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SISTEMA TRIBUTÁRIO:Diagnóstico e Elementos para Mudanças

3ª ediçãoRevista, ampliada e atualizada.

Brasília, maio de 2018

Diretoria Executiva Nacional

Conselho Fiscal

Comissão de Organização do Caderno

Diretoria de Estudos Técnicos

PresidenteCláudio Márcio Oliveira Damasceno1º Vice-PresidenteMaria Cândida Capozzoli de Carvalho2º Vice-PresidenteLuiz Henrique Behrens FrançaSecretário-GeralRogério Said CalilDiretor-SecretárioPedro Egídio Alves de OliveiraDiretor de Administração e FinançasAlbino Dalla Vecchia1º Diretor-Adjunto de Administração e FinançasCarlos Rafael da SilvaDiretor de AdministraçãoRobson Canha Ferreira2º Diretor-Adjunto de Administração e FinançasCloves Francisco BragaDiretor de Assuntos JurídicosSebastião Braz da Cunha dos Reis

1º Diretor Adjunto de Assuntos JurídicosCarlos Rafael da Silva2º Diretor Adjunto de Assuntos JurídicosSérgio Santiago da RosaDiretor de Defesa ProfissionalDagoberto da Silva LemosDiretor Adjunto de Defesa ProfissionalGenidalto da Silva PaivaDiretor de Estudos TécnicosWagner Teixeira VazDiretor Adjunto de Estudos TécnicosEdison de Souza VieiraDiretor de Comunicação SocialPedro Delarue Tolentino Filho Diretor-Adjunto de Comunicação SocialMário Luiz de AndradeDiretora de Assuntos de Aposentadoria, Proventos e PensõesNélia Cruvinel ResendeDiretor-Adjunto de Assuntos de Aposentadoria, Proventos e PensõesJosé Castelo Branco Bessa FilhoDiretor do Plano de SaúdeRoberto Machado BuenoDiretor-Adjunto do Plano de SaúdeAgnaldo NeriDiretor de Assuntos ParlamentaresJosé Devanir de OliveiraDiretora Adjunta de Assuntos ParlamentaresMaíra Giannico

Diretor de Relações Internacionais e IntersindicaisLuiz Gonçalves Bomtempo Diretor de Defesa da Justiça Fiscal e da Seguridade SocialAssunta di Dea BergamascoDiretor SuplenteLeonardo Picanço Cruz

Membros TitularesJoão Luiz dos SantosArmando Domingos Barcelos SampaioElias Carneiro Júnior

Membros SuplentesMarchezan Albuquerque TaveiraPérsio Rômel Macedo FerreiraRoney Sandro Freire Correa

Hélio José CanovesMarcelo Mossi VendraminiTiago Lima dos SantosWagner Teixeira VazEdison de Sousa Vieira

Diretor de Estudos TécnicosWagner Teixeira Vaz

Diretor Adjunto de Estudos TécnicosEdison de Souza Vieira

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É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte

ApresentaçãoO Sindicato dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (SINDIFISCO NACIONAL) apresenta esta publicação como sua contribuição ao debate sobre o aperfeiçoamento do Sistema Tributário Nacional.

Em 2010 e em 2014, o SINDIFISCO NACIONAL trouxe a público a primeira e a segunda edição, res-pectivamente, do estudo “Sistema Tributário: diagnóstico e elementos para mudanças”, cuja repercussão junto à sociedade civil, parlamentares, acadêmicos, governantes e técnicos do setor público, estimulou a sua revisão e atualização.

As propostas que acompanham esse estudo visam a promoção de alterações substantivas na estrutura do Sistema Tributário Nacional, reorientando-o no sentido de maior justiça f iscal sem, contudo, implicar em maior gravame tributário.

Um desdobramento prático dessas propostas é a Campanha Imposto Justo, descrita detalhadamente ao final do estudo e a qual, adotando parte de recomendações ali presentes, sugere alterações na regulamen-tação do Imposto de Renda que, se adotadas, corrigirão diversas distorções acumuladas ao longo do tempo.

Com a publicação deste estudo, o SINDIFISCO NACIONAL cumpre seu papel de compartilhar com a sociedade suas ref lexões sobre seu objeto de atuação, na expectativa de que elas sensibilizem legisladores e formuladores de políticas a incorporá-las à nossa legislação.

SINDIFISCO NACIONAL

SumárioParte I - Uma Breve Radiografia da Distribuição de Renda e as Propostas de Alteração no Sistema Tributário Brasileiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

I.1. Desigualdade Distributiva, Carga Tributária e Incidência Tributária no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

I.1.1. Alguns Indicadores da Má Distribuição de Renda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15I.1.2. Distribuição da Carga Tributária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17I.1.3. Incidência Tributária no Brasil: comparação internacional . . . . . . . . . . . . . . . .20

I.2. Mudanças na Legislação Tributária após 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . 22I.2.1. Juros sobre o Capital Próprio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25I.2.2. Isenção do Imposto de Renda sobre a Distribuição de Lucros e Dividendos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27I.2.3. Extinção de Punibilidade do Crime Tributário . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28I.2.4. Regulamentação da Desconsideração da Personalidade Jurídica . . . . . . . . . . .30I.2.5. Isenção de Imposto de Renda na Remessa de Lucros e Dividendos ao Exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32I.2.6. Demais Alterações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

I.3. Estimativa dos Impactos Financeiros Diante das Alterações no Sistema Tributário pós 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

I.3.1. Juros sobre o Capital Próprio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37I.3.2. Distribuição de Lucros e Dividendos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38I.3.3. Remessa de Lucros e Dividendos ao Exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39I.3.4. Pessoa Física que se Constitui em Pessoa Jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

I.4. Campanha Imposto Justo: uma inciativa para reduzir as desigualdades do sistema tributário brasileiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

I.4.1. Correção da Tabela Progressiva do IRPF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44I.4.2. Correção dos Rendimentos de Aposentadoria e Pensão . . . . . . . . . . . . . . . . . .46I.4.3. Correção da Dedução Anual Individual com Educação . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46I.4.4. Volta da Dedução de Despesas com Moradia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47I.4.5. Correção do Valor de Aquisição do Imóvel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48I.4.6. Proposta de Tributação de Lucros e Dividendos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

I.4.7. A Ampliação da Base de Incidência do IPVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

I.5. Estimativa do Efeito Tributário das Medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

I.6. Os Programas de Refinanciamento Fiscal (Refis) . . . . . . . . . . . . . . 59I.6.1. Incentivo à Impunidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63I.6.2. Igualdade de Tratamento para Contribuintes Inadimplentes e Sonegadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64I.6.3. Em Síntese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

I.7. Desoneração da Folha de Pagamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

I.8. Controle Aduaneiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72I.8.1. Ação Integrada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74I.8.2. Modernização das Repartições Aduaneiras: Sistemas Informatizados de Apoio ao Controle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75I.8.3. Aperfeiçoamento da Legislação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76I.8.4. Vigilância e Repressão ao Contrabando e ao Descaminho . . . . . . . . . . . . . . . .77I.8.5. Contratação de Servidores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79I.8.6. Aduanas Integradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

I.9. A Proposta de PEC da Reforma Tributária e o Financiamento da Seguridade Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Parte II - Ações para o Fortalecimento da Administração Tributária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

II.1 Administração Tributária e Autoridade Tributária - Proposta de Emenda à Constituição . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Parte III - A Reforma Tributária Necessária: por um Sistema Tributário Justo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Conclusão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Parte I

Uma Breve radiografia da distriBUição de renda e as ProPostas de alteração no sistema triBUtário Brasileiro

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SISTEMA TRIBUTÁRIO: Diagnóstico e elementos para mudanças

Os tributos que pagamos para o Estado devem ser considerados não apenas como mais uma obrigação do cidadão, mas sim o preço que pagamos pela nossa cidadania. Eles servem para f inanciar as atividades do Estado, que necessita de recursos

para cumprir com suas obrigações de prestação de serviços essenciais à po-pulação, satisfazendo as necessidades coletivas que não podem ficar por conta do setor privado.

A receita pública, composta principalmente por tributos, é fundamental para o desenvolvimento econômico, social e cultural do país. Todo um conjunto de ser-viços – segurança, educação, saúde, previdência e assistência social, transporte e comunicações, entre outros – depende e continuará dependendo, em larga me-dida, da ação do Estado. Se a receita tributária for insuficiente, corre-se o risco de que esses serviços essenciais não sejam prestados na medida necessária ou ve-nham a ser financiados, em parte, por mecanismos alternativos e mais perigosos, como a inflação e o endividamento.

O Sistema Tributário Nacional, conjunto de normas hierarquicamente organi-zadas versando sobre matéria tributária, é composto pelos tributos instituídos no Brasil e pelos princípios e normas que os regulam. Na Constituição Federal ele encontra-se regulado nos artigos 145 a 162, a despeito de outras disposições como, por exemplo, o artigo 195, que ao tratar das formas de financiamento da Seguridade Social também se refere a tributos.

A constituição do Sistema Tributário Nacional depende também da concepção de Estado que uma sociedade adota: qual é o modelo de Estado que desejamos construir? Um Estado mínimo ou um Estado de Direito Democrático e Social, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna? É exatamente este último modelo de Esta-do que os constituintes de 1988 definiram para a sociedade brasileira. Contudo, a legislação tributária infraconstitucional caminha em sentido contrário ao que foi estabelecido na Carta Magna.

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A única fonte de financiamento do Estado fundada em regras econômicas social-mente justas é a geração de receitas próprias. Um país que tenha como objetivos a erradicação da pobreza, a redução das desigualdades sociais e a construção de uma sociedade livre, justa e solidária deve utilizar o sistema tributário como instrumento de distribuição de renda e redistribuição de riqueza. É preciso resol-ver essa situação de todas as formas: via gastos sociais e também via tributação, cobrando mais impostos de quem tem mais capacidade contributiva e aliviando a carga dos mais pobres.

A Constituição de 1988 estabelece um conjunto de princípios tributários que constituem uma base importante para edificação de um sistema tributário ba-seado na justiça fiscal e social: a isonomia, a universalidade, a capacidade con-tributiva, a essencialidade, além da solidariedade, que está subjacente a todos os princípios tributários. Observando todos estes princípios, a tributação deve ser, preferencialmente, direta, de caráter pessoal e progressiva. A Constituição Fede-ral estabelece ainda que os contribuintes e os consumidores devem ser esclareci-dos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços.

Um princípio consagrado por estudiosos e escrito em nossa Carta Magna é o da capacidade contributiva, requisito essencial para o critério de justiça fiscal. As-sociado aos princípios da progressividade e da seletividade, ele tende a assegurar uma tributação proporcionalmente maior para quem aufere rendimentos mais elevados, detém maior patrimônio e consome produtos menos essenciais.

O parágrafo 1º do art. 145 da Constituição Federal estabelece que:

Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômi-ca do contribuinte, facultado à administração tribu-tária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

“”

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A expressão “sempre que possível” introduz a possibilidade de exceções a este princípio. Estas podem acontecer “dependendo das características de cada im-posto, ou da necessidade de utilizar o imposto com finalidades extrafiscais (...)”1.

No art. 150 fica assegurada a isonomia tributária ao proibir o tratamento desi-gual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, não sendo ainda permitida distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos. Com isso, o quantum com que cada indivíduo vai contri-buir para as despesas do Estado deve alcançar todos os cidadãos que se en-contram na mesma situação, sem privilégios de indivíduos ou classes sociais.

O Princípio da Capacidade Contributiva integra o princípio da isonomia, o qual consiste em tratar os desiguais de modo desigual, podendo assim o tributo ser cobrado de acordo com as possibilidades de cada um. Os que ti-verem igual capacidade contributiva devem ser tratados igualmente e os que tiverem riquezas diferentes devem ser tratados desigualmente porque têm diferentes capacidades contributivas.

A aplicação prática do princípio da capacidade contributiva, especialmente no que diz respeito aos impostos diretos incidentes sobre a renda do contri-buinte, implica em aceitar os seguintes preceitos:

• Os tributos devem ser graduados em função da renda de cada contribuin-te: quem ganha mais deve pagar mais;

• Quanto maior for a base de cálculo de um tributo, maior deve ser a sua alíquota;

• A renda mínima consagrada à sobrevivência deve ser minimamente tribu-tada ou, em última instância, deve ser livre de tributação.

Por este último preceito não se trata de questionar onde se inicia a capaci-dade contributiva do contribuinte. Ela se inicia após a dedução dos gastos necessários à aquisição do mínimo indispensável a uma existência digna para o contribuinte e sua família.

1 AMARO, 2008, p. 137.

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O contribuinte não adquire, com este princípio, o direito de reivindicar que um determinado imposto seja adequado às suas condições econômicas. Ele é um alerta ao poder tributante, o qual não deverá aludir em sentido contrário ao pro-por as normas instituidoras dos tributos, suas alíquotas e bases de cálculo.

Tendo isso em mente, podemos afirmar que os tributos diretos, que incidem sobre a renda e o patrimônio, são os que atendem (em tese) melhor ao requisito da redis-tribuição da riqueza com redução das desigualdades. Já os tributos indiretos, que incidem sobre bens e serviços, independentemente da capacidade econômica de quem os adquire, acabam gravando mais pesadamente a renda de pessoas e famílias que destinam maior parcela de seus ganhos ao consumo.

Enquanto o princípio da capacidade contributiva implica em que os indivíduos de-vem contribuir de acordo com sua capacidade de pagamento, o princípio da progres-sividade diz que os contribuintes que auferem mais renda devem pagar mais tributos.

A Teoria das Finanças Públicas preconiza que os tributos, em função de sua inci-dência e de seu comportamento em relação à renda dos contribuintes, podem ser regressivos, progressivos e proporcionais.

Um tributo é regressivo quando guarda uma relação inversa com o nível de renda do contribuinte. Na medida em que sua renda aumenta, ele recolhe relativamente menos. Portanto, eles prejudicam mais os contribuintes de menor poder aquisitivo.

Grande parte dos tributos indiretos no Brasil são cumulativos, isto é, tem incidên-cia “em cascata”, o que prejudica a produção econômica e a geração de empregos no país. A cumulatividade, além de impedir a desoneração das exportações e dos investimentos produtivos, distorce preços relativos e estimula a integração vertical das empresas. A coexistência de diferentes regimes de apuração tributária – por exemplo, do PIS e da Cofins (lucro real, lucro presumido, sistemas monofásicos) – e a adoção de alíquotas diferentes tornam o sistema tributário complexo e geram problemas para as empresas em suas relações dentro das cadeias produtivas. Com isso, as empresas que adotam o sistema Simples ou lucro presumido não apuram créditos nas compras realizadas de empresas que operam no sistema não cumulati-

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vo, agravando a incidência tributária em cascata, encarecendo os preços dos produ-tos, pois são repassados à população. Além de incentivar a substituição de produtos nacionais por importados.

Um tributo é dito progressivo quando guarda uma relação direta com a renda. Neste caso, o contribuinte recolhe maior volume de tributo na medida em que sua renda cresce. Este tipo de tributo assegura justiça fiscal. Os maiores ônus da tributação incidem sobre os indivíduos em melhores condições de suportá-la, ou seja, aqueles que têm maior renda.

O tributo proporcional é aquele que não altera a estrutura da distribuição de renda. Ele incide proporcionalmente ao nível de renda. Os diferentes estratos de renda suportam o ônus tributário de maneira idêntica.

O escalonamento da tributação pelas diferentes e crescentes faixas de renda via-biliza a distribuição da riqueza de uma determinada classe social e atende melhor ao princípio da justiça tributária.

No Brasil, a população de baixa renda suporta uma elevada tributação indireta, pois mais da metade da arrecadação tributária do país advém de impostos cobra-dos sobre o consumo. Pelo lado do gasto do Estado, uma parcela considerável da receita pública é destinada para o pagamento dos encargos da dívida, o que acaba beneficiando os rentistas2, também privilegiados pela menor tributação.

O princípio da justiça tributária exige que se observe não apenas a isonomia como também:

a) o tratamento desigual aos desiguais, não discriminando a tributação segundo a origem do rendimento;

b) a aplicação de alíquotas mais condizentes com a realidade distributiva brasileira.

2 Detentores de títulos da dívida pública interna e externa

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I .1 . Desigualdade Distributiva, Carga Tributária e Incidência Tributária no Brasil

O Brasil é um país de enormes disparidades distributivas, interna e externamen-te, como demonstram os números a seguir.

O sistema tributário pode desempenhar um papel relevante para minimizar ou mesmo reverter esta situação. Basta que algumas modificações no ordenamento legal, aqui discutidas, sejam colocadas em prática.

I.1.1. Alguns Indicadores da Má Distribuição de Renda

O Brasil encontra-se entre as dez economias mais ricas do mundo e, ao mesmo tem-po, possui uma das maiores concentrações de renda do planeta (Quadro 1). Apesar da melhoria no Índice de Gini3, a concentração de renda em nosso país equipara-se à de alguns países da África Subsaariana, uma das regiões mais miseráveis do mundo.

QUADRO 1Maiores Economias do Mundo e Piores Distribuições de Renda

Maiores Economias - 2016

1º Estados Unidos

2º China

3º Japão

4º Alemanha

5º Reino Unido

6º França

7º Índia

8º Itália

9º Brasil

10º Canadá

Piores Distribuições de Renda (Período 2010-2015)

1º África do Sul

2º Haiti

3º Botsuana

4º República Centro-Africana

5º Zâmbia

6º Lesoto

7º Colômbia

8º Paraguai

9º Suazilândia

10º Brasil

3 O Índice de Gini mede a concentração de renda e varia de 0 a 1: quanto mais próximo de zero, maior será a igual-dade distributiva; quanto mais se aproximar de 1, maior a desigualdade. Este indicador evoluiu de 0,527 para 0,515 entre 2010 e 2015 (PNUD, 2016). Entretanto, ainda está muito distante dos países de melhor distribuição de renda. Slovênia e Noruega registraram 0,256 e 0,250 em 2015 (PNUD, 2016)..

Fonte: Banco Mundial 2016 e PNUD, 2016.

Notas:

1 - Maiores economias classificadas pelo seu PIB - Produto Interno Bruto em dólares - valores correntes

2 - Piores distribuições de renda classificadas pelo Índice de Gini

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O Gráfico 1, a seguir, deixa mais clara a aguda situação da distribuição de ren-da, a despeito da tímida melhoria ao longo do tempo. Este gráfico reproduz a pirâmide da distribuição de renda, indicando em sentido crescente de baixo para cima, o percentual de renda apropriado segundo os estratos de renda.

GRÁFICO 1Brasil: Participação dos Estratos Sociais na Renda Domiciliar 1995-2017

Em 2017, 12,20% da renda estava nas mãos dos 1% mais ricos da população enquanto que os 50% mais pobres detinham apenas 15,20%. Embora o quadro tenha evoluído positivamente ao longo dos anos – em 1995, 15,5% da renda era apropriada por 1% mais rico da população e apenas 13,4% pelos 50% mais pobres – não se pode afirmar que o Brasil desfrute de uma situação de franca melhoria e de menor desigualdade de renda. As disparidades distributivas ainda são enormes e permanecem, ao longo das décadas e governos, como um dos maiores desafios da política econômica.

O número de milionários no país, aqueles com “patrimônio individual elevado” foi de 164 mil indivíduos em 20164.

4 Indivíduos com mais de US$ 1 milhão disponível para investimentos, assim considerados aqueles cujo “patrimô-nio disponível para investimento não inclui o valor de ativos e propriedades pessoais, como a residência principal, artigos de colecionador, bens de consumo e de consumo durável”. RBC WEALTH MANAGEMENT e CAPGEMINI, 2017.

Fonte: IPEADATA, 2014; PNAD, 2018.

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O sistema tributário brasileiro não colabora para reverter essa situação; pelo con-trário, tem sido um instrumento a favor da concentração de renda, agravando o ônus fiscal dos mais pobres e aliviando o das classes mais ricas.

I.1.2. Distribuição da Carga Tributária

A carga tributária é um indicador que expressa a relação entre o volume de recur-sos que o Estado extrai da sociedade (sob a forma de impostos, taxas e contribui-ções para financiar as atividades que se encontram sob sua responsabilidade) e o Produto Interno Bruto (PIB).

