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FRANCISCO JAVIER TOLOZASOCIÓLOGO Y POLITÓLOGOPROFESOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Sin curules para las víctimas y los territorios: ¿Se consuma la perfidia contra el acuerdo de participación política?

Antecedentes

Desde la firma misma de la Agenda de Conversaciones dentro del Acuerdo General de La Habana en 2012, las partes incluyeron el punto de Participación Política como problemática a resolver para la finalización de la guerra y la construcción de una paz estable y duradera. Discutir y aprobar un Acuerdo de Apertura Democrática implicaba que no se pactó un proceso de desarme incondicional, sino que se reconocían dificultades estructurales relacionadas con el sistema político colombiano, que habían sido parte de los causales y acicates del extenso conflicto social ar-mado interno.En el debate del punto 2 la Agenda, las entonces FARC-EP pre-sentaron las 100 Propuestas Mínimas para la Participación Polí-tica, en las que se incluían múltiples proyectos relacionados con la transformación de las estructuras de “democracia representa-tiva” existentes. Con la propuesta 45 se ponía el dedo en la llaga de la crisis de representatividad regional y el anacronismo del ordenamiento territorial vigente, planteando el reemplazo de la actual Cámara de Representantes por una “Cámara Territorial”1.

1 “Se proveerán los correspondientes diseños institucionales para la creación de la Cáma-ra Territorial, que sustituirá a la actual Cámara de Representantes. La Cámara Terri-

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La correlación de fuerzas del momento específico de la firma del Acuerdo de Apertura Democrática posibilitó que, si bien no se asumiera el planteamiento de la insurgencia, si se avanzara en otorgar 16 nuevas curules temporales para zonas fuertemente afectadas por el conflicto y la miseria. La represen-tación política del nuevo partido que surgiera del tránsito a la legalidad de la guerrilla sería pactada con posterioridad en el apartado 3.2. de Reincorpora-ción Política y no tiene por tanto ninguna relación con estás circunscripciones especiales de paz.Así pues, en desarrollo de lo contemplado en el punto 2.3.6. del Acuerdo Final “Promoción de la representación política de poblaciones y zonas especialmen-te afectadas por el conflicto y el abandono”2, la Comisión de Seguimiento e Impulso a la Verificación y a la Implementación (CSIVI) consensuó el texto de Acto Legislativo que creaba las 16 Circunscripciones transitorias especiales de paz (CTEP), el cual fue radicado en el Senado de la República el 2 de mayo de 2017, habiendo surtido previamente –no exento de polémica– el trámite de consulta previa3.Luego de ser aprobado sin modificaciones sustanciales en plenaria de Senado el 25 de julio de 2017, el Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2017 Senado/ 017 Cámara vivió en la Cámara de Representantes alteraciones fundamentales, siendo finalmente aprobado una versión bastante adulterada de éste el 9 de no-viembre de 2017. Al diferir los textos aprobados entre las dos cámaras, se pasó a la conciliación del texto, proceso tortuoso durante el cual, tras una aprobación inicial en plenaria de Senado, justamente por presiones de los representantes de los departamentos beneficiados por las curules adicionales se pasó a modificar el texto que finalmente fue aprobado en Cámara y votado en Senado el 30 de noviembre de 2017, obteniendo 50 votos a favor de un total de 99 senadores.En una interpretación desacertada de la Ley 5 de 1992 y del artículo 134 de la Constitución Nacional, la Presidencia del Senado declaró no aprobado el pro-yecto de Acto Legislativo, partiendo de considerar que para la mayoría absoluta requerida no se tenían en cuenta las 3 sillas vacías de congresistas detenidos. Pese a las múltiples acciones judiciales que se pronunciaban a favor de la apro-

torial se concibe como parte fundamental de la organización institucional del poder legislativo, orientada a garantizar la mayor participación de las entidades territoriales en las definiciones políticas, económicas, sociales, culturales y ambientales del Estado. La Cámara Territorial se elegirá en circunscripciones territo-riales y circunscripciones especiales. Las circunscripciones territoriales corresponden a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá. Cada circunscripción territorial tendrá cuatro (4) representantes. Veinte (20) curules adicionales se distribuirán y elegirán atendiendo criterios poblacionales. Las circunscripcio-nes especiales corresponden a las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes. Cada una de estas comunidades tendrá derecho a cinco (5) representantes. Los colombianos residentes en el exterior elegirán dos (2) representantes”. FARC-EP (2013). Propuesta 45. 100 propuestas mínimas para la Participación Política.

