servicio estatal de autonomías final...a su vez, es importante resaltar que la ley n 031, marco de...
TRANSCRIPT
DOCUMENTO FINAL DEL
PROCESO DE DIÁLOGO
DEL PACTO FISCAL Servicio Estatal de Autonomías
05 de marzo de 2018
1
Índice
1. Introducción ................................................................................................................................. 5
2. Marco normativo del régimen económico financiero .................................................................. 6
2.1 El régimen económico financiero .......................................................................................... 6
2.2 Cambios en el régimen económico financiero ....................................................................... 7
2.3 Recursos de las entidades territoriales autónomas ................................................................. 9
2.4 Administración de los recursos ............................................................................................ 11
2.5 Límites de gasto en las entidades territoriales autónomas ................................................... 12
3. Institucionalidad del proceso de diálogo .................................................................................... 13
4. Diagnóstico de las finanzas públicas del Estado ........................................................................ 24
5. Análisis de las propuestas presentadas a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal ........................ 46
6. Conclusiones y agenda de trabajo .............................................................................................. 74
6.1 Aplicación gradual y progresiva de los resultados del Pacto Fiscal .................................... 74
6.2 Articulación entre los resultados de las Etapas 3, 4 y 5. ...................................................... 75
6.3 Funcionamiento de los Consejos de Coordinación Sectorial derivados de la Etapa 4 –
Asignación e Inversión Efectiva de Recursos. ........................................................................... 75
6.4 Reformas al Régimen Económico Financiero ...................................................................... 76
6.5 Sistema de Planificación del Estado - SPIE ......................................................................... 78
6.6 Análisis de la sostenibilidad de los programas nacionales de inversión destinados a la
reducción de la pobreza .............................................................................................................. 78
6.7 Análisis de la factibilidad financiera y legal para la distribución de recursos
departamentales a los Gobiernos Autónomos Municipales y Gobiernos Autónomos Indígena
Originario Campesinos. .............................................................................................................. 79
6.8 Establecimiento de una política estatal destinada al desarrollo de áreas urbanas, ciudades y
metrópolis ................................................................................................................................... 80
6.9 Análisis de la factibilidad y las condiciones de los cambios en el criterio de distribución de
los recursos de Coparticipación Tributaria. ................................................................................ 81
2
6.10 Análisis de la reducción de la condicionalidad del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH) .......................................................................................................................................... 81
6.11 Analizar de la modificación del Artículo 10 de la Ley N° 3302 ........................................ 82
6.12 Análisis temáticos .............................................................................................................. 82
3
Lista de Abreviaturas
ABC Administradora Boliviana de Carreteras
ACOBOL Asociación de Concejalas de Bolivia
AIOC Autonomía Indígena Originaria Campesina
AMB Asociación de Municipios de Bolivia
AMT Asociación de Municipios de Tarija
AR Autonomía Regional
CNA Consejo Nacional de Autonomías
CODEPAF Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento de La Paz
CPE Constitución Política del Estado
CTPF Comisión Técnica del Pacto Fiscal
DDE Direcciones Departamentales de Educación
ETA Entidad Territorial Autónoma
FAM Federación de Asociaciones Municipales
FPIEEH Fondo de Promoción a la Inversión en Exploración y Explotación
Hidrocarburífera
GAD Gobierno Autónomo Departamental
GAIOC Gobierno Autónomo Indígena Originario Campesina
GAM Gobierno Autónomo Municipal
GAR Gobierno Autónomo Regional
GGAA Gobiernos Autónomos
HIPC Países Altamente Endeudados
IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos
IEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados
IJ Impuesto al Juego
INE Instituto Nacional de Estadística
IOC Indígena Originario Campesino
IPBI Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles
IPJ Impuesto a la Participación en Juegos
IPVA Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores
ITBI Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
ITGB Impuesto a la Transferencia Gratuita de Bienes
ITVA Impuesto a la Transferencia de Vehículos Automotores
IUE Impuesto a la Utilidades de las Empresas
IVA Impuesto al Valor Agregado
LMAD Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización ―Andrés Ibáñez‖
MEFP Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
MPD Ministerio de Planificación del Desarrollo
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
NB-ST Normas Básicas del Sistema de Tesorería
4
NCE Nivel Central del Estado
OECAS Organizaciones Económicas Campesinas Indígena Originarias
OECOMS Organizaciones Económicas Comunitarias
PGE Presupuesto General del Estado
PIB Producto Interno Bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
POA Plan Operativo Anual
RC-IVA Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado
SEA Servicio Estatal Autonomías
SPIE Sistema de planificación integral del Estado
TGN Tesoro General de la Nación
UFV Unidad de Fomento a la Vivienda
VIPFE Viceministerio de Inversión pública y Financiamiento Externo
5
DOCUMENTO FINAL DEL PROCESO DE DIÁLOGO DEL PACTO FISCAL
1. Introducción
En el marco del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, en la reciente sesión del Consejo
Nacional de Autonomías (CNA), siguiendo lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento y
Debates del Pacto Fiscal, se instruyó al Servicio Estatal de Autonomías (SEA) la elaboración del
documento final con base en los acuerdos generados en todas las Etapas del citado proceso, que
incluyen mínimamente los siguientes:
1) Agendas productivas y sociales priorizadas por cada departamento.
2) Acuerdos para la asignación e inversión pública efectiva.
3) Análisis de las fuentes de recursos públicos y propuestas de reforma normativa del
régimen económico financiero1.
A su vez, es importante resaltar que la Ley N° 031, Marco de Autonomías y
Descentralización ―Andrés Ibáñez‖ (LMAD), al momento de establecer al SEA como uno de los
mecanismos de coordinación intergubernamental, estableció entre sus atribuciones algunas que se
constituyen en el fundamento normativo para la elaboración de este documento final, entre las
que se cita las siguientes:
- Proponer mecanismos y fórmulas de distribución de recursos entre las entidades
territoriales autónomas (ETA).
- Emitir informes técnicos respecto a iniciativas sobre mecanismos y criterios para la
distribución de recursos que afecten a las ETA.
- Analizar y emitir opinión previa sobre posibles situaciones que contravengan lo
establecido en la Constitución Política del Estado (CPE) y la legislación en materia
financiera.
- Actuar como vía conciliatoria como entidad coadyuvante en la resolución de
conflictos que surjan de la interpretación o aplicación de las normas del régimen
económico financiero2.
En base a las disposiciones normativas antes citadas, es posible afirmar que no debe
entenderse los resultados del Pacto Fiscal como un ―momento específico‖, es decir, no deben ser
asociados con una fecha, pues ello implicaría una mirada de corto plazo; por el contrario, estos
acuerdos deben ser enfocados como un horizonte de largo plazo, de aplicación gradual y
progresiva que es necesario alcanzar, concertar, implementar y verificar.
Por lo tanto, conforme a los mandatos del CNA y las atribuciones expresamente
establecidas en la LMAD, el SEA se encuentra facultado para la elaboración de este documento
en el que, en primer lugar, se realizará una caracterización respecto aquello que el marco
normativo boliviano entiende como régimen económico financiero; en segundo lugar, se
describirá la institucionalidad generada en el proceso de diálogo, que se basa en el CNA y la
Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF).
1 Cfr. Artículo 38 del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal y el punto Tercero de la Resolución
N° 009/2017 del Consejo Nacional de Autonomías. 2 Cfr. Artículo 129/III de la LMAD.
6
También se realizará una descripción de las propuestas de pacto fiscal presentadas en la
CTPF; finalmente, el documento concluye con el establecimiento de una agenda de trabajo para
la implementación de los acuerdos generados en las Etapas del proceso de diálogo del pacto
fiscal.
Finalmente, con base en lo dispuesto en el Reglamento de Funcionamiento y Debates del
Pacto Fiscal, son parte de este Documento Final, todas las Actas y Resoluciones aprobadas por la
CTPF y el CNA, respectivamente; documentos entre los que se encuentran: las agendas
productivas y sociales, los factores críticos identificados en la etapa de asignación e inversión
efectiva, así como los mandatos y alternativas de financiamiento generados en la Etapa 5.
2. Marco normativo del régimen económico financiero
2.1 El régimen económico financiero
La Constitución Política del Estado dispone el mandato para que LMAD establezca la
regulación del régimen económico financiero, el régimen competencial, la coordinación entre el
nivel central del Estado (NCE) y las entidades territoriales autónomas, así como las bases de la
organización territorial del Estado Plurinacional3.
Sin embargo, corresponde realizar el siguiente interrogante: ¿Qué es aquello que el marco
normativo y jurisprudencial boliviano considera como el ―régimen económico financiero? Con el
fin de otorgar una respuesta a la pregunta, es importante clarificar qué se entiende por ―régimen‖.
Para ello, se retoma lo establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 2055/2012, de
16 de octubre de 2012, que define al régimen como un conjunto de normas que rigen una
actividad, en este caso, la relacionada a lo económico-financiero.
Conforme a la precisión de la jurisprudencia constitucional y las disposiciones normativas
citadas, es posible definir al régimen económico-financiero como el conjunto de normas que
regulan la asignación y administración de recursos en el nivel central del Estado y en las
ETA. Por lo tanto, con el fin de precisar esta definición, cuando se hace referencia al régimen
económico financiero, no se limita a una lista de fuentes de financiamiento o a lo establecido en
el Artículo 101 de la LMAD, que define a este régimen como aquel que regula la asignación de
recursos de las ETA y las facultades para su administración para el ejercicio y cumplimiento de
sus competencias.
El régimen económico financiero en Bolivia deberá entenderse como todo el sistema que
supone la asignación y administración de recursos públicos, con base en las funciones del Estado
en la economía –asignación, distribución y estabilización–, como se sustenta en la doctrina de la
descentralización fiscal y, solo así, se tendrá una visión integral de este concepto, que una la
definición legal y el razonamiento jurisprudencial antes citados.
Al mismo tiempo, es importante señalar que las ETA financian el ejercicio de sus
competencias con los recursos consignados en la CPE y la legislación específica, conforme a las
disposiciones normativas vigentes establecidas para el régimen económico financiero, que
incluyen los siguientes aspectos:
3 Cfr. Artículo 271 de la Constitución Política del Estado.
7
- Recursos de las entidades territoriales autónomas.
- Administración de recursos (Tesorería y Crédito Público).
- Gestión presupuestaria y responsabilidad fiscal.
En este sentido, las ETA tienen la capacidad de disponer de recursos económicos y de
crear fuentes propias para financiar su funcionamiento, la gestión de sus actividades y la
prestación de servicios públicos en el marco de sus competencias; sin embargo, dado que los
recursos públicos tienen la finalidad exclusiva de financiar gastos públicos, su administración se
encuentran regulada por una serie de disposiciones normativas4; es decir, su uso se encuentra
supeditado al cumplimiento de procedimientos que tienen el objetivo de garantizar la eficiencia,
eficacia y calidad del gasto.
Asimismo, la administración de recursos debe enmarcarse en diferentes preceptos y
lineamientos que es necesario observar al momento de asignar recursos públicos, entre ellos, que
su planificación se encuentren respaldada en la disponibilidad efectiva de recursos (sostenibilidad
financiera), que en la asignación de recursos se priorice la eliminación de desigualdades sociales,
de género y la erradicación de la pobreza (asignación de recursos suficientes), que cualquier
medida que se implemente se enmarque dentro del principio de lealtad institucional5
(coordinación constructiva y lealtad institucional), de la distribución equitativa de los recursos
para el financiamiento equitativo de sus competencias (equidad y solidaridad entre todas las
autonomías) y, la decisión autónoma del uso de sus recursos y ejercicio de facultades para
generar y ampliar los recursos de las ETA (autonomía económica financiera).
2.2 Cambios en el régimen económico financiero
Con base en la definición otorgada al régimen económico financiero, es posible afirmar
que las disposiciones normativas vigentes, que regulan el uso de los recursos públicos, generaron
diversos cambios en el andamiaje económico, entre los que destacan los siguientes: la
constitucionalización de los recursos departamentales6, la posibilidad de creación de tributos y de
otras fuentes de ingreso en las ETA, la presupuestación autónoma de las ETA y la inclusión de
los recursos propios de estas en el Presupuesto General del Estado (PGE).
A continuación se analiza brevemente cada uno de estos cambios, tomando como
referencia las disposiciones normativas de la anterior CPE:
4 CPE, LMAD, Ley del Presupuesto General del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamental,
Directrices de Formulación Presupuestaria, Directrices de Inversión Pública, Ley de Administración
Presupuestaria, entre otras. 5 El NCE y las ETA deben tomar en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el NCE y otras ETA,
evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles
negativamente. 6 Es importante aclarar que los ―recursos departamentales‖ no son sinónimo de los ―recursos de los gobiernos
autónomos departamentales‖, ya que la CPE establece una diferencia entre unidades territoriales y entidades
territoriales que vale la pena tomarla en cuenta para el análisis más riguroso.
8
2.2.1 Recursos de los gobiernos autónomos
Una de las novedades del régimen económico financiero es la inclusión de los
recursos departamentales en el texto constitucional7, recursos que a su vez son desagregados y
precisados en cada nivel de gobierno a través de las disposiciones de la LMAD8.
De la misma manera, la participación en las regalías correspondientes a los departamentos
productores y no productores de hidrocarburos, también se encuentra prevista en los articulados
de la CPE9, así como la competencia exclusiva de administración de sus recursos por
regalías10
, lo que implica que cualquier modificación sobre los mismos requiere la
convocatoria a un referendo constitucional aprobatorio, en los parámetros establecidos en la
norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano11
.
2.2.2 Competencias para la generación de ingresos de las entidades territoriales autónomas
La Constitución profundiza el proceso de descentralización fiscal al reconocer a las ETA
la posibilidad de crear impuestos, tasas, patentes y contribuciones especiales que correspondan a
su dominio tributario12
; no obstante, esta competencia se encuentra sujeta a disposiciones
contenidas en la legislación básica del NCE de regulación para la creación y modificación de
impuestos de dominio exclusivo de las entidades territoriales autónomas13
.
Otra alternativa que otorga el texto constitucional para el acceso a ingresos en las ETA es
la competencia exclusiva de creación de empresas de carácter departamental y municipal, así
como la posibilidad que otorga a estos niveles de gobiernos de participar en empresas de
industrialización, distribución y comercialización de hidrocarburos en sus respectivas
jurisdicciones en asociación con las entidades nacionales del sector; a su vez, se encuentra la
posibilidad de creación de fondos fiduciarios y fondos de inversión en los ámbitos de sus
competencias, que se constituyen en otros mecanismos para incrementar recursos para el ejercicio
de sus competencias.
2.2.3 Elaboración autónoma de los presupuestos de los gobiernos autónomos
departamentales
Si bien con la anterior CPE los municipios aprobaban su presupuesto a través del Concejo
Municipal, en el caso de las ex prefecturas, al ser éstas parte de la estructura del órgano ejecutivo
nacional debían enviar su anteproyecto de presupuesto al Congreso Nacional para su aprobación.
Con las modificaciones al régimen económico financiero, en la actualidad los GAD elaboran su
7 Los recursos departamentales son especificados en el Artículo 341 de la CPE.
8 Los recursos de los GAD, GAM, AIOC y GAR son especificados en los Artículos 103 al 107 de la LMAD.
9 La participación de las regalías hidrocarburíferas se encuentran previstas en el Artículo 368 de la CPE.
10 Numeral 36 del Parágrafo I del Artículo 300 de la CPE.
11 El procedimiento para la reforma total o parcial de la norma fundamental se encuentra previsto en el Artículo 411
de la, CPE. 12
Es importante recordar que con la normativa anterior solamente los GAM tenían la posibilidad de administrar los
Dominios Tributarios cedidos por el NCE (Artículo 20 de la Ley No. 1654 de 28 de julio de 1995 y Artículo 19 de la
Ley No. 1551 de Participación Popular de 20 de abril de 1994). 13
Ley No. 154 de Creación y Clasificación de Impuestos de 14 de julio de 2011 tiene el objeto de clasificar y definir
los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal.
9
presupuesto de forma autónoma, el que es consolidado en el proyecto de Ley del PGE de acuerdo
a lo establecido en la norma suprema14
.
Asimismo, antes de la actual Constitución, los recursos propios de los GAM no eran
incluidos en este instrumento normativo15
, sino simplemente eran presentados al Congreso
acompañados de un informe de la Contraloría General de la República16
, a partir de la gestión del
201117
, los recursos propios de los GAM también se incluyen en el PGE.
2.3 Recursos de las entidades territoriales autónomas
La razón de ser de la gestión pública de todos los niveles de gobierno, es esencialmente,
garantizar los derechos fundamentales de la población, tales como salud y educación y la
prestación de servicios básicos, de acuerdo a sus competencias asignadas por la CPE. Por lo
tanto, el ejercicio de dichas competencias requiere de recursos provenientes de distintas fuentes
de financiamiento, que permitan materializar las políticas públicas orientadas al bienestar común.
En este contexto, es importante resaltar que se constituyen como recursos públicos, todos
los ingresos percibidos por el Estado (nivel central del Estado y entidades territoriales
autónomas), con los cuales se cubren los gastos (de funcionamiento, elegibles y de inversión)18
relacionados a las funciones desarrolladas por la administración pública, para el ejercicio de sus
competencias.