A carga tributária brasileira bruta aumentou nos últimos anos: saltou de 30,25% para 33,19 % do PIB no período de 2000 a 20165. De fato, já é mais alta que a de muitos países desenvolvidos.

A Tabela 1 mostra a arrecadação tributária de 2016 das três esferas de governo, por base de incidência econômica dos tributos (consumo, patrimônio e renda). A carga tributária do Brasil alcançou 33,19% do PIB em 2016, ou R$ 2,08 trilhão. A metodologia adotada na tabela busca identificar sobre quem recai o ônus do pagamento do tributo, pois nem sempre aquele que está legalmente obrigado a pagá-lo arca com este ônus, principalmente as empresas que repassam para os preços de bens e serviços, incluindo a contribuição previdenciária (parte patro-nal) sobre a folha de pagamento.

O aumento da carga tributária brasileira foi obtido, basicamente, com tributos cumu-lativos sobre o consumo, como a Cofins, além do aumento do Imposto de Renda das Pessoas Físicas (IRPF), a partir da correção parcial da tabela e das deduções do IR. A elevação da arrecadação tributária, no entanto, não se destinou para os serviços públicos, mas para cobrir - e apenas em parte - os juros e a amortização da dívida pública, que cresce exponencialmente nos últimos anos.

5 Vide SINDIFISCO NACIONAL, 2010, para o cálculo do ano 2000 e o cálculo da Carga Tributária na Tabela 1 deste estudo.

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Portanto, adota-se a hipótese de translação total, isto é, de repasse aos preços de bens e serviços dos encargos tributários de responsabilidade das empresas.

As informações da Tabela 1 permitem as seguintes considerações:

a) os dados revelam que do montante de R$ 2,08 trilhão arrecadado em 2016, a maior parte dos tributos tem como base de incidência o consumo, totalizando R$ 1,073 bilhões, equivalentes a 51,61% da arrecadação tributária das três esferas de governo (federal, estadual e municipal);

b) a carga tributária sobre patrimônio tem participação irrisória sobre o montante de tributos arrecadados, 4,23%, ou 1,41% do PIB.

TABELA 1Carga Tributária Brasileira por Base de Incidência, em 2016

Notas:

(1) Imposto criado pela Lei n° 10.336/01, vigorando à partir de 2002.

(2) Inclui as contribuições para o SIMPLES.

(3) Inclui as Contribuições para o Plano de Seguridade do Servidor Público.

(4) Inclui Outras Contribuições Previdenciárias - Ent.Filantrópicas,

Contribuição para o FUNDAF, REFIS, PAES, Outras Receitas Administradas

pela RFB , Contribuição para o Sistema S e Salário Educação.

(5) Impostos residuais (AIR, ICM, etc.), excluídos aqueles que não se

encontram na competência tributária dos Estados

Fontes: RFB, Arrecadação das Receitas Federais, diversos meses

CONFAZ, COTEPE, Secretaria Executiva, Boletim de Arrecadação

Tributária dos EstadosSTN, Banco de Dados FINBRA -

Finanças do Brasil, Dados Contábeis dos Municípios,

FGTSElaboração: Departamento de Estudos Técnicos do Sindifisco

Nacional

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A regressividade da tributação brasileira é ainda mais clara quando se analisa a tributação direta e indireta segundo os décimos de renda da população, conforme demonstra o Gráfico 2. No primeiro decil de renda (rendas menores) a tributação indireta é muito maior do que a direta, e a carga tributária maior do que no úl-timo (rendas maiores). Na medida em que cresce a renda, no sentido do 1º decil para o 10º, a tributação indireta cai acentuadamente, enquanto que a tributação direta cresce suavemente. E apenas no último decil, onde a carga tributária total é menor, é que a tributação direta é levemente superior à indireta.

GRÁFICO 2Participação dos tributos diretos e indiretos na renda total das famílias

O resultado é uma carga tributária regressiva, significando que o Estado bra-sileiro é financiado, em grande parte, pelas classes de menor poder aquisitivo e

Fonte: IBGE, Pesquisa de Orçamentos Familiares, 2010

Nota: Este gráfico é baseado nos dados da POF - Pesquisa de Orçamentos Familiares, cuja última edição refere-se a 2008-09. Seus resultados foram publicados em 2010. O IBGE não tem outra POF mais atualizada.

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pelos trabalhadores, com a população de baixa renda suportando uma elevada tributação indireta.

Por outro lado, uma análise da carga tributária líquida – isto é, a carga tributária bruta menos os subsídios dados pelo governo aos produtores privados e as transfe-rências de previdência e assistência social feita pelo governo às famílias e às insti-tuições privadas sem fins lucrativos, que significa uma transferência quase imediata de renda – mostra que esta é bem menor que a carga tributária bruta. Estudo do IPEA6 mostra que no período 2004-2008 a carga tributária líquida média foi de 12,58% ao passo que a carga tributária bruta média, de 33,72%. Se somarmos a isso o que fica retido pelos credores do Estado na forma de pagamento de juros, a carga tributária líquida média neste mesmo período foi de 19,08% do PIB.

Adotando-se o conceito de carga tributária útil, que corresponde à carga tributária bruta, excluindo-se as despesas com juros no orçamento público, os recursos dispo-níveis para o Estado brasileiro ficam bem inferiores à carga tributária bruta, devido às elevadas despesas com juros da dívida pública. O estudo do IPEA supracitado indica que entre 2004-2008 os juros pagos pela administração pública no Brasil representaram, em média, 6,5% PIB.

O problema central que deve ser aprofundado não é somente o tamanho da carga tributária no Brasil, mas quem paga essa conta, ou seja, quem financia o Estado brasileiro? Pelos dados do Gráfico 2 e da Tabela 1 está claro que grande parte do fi-nanciamento do Estado é suportado pelas classes de menor poder aquisitivo em razão da maior incidência tributária sobre o consumo do que sobre a renda e o patrimônio.

I.1.3. Incidência Tributária no Brasil: comparação internacional

A estrutura tributária brasileira está constituída de forma invertida àquela de outros países desenvolvidos ou de grau de desenvolvimento semelhante ao brasileiro. Sis-

6 IPEA, 2011

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temas tributários mais desenvolvidos e modernos gravam mais a renda e a proprie-dade do que o consumo e são capazes de oferecer bens e serviços públicos de boa qualidade e de forma proporcional ao gravame tributário. Em nosso caso, o peso maior dos tributos recai sobre o consumo e a carga tributária é tão maior quanto pior é a distribuição de renda. O brasileiro médio sofre um gravame tributário muito maior do que a qualidade dos bens e serviços públicos que lhe são ofertados.

O Brasil, ao contrário dos países desenvolvidos, tira a maior parte de sua receita de tributos indiretos e cumulativos, que oneram mais o trabalhador e os mais pobres, pois tem uma alta carga tributária sobre o consumo e uma baixa tributação sobre a renda e a propriedade. Situação inversa é a estrutura tributária de países desenvol-vidos, como os da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Nesses países, a incidência tributária sobre a renda e a propriedade é bem mais elevada. O Gráfico 3 mostra que a tributação da renda e do patrimônio nos países da OCDE, em 2015, foi quase o dobro da registrada no Brasil. Em alguns países do capitalismo central, os impostos sobre patrimônio representam mais de 10% da arrecadação tributária, como, por exemplo, Canadá (11,8%), Coréia do Sul (12,4%), Reino Unido (12,6%) e EUA (10,3%).7

GRÁFICO 3Brasil e OCDE: Carga Tributária por Base de Incidência, 2015

7 OCDE, 2015.

Fonte: OCDE, 2015; RFB, 2015; STN, 2015.

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Nos países socialmente mais desenvolvidos do que o Brasil, a tributação sobre o patrimônio e a renda constitui a base da incidência tributária. Isso tem uma razão. Enquanto os tributos sobre o consumo incidem proporcionalmente, seja qual for a situação econômica do contribuinte, a tributação sobre o patrimônio e sobre a ren-da tende a ser progressiva, ou seja, quem ganha mais paga progressivamente mais, conforme o volume de seu patrimônio ou de sua renda. Isso permite que seja alcan-çada a chamada justiça fiscal, já que os detentores de melhor situação econômica contribuem com mais, fazendo com que haja uma melhor distribuição da riqueza.

Além disso, os contribuintes com menor poder aquisitivo tendem a canalizar toda a sua renda para o consumo, enquanto os mais abastados financeiramente conse-guem destinar uma parte para investimentos financeiros e poupança, que no Brasil sofrem um tratamento tributário privilegiado, como veremos adiante em relação aos rendimentos do trabalho. Tal fato agrava ainda mais a situação de desigualdade e injustiça fiscal existente em nosso país.

No Brasil, em virtude de uma opção política, a tributação incide violentamente sobre o consumo. Isso faz com que o peso dos tributos incidentes sobre as merca-dorias vendidas no país encareça significativamente os produtos consumidos pela população brasileira.

Trata-se, portanto, de uma opção que pode ser revertida se forem resgatados os princípios tributários adotados por nossa Constituição.

I .2 . Mudanças na Legislação Tributária após 1995

As mudanças tributárias realizadas na Constituição Federal de 1988 apontavam para a descentralização da arrecadação, em sentido oposto ao da centralização au-toritária realizada na ditadura militar. O texto constitucional assumiu um maior compromisso com a equidade, visando a tornar o sistema tributário mais justo do ponto de vista fiscal e com melhor distribuição de seu ônus entre os membros da sociedade. No campo da descentralização estava o aumento das competências

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tributárias das esferas subnacionais e o aumento expressivo dos fundos de parti-cipação de estados e municípios.

Contudo, a onda neoliberal dos anos de 1990 no País, levou a legislação tributária a minar os avanços obtidos na Constituição Federal. Os questionamentos sobre a in-tervenção do Estado na economia e a chamada “crise fiscal” estabeleciam novos con-dicionantes na extração de recursos da sociedade pela via tributária. O novo arranjo de políticas macroeconômicas sucumbia a qualquer tentativa de desenvolvimento econômico; a definição da regulação tributária seria elemento decisivo no estabeleci-mento das condições de inserção da economia brasileira na nova agenda global.

As principais mudanças no sistema tributário ocorreram no período de 1995 a 2002, com alterações na legislação infraconstitucional. Essas alterações agrava-ram a regressividade do sistema tributário brasileiro.

As modificações ocorreram nas leis ordinárias e nos regulamentos tributários, que transferiram para a renda do trabalho e para a população mais pobre o ônus tributário, alterando o perfil da arrecadação. Além disso, viabilizaram o processo de globalização do capital financeiro, facilitando o livre fluxo de recursos finan-ceiros, para, com isso, permitir a realização de sucessivos superávits primários, de forma a cumprir as metas de ajuste fiscal.

As principais alterações realizadas foram:

a) instituição dos “juros sobre capital próprio”, que é a possibilidade de remunerar os sócios e acionistas com juros equivalentes à aplicação da TJLP (taxa de juros de longo prazo) sobre o patrimônio líquido da empresa, com alguns ajustes.8 Seria uma contrapartida pelo custo de oportunidade em função dos recursos mantidos na em-presa. Em adendo ao fato de ser uma forma secundária de distribuição de lucros e

8 As pessoas jurídicas tributadas pelo lucro real, observado o regime de competência, que remunerarem pessoas físicas ou jurídicas a títulos de juros sobre o capital próprio podem considerar tais valores como dedutíveis, desde que observem as condições fixadas na legislação vigente. Tais juros, pagos ou creditados individualmente, serão calcula-dos sobre as contas do patrimônio líquido e limitados à variação, pro-rata dia, da taxa de juros de longo prazo (TJLP), ficando condicionado à existência de lucros e limitando-se ao maior valor entre: a) 50% do lucro líquido do período de apuração antes da dedução desses juros, após a dedução da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido e antes da provisão para o imposto de renda IRPJ; b) 50% do somatório dos lucros acumulados e reservas de lucros.

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dividendos aos sócios e acionistas, o valor distribuído é dedutível, como despesa, na apuração do IR e da CSLL com base no lucro real (Lei n° 9.249/95, art. 9º);

b) isenção de imposto de renda na distribuição de lucros a pessoas físicas, elimi-nando o imposto de renda na fonte sobre os lucros e dividendos distribuídos para os resultados apurados a partir de 1º de janeiro de 1996, seja o sócio capitalista residente no País ou no exterior. Antes dessa mudança, a alíquota era de 15% (Lei n° 9.249/95, art. 10º);

c) extinção da punibilidade dos crimes tributários definidos na Lei nº 8.137/1990 e na Lei nº 4.729/1965 com o pagamento do tributo antes do recebimento da denúncia (art. 34, da Lei nº 9.249/1995);

d) introdução do parágrafo único ao art. 116 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional) que prevê a possibilidade de a autoridade administrativa desconsiderar atos ou negócios jurídicos com a finalidade de dis-simular o fato gerador do tributo.

e) isenção da incidência do imposto de renda sobre a remessa de lucros e dividen-dos ao exterior como consequência do art. 10º da Lei n° 9.249/95 supracitado, regulamentado pelo art. 695 do Decreto 3.000 de 26 de março de 1999 - Regu-lamento do Imposto de Renda o qual prevê que “os lucros das filiais, sucursais, agências ou representações no País, de pessoas jurídicas com sede no exterior, apurados a partir de 1º de janeiro de 1996, considerados automaticamente per-cebidos pela matriz na data do encerramento de apuração, não estão sujeitos à incidência do imposto de renda”.

f) eliminação da alíquota de 35% do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) (Lei n° 9.250/95);

g) elevação da alíquota do IRPF de 25% para 27,5% (Lei n° 9.532/97, art. 11º);

h) desoneração da tributação do lucro das empresas por meio da redução da alí-quota do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) de 25% para 15%, ainda que com a adoção do adicional sobre os lucros;9

9 A parcela do lucro real que exceder o valor resultante da multiplicação de R$ 20 mil pelo número de meses do respectivo período de apuração sujeita-se à incidência de adicional de imposto à alíquota de 10%.

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i) compensação de débitos relativos a tributos federais com créditos apurados pelo contribuinte, sem reconhecimento de certeza pelo Fisco (Lei nº 10.637/2002);

j) redução a zero das alíquotas do imposto de renda para investidores estran-geiros no Brasil em fundos de investimentos (Lei nº 11.312/2006) permitindo que bancos estrangeiros com representações no Brasil emitam títulos no exterior indexados em reais. As operações de arbitragem decorrentes permitem ganhos desproporcionais a esses agentes financeiros ferindo o princípio constitucional da isonomia tributária entre rendas iguais;

l) redução de 20% para 15% na alíquota do imposto de renda incidente sobre os ganhos líquidos de operações em bolsas de valores (Lei n° 11.033/ 2004);

m) não submissão de todos os rendimentos tributáveis de pessoas físicas à Tabela Progressiva do IRPF.

A fim de melhor esclarecer o significado dessas alterações para a mudança no perfil da arrecadação tributária, elas são discutidas mais pormenorizadamente a seguir.

I.2.1. Juros sobre o Capital Próprio

A partir de 1996, a Lei nº 9.249/1995, artigo 9º, permitiu às pessoas jurídicas tri-butadas pelo lucro real que remuneraram sócios ou acionistas, pessoas físicas ou jurídicas, a título de juros sobre o capital próprio, considerarem tais valores como despesas para fins de apuração do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Veja-se:

Artigo 9º A pessoa jurídica poderá deduzir, para efeitos da apu-ração do lucro real, os juros pagos ou creditados individualizada-mente a titular, sócios ou acionistas, a título de remuneração do capital próprio, calculados sobre as contas do patrimônio líquido e limitados à variação, pro rata dia, da Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP.

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Já o parágrafo 1º deste artigo determina a forma como os juros serão deduzidos:

Esses dispositivos permitem às empresas deduzir de seus lucros o montante de juros que teriam sido pagos, caso todo o seu capital tivesse sido tomado emprestado. Eles reduzem, portanto, a base de cálculo do Imposto sobre a Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e, assim, o recolhimento desses tributos é menor. Tal pos-sibilidade denomina-se dedução de juros sobre capital próprio e beneficia principalmente as grandes empresas capitalizadas, como os bancos.

Nossa legislação tributária defronta-se com um privilégio criado para as ren-das do capital, permitindo às grandes empresas reduzirem seus lucros tribu-táveis a partir da dedução de despesa fictícia, os juros sobre o capital próprio. Ou seja, os juros que teriam sido pagos, caso seu capital fosse proveniente de uma operação de empréstimo. Como isso representa significativa economia tributária, as empresas passam a remunerar o capital próprio, do dono ou dos sócios ou acionistas com juros, ao invés de pagarem dividendos, como ocorre em outros países.

Esse dispositivo, segundo argumentação do governo à época de sua criação, visou a diminuir os reflexos negativos relacionados ao aumento da tributação em virtu-de do fim da correção monetária. Justificou-se que daria isonomia de tratamento entre o capital de terceiros e o capital próprio, evitando-se a bitributação. Porém essa justificativa mostra-se falaciosa quando se verifica o tratamento dado às pes-soas físicas, para as quais também existem efeitos do fim da correção monetária ou da pretendida desindexação da economia.

Artigo 9º (...)§ 1º O efetivo pagamento ou crédito dos juros fica condiciona-do à existência de lucros, computados antes da dedução dos juros, ou de lucros acumulados e reservas de lucros, em mon-tante igual ou superior ao valor de duas vezes os juros a serem pagos ou creditados.

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O parágrafo 2º do artigo 9º, acima citado, por sua vez, determina que “os juros ficarão sujeitos à incidência do imposto de renda na fonte à alíquota de 15%, na data do pagamento ou crédito ao beneficiário”.

É injusta a tributação exclusiva na fonte dessa renda, porque o rendimento do capital não é submetido totalmente à tributação progressiva, mas apenas à pro-porcionalidade, o que fere os Princípios da Igualdade e da Progressividade, esta-belecidos na Constituição Federal.

A isonomia tributária deve ser aplicada por outros critérios. A Constituição Fe-deral estabelece o fator de discriminação para o Princípio da Isonomia: a capaci-dade pessoal contributiva.

No caso do Imposto de Renda, é o valor da renda. Note-se a problemática de a empresa remunerar os sócios e os acionistas com finalidade de reduzir ainda mais o pagamento dos tributos mencionados. Se à época em que esta lei foi editada a nossa moeda, criada havia pouco mais de um ano, estava em notório fortaleci-mento de seu valor econômico, não se justifica a criação, tampouco a permanên-cia deste instrumento legal.

I.2.2. Isenção do Imposto de Renda sobre a Distribuição de Lucros e Dividendos

A legislação atual (art. 10º da Lei 9.249/1995) não submete à tabela do IR a distribuição de lucros e dividendos aos acionistas e sócios das pessoas jurí-dicas. Sobre esses rendimentos, o acionista ou sócio de uma pessoa jurídica é isento, ou seja, não paga imposto de renda sobre esse valor.

Isto significa que os rendimentos das pessoas físicas, provenientes de lucros ou dividendos, não são tributáveis, nem na fonte nem na declaração de ajuste anual. São informados na declaração anual de rendimentos como isentos.

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Esta renúncia fiscal permite que sejam efetuados planejamentos tributários diversos visando à elisão fiscal, bem como dá um tratamento tributário ex-tremamente desigual e injusto a contribuintes que possuem igual capacidade tributária, isto é, contribuintes que percebem a mesma renda têm tratamento tributário distinto. Enquanto os lucros e dividendos estão isentos, os rendi-mentos do trabalho são tributados à alíquota de 27,5%.

Os defensores dessa medida alegam que o lucro distribuído já foi efetivamen-te tributado na pessoa jurídica e que, ao exigir-se a tributação na pessoa físi-ca, estar-se-ia praticando uma injustiça fiscal. Esse argumento não procede. Primeiro porque pessoa física e pessoa jurídica são entidades distintas, não se pode confundi-las. Em segundo lugar, em quase todos os demais países, a distribuição dos lucros é tributada, seja na empresa, seja no contribuinte, ou em ambos, observando-se a progressividade do imposto de renda.

A não incidência tributária sobre lucros e dividendos distribuídos faz com que seja uma prática corrente no mercado o sócio de uma empresa declarar que ganha, por exemplo, no ano calendário de 2017, R$ 1.900,00 por mês a título de pro labore – para ficar na faixa de rendimento isento de imposto de renda – e R$ 10 milhões por ano de lucro distribuído pela empresa (também isento, por força da atual legislação).