2 Frente a los contenidos del punto 2.3.6. valga la pena subrayar –a propósito de algunos equí-vocos– que se habla de 16 circunscripciones para zonas afectadas por el conflicto, dejando ex-preso el criterio territorial, y que en ningún momento se restringe exclusivamente a víctimas consideradas individualmente dentro de los actuales marcos de registro, ni tampoco se acota-ba únicamente a población rural.

3 Para un análisis sobre las problemáticas que buscaba afrontar la creación de las CTEP ver Jimé-nez y Espinosa (2017). Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz. En Revista Izquierda (72).

77Diciembre de 2018Bogotá, Colombia SEñALES DE LA IMPLEMENTACIóN Contenido

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Desde la firma misma de la Agenda de Conversaciones dentro del

Acuerdo General de La Habana en 2012, las partes incluyeron el punto de Participación Política

como problemática a resolver para la finalización de la guerra y la

construcción de una paz estable y duradera. Discutir y aprobar un

Acuerdo de Apertura Democrática implicaba que no se pactó un

proceso de desarme incondicional, sino que se reconocían dificultades

estructurales relacionadas con el sistema político colombiano,

que habían sido parte de los causales y acicates del extenso

conflicto social armado interno.

bación del proyecto votado, las directivas del Senado, en plena campaña de elecciones par-lamentarias y presidenciales, mantuvieron su postura hasta hoy, validadas por revisiones de forma de las segundas instancias que permi-tieron esta violación flagrante del Acuerdo de Paz y de los derechos de las víctimas.Sin embargo, con posterioridad, la Corte Cons-titucional en Comunicado N.° 32 de agosto 15 de 2018 sobre la Sentencia C-080 de 2018 que declara exequible la Ley Estatutaria de la Ju-risdicción Especial de Paz, también aprobada por el procedimiento legislativo especial, de-finió con claridad al revisar los aspectos for-males de la misma: “En cuanto a las mayorías requeridas, la Corte definió que para el cálculo de la mayoría absoluta hay que descontar del número de integrantes del Congreso las sillas vacías y los impedimentos aceptados, de con-formidad con la regla fijada en el artículo 134 de la Constitución Política”.Una vez culminado el procedimiento legisla-tivo especial, ya en abril de 2018, y como una forma misma de reconocimiento del incumpli-miento con el Acuerdo Final, las víctimas y los territorios golpeados por la guerra, se pre-sentaron 4 proyectos de Acto Legislativo que buscaron crear las Circunscripciones Especia-les de Paz, aunque algunos de ellos con defor-maciones insostenibles frente a lo acordado en La Habana4. Pese a que incluso 2 proyectos se acumularon en medio de un supuesto acuerdo político entre bancadas, todos fueron igual-mente archivados sin tener siquiera su primer debate, en un rápido segundo hundimiento legislativo de las CTEP.

4 El Proyecto de Acto Legislativo 011 de 2018 Senado, presentado por Sofía Gaviria Correa, buscaba crear una Circunscripción Nacional Especial de Víctimas, restringiendo 10 curules a víctimas de las FARC-EP de los 167 municipios de PDET, y asignado 6 curules para víctimas a nivel nacional; y el Proyecto de Acto Legislativo 015 presentado por Alfredo Rangel y la bancada del Centro Democrático no solo ignoraba la representación territorial, sino que reducía a 8 las curules a ocupar.


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Circunscripciones Especiales de Paz en la actual legislatura

Se radicaron al iniciar la presente legislatu-ra los proyectos de acto legislativo 01 y 04 de Senado, ambos acumulados para su trá-mite conjunto. El primero fue radicado por el anterior Ministro del Interior, Guillermo Rivera Flórez, y el segundo, por la bancada alternativa, así que vale la pena resaltar que ni el actual Gobierno Nacional ni la bancada de gobierno asumieron la iniciativa para dar cumplimiento a este mandato del Acuerdo Final.El pasado 12 de septiembre, el Proyecto de Acto Legislativo acumulado fue votado en la Comisión Primera del Senado, aprobándose la ponencia mayoritaria del coordinador po-nente Roy Barreras y negándose la presenta-da por el senador del partido de gobierno José Obdulio Gaviria, que no correspondía al es-píritu de lo pactado en La Habana y volvía a las aberraciones ya propuestas por sus copar-tidarios. Solo 2 meses después se agendó el segundo debate en la plenaria del Senado, lo que facilitó que por tiempos se haya hundido el proyecto, sin siquiera haber votado el in-forme de ponencia. En la plenaria del Senado del 20 de noviembre continuó el debate hasta que se levantó la sesión con la claridad he-cha por parte de la presidencia de Senado de que, en la siguiente sesión, aunque continua-ría el uso de la palabra solicitado al respecto, sólo se aceptarían como constancias, ya que el proyecto de CTEP había sido retirado del orden del día y archivado por solicitud de la Secretaría General de Senado.La responsabilidad de esta reiteración del incumplimiento del Acuerdo de Participa-ción Política no es solo yerro del Congreso, sino que corresponde esencialmente también al Gobierno Nacional, tanto a sus bancadas como a los funcionarios del ejecutivo a cargo de la agenda legislativa5. Si bien el presente