Según su origen, los recursos públicos que financian la gestión pública de los distintos
niveles de gobierno, pueden clasificarse en:
A. Ingresos tributarios: Obligación en dinero que el Estado (NCE y GGAA) imponen con
el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines en el marco de lo
establecido por la CPE y la Ley. Este tipo de ingresos puede dividirse en:
a. Impuestos: Es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador una
situación prevista por Ley, independiente de toda actividad estatal relativa al
contribuyente, por ejemplo a la percepción de Ingresos, la propiedad de
inmuebles, al consumo, transacciones y otros.
b. Tasas: Es la contraprestación en dinero al Estado en retribución a un servicio
público determinado y divisible, por ejemplo, la tasa de alumbrado público.
c. Patentes: Es aquella obligación tributaria cuyo hecho generador es el uso o
aprovechamiento de bienes de dominio público, así como la obtención de
14
De acuerdo al Parágrafo III del Artículo 321.III de la CPE el Proyecto de ley del PGE debe incluir a todas las
entidades del sector público. 15
Artículo 147.I, CPE de 1967 con reformas de 1994 y 2004. 16
Artículo 152, CPE de 1967 con reformas de 1994 y 2004. 17
Directrices de formulación presupuestaria 2014. 18
La Ley Nº 2296 de 20 de diciembre de 2001, que señala que los ―Gastos de funcionamiento‖ son los destinados a
financiar las actividades recurrentes, para el funcionamiento exclusivo de la administración, y los ―Gastos de
Inversión‖ los destinados a la formación bruta de capital físico de dominio público, comprendiendo también, como
gasto elegible, los consignados al mantenimiento de los bienes y servicios de su competencia.
10
autorización para la realización de actividades económicas, por ejemplo por
uso de espacios públicos para publicidad.
d. Contribuciones especiales: Son aportes en dinero, especie o trabajo, dirigidos a
realizar obras públicas comunitarias; esta obligación surge de los beneficios
derivados de la realización de determinadas obras o actividades estatales. La
LMAD en la disposición adicional tercera reconoce que las contribuciones
especiales creadas por las Entidades Territoriales Autónomas podrán exigirse en
dinero, prestaciones personales o en especie, por ejemplo, el trabajo comunal para
construcción de cordones de acera.
B. Ingresos no tributarios: Se refieren a todos los ingresos recurrentes que resulten de la
actividad propia de las ETA, sin considerar aquellos generados mediante tributos. Estos
ingresos pueden dividirse en:
a. Venta de bienes y servicios: Aquellos resultantes de la actividad propia de las
Entidades Territoriales Autónomas, por ejemplo cobros por formularios, por
registro y autorizaciones; recursos por alquiler a terceros de edificios, maquinarias
y/o equipos que pertenecen a las administraciones públicas, multas, entre otros.
b. Regalías: Recursos percibidos por el Estado por la explotación de recursos
naturales.
c. Patente departamental: Derecho de cobro otorgado a las ETA departamentales,
que se origina en la explotación de recursos naturales, de acuerdo a Ley del NCE.
C. Transferencias: Son recursos transferidos del nivel central del Estado a las Entidades
Territoriales Autónomas o entre éstas últimas, conforme a convenios y normativa
específica, para financiar sus competencias, obligaciones y responsabilidades. Se dividen
en:
a. Coparticipación Tributaria: Es entendida como una transferencia de recursos
proveniente de los ingresos tributarios de dominio nacional (Impuesto al Valor
Agregado, el Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado, el
Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas, el Impuesto a las Transacciones, el
Impuesto a los Consumos Específicos, el Gravamen Aduanero, el Impuesto a la
Transmisión Gratuita de Bienes19
y el Impuesto a las Salidas al Exterior) de cuya
recaudación efectiva, el 20% será destinado a los Gobiernos Autónomos
Municipales, el 5% a las Universidades Públicas y el 75% es administrado por el
Tesoro General del Estado (TGE).
b. HIPC II: Fondos que se originan por concepto de alivio de deuda externa en el
marco de la iniciativa para Países Altamente Endeudados (HIPC, por su
19
El Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (ITGB) también se coparticipaba, hasta que la Ley Nº 154 de
Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de
Dominio de los Gobiernos Autónomos, transfirió este dominio tributario a los Gobiernos Autónomos
Departamentales.
11
abreviación en inglés) y que estarán destinados a gastos relacionados con sectores
sociales de acuerdo a lo establecido en la norma legal específica20
.
c. Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH): Es el impuesto que se aplica a la
producción de hidrocarburos en boca de pozo, que se medirá y pagará como las
regalías, de acuerdo a lo establecido en la Ley 3058. La alícuota del IDH es del
32% del total de la producción de hidrocarburos medida en el punto de
fiscalización.
d. Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD): Recursos
originados en la tributación por la comercialización en el mercado interno de
hidrocarburos y sus derivados (como ser gasolina, diesel, etc.), sean estos
producidos internamente o importados.
e. Fondo de Compensación Departamental: Compensación de hasta el 10% de la
recaudación del IEHD, a favor de los GAD que perciban regalías por debajo del
promedio departamental por habitante.
D. Créditos y donaciones
a. Crédito externo: Recursos obtenidos de fuentes externas al país a corto, mediano y
largo plazo, efectuado por una institución pública, con instituciones financieras
bancarias y no bancarias.
b. Crédito interno: Recursos obtenidos de fuentes internas a corto y largo plazo,
efectuado por una institución pública, con instituciones financieras bancarias y no
bancarias.
c. Donaciones: Recursos de naturaleza voluntaria que provienen de países,
organismos, entidades residentes y no residentes en el país, sin contraprestación de
bienes o servicios por parte de la entidad receptora.
2.4 Administración de los recursos
Los recursos de los distintos niveles de gobierno, deben ser administrados por una
tesorería, por lo que todos ellos deben implementar e incorporar estas oficinas en la estructura de
sus órganos ejecutivos21
. A su vez, estos recursos son materializados en acciones concretas a
favor de los ciudadanos a través del presupuesto22
, instrumento a través del cual se asignan
20
Es importante resaltar que esta fuente de financiamiento concluyó en la gestión 2016, por lo que en la actualidad
ya no se cuentan con recursos de la misma. 21
El procedimiento para implementar una tesorería se encuentra especificado en las Normas Básicas del Sistema de
Tesorería (NB-ST), aún vigente. 22
Instrumento de política fiscal que determina la asignación de recursos públicos para el cumplimiento de objetivos
y metas establecidos en los diferentes instrumentos de planificación (Plan Operativo Anual (POA) y Plan Nacional
de Desarrollo (PND) entre otros). Es un instrumento de planificación y control que describe los planes y resultados
esperados, expresados en la asignación de recursos, constituyéndose en la expresión financiera de los planes del
Estado, manteniendo el equilibrio entre los ingresos y los gastos y la sostenibilidad financiera en el tiempo (Normas
Básicas del Sistema de Presupuesto).
12
recursos para diferentes fines (gasto), tales como educación, salud, servicios básicos,
construcción de caminos, electrificación y otros (en el marco de sus competencias), con el
propósito de atender las necesidades y demandas sociales de la población; a fin de lograr la
provisión de bienes y servicios públicos y por ende el desarrollo nacional y local.
Las ETA deben elaborar sus presupuestos institucionales considerando la integralidad y
articulación de los procesos de planificación, programación, inversión y presupuesto,
incorporando los mecanismos de participación y control social, en el marco de la transparencia
fiscal y equidad de género.
Por lo tanto, a manera de síntesis, en el esquema siguiente se resume el proceso
presupuestario que establece la normativa vigente23
.
2.5 Límites de gasto en las entidades territoriales autónomas
Con el fin de mantener la relación entre la inversión pública y el gasto de
funcionamiento24
, la LMAD establece algunos límites del gasto a las entidades territoriales
autónomas; en el caso de los gobiernos autónomos departamentales y los gobiernos autónomos
regionales (GAR), el 15% para gasto corriente y 85% para gasto de inversión y, en el caso de los
gobiernos autónomos municipales (GAM) y los gobiernos autónomos indígena originario
campesinos, el 25% para gasto corriente y el 75% para gastos de inversión.
Respecto a los recursos provenientes de las regalías departamentales, el Fondo de
Compensación Departamental el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD),
23
Artículo 114, LMAD. 24
Los Gastos de Funcionamiento son aquellos referidos al financiamiento de Servicios Personales de los gobiernos
autónomos (Órgano Ejecutivo, Asamblea Departamental y Regional, Concejo Municipal y Órgano Legislativo de las
AIOC según usos y costumbres), así como el financiamiento de servicios como: Luz, Agua, Teléfono, Pasajes,
Combustibles, etc.
13
los GAD tienen como porcentaje máximo destinado para gastos de funcionamiento el 15% del
total de ingresos provenientes de estas fuentes de financiamiento. En el caso de los GAM el
porcentaje máximo de gastos de funcionamiento es de 25% que para efectos de cálculo se aplica
sobre el total de recursos específicos, coparticipación tributaria y Cuenta Especial del Diálogo
2000 (HIPC II); pero para financiar los gastos de funcionamiento solo pueden utilizar recursos
específicos y de la Coparticipación Tributaria.
Sin embargo, en el caso de los recursos específicos25
de las entidades territoriales
autónomas, éstos pueden destinarse a gastos de funcionamiento o inversión, sin un límite
específico, es decir, podrán ser utilizados a criterio de las propias entidades territoriales
autónomas.
En base al análisis de las disposiciones normativas citadas en esta sección, es posible
afirmar que el régimen económico financiero con el que se cuenta en la actualidad, transita por un
proceso permanente de transformación y adecuación a un Estado descentralizado y con
autonomías, ello como mandato de la naturaleza estatal contenida en el texto constitucional,
razón por la que señalar que el modelo proviene del modelo anterior de descentralización –que
con mayor rigurosidad técnica y académica debe ser denominado de desconcentración
administrativa– no es correcto, ya que se puede advertir que el actual régimen posee una serie de
características muy distintas, lo que favorece a la implementación de las autonomías en Bolivia.
3. Institucionalidad del proceso de diálogo
El proceso de diálogo del pacto fiscal se realizó en el marco de una metodología
ordenada, ello con el fin de alcanzar los fines de este espacio de debate técnico, razón por la cual,
a través del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, se definieron cinco
etapas, cada una de las cuales con un objetivo específico, las cuales se desarrollaron conforme a
lo previsto, generando los resultados que se tienen hasta la fecha.
La primera de ellas es la ―Preparatoria‖, donde se definen los aspectos institucionales,
administrativos, logísticos y de coordinación entre los miembros del Consejo Nacional de
Autonomías.
La etapa dos: ―Socialización‖, tiene como objetivo difundir ampliamente a la sociedad
civil la información sobre el uso y destino de los recursos públicos en los diferentes niveles de
gobierno.
La etapa tres: ―Priorización de Agendas‖, implica la construcción de una agenda territorial
productiva y social en el marco del ejercicio competencial y del sistema de planificación integral
del Estado (SPIE).
En la etapa cuatro: ―Asignación e Inversión Efectiva‖ se identifican los factores críticos
de carácter externo e interno (legales, institucionales y administrativos) que afectan a la gestión y
25
Financiamiento que obtienen las instituciones públicas del nivel central delo Estado y de las ETA por concepto de
ingresos de operación, venta de bienes y servicios, regalías, contribuciones a la seguridad social, tasas derechos,
multas y otros que resultan de la actividad propia de dichas entidades.
14
administración pública, y se propone una adecuación normativa y mecanismos o procedimientos
orientados a mejorar la gestión pública.
Finalmente, en la quinta etapa: ―Análisis de las fuentes de recursos‖, se elabora un
diagnóstico de las fuentes y usos de los recursos públicos actuales, y se construye una propuesta
conjunta de alternativas de financiamiento destinada al incremento de los recursos disponibles en
todos los niveles de gobierno.
A continuación se realiza una descripción más detallada de los objetivos e hitos que
marcaron cada una de estas etapas, reflejando con ello los resultados alcanzados en este proceso
de diálogo del pacto fiscal.
ETAPA 1: PREPARATORIA
Objetivo:
Desarrollar los aspectos administrativos, logísticos, documentales y de coordinación
interinstitucional que se requieran para llevar adelante las actividades inherentes a las siguientes
etapas del Pacto Fiscal.
Hitos:
- 3º Sesión del CNA: 16 de agosto de 2015.
- Se define que la Secretaría Técnica elabore el ―Reglamento de Funcionamiento y Debates
del Pacto Fiscal‖, mismo que debía de prever la conformación de una Comisión del Pacto
Fiscal como instancia ad hoc26
. Este reglamento fue aprobado en grande durante la sesión
ordinaria del CNA convocada para el miércoles 31 de Agosto de 2016, solicitándose se
incluyan en su redacción disposiciones relativas a la conformación la Comisión Técnica
del Pacto Fiscal (CTPF), la forma de aprobación del acuerdo final del Pacto Fiscal, los
requisitos para la realización paralela de etapas de la metodología del proceso de diálogo,
así como la eliminación de la exigencia de contar con normas básicas institucionales
aprobadas (Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas Municipales) como requisito para
ingresar a la quinta y última etapa.
- Aprobación de la conformación y estructura de la CTPF como un equipo
multidisciplinario y especializado con la función de elaborar los Documentos de Trabajo
y otras tareas para el desarrollo de las etapas del Pacto Fiscal.
4º Sesión del CNA: 31 de agosto de 2015.
- Tratamiento y aprobación del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal.
26 De acuerdo al reglamento del CNA las Comisiones Ad Hoc son creadas por mayoría absoluta de la plenaria para examinar un asunto específico. Si bien están conformadas por miembros del Consejo, no se excluye la posibilidad de que estos puedan delegar su representación a servidores
públicos de sus instituciones y que puedan coordinar sus tareas con organizaciones sociales representantes de la sociedad civil y otras instituciones
con carácter consultivo.
15
- Conformación de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal con participación de las entidades
territoriales autónomas.
- Evaluación de la inversión pública.
- 1º Reunión de la CTPF: La Paz, 28 de septiembre de 2016
- Elaboración de cronograma para cada una de las 5 etapas del proceso de diálogo del pacto
fiscal tomando en cuenta el desarrollo paralelo de las mismas.
- Revisión en detalle del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal
incorporando las disposiciones solicitadas por la plenaria del CNA.
- 5º Sesión del CNA: La Paz, 23 de noviembre de 2016:
- Aprobación en detalle del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal:
consta de 39 Artículos y tiene por objeto de regular y establecer los parámetros
normativos del procedimiento y mecanismos para el funcionamiento y el diálogo del
proceso del Pacto Fiscal.
- El Reglamento establece que el Ministerio de Autonomías (Viceministerio de
Autonomías), en calidad de Secretaría Técnica del CNA, será quién convoque, dirija y
coordine las reuniones y el trabajo de la CTPF.
- Aprobación del cronograma de las etapas del proceso de diálogo que comprime su
duración a un total de once (11) meses, desde octubre de 2016 hasta agosto de 2017.
- 2º Reunión de la CTPF: Tarija, 01 de diciembre de 2016:
- Se solicita al SEA la preparación de una propuesta de catálogo de información para
socializar durante la Etapa 2: Socialización.
- Los delegados del MA y del SEA presentaron los procedimientos y criterios operativos
para el despliegue territorial en la Etapa 2.
- 3º Reunión de la CTPF: Sucre, 14 y 15 de diciembre de 2016:
- Se aprobó la propuesta de catálogo de información presentada por el SEA que consiste en
dos cuerpos: el primero de ellos, el Catálogo de Información General está compuesto por
información indispensable para el desarrollo del despliegue territorial y de los eventos de
socialización (46 datos agrupados en 4 categorías y 18 subcategorías). El segundo es el
Catálogo de Información Específica que contiene datos adicionales que responden a los
requerimientos particulares de las entidades con representación.
- Se aprobó la metodología de despliegue territorial para la Etapa de Socialización
consistente en 65 eventos a escala nacional -desarrollados de manera regionalizada
(agrupando a los municipios en regiones) en ocho (8) departamentos y, en el caso
específico de Santa Cruz, en cada una las capitales de las 15 provincias-,
16
- Se presentaron lineamientos generales para las etapas 3 (Priorización de Agendas) y 4
(Asignación e Inversión Efectiva). El esquema para la realización de ambas etapas fue
puesto a consideración de cada uno de las delegadas y delegados para que sea enriquecida
con sus aportes y sugerencias.
- 4º Reunión de la CTPF: Santa Cruz de la Sierra, 26 y 27 de enero de 2017:
- Revisión en detalle de las bases de datos del Catálogo de Información General que fueron
remitidas a cada uno de los delegados.
- Aprobación de los modelos de convocatoria y el programa tipo para los eventos de
socialización.
ETAPA 2: SOCIALIZACIÓN
Objetivo:
Informar a la sociedad civil sobre las competencias de los diferentes niveles de gobierno,
del manejo de las finanzas públicas, la situación económico-social del ámbito nacional y sub
nacional y de las condiciones y alcances del Pacto Fiscal.
Hitos:
- 5º Reunión de la CTPF: La Paz, 08 de febrero de 2017:
- Se aprobó el calendario y el cronograma para el despliegue territorial de los eventos de
socialización.
- Se puso a disposición de los miembros de la CTPF la presentación oficial a ser utilizada
durante los eventos de socialización, misma que podía ser modificada de acuerdo a la
región y el departamento.
- 6º Reunión de la CTPF: Cochabamba, 02 de marzo de 2017:
- Se realizó la evaluación de los eventos de socialización realizados con la posibilidad de
realizar ajustes a la duración de los mismos.
- Se acordó que la ficha de sistematización de los eventos de socialización deben remitirse
al SEA hasta 5 días después de la realización de los mismos.