Assim, é muito comum que um empresário que ganhe milhões de reais por ano não pague um centavo de imposto de renda, enquanto seu empregado, que ga-nha, no mesmo ano-calendário, R$ 4.700,00 por mês, já seja tributado à alíquota de 27,5% de seus rendimentos.

I.2.3. Extinção de Punibilidade do Crime Tributário

As modificações na legislação não se limitaram a alterar a estrutura do sistema tribu-tário; elas também enfraqueceram o combate à sonegação tributária no país. A partir da vigência da Lei nº 9.249/1995 (artigo 34), foi extinta a punibilidade do crime con-tra a ordem tributária, até mesmo sonegação de impostos previstos na Lei n° 8.137/90, via pagamento do tributo. Um exemplo esclarece melhor este caso. Imagine o con-

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tribuinte que comete um ato ilícito contra o Fisco fazendo apropriação indébita do imposto de renda retido do trabalhador ou de sua contribuição previdenciária. Se este ato for descoberto, antes que denúncia formal seja feita contra ele, basta-lhe pagar seu débito junto ao Fisco. Ele ficará livre da punição de seis meses a dois anos de prisão.

A extinção de punibilidade, tal qual prevista em nossa legislação, gera a sensação de impunidade. Esse permissivo legal de extinção de punibilidade, que suposta-mente objetivaria estimular as grandes empresas devedoras a regularizarem sua situação, traz, de fato, um grave prejuízo à coletividade. Em muitos casos, as empresas deixam de recolher tributos à espera de algum programa de refinancia-mento. Nesses casos, gozam de incentivos fiscais, como o parcelamento favoreci-do do débito, em um longo lapso temporal, sem qualquer outra sanção punitiva quando de seu integral pagamento. Ou seja, fraudam o fisco, não recebem sanção penal, e ainda ganham o benefício do parcelamento da dívida.

O próprio Estado leva à deterioração da percepção do risco do infrator. A extinção de punibilidade a contribuintes faltosos dá aos demais a sensação da aceitação esta-tal dessa realidade e da continuidade da prática de sonegação fiscal, pois esses de-vedores sabem que adiante haverá programas de parcelamento que os beneficiarão e, ainda, serão eximidos de qualquer responsabilidade, que não a única e exclusiva de quitar seus débitos, em um longo e generoso prazo para seu pagamento.

Os parcelamentos de débitos tributários – os famosos refinanciamentos fiscais – devidamente legalizados, sem a respectiva aplicação de sanção penal contribuem com a percepção da população de o Estado reconhecer e tolerar a sonegação fiscal.

A extinção de punibilidade constitui-se em afronta ao Princípio da Isonomia, pois dá tratamento diferenciado para os contribuintes. Estimula, também, de forma indi-reta, a ideia de impunidade diante do cometimento de crime. A falta de pagamento das obrigações tributárias não é apenas o descumprimento legal, mas sim constatação de prática de ilícitos, inclusive com a possibilidade de aplicação de sanções penais.

O fato de o mau contribuinte ter finalmente quitado suas dívidas tributárias, por meio de algum plano de parcelamento, não o exime de receber alguma forma de punição pela prática ilícita cometida. Assim, o Estado poderá exercer sua auto-ridade e aplicar sanções cabíveis àqueles que estiveram em débito. Trata-se de respeito à almejada Justiça Fiscal.

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As autoridades fiscais também estão impedidas de remessa de representação fis-cal para fins penais relativos aos crimes contra a ordem tributária, no momento da autuação do contribuinte, pois a mudança decorrente da Lei nº 9.430/1996 (art. 83) postergou esse encaminhamento para depois da decisão final na esfera administrativa, o que na prática resulta na prescrição do crime, na maioria dos casos. Além disso, foram reduzidas drasticamente as multas das infrações fiscais, equiparando em alguns casos o sonegador ao inadimplente.10

I.2.4. Regulamentação da Desconsideração da Personalidade Jurídica

O artigo 116, parágrafo único, do CTN, prevê a regulamentação, pela autorida-de administrativa, da desconsideração de atos ou negócios jurídicos formalizados para fins indevidos.

A falta de regulamentação tem dificultado a ação dos Auditores-Fiscais, uma vez que, em vistas deste fato, faz-se necessária a descrição de situações próprias para constar quais atos ou negócios jurídicos e em quais circunstâncias eles teriam dissimulado a ocorrência do fato gerador e, assim, serem desconsiderados.

Sem a respectiva lei para instrumentalizar o procedimento a ser adotado, a atuação das Autoridades Fiscais fica engessada. Ocorre, de fato, um impeditivo ao atendi-mento pleno do Princípio da Eficiência contido no artigo 37 da Constituição.

10 Antes, as multas, no caso de autuação pela RFB, eram de 300% (no caso de fraude), 150% e 75%; após a lei, a multa se limita a 150% (fraude) e 75% (outros casos). Ainda, se o contribuinte (ou sonegador) pagar o débito em até 30 dias após a autuação, tais multas ficam reduzidas em 50%.

Artigo 116. Salvo disposição de lei em contrário, considera-se ocorrido o fato gerador e existentes os seus efeitos:(...)Parágrafo único. A autoridade administrativa poderá desconsi-derar atos ou negócios jurídicos praticados com a finalidade de dissimular a ocorrência do fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária, observados os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinária.

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Numa relação de trabalho entre contratante e contratado, tem sido comum uma pessoa física constituir-se como pessoa jurídica, às vezes pela exigência da em-presa contratante, com a única finalidade de pagar menos tributos. O que ocorre em casos como este é, na verdade, uma relação empregatícia mascarada sob essa forma de contratação. O ordenamento jurídico brasileiro carece de regulamenta-ção para essa situação específica praticada há anos.

Se o art. 116, parágrafo único, do CTN, estivesse regulamentado, a esta situação também seria possível aplicar a desconsideração da personalidade jurídica. Todo o processo de constituição da pessoa física em jurídica é viciado, pois ocorre com o intuito único de fraudar o Fisco. Não apenas seus atos ou negócios praticados são inválidos, como também a sua formação, pois a pessoa jurídica foi criada com a fina-lidade de ocultar a relação de emprego.

Não há ilegalidade no ato de uma pessoa física constituir-se em jurídica para prestar seus serviços. Contudo, constitui uma dissimulação, ato fraudulento como destacado acima, o uso desta prática para mascarar um vínculo de cunho trabalhista, uma vez verificados os seus elementos caracterizadores, a saber:

• Pessoalidade – só a pessoa pode prestar diretamente o serviço;

• Habitualidade ou Continuidade – o serviço prestado pela pessoa deve ser contínuo, não admitindo a sua interrupção sem justo motivo11. A Jurispru-dência trabalhista tem firmado que a prestação do serviço feita duas vezes ou mais na semana é considerada habitual;

• Contraprestação ou Onerosidade – o serviço é prestado mediante recebimento de uma contrapartida, a qual, não necessariamente, ocorre por meio de pecúnia. A contraprestação pode ser feita dando ao trabalhador vestimentas, alimentos, etc;

• Subordinação – aquele que presta o serviço submete-se a ordens superiores para execução de seus trabalhos.

11 Problemas de saúde, comparecimento obrigatório a algum órgão do governo e afins, demissão, rescisão contratual, etc.

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Uma vez verificada a relação empregatícia mascarada, as Autoridades Fiscais de-veriam agir de imediato, constituindo o crédito tributário. Entretanto, hoje, faz-se necessária autorização judicial, o que retarda e burocratiza o processo.

O Código Civil, em seu artigo 50, regulamenta a desconsideração da personali-dade jurídica:

Trata-se, porém, de desconsideração para recair obrigações sobre as pessoas dos sócios, ou administradores.

De igual modo, o CTN12 trata da responsabilidade tributária de terceiros, a qual recai sobre a pessoa dos diretores, sócios e quaisquer outros representantes de pessoas jurídicas de direito privado, inclusive em decorrência de fraudes.

Por fim, cumpre lembrar que há sério prejuízo para Previdência sem o devido recolhimento patronal, em torno de 20% sobre a remuneração do trabalhador. Essa ocultação de vínculo empregatício por meio da pessoa jurídica criada para falaciosamente prestar serviços gera mais esse efeito negativo à sociedade.

I.2.5. Isenção de Imposto de Renda na Remessa de Lucros e Dividendos ao Exterior

Dentre as mudanças realizadas que favorecem a renda do capital está a isen-ção de imposto de renda da remessa de lucros e dividendos ao exterior e que

12 Os artigos 134 a 137 do CTN tratam da responsabilidade tributária de terceiros e de quem tiver cometido infrações.

Artigo 50. Em caso de abuso da personalidade jurídica, caracte-rizado pelo desvio de finalidade, ou pela confusão patrimonial, pode o juiz decidir, a requerimento da parte, ou do Ministério Públi-co quando lhe couber intervir no processo, que os efeitos de certas e determinadas relações de obrigações sejam estendidos aos bens particulares dos administradores ou sócios da pessoa jurídica.

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tem impacto econômico no balanço de pagamentos. Ainda que seja uma me-dida de atração de capital estrangeiro ao país – pois a tributação favorecida, aliada à taxa de câmbio valorizada, favorece a remessa de renda para o exte-rior –, é necessária uma reflexão sobre o impacto dessa medida sobre o saldo de transações correntes do Brasil. Neste caso, deveria prevalecer o princípio da reciprocidade neste tipo de medida, ou seja, seria concedida a isenção tri-butária de lucros e dividendos somente aos países que adotassem esse critério para as empresas brasileiras.

I.2.6. Demais Alterações

Nesse caminho da continuidade de mudanças infraconstitucionais realizadas no sistema tributário, está o aperfeiçoamento do sistema de compensação de débitos dos contribuintes, vencidos ou vincendos, com créditos relativos a tri-buto ou contribuição administrados pela Receita Federal do Brasil (RFB), que permite a compensação de impostos da esfera do orçamento fiscal (por exem-plo, o IPI) com tributos pertencentes ao orçamento da seguridade social (por exemplo, a Cofins). Isso implica, muitas vezes, prejuízos para o financiamento da seguridade social.

A Lei nº 10.637/2002 criou uma nova forma de quitação de débitos tributá-rios com a União, que consiste na entrega de uma declaração de compensação (Dcomp), na qual o contribuinte informa que está compensando seus débitos relativos a tributos ou contribuições federais com créditos por ele apurados, sem o prévio reconhecimento da certeza e liquidez pela RFB. Tal declaração extingue o débito, sob condição resolutória de ulterior homologação.

A partir da entrada em vigor dessa nova legislação, os pedidos de compensação já protocolizados e pendentes de apreciação transformaram-se em Dcomp, pro-duzindo os mesmos efeitos desta e submetendo-se ao rito processual instituído naquela oportunidade. Em 2003, a Lei nº 10.833 estabeleceu um prazo de cinco anos para a Receita Federal apreciar a compensação declarada; findo tal prazo sem a devida apreciação, todo o procedimento estaria tacitamente homologado.

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A Lei nº 11.312, de 27 de junho de 2006, reduziu a zero as alíquotas de IR e da ex-tinta CPMF para “investidores” estrangeiros no Brasil. As operações beneficiadas por esta lei são cotas de fundos de investimento exclusivos para investidores não re-sidentes que possuam no mínimo 98% de títulos públicos federais. Os grandes be-neficiados pela benevolência tributária do Estado brasileiro são os bancos. Após a Lei nº 11.312/2006, vem crescendo o interesse dos bancos estrangeiros com filiais no Brasil em emitir bônus indexados em reais no exterior. Eles emitem títulos em reais fora do país pagando juros abaixo do Depósito Interfinanceiro (DI) e depois ingressam com esses recursos como investidores estrangeiros no Brasil, comprando títulos públicos que pagam DI. Assim, ganham a diferença realizando uma opera-ção de arbitragem. Essa é mais uma modificação da legislação que fere a isonomia tributária entre as diferentes espécies de renda, conforme a Constituição Federal. A legislação atual não submete à tabela progressiva do IR os rendimentos de capital, que são tributados com alíquotas inferiores aos demais rendimentos.

A Lei n° 11.033, de 21 de dezembro de 2004, promoveu significativas alterações no tratamento tributário das aplicações financeiras, favorecendo os aplicadores do mercado financeiro e da bolsa de valores. Com isso, a alíquota do IR sobre os ganhos líquidos auferidos em operações realizadas em bolsas de valores, de mercadorias, de futuros e assemelhadas, foi reduzida de 20% para 15%. Além disso, estão isentos do IR os ganhos líquidos auferidos por pessoa física em operações no mercado à vista de ações, cujo valor das alienações realizadas em cada mês seja igual ou inferior a R$ 20 mil para o conjunto de ações.

Para as aplicações financeiras nos chamados “fundos de investimento” e demais aplicações de renda fixa, foi adotado um sistema de tributação decrescente, de acordo com o prazo de permanência dos recursos na aplicação, variando de 22,5% (até 180 dias) a 15% (nas aplicações acima de 720 dias). A título de exemplo, em 2015, a arrecadação de Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre rendimentos de fundos de renda fixa e aplicações de renda fixa alcançou o montante de R$ 20,52 bilhões, enquanto os trabalhadores assalaria-dos tiveram retidos de IR na fonte-trabalho R$ 111,21 bilhões13.

13 RFB, dez. 2017.

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Outro aspecto particular da tributação sobre a renda no Brasil é que nem todos os rendimentos tributáveis de pessoas físicas são levados obrigatoria-mente à tabela progressiva do IR e sujeitos ao ajuste anual de declaração de renda. Enquanto a tributação dos salários obedece às quatro alíquotas estabelecidas na legislação, os rendimentos decorrentes de renda fundiária são tributados pelo ITR – Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural com alíquotas que variam de 0,03% a 20%, conforme o grau de utilização da terra e área total do imóvel. Quase todos os rendimentos de aplicações financeiras, por sua vez, têm alíquotas menores do que as do IRPF: fundos de ações, 15%; operações em mercado de renda variável realizados em bolsa: 20% (operações day trade) ou 15% (mercados à vista, a termo, de opções e de futuros); aplicações em renda fixa ou fundos de renda fixa: de 15% a 22,5%, dependendo do prazo; e títulos de capitalização de 20% a 30% conforme os benefícios resultantes. Também os ganhos de capital na alienação de bens e direitos de qualquer natureza têm uma alíquota de 15%. Essa situação vigen-te no País evidencia maior tributação sobre as rendas derivadas do trabalho.

Isso ocorre porque a legislação atual não submete à tabela progressiva do IR os rendimentos de capital e de outras rendas da economia, que são tributa-dos com alíquotas inferiores ao imposto de renda incidente sobre a renda do trabalho. A legislação tributária, ao permitir a incidência exclusiva na fonte de determinados rendimentos, acaba estabelecendo discriminações na ori-gem da renda dos contribuintes, pois estes acabam sendo tributados apenas proporcionalmente, fugindo da progressividade. Trata-se de um contraste com o que está estabelecido na Constituição Federal, que não permite dis-criminação em razão da ocupação profissional ou função exercida pelos con-tribuintes, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.

Em linhas gerais, as principais tendências que marcam as modificações no sistema tributário no Brasil, após 1995, são:

a) aumento da regressividade da carga tributária, com a maior incidência de tributos sobre o consumo de bens e serviços;

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b) apesar da baixa participação da renda dos salários sobre o total da renda nacional da economia, a tributação direta no Brasil tem se limitado e incidi-do cada vez mais sobre a renda dos trabalhadores assalariados;

c) tratamento diferenciado da tributação das rendas no país, violando o prin-cípio da isonomia tributária ao tratar com critérios diferenciados a renda do capital (lucros, dividendos e juros) e do trabalho, pois há concentração cada vez maior de imposto sobre a renda dos trabalhadores assalariados;

Por fim, registre-se que o aumento da carga tributária desde a implantação do Plano Real, ocorreu em dois momentos diferentes, um primeiro asso-ciado à crise econômica internacional do final dos anos de 1990, que foi desfavorável, pois, associada à desvalorização cambial, afetou o equilíbrio do orçamento público no Brasil. Assim o Governo Federal adotou, entre outras saídas, o aumento das alíquotas de duas contribuições: Cofins (1998) e CPMF (1999). Após isso, o aumento da carga tributária esteve relacionado ao aumento da eficiência dos mecanismos de fiscalização, ao crescimento da renda, do lucro e dos postos de trabalhos formais.14

I .3 . Estimativa dos Impactos Financeiros Diante das Alterações no Sistema Tributário pós 1995

A seguir serão estimados os impactos financeiros de algumas dessas altera-ções realizadas na legislação infraconstitucional.

14 Ver RIBEIRO, 2010.

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I.3.1. Juros sobre o Capital Próprio

Conforme já salientado na subseção 4.1, os juros sobre o capital próprio, pagos a pessoas físicas ou jurídicas, sofrem retenção na fonte de 15% de im-posto de renda.

Se o beneficiário do pagamento é pessoa física, a tributação na fonte é defi-nitiva, não sendo possível qualquer compensação posterior.

Contudo, se o beneficiário do pagamento é pessoa jurídica, o imposto de renda retido na fonte poderá ser considerado como antecipação do imposto devido (pessoas jurídicas tributadas pelo lucro real ou pelo lucro presumido) ou compensado com o imposto que houver retido quando do pagamento ou crédito de remuneração ao capital próprio a sócios ou acionistas (pessoas jurídicas tributadas pelo lucro real, apenas). E, no caso de a empresa bene-ficiária registrar prejuízo, a receita financeira representada pelo recebimento dos juros sobre o capital próprio não será tributada e o imposto de renda retido na fonte sobre os juros sobre o capital próprio será recuperado. As-sim sendo, como consequência de características financeiras e do regime de tributação, particulares a cada empresa, o benefício tributário decorrente do recebimento dos juros sobre o capital próprio será diferenciado.

Os dados apresentados na Tabela 2 são estimados a partir de informação do imposto de renda retido na fonte fornecido pela RFB disponibilizados a par-tir do ano de 2001. Desde então, estima-se que a distribuição de juros sobre o capital próprio feita pelas empresas aos seus titulares, sócios ou acionistas totalizou R$ 399,38 bilhões. Este mecanismo permitiu uma redução nas despesas dos encargos tributários das empresas, no tocante ao recolhimento de IRPJ e CSLL, de R$ 135,8 bilhões.

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TABELA 2Renúncia Fiscal do Estado com Juros sobre o Capital Próprio

Cerca de 27% desse valor seriam destinados à Seguridade Social, por meio da CSLL. O recolhimento de 15% do imposto de renda retido na fonte pelo credor do recurso significou uma renúncia fiscal ao Estado brasileiro de R$ 121,3 bilhões, em valores atualizados pelo IPCA até dezembro de 2017.

I.3.2. Distribuição de Lucros e Dividendos

Conforme visto anteriormente, a distribuição de lucros e dividendos está isenta de IR desde 1996. Analisando o Relatório Consolidado das principais fichas da Declaração de Informações Econômico-Fiscais das Pessoas Jurídicas (DIPJ) entregues em 2006, referentes ao ano-calendário de 2005 (último divulgado pela RFB), é possível afirmar que, caso a distribuição de lucros e dividendo fosse tributada na tabela do Imposto de Renda a uma alíquota média efetiva de

Tabela 2Fontes: RFB, Análise da Arrecadação

das Receitas Federais, diversos números

1 Os valores foram estimados a partir dos Boletins de Arrecadação

da Receita Federal de dezembro de cada ano. Nos boletins são

divulgados apenas o IRRF pago sobre Juros sobre Capital Próprio. A base

tributária é o montante estimado de recursos distribuídos aos titulares,

sócios e acionistas.

2 Significa o quanto as empresas deixaram de pagar de IRPJ e CSLL.

3 Corresponde a 15% de IR sobre o valor recebido com Juros sobre

Capital Próprio.

4 A renúncia tributária é calculada da seguinte forma: 25% de IRPJ + 9%

de CSLL - 15% de IRRF.

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15%15, o Estado arrecadaria R$ 30,3 bilhões em 2017 (Tabela 3). Os valores estimados de lucros e dividendos para 2017 alcançaram R$ 202,13 bilhões. De acordo com os dados da RFB, em 2015, o montante do valor de rendimento isento e não tributável distribuído a título de lucros e dividendos a pessoas físi-cas totalizou R$ 480,92 bilhões16.