5 Al respecto, solo baste mencionar la denuncia pú-blica del Senador ponente de CTEP, Roy Barreras,

Tras su hundimiento sucesivo en 3 periodos legislativos consecutivos,

la no implementación de las 16 CTEP clara y expresamente

mandatadas en el Acuerdo Final, implica no solo una violación de lo firmado sino del mismo

ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta los compromisos propios

de la Declaración Unilateral de Estado, y lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017, en el que se define que los contenidos del

Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional

humanitario o derechos fundamentales definidos en la

Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores –como

sería el caso de los aspectos relacionados con la participación política consagrados en el punto

2– serán obligatoriamente parámetros de interpretación y

referentes de desarrollo y validez de las normas y las leyes de

implementación del Acuerdo.


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(des)Gobierno de Duque se ha caracterizado por el poco timón que ha podido darle al Con-greso, razón que tiene ad portas de la deriva a la mayor parte de su copiosa agenda legisla-tiva del primer año, para el caso de las CTEP, no es solo la ya constante incapacidad del ejecutivo la que jugó en contra del proceso de paz, sino consensos decantados dentro de la clase política –incluyendo al Mininterior y al Centro Democrático–, que impiden dar curso por la vía ordinaria a los exigidos cambios al modelo de representación política en el país.De igual forma, valga ir desencantando desde ya la nueva “leyenda rosa” uribista, según la cual la debilidad del Gobierno en el Congreso se explica por una draconiana renuncia a la llamada “mermelada” en una supuesta depu-ración de las costumbres políticas. El “oran-gután” colgado por el Centro Democrático a la reforma política que le entregaría el 20% del presupuesto nacional a los congresistas fortaleciendo el clientelismo, entre múltiples ejemplos, solo denota que las catedralicias dificultades de Duque con el Congreso tienen causalidades más profundas radicadas en su falta de liderazgo y las tensiones al interior del partido, pero, ante todo, en el irresuelto conflicto en el bloque de poder que la pusila-nimidad presidencial solo profundiza.Aunque en el debate en la plenaria del Se-nado del 13 de noviembre sobre CTEP la Mi-nistra del Interior da su apoyo formal a la ponencia minoritaria de los partidos de go-bierno que iba en franca contravía a lo dis-puesto en el punto 2.3.6. del Acuerdo Final, al desterritorializar las circunscripciones es-peciales de paz y reducirlas a 8 arguyendo problemas presupuestales, su intervención, de forma contradictoria, estuvo más enfoca-

quien acusó a la Alta Consejera para las Regio-nes, Karen Abudinen, de hacer lobby en la misma sesión del 13 de noviembre contra la aprobación del proyecto de acto legislativo. Ver https://www.rcnradio.com/politica/supuesto-lobby-de-con-sejera-de-regiones-desato-pelea-por-las-curu-les-de-paz

Lamentablemente, desde las diferentes ramas del poder público

se pretende ignorar las obligaciones legales asumidas por el Estado

colombiano tanto a nivel nacional como internacional para darle

cumplimiento al Acuerdo de Paz. Como sucede con el conjunto

de lo pactado en La Habana, la vía para revertir esta violación

de lo acordado consumada en el Congreso, pasa inexorablemente por la lucha extraparlamentaria,

la movilización a partir de los territorios y el reimpulso de un

proceso constituyente desde abajo.