- 7º Reunión de la CTPF: La Paz, 11 de abril de 2017:
- Se realizó la evaluación del despliegue territorial durante la etapa de Socialización,
presentándose los siguientes resultados:
17
- Se dio por concluida la Etapa de Socialización una vez cumplido el despliegue territorial
acordado, dejando abierta la posibilidad de realizar eventos complementarios de
socialización a cargo y bajo responsabilidad del delegado que lo convoque, sin afectar el
desarrollo de las subsiguientes etapas.
- Se definió que las actividades correspondientes a las etapas 3 y 4 se desarrollarían durante
los meses de abril y mayo de 2017. El SEA puso a consideración de la CTPF una
propuesta metodológica que los delegados enriquecieron para remitirla a cada uno de
ellos en la siguiente semana.
ETAPA 3: PRIORIZACIÓN DE AGENDAS
Objetivo:
La construcción y priorización de agendas productivas y sociales destinadas al
cumplimiento de metas estatales, en el marco del ejercicio de las competencias del Nivel Central
del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas. Esta etapa se realizará en el marco del Plan
General de Desarrollo Económico y Social, el Plan de Desarrollo Económico Social, los Planes
Territoriales de Desarrollo Integral y Planes de Gestión Territorial Comunitaria de las Entidades
Territoriales Autónomas.
Hitos:
- 8º Reunión de la CTPF: Oruro, 25 de abril de 2017:
- Se aprobó la metodología para la realización de la Etapa 3 con los siguientes
componentes:
o La priorización de agendas implica la determinación de las principales
necesidades compartidas y estructurales del departamento, desde una
perspectiva regional en los ejes productivo y social.
18
o Las etapas que comprenden su implementación (reuniones informativas y
reuniones de priorización) son fusionadas en una sola que podrá realizarse
en uno o dos días.
Los criterios para la priorización de agendas son:
o Concurrencia de competencias: tomar en cuenta aquellas acciones en
las que más de un gobierno posea competencias relacionadas.
o Inclusión en la planificación: las agendas priorizadas deberán
enmarcarse en aquellas acciones que se encuentren establecidas en la
planificación realizada por los diferentes niveles de gobierno. Es decir los
insumos para la priorización de agendas son el PGDES, el PDES, el PTDI
y el PGTC cuando corresponda.
o Disponibilidad de financiamiento: Se tomará en cuenta tanto las
acciones que posean financiamiento como aquellas que requieran su
búsqueda.
o Alcance Regional: Identificarán acciones en las que más de una ETA
tenga beneficio específico con su implementación.
o Jerarquización: Las agendas priorizadas establecerán con claridad qué
acciones son más importantes respecto de las otras que se priorizaron.
o Disminución de brechas de desigualdad: Las agendas priorizadas
deberán incluir en sus acciones mujeres, niños y adolescentes.
- Una vez realizados los Encuentros Departamentales de priorización de agendas en cada
uno de los departamentos, y sus matrices remitidas al SEA, la Secretaría Técnica del CNA
debe elaborar un informe de sistematización de las 9 agendas priorizadas que servirá de
insumo al Ministerio de Planificación del Desarrollo para incorporar a la planificación
estatal, además de que entre los diferentes niveles de gobierno se podrán establecer
mecanismos de coordinación para el cumplimiento de las metas estatales.
- Se aprobó la propuesta metodológica de la etapa 4 elaborada por el SEA, cuyo propósito
es consensuar una agenda legislativa conjunta de cambios normativos para el
fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública.
- 9º Reunión de la CTPF: La Paz, 06 de julio de 2017:
- Se presentó el cronograma de los Encuentros Departamentales con el siguiente detalle:
DEPARTAMENTO FECHA
Santa Cruz 18 de mayo
19
Tarija 02 de junio
Pando 08 de junio
Cochabamba 09 de junio
Oruro 12 de junio
La Paz 13 de junio
Chuquisaca 20 de junio
Potosí 20 de junio
Beni 04 de julio
CONAIOC 03 de julio
En el caso de la Región del Chaco Tarijeño se presenta una particularidad, este nivel de gobierno
se encuentra en proceso de consolidación de su Órgano Ejecutivo, razón por la cual aún no se
llevó adelante el evento de priorización de agendas productivas y sociales. Sin embargo, esta
priorización se realizará en lo venidero y será enviada al SEA.
- Se presentó el detalle de los departamentos que remitieron la documentación referida a las
agendas productivas y sociales consensuadas:
DEPARTAMENTO FECHA DE
ENVIÓ DOCUMENTO MEDIO
Tarija 14 de junio Matriz Competencial Físico
Cochabamba 14 de junio Hoja de Trabajo Correo Electrónico
Oruro 27 de junio Hoja de Trabajo Correo Electrónico
Pando 04 de julio Matriz Competencial Correo Electrónico
Potosí 04 de julio Matriz Competencial Correo Electrónico
CONAIOC 05 de julio Hoja de Trabajo Físico
La Paz 05 de julio
Hoja de trabajo y Matriz
Competencial
Físico
Chuquisaca 06 de julio Hoja de trabajo Físico
20
Santa Cruz 06 de julio Hoja de trabajo Físico
Hasta el día 06 de julio de 2017 el Departamento del Beni no remitió su agenda productiva y
social, debido a que la realización de su evento fue posterior a esa fecha.
- El SEA elaborará un documento final de las Agendas Productivas y Sociales priorizadas
por Departamento, conforme a la tarea asignada en el Acta 008/2017, una vez que todas
las agendas hayan sido remitidas en conformidad. El documento final será puesto a
consideración de los miembros de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal para su
conocimiento y observaciones, en aquellos casos donde corresponda.
ETAPA 4: ASIGNACIÓN E INVERSIÓN EFECTIVA
Objetivo:
Identificar los factores internos y externos que mejoren la administración de recursos
públicos y posibiliten una mejor prestación de bienes y servicios públicos.
Por lo señalado, no sólo es importante la identificación de elementos que retrasan la
gestión pública, sino y sobre todo, el que a partir del análisis conjunto que se realice, se puedan
establecer y consensuar mecanismos que permitan incrementar la eficiencia del sistema,
causando la menor tensión posible entre los miembros del sistema.
Hitos:
- 9º Reunión de la CTPF: La Paz, 06 de julio de 2017:
- Las y los delegados de la CTPF se comprometieron a enviar las propuestas de la Etapa 4:
Asignación e Inversión Efectiva al SEA hasta el día 21 de julio de 2017.
- El SEA sistematizará las propuestas enviadas y elaborará un documento final que será
remitido a las y los delegados de la CTPF hasta el día 26 de julio de 2017.
- Todas las propuestas de mejora de la gestión pública deberán establecer los siguientes
elementos para la identificación de los factores internos y externos:
o Identificación de la disposición normativa sujeta a modificación o de la mejora
operativa de la gestión pública.
o Propuesta específica de modificación (redacción concreta).
o Justificación técnica y normativa de la propuesta realizada demostrando su viabilidad.
- Se aprobó el cronograma de encuentros por nivel de gobierno previstos en el Reglamento
de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal. El detalle de los mismos es el siguiente:
21
ENCUENTRO FECHA LUGAR
Órgano Ejecutivo del NCE 21 de julio La Paz
GAD y GAR 18 y 19 de agosto Santa Cruz de la Sierra
GAM Categorías A y B 17 y 21 de agosto Santa Cruz de la Sierra y
Cochabamba
GAM Categorías C y D 15 de agosto La Paz
AIOC 18 de agosto La Paz
- El primer encuentro fue del Órgano Ejecutivo del Nivel Central del Estado donde
participaron los viceministros de: Autonomías, Presupuesto y Contabilidad Fiscal,
Planificación y Coordinación, Justicia y Derechos Fundamentales y el Director Ejecutivo
a.i del Servicio Estatal de Autonomías, acompañados por sus respectivos equipos
técnicos. En este encuentro se aprobó la identificación de factores internos y externos con
el objetivo de generar alternativas para la mejora de la gestión pública, tomando como
referencia los siguientes ejes temáticos:
1) Productivo y Social.
2) Coordinación Intergubernamental.
3) Gestión Pública.
- Los resultados del Encuentro del Órgano Ejecutivo del Nivel Central del Estado fueron
remitidos a los delegados de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal para su consideración
en los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.
- 10º Reunión de la CTPF: La Paz, 01 de agosto de 2017:
- Cada miembro de la CTPF dio a conocer sus propuestas para la Etapa 4 y se aprobó la
metodología para los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.
- Posteriormente, el Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con los delegados de
la CTPF elaboró un documento de sistematización de factores internos y externos que
dificultan la gestión pública en base a los resultados del Encuentro del Órgano Ejecutivo
del NCE y las propuestas presentadas, para su revisión y retroalimentación en los
Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.
- 6º Sesión del CNA: La Paz, 16 de agosto de 2017:
22
- Se aprobaron las modificaciones del Reglamento Interno del Consejo Nacional de
Autonomías, aprobado mediante CNA/Resolución 002/2015, modificado por
CNA/Resolución N° 003/2015, en conformidad a lo establecido en la Ley N° 031 de 19
de julio de 2010, Marco de Autonomías y Descentralización ―Andrés Ibáñez‖, Modificado
por la Ley N° 705, de 05 de junio de 2015, modificado por Ley N°924, de 29 de marzo de
2017.
- Se aprobaron las modificaciones del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto
Fiscal, aprobado en grande por la CNA/Resolución 005/2016 y aprobado en detalle por la
CNA/Resolución 006/2016.
- Se aprobó en grande el informe de cierre de las Etapas 2 y 3 del Proceso de Diálogo de
Pacto Fiscal quedando pendientes las complementaciones de algunos departamentos, los
aportes de ACOBOL y la agenda de la Autonomías Regional del Chaco de Tarija.
- Se aprobó la ampliación del cronograma del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal para que
las Etapas cuatro y cinco sean concluidas hasta el 15 de noviembre de 2017.
- 11º Reunión de la CTPF: La Paz, 12 y 13 de septiembre de 2017:
- Una vez realizados todos los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas y en
función a lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto, se
instaló en fecha 12 y 13 de septiembre el Encuentro Conclusivo Nacional de la Etapa 4:
Asignación e Inversión Efectiva, al mismo tiempo que la 11va. Reunión de la CTPF. Para
ello, el SEA realizó una revisión previa de más de 200 factores críticos identificados por
los diferentes niveles de gobierno en base a los siguientes criterios:
- Factores internos inherentes a los gobiernos autónomos.
- Factores críticos que serán analizados en la Etapa 5.
- Análisis y debate en Comisión Técnica del Pacto Fiscal.
- A continuación se presentan los resultados:
- Como resultado del Encuentro Conclusivo Nacional, la Secretaría Técnica del CNA
remitió en fecha 18 de septiembre del 2017 a los delegados de la Comisión Técnica del
Pacto Fiscal un documento preliminar que contenía los acuerdos y disensos establecidos,
a la espera de sus observaciones y sugerencias.
GGAAFactores Criticos
Identificados
Análisis
Etapa 5
Factor
Interno
Análisis en
CTPF
GAD 109 17 6 86
GAM 91 7 16 68
GAIOC 10 2 8
TOTAL 210 26 22 162
23
- 12º Reunión de la CTPF: Santa Cruz, 29 y 30 de septiembre de 2017: (Encuentro
Conclusivo Nacional)
- Se analizó y aprobó el Documento de Consensos y Disensos de la Etapa 4: Asignación e
Inversión Efectiva, para su remisión al Consejo Nacional de Autonomías.
Dicho documento está compuesto por 16 puntos de consenso y 2 puntos de disenso.
- El SEA elaboró un resumen de agenda legislativa para la mejora de la gestión pública.
- El SEA elaboró una propuesta de cronograma para la instalación de los Consejos de
Coordinación Sectorial y las Comisiones Técnicas.
- 7º Sesión del CNA: La Paz, 11 de octubre de 2017:
- Se aprobó el Informe de conclusiones de la Etapa Cuatro: Asignación e Inversión Efectiva
y el Documento de Consensos y Disensos del Encuentro Conclusivo Nacional.
- Se aprobó la agenda legislativa conjunta de cambios normativos, fortalecimiento
institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública como resultado de la etapa 4.
ETAPA 5: ANÁLISIS DE LAS FUENTES DE RECURSOS
Objetivo:
Elaborar un diagnóstico de las fuentes de los recursos públicos actuales, para la
visibilización de los compromisos alcanzados en las etapas previas, de manera de coadyuvar a un
mejor aprovechamiento de las alternativas de financiamiento.
Hitos:
- 12º Reunión de la CTPF: Santa Cruz, 29 y 30 de septiembre de 2017:
- El SEA enviará a las y los delegados de la CTPF una nueva versión del documento
metodológico de la etapa 5 tomando en cuenta las observaciones realizadas y aceptadas.
- 13º Reunión de la CTPF: La Paz, 27 de octubre de 2017:
- Se aprobó la metodología de la etapa 5.
- Se aprobó la estructura de contenidos del Documento de Diagnóstico de la etapa 5.
- El SEA envió a delegadas y delegados de la CTPF en fecho 02 de noviembre el
Documento de Diagnóstico elaborado en coordinación con el Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas.
24
- Se definió de manera preliminar el cronograma de encuentros departamentales para la
recepción de propuestas referidas a la etapa 5.
- 14º Reunión de la CTPF: Cobija, 03 y 04 de noviembre de 2017:
- Se realizó el tratamiento del Documento de Diagnóstico de la etapa 5 y cada nivel de
gobierno, entidad territorial autónoma o representación presentó sus observaciones,
complementaciones y recomendaciones al documento.
- 15º Reunión de la CTPF: La Paz, 11 de noviembre de 2017:
- Las delegadas y delegados de la CTPF realizaron la presentación de propuestas para la
etapa 5.
- Se aprobó el Documento de Alternativas de Financiamiento para su tratamiento posterior
en el CNA en fecha 15 de noviembre.
- 8º Sesión del CNA: La Paz, 15 de noviembre de 2017:
- Se aprobó el documento de Mandatos y Alternativas de Financiamiento.
- Se instruyó a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal trabajar de manera inmediata en las
comisiones técnicas y consejos de coordinación sectorial de acuerdo a lo que señala el
documento de Mandatos y Alternativas de Financiamiento (25 consensos y 2 disensos).
Tanto las comisiones técnicas como los consejos de coordinación sectorial elaborarán un
informe sobre los acuerdos alcanzados.
- Se instruyó al Servicio Estatal de Autonomías la elaboración del Documento Final
establecido en el Artículo 38 del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto
Fiscal, en base a los acuerdos generados en todas las Etapas del Proceso de Diálogo del
Pacto Fiscal, mismo que deberá ser presentado hasta el 06 de diciembre para su
consideración por parte del Consejo Nacional de Autonomías.
4. Diagnóstico de las finanzas públicas del Estado
Asimetrías verticales entre el Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales
Autónomas
Con los datos de recaudación observados en el periodo 2010 y 2016, de las diferentes
fuentes de recursos del Estado Plurinacional de Bolivia, el siguiente cuadro demuestra que no
existen profundas asimetrías verticales entre el nivel central y la Entidades Autónomas (Para
fines de exposición de información incluyen a las Universidades Públicas porque participan de la
distribución de recursos); toda vez que el Nivel Central del Estado participó del 60% de los
recursos efectivos, lo cual guarda relación con las mayores competencias asignadas en la
Constitución Política del Estado (60 competencias privativas y exclusivas, además de las
concurrentes), quedando el 40% para las ETAs.
25
DISTRIBUCIÓN RECURSOS NIVEL TGN Y LAS ENTIDADES AUTÓNOMAS
(En millones de bolivianos)
(*)No incluye asignación a Renta Dignidad, Fondo de Fomento a Educación Cívico Patriótica y Fondo Indígena
Fuente: SIGMA – SIGEP. Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Asimetrías horizontales y verticales entre ETA
Asimetrías horizontales a Nivel Departamental
El siguiente gráfico muestra las asimetrías que existen entre los Gobiernos Autónomos
Departamentales considerando las transferencias y regalías (Regalías Hidrocarburíferas, Mineras,
Forestales, IDH, IEHD y Fondo de Compensación) en relación al número de habitantes del Censo
Nacional de Población y Vivienda 2012 (per cápita) y el porcentaje de población pobre de
acuerdo a datos del Instituto Nacional de Estadística.
ASIMETRÍAS EN LAS TRANSFERENCIAS PERCAPITA ENTRE LOS
GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES, 2016
(En Bolivianos)
Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Acumulado
2010 - 2016Distribución
TGN 18.127 23.829 27.361 32.333 36.231 37.613 33.763 209.255 60%
Coparticipación Tributaria 14.880 19.069 22.022 25.422 28.984 31.725 29.827
IDH* 1.261 1.681 2.281 2.927 2.926 2.083 1.020
Regalías 1.293 1.589 2.406 2.899 2.984 2.109 1.146
IEHD 693 1.489 652 1.085 1.337 1.696 1.769
ENTIDADES AUTÓNOMAS 12.292 16.139 20.075 23.968 25.735 22.477 17.029 137.714 40%
ETAS 10.818 14.224 17.624 21.036 22.542 19.407 14.501
Gobernaciones 4.350 5.808 7.342 8.669 9.152 6.900 4.480
IDH* 674 897 1.202 1.541 1.549 1.101 537
Regalías 3.299 4.164 5.648 6.532 6.942 4.914 3.017
IEHD 377 747 492 596 661 885 927
Municipios 6.468 8.417 10.282 12.367 13.390 12.507 10.021
Coparticipación Tributaria 3.968 5.085 5.903 6.812 7.766 8.501 7.992
IDH* 2.364 3.148 4.221 5.414 5.441 3.868 1.887
Regalías 136 183 158 141 183 138 142
UNIVERSIDADES 1.475 1.914 2.451 2.932 3.193 3.069 2.528
Coparticipación Tributaria 992 1.271 1.588 1.825 2.080 2.277 2.139
IDH* 483 643 863 1.107 1.112 792 389
Total 30.419 39.967 47.436 56.301 61.966 60.089 50.792 346.969 100%
26
Fuente: SIGMA – SIGEP, INE y DS 2078
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Los GAD de La Paz, Cochabamba, Oruro y Santa Cruz presentan un per cápita por debajo
del promedio nacional (Bs 468 por habitante). Por su parte, el per cápita más alto es del GAD de
Tarija con Bs3.113, el mismo que también presenta el menor porcentaje de población pobre. El
departamento de Potosí, que presenta la mayor proporción de pobres (58%), recibe cuatro veces
menos.