TABELA 3Estimativa de Renúncia Tributária sobre a Isenção de Lucros e Dividendos em 2017

I.3.3. Remessa de Lucros e Dividendos ao Exterior

Os dados do Banco Central do Brasil revelam que a remessa de lucros e dividen-dos ao exterior alcançou, em 2017, o montante de US$ 21,9 bilhões17. Como as remessas de lucros e dividendos estão isentas de imposto de renda, o Brasil vem abrindo mão de receitas tributárias em favor da renda do capital estrangeiro. Houve época em que a taxação sobre essas transferências internacionais chegou a 25%. Quando da edição da Lei nº 9.249/1995, a alíquota era de 15%. Conver-tendo o valor de US$ 21,9 bilhões em reais, chega-se ao montante de R$ 72,57 bilhões, que se fossem tributados com uma alíquota de 15% possibilitaria uma arrecadação tributária de R$ 10,8 bilhões, somente em 2017.

15 Adotou-se, por hipótese, a alíquota de 15%, pois era a que vigorava anteriormente à Lei nº 9.249/1995, que isentou lucros e dividendos distribuídos a pessoas físicas de imposto de renda.

16 RFB, abr. 2017.

17 BACEN, 2018 a.

Fonte: RFB, 2006

Notas: (1) Valores atualizados pelo IPCA até dez/2017.(2) Aplicando-se uma alíquota média de IR de 15% sobre os valores de 2003, atualizados pelo IPCA.

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A Tabela 4 apresenta os efeitos sobre a arrecadação tributária desta medida desde 1996, mostrando que o Estado brasileiro deixou de arrecadar R$ 135,0 bilhões.

I.3.4. Pessoa Física que se Constitui em Pessoa Jurídica

O tamanho da renúncia fiscal do Estado com essa prática pode ser medido pela Tabela 5. Ali verificamos que, por exemplo, para um salário de um milhão de reais por ano – que não é incomum em se tratando de cargos de direção de gran-des empresas –, o empregado deixa de recolher mais de R$ 143 mil por ano, e seu patrão deixa de pagar R$ 210 mil de contribuição previdenciária patronal, implicando numa renúncia fiscal de mais de R$ 353 mil.

Multiplique-se isso por milhares de contribuintes e empresas que se utilizam desse expediente e se explicará porque, no ano-calendário de 2016, aproximada-mente 0,10% dos declarantes do IRPF (cerca de 25.000 contribuintes) apresen-taram rendimentos tributáveis acima de R$ 1 milhão por ano18 em flagrante in-justiça fiscal e prejuízo para os demais contribuintes, especialmente para a classe média assalariada, que naturalmente será chamada a contribuir mais, a fim de fechar a conta.

18 RFB, abr. 2017

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TABELA 4Estimativa de perda de arrecadação com a isenção da tributação da remessa de lucros e dividendos ao exterior 1996-2017

Fonte: Bacen, 2018a

Notas:

1 Conta de Serviços e Rendas do Balanço de Pagamentos - Despesa de Lucros e Dividendos em Investimentos Diretos e Investimentos em Carteira

2 Cotação de Fechamento - Venda em 31/12 de cada ano

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TABELA 5Renúncia Fiscal com Isenção na Distribuição dos Lucros Prestação de Serviços – Pessoa Física que se Constitui como Jurídica (Em R$)

I .4 . Campanha Imposto Justo: uma inciativa para reduzir as desigualdades do sistema tributário brasileiro

As alterações introduzidas na legislação do Imposto de Renda a partir de 1996, o abandono das correções da tabela progressiva no período 1996 a 2001 e as correções parciais, a partir de 2002, deram tratamento mais gravoso aos rendimentos do trabalho, fazendo com que os trabalhadores de mais baixa renda fossem tributados. Assim, não se tratou de um aumento no quantita-tivo de contribuintes em função do aumento da renda tributável de elevado

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Nota: Este exemplo é baseado numa empresa de prestação de serviços de intermediação de negócios que apura seus resultados com base no lucro real que não aufere ganhos líquidos em aplicações financeiras de renda fixa e renda variável, nem ganhos de capital ou receitas auferidas fora de sua atividade e sujeitas à incidência cumulativa.

1 Aplicação da tabela progressiva vigente -inalterada desde abril de 2015.

2 Alíquota aplicada de 21%, sendo 20% de contribuição do empregador e 1% de GILRAT (menor risco). Não inclui terceiros.

3 Considerando tratar-se de empregado que simula ser empresa.

Fonte: Bacen, 2018a

potencial contributivo. Por outro lado, os rendimentos de capital se benefi-ciaram com a isenção da incidência de imposto de renda sobre a distribuição de lucros e dividendos, piorando a questão distributiva.

Faz-se, portanto, necessária uma profunda revisão do IR com o objetivo de restabelecer o seu verdadeiro significado como promotor de melhorias na es-trutura distributiva brasileira.

Tendo isso em mente, em 2013 o SINDIFISCO NACIONAL colocou em prática uma iniciativa que visa a introduzir mudanças em nosso sistema tri-butário cujo objetivo maior é a redução das desigualdades propiciando, ao mesmo tempo, um tratamento mais isonômico ao contribuinte.

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Visando corrigir, mesmo que de forma parcial, a defasagem acumulada da Tabela do IRPF e das deduções com dependentes e com educação, bem como instituir a tributação sobre a distribuição de lucros e dividendos e adotar outras medidas capazes de promover maior justiça fiscal no nosso País, o SINDIFISCO NACIONAL, lançou no dia 21 de maio de 2013, na Câmara dos Deputados, em Brasília – DF, a campanha “Imposto Justo: Essa ideia eu assino embaixo”.

Essa campanha ganhou grande repercussão popular, conta com o apoio de diversas entidades de classe, a quais buscam informar e mobilizar a popula-ção brasileira para corrigir, junto ao Congresso Nacional, as irregularidades observadas na Tabela Progressiva do IRPF.

Muitos parlamentares aderiram à proposta da campanha, tendo ela se materiali-zado no Projeto de Lei 6.094/2013 (PL 6.094) assinado pelos Deputados Vicente Cândido (PT-SP), Paulo Rubem Santiago (PDT-PE), Ricardo Berzoini (PT-SP) e João Campos (PSDB-GO) o qual aborda as alterações em nossa legislação tribu-tária a seguir expostas.

I.4.1. Correção da Tabela Progressiva do IRPF

Primeiramente, o projeto propõe a correção da defasagem da tabela do IRPF. A atual Tabela do IRPF foi reajustada em pela última vez no ano calendário de 2015 (5,6%19, média). Considerando ainda que a inflação acumulada para o perí-odo 2015-2017 foi de 21,10%, a defasagem alcançou 88,4% no final de 2017. Para recompor essa defasagem este projeto de lei propõe um reajuste anual na Tabela do IR, durante 10 anos consecutivos.

Porém, somente recompor a defasagem não é suficiente. É necessário adotar medidas de correção da Tabela que sejam coerentes com a evolução da renda

19 Em 2015 os reajustes foram definidos de acordo com as faixas de tributação. Reajustes de: (i) 6,5% para as duas primeiras faixar (isentos e faixa de 7,5%); (ii) 5,5% para terceira faixa (15%); (iii) 5% para a faixa de 22,5% e (iv) 4,5% para a última faixa (27,5%)

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do contribuinte. Por isso, o Projeto de Lei propõe, além da correção, reajustes equivalentes à variação do valor do rendimento médio mensal real das pes-soas ocupadas, de dez anos de idade ou mais, entre o segundo ano anterior ao de vigência da nova tabela e o que lhe anteceder imediatamente, obtido pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, calculada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, ou de pesquisa que vier a lhe suceder.

Corrigida a distorção existente, a Tabela do IRPF acompanharia a evolução da renda média do contribuinte, isto é, o índice acumulado nos doze meses ante-riores ao último reajuste da tabela do rendimento médio mensal real de todos os trabalhos das pessoas de dez anos ou mais de idade, ocupadas na semana de re-ferência, obtido a partir da PNAD (IBGE). Essa forma de correção é pertinente porque a Tabela do IRPF deve ser reajustada de forma a se manter neutra em relação à renda média das pessoas físicas.

Saliente-se que esse parâmetro – o rendimento médio mensal – reflete o desem-penho real da situação do trabalhador brasileiro na conjuntura econômica vigen-te, ou seja, reflete o poder de compra da renda do trabalhador, já descontados os efeitos da inflação. Em momentos de crise, o rendimento real tende a cair, enquanto que em momentos de crescimento econômico, ela tende a aumentar. Dessa forma, a correção na Tabela do IR tenderia a acompanhar o ciclo eco-nômico e os contribuintes pagariam mais ou menos imposto, dependendo do ritmo do crescimento médio dos seus rendimentos. Ou seja, estar-se-ia aplicando plenamente o princípio da capacidade contributiva, de forma a tornar o sistema tributário mais justo.

A PNAD foi escolhida por causa de sua abrangência nacional e o tipo de rendimento apresentou-se como o mais apropriado por resultar da soma do rendimento do trabalho com os provenientes de outras fontes, tais como: apo-sentadorias, pensões, aluguéis, doações ou mesadas de pessoa não moradora da unidade domiciliar, programas de transferência de renda (Bolsa Família,

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Renda Mínima, Bolsa Escola, etc.), rendimentos de aplicações financeiras, dentre outros.

I.4.2. Correção dos Rendimentos de Aposentadoria e Pensão

Adicionalmente, o projeto também propõe a correção, pelo mesmo parâmetro, dos limites de isenção dos rendimentos provenientes de aposentadoria e pensão, de trans-ferência para a reserva remunerada ou de reforma pagos pela Previdência Social aos contribuintes que completarem 65 anos. Por uma questão de justiça e de tratamento isonômico para com os aposentados e pensionistas, estes limites não poderiam deixar de ser abrangidos pela mesma correção que se propõe para a Tabela do IRPF.

I.4.3. Correção da Dedução Anual Individual com Educação

Da mesma maneira não se poderia deixar de corrigir os limites anuais individuais de despesas com instrução do contribuinte e de seus dependentes, que é de R$ 3.561,50 de acordo com a Tabela Progressiva vigente para o ano calendário de 2017. Estas despesas, conforme propõe o PL 6.904/2013 abrangem todos os níveis de ensino, da educação infantil à superior, este último incluindo a graduação e a pós-graduação, bem como a educação profissional em nível técnico e tecnológico.

De acordo com estatísticas do Ministério da Educação (MEC)20 , em 2014, o gasto médio que o Estado realizava por aluno no ensino público era de R$ 6.669,00. Corrigindo-se este valor pelo índice acumulado do IPCA do período 2015-2017, 21,10%, chegar-se-ia a um valor de R$ 8.082,89 ao final de 2017.

Se os pais de um aluno optam por matricular seu filho numa escola privada, na verdade desoneram o Estado de gastar esse valor, que seria uma obrigação estatal. É justo que possam abater do imposto de renda devido essa despesa.

20 INEP, 2016..

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O valor proposto para a dedução de despesas com educação no PL 6.094/2013, R$ 16.606,21 para 2018, foi calculado de forma que, após a correção da defasagem da tabela do IR, em 2028, possa ser alcançado um valor de dedução efetivo do imposto devido próximo à quantia gasta pelo Estado por aluno. Para exemplificar a inco-erência da dedução permitida hoje, o limite de dedução de despesa com instrução para o ano calendário 2017 é de R$ 3.561,50, o que corresponde a uma dedução efetiva do imposto devido de até R$ 979,41, valor muito inferior ao que o Estado gastaria se o estudante estivesse matriculado em uma instituição pública de ensino.

Essa proposta de valor de dedução de despesas com educação é compatível, ou pode até mesmo ser considerada modesta, se comparada com as praticadas em outros países, desenvolvidos ou em desenvolvimento. O limite de dedução de despesas com educação da Alemanha, por exemplo é € 5.000,00 por criança; do México, até MXN$ 24.500,00 (cerca de R$ 4.950,00)21.

I.4.4. Volta da Dedução de Despesas com Moradia

Até 1998 era permitida a dedução dos desembolsos com locação e com juros do fi-nanciamento da casa própria. A volta da dedução na base de cálculo do Imposto de Renda das despesas com moradia é uma questão de justiça social. A moradia é um direito social assegurado pelo artigo 6º da Constituição Federal. Os gastos com mo-radia constituem um item significativo nas despesas familiares.

Essas deduções acabaram e, mesmo morando de aluguel ou pagando o empréstimo habitacional, o contribuinte não possui mais qualquer benefício. No primeiro caso, o proprietário do imóvel tem o seu rendimento de aluguel tributado, mas o locatário não pode deduzir. Muitas vezes trata-se da mesma pessoa – que loca seu imóvel para alugar outro. A inclusão das despesas com aluguéis fará com que o proprietário do imóvel declare, obrigatoriamente, o valor recebido, sob pena de cair na “malha fina”. Hoje, embora a legislação inclua os rendimentos com aluguéis no rol de rendimentos

21 PWC, 2016

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tributáveis, o proprietário do imóvel somente se verá obrigado a declarar se o seu in-quilino também o fizer. Este, entretanto, não recebe nenhum estímulo para fazê-lo.

Dessa forma, o PL 6.904/2013 propõe que tanto as despesas com aluguel do imóvel residencial como os pagamentos de juros ao SFH do único imóvel residencial desti-nado à própria moradia do contribuinte sejam dedutíveis da base de cálculo sujeita à incidência mensal do imposto de renda.

I.4.5. Correção do Valor de Aquisição do Imóvel

Outra inovação introduzida pelo PL 6.904/2013 trata da correção do valor do custo de aquisição de imóveis constantes na relação de bens e direitos, da de-claração de ajuste anual, pelo índice oficial de inflação, o IPCA. A legislação vigente prevê o pagamento de 15% de imposto de renda, a título de ganho de capital, incidentes sobre a diferença entre o valor de aquisição e o valor de venda dos bens e direitos.

Ao vender seu imóvel, o contribuinte o faz de acordo com os preços de mer-cado, estes em constante variação, via de regra positiva e acima da inflação. O valor de aquisição do imóvel, entretanto, não é corrigido. O hiato entre ambos os valores, e que constitui a base de incidência dessa tributação, deve refletir apenas os ganhos obtidos com a valorização do imóvel acima da inflação. Da forma como é determinada a base de incidência para apuração dos ganhos de capital, atualmente, permite ao Estado apropriar-se, injustamente, dos ganhos inflacionários. Ao introduzir o reajuste anual do valor de aquisição pelo IPCA, faz-se com que a tributação incida, ao menos de forma mais próxima, sobre o que seria o ganho real. No caso dos imóveis, os investimentos são atrativos justamente por causa de ganhos reais. Portanto, é sobre estes que deveria, efe-tivamente, incidir a tributação.

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I.4.6. Proposta de Tributação de Lucros e Dividendos

Anteriormente à entrada em vigor da Lei nº 9.249, de 26 de dezembro de 1995, a totalidade dos lucros e dividendos distribuídos era tributada à alíquota de 15%. Com a vigência da referida lei, desde 1996 a distribuição de lucros e dividendos aos sócios e acionistas das pessoas jurídicas não é submetida à Tabela do IR.

Assim, é comum que os sócios ou os proprietários de empresas, quando da declaração de ajuste anual do IR, declarem o recebimento de baixíssimo pro labore, muitas vezes abaixo do limite de isenção do referido imposto, e de elevados valores a título de lucros e dividendos. Dessa forma, os sócios e proprietários pagarão muito pouco ou mesmo não pagarão IR, já que este incidirá apenas sobre o pro labore declarado. Esta prática, permitida pela legislação, dá tratamento tributário desigual e injusto aos con-tribuintes. Enquanto os lucros e dividendos gozam de isenção, os rendimentos pro-venientes do trabalho submetem-se a alíquotas crescentes que vão de 7,5% até 27,5%.

O fato de a empresa recolher o Imposto sobre a Renda de Pessoas Jurídicas (IRPJ) sobre o lucro apurado no balanço, não deveria eximir os sócios e acionistas de também recolherem Imposto de Renda sobre a parcela de lucros e dividendos a eles distribuídos porque são competências de pessoas diferentes, uma delas é jurídica e a outra é física.

O artigo 45 do Código Tributário Nacional (CTN) define que o recolhimento do Imposto de Renda recai sobre o titular da disponibilidade da renda ou dos proventos, seja ele o proprietário de bens de produção – o dono do capital aplicado produtiva-mente, quotista ou acionista de empresa – ou qualquer outro contribuinte – trabalha-dores com ou sem carteira assinada, autônomos, prestadores de serviço, comerciantes, rentistas, etc. Em suma, quem recebe rendimentos, seja de capital, do trabalho, seja da combinação de ambos, deve pagar o imposto, independentemente de a pessoa jurídica pertencente ao proprietário dos meios de produção ter sido tributada.

Para que haja maior isonomia entre os contribuintes, isto é, para que todos con-tribuam de acordo com sua capacidade de pagamento, todos os rendimentos do capital deveriam ser levados à tabela progressiva. Da maneira como ocorre hoje há

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uma verdadeira inversão de valores, uma vez que os frutos do capital são menos onerados do que os do trabalho.

A maioria dos países desenvolvidos e mesmo dos países emergentes e em desenvol-vimento da América Latina já não usa mais o Sistema de Isenção de Dividendos, modelo atualmente em vigor no Brasil. De uma amostra de dezesseis países lati-no-americanos, apenas o Brasil utiliza este sistema. Os quinze, Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, República Dominicana, Equador, Guatemala, México, Nicará-gua, Panamá, Paraguai, Peru, Porto Rico, Uruguai e Venezuela, utilizam algum tipo de tributação de lucros e dividendos22.

O sistema de tributação clássico é o que mais se aproxima da tributação sobre di-videndos praticada nos Estados Unidos23. Ele trata as empresas (Pessoa Jurídica) e os indivíduos (Pessoa Física) separadamente. Primeiro, os tributos incidem sobre o lucro das empresas, depois os acionistas que recebem os lucros distribuídos sobre a forma de dividendos também pagam tributos.

A tributação sobre lucros e dividendos também ocorre na maioria dos países da OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, seja em nível da pessoa jurídica como da pessoa física. A Tabela 6 contém uma mos-tra de 34 países, a maioria de membros da OCDE. A segunda coluna mostra a alíquota de imposto de renda pago pelas empresas (pessoas jurídicas), antes da dedução do lucro. A terceira coluna mostra a alíquota de IR pago pelos sócios e acionistas (pessoas físicas) que recebem lucros e dividendos distribuídos pelas empresas. Em apenas um país não se tributa a pessoa física (Estônia), mas há incidência tributária sobre a pessoa jurídica. Nos demais ocorre tributação nos dois níveis.

Neste grupo de países, a menor alíquota incidente sobre as pessoas físicas é regis-trada na Nova Zelândia (6,9%) e a maior na França (44%), enquanto que a menor

22 LATAXNET, 2017.

23 A tributação sobre Dividendos nos Estados Unidos sofreu algumas alterações, ao longo dos últimos 15 anos. A última modificação consta no American Taxpayer Relief Act of 2012 que foi votado pelo Congresso Americano, em 1º de janeiro de 2013, e foi convertida em lei (Public Law 112-240), pelo Presidente Barack Obama, no dia seguinte.

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incidente sobre pessoas jurídicas ocorre na Hungria (9%) e a maior nos Estados Unidos (38,9%).

TABELA 6Tributação sobre Lucros e Dividendos (%) em Países da OCDE 2017

Como visto acima, o sistema de tributação de lucros e dividendos adotado no Brasil está na contramão dos sistemas teóricos mais modernos e das práticas de tributação adotadas na maioria dos países desenvolvidos e dos seus vizinhos latino-americanos.

A fim de corrigir essa injustiça tributária, o PL 6.904/2013 propõe que os lucros ou dividendos distribuídos com base nos resultados apurados a partir do mês de janeiro de 2015, remetidos, creditados, empregados ou entregues pelas pessoas jurídicas tri-butadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado, sejam tributados na pessoa dos sócios ou acionistas residentes no território nacional, ficando sujeitos à incidência do imposto de renda na fonte e ao ajuste na declaração de ajuste anual, de acordo com a Tabela Progressiva Anual expressa na Tabela 7, ou proporcionalmente aos meses a que se referem.