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da a desvirtuar el proyecto e incluso a propiciar un acuerdo para un nuevo articulado6.La postura fijada por la Ministra del Interior Nancy Patricia Gutiérrez, se complementa con la expuesta en la entrevista con la Revista Semana “La agenda legislativa tiene tiempo”, en la que parece negar la continuidad de la implementación normativa del Acuerdo Final, y con ello condena al incumpli-miento craso todos los aspectos propios del punto de Partici-pación Política, incluyendo las CTEP, que requieren modifi-cación del actual ordenamiento legal: “El Presidente ha sido claro en que el Gobierno va a cumplir con todos los temas del Acuerdo que ya están contemplados en la ley” 7.Se le abona la franqueza o la desvergüenza a la ministra Gutiérrez, ya que es la única alta funcionaria que reconoce públicamente la falta de voluntad política para cumplir con lo acordado en términos normativos por parte del Estado co-lombiano, desde la etapa final del Gobierno de Juan Manuel Santos. Evidentemente –y como producto del incumplimiento de la agenda legislativa del fast track– son múltiples los te-mas del Acuerdo Final que no están hoy en dentro de la lega-lidad vigente y cuya implementación requiere justamente no acotarse a la ley, sino precisamente desarrollos normativos para que puedan ser incorporadas al ordenamiento jurídico. No obstante, con esta definición del Ministerio del Interior, el Gobierno Nacional solo expresa compromiso –por lo menos verbal– con los aspectos del Acuerdo que ya fueron objeto de desarrollos normativos y no con los múltiples aspectos res-tantes que son parte integrante de éste y requieren modifica-ciones al orden legal8.

6 Las frases de la Ministra del Interior Nancy Patricia Gutiérrez son elo-cuentes: “No hay con qué cumplir tantas expectativas”; “Acaso 16 curules más van a resolver los problemas en los territorios?”; “La representatividad no está en ampliar el Congreso de la República”; “Es un proyecto que termina siendo incon-veniente, que no soluciona la problemática de la gente del territorio, que no llena las expectativas de la representatividad”. Ver la intervención del Ministerio del Interior. Plenaria de Senado. 13 de noviembre. 5 horas 47 minutos y subsiguientes. https://www.youtube.com/watch?v=PhIp877dqJk

7 https://www.semana.com/nacion/articulo/nancy-patricia-gutierrez-la-agen-da-legislativa-de-ivan-duque-tiene-tiempo/591173

8 Dentro de las “deudas legislativas” con el Acuerdo de Paz están entre otras: Ley de Tierras, Catastro Rural, Ley de Zonificación Ambiental, Ley de Participación Ciudadana, Reforma Política y Electoral, CTEP, Reforma a la Ley Orgánica de Planeación, Reforma a la Ley 1448 de Víctimas, o Tipo Penal del Paramilitarismo.


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Algunas reflexiones

Tras su hundimiento sucesivo en 3 periodos legislativos consecutivos, la no implementación de las 16 CTEP clara y expresamente mandatadas en el Acuerdo Final, implica no solo una violación de lo firmado sino del mismo or-denamiento jurídico, teniendo en cuenta los compromisos propios de la Decla-ración Unilateral de Estado9, y lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017, en el que se define que los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales defi-nidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores –como sería el caso de los aspectos relacionados con la participación política consa-grados en el punto 2– serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación del Acuerdo. El Acto Legislativo 02/17 no circunscribe el compromiso de cum-plimiento del acuerdo al ejecutivo, sino que lo extiende al conjunto del Estado colombiano sin eximir al legislativo, al decir: “Las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final”.Lamentablemente, desde las diferentes ramas del poder público se preten-de ignorar las obligaciones legales asumidas por el Estado colombiano tanto a nivel nacional como internacional para darle cumplimiento al Acuerdo de Paz10. Como sucede con el conjunto de lo pactado en La Habana, las CTEP solo podrán plasmarse en medio de un avance de la potencia transformadora que aspiraba desatar el mismo Acuerdo de Paz. Invariablemente existirán o se podrán crear alternativas jurídicas para cumplir lo pactado, siempre y cuando se construyan primero las condiciones políticas favorables. Por ahora, se consuma la perfidia contra las víctimas y los territorios olvidados y subre-presentados, y se consuma la castración de la apertura democrática y de los anhelos de paz. La vía para revertir esta violación de lo acordado consumada en el Congreso, pasa inexorablemente por la lucha extraparlamentaria, la mo-vilización a partir de los territorios y el reimpulso de un proceso constituyente desde abajo.

9 Sobre el soporte jurídico del Acuerdo Final en el marco del derecho internacional y el derecho internacional humanitario ver el artículo de Enrique Santiago Romero publicado en la edición 76 de la Revista Izquierda: http://www.espaciocritico.com/sites/all/files/izqrd/n0076/izq0076_a02.pdf

10 Dentro de los posibles alegatos jurídicos es importante señalar que existe una Acción de cum-plimiento admitida por el tribunal administrativo de Cundinamarca el 25 de octubre de 2018, que busca declarar aprobado el proyecto de CTEP, teniendo en cuenta la jurisprudencia fijada por la Corte Constitucional en el Comunicado N.° 32 de la Sentencia C-080 de 2018.


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sin curules para las víctimas y los territorios: ¿se ... · 77 diciembre de 2018 bogotá,...

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