La distribución espacial de los recursos naturales genera que los gobiernos
departamentales no se beneficien de igual forma de los recursos percibidos por concepto de
regalías. Así vemos que las Regalías Hidrocarburíferas representan el 48% respecto al total (Bs
4703 Millones), de los cuales el 60% se encuentra en el Departamento de Tarija.
COMPOSICIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS
AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES, 2016 (En Millones de Bs)
Fuente: SIGMA – SIGEP
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
DESCRIPCIÓN TOTAL CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN
TOTAL TRANFERENCIAS 4.703.142.707 406.556.450 464.612.275 348.221.732 219.727.081 628.256.440 1.505.094.761 645.999.925 296.664.694 188.009.349
POBLACIÓN 10.059.856 581.347 2.719.344 1.762.761 494.587 828.093 483.518 2.657.762 422.008 110.436
PERCAPITA PROMEDIO / GADS 468 699 171 198 444 759 3.113 243 703 1.702
PROPORCIÓN DE POBLACIÓN POBRE 44% 52% 45% 45% 46% 58% 33% 35% 54% 55%
GOBERNACIONES IEHD FCD IDHREGALIAS
MINERAS
REGALIAS
HIDROC.
REGALIAS
FORES.TOTAL
CHUQUISACA 56,3 0,0 82,7 4,4 263,0 0,1 406,6
LA PAZ 127,2 122,1 82,7 131,8 0,0 0,8 464,6
COCHABAMBA 95,5 73,1 82,7 9,5 87,3 0,1 348,2
ORURO 53,5 14,4 82,7 69,2 0,0 0,0 219,7
POTOSI 64,5 0,0 82,7 481,0 0,0 0,0 628,3
TARIJA 53,1 0,0 107,7 1,2 1.342,8 0,2 1.505,1
SANTA CRUZ 125,2 50,1 82,7 21,9 358,9 7,2 646,0
BENI 51,0 0,0 82,7 38,0 124,4 0,6 296,7
PANDO 40,7 0,0 82,7 1,2 62,2 1,3 188,0
TOTAL REGALIAS 667,0 259,6 769,1 758,4 2.238,7 10,4 4.703,1
PROPORCION SOBRE EL TOTAL 14% 6% 16% 16% 48% 0,2% 100%
27
ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS Y REGALÍAS 2016 VS. DENSIDAD
POBLACIONAL (En Millones de bolivianos y porcentajes)
Fuente: SIGMA – SIGEP, INE y DS 2078 Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
La actual distribución de recursos no considera la extensión territorial, ni la densidad
poblacional, es así que el gráfico muestra que el departamento con menor extensión territorial
(Tarija) es el que mayores recursos percibe y el Departamento de Pando, que duplica su extensión
territorial es el que menos ingresos recibe.
Asimetrías horizontales a Nivel Municipal
Si analizamos las transferencias per cápita del TGN (Coparticipación Tributaria, IDH y
HIPC) en favor de los Gobiernos Autónomos Municipales y los niveles de pobreza, vemos que en
el caso de los municipios del Departamento de Pando, el IDH se comporta como un recurso que
de alguna manera compensa los altos índices de pobreza; en contraste, los municipios del
Departamento de Potosí, que tienen un mayor grado de pobreza reciben 2,6 veces menos que el
caso anterior.
Si bien los municipios de Pando recibieron importantes recursos del IDH, corresponde
evaluar la calidad del gasto y su incidencia en la reducción de la pobreza.
DESCRIPCIÓN TOTAL CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN
TOTAL TRANSFERENCIAS 4.703 407 465 348 220 628 1.505 646 297 188
POBLACIÓN 10.059.856 581.347 2.719.344 1.762.761 494.587 828.093 483.518 2.657.762 422.008 110.436
SUPERFICIE (Km2) 1.062.145 50.778 127.514 57.131 47.092 108.999 37.219 366.586 202.942 63.885
DENSIDAD 9 11 21 31 11 8 13 7 2 2
28
ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS PERCAPITA 2016 ENTRE GOBIERNOS
AUTÓNOMOS MUNICIPALES Y NIVELES DE POBREZA
(En Bolivianos)
Fuente: SIGEP Techos Presupuestarios 2016 Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
A continuación se muestran un par de ejemplos de las asimetrías en la asignación de
recursos considerando la extensión territorial:
ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS VS EXTENSIÓN TERRITORIAL
(En Bolivianos y Km2)
Fuente: SIGEP Techos Presupuestarios 2016
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
29
Si consideramos la asignación de recursos por km2 de extensión territorial vemos que por
ejemplo Charagua (convertido en Autonomía Indígena el 2017) recibe Bs463 por cada km2
de
superficie, en contraste está el municipio de Tito Yupanqui que percibe un equivalente a
Bs434.714 por km2.
Asimetrías verticales
Con los datos de transferencias del TGN y regalías en favor de Gobernaciones y
Municipios de la gestión 2016, se constata que los Gobiernos Autónomos Departamentales
participan del 30% del total de recursos que se asignan a los gobiernos subnacionales; sin
embargo, esta relación varia por departamento, siendo el GAD de Cochabamba el que menos
recursos percibe (17%) y la gobernación de Tarija la única que presenta mayor proporción (68%).
ASIMETRÍAS VERTICALES ENTRE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES 2016 (En porcentaje)
Fuente: SIGEP 2016
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
ASIMETRÍAS VERTICALES ENTRE GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES, SEGÚN DEPARTAMENTO 2016
(En porcentaje)
30%
70%
GADS GAMS
30
Fuente: SIGEP 2016
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
El grado de presión tributaria nacional
La presión tributaria (recaudación / PIB), que mide el tamaño del total de tributos pagados
por los contribuyentes (personas y empresas) al fisco, en relación al tamaño de la economía,
reflejado por el valor de su Producto Interno Bruto (PIB), es un indicador usual que facilita una
idea aproximada de la preponderancia que tienen este tipo ingresos, como principal fuente de
financiamiento para el funcionamiento del Estado.
Al respecto, el siguiente gráfico presenta la evolución en los últimos 7 años, de la presión
tributaria total, sin considerar los impuestos generados en el sector hidrocarburífero (Impuesto
Directo a los Hidrocarburos - IDH e Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados -
IEHD) e incluyendo la carga de los tributos municipales, que también forman parte de las
obligaciones tributarias de la población.
COMPOSICIÓN DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA TOTAL (1) Y PRESIÓN
TRIBUTARIA NACIONAL
(En millones de Bs. y porcentaje del PIB)
DESCRIPCIÓN TOTAL CHQ LPZ CBB ORU POT TAR STC BEN PAN
TOTAL TRANSFERENCIAS 15.535 1.121 3.122 2.099 860 1.551 2.200 3.187 880 514
GADS 4.703 407 465 348 220 628 1.505 646 297 188
GAMS 10.832 715 2.657 1.751 640 923 695 2.541 583 326
22.712
30.120
35.115
41.561
45.932 47.448 44.258
1.837
2.120
2.384
2.752
3.021 3.538
4.073
24.549
32.240
37.499
44.313
48.953
50.986
48.332
17,80%
19,39%20,04%
20,92%
21,47%22,36%
20,69%
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
-
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
RECAUD. TRIB. NAC. RECAUD. TRIB. MUN. TOTAL RECAUD. TRIB. PRESIÓN TRIBUTARIA (% PIB)
(1) No incluye el Impto. Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impto. Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados IEHD), que gravan a la producción y comercialización de hidrocarburos, respectivamente.Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas PúblicasElaboración: Servicio Estatal de Autonomías
31
Es así que la tendencia uniforme de la presión tributaria, durante el periodo mostrado, con
un promedio sostenido del 20% del PIB, se explica, por una parte, por el aumento gradual y
proporcionado de la recaudación tributaria, pero sin variaciones excesivas entre cada año,
denotando un incremento significativo de la base tributaria
Ambos incrementos, el de la recaudación (hasta el año 2015) y el del PIB, presuponen que
el indicador está respondiendo fundamentalmente a la dinámica de demanda interna de la
economía.
Este análisis no está afectado por el componente de los impuestos por hidrocarburos
(determinados en función a precios internacionales), que, en los últimos 3 años del periodo,
aumentarían el valor del indicador, entre 8 y 4 puntos porcentuales, de acuerdo al siguiente
detalle:
PRESIÓN TRIBUTARIA DE IMPUESTOS HIDROCARBURIFEROS (2010-2016)
Este comportamiento de la presión tributaria, ejemplifica su naturaleza como indicador
solamente referencial y de aproximación limitada, porque no refleja por sí solo, de manera
precisa, muchas otras variables que pueden afectar a su cuantificación, entre ellas el tamaño de
cada economía, la mayor o menor capacidad económica de la población para pagar los tributos o
el grado de informalidad de la economía que debería ser alcanzada por los tributos, es decir, la
proporción del universo de contribuyentes potenciales, que evaden las obligaciones tributarias a
las que deberían sujetarse al ejercer legalmente sus actividades económicas.
Afectación del incumplimiento tributario a los ingresos nacionales
Para estimar la magnitud del efecto limitante que tiene el incumplimiento tributario,
asociado ―a la suma de la evasión tributaria y la sub-declaración involuntaria, ambas son formas
de incumplir con las obligaciones, aun cuando una sea premeditada y la otra no‖27
, sobre la
expansión de los ingresos nacionales, es necesario conocer qué proporción de ellos está
representada por los tributos. El siguiente gráfico describe la composición de los ingresos
corrientes totales del Sector Público No Financiero (que no incluye a entidades públicas
financieras), correspondiente a la gestión 2014, con la finalidad de correlacionarla con la
respectiva estimación disponible del nivel de incumplimiento tributario:
27
Boletín económico Nº 6, Año 2, 2016; Viceministerio de Política Tributaria (MEFP)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
IDH (MM Bs.) 6.744 8.996 12.111 15.543 15.602 11.097 6.163
IEHD (MM Bs.) 2.191 2.432 2.448 2.779 2.918 2.996 3.333
PIB (MM Bs.) 137.876 166.232 187.154 211.856 228.004 228.031 233.602
PRESIÓN TRIBUTARIA (% PIB) 6% 7% 8% 9% 8% 6% 4%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías
32
COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS CORRIENTES DEL SPNF (2014)
(En millones de Bs. y porcentaje)
Al interior de la renta interna y aduanera, que el año 2014 representa el 56% de los
ingresos corrientes nacionales, los dos impuestos con mayor peso específico son el Impuesto a la
Utilidades de las Empresas (IUE) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) con una participación
aproximada del 27% y del 45%, respectivamente sobre el total de la recaudación tributaria.
De acuerdo a estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el
incumplimiento tributario del IUE para la gestión 2014, alcanzaría a Bs6.750 millones que
significa el 34% de evasión tributaria, mientras que el correspondiente al IVA, representaría
Bs5.479 millones, equivalente al 20%.
Lo anterior significa, que el Estado deja de percibir, aproximadamente 12.229 millones de
Bs., debido al incumplimiento tributario, mismo que en la gestión 2014, representaba el 5,36%
del PIB. Esta afectación a los ingresos nacionales, se traduce lógicamente en un presupuesto
menor de la inversión pública.
De tal manera que, suponiendo que las acciones de la administración tributaria nacional
lograrán recuperar el valor del incumplimiento tributario del año 2014, el Presupuesto General
del Estado se vería favorecido en esa proporción (más de 12 mil millones de Bs.), donde la
contribución de la renta interna y aduanera aumentaría a un 61% del total de los ingresos.
En cuanto se refiere a la ampliación de la base tributaria y consiguientemente de la
presión tributaria, como resultado de una mayor recaudación, la disminución del incumplimiento
tributario actuaría en dos sentidos: el primero, demandando la rectificación de pagos menores por
la sub declaración involuntaria y en segundo lugar por ampliar el universo de contribuyentes,
alcanzando a aquellos que evaden la tributación. Específicamente, la presión tributaria de la
Renta interna y aduanera
47.993 56%
Regalías hidrocarburíferas
y mineras10.308 12%
Imptos. s/ hidrocarburos
18.520 22%
Transferencias corrientes
3.888 5%
Venta bienes y servicios y otros ing. corrientes
4.665 5%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas PúblicasElaboración: Servicio Estatal de Autonomías
TOTAL: 85.374 MM Bs.
33
gestión 2014, se hubiera incrementado de 21,47% a 26,47%, en concordancia a la siguiente tabla,
que expone el mismo ejercicio para el periodo 2010-2014:
ESTIMACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL IUE Y DEL IVA
(En millones de Bs.)
En este sentido, una alternativa de financiamiento es controlar la evasión tributaria en
coordinación con los niveles de gobierno, ampliando el universo de contribuyentes alcanzado a la
economía informal ilícita como es el contrabando y fraude fiscal, permitiendo mantener un ritmo
de crecimiento en la recaudación estable para su posterior redistribución en beneficio de los
niveles subnacionales.
Por ejemplo, algunas mediadas aduaneras aplicadas por el Nivel Central fueron la
facilitación de las operaciones de comercio exterior, el proceso de nacionalización en frontera;, se
implantó la política de lucha contra la evasión y el fraude fiscal a través de medidas formativas y
coercitivas de mayor alcance, así como operativos de control a la emisión de facturas y las
constantes campañas de cultura tributaria emprendidas por la Administración Tributaria, que
lograron mejorar la recaudación por este concepto.
Eficiencia Tributaria
Existen diferentes formas de analizar la eficiencia tributaria, para este caso se analizará
desde un punto de vista de la ejecución de la renta interna y aduanera del Nivel Central del
Estado y una comparación de las transferencias del Nivel Central del Estado con los recursos
propios generados por los gobiernos autónomos (Departamentos y Municipios).
Nivel Central del Estado
Los ingresos tributarios nacionales que son recaudados por el Nivel Central del Estado
provienen de la renta interna y aduanera, expresados principalmente por los impuestos de
dominio nacional, IDH y el IEHD. En cada gestión fiscal estos tributos son estimados para la
formulación del presupuesto.
2010 2011 2012 2013 2014
IUE 5.108 4.446 3.882 4.060 5.479
IVA 5.712 6.314 6.349 5.595 6.750
TOTAL 10.821 10.760 10.231 9.655 12.229
PIB (MM Bs.) 137.876 166.232 187.154 211.856 228.004
% DEL PIB 8% 6% 5% 5% 5%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías
34
Renta Interna y Aduanera,
Nivel Central del Estado (2005 – 2016)
(En millones de Bolivianos)
Fuente: MEFP-VPCF-DGPGP (SIGMA y SIN)
Elaboración: MEFP-VPCF-DGPGP-UGPPP
(*) Presupuesto Inicial
Desde la gestión 2010 a 2016, la ejecución presupuestaria de recursos (impuestos, IDH,
IEHD) alcanzó diferentes niveles, la mayor ejecución fue en la gestión 2014 con 125,28% donde
la recaudación alcanzo a Bs. 64.452 MM el punto más alto de todo el periodo, principalmente
explicado por la recaudación de impuestos, el punto más bajo de ejecución presupuestaria fue el
año 2016 con un 95.52% por una disminución en la recaudación del IDH e IEHD debido a la baja
internacional del precio del barril del petróleo.
Gobiernos Autónomos Departamentales
Los recursos administrados por los gobiernos autónomos departamentales pueden
clasificarse en dos grupos: aquellos que son transferidos por el Nivel Central (IDH, IEHD, Fondo
de Compensación y regalías) y los que son generados y recaudados por la misma gobernación,
denominados recursos propios, que provienen de ingresos de operación, venta de bienes y
servicios, alquiler de edificios y/o equipos, impuestos de dominio departamental, tasas, derechos,
multas y otros que resulten de su actividad propia.
35
Transferencias vs. Ejecución Recursos Propios,
Gobiernos Autónomos Departamentales (2005 – 2016)
(En millones de Bolivianos)
(p) Preliminar
Fuente y elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Pese a la variación de las transferencias del Nivel Central por las fluctuaciones de los
precios de hidrocarburos y minerales, la gráfica evidencia la alta dependencia de estos recursos,
lo que podría entenderse como pereza fiscal por parte de las gobernaciones; sin embargo, es
importante resaltar el esfuerzo de estas entidades por incrementar su recaudación interna, que
pasó de Bs61 millones el 2005 a Bs704 millones el 2016.
Hasta el año 2015, el gobierno central administraba el impuesto a la sucesión hereditaria y
donaciones de bienes inmuebles y muebles sujetos a registro público (ITGB), por lo que no se
consigna datos en los registro presupuestarios de los gobiernos autónomos departamentales.