Fonte: OCDE Tax Database 2018. Overall statutory tax rates on dividend incomeElaboração: Departamento de Estudos Técnicos do Sindifisco Nacional* Alíquota incidente sobre a distribuição de lucros da empresa (Pessoa Jurídica)** Alíquota líquida sobre dividendos recebidos pelo acionista (Pessoa Física), após deduções e abatimentos

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TABELA 7Tabela Progressiva Anual para Lucros e Dividendos

A nova sistemática sequer retorna a tributação anterior à Lei 9.249/1995, que tribu-tava a distribuição de lucros e dividendos em 15%. Com a tabela proposta, a maioria dos empresários será isento do pagamento de IR decorrente da distribuição de lucros e dividendos, visto que no Brasil o montante de micro e pequenos empresários é o mais relevante comparado aos de médio e grande porte.

De acordo com a Tabela 8, o indivíduo que receber até R$ 60.000,00 de lucros ou di-videndos será isento de declarar IR sobre esses. Os que receberem entre R$ 60.000,00 e R$ 120.000,00 terão seus rendimentos tributados em 5% e contarão com uma par-cela a deduzir de R$ 3.000,00. Já os que receberem acima de R$ 240.000,00 serão tributados em 15% e contarão com uma parcela a deduzir de R$ 21.000,00. TABELA 8Lucros e Dividendos - Pessoa Física, Ano-Base 2010

Com a tabela proposta acima, 65,62% dos empresários será isento do pagamento de IR decorrente da distribuição de lucros e dividendos (vide Tabela 8, abaixo), visto que, no Brasil, o montante de micro e pequenos empresários é o mais relevante, comparado aos de médio e grande porte. A tributação proposta resultaria numa arre-cadação de R$ 18,4 bilhões com base nos dados do ano calendário de 2010.

A proposta contém, ainda, a tributação de lucros e dividendos distribuídos por pes-soas jurídicas a outras pessoas jurídicas - atualmente também isentas - em alíquota única de 15%. Além de ser uma medida de justiça fiscal, isso também dificultará a

Fonte: Elaboração própria

Fonte: RFB

Elaboração: Departamento de Estudos Técnicos do Sindifisco

Nacional


Nacional

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prática de planejamento fiscal com a finalidade de elidir o pagamento de tributos que seriam exigidos com a tributação sobre lucros e dividendos das pessoas físicas.

Por fim, o PL 6.904/2013 propõe a tributação da remessa de lucros e dividendos ao exterior, hoje também isentos de tributação, em alíquota única de 15%. Esses tribu-tos não cobrados no Brasil acabam sendo cobrados no exterior, gerando riqueza em outras nações.

Cumpre ressaltar que o Brasil é um dos poucos países que não tributam a remessa de lucros e dividendos ao exterior, o que dificulta, inclusive, a realização de acordos internacionais sobre bitributação, pois nos retira qualquer poder de barganha na ne-gociação. Assim, empresas nacionais com subsidiárias no exterior acabam tendo seus lucros integralmente tributados no exterior, enquanto que as empresas estrangeiras com subsidiárias no Brasil também tributam no exterior os lucros enviados do Brasil.

I.4.7. A Ampliação da Base de Incidência do IPVA

A Campanha “Imposto Justo” do SINDIFISCO NACIONAL incluiu na re-lação de alterações da legislação nacional a incidência do IPVA também sobre esses veículos por meio de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que altera a redação do inciso III do art. 155 da Constituição Federal. Trata-se da PEC 283/2013, também de propositura do Dep. Vicente Cândido. No trâmite interno do Congresso Nacional esta PEC foi apensada à PEC 140/2012 que tra-ta do mesmo assunto, recebendo parecer favorável à aprovação da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania – CCJ.

Se aprovada de acordo com sua redação original, da PEC 283/2013, a incidência do IPVA ocorrerá não apenas sobre “a propriedade de veículos automotores”, tal como consta hoje da Carta Magna, mas também sobre “a propriedade e a posse de veículos automotores, aquáticos e aéreos”. A PEC 283/2013 acrescenta também um inciso III ao parágrafo 6º do mesmo artigo, para que o IPVA não incida sobre “veículos aquáticos e aéreos de uso comercial destinados à pesca e ao transporte de passageiros e de cargas”.

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A PEC 283/2013 traz dois pontos inovadores. O IPVA passará a incidir também sobre a posse dos veículos automotores, estes últimos abrangendo, textualmente, não apenas os terrestres, mas também os aquáticos e aéreos. Mas esta incidência não abrangerá os veículos aquáticos e aéreos com destinação comercial, isto é, aqueles que transportam cargas e passageiros.

A primeira alteração não deixará margem de dúvidas quanto à abrangência concei-tual do termo “veículos automotores” permitindo que a incidência ocorra sobre os veículos aquáticos e aéreos de luxo e de uso privado como, por exemplo, jatinhos, he-licópteros, iates, veleiros motorizados, jet skis, barcos e lanchas esportivos e de lazer.

Mas não apenas a propriedade, como também a posse dos veículos automotores terrestres, aéreos e aquáticos deve ser objeto da incidência do IPVA. Não fos-se assim, estariam excluídos aqueles veículos adquiridos na forma de leasing os quais, embora em uso no território nacional, têm como proprietários pessoas jurí-dicas ou físicas estrangeiras, domiciliadas no exterior e, portanto, fora do alcance da tributação brasileira.

A partir de dados disponíveis sobre a frota de veículos aéreos e aquáticos no Bra-sil é possível estimar o quantitativo mínimo sobre o qual incidiria o novo IPVA.

A frota brasileira de embarcações de esporte e lazer foi estimada em cerca de 168 mil embarcações pelo Departamento da Capitania dos Portos (DCP) da Mari-nha do Brasil24. Para o ano de 2011 a Associação Brasileira de Construtores de Barcos25 inventariou o total de embarcações a motor e a vela com mais de 16 pés de extensão26, apresentando um montante de 58.427 lanchas e 9.261 veleiros, ou um total de 67.688 embarcações. Desse total, ressalta-se que 21,7% correspon-dem às embarcações cujo tamanho supera 32 pés. Esses números indicam o total de veículos aquáticos sobre os quais incidiriam a tributação do novo IPVA.

24 ACOBAR, 2005, citando dados do Departamento da Capitania dos Portos (DCP) da Marinha do Brasil. Estes dados referem-se ao ano de 2005, o que permite inferir que a frota, atualmente, seja bastante superior.

25 ACOBAR, 2013.

26 Com base nestes dados, estima-se que a diferença de cerca de 100 mil unidades entre os inventários da ACOBAR e do DCP sejam de barcos cuja extensão é inferior a 16 pés.

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O Brasil possui a segunda maior frota de aeronaves do mundo, tendo totalizado, em 2016, 15.342 aeronaves entre aviões convencionais, turboélices, jatos e heli-cópteros, segundo dados da Associação Brasileira de Aviação Geral (ABAG)27. A frota atual de aviação executiva no Brasil possui 3.149 aeronaves, sendo 1.681 helicópteros, 641 aviões a jato, 827 turboélices. Estes constituem as aeronaves de luxo sobre as quais incidiriam o IPVA. Os demais 12.193 são aviões comerciais, não abrangidos pela tributação.

Estes números colocam a frota executiva brasileira como a maior do hemisfério sul e a terceira do mundo, atrás, apenas, dos Estados Unidos e do Canadá. Tais veículos pertencem a pessoas físicas de alto poder aquisitivo e a empresas de grande faturamento. E sobre eles não incide o mesmo IPVA que, por exemplo, tributa o trabalhador proprietário de automóveis populares e motocicletas. Seus proprietários geralmente possuem renda ou patrimônio elevado e, por isso, capa-cidade maior de contribuir para o financiamento do Estado.

O IPVA hoje não incide sobre veículos automotivos aéreos e aquáticos devido a de-cisões do Supremo Tribunal Federal – STF, por meio do julgamento dos recursos extraordinários 134.509/AM, 255.111/SP e 379.572/RJ, excluiu a incidência do imposto sobre os veículos náuticos e aéreos. Estes recursos extraordinários exa-minaram a incidência do IPVA em três estados brasileiros, Amazonas, São Paulo e Rio de Janeiro. As razões que levaram o STF a, majoritariamente, tomar sua decisão sintetizam-se nos seguintes argumentos28:

• a expressão “veículos automotores”, na própria definição do imposto, não se aplica a embarcações e aeronaves, restringindo-se exclusivamente a veículos que se locomovem em meio terrestre. o IPVA foi criado para suceder a Taxa Rodoviária Única (TRU) e a sua aplicabilidade deve se harmonizar com o extinto tributo.

• as embarcações sujeitas a registro em Tribunal Marítimo ou Capitanias dos Por-tos, e as aeronaves a registro no Ministério da Aeronáutica, não podem ser licen-

27 ABAG, 2013

28 Vide votos dos Ministros Cezar Peluso no R.E. 379.572/RJ e Sepúlveda Pertence no R.E. 134.509/AM.

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ciados nos Municípios e Estados. A competência administrativa do licenciamento destes veículos cabe à União, e a ela não compete a instituição do imposto.

Muitos doutrinadores também advogam em favor da incidência do IPVA sobre estes tipos de veículos e o tema continua gerando intensos debates na sociedade brasileira, dividindo juristas, acadêmicos e representantes da sociedade civil. Os argumentos em contrário à decisão do STF podem ser assim sintetizados:

• O entendimento de que o IPVA é um sucessor da TRU é apenas uma coincidên-cia histórica. São tributos diferentes, incidentes sobre fatos geradores e momentos distintos de tempos. A TRU era uma taxa, devida pela prestação de um serviço pú-blico, qual seja, a utilização de vias públicas, enquanto que o IPVA é um imposto, incidente sobre a propriedade do veículo, situação esta, qual seja, a propriedade é, conceitualmente, pela definição de fato gerador de impostos, relativa ao contribuin-te e que independe de uma atividade estatal específica29.

• A questão da abrangência do conceito de “veículo automotor” encontra acolhida que respalda a inclusão de veículos aéreos e aquáticos no rol daqueles tributados pelo IPVA em Yoshi Ichiara, em “Comentários à Constituição do Brasil”, para quem “o imposto incide sobre a propriedade de veículos automotores, entendidos como qualquer veículo com propulsão por meio de motor, com fabricação e cir-culação autorizadas e destinadas ao transporte de mercadorias, pessoas e bens”30

e Cretela Júnior, na mesma obra, em cujo entendimento, “veículo automotor é impulsionado por mecanismo interno, com fabricação e circulação autorizadas, servindo para o transporte de pessoas, bens ou produtos de natureza terrestre, hídrica ou aérea”31.

• Quanto ao registro e ao licenciamento de aeronaves e embarcações em órgãos diferentes da União, é exemplar o sucinto ensinamento do Min. Marco Aurélio32:

29 Código Tributário Nacional, art. 16. Vide SINDIFISCO NACIONAL, 2010, p. 63, para a definição do fato gerador de taxas.

30 Citado no voto do Ministro Marco Aurélio no R.E. 134.509/AM. 255.111/SP e 379.572/RJ.

31 Idem.

32 Voto do Ministro Marco Aurélio no R.E. 379.572/RJ, p. 887.

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“ela – a atuação dos referidos órgãos – ocorre num âmbito diverso, o do poder de polícia. E, então, há cobrança de taxa.”

A mudança constitucional pretendida pela PEC 283/2013 tem como objetivo maior a promoção da justiça tributária. O IPVA tem função fiscal, ou seja, arre-cada recursos financeiros para que Estados e Municípios realizem seu papel maior: prover a sociedade de bens e serviços públicos supridos de forma incompleta e de-sigual pela iniciativa privada.

A atuação do Estado, além de reguladora, é também distributiva. Com recursos arre-cadados por via tributária ele fornece bens e serviços às camadas sociais menos assisti-das e deixadas à parte do processo de produção, circulação e distribuição de riquezas.

O artigo 145 da Constituição Federal reza que os impostos devem ter caráter pes-soal e observar a “capacidade econômica do contribuinte” ou simplesmente a ca-pacidade contributiva. Determina também que a progressividade seja obrigatória, permitindo a distinção da efetiva capacidade econômica do contribuinte. Promover a justiça tributária implica também em aceitar que o Estado crie um sistema fiscal que, dentre outros requisitos, assegure que todos paguem seus tributos em confor-midade com seus recursos.

A incidência do IPVA sobre embarcações e aeronaves com base nos Princípios da Capacidade Contributiva e da Progressividade, certamente cumpriria critérios de justiça tributária ao ampliar a base de incidência do imposto. Trata-se de justiça tributária, pois são os indivíduos com maior capacidade contributiva que adquirem esses bens. Ao mesmo tempo amplia a arrecadação para prover Estados e Municí-pios dos recursos que necessitam para fins de política social.

Assim ocorrendo, estariam atendidos de maneira mais completa os princípios da ca-pacidade contributiva e da progressividade. Estima-se, conforme representado na Ta-bela 9, a seguir, que a medida traria um incremento na arrecadação de R$ 4,6 bilhões.

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TABELA 9Potencial de arrecadação do IPVA (1) sobre aeronaves da aviação executiva e embarcações de esporte e lazer

Fonte: ABAG - Associação Brasileira de Aviação Geral - Anuário Brasileiro de Aviação Geral 2017ACOBAR - Associação Brasileira dos Construtores de Barcos e seus Implementos (Industria Naval Brasileira - fatos e números 2012)DPC - Diretoria de Portos e Costas, Ministério da Marinha (cf. dados divulgados em http://www.nautica.com.br/noticias/viewnews.p?nid=ultf11cf066616aae464fbdd753f3db8e88, acesso 24 abr 2018)PORTAL NÁUTICO - http://www.portalnautico.com.br/ (acesso em 24 abr 2018)FLIGHTMARKET - http://www.flightmarket.com.br/pt/ (acesso em 24 abr 2018)AVIADORES - https://aviadores.com.br/ (acesso em 24 abr 2018)AVIOESNET - http://www.avioesnet.com.br/new/site-home (acesso em 23 abr 2018)AEROMAGAZINE - http://aeromagazine.uol.com.br/ (acesso em 24 abr 2018)HELIMART - http://helimarteaeronaves.com.br/aeronaves/aeronaves.asp?tipo=subcategoria&id=20 (acesso em 24 abr 2018)

NOTAS: 1) Ressalta-se que a frota de embarcações e lazer oficial estimada está desatualizada. A distribuição foi dada pela ACOBAR em 2013.(2) Frota brasileira de embarcações e esportes de lazer estimada em 168.000 unidades (DPC, 2005), sendo 78,3% abaixo de 32 pés e 21,7% acima (ACOBAR,2013)(3) Valor médio de helicópteros, aviões a jato e turboélices e embarcações de esporte e lazer conforme levantamento por amostragem em anúncios de unidades usadas em 24 jun 2018 (FlightMarket, AVIADORES, HELIMART e AVIOESNET)(4) Valor resultante do produto do valor médio pelo número de unidades(5) Incidência da alíquota de 4% (maior alíquota praticada em alguns estados brasileiros) sobre o valor tributável. A opção pela maior alíquota justifica-se por se tratar de bens de luxo.(6) Foram excluídos da tributação pelo IPVA as embarcações e aeronoves comerciais, ficando restrita apenas à aviação executiva e embarcações de esporte e lazer.

I .5 . Estimativa do Efeito Tributário das Medidas

A tributação de lucros e dividendos, nos termos da proposta do SINDIFISCO NA-CIONAL, a remessa de lucros e dividendos ao exterior, a extinção dos juros sobre o capital próprio e, por fim, a cobrança de IPVA sobre aeronaves da aviação executiva

Em R$

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e embarcações de esporte e lazer teria implicado, em 2017, um aporte de recursos es-timado de R$ 41,08 bilhões. A Tabela 10 sumariza o resultado da arrecadação espe-rada por fonte de arrecadação se o governo adotasse as medidas propostas no estudo.

Se, seguindo a tendência das maiores economias do mundo, o Brasil não tivesse dei-xado de tributar os lucros e dividendos e a remessa de lucros ao exterior e não tivesse criado os juros sobre o capital próprio, com certeza teríamos arrecadado recursos sufi-cientes para evitar qualquer crise fiscal, questões de gerenciamento financeiro à parte.

TABELA 10 Estimativa do efeito tributário das medidas propostas em 2017 (em R$ Milhões)

I .6 . Os Programas de Refinanciamento Fiscal (Refis)

Os programas de parcelamentos de débitos com a União, mais conhecidos generica-mente como Refis (Programas de Refinanciamento Fiscal), têm dado, e continuam infelizmente a dar, tratamento demasiadamente generoso aos contribuintes faltosos, sonegadores e/ou devedores contumazes do Fisco, em muitos casos em detrimento do financiamento do Estado e da geração de benefícios à sociedade.

Desde o ano 2000, com a edição da Lei 9.964 de 10 de abril de 2000, o Governo Fede-ral vem lançando uma sucessão de programas cujos resultados em termos de eficiência arrecadatória e de benefícios para o Estado e para a sociedade são bastante discutíveis.

Sempre quando lança um Refis o Governo Federal alega que é necessário socor-rer empresas devedoras do Fisco, sobretudo as de pequeno porte. Explicitamente, as justificativas seguem o discurso de proporcionar às empresas condições de en-

NOTAS: (1) Vide tabela 2.(2) Vide tabela 4.(3) Vide tabela 8, salientando que os valores dessa tabela referem-se ao ano-calendário 2010. Em 2017 tais valores seriam bastante superiores.

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frentarem a crises, permitindo que voltem a gerar renda e empregos e a recolher seus tributos. Atende-se, assim, as pressões constantes exercidas por represen-tantes de setores empresariais de todos os portes. A mídia brasileira relata com frequência iniciativas neste sentido.

De fato, o Refis tenta impedir que o contribuinte discuta judicialmente a dívida parcelada, exigindo, como requisito para a adesão, a confissão irrevogável e irre-tratável do débito, bem como o requerimento de desistência dos litígios adminis-trativos e judiciais.

Entretanto, na prática, tais instrumentos são ineficazes para impedir a discussão judicial do débito tributário, haja vista que a jurisprudência se consolidou no sentido de que “a confissão da dívida não inibe o questionamento judicial da obrigação tributária, no que se refere aos seus aspectos jurídicos.”33

Portanto, mesmo que cumpram todos os requisitos do parcelamento, inclusive confessando a dívida, o contribuinte poderá demandar, no Judiciário, a anula-ção do seu débito tributário.

Além disso, há outro evidente agravante. O contribuinte faltoso que adere a um programa de parcelamento tem suspensa contra si todas as ações penais em face dos crimes tributários que cometeu. Na medida que o parcelamento é cumprido, com a quitação integral do tributo, extingue-se a punibilidade de todos os crimes tributários34 relacionados àquele crédito.

Ou seja, ao quitar sua dívida tributária, em prazos e condições módicos, o contribuinte faltoso não responderá mais penalmente. Verifica-se que, na re-alidade, a pretendida arrecadação é fatalmente reduzida quando o Poder Pú-blico concede parcelamentos periodicamente. Tal previsão agrava o quadro de queda na arrecadação, posto que acaba por mitigar todos os elementos que incentivam o cumprimento espontâneo da obrigação tributária.

33 BRASIL, 2015. REsp 1523709 SC

34 Art. 83 da Lei 9.430, de 1996, na redação da Lei 12.382/2011

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Ao longo dos anos, os diversos programas de parcelamento, sob diversos no-mes colocados em prática pelo Governo Federal, apresentaram baixíssima efi-ciência.

A Tabela 11 compara a evolução dos valores arrecadados no Refis com a evo-lução do montante do estoque da Dívida Ativa da União (DAU – PGFN) e, também, com a receita total administrada pela RFB.

Os números mostram que, no período analisado, os Programas de Parcela-mento Administrados pela RFB35 recuperaram, em média, somente 1,42% da receita administrada pela RFB e 1,5% do estoque total da dívida ativa da União. Essas relações são muito baixas especialmente quando se tem em conta as distorções causadas pelos Refis.

Estes indicadores estão muito aquém do esperado, pois ao longo desses 18 anos, os diversos Programas de Refinanciamento Fiscal colocados em prática, em sua maioria, estabeleceram a possibilidade de grandes parcelamentos e expressivo abatimento em multas e juros. A expectativa seria uma tendência de alta no mon-tante arrecadado no futuro.

O que se observa, contudo, é uma rápida queda dos valores arrecadados nos anos subsequentes à implementação dos Refis. A receita arrecadada deteriora-se com a implementação dos programas, apesar das longas prestações mensais definidas no acordo. Infere-se que há um número bastante representativo de contribuintes que, após a sua adesão ao programa, por mais variados motivos, descumprem o acordo firmado. Corroborando com esta hipótese, um estudo realizado pela RFB36 aponta o alto grau de evasão dos contribuintes.

Os valores apurados37 evidenciam o alto grau de exclusão dos contribuintes, cuja consequência é a baixa liquidação dos débitos. Esse resultado é diretamen-

35 Os dados não incluem os refinanciamentos administrados pela PGFN.

36 RFB, dez. 2016.

37 O primeiro Refis - Programa de Recuperação Fiscal (Lei 9.964/2000) teve 90,92% de exclusão de 90,92% dos contribuintes e 6,81% de liquidação.

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te relacionado com a criação sucessiva de programas sem regras que impeçam ou limitem a adesão de contribuintes que sonegaram em etapas de programas anteriores. Diante da expectativa do surgimento de um novo Refis, os maus pagadores são instigados a não cumprirem as determinações impostas e a pror-rogarem o período de quitação da dívida. De acordo com a RFB38 no “Refis da Crise” (Lei 11.941/2009) vários contribuintes fizeram o pagamento de parcelas com valor mínimo, obtendo assim a “Certidão Positiva com efeitos de Negati-va dos débitos perante a Fazenda Nacional”, até o momento em que ocorreu a consolidação dos débitos, quando então metade das opções foram canceladas.

Toda vez que um mau pagador é favorecido nos programas de refinanciamento, o bom contribuinte, cumpridor de suas obrigações tributárias, é prejudicado. Essa injustiça faz com que, no longo prazo, o programa perca credibilidade, incenti-vando o não cumprimento das regras estabelecidas.

TABELA 11Programas de Refinanciamento Fiscal junto à RFB (REFIS), Receita Administrada pela RFB e Estoque da Dívida Ativa da União (DAU) Valores Nominais 2000 - 2017 (Em R$ mil)

38 RFB, dez. 2016, p. 5.


Nacional

Fonte: RFB, CGU/MF/MPOG e STN (2018)

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I.6.1. Incentivo à Impunidade

O contribuinte faltoso que adere a um programa de parcelamento tem suspensa contra si todas as execuções da Fazenda Nacional pelos crimes tributários que cometeu. É o que determina o art. 151 do Código Tributário Nacional ao prever a suspensão da exigibilidade do crédito tributário pelo parcelamento.

E, na medida que cumpra todas as exigências do programa de parcelamento, quitando todas as parcelas em dia, extingue-se a punibilidade pelos crimes tri-butários cometidos, dentre eles a supressão ou redução de tributo ou contribuição social, seja por fraude, por omissão de informação, ou adulteração de documentos fiscais. Este benefício é concedido a todo contribuinte faltoso que quita débitos fiscais pretéritos pelo art. 34 da Lei 9.249 de 26 de dezembro de 1995.

Nesta circunstância, o Ministério Público fica impedido de fazer uma represen-tação fiscal para fins penais, fato que somente poderá ocorrer se a pessoa física ou jurídica for excluída do programa de parcelamento39.

Ao quitar sua dívida tributária, em prazos e condições módicos, o contribuinte faltoso não responderá legalmente. Não deveria ser assim. As ações penais, a despeito da quitação da dívida, não deveriam ser suspensas. A pretensão puni-tiva do Estado deve estar sempre presente, independentemente das facilidades na quitação de débitos passados omitidos ou não reconhecidos. A sensação de punibilidade dever ser concreta e presente a fim de evitar a sonegação.

O fato de o mau contribuinte ter finalmente quitado suas dívidas tributárias, por meio de algum plano de parcelamento, não o exime receber alguma forma de punição pela prática ilícita cometida. Assim, o Estado poderá exercer sua au-toridade e aplicar sanções cabíveis àqueles que cometeram atos tipificados como crime. Trata-se de respeito à almejada Justiça Fiscal, a qual se consolida por meio da combinação da fiscalização, arrecadação e ação punitiva.

39 É o que prevê a redação dada pela Lei No 12.382 de 25 de fevereiro de 2011 ao § 1o do art. 83 da Lei No 9.943 de 27 de dezembro de 1996.

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I.6.2. Igualdade de Tratamento para Contribuintes Inadimplentes e Sonegadores

Os programas de refinanciamento de dívidas tributárias não favorecem apenas os contribuintes inadimplentes com Fisco, por razões casuais e conjunturais, co-muns em períodos de crise econômica como o que o Brasil vivencia. Eles bene-ficiam, também e principalmente, devedores e sonegadores contumazes do Fis-co, os quais se utilizam recorrentemente desses programas para apenas obterem certidões de regularidade fiscal e continuarem operando. Validam, assim, sua lucratividade com resultados contábeis que não correspondem à sua verdadeira situação fiscal.

Não se pode dar o mesmo tratamento para o sonegador, que fraudou o Fisco, e para aquele contribuinte apenas inadimplente que declarou espontaneamente seus débitos à RFB, mas deixou de recolher os tributos por dificuldades financeiras.

Todos os programas de regularização criados sob a égide da Constituição Federal de 1988 violam o Princípio da Igualdade ao permitir que os benefícios concedi-dos aos contribuintes fortuitamente inadimplentes sejam gozados também pelos agentes de crimes contra a ordem tributária.

Segundo a interpretação de muitos juristas, o tratamento abusivamente diferencia-do concedido por atos normativos e Medidas Provisórias a pessoas que se encon-tram em situação idêntica é uma afronta a este princípio. Os programas de parce-lamento não concedem, ao mau pagador, o rigor da lei. Ao contrário, constituem leis que o beneficiam por meio de condições excepcionalmente vantajosas (prazos estendidos, não apresentação de garantias, etc.) em relação ao bom pagador.

A edição de normas legais desproporcionais não evidencia apenas o tratamento diferenciado, mas ressalta também seu caráter injusto e não razoável. Fere-se, as-sim, o Princípio da Moralidade, o qual advoga que o bom administrador público, além de observar princípios éticos e de boa-fé na edição e interpretação de regras legais, deve fazê-lo de forma razoável e justa.

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Ora, o tratamento concedido pelos programas de parcelamento aos maus paga-dores é desprovido de razoabilidade, posto que é excessivamente desproporcional relativamente à finalidade alcançada (baixo índice de quitação de dívidas) e in-justo para com a sociedade, proporcionando-lhe menos recursos do que obteria com aplicação integral da lei.

I.6.3. Em Síntese

De forma sintética, os Programas de Refinanciamento Fiscal são prejudiciais ao País, pois:

a) Premiam os inadimplentes e sonegadores, que além de não pagarem suas obrigações tributárias, ainda gozam de um prazo elástico para pagar suas dívidas para com o Fisco. Como consequência:

i. Criam a sensação de impunidade, bastando ao contribuinte faltoso não ser excluído do programa para ter afastada a pretensão punitiva do Estado;

ii. Incentivam os contribuintes a não cumprirem com suas obrigações à espera de um novo programa;

iii. Desrespeitam aqueles empresários e trabalhadores que pagam seus tri-butos no prazo;

iv. Prejudicam a Administração Tributária e desrespeitam o trabalho dos Auditores Fiscais, transformando os autos de infração em instrumento de pouca validade prática, pois os contribuintes fiscalizados e notificados sa-bem que podem contar com o parcelamento das dívidas num futuro não muito distante;

b) Afrontam o Princípio da Isonomia dando igualdade de tratamento a pessoas físicas e jurídicas inadimplentes e sonegadoras;

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c) Causam distorção na concorrência econômica, pois as inadimplentes e sone-gadoras têm vantagem competitiva em relação aos que pagam impostos, e ainda são beneficiados com certidão negativa que os credenciam a participar de con-corrência pública;

d) A maioria desses tributos já foram pagos pelos consumidores — os tributos que incidem sobre bens e serviços representam mais da metade do montante arrecada-do pela Receita Federal —, e são apropriados indevidamente pelas empresas que deveriam recolhê-los aos cofres da União;

O SINDIFISCO NACIONAL entende a dificuldade por que passam muitos contribuintes sérios, pessoas jurídicas e físicas, em razão da crise econômica e da perversidade da política fiscal adotada nos últimos anos em nosso País. Muitos desses contribuintes veem-se com pouca ou nenhuma capacidade de honrar o cumprimento em dia de suas obrigações tributárias.

Neste contexto, faz sentido a criação de instrumentos que visem amenizar os efeitos da política econômica sobre esses contribuintes. Mas também é preciso entender que tais instrumentos devem incorporar os interesses mais amplos da sociedade, a fim de que os interesses coletivos não sejam preteridos em detrimen-to dos individuais ou de grupos econômicos.

As observações aqui desenvolvidas devem ser levadas em conta na formulação de políticas públicas que propiciem ao Estado brasileiro condições ideais de ar-recadação e, à Sociedade, as possibilidades de crescimento e desenvolvimento, respeitando o correto cumprimento de suas obrigações tributárias.

I .7 . Desoneração da Folha de Pagamento

A desoneração das contribuições patronais incidentes sobre a folha de paga-mento é um tema antigo e largamente discutido. Ela entrou definitivamente na

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agenda política a partir de 2008 por meio da Proposta de Emenda Constitu-cional (PEC) n° 233/08.

No ano de 2011, o governo inaugurou a desoneração da folha40 de pagamentos ao instituir a Medida Provisória (MP) nº 540, de 02 de agosto de 2011, convertida na Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011. Esses instrumentos legais elimi-naram a contribuição previdenciária sobre a folha de um grupo de empresas com atuação em atividades econômicas específicas41 e adotou uma nova contribuição previdenciária sobre a receita bruta das empresas (descontando as receitas de ex-portação). Além disso, a Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011, fixou a alí-quota sobre a receita bruta em um patamar inferior àquela alíquota que manteria inalterada a arrecadação (alíquota neutra).

Nos anos posteriores, a desoneração da folha de pagamentos foi estendida a outros setores da economia e sofreu alterações decorrentes de novos ins-trumentos legais42 Em abril de 2014, a desoneração da folha alcançava 56 segmentos da economia nas seguintes atividades: comércio, construção, in-dústria, serviços e transporte.

Em 31 de agosto de 2015, a Lei 13.161, com vigência a partir de 1º de dezem-bro de 2015, redefiniu as alíquotas da contribuição previdenciária patronal, para um mínimo de 1% e máximo de 4,5% incidentes sobre o faturamento, conforme o setor produtivo, reduzindo a de pagamentos. A lei manteve a isen-ção para alguns setores (pães e massas; suínos; aves e pescados).

Já em 2017, no intuito de aumentar a arrecadação e atingir a meta fiscal desse e dos anos seguintes, o Governo buscou restabelecer a cobrança das alíquotas de contribuição previdenciárias de 20% sobre a folha de pagamento para boa

40 Também denominada de CPRB (Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta).

41 Conforme a Exposição de Motivos Interministerial MF/MCT/MDIC nº 122, de 02 de agosto de 2011, a desone-ração da folha de pagamentos compreende as empresas que prestam serviços de tecnologia da informação - TI e tecnologia da informação e comunicação - TIC, indústrias moveleiras, de confecções e de artefatos de couro.

42 Os novos instrumentos legais foram: Lei nº 12.715, de 17 de setembro de 2012; Lei n º 12.794, de 02 de abril de 2013 e Lei nº 12.844, de 09 de julho de 2013.

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parte dos setores econômicos desonerados. Nesse sentido, por meio da Medida Provisória No 774, de 29 de março de 2017, foi estabelecida, a partir de julho de 2017, a exclusão da opção pela Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta (CPRB) para quaisquer empresas dos setores industrial e comercial. No que tange ao setor de serviços, o Executivo Federal previa manter a faculdade de opção pela CPRB a apenas 6 segmentos43. Da medida, estimava-se uma redução de renúncia fiscal de R$ 4,75 bilhões em 2017 e de R$ 12,55 bilhões de 2018.

Entretanto, esse dispositivo foi revogado pela Medida Provisória No 794, de 9 de agosto de 2017, porque, segundo a avaliação do Governo Federal, não haveria tempo hábil para votá-la no Congresso Nacional, sendo a revogação fruto “do esforço de continuidade dos trabalhos legislativos do Congresso Nacional, espe-cialmente na Câmara dos Deputados, cuja pauta de votações está trancada pelas Medidas Provisórias que ora se propõe revogar”44.

Com a vigência da MP 774/2017 por somente um mês, a frustração na arre-cadação prevista foi de cerca de R$ 4 bilhões45 para o período entre julho e dezembro de 2017. Ao ser questionado por “voltar atrás” da decisão, o governo prometeu encaminhar ao Congresso Nacional um novo projeto sobre a reone-ração da folha de pagamento.

Entre 2012 e 2017, a desoneração da folha de pagamento representou uma renúncia fiscal de aproximadamente R$ 90,8 bilhões46 , conforme mostra a Tabela 12, a seguir:

43 Transporte rodoviário coletivo de passageiros; transporte ferroviário de passageiros; transporte metroferrovi-ário de passageiros; construção civil, enquadradas nos grupos 412, 432, 433 e 439 da CNAE; construção de obras de infraestrutura e; jornalísticas e de radiodifusão sonora e de sons e imagens.

44 Exposição de Motivos EMI 18/2017CC-PR/SEGOV-PR de 9 de agosto de 2017.

45 G1, ago. 2017

46 RFB, mar. 2016.

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TABELA 12 Desoneração da Folha de Pagamentos - Estimativa de Renúncia - 2012 - 2017 (em R$ milhões)

Dado que a desoneração da folha incorre em perdas na arrecadação para o Re-gime Geral da Previdência Social (RGPS), foi previsto o aporte de recursos da Conta Única do Tesouro para evitar desequilíbrio nas contas do Regime Geral de Previdência Social. Independentemente de valores, é certo que o Tesouro Nacional arca com “eventuais perdas” relacionadas à desoneração da folha de pagamento, comprometendo assim sua capacidade de fazer frente a outras des-tinações de recursos. Ou seja, a desoneração da folha, sustentada com recursos do Tesouro Nacional, contribui para fragilizar a situação fiscal brasileira, e dificulta ainda mais a geração de recursos para os investimentos públicos, estes em volume já bastante baixo diante das necessidades dos contribuintes, espe-cialmente os de mais baixa renda.

Portanto, as benesses concedidas aos setores são arcadas por toda a sociedade brasileira, já que o montante renunciado é compensado pela União, que o faz com recursos públicos coletados junto ao contribuinte. A forma como se faz a desone-ração é injusta porque retiram-se recursos da coletividade que seriam utilizados em seu próprio benefício para beneficiar setores específicos da economia sem que nenhuma forma de compensação social explícita tenha sido prevista.

Os argumentos centrais a favor da desoneração da folha de pagamento coloca ênfase nos benefícios sociais que tal redução de custo do trabalho causaria no

Elaboração: Departamento de Estudos Técnicos do Sindifisco Nacional (*) Acrescido das informações da Análise da Arrecadação das Receitas Federais para os meses de ago-dez

Fonte: RFB, nov. 2017

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rol dos setores contemplados como: o aumento da formalização do emprego e renda; do investimento; da produção; da produtividade; da competitividade e da não demissão de trabalhadores.

Entretanto, além de causar distorção entre os setores, observa-se que o resulta-do almejado pela iniciativa não foi atingido.

A Tabela 13, a seguir, mostra o saldo da criação de empregos por setores da atividade econômica desde a criação da desoneração da folha de pagamento.

Para a economia como um todo o saldo foi negativo em aproximadamente 72 mil empregos.

TABELA 13Brasil - Evolução do Emprego por Setor de Atividade Econômica2012-17

Dos setores beneficiados, a Indústria de Transformação e a Construção Civil apresentaram saldos negativos desde 2014 e, sozinhas, pela perda de mais de 1,6 milhão de postos de trabalho, número superior ao de Comércio e Serviços, que criaram no período mais de 1,5 milhão de postos.

Observe-se, contudo, que os resultados positivos, embora decrescentes na maio-ria dos setores, estão nos dois primeiros anos da série. A partir de 2014, quando o Governo Federal amplia a desoneração, começam os resultados são negativos que se ampliam e se mantêm nos anos seguintes.

Os resultados para o nível de empregos colocam séria dúvida sobre a eficiência da desoneração da folha de pagamento. O comportamento dos indicadores agregados


Nacional

Fonte: MTE-CADASTRO GERAL DE EMPREGADOS E DESEMPREGADOS-

LEI 4923/65

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aponta no sentido da não existência de benefícios em termos de criação de postos de trabalho, uma de suas premissas, e um dos maiores benefícios para a economia.

A desoneração propicia ampliação do lucro dos empresários como provocaria sé-rios efeitos negativos sobre a distribuição de renda, ampliando a regressividade do sistema tributário brasileiro.

A desoneração dos encargos sociais provoca, assim, um resultado perverso. Ape-nas o capital se beneficia, em detrimento dos empregos e dos salários. Os ganhos de rentabilidade e de lucratividade somente mostrariam seus efeitos benéficos so-bre o nível de investimentos, sem repercussões em termos de geração de emprego e renda e de formalização do mercado de trabalho.

A este respeito, um estudo realizado pelo Banco Mundial48 mostra que até o patamar de 50% de desoneração haveria uma redução de 2% a 5% no custo total

47 SILVEIRA, 2011

48 BANCO MUNDIAL. dez. 1996

(...) os estudos apontam que a desoneração da contribuição pa-tronal teria seus efeitos concentrados nos rendimentos dos traba-lhadores formais e, no meu entender, na ampliação da margem de lucro dos empresários. Esses efeitos seriam perversos em termos distributivos, tornando-se mais agudos caso a compensação des-sa desoneração fosse realizada por meio de impostos – contribui-ções – sobre a receita ou o faturamento. Trocaríamos uma fonte de financiamento de caráter neutro e incidente sobre os futuros beneficiários da previdência por uma regressiva e cuja incidência é proporcionalmente maior sobre a renda daqueles que não se en-contram afiliados ao sistema previdenciário. Assim, se hoje temos já uma parcela importante do financiamento das políticas sociais, no-tadamente, previdência, assistência e saúde baseada em tributos indiretos, logo regressivos, a mudança que se noticia aprofundaria essa situação de iniquidade fiscal. (grifo nosso)47.

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das empresas, assumindo-se que o governo “eliminaria tributos (contribuições sociais) e os benefícios financiados pelos tributos”. Segundo as conclusões do estudo, tal redução não viabilizaria investimentos produtivos ou geração de em-prego. Ou seja, uma fortíssima redução de encargos traria um benefício relati-vamente pequeno exclusivamente para empresários sem contrapartida para os trabalhadores e para o País.

A questão da regressividade dos esquemas de desoneração da folha de pagamento depende basicamente do grau de transferência do custo dos encargos sociais e de que setores da sociedade arcam com esta transferência.

A desoneração da contribuição patronal, além de agravar a regressividade do financiamento tributário da Seguridade Social, provocará o enfraquecimento da solidariedade no custeio da Previdência Social, um compromisso historicamente construído no Brasil.

É entendimento do SINDIFISCO NACIONAL que a desoneração da folha de pagamento não reduz a regressividade do sistema tributário nem contribui para com a melhoria da distribuição de renda no Brasil. Pelo contrário, confirma-a. Ao mesmo tempo, restringe os já escassos recursos da União, que passa por grave crise fiscal, disputados por muitos setores, e reduz em quantidade e qualidade os serviços públicos prestados ao cidadão.

Urge, portanto, que se adotem medidas visando a reoneração da folha de pagamento nos níveis prevalecentes à instituição da Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011.

I .8 . Controle Aduaneiro

A atividade aduaneira, exercida pela Receita Federal do Brasil em nome do Estado Brasileiro, promove o controle dos fluxos (entradas e saídas) de bens e mercadorias entre o país e exterior, adequando-os às normas internas do

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país. Realiza a fiscalização das atividades de comércio exterior, tributária e administrativamente, implementando políticas aduaneiras e monitorando os efeitos desses fluxos.