Con objetivo de aumentar la capacidad contributiva de este nivel de gobierno, se debe
apoyar a la consolidación de las administraciones tributarias de los GAD, establecer una hoja de
ruta para el aprovechamiento de sus impuestos establecido en la Ley Nº 154 tomando como base
las diferencias entre los Departamentos y sus potencialidades económicas.
Como se establece en la agenda de trabajo establecida en la Etapa 4 del proceso de
diálogo del pacto fiscal, revisar los dominios impositivos otorgados a este nivel de gobierno.
Gobiernos Autónomos Municipales
Conforme a los establecido en la normativa vigente (Ley Marco de Autonomías y
Descentralización y Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la
Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos) los
gobiernos municipales tienen como dominio tributario los siguientes: a) Patentes, b) Tasas, c)
Contribuciones Especiales, d) Impuesto a la propiedad de Bienes Inmuebles, e) Impuesto a la
36
propiedad de Vehículos Automotores, f) Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles, g)
Impuesto a la Transferencia de Vehículos Automotores, h) Impuesto a los Consumos Específicos
de la Chicha de Maíz. A continuación se presenta la evolución de mismos.
RECAUDACIÓN DE TRIBUTOS (IMPUESTOS, TASAS PATENTES)
GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES (2001 - 2016)
(En millones de bolivianos)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
El grafico muestra que tanto el IPBI y el IPVA son los impuestos de mayor recaudación
de los municipios, concentrándose en la ciudad capitales más El Alto. Pese al esfuerzo que realiza
este nivel de gobierno en la recaudación de sus dominios tributarios, persiste una alta
dependencia fiscal de las transferencias que realiza el nivel Central del Estado.
En la gestión 2005 los recursos transferidos por el TGN (IDH, Coparticipación Tributaria
y Diálogo Nacional 2000 HIPC) a los gobiernos autónomos municipales duplicaron los
generados y recaudados en la jurisdicción municipal, esta brecha se amplía a un nivel máximo el
2015, toda vez que las transferencias llegan a ser cuatro veces más de los recursos propios
municipales.
323,69
1.470,88
95,63
947,14
53,15
715,92
98,54
573,22
46,35
238,10
12,94
115,59
2,97
12,72
0,59 2,80 0,00
200,00
400,00
600,00
800,00
1.000,00
1.200,00
1.400,00
1.600,00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
IPBIIPVATASASITBIPATENTESITVA
37
Transferencias vs. Ejecución Recursos Propios,
Gobiernos Autónomos Municipales (2005 – 2016)
(En millones de Bolivianos)
(p) Preliminar
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
La gráfica muestra la dependencia de recursos del Nivel Central, sin embargo es preciso
aclarar que ésta se agrava en los municipios pequeños de Categorías A y B, donde la recaudación
de recursos propios no representa ni el 1% de las transferencias, como en los GAM de Puerto
Pérez, Chipaya, Escara y San Agustín, entre otros
Con objetivo de aumentar la capacidad contributiva de este nivel de gobierno, es fomentar
el desarrollo local de los municipios con mayor necesidad, con la finalidad de generar entornos
económicos favorables y oportunidades para su población aprovechando las potencialidades
productivas de los recursos naturales de cada región, y de esta manera disminuir paulatinamente
las brechas horizontales con los municipios más desarrollados.
Por esta razón, el apoyo a los municipios menos desarrollados y a los GAIOC debe
centrarse en:
- Inversión pública focalizada, bajo un principio de subsidiariedad.
- Fortalecer las capacidades institucionales, (principalmente técnicas) de los Gobiernos
Autónomos Municipales (GAM).
- Apoyar técnicamente a los GAM y los GAIOC para la gestión adecuada de
financiamiento que permita fomentar el desarrollo local, por ejemplo, creando empresas
públicas municipales o IOC (empresas comunitarias) estratégicas de bienes y servicios.
- Apoyar técnicamente a los GAM y los GAIOC para aprovechar mecanismos que
contribuyan a generar relaciones económicas virtuosas entre ellos, como ser: acuerdos
38
intergubernativos, asociativismo municipal, agrupaciones de productores agropecuarias,
producción comunitaria (proveedores de insumos).
Las Empresas Públicas de los GGAA
La Constitución Política del Estado asigna como una competencia exclusiva de los
Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales e Indígena Originario Campesinos28
, la
facultad de legislar, reglamentar y ejecutar sobre empresas públicas. Por lo tanto, es decisión de
cada GGAA hacer uso de las facultades otorgadas para crear empresas que contribuyan con
recursos a su administración y con la creación de empleos a su ciudadanía.
Una de las características de la conformación de empresas en los niveles sub nacionales
de Bolivia es que éstas se orientan a lo provisión de servicios como el aseo urbano o el suministro
de agua potable, para lo cual deberán fijarse las tasas respectivas que financiarán sus operaciones.
En efecto, de 17 empresas municipales, 10 (59%) se dedican a la provisión de agua, 3
(18%) a la conservación de áreas verdes (sobre todo parques urbanos), 3 (18%) al servicio de
aseo urbano, 1 (6%) para el asfaltado y vías.
Otro dato que llama la atención es que solo 11 municipios tienen alguna empresa, apenas
el 3% del total de municipios de Bolivia29
. Hasta la fecha, a pesar de todo el apoyo al respecto, no
se han creado empresas municipales productivas, al menos, no se tienen registros sobre tal caso.
De lo que se tiene conocimiento es de emprendimientos municipales que, sin haberse constituido
como empresa, fomenta actividades productivas en su jurisdicción.
En los departamentos de Santa Cruz y Beni, no existen empresas municipales. De las
únicas dos empresas departamentales, una, la de la Gobernación de La Paz, se dedica al tema del
agua y la otra, la del GAD de Oruro, a la administración del Hotel Terminal-Terminal de buses.
No existen empresas Departamentales en áreas productivas.
Las empresas sub nacionales que actualmente tienen su código institucional registrado en
el SIGEP, son las siguientes:
28
La Autonomía Regional depende de la transferencia de competencias del GAD, 29
Se incluye al GAIOC de Charagua
39
Fuente: Clasificador Presupuestario 2017 – MEFP
Elaboración propia
Cabe aclarar lo siguiente: las empresas de agua de La Paz, Cochabamba y Sucre, están
bajo administración del nivel central, por disposiciones pre constitucionales.
Por otro lado, se hace necesario mencionar que algunos GGAA han terciarizado la
prestación de servicios, contratando empresas privadas que se encarguen de prestar los servicios
requeridos. Esta práctica puede ser empleada, excepto para el servicio de agua que está
expresamente prohibido por la CPE.
Respecto a los recursos que generan las empresas sub nacionales, el siguiente gráfico nos
muestra el detalle de los mismos para las gestiones 2014 al 2016. En la gestión 2014 se tenían
solo 8 empresas municipales y una departamental; en 2015 la cifra sube a 16 municipales y 2
departamentales; el año 2016 son 17 municipales y 2 departamentales. Esa es la razón por la cual
se aprecia el salto en los datos del citado gráfico.
EMPRESAS DEPARTAMENTALES
Empresa Púb. Deptal. Hotel Terminal-Terminal de Buses - ORURO
EMPRESA PÚBLICA DEPARTAMENTAL ESTRATÉGICA DE AGUAS - LA PAZ
EMPRESAS MUNICIPALES
Sucre
Empresa Local de Agua Potable y Alcantarillado Sucre
EMPRESA MUNICIPAL DE AREAS VERDES SUCRE
La Paz
Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado
Empresa Municipal de Áreas Verdes, Parques y Forestación
Empresa Municipal de Asfaltos y Vías
Viacha
EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO VIACHA
El Alto
EMPRESA MUNICIPAL DE ASEO DE EL ALTO
Cochabamba
Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado
Empresa Municipal de Areas Verdes y Recreación Alternativa
Empresa Municipal de Servicio de Aseo
Sacaba
Empresa Municipal de Gestión de Residuos Sólidos
Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado Sacaba
Potosí
Administración Autónoma para Obras Sanitarias - Potosí
Oruro
Servicio Local de Acueductos y Alcantarillado - Oruro
Tarija
Yacuiba
EMPRESA MUNICIPAL AUTONOMA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE YACUIBA
Uriondo
EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO SANITARIO DE URIONDO
Cobija
EMPRESA PUBLICA MUNICIPAL DE SERVICIOS DE AGUA Y ALCANTARILLADO SANITARIO DE COBIJA
40
En el siguiente gráfico vemos los recursos del total de las empresas sub nacionales.
Recursos de empresas públicas sub nacionales
(En millones de bs)
Fuente: Clasificador Presupuestario 2017 – MEFP
Elaboración propia
Los datos de gastos de las empresas subnacionales se presentan en el siguiente gráfico:
Gastos de empresas públicas sub nacionales
(En millones de Bolivianos)
Fuente: Clasificador Presupuestario 2017 – MEFP
Elaboración propia
El destino de los excedentes de estas empresas son destinadas básicamente a reinvertir en
la misma y, solo en algunos casos a transferir recursos a su municipio o gobernación.
-
100
200
300
400
500
600
700
800
20142015
2016
426
758 776
-
100
200
300
400
500
600
700
800
20142015
2016
399
683 741
41
Por lo antes descrito y en el marco de los acuerdos alcanzados en la Etapa 4 del proceso
de diálogo del pacto fiscal, para que las empresas publicas subnacionales lleguen a ser un fuente
alternativa de financiamiento hay que revisar la normativa preconstitucional relacionada a las
empresas públicas, analizar las alianzas público – privadas y un análisis sectorial por nivel de
gobierno.
Reducción de Asimetrías
Para reducir las asimetrías en los gobiernos autónomos, es importante revisar los
desequilibrios horizontales que lo generan, para esto, revisaremos algunas variables como:
necesidades básicas insatisfechas y población.
Desarrollo Social Heterogéneo Departamental y Municipal
Departamentos
Bolivia si bien mejoro en los últimos tiempos sus indicadores sociales producto de los
impactos positivos de los programas de transferencias condicionadas (entre otras razones),
adoptadas por el nivel central del Estado y los esfuerzos realizados por los gobiernos autónomos
para mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos, un tema pendiente a debatir son las
desigualdades sociales entre los departamentos.
Estas desigualdades sociales se expresan en las condiciones de vida de la población de
cada uno de los departamentos y medidas por diversos indicadores, en este caso utilizaremos las
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), este índice ha sido denominado un método ―directo‖ de
medición de la pobreza porque nos permite observar, directamente, la falta de cobertura de
ciertos bienes o servicios básicos30
.
Porcentaje de Población Pobre por Departamento
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Instituto Nacional de Estadística
30
El método NBI ha identificado como necesidades básicas a la necesidad de contar con una vivienda; la necesidad
de tener una vida saludable, asociada frecuentemente con los servicios básicos de la vivienda; la necesidad de
conocer y entender el entorno —educación—; y la necesidad de garantizar la subsistencia de los miembros del hogar.
42
Si comparamos los resultados del porcentaje de población pobre por Departamento de los
Censos 2001 y 2012 se observa una disminución en los nueve departamentos; La Paz,
Cochabamba y Oruro están alrededor del promedio de pobreza en Bolivia (45%), Tarija y Santa
Cruz se encuentran por debajo de este promedio en el 2012, presentan mejores condiciones, los
departamentos de Chuquisaca, Potosí, Beni y Pando están por encima del promedio, es decir, que
concentran mayor número de personas pobres.
Municipios
Si bien existen asimetrías en los departamentos en relación al desarrollo social, este
problema se ahonda cuando se realiza un análisis a nivel municipal. Para contrarrestar este
problema los diferentes niveles de gobiernos asignan recursos a través de programas sociales o
vía transferencia de recursos hacia los municipios más pobres, estos resultados no se reflejan de
inmediato por el NBI, toda vez, que su cálculo depende del Censo de Población y Vivienda que
se lo realiza cada 10 años.
En este orden de ideas, para conocer las brechas de pobreza entre municipios, se utilizó el
NBI 2012 y se ordenó de mayor a menor. De los 339 municipios, 48 municipios se encuentran
con un NBI igual o mayor al 0,9, es decir, 90% de su población se encuentran con necesidades
básicas insatisfechas (pobre), 15 municipios presentan un NBI igual o menor a 0,3 son menos
pobres, como se puede observar en el gráfico siguiente.
Necesidades Básicas Insatisfechas por Municipio
Fuente: Elaboración propia en base a datos del CENSO 2012
El promedio alcanza a 0,7 (línea roja del grafico anterior) y los puntos extremos son: el
máximo alcanza a 0,98 y el mínimo es igual al 0,14. Existen 199 municipios (59%) que se
encuentra por encima del promedio, 140 municipios se encuentran por debajo del promedio que
alcanza al 41% de los municipios.
43
Es importante mencionar que los datos del NBI se calculan en base al Censo de Población
y Vivienda 2012, razón por la cual los resultados de algunos programas como Mi Agua, Mi riego,
ente otros, se conocerán en el próximo CENSO, pudiendo cambiar esta situación.
Población
La tipología más conocida y utilizada en el diseño de las políticas públicas corresponde a
una clasificación por categoría según el número de habitantes: Categoría A, hasta 5.000
habitantes; Categoría B, entre 5.001 y 15.000; Categoría C, entre 15.001 y 50.000, y Categoría D
con población mayor a 50.000 habitantes. En el cuadro siguiente se puede observar el número de
municipios y población promedio de cada categoría.
Estructura Poblacional según categoría
CATEGORÍA
MUNICIPAL
NÚMERO DE
MUNICIPIOS
CONCENTRACIÓN
DE LA
POBLACIÓN
A 63 1,73%
B 154 14,17%
C 97 24,46%
D 24 59,64%
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del CENSO 2012
Queda claro que la concentración de la población se encuentra en la categoría D, es decir,
que el 60% de la población de Bolivia se encuentra en los municipios que tienen una población
por encima de los 50.000 habitantes, dentro de este grupo de municipios se encuentran las
ciudades capitales más El Alto, estas agrupadas concentran el 48% de la población.
Si analizamos los puntos extremos, el municipio más poblado es Santa Cruz de la Sierra
con 1.454.539 habitantes que concentra el 14% de la población, el municipio menos poblado es
La Rivera del Departamento de Oruro con 509 habitantes que alcanza al 0.01% de la población.
Esta distribución de la población a lo largo del territorio nacional, trae consigo diferentes
realidades sociales y económicas, acompañadas con diferentes características geográficas, más
aún, esta variable es utilizada en la distribución de los principales recursos de los gobiernos
autónomos municipales como es el caso de la coparticipación tributaria.
Para analizar las asimetrías entre los municipios se realizó el cruce entre la
coparticipación tributaria y las NBI (2012), con el objetivo de observar la correlación de estas
variables e identificar que los municipios más pobres son los que reciben menores recursos por
coparticipación (menos poblados).
44
Se utilizó los datos de coparticipación tributaria por municipios de la gestión 2015 del
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y datos de NBI 2012 del Instituto Nacional de
Estadística, se utilizó logaritmos para suavizar los puntos extremos de la coparticipación
tributaria.
GAM, logaritmo de la coparticipación tributaria (2015) Vs NBI (2012)
Fuente: Elaboración propia
Del gráfico llama la atención que los recursos de coparticipación tributaria fluyen en
mayor medida hacia los municipios más poblados y menos pobres, además estos municipios son
los que se encuentran en condiciones de aprovechar las recaudaciones de impuestos por su mayor
actividad económica, dejando a los municipios pequeños y de escasas poblaciones (en su mayoría
pobres y rurales) en doble desventaja, puesto que reciben pocos recursos por ambos lados.
El utilizar el criterio población para la distribución de recursos responde a un criterio de
igualdad y no así de equidad por lo que es necesario explorar otros criterios que se utilizan en
otros países con la finalidad de analizar la posibilidad de complementar el criterio poblacional.
Experiencias Internacionales
Es deseable la comparación internacional, tanto se tome en cuenta países que atravesaron
por procesos de descentralización y países que fueron estudiados por teóricos de las finanzas
públicas, que se presentan casi siempre como importantes referentes.
Las normas de diferentes países reconocen que elementos como la insularidad, pobreza, la
geografía montañosa de una jurisdicción, o las distancias entre las comunidades afectan la
capacidad de los gobiernos subnacionales para prestar servicios en condiciones de equidad, por lo
que normalmente es el Estado el que provee recursos en forma de transferencias o fondos de
ecualización para aminorar los efectos negativos de estas condicionantes.
En base a la revisión de experiencias internacionales, se presenta un resumen agregado de
los criterios utilizados en países seleccionados que atravesaron por procesos de descentralización.
Se aprecia que en la mayoría de los países, se utiliza a parte de la población otros criterios de
distribución.
45
Análisis Comparativo con Países
Detalle /
País
Alemania Brasil Colombia Ecuador España
Tipo de
Estado
Federal
Federal
Descentralizado
Descentralizado
Autonómico
Fondos
Fondo de
participación de
los Estados (FPE)
Fondo de
participación de
los municipios
(FPM)
Fondo de Garantía
de Servicios
Públicos (FGSPF).
Fondo de
cooperación
(FDC).
Fondo de
competitividad
(FC).
Origen de
los recursos
Recaudación
impositiva (por
impuesto a la
renta, impuesto a
las sociedad,
impuesto sobre el
valor añadido)
Recaudación bruta
de impuestos
sobre la renta de
persona físicas y
jurídicas
Sistema General de
Participaciones (SGP) –
Sectorial, que proviene
de los ingresos corrientes
de la Nación.
Los GAD
participan del 21%
de los ingresos
permanentes y del
10% de los no
permanentes del
PGE
FGSPF: 75% de
los tributos
cedidos y 5% de
los recursos
adicionales.
FDC y FC:
recursos
adicionales que
aporta el Estado
Criterios
utilizados
Población
Ingreso medio por
habitante
Pobreza
Capacidad
financiera
FPE:
Directamente
proporcional a la
superficie
FPM: Población y
el inverso de la
renta per cápita.
Déficit de cobertura
(35%)
Población atendida y
balance de esquema
solidario (30%)
Pobreza (20%)
Eficiencia en gestión
sectorial (10%)
Esfuerzo por ampliación
de cobertura (5%)
Tamaño de la
población
Densidad
poblacional
Necesidades
Básicas
Insatisfechas
Logros en
mejoramiento de
los niveles de vida
Capacidad Fiscal
Esfuerzo
Administrativo
Cumplimiento de
Metas
FGSPF: población
ajustada por:
Población sanitaria
protegida
Menores de 16
años
Mayores de 65
años
Superficie
Dispersión
Insularidad
Población
FDC:
46
Población ajustada
Distancia PIB
respecto a la media
FC:
Población ajustada
Fuente: Elaboración propia en base al libro ―Estudio comparado de Regímenes Descentralizados
24 países‖.
En base a esta revisión preliminar, se debe analizar la posibilidad de complementar el
criterio poblacional utilizado para la distribución de recursos a los niveles subnacionales, con
variables que sean representativas y reflejen la realidad nacional tomando como base los
principios de equidad y solidaridad.
5. Análisis de las propuestas presentadas a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal
Las propuestas que serán analizadas a continuación, son propuestas enmarcadas en la
Etapa 5 ―Análisis de las Fuentes‖, mismas que han sido presentadas por las y los delegados de la
Comisión Técnica del Pacto Fiscal y propuestas institucionales que han sido remitidas al Consejo
Nacional de Autonomías.
La presente sección realizará un resumen descriptivo por cada propuesta, luego de ello se
realizará un análisis técnico de las mismas, asociando estas con los resultados alcanzados en las
Etapas del proceso de diálogo del Pacto Fiscal.
Cabe aclarar que algunas propuestas institucionales remitidas, también han desarrollado
diversos diagnósticos sobre el estado y transferencias de las finanzas públicas a los distintos
niveles gubernativos; sin embargo, considerando que cada actor institucional ha elaborado su
propia versión de análisis de las finanzas nacionales y subnacionales, por razones metodológicas,
no se abordará y desglosará cada diagnóstico, debido a que por mandato del Reglamento del
Consejo Nacional de Autonomías y producto de la Comisión Técnica (Ver acta CTPF
0014/2017) se cuenta con un documento oficial de Diagnóstico.
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz
Elementos centrales de la propuesta:
Propuestas complementarias de financiamiento para el ejercicio de competencias:
1.- El periodo de análisis entre fuentes de ingreso y competencias asignadas se debe
realizar en los años 2006 y 2017, a fin de evaluar integralmente el comportamiento de los
ingresos y buscar los equilibrios de presupuesto en las diferentes instituciones y
departamentos del país, que permitan cubrir los principales servicios a cargo del Estado.
2.- En el análisis se deben tomar en cuenta los montos confiscados con leyes y decretos
supremos unilaterales del nivel central del Estado en los últimos 10 años de gestión
47
pública y establecer los mecanismos de compensación, considerando los recortes y la
caída de más del 50% de los ingresos de los GAD.
3.- Se deben cuantificar las competencias transferidas a los GAD en los últimos 10 años
sin recursos adicionales y buscar los mecanismos de generación de nuevos recursos o
devolución de competencias al nivel central del Estado, habida cuenta que se sobregiraron
las fuentes principales de ingreso como es el caso del Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH).
- Transferencia de los hospitales de tercer nivel a los GAD.
4.- Confiscación de los recursos del IDH:
- Decreto Supremo Nº 29322 (Modificación de los porcentajes a cada nivel de gobierno
de los recursos del IDH).
- Decreto Supremo Nº 2145 (Pago de prediarios).
- Ley Nº 767 (Fondo de Exploración y Explotación de Hidrocarburos)
- Ley Nº 3302 (Bono de vacunación).
- Decreto Supremo Nº 265 (Títulos de bachiller gratuitos).
- Decreto Supremo Nº 859 (Fondo de fomento a la educación cívico patriótico).
- Ley Nº 264 (Seguridad Ciudadana).
- Decreto Supremo Nº 2145 (Ley Integral para Garantizar a las Mujeres una Vida Libre
De Violencia)
5.- Costeo competencial:
- Metodología de cálculo de costos: El cálculo se efectúa de manera uniforme,
permitiendo producir información homogénea organizada y comparable entre cada uno de
sus componentes.
- Cuando se cuenta con información de la ejecución presupuestaria de los últimos años se
utilizan medidas de tendencia central (también llamadas medidas de posición central), que
permiten conocer algunas características de una serie de datos, como la media aritmética,
la mediana o la moda.
- Determinar una línea base de los gastos de los servicios transferidos, generalmente
ejecución presupuestaria (2008 - 2012).
- Determinar con absoluta precisión las facultades y funciones que son propias de la
competencia transferida.
Propuesta de redistribución de la coparticipación tributaria:
48
La coparticipación se distribuye en:
Gobierno Central Bs 20.000 MM 50%
Gobernaciones Bs 8.000 MM 20% (50% de manera igualitaria y 50% por población)
Municipios Bs 9.200 MM 23%
Universidades Bs 2.400 MM 6%
Pueblos Indígenas Bs 400 MM 1%
- Los recursos de la redistribución a todas las ETA se destinarán en su totalidad a
inversión en sectores estratégicos como Salud, Educación, Desarrollo Productivo,
Seguridad Ciudadana y Vivienda.
- Analizar el porcentaje que representan los recursos de coparticipación tributaria en el
PGE.
Propuestas para la administración del PGE:
- Planificar el desarrollo económico y social mediante la formulación y ejecución del
Presupuesto General del Estado plurianual, equitativo y equilibrado entre Gobierno
Central y las Entidades Territoriales Autónomas.
- Presentación y aprobación del PGE anual a la Asamblea Plurinacional con mayor
flexibilidad en la administración de recursos de las Entidades Territoriales Autónomas.
- Establecer un Fondo de compensación económica con nuevas fuentes de recaudación
para apoyar financiamiento de sectores estratégicos
- Priorizar programas y proyectos de inversión pública destinados a reducir la pobreza y
buscar corregir el déficit fiscal generado por el gasto público y la caída de ingresos por
exportaciones de gas.
Propuestas al Régimen Económico Financiero:
- Plan de desarrollo económico y social Plurianual formulado conjuntamente con los
Departamentos y municipios y pueblos indígenas autónomos, priorizando salud,
educación, desarrollo productivo y seguridad ciudadana.
- Asignación y distribución de recursos según costos y competencias asignadas en la
Constitución Política del Estado.
- Priorizar y garantizar la Seguridad Alimentaria Interna, mediante incentivos a la
producción agropecuaria nacional, generar excedentes de exportación y captación de
divisas.
49
- Establecer políticas claras de Desarrollo tecnológico, en beneficio colectivo y la
economía nacional en general.
- Mejorar los niveles de Transparencia del Gasto Público y generar nuevos ingresos.
- Priorizar sectores estratégicos con Programas y proyectos de inversión pública con
rentabilidad garantizada.
Propuesta de Autonomía de Administración Tributaria:
Revisión de hechos generadores:
- Impuesto a las Transacciones Financieras
- Impuesto al Juego (IJ)
- Impuesto a la Participación en Juegos (IPJ)
- Regímenes Integrado y Agropecuaria
- Impuestos y tasas.
Propuesta de Autonomía Fiscal:
Política Tributaria.
- La política tributaria establecida por ley, debe flexibilizarse en la definición y asignación
de dominios tributarios y hechos generadores, entre los diferentes niveles de gobierno, de
acuerdo a sus competencias y potencialidades productivas, para generar nuevos ingresos.
- Aumentar el Universo de contribuyentes y ampliar la base impositiva, destinada a
disminuir la brecha de informalidad en la economía Nacional y cubrir el déficit existente
para cubrir servicios básicos, como también la demanda creciente de salud, educación.
- Creación de Agencias Tributarias Departamentales, para mejorar la administración de
las recaudaciones de impuestos, tasas, y patentes departamentales y municipales.
- Sistema impositivo basado en los principios de justicia igualdad, progresividad, equidad
tributaria, que incentive las inversiones en el país y la generación de empleo en los
diferentes sectores.
Política presupuestaria.
- Autonomía en la formulación, ejecución y modificaciones presupuestarias.
Política de Crédito Público:
- Gestión y administración autónoma del endeudamiento subnacional, cumpliendo con lo
establecido en la CPE.
50
- Revisar programa HPIC finalizado en 2016.
- Analizar la pesada carga a las ETA de continuar pagando al nivel central del Estado en
las mismas condiciones pactadas originalmente (dólares, Euros, UFVs, etc.) –de créditos
ya condonados al país por Gobiernos amigos- lo que genera una subvención directa de las
ETA al Tesoro General del Estado
Responsabilidad Fiscal:
- Incluir con el cumplimiento de indicadores de endeudamiento al Gobierno Central y a
las Empresas Públicas.
Análisis técnico:
La propuesta del GAD Santa Cruz respecto a la redistribución de los recursos de
coparticipación no contempla un estudio de insumos técnicos, mecanismos de cálculo ni las
afectaciones presupuestarias que podría causar dicha distribución a los diferentes niveles de
gobierno, especialmente al NCE, tomando en cuenta que son los recursos de coparticipación
tributaria los que se destinan al pago de salarios de maestros, médicos, políticas, militares y
jubilados, entre otros. La propuesta realiza un ejercicio matemático de adición y sustracción que
no permite el análisis en cuanto a las afectaciones y repercusiones de una redistribución.
En lo que se refiere al costeo competencial, su fundamento legal se encuentra en la Ley
Marco de Autonomías y Descentralización. El Parágrafo I, Articulo 112 de la LMAD establece
―[…] En los casos en que el traspaso efectivo de responsabilidades, transferencia, o delegación
competencial involucre la prestación de servicios relativos a los derechos fundamentales de la
población, las entidades involucradas, la entidad competente del nivel central del Estado y el
Servicio Estatal de Autonomías, establecerán los criterios para el costeo de la competencia a ser
transferida o delegada, o de la responsabilidad a ser traspasada, así como el correspondiente
financiamiento de las competencias que son afectada‖. Asimismo, el SEA por mandato de la Ley
N°031 Marco de Autonomías tiene la atribución de establecer los criterios técnicos para la
transferencia y delegación competencial, y brindar asistencia técnica a solicitud de las partes
(LMAD Art. 129, Par. I, Núm. 2), así como coadyuvar en el cálculo de costos competenciales
para su transferencia y delegación. Sin embargo, a pesar de que investigaciones y documentos
relacionados coinciden en la importancia que tienen el costeo de las competencias, los
documentos y estudios específicos sobre el tema son escasos. El costeo competencial puede ser
una herramienta útil para establecer el gasto promedio que supone el ejercicio de una
competencia pero, al mismo tiempo, se debe tomar en cuenta que el establecimiento de costos de
las necesidades puede ser infinito en el tiempo.
En cuanto a las demás propuestas que realiza el GAD Santa Cruz, cabe señalar que en las
reuniones de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal -tanto en la etapa 4 como en la etapa 5- se han
establecido una agenda legislativa conjunta de cambios normativos, fortalecimiento institucional
y mecanismos que mejoren la gestión pública, así como la adecuación de normativa pre
constitucional al modelo de régimen autonómico vigente. En ese sentido, las preocupaciones que
refleja el documento del GAD Santa Cruz serán oportunamente atendidas en el Consejo de
Coordinación Sectorial de Salud y Seguridad Ciudadana, y lo mismo ocurre en el caso de las
51
Comisiones Técnicas de Sistema Tributario, Caminos, Donación y Deuda, Gastos Corrientes y
Gastos de Funcionamiento, y Administración y Control Gubernamental.
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca
Visión de la Propuesta
o Un uso más eficiente de los recursos actuales, priorizando las principales necesidades
de las regiones.
o Generación de nuevos recursos para los departamentos y municipios que sean
sostenibles y que además generen un efecto multiplicador en variables económicas y
sociales en el corto, mediano y largo plazo.
Objetivos de la propuesta
o Corto Plazo: Generar las bases para mejorar las condiciones económicas y sociales de
la población. Generación de empleo directo e indirecto. Cobertura de las necesidades
básicas de la población.
o Mediano Plazo: Reducir las asimetrías entre departamentos. Generación de ingresos
propios en los departamentos. Aumentar la producción con valor agregado. Disminuir
la migración y la pobreza extrema.
o Largo Plazo: Disminuir las brechas poblacionales entre departamentos. Equilibrar la
distribución de recursos entre departamentos. Desconcentrar y diversificar la riqueza
y reducir la dependencia económica de los departamentos del eje central.
Estrategias de la Propuesta
o Estrategia de compensación vertical:
Estrategia 1: ―Pacto Productivo‖ – Fondo para la creación de empresas
estratégicas departamentales.
Estrategia 2: ―Agendas priorizadas‖ – Fondo para la ejecución de las agendas
sociales y productivas priorizadas de los 9 departamentos.
Estrategia 3: ―Lucha contra la pobreza extrema‖ – Fondo para la lucha contra
la pobreza extrema.
Propuesta de fuentes de financiamiento para las Estrategias 1, 2 y 3. Se
propone 8 fuentes de financiamiento:
o Se propone asignar un aporte por un periodo de 7 años del
10% de la recaudación bruta anual de las 5 principales fuentes
de ingreso del Estado:
o Coparticipación tributaria, IDH, IEHD, Regalías por
hidrocarburos y minería.
La propuesta presentada de ninguna manera significa una reducción de recursos al nivel
central ya que no van dirigidos a las entidades territoriales, sino a fondos de compensación
que ira a fortalecer la planificación nacional a través de la agenda patriótica 2025)
o Se propone un aporte único de un crédito externo que represente el 20% de la cartera
de aporte de las 5 principales fuentes de ingreso.
52
o Se propone un aporte único de las reservas internacionales que represente el 30% de
la cartera de aporte de las 5 principales fuentes de ingreso.
o Se propone gestionar un aporte de las donaciones que represente el 2% de las 5
principales fuentes de ingreso.
Propuesta de criterios de distribución de la cartera de financiamiento
Se propone tres criterios de distribución
o Igualdad - por población 40%. Equidad – por niveles de
pobreza 40%. Equilibrio – partes iguales 20%
o Estrategia de compensación horizontal
Estrategia 4: ―Impuesto directo a los hidrocarburos‖ – Criterio más justo para
la distribución del IDH.
La propuesta no considera una redistribución del IDH sino el análisis de un criterio más
justo para la distribución del mismo, con la modificación al inciso c) del artículo 57 de la
Ley 3058.
Análisis Técnico:
La propuesta presentada por el GAD de Chuquisaca –que incluye el trabajo con entidades
y sociedad de todo el departamento – contempla varios elementos que orientan la promoción de
uso más eficiente de las fuentes y generación de nuevos recursos para los departamentos y
municipios. La propuesta, comprende aspectos centrados en la perspectiva de estrategias de
compensación horizontal y vertical.
Por lo tanto, la propuesta se enmarca en los acuerdos y consensos generados en el
desarrollo de todas las etapas del proceso de diálogo del pacto fiscal, ya que incluye alternativas
para una mejora en la generación de recursos en los niveles de gobierno, así como el
establecimiento de nuevos criterios de distribución de los recursos.
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro
Elementos centrales de la propuesta:
La generación de un fondo de compensación, por deuda histórica a las regiones mineras;
de los recursos provenientes de las Regalías Hidrocarburíferas, IDH e IHDE, en los
porcentajes explicados adelante.
1. Asignación regalías IDH. (% TGN) asignar el 1 % de las regalías hidrocarburíferas
para departamentos no productores (compensación para el incremento de sus techos
presupuestarios y la creación de empresas productivas) de los departamentos de La Paz,
Potosí y Oruro. 2. Incremento de recursos IDH (% TGN) para GAD con menor
asignación presupuestaria reasignar recursos provenientes del IDH, en un 3 %, a las
gobernaciones (considerando la relación menor presupuesto mayor población a los deptos.
de La Paz y Oruro). 3. Acceso a mayor coparticipación para el incremento de ingresos por
la recaudación del cobro de peajes. 4. Conformación de la comisión para la investigación
de la deuda histórica por voluntad cívica.
53
Como propuesta, se considera también la variación en la distribución porcentual de
recursos del HDH - TGN, para la redistribución del 3% entre los Departamentos de La
Paz y Oruro, destinados a incrementar los Techos Presupuestarios a partir de 2019, para la
reducción de la extrema pobreza y migración. Sin afectar al total del Presupuesto General
del Estado.
Propuesta de la secretaria departamental de Minería: la propuesta es la transferencia total
o parcial de competencia exclusiva sobre los recursos naturales estratégicos,
comprendiendo en este orden los minerales, del nivel central de estado, al nivel
departamental estado, para que esta ejerza de manera directa las atribuciones de
administración, control y fiscalización en la cadena productiva minera, que permita
promover el desarrollo económico armónico del departamento, dentro de la visión cultural
económica y productiva de cada entidad territorial autónoma. proponiendo para este fin la
modificación de la normativa de desarrollo, en materia de minería y metalurgia vigente en
el estado plurinacional de Bolivia.
Propuesta de la secretaria departamental de Minería: modificación de normativas del
ámbito minero.