Seu objetivo é defender os interesses nacionais, promovendo a segurança por meio do combate ao tráfico de drogas ilícitas e armas e proporcionando maior proteção à sociedade em diversos aspectos:

• à indústria nacional e à competitividade do produto nacional (combate ao con-trabando, descaminho, falsificações, etc.);

• ao patrimônio cultural (combate ao tráfico do acervo cultural tombado e sítios arqueológicos),

• à fauna e à flora (combate ao tráfico ilegal de animais e plantas, inclusive a biopirataria);

• à saúde (combate às falsificações, controle de licenciamentos);

• ao trabalho nacional (em setores de importância estratégica e/ou de grande potencial competitivo internacional);

Assim, a atividade aduaneira também desempenha funções extra-fiscais e regu-latórias.

Embora a tendência mundial de liberalização comercial tenha levado à queda das barreiras tarifárias, a função arrecadatória da aduana permanece revestida de importância pois gera recursos para o investimento público e o desenvolvimento nacional.

A atividade aduaneira é, portanto, uma função de Estado, de intervenção delibe-rada na economia, tanto interna quanto externa.

A administração tributária tem como seu primeiro objetivo aumentar a arreca-dação, enfatizando a participação de cada cidadão na manutenção do Estado.

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Esta ação representa a promoção indireta do serviço público e da justiça social na medida em que propicia os recursos necessários para financiá-los.

A administração aduaneira age diretamente na defesa e promoção do interesse público e da justiça social, controlando os fluxos de comércio exterior, visando alcançar indiretamente a proteção e o aumento de riquezas nacionais o que con-tribuirá para o aumento da arrecadação tributária.

A administração aduaneira exerce jurisdição sobre o todo o território aduaneiro o qual compreende todo o território nacional, inclusive espaço aéreo e águas ter-ritoriais. Ele é dividido em zona primária (portos, aeroportos e pontos de fron-teira alfandegados) e zona secundária (restante do território aduaneiro). Pessoas e mercadorias são autorizadas a saírem do país somente em zonas primárias. Nas zonas secundárias há diversos recintos alfandegados chamados Portos Secos.

O contrabando e o descaminho geram desemprego e violência, sucateiam a in-dústria nacional, põem em risco a saúde pública, a agricultura e a pecuária e destroem o meio ambiente.

A aduana brasileira deve combater eficazmente o contrabando e o descaminho e demais fraudes aduaneiras, para minorar os efeitos nocivos causados à socie-dade brasileira pelas práticas fraudulentas no comércio exterior e ser ao mesmo tempo ágil e moderna. Os dois objetivos não são excludentes: a agilidade nos procedimentos deve ser fruto de uma maior eficiência nas atividades de controle. Infelizmente, a opção atual tem sido pela agilidade em detrimento dos controles.

I.8.1. Ação Integrada

Os controles exercidos pelos diversos órgãos envolvidos devem se complementar. A ação deve ser integrada. A dispersão atual, com cada órgão agindo isoladamen-te, faz com que se perca de vista a verdadeira finalidade do Sistema Aduaneiro.

As atividades de repressão ao descaminho e ao contrabando são inerentes às ati-vidades de fiscalização e controle do comércio exterior, portanto, dentro da prece-

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dência constitucional do Ministério da Fazenda e da Secretaria da Receita Federal (C.F., artigo 237). Por isso, em relação às atividades de repressão ao contrabando e ao descaminho, quando envolverem a atuação de órgãos de diferentes ministérios, por exemplo, nas chamadas forças-tarefa, o planejamento e a coordenação das ati-vidades serão responsabilidade da Secretaria da Receita Federal (SRF).

I.8.2. Modernização das Repartições Aduaneiras: Sistemas Informatizados de Apoio ao Controle

Os vários sistemas informatizados existentes devem ser adequados e adaptados, e novos sistemas que venham a surgir devem ser implementados com o objetivo de dar maior eficiência à ação aduaneira de controle e regulação dos fluxos e de repressão aos ilícitos.

A integração entre os órgãos públicos envolvidos no controle aduaneiro deve ser feita de forma a permitir a comunicação entre eles, via sistemas informatizados. O Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex) deve integrar os órgãos envolvidos, proporcionando maior segurança e celeridade ao processo.

Deve-se implementar de forma efetiva a aleatoriedade na seleção, com a utiliza-ção de técnicas estatísticas. Descentralização do gerenciamento dos parâmetros e critérios de seleção (hoje concentrada em Brasília), visando a dar mais eficácia à parametrização, ao permitir que as unidades locais, que mais conhecem as pe-culiaridades locais, interfiram rapidamente na seleção para corrigir distorções.

Em que pese o esforço de fiscalização e os resultados obtidos em importantes uni-dades aduaneiras, refletidos em apreensões de mercadorias, sabe-se que a maioria delas destinava-se originalmente para o canal verde. Isso é um forte indicativo da previsibilidade da seleção e da vulnerabilidade do sistema.

Os critérios de parametrização para seleção de contribuintes para fiscalização, através do sistema de canais foi concebido de forma excessivamente centralizada, restringindo a autoridade local e do auditor responsável pelo desembaraço da mercadoria. Em que pese a edição de instrução normativa recente, em setembro

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de 2002, mitigando a centralização e rigidez, o sistema carece ainda da descen-tralização, flexibilidade e agilidade desejadas.

Na definição e escolha dos canais de seleção para conferência, deve-se buscar priorizar a verificação física (o sistema atual enfatiza a conferência documental), entendendo-a como a fase mais importante do desembaraço de mercadorias, de-vendo ser efetuada exclusivamente pelo auditor-fiscal responsável pela liberação da mercadoria. Disponibilizar todos os meios necessários a essa verificação, como raios-X, filmadoras, máquinas fotográficas, laboratórios e outros.

A Administração Tributária deve criar um sistema de acompanhamento infor-matizado das ocorrências relevantes nos despachos aduaneiros (histórico de infra-ções, fraudes, falsificações, etc.), que servirão para alimentar os sistemas dirigindo despachos de modo a serem efetuados procedimentos especiais de fiscalização.

Essa providência foi iniciada com a implantação do sistema RADAR, que regis-tra ocorrências de interesse fiscal, o qual representa um avanço, mas não propicia ainda a eficácia desejada, já que a captura das informações é defasada, não dispo-nibilizando os dados ao usuário no momento oportuno, nem se encontra apoiado em força de fiscalização externa suficiente. Os sistemas informatizados de con-trole devem ser mais bem utilizados como fonte de orientação da fiscalização, em vez de servirem apenas como um repositório estático de bancos de dados sobre as operações de comércio exterior.

I.8.3. Aperfeiçoamento da Legislação

Várias foram as instruções normativas da Secretaria da Receita Federal que, ao invés de fortalecer o controle das aduanas, enfraquecem a sua atuação e termi-nam por incentivar o ilícito. Como forma de evitar este tipo de orientação, é mister a criação de um Código Aduaneiro.

Tendo este instrumento como objetivo, o SINDIFISCO NACIONAL suge-re a implementação de grupos de estudos com vistas à criação de um projeto de Código Aduaneiro. Esse projeto deve pautar-se pelo princípio de que a

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atividade aduaneira é de controle e regulação e que o tributo aduaneiro tem natureza extrafiscal, devendo ser tratado como instrumento de regulação, não de arrecadação.

É preciso, também, consolidar as normas relacionadas com o controle aduanei-ro, emitidas pelos diferentes órgãos públicos envolvidos, bem como eliminar os controles duplicados, identificando os dispositivos conflitantes e as lacunas legais.

Por fim, deve-se implementar normas para agilizar a destinação das mercado-rias apreendidas, objetivando a redução dos custos de armazenamento, a libe-ração de espaços físicos para novos perdimentos e a destinação das mercadorias antes de sua depreciação, obsolescência ou desatualização.

I.8.4. Vigilância e Repressão ao Contrabando e ao Descaminho

A chamada vigilância e repressão ao contrabando e ao descaminho tem de receber atenção especial do futuro governo. Em função da crônica carência de pessoal nas aduanas, as atividades que antecedem ou sucedem à liberação das cargas nas repartições aduaneiras têm ficado em segundo plano. Sem um eficiente programa de combate ao contrabando e ao descaminho de mercadorias fora do ambiente fechado das repartições, o país não se verá livre da entrada de drogas e armas e outros produtos nocivos no território nacional.

Com o aumento do efetivo de pessoal, e objetivando profissionalizar o combate ao contrabando, imprimindo à atividade ilícita o fator risco e incentivando que os flu-xos se deem pelas vias oficiais (repartições aduaneiras), e não por rotas alternativas, poderão ser criados grupos especiais para vigilância e repressão, como segue:

• Grupos de Combate ao Contrabando: Criação de grupos de combate ao con-trabando (Força Tarefa), coordenados pela SRF, mas podendo contar com a par-ticipação de agentes de outros órgãos públicos, tais como Polícia Federal, Polícias Estaduais, Ministério da Saúde, Ministério da Agricultura, etc; para ações even-tuais e especiais.

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• Grupos de Vigilância: Serão grupos permanentes de vigilância em zona pri-mária (fronteiras). A missão será exercer a vigilância sobre as áreas ou pontos de maior risco de contrabando. A ação desses grupos deve ser coordenada pela SRF e pode ser efetivada com a participação de outras forças policiais ou militares. Tanto os grupos de Combate ao Contrabando quanto os grupos de Vigilância devem exercer atividades de natureza policial, podendo/devendo efetuar interro-gatórios, perseguições e prisões em caso de flagrante delito, bem como instaurar inquéritos.

• Grupos Especiais de Investigação: Criar, na SRF, grupos especiais de inves-tigação e pesquisa (Inteligência), com atribuição de identificar fraudes ocorridas ou em andamento, tipos de procedimentos que permitem ocorrências de fraudes, assim como acompanhar e monitorar os instrumentos de seleção parametrizada com vistas a otimizar a ação fiscal, principalmente na zona primária. A ação destes grupos objetiva também identificar, previamente a qualquer ação direta, as ramificações e os envolvimentos decorrentes de uma determinada prática fraudu-lenta, com vistas a dar eficácia à atuação dos outros grupos.

• Logística adequada: É necessário investir pesadamente no reaparelhamento da Aduana. A logística inclui: veículos (automóveis, caminhões, barcos e aeronaves), aparelhos de raio X, laboratórios, depósitos, pessoal de apoio (estivadores), apoio administrativo, armamento, etc. Os enormes prejuízos causados pelo contraban-do à economia, à saúde pública, à segurança pública, ao ambiente e, por conse-quência ou de forma direta, também à arrecadação tributária, são suficientes para justificar a aplicação de recursos nesta área.

• Programas de Treinamento: Implementar um programa permanente de trei-namento dos auditores-fiscais e técnicos da aduana, podendo também ser exten-sivo aos agentes de outros órgãos públicos, sobre técnicas de combate ao contra-bando, de investigação, de identificação de drogas, bem como sobre o manuseio de equipamentos especiais e armas.

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I.8.5. Contratação de Servidores

Com o processo de globalização de mercados, o fluxo de comércio exterior tem experimentado um expressivo crescimento nos últimos tempos. Esse fenômeno não vem sendo acompanhado por um proporcional aumento na máquina fiscal aduaneira, resultando considerável déficit de pessoal e materiais no setor.

Para fazer face ao vertiginoso aumento nas atividades de comércio exterior, ga-rantindo a proteção à Nação ao mesmo tempo em que se moderniza e se agiliza os procedimentos aduaneiros, urge a realização de um estudo aprofundado da necessidade de pessoal de nível médio para prestar apoio às Autoridades Fiscais, a ser realizado pela Receita Federal.

I.8.6. Aduanas Integradas

As chamadas Aduanas Integradas pressupõem a unificação dos controles de pes-soas de pessoas e mercadorias, executados por servidores dos países limítrofes pertencentes ao Mercosul.

A implementação das Aduanas Integradas, na faixa de fronteira no âmbito do Mercosul, com a realização dos trabalhos de fiscalização por servidores da Aduana Brasileira em repartição situada no país vizinho, tem causado problemas de segurança pessoal e também de legitimidade de atuação, por falta de legislação e de normatização de procedimentos respaldados em acor-dos internacionais.

A legislação brasileira e a internacional, no âmbito do Mercosul, devem ser aprimoradas de forma a amparar os trabalhos da Aduana na região de Aduana Integrada, além de prover os meios necessários à segurança pessoal dos servi-dores, retornando as atividades ao território nacional até que as providências sejam implementadas.

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I .9 . A Proposta de PEC da Reforma Tributária e o Financiamento da Seguridade Social

As propostas aqui elaboradas, à exceção da incidência do IPVA sobre embarca-ções aéreas e aquáticas, têm o condão de alterar o Sistema Tributário Nacional via mudanças infraconstitucionais.

Na visão do SINDIFISCO NACIONAL, o financiamento da Seguridade So-cial, conforme definido em nossa Constituição Federal, é um modelo atual e con-dizente com o as necessidades do sistema de proteção social (Saúde, Previdência Social e Assistência Social) brasileiro.

Entretanto, as diversas propostas de reforma tributária apresentadas ao longo dos últimos 30 anos incluem também alguma alteração no art. 195 da Constituição Federal.

Na reunião do dia 22 de agosto de 2017 da Comissão Especial para a Re-forma Tributária, o relator Deputado Luiz Carlos Hauly apresentou a versão preliminar de sua Proposta de Emenda à Constituição para a Reforma Tri-butária, contemplando substancial modificação no financiamento da Segu-ridade Social.

A proposta está centrada na criação de um IVA – Imposto sobre o Valor Agre-gado, denominado Imposto sobre Operações de Bens e Serviços (IBS) e de um Imposto Seletivo (IS) incidente sobre uma categoria definida de bens e serviços, e no Imposto de Renda (IR).

Com a criação dos dois tributos acima, a proposta extingue os seguintes tributos: em nível federal, IPI, IOF, CSLL, PIS, Pasep, Cofins, Salário-Educação, Cide-Combustíveis; em nível estadual, o ICMS; e em nível municipal, o ISS.

A proposta extingue os seguintes tributos financiadores da Seguridade Social: CSLL, COFINS, PIS/PASEP-Importação, COFINS-Importação. A primeira

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será incorporada ao Imposto de Renda e as três últimas ao IBS – Imposto sobre Operações de Bens e Serviços, permanecendo apenas as contribuições de empre-gadores e trabalhadores (INSS) incidentes sobre a folha salarial, e as receitas de concursos de prognósticos.

Ocorreria aqui uma simplificação tributária.49 Contudo, é preciso esclarecer que nem sempre a simplificação deve ser buscada de “per si”. Não pode ser entendida como uma panaceia. É preciso levar em conta o modo de regu-lação50 da economia para se distinguir sob que circunstâncias ela pode ser portadora de avanços e benefícios.

Simplificar não significa simplesmente “enxugar”, isto é, substituir muitos tributos por poucos, ou por apenas um. Com a simplificação busca-se tornar mais fácil e menos custoso para ambas as partes – Estado e contribuinte – o ato de arrecadar e cumprir com obrigações tributárias, com benefícios para o conjunto da economia.

Não se deve perder de vista, entretanto, que a criação das contribuições sociais, na Constituição Federal de 1988, se fez com um objetivo pré-determinado, de forte inspiração social. As contribuições sociais tiveram e continuam tendo como finalidade maior atacar, via sistema tributário, as fragilidades sociais nas áreas da saúde, assistência e previdência social, o tripé conhecido como Seguridade Social.

O ponto mais frágil dessa Proposta de Reforma Tributária, na visão do SINDI-FISCO NACIONAL, é a substituição das contribuições sociais, financiadoras da Seguridade Social, pelo IBS, conforme discutido a seguir.

49 A existência de regras diferentes para o cálculo, contabilização e pagamento de um tributo, nas três esferas de governo, gera um custo muito elevado de pagamento de tributos para indivíduos e principalmente para empresas, que os repassam para preços. Por esta razão, a complexidade tributária pode gerar inflação e redução da compe-titividade internacional. Simplificar, harmonizando regras ou reduzindo tributos, como na presente proposta de Reforma Tributária, removeria um gargalo no desempenho da economia brasileira.

50 Por modo de regulação entende-se o “conjunto de condutas e comportamentos, individuais e coletivos, que têm a propriedade de: a) reproduzir as relações sociais; b) de sustentar e conduzir o regime de acumulação em vigor; c) assegurar a compatibilidade dinâmica de um conjunto de decisões descentralizadas” (grifo nosso) (BOYER, 1990 p. 46). Por este conceito, a simplificação tributária deve contemplar também o conjunto de relações sociais que sustentam o regime de acumulação. Suprimir os tributos financiadores da Seguridade Social quebra este enca-deamento entre manutenção das relações sociais e funcionamento do sistema econômico

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As contribuições extintas serão incorporadas por outros tributos, conforme des-crito acima. Perdem-se, assim, as principais referências tributárias, constitucio-nalmente definidas, de financiamento da Seguridade Social. Se hoje, orçamen-tariamente, os tributos que a proposta pretende extinguir se fundem a outros no Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, quando ambos deveriam se constituir em peças distintas, eles ao menos se mantêm como uma referência, indicando para a sociedade o montante de recursos por ela gerados para a Seguridade So-cial. O texto da proposta aniquila de tal forma com o financiamento da Seguri-dade Social, tal como definido pela Constituição Federal de 1988, que retira da sociedade brasileira até mesmo essa referência.

A Seguridade Social passaria a ser financiada com recursos não definidos pre-viamente, não vinculados, do montante global do IBS e do Imposto de Ren-da, competindo com outras destinações orçamentárias. Aniquila-se, assim, em grande parte, o espírito que orientou a elaboração do art. 195 da CF, qual seja, o compartilhamento por toda a sociedade da responsabilidade de financiar a Se-guridade Social.

Empregadores, empregados e importadores são financiadores do Sistema de Seguridade Social. Se a empresa obtém receita ou aufere lucros, então deve fi-nanciar. O trabalhador também contribui na proporção do rendimento do seu trabalho. Este foi o princípio norteador do constituinte de 1988 e assim reza o atual texto constitucional. Mas pela Proposta de Reforma Tributária, não mais. A empresa continuará financiando somente porque remunera seus empregados (folha salarial). Mas não porque, ao beneficiar a sociedade com a produção de bens e serviços, também disso se beneficia ao auferir receita e lucro. Aí está a maior participação da sociedade (produtores e consumidores) no financiamento. Os recursos gerados por ambas as partes intervenientes na relação produção-con-sumo são canalizados, via sistema tributário, para gerar benefícios sociais sob a forma de previdência, assistência social e saúde.

O financiamento da Seguridade Social é o maior prejudicado pela proposta de reforma tributária. A nota que acompanha a proposta, intitulada “Reforma Tri-butária Proposta” mostra claramente a total despreocupação com esse tema, pois

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afirma categoricamente que “o objetivo era fazer com que efetivamente todos participassem do financiamento da Previdência Social, possibilitando diminui-ção significativa das alíquotas das contribuições sobre folha e, com isso, redução dos custos de contratação” (grifo nosso). Está claro que o autor se refere apenas à Contribuição Previdenciária (INSS), mantida na proposta. Aliás, o documento sequer menciona a expressão “Seguridade Social”.

A criação do IBS não pode, em nome da simplificação tributária, aniquilar as fontes financiadoras da Seguridade Social, uma das principais conquistas da Constituição de 1988. Os tributos que a financiam devem ficar ao largo da cria-ção do IBS. Se assim não acontecer, todo o sistema de Seguridade Social, em sua acepção original, deixar de existir, permanecendo apenas ações isoladas e, em tempos de, sic, “Reforma da Previdência”, cada dia mais frágeis e menos percep-tíveis pelo cidadão-contribuinte em suas respectivas áreas, quais sejam: saúde, previdência e assistência social.

Parte II

ações Para o fortalecimento

da administração triBUtária

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As mudanças no Sistema Tributário Nacional, propostas na primeira parte deste caderno, carecerão de sentido prático se não puderem contar com uma Administração Tributária Federal forte, autônoma e livre de ingerências, capaz de assegurar ao contribuinte a correta

aplicação da lei para a arrecadação dos recursos que proverão os investimentos de que necessita a sociedade brasileira.

Bem assim, os Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil, autoridades fiscais brasileiras, assim considerados por vasta legislação federal em vigor, devem ser providos de autonomia funcional e de prerrogativas e garantias próprias de auto-ridade de Estado a fim de que possam exercer plenamente suas funções.