Análisis de Técnico:
En el caso del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, documento que se ha nutrido
de varias iniciativas y/o propuestas del interior del departamento, tiene como característica
general el planteamiento relacionado a la redistribución de la coparticipación tributaria y
planteamientos de nuevos criterios de su asignación de esta fuente. Sin embargo este punto será
posteriormente absuelto, en el análisis que será desarrollado respecto a dicha fuente de recursos.
En relación a las propuestas de distribución porcentual de recursos proveniente del IDH,
mediante acta (ver las 15 actas de la CTPF) se puede constatar que no hubo discusiones
específicas y/o acuerdos relacionados a una nueva distribución provenientes de los
ingresos fiscales de hidrocarburos. Empero las propuestas relacionadas a modificaciones
normativas del ámbito minero, es concordante en el marco del punto 1 del Acta CTPF
012/2017, donde se establece como consenso la instalación del Consejo de Coordinación
Sectorial de Minería (Identificar la forma de participación de los gobiernos autónomos
departamentales en el control y la fiscalización de regalías mineras y otros). Cabe
aclarar, que el Consejo Nacional de Autonomías definirá los alcances y mecanismos
para instalar el Consejo de Coordinación Sectorial, conforme acta CTPF 012/2017.
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental del Beni
Elementos centrales de la propuesta:
Derecho legítimo a la permanencia de la regalía compensatoria del 1% para los
departamentos de Beni y Pando.
54
Fondo Solidario destinado a equilibrar el crecimiento económico y reducir las asimetrías
entre los departamentos, permitiendo garantizar el ejercicio pleno de las competencias
exclusivas de los niveles departamentales.
El sistema debe considerar que las ETA de cada Departamento (GAD y GAM) cubran lo
correspondiente al pago de la Renta Dignidad de las personas mayores de 60 años que
residen en el Departamento.
Las contrapartes de aporte local en la construcción de carreteras de la red fundamental
en departamentos con menor desarrollo relativo (según aporte al PIB o PIB per cápita),
como el Beni, sean asumidas plenamente por el Nivel Central del Estado, subrogando
inclusive créditos asumidos para ello (ejemplo: crédito de Bs. 322 millones asumido por
el GAD Beni con el FNDR), con la obligación de que los recursos liberados sean
destinados a construir la red departamental de carreteras.
El Nivel Central del Estado debe priorizar la conclusión del sistema nacional de
carreteras asfaltadas e interconexión eléctrica que integre a todas las capitales de
Departamento del país en las mismas condiciones de calidad, y garantizar para este
propósito los recursos necesarios.
Establecer mecanismos legales y financieros que faciliten e incentiven el
establecimiento de Empresas Públicas por parte de las ETA, para la generación de
recursos propios, así como también de desarrollo e industrialización de sus respectivas
economías
Crear mecanismos e incentivos para que las ETA puedan ser copartícipes de empresas
públicas nacionales que se establecen en sus respectivas jurisdicciones.
Mejorar los mecanismos que garanticen que los recursos naturales explotados en una
jurisdicción territorial departamental paguen regalías y otras cargas fiscales a las
Gobiernos subnacionales respectivos.
Construcción y mantenimiento permanente de la carretera Santa Cruz - Trinidad -
Guayaramerín - Riberalta – Cobija.
Análisis Técnico:
La propuesta del Gobiernos Autónomo Departamental del Beni se enmarca en los puntos
acordados en las etapas 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal con la excepción de la
regalía compensatoria y la Renta Dignidad. Las propuestas relacionadas a la generación de
recursos como la creación de empresas públicas o la creación de un fondo solidario forman parte
de las alternativas de financiamiento de la etapa 5, los temas relacionados a carreteras y al control
de la explotación de recursos naturales se abordaran en las comisiones técnicas establecidas en la
Etapa 4.
55
Propuesta del Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento de La Paz
Elementos centrales de la propuesta:
Adecuación normativa en función a los mandatos de la CPE y la vigencia de las
Autonomías que permita contar con un adecuado entorno jurídico/legal para el óptimo
desempeño de las ETA y cumplimiento de sus funciones y competencias.
Generación de nuevos recursos en base a políticas públicas de desarrollo
económico/productivo coherentes con las reales potencialidades existentes en el
Departamento de La Paz.
Las transferencias de recursos del nivel central el Estado a las entidades territoriales
autonomías sean de libre disponibilidad, en específico los recursos del IDH.
Asignación de nuevas competencias a los GAD y GAM que les permita generar más y
nuevos recursos.
Existe la necesidad de mejorar y optimizar los niveles de gestión pública a nivel
departamental y municipal.
Mejorar la asignación de recursos al sector de educación, principalmente a la educación
superior a objeto de mejorar la calidad académica de las universidad públicas de La Paz
para le generación de investigación, innovación y tecnología ligadas al desarrollo y
complejos, cadenas productivas identificadas en cada región.
Coordinación entre el nivel central del Estado, gobernación, municipios y universidades,
para impulsar el desarrollo departamental y regional en base a las potencialidades
productivas identificadas.
Análisis Técnico:
La propuesta presentada por el Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento
de La Paz (CODEPAF – La PAZ) se circunscribe a una propuesta Departamental y no así de
alcance nacional. No obstante, se identifica propuestas que ya son parte de los acuerdos de etapas
4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal, como ser: mejorar la gestión pública, revisar la
condicionalidad del gasto del IDH y la generación de recursos a partir del ejercicio de sus
competencias (ejemplo: empresas públicas).
La propuesta relacionada a la adecuación de la normativa en función a los mandatos de la
CPE y la vigencia de las Autonomías, es amplia ya que involucra el análisis de varios sectores y
no necesariamente se lo puede ligar al proceso de diálogo del pacto fiscal, por ejemplo, el
tratamiento del código penal esta fuera del pacto fiscal. No obstante, los resultados obtenidos en
la ejecución de los consensos alcanzados en las etapas 4 y 5 coadyuvara a la adecuación de la
normativa y perfeccionara las autonomías.
Por último, la asignación de recursos que realiza un Departamento está en función a sus
necesidades y competencias, por lo que, el asignar mayores recursos a la educación u otro sector.
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz
Elementos centrales de la propuesta:
Los GAD deben regular y controlar las regalías forestales.
56
Los GAD deben administrar las regalías mineras para recaudar, fiscalizar y ejecutar los
recursos.
Participación en las regalías por hidrocarburos, de acuerdo al Artículo 368 de la
Constitución Política del Estado.
Revisar todas las condiciones que se hacen a los recursos que perciben las
Gobernaciones por el IDH. Derogar el Artículo 10 de la Ley 3302
Revisar el Artículo 12 de la Ley 767, que financia el FPIEE. Devolver a las ETA todo
lo descontado.
Sustituir la Ley 060. Crear Juegos de Lotería y Azar Departamentales, coparticipables a
los GAM.
Condonar deudas de la Ex Prefectura, para ser sujeto de crédito.
Negociación directa para las Donaciones y comunicar ex post al VIPFE.
Modificar la Ley 154, en la parte de los dominios tributarios de los Departamentos.
Modificar el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD): 50% TGE;
40% GAD; 10% Universidades Públicas.
Modificar la distribución de coparticipación tributaria: 60% TGE; 10% GAD; 25%
GAM; 5% Universidades Públicas.
Análisis Técnico:
Se debe mencionar que la propuesta relacionada a la modificación de la distribución de la
coparticipación tributaria no cuenta con una justificación técnica que permita visibilizar
primeramente el cálculo de los porcentajes, segundo el grado de afectación al nivel central del
Estado en los sectores de Educación, Salud, Fuerzas Armadas, Policía, Seguridad Social. Este
punto es tratado con mayor detalle en este mismo texto más adelante.
Las propuestas relacionadas a la administración, regulación y control de la regalías minera
y forestales son parte de los puntos acordados en las etapas 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto
fiscal. El tratamiento de este tema amerita un debate técnico, es por esta razón que se estableció
el trabajo en una comisión técnica.
En relación a la participación en las regalías por hidrocarburos, de acuerdo al Artículo 368
de la Constitución Política del Estado se establece que los departamentos no productores deben
participar en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial. Esta propuesta fue
parte del debate en la Comisión Técnica del Pacto Fiscal, la cual no llegó a consensuarse.
De los recursos que perciben los GAD por concepto del IDH, existen porcentajes que son
descontados o direccionados para atender programas sociales u otras responsabilidades. En ese
sentido, se ha consensuado el diseño de adecuación normativa de las condicionalidades del IDH,
que implica un análisis detallado del Artículo 10 de la Ley N° 3302 de diciembre de 2005, en la
que se evaluará la viabilidad de derogar, modificar o mantener el mencionado Artículo.
En relación al Artículo 12 de la Ley 767 que financia el FPIEEH, algunos representantes
de los gobiernos subnacionales apoyaron esta solicitud de la devolución de estos recursos en
contraposición al nivel central del Estado y sistema asociativo municipal quienes no apoyan la
medida. No obstante, después de la explicación por parte de los técnicos de YPFB en la Décimo
Quinta reunión de la CTPF sobre los alcances de la Ley N° 767, se demostró que el mencionado
57
fondo permitiría generar importantes recursos adicionales. De todas formas este punto es parte de
los disensos del proceso del pacto fiscal.
Sobre el tema tributario, este será abordado en una mesa técnica donde se analizará la
viabilidad de transferir los dominios tributarios del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), el
Impuesto al Juego (IJ) y el Impuesto de Participación en el Juego (IPJ), así también la
modificación a la ley 154, junto a otros temas priorizados relacionados a tributos como el
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados.
Una de las causas por las que la Gobernación de La Paz no es sujeto de crédito es que
sobrepasa los límites de los indicadores de deuda que administra el Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas, siendo una parte de sus obligaciones las deudas heredadas desde la ex
prefectura. Este, junto a otras demandas sobre el tema, serán tratados en la Comisión Técnica a
conformarse para el efecto.
Por último, en relación al tema de donaciones se conformará una Comisión Técnica entre
las ETA y el NCE (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Ministerio de Planificación del
Desarrollo y el Ministerio de Relaciones Exteriores) para el análisis integral de los mecanismos
de acceso al crédito y donaciones de las entidades territoriales autónomas.
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Pando
Elementos centrales de la propuesta:
Reducir la alta depedencia de las transferencias fiscales (IDH, IEHD, Regalías).
Implantar una base de nuevas fuentes de recursos propios, a través de:
o Identificación de nuevas fuentes de recaudaciones.
o Establecer metas de recaudaciones por fuentes.
Corregir las distorsiones normativas para la recaudación de tasas y patentes.
Adecuación normativa para la recuperación de ingresos.
Los objetivos específicos de la propuesta son los siguientes:
Lograr sostenibilidad financiera en la administración departamental con diversas fuentes
de ingreso para garantizar una certidumbre de los recursos disponibles y su ejecución
efectiva en las competencias atribuidas.
Alcanzar la autonomía fiscal, que implica el control de:
o Capacidad de generar y administrar ingresos: política de transferencias y
tributaria.
o Capacidad de toma de decisiones de gasto: política presupuestaria y capacidad
para definir la política de endeudamiento; en síntesis, establecer las reglas de
política fiscal de los gobiernos autónomos.
Planificación financiera: una vez garantizadas la fuente de ingresos y las reglas de política
fiscal, se puede realizar la planificación financiera de mediano y largo plazo, con el
objetivo de realizar previsiones de endeudamiento y creación de fondos de inversión,
además de no caer en desequilibrios financieros y garantizar la sostenibilidad financiera
de los gobiernos autónomos.
58
Mayor control y fiscalización para el incremento de la recaudación, para evitar evasión
tributaria del recurso oro.
Aprobación de la Ley Departamental de Control y Fiscalización de regalías mineras.
Implementar sistemas de recaudaciones por afectación al medio ambiente:
o Implementar un sistema de recaudación por servicios vinculados al ingreso de
turistas y uso de servicios ambientales en la reserva.
o Implementar un sistema de recaudación para la preservación, cuidado y
fiscalización de especies de fauna y flora en situación de riesgo.
o Implementar un sistema de recaudación para la preservación, cuidad y
fiscalización de especies maderables vulnerables.
Creación de empresas públicas departamentales para la gestión de los complejos
productivos identificados en las agendas productivas y sociales.
Análisis Técnico:
La propuesta del GAD de Pando se enmarca en los acuerdos generados en las etapas 3, 4
y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal, por lo que se advierte la existencia de correlación
entre los elementos citados y las Comisiones de Trabajo encargadas del análisis de factibilidad de
temas tributarios, de crédito público y de empresas públicas; por lo tanto, es posible advertir la
viabilidad de implementar las propuestas en el marco de las competencias de cada uno de los
niveles de gobierno.
Propuesta de la Asociación de Municipios de Tarija (AMT).
Elementos centrales de la propuesta:
Ceder impuestos de dominio nacional (IVA y el IUE de grandes y medianas empresas de
actividades agrarias y pecuarias, el Impuesto a los juegos de lotería y de azar, y el
Régimen Simplificado) a dominio municipal.
Ceder el Impuesto a la Transferencia Gratuita de Bienes (ITGB) del dominio
departamental al municipal.
Cobrar el impuesto a la propiedad rural por parte del municipio
El cobro de tasas por control de tránsito, matriculas de registro de empresas, control de
condiciones laborales, certificación de la producción local pasara a ser cobrado por el
Municipio.
El cobro de patentes, para la circulación de motorizados en caminos vecinales, y por la
explotación de recursos naturales como piedra caliza, arcilla, yeso, piedra, laja, sal y
otros similares además de áridos y agregados pasa a dominio municipal
Que el GAM ayude al control del contrabando a cambio de lo incautado.
Aumentar las regalías municipales mineras del 15% al 50%, además por la explotación
de hidrocarburos y otros recursos naturales estratégicos.
Inversión en desarrollo productivo.
Las AMDE, GAD, y GAIOC, realizarán estudios de costeo competencial para
determinar el gasto de funcionamiento para el ejercicio de sus competencias.
En el caso de los GAM el costeo se lo realizara por categoría municipal.
El gobierno central realizará un costeo para gasto de funcionamiento.
Establecer una sola escala salarial para los diferentes niveles de gobierno.
59
La transferencia de competencias debe ir acompañada de recursos y un estudio
competencial
La competencia de catastro rural de pasar a formar parte del catálogo competencial
municipal.
Participar de las empresas hidrocarburíferas y otras estratégicas.
En base a los datos del Censo asignar recursos priorizando lo más vital a los menos
importantes (criterio de equidad) en base a la pirámide Maslow.
Incorporar una tercera categoría de gastos denominados de ―pos inversión‖ o ―de
servicios‖
La condicionalidad del gasto va en contra a la autonomía
Análisis Técnico:
La propuesta de la AMT, para la generación de recursos para los municipios, tiene que ver
con la modificación del texto de la Ley N° 843 de Reforma Tributaria. En ese ámbito resulta
conveniente mencionar; que dicha propuesta no está acompañada de un estudio que contenga
criterios, mecanismos, redacciones alternativas, y análisis cuantitativo y cualitativo de los
recursos, donde se pueda visibilizar la afectación que esta pueda tener a los diferentes niveles de
gobierno. La viabilidad de ceder el dominio tributario a otro nivel de gobierno deberá ser
abordada en la Comisión Técnica, de acuerdo a lo acordado en la Resolución N° 008/2017del
CNA.
De similar manera, el tratamiento de la Ley N° 154 debe abordarse en la comisión,
mencionada en la párrafo anterior. Donde, también, se debe de tratar y agendar el estudio de la
viabilidad de modificar el texto normativo, acompañados de estudios técnicos, afectación a los
diferentes niveles de gobiernos, para crear nuevos tributos (impuestos, tasas, patentes y
contribuciones especiales) y/o modificarlos, y que estos no sean análogos a ningún nivel de
gobierno.
Los gastos de funcionamiento, son gastos destinados a financiar las actividades
recurrentes para la prestación de servicios administrativos. Actualmente tienen un límite del 25%
y 15% para los gobiernos municipales, gobiernos departamentales y regionales, respectivamente,
de acuerdo a lo establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. La propuesta
establece un incremento de estos gastos, denominándolos gastos ―pos inversión‖ o ―de servicios.
Además de realizar una mención sobre la condicionalidad del gasto. La viabilidad de dicha
propuesta debe trabajarse en la comisión técnica de Gastos corrientes y Gastos de
Funcionamiento establecida en la CNA/Resolución N° 008/2017, y en el punto 20 del Anexo I
Mandatos y Alternativas de Financiamiento de la CNA/Resolución N° 009/2017.
Los municipios, de acuerdo con la normativa vigente, solo reciben regalías mineras allá
donde se explota minerales. La propuesta establece un incremento del 15% al 50%, no solo de
minerales sino de todos los recursos naturales en su jurisdicción. También la AMT propone
costeos competenciales, escala salarial única, catastro y participación en empresas
hidrocarburíferas y otras estratégicas. Si bien los temas han sido debatidos en el Concejo Técnico
del Pacto Fiscal, no han sido consensuados como alternativa de financiamiento.
60
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija
Elementos centrales de la propuesta:
Modificar la coparticipación tributaria asignando el 50% al TGN (ya no el 75%). El
restante 50% se distribuirá entre los Gobiernos Municipales, las Gobernaciones
Departamentales y las Universidades. En este planteamiento, la coparticipación de las
Universidades Públicas en los tributos sube del 5% al 7%, los Municipios del 20 al 28%
y los Gobiernos Departamentales asumen el 15% restante.