Esta seção traz uma proposta de alteração Constituição Federal que contempla a necessária autonomia tanto para a Administração Tributária Federal como para o Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil.

II .1 . Administração Tributária e Autoridade Tributária - Proposta de Emenda à Constituição

A Receita Federal do Brasil é um órgão de Estado que possui a relevante missão de fiscalizar o cumprimento das leis tributárias, previdenciárias e aduaneiras do Brasil. A relevância de suas atividades é explicitamente considerada pela nossa Constituição que a qualifica como essencial para o funcionamento de todo o Estado no inciso XXII do artigo 37. E, exatamente por essa razão, a Constitui-ção também estabelece, no inciso XVIII do mesmo artigo, que a Administração Tributária e os Auditores Fiscais possuem precedência sobre os demais setores administrativos. Observe-se a letra dos citados dispositivos.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, morali-dade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadas-tros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.

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Não obstante que o legislador constitucional, nos artigos supracitados, tenha buscado conferir um ambiente institucional propicio às atividades da Adminis-tração Tributária, até o presente momento, em prejuízo ao Estado, à sociedade e à própria Receita Federal do Brasil, nenhuma lei veio ao mundo jurídico regula-mentar a precedência das Autoridades Fazendárias, citada desde 1988 no artigo destacado; tampouco foi editada uma Lei Orgânica que disponha sobre o regime jurídico especial de tais Autoridades Fiscais que, à semelhança das Autoridades Ministeriais, são essenciais ao funcionamento do Estado Brasileiro.51

Portanto, atualmente, a Autoridade Fazendária, Auditores Fiscais da Receita Fe-deral do Brasil, é totalmente desprovida de autonomia funcional, de prerrogativas - discorrida na seção seguinte - e de garantias próprias de autoridade de Estado. Seus poderes para fiscalizar e o tratamento outorgado hodiernamente são incom-patíveis com a relevância de suas funções. Nunca será demais lembrar que auto-ridade tributária enfraquecida, sem autonomia, sem os necessários instrumentos para fiscalizar e punir os que descumprem as leis brasileiras, não interessa a um Estado que objetiva alcançar patamares mais elevados de crescimento econômi-co, desenvolvimento e justiça social.

51 Compare-se a letra do art. 37, XVIII e XXII, com a do art. 127, caput, da Constituição Federal.

As mudanças no Sistema Tributário Nacional, propostas na primeira parte deste caderno, carecerão de sentido prático se não puderem contar com uma Administração Tributária Federal forte, autônoma e livre de ingerências, capaz de assegurar ao contribuinte a correta

aplicação da lei para a arrecadação dos recursos que proverão os investimentos de que necessita a sociedade brasileira.

Bem assim, os Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil, autoridades fiscais brasileiras, assim considerados por vasta legislação federal em vigor, devem ser providos de autonomia funcional e de prerrogativas e garantias próprias de auto-ridade de Estado a fim de que possam exercer plenamente suas funções.

Esta seção traz uma proposta de alteração Constituição Federal que contempla a necessária autonomia tanto para a Administração Tributária Federal como para o Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil.

II .1 . Administração Tributária e Autoridade Tributária - Proposta de Emenda à Constituição

A Receita Federal do Brasil é um órgão de Estado que possui a relevante missão de fiscalizar o cumprimento das leis tributárias, previdenciárias e aduaneiras do Brasil. A relevância de suas atividades é explicitamente considerada pela nossa Constituição que a qualifica como essencial para o funcionamento de todo o Estado no inciso XXII do artigo 37. E, exatamente por essa razão, a Constitui-ção também estabelece, no inciso XVIII do mesmo artigo, que a Administração Tributária e os Auditores Fiscais possuem precedência sobre os demais setores administrativos. Observe-se a letra dos citados dispositivos.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, morali-dade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadas-tros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.

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Nesse sentido, o SINDIFISCO NACIONAL, buscando o desenvolvimento da Administração Tributária, elaborou uma proposta que pretende preencher esta lacuna.

São temas prioritários e que devem compor o texto sobre a Administração Tri-butária: autonomia administrativa, financeira e funcional; concurso público para provimento dos cargos; prerrogativas e garantias de inamovibilidade, vitalicie-dade e independência a seus membros; definição da autoridade administrativa tributária como integrante de carreira específica, cujas competências originárias, dentre outras igualmente relevantes, são a constituição do crédito tributário pelo lançamento e a fiscalização tributária.

Autoridade pública é, na exata dicção do art. 1o. § 2o, III, da Lei 9784/99, o seguinte: “autoridade é o servidor ou agente público com poder de decisão”. Portanto, não são todos os servidores públicos que podem ser qualificados como autoridades públicas, mas tão-somente aqueles que possuem poder de decidir no âmbito de seus respectivos órgãos.

O Auditor Fiscal é a única autoridade tributária, pois conforme a legislação vi-gente, apenas a ele cabe constituir o crédito tributário pelo lançamento, bem como decidir, isto é, julgar, em processos fiscais.

É imperioso que conste da lei, ainda, que o cargo de Auditor Fiscal é essencial e exclusivo de Estado. Os cargos essenciais ao Estado são aqueles indispensáveis à sua manutenção, vale dizer, sem os quais o Estado não existiria. Aqui ocorre a distinção entre os cargos que exercem atividades essenciais, ou seja, aquelas sem as quais o órgão ou a própria atividade de Estado não existiria, e os que exercem atividades administrativas ou de apoio. Por extensão, pode-se então concluir que o conceito jurídico de “essencial ao Estado” está relacionado com o poder de de-cisão e o conceito de autoridade de Estado.

É sabido que a Administração Tributária e a Autoridade Fiscal são as responsá-veis pelo sustento do Estado e de seus três Poderes, nas três esferas de governo. Além disso, devem combater, com envergadura, a sonegação, o crime organizado

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e a corrupção. Isso ocorre porque, no Brasil, assim como em diversos outros pa-íses, dentre os quais os Estados Unidos da América, os produtos de crimes, de corrupção, de contrabando, de enriquecimento ilícito etc. são tributáveis. “Ape-nas” por essas razões, já seria fácil de compreender o porquê da necessidade de tratamento legal e constitucional destacado a elas. Isso, porém, não ocorre, sendo as Administrações Tributárias tratadas como um “simples órgão” a mais dos go-vernos, e as Autoridades Fiscais como “meros servidores administrativos”.

Ademais, quem perde com uma Administração Tributária sem autonomia e sem independência é a sociedade e o Estado. E quem perde com o fato de as Autoridades Fiscais serem tratadas como servidores administrativos subalter-nos, sem prerrogativas, sem garantias, é igualmente toda a sociedade (e o Esta-do), não apenas e meramente os próprios ocupantes de tais cargos.

Por esses motivos é fundamental que Administração Tributária tenha o correto tratamento, como órgão de Estado, não de Governo, como errônea e imoralmen-te o é nos dias atuais, e os Auditores Fiscais devem ser Autoridades de Estado, não servidores administrativos (subordinados ao governo), como são hoje trata-dos. Devem se submeter e se subordinar unicamente à lei, tais como as demais autoridades típicas de Estado.

E para que isso seja uma realidade, conclui-se que são necessárias alterações constitucionais e legais. Com essas basilares considerações em mente é que o SINDIFISCO NACIONAL elaborou e apresentou a seguinte proposta de re-gulamentação constitucional à Administração Tributária:

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TÍTULO VI DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO

CAPÍTULO I DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

SEÇÃO VIIDA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA

Art. 162–A As Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e os seus membros, as autoridades administrativa, tributária e aduaneira, são órgãos permanentes, essenciais ao funciona-mento do Estado, gozam de autonomia administrativa, financeira e fun-cional, incumbindo-lhes o financiamento do Estado, por meio do ingresso das receitas de impostos e contribuições, pelo exercício das competências legais exclusivas de tributação, arrecadação, fiscalização e julgamento administrativo de processos fiscais.§ 1º Lei complementar federal prescreverá as normas gerais que regerão as Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e seus membros, devendo ser observado concurso público de provas e títulos para provimento de seus cargos na classe inicial, asse-gurando-lhes prerrogativas funcionais e garantias da inamovibilidade, vita-liciedade e independência funcional, após três anos de exercício, não po-dendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em julgado.§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, também por meio de lei complementar, normas específicas para a orga-nização de suas respectivas Administrações Tributárias e estatutos, bem como decidir e julgar em processos administrativos e fiscais.§ 3º A autoridade administrativa, tributária e aduaneira de que trata este artigo é o integrante de carreira específica que tem a competência ori-ginária de constituição do crédito tributário pelo amplo lançamento e fiscalização do tributo, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação corres-pondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo

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devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicação da penalidade cabível, bem como a competência exclusiva de integrar como julgador os órgãos responsáveis pelo julgamento administrativo de processos fiscais. § 4º A atividade administrativa de lançamento prevista no parágrafo ante-rior, típica e exclusiva de Estado, é indelegável e vinculada, sob pena de responsabilidade funcional e não poderá ser objeto de terceirização por parte do Estado;§ 5º Às Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são asseguradas a iniciativa de sua proposta orçamentá-ria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.§ 6º Poderá o Poder Executivo da União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, mediante autorização legislativa, instituir fundos destinados a fornecer meios para financiar o custeio, desenvolvimento, aperfeiçoa-mento e o investimento nas atividades inerentes à Administração Tributária, cujas fontes serão decorrentes de vinculação de receita de impostos, nos termos do art. 167; parcela das multas e juros efetivamente recebidos, in-cidentes em razão do descumprimento da legislação tributária; dotações específicas consignadas na lei de diretrizes orçamentárias e em créditos adicionais; participação na cobrança administrativa dos débitos inscritos em Dívida Ativa e efetivamente recebidos; valores provenientes de coo-perações internacionais previstas em acordos bilaterais entre Estados; re-ceitas diversas, relativas às atividades próprias da Administração Tributária.§ 7º É facultada aos membros das Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a percepção de parcela re-muneratória vinculada à eficiência institucional

Parte III

a reforma triBUtária necessária: Por Um sistema triBUtário JUsto

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Esta seção apresenta elementos que propõem modificações no sistema tributário nacional via legislação infraconstitucional.

Para alcançar os objetivos e fundamentos previstos na atual Constitui-ção brasileira devem ser resgatados os princípios de justiça tributária. O

Estado tem obrigação de intervir e retificar a ordem social, a fim de remover as mais profundas e perturbadoras injustiças sociais. Assim, o quantum com que cada indiví-duo vai contribuir para as despesas do Estado deve alcançar todos os cidadãos que se acham na mesma situação jurídica, sem privilegiar indivíduos ou classes sociais. A lei tributária deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com igualdade.

O preceito da universalidade requer a tributação de todos os rendimentos de um con-tribuinte independentemente do local de sua produção – se no país ou se no exterior. Não tributar os rendimentos auferidos no exterior, especialmente em paraísos fiscais, significaria tratamento privilegiado. A legislação atual não submete à tabela progres-siva do IR os rendimentos de capital, que são tributados com alíquotas inferiores à dos demais rendimentos.

Nesse sentido, é necessário revogar algumas das alterações realizadas na legislação tributária infraconstitucional após 1996, que sepultaram a isonomia tributária no Brasil com o favorecimento da renda do capital em detrimento da renda do trabalho. Entre essas mudanças destacam-se:

a) fim da possibilidade de remunerar com juros o capital próprio das empresas, reduzindo-lhes o Imposto de Renda e a CSLL;

b) fim da isenção de Imposto de Renda: 1) à distribuição dos lucros e dividendos; 2) na remessa de lucros e dividendos ao exterior; e, 3) nas aplicações financeiras de investidores estrangeiros no Brasil;

c) revisão de outras renúncias fiscais concedidas ao capital, já apontadas neste estudo (compensação de débitos relativos a tributos federais com créditos apu-rados pelo contribuinte - Lei nº 10.637/02; isenção da incidência do IR para investidores estrangeiros no Brasil - Lei nº 11.312/06; redução da alíquota do IR sobre ganhos líquidos auferidos em bolsas de valores, de mercadorias, de futuros e assemelhadas - Lei n° 11.033/04);

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d) revogação do artigo 34 da Lei nº 9.249/1995, que prevê a extinção da puni-bilidade nos crimes contra a ordem tributária definidos na Lei nº 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e de sonegação fiscal, previsto na Lei nº 4.729, de 14 de julho de 1965, quando o agente promover o pagamento do tributo ou contribui-ção social. Além disso, alterar a legislação para que os referidos crimes sejam considerados crimes formais.

Também é necessário reorientar a tributação para que ela incida prioritaria-mente sobre o patrimônio e a renda dos contribuintes. O pilar do sistema tri-butário deve ser o imposto de renda, pois é o mais importante dos impostos diretos, capaz de garantir o caráter pessoal e a graduação de acordo com a capacidade econômica do contribuinte.

Por meio do imposto de renda será possível inverter a regressividade da es-trutura tributária brasileira, pois é o imposto mais progressivo. O imposto de renda é um instrumento fundamental para redistribuição da renda, garantindo a justiça fiscal. Por intermédio dele será possível aplicar a máxima “igualdade é tratar desigualmente os desiguais” no ordenamento tributário do país.

Como medidas para dar o devido peso à tributação direta no sistema tributário brasileiro, bem como para alcançar uma maior justiça tributária, propomos:

a) Recomposição da defasagem na correção da Tabela do Imposto de Renda, acompanhada de uma política de correção periódica que reflita a variação da renda média do contribuinte brasileiro.

A defasagem da Tabela do Imposto de Renda Pessoa Física calculada em 88,4% no período 1996-2017 deve ser paulatinamente recomposta, ao mesmo tempo em que se corrige a Tabela por um índice que reflita a evolução rendimento médio anual do brasileiro.

b) Regulamentação do parágrafo único do artigo 116 do Código Tributário Nacional, alterado pela Lei Complementar nº 104/2001, para permitir à au-toridade administrativa desconsiderar atos e negócios jurídicos que visem a ocultar a ocorrência do fato gerador.

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Esta norma somente irá adquirir plena eficácia quando for regulamentada. A falta de regulamentação permite que uma pessoa física se constitua como pessoa jurídica com a única finalidade de não pagar impostos e contribuições, pouco restando ao Fisco fazer para impedir essa conduta. Na prática, o Auditor Fiscal não pode se valer deste artigo para coibir o fato gerador dissimulado.

c) Implementação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF).

O sistema tributário brasileiro não alcança apropriadamente o conceito de fortu-na. Muitos bens e direitos, adquiridos em razão direta do crescimento da renda, ficam excluídos da tributação. A implementação do IGF pode ser uma oportu-nidade para a prática da justiça tributária, aplicando-se corretamente o princípio constitucional da capacidade contributiva.

Sua implementação deve atentar para as possibilidades de elisão fiscal desse tri-buto, desestimulando, por meio da legislação, atitudes tais como a transferência de bens da pessoa física para uma pessoa jurídica como forma de burla ao paga-mento do imposto.

d) Adoção de progressividade no imposto sobre a transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCD), de competência dos estados e do Distrito Federal.

Em complementação ao IGF, deve ser introduzida a progressividade no imposto sobre a transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCD), adotando-se, a exemplo do IR, uma faixa de isenção e uma tabela progressiva de contribuição, conforme o valor do bem doado ou transmitido.

e) Aperfeiçoamento do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA).

Esse tributo, de competência dos estados e do Distrito Federal, possui baixa pro-gressividade e não incide sobre a propriedade de embarcações e aeronaves parti-culares. Isto porque, como sucedâneo da antiga Taxa Rodoviária Única, há enten-dimento jurisprudencial de que ele deve incidir apenas sobre veículos terrestres.

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Para corrigir essa distorção, bastaria que fosse inserida na Constituição uma pre-visão de incidência do tributo sobre veículos automotores marítimos e aéreos. Num país como o Brasil, com notórias distorções de renda, é uma afronta que proprietários de veículos suntuosos, como jatos, helicópteros, iates e lanchas se-jam isentos de imposto sobre a propriedade desses bens.

f) Tributação dos bens e produtos de forma seletiva, em função de sua essencia-lidade, taxando-se mais os bens supérfluos e menos os produtos essenciais à vida.

A opção pela tributação, preferencialmente direta, visa a observar a capacidade contributiva individual e a transparência.

g) Por meio de medidas infraconstitucionais, deve-se isentar de tributos todos os produtos que compõem a cesta básica e os gêneros de primeira necessidade.

Os efeitos das medidas propostas seriam altamente benéficos, na medida em que as desonerações do trabalho assalariado e do consumo refletiriam de maneira quase imediata sobre a economia. Para que se tenha uma ideia do significado de tais incentivos, que ocasionariam uma redução dos preços finais ao consumidor, as medidas de desoneração adotadas em 2009, durante a crise financeira, soma-ram cerca de R$ 15 bilhões.

h) Complementarmente, deve-se regulamentar o parágrafo único do artigo 116 do Código Tributário Nacional, alterado pela Lei Complementar nº 104/2001, para permitir à autoridade administrativa desconsiderar atos e negócios jurídicos que visem a ocultar a ocorrência do fato gerador.

Esta norma somente irá adquirir plena eficácia quando for regulamentada. A falta de regulamentação permite que uma pessoa física se constitua como pessoa jurídica com a única finalidade de não pagar impostos e contribuições, pouco restando ao Fisco fazer para impedir essa conduta. Na prática, o Auditor Fiscal não pode se valer deste artigo para coibir o fato gerador dissimulado.

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Este estudo mostrou que o Brasil é um país com péssima distribuição de renda e com um sistema tributário regressivo e permeado de me-didas que aprofundam as injustiças que lhe são imanentes, originadas numa tributação calcada essencialmente no consumo em detrimento

da renda e do patrimônio.

Alterações na legislação infraconstitucional podem amenizar as injustiças tribu-tárias contribuindo para uma melhoria distributiva. Muitas foram aqui apontadas e algumas quantificadas, demonstrando a inexistência de ônus para a arrecadação tributária.

A Campanha Imposto Justo é uma iniciativa legitimamente construída pela via parlamentar e que contém em sua estrutura alguns elementos que podem ajudar a reverter o caminho da regressividade e da má distribuição do ônus tributário, trilhado pelo nosso sistema tributário desde meados da década de 1990.

Com a adoção das medidas propostas no presente estudo, e especialmente com a aprovação do PL 6.904/2013 e da PEC 283/2013, propostas que ensejam em seus textos a Campanha Imposto Justo, acreditamos que seja possível construir uma reforma tributária neutra sob o ponto de vista da arrecadação – sem, portan-to, aumento da carga tributária –, com a adoção de um sistema muito mais justo que o atual.

O fim das renúncias fiscais concedidas aos rentistas propiciaria a possibilidade de uma readequação da tabela de imposto de renda das pessoas físicas, de modo a trazer ao sistema as pessoas que hoje se encontram isentas de tributação ou

Conclusão

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contribuindo abaixo de suas possibilidades, ao mesmo tempo em que reduziria a tributação das pessoas que hoje são excessivamente gravadas, notadamente a classe média assalariada.

As medidas de aumento de progressividade na taxação sobre o patrimônio, jun-tamente com o aumento da progressividade do imposto sobre a renda, possibi-litariam a geração de recursos para que fosse desonerada a tributação sobre o consumo, tornando mais baratos para a população todos os gêneros de primei-ra necessidade, além de outras mercadorias, em especial as que possuem efeito indutor de crescimento sobre a economia, como energia elétrica, combustíveis, insumos à construção civil, eletrodomésticos, automóveis etc.

As medidas propostas neste estudo também trariam maior eficiência à fiscaliza-ção tributária, na medida em que aumentariam a percepção de risco na sonega-ção, o que permitiria integrar ao sistema tributário setores que hoje escapam da tributação.

Ao contrário do que possa parecer, num primeiro momento, para os setores mais abastados da sociedade – que pagariam mais para o sustento da nação (na verda-de, contribuiriam na medida de sua real capacidade econômica) – as alterações no sistema tributário aqui propostas disponibilizarão mais recursos para as classes média e baixa, os quais naturalmente serão direcionados ao consumo, trazendo um círculo virtuoso de crescimento sustentado, o qual, em última análise, terá significativo impacto positivo nos lucros dos setores produtivos da sociedade.

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DIAGRAMAÇÃO E PROJETO GRÁFICO:

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