Por su parte, el 15% asignado a los Gobiernos departamentales se distribuirán entre ellos
en base a los siguientes criterios:
50% de manera igualitaria para todos los departamentos
25% en proporción al número de habitantes
25% en proporción inversa al nivel de pobreza
Pago de regalías e IDH del gas natural que se consume en las plantas termoeléctricas y
plantas industriales a precios de exportación
Eliminación del Capítulo III de la Ley 767 (Ley de incentivos para la Exploración y
Explotación hidrocarburífera, que crea del Fondo de Promoción a la Inversión
hidrocarburífera con el 12% del IDH que corresponde a las ETA).
Análisis Técnico:
La propuesta del GAD Tarija sobre la redistribución de los recursos de coparticipación,
que plantean no contempla un estudio; de insumos técnicos, mecanismos de cálculo; ni las
afectaciones presupuestarias que podría causar dicha distribución a los diferentes niveles de
gobierno, especialmente al NCE, por ejemplo, dado que de concretarse este último dejaría de
pagar a maestros, médicos y policías entre otras obligaciones que se encuentran en el marco de
sus competencias. Las propuestas se circunscriben solamente a un ejercicio matemático de
adición y sustracción con la que no puede realizarse un análisis profundo de las implicancias que
podría conllevar.
Por su parte la propuesta sobre la eliminación incentivos para la exploración, que implica
derogar del artículo 12 de la Ley 767, artículo que tiene como objetivo impulsar las inversiones y
actividades de exploración y explotación del gobierno nacional. Dicha propuesta se encuentra
dentro los puntos en disenso contemplado en el CNA/Resolución N° 008/2017 Documento de
Consensos y Disensos en el Encuentro Conclusivo Nacional.
En lo que respecta al pago de regalías e IDH sobre el gas natural que se consume en
plantas hidroeléctricas y plantas industrializadoras, este punto no ha sido abordado como
consenso o disenso en el CNA/Resolución N° 008/2017, o como parte de los mandatos y
alternativas de financiamiento CNA/Resolución N° 009/2017.
61
Propuesta de la Asociación de Municipios de Bolivia (AMB)
Elementos centrales de la propuesta:
Construir un nuevo modelo de distribución en el que se coparticipe de todas las fuentes
de recursos públicos.
El nuevo modelo de distribución debe considerar parámetros como población, índice de
pobreza, extensión territorial, migración, etc.
Ampliar la base tributaria y hacer más eficiente la recaudación de impuestos.
El gobierno central debe comprometerse a no transferir ninguna competencia de manera
unilateral. Cualquier propuesta de transferencia de competencias debe ser consensuada
con las ETA e ir acompañada de los recursos financieros correspondientes.
Revisión de acciones de la administración central, departamental y municipal que
claramente significan duplicaciones y solapamientos de funciones.
Solicitar a la Policía una rendición de cuentas de acciones y compromisos acordados en
los Planes Municipales impactos obtenidos y la proporcionalidad entre la inversión
realizada y los resultados.
Política estatal dirigida al desarrollo de áreas urbanas.
Institucionalización del ámbito de gestión metropolitana.
Actualización de normativa ambiental.
Creación de fondos fiduciarios para el desarrollo de ciudades.
Facilitar el acceso a fuentes externas de financiamiento desburocratizando el acceso a las
mismas y creando espacios para la socialización de las condiciones, disponibilidad, y
áreas de interés de éstas.
Análisis Técnico:
Existe un criterio que indica que la distribución de recursos debe mantenerse como esta,
ya que a pesar de los problemas y debilidades del sistema fiscal boliviano, existen condiciones de
carácter cualitativo, social y de conquistas históricas muy difíciles de modificar sin generar
conflictos regionales, departamentales u otros que cuyas consecuencias serían muy difíciles de
predecir.
En la actualidad los municipios coparticipan de las fuentes de recursos públicos más
importantes a excepción de las regalías hidrocarburíferas y mineras, estas últimas por disposición
normativa se encuentran reservadas para aquellos municipios en los que se realiza la explotación
del recurso natural, ni del ITF y el IJ cuyos montos son menores.
Asimismo, como se vio durante la realización de los encuentros de la CTPF, no se puede
disponer la distribución de ciertos recursos dado que los mismos financian sectores como
Educación, Salud, Pensiones, Fuerzas Armadas y Policía cuyos gastos son inflexibles; sin
embargo, como parte del análisis de las alternativas de recursos, es posible analizar la factibilidad
y condiciones para cambiar o complementar los criterios distribución de la coparticipación
tributaria (distribución horizontal), así como para la introducción de incentivos a la eficacia
tributaria y para examinar la factibilidad de que las administraciones tributarias departamentales
y municipales puedan prestar servicios de recaudación a otros niveles de gobierno.
62
Por otro lado, en función a los acuerdos alcanzados, se tiene previsto instalar una
Comisión sobre el Sistema Tributario con el objetivo de realizar un análisis competencial en
materia de creación y administración de impuestos en el caso de las ETA, a través de la revisión
de la Ley No. 154 para encontrar alternativas en cuanto a nuevos dominios tributarios para ser
transferidos o por creados para las ETA, modificando la normativa tributaria que corresponda
inclusive.
De igual manera se acordó que es necesario realizar el análisis de la distribución
competencial y las responsabilidades derivadas de éstas, en diferentes materias donde no exista
claridad suficiente especialmente en materias compartidas y concurrentes.
Para ello, se tiene proyectado instalar el Consejo de Coordinación de Salud, la Comisión
Técnica de Caminos, la Comisión para alimentar, analizar y tratar los temas identificados en
seguridad ciudadana para presentarlos al Consejo de Coordinación de la materia previsto en la
Ley No. 264, así como elaborar una agenda normativa del NCE y las ETA en el sector de
Educación.
Para buscar que no existan asignaciones unilaterales del NCE se buscará generar
mecanismos que aseguren que no exista una asignación o transferencia de competencias sin que
exista un acuerdo previo de las ETA (Tal como lo establece el Artículo 305 de la CPE). Para que
esta garantía se haga efectiva, se planteó como requisito la emisión previa de un Informe Técnico
por parte del SEA y/o de una Resolución del CNA.
En otro orden de ideas, es importante mencionar que la política de apoyo a la
conformación y consolidación de Regiones Metropolitanas ha sido constante desde el
establecimiento del Ministerio de Autonomías (ahora Viceministerio de Autonomías), estando a
la fecha en vigencia la Región Metropolitana de Kanata misma que agrupa a 7 municipios del
Departamento de Cochabamba. Asimismo, la conformación de las Regiones Metropolitanas de
La Paz y Santa Cruz es prioritaria para el Estado, estando inclusive prevista en el PDES 2016 –
2020.
En el caso de la normativa ambiental se identificó la necesidad de adecuar la normativa
que regula este sector al nuevo modelo autonómico dado que muchas de sus regulaciones son de
carácter preconstitucional.
En cuanto a la implementación de fondos fiduciarios que beneficien ciudades, este
aspecto deberá ser evaluado con el Ministerio cabeza de sector, tanto en su composición como en
su uso. Cabe mencionar, sin embargo que en los últimos años el Ministerio de Planificación del
Desarrollo ha generado fondos que han permitido a los GGAA acceder a recursos que permitan
contrarrestar la caída de los precios del petróleo.
Finalmente, si bien los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a
las normas de endeudamiento público y del Sistema Nacional de Tesorería y Crédito Público, se
constituyen en otra fuente adicional de ingresos de las ETA, la utilización de las mismas es
limitada dado el escaso conocimiento que se tiene de la normativa que regula su acceso y la
dificultad de elaborar proyectos de las ETA, especialmente de menor tamaño.
63
Para revertir esta situación se ha conformado una Comisión Técnica cuya función será la
revisión integral de los mecanismos de acceso al crédito y donaciones de parte de las ETA.
Propuesta del Gobierno Autónomo Regional del Chaco
Elementos centrales de la propuesta:
No se debe modificar la distribución de regalías para la autonomía regional del gran chaco
(45%).
El IDH se mantiene en los niveles y forma de reparto actuales (consolidando y automatizando
el 45% de participación para el Gran Chaco del Total del depto. de Tarija conforme a las leyes
3861 y 3384)
Se propone que se considere como una fuente de recursos para la AR los créditos y
empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a la norma vigente.
Mantener el aporte del 12% para la promoción de la inversión en exploración de
hidrocarburos.
Fortalecimiento Económico de los Gobiernos Municipales, mecanismo de incentivo y
premiación a la recaudación.
Crear el dominio tributario para la Región del Gran Chaco.
Participar en el ejercicio de competencias concurrentes para lo cual se requieren las fuentes de
recursos respectivas.
Proyectar de manera concertada una nueva ley de Administración y Control Gubernamental
adecuada al Estado Plurinacional con Autonomías.
Empresas Públicas de la región (junto con los GAM).
Participación en el complejo petroquímico.
Porcentaje fijo en los presupuestos de los Gobiernos Autónomos para Pueblos Indígenas
(10%).
Creación de un fondo especial para erradicar la pobreza y la reducción de las brechas de
desigualdad.
Análisis Técnico:
De acuerdo a lo estipulado en el Artículo 107 de la Ley No. 031, Marco de Autonomías y
Descentralización, no se establecen como recursos de administración de las entidades territoriales
autónomas regionales a los créditos y empréstitos internos y externos, aspecto que es concordante
con lo estipulado en el Artículo 61 del Estatuto Autonómico del Gran Chaco Tarijeño.
64
Sin embargo, conforme a lo establecido por la Disposición Transitoria Quinta de dicho
cuerpo normativo, la Ley de Endeudamiento Público deberá analizar la posibilidad de que los
Gobiernos Autónomo Regionales accedan a esta fuente de financiamiento. Asimismo en la Ley
No 154, de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o
Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos, no se establecen Dominios
Tributarios de Regional.
En este sentido y en el marco de las alternativas de financiamiento aprobadas durante la
realización de la Etapa 5, se estableció que se analizara la factibilidad de que este nivel de
gobierno acceda a créditos y empréstitos internos y externos, así como el análisis de la
factibilidad de que éstos cuenten con dominios tributarios.
De acuerdo al mandato de la CPE, el GAR no tiene asignado un catálogo competencial
específico sino que el mismo se constituirá a partir de la transferencia de competencias que
correspondan a las exclusivas competencias exclusivas departamentales. Esto se efectuó a través
de la Ley Departamental No. 079 de 12 abril de 2013 y es reflejado en su Estatuto Autonómico
Regional, siendo la principal fuente de financiamiento de dichas competencias el 45% del total de
recursos provenientes de las hidrocarburíferas departamentales.
El ser una región hidrocarburífera se demuestra en el apoyo que le dieron al
mantenimiento del aporte del 12% de los recursos IDH para la promoción de la inversión en
exploración de hidrocarburos, establecido en la Ley No. 767, tema que se trató durante la
realización de la Etapa 4 y que no fue objeto de consenso debido a la posición mantenida por el
MEFP.
Uno de los puntos más importantes que se acordó durante la realización del proceso del
Pacto Fiscal es el referido a la necesidad de modificar la Ley de Administración y Control
Gubernamental adecuando su contenido al nuevo modelo de Estado.
Dada la repartición competencial establecida en la Norma Fundamental se acordó la
necesidad de conformar dos Comisiones: la primera encargada del desarrollo normativo de la
competencia concurrente de Control Gubernamental y la segunda pata la elaboración de la Ley de
Gestión Pública.
Las Empresas Públicas se constituyen en una importante fuente para dinamizar la
economía de la región. Las mismas pueden adoptar diferentes tipologías que deben ser regulados
por la instancia titular de dicha competencia. En este caso se planteó la necesidad de conformar
empresas intergubernamentales conjuntamente con los Gobiernos Municipales de la Región.
Si bien tanto los GAM como los GAD cuentan la competencia exclusiva para la creación
de empresas en su jurisdicción (habiendo sido transferido a los GAR mediante la norma citada) la
misma ha sido escasamente ejercida ya que de acuerdo al Diagnóstico que se elaboró durante la
etapa 4, en la actualidad tan solo existen 17 empresas sub nacionales de las que 10 (59%) se
dedican a la provisión de agua, 3 (18%)a la conservación de áreas verdes (sobre todo parques
urbanos), 3 (18%) al servicio de aseo urbano, 1 (6%) para el asfaltado y vías.
65
Por ello se ha visto necesario conformar una Comisión de Empresas Públicas y
Emprendimientos Públicos que tiene el objetivo de identificar los elementos normativos
necesario para la implementación de las empresas sub nacionales.
Una de las novedades de la nueva Constitución Política del Estado es el reconocimiento
de los Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos, en condición de igualdad con los
otros gobiernos reconocidos por ésta, existiendo en la actualidad tres Gobiernos con esta
cualidad, Charagua en Santa Cruz, Uru Chipaya en Oruro y Raqaypampa en Cochabamba.
El Artículo 106 de la Ley No. 031 enlista los recursos que son de titularidad de este nivel
de gobierno, empero es necesario que se emita la normativa correspondiente para realizar la
transferencia de Regalías Departamentales, así como analizar la factibilidad de determinar un
porcentaje fijo en los presupuestos de las ETA para los Pueblos Indígenas de forma de fortalecer
su integración.
Finalmente es importante mencionar que la Resolución Nº 287/2006 del Consejo
Departamental de Tarija, vigente, dispone la transferencia a la Provincia del Chaco del 45% de
los recursos percibidos por la entonces Prefectura del Departamento. Esta, junto a otras conexas
(Ley No. 3861 y la Ley No. 3861) se encuentran vigentes en carácter supletorio por lo que este
aspecto deberá ser revisado por la comisión que analice el IDH.
Propuesta de la CONAIOC
Elementos centrales de la propuesta:
Se debe actualizar la distribución de recursos públicos en el marco de lo establecido por
la CPE y la Ley 031 LMAD, considerando a los Gobiernos Autónomos Indígena
Originario Campesinos (GAIOC) para el cumplimiento de sus competencias asignadas.
Asignación de regalías a los GAIOC conforme lo establecido por los artículos 276 y 353
de la CPE.
Redistribución del IDH y Coparticipación Tributaria, que incluya a las ETA y
Universidades, revisando la condicionalidad del gasto.
Inversión prioritaria de recursos del Fondo Indígena en los territorios de las AIOC,
incluyendo aquellos destinados a fomentar el desarrollo de la economía comunitaria.
Promover la creación de empresas públicas subnacionales, OECAS y OECOMS, a partir
de fondos específicos.
Analizar la posibilidad de participación de las ETA en proyectos de inversión estratégica
del nivel central del Estado.
Establecer una asignación porcentual en los diferentes niveles de gobierno para destinar
recursos a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, con el fin de reducir
brechas de desigualdad.
Conformación de una mesa técnica entre el SEA y las autonomías indígena originario
campesinas para fortalecer el ejercicio de sus competencias y capacitación sobre
administración y control gubernamental en las Autonomías Indígena Originario
Campesinas.
66
Análisis Técnico:
En la propuesta presentada por la CONAIOC, se puede identificar que 8 de los puntos
señalados se encuentran relacionados a la generación y administración de recursos y 1 al
fortalecimiento en el ejercicio de competencias de los GAIOC, propuestas que se encuentran
enmarcadas en los acuerdos alcanzados en las etapas 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal,
entre los que podemos citar temas relacionados con la inclusión de los GAIOC en la distribución
de recursos públicos para el ejercicio de sus competencias, la asignación de regalías
departamentales, priorización de proyectos productivos, creación de empresas subnacionales y
participación en empresas estratégicas del NCE como nuevas alternativas de financiamiento de
las AIOC.
La propuesta sobre la factibilidad para la exploración de nuevos criterios de asignación de
los recursos de Coparticipación Tributaria, el tratamiento de la reducción de la condicionalidad
del IDH, la determinación porcentual de asignación de regalías departamentales a ser distribuidas
a las GAIOC y la modificación de normativa que viabilice la creación de empresas
subanacionales y su participación en empresas estratégicas del NCE, podrán ser trabajados por
una Comisión Técnica AIOC conformada para el efecto. Estos puntos podrán ser abordados
conforme al documento de alternativas de financiamiento aprobado mediante Resolución N°
009/2017 del CNA.
Por otra parte, la agenda legislativa aprobada por la CTPF, contempla la conformación de
una mesa técnica entre el NCE y las ETA que trabaje en la elaboración de la Ley de Gestión
Pública, considerando que la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental se
encuentra desactualizada respecto al nuevo modelo de Estado con Autonomías, misma que
deberá observar en su elaboración las especificidades de cada tipo de autonomía en especial de la
Autonomía Indígena Originario Campesina, en base a las propuestas presentadas en el Encuentro
Conclusivo.
Propuesta de la ACOBOL:
Elementos centrales de la propuesta:
La redistribución presupuestaria debe tomar en cuenta también criterios de pobreza y
seguridad alimentaria.
Disminuir la alícuota del IVA para productos de la canasta básica y de primera
necesidad, (desde pañales hasta la harina).
Alícuota a artículos de consumo suntuario para su asignación a programas de promoción
de la igualdad.
Régimen especial para instituciones que contribuyen a la corresponsabilidad del cuidado
(Asilos, Centro integral de Cuidado, Colegios, clínicas y Hospitales).
Asignación porcentual progresiva de recursos por todos los niveles de gobierno
destinados a la niñez, adolescencia y mujer, a fin de reducir las brechas de desigualdad y
asimetrías territoriales.
Constituir Fondos con Directorios intergubernativos (productivos, sociales,
compensatorios de igualdad, creación de empresas) para la disminución de brechas de
desigualdad y asimetrías territoriales.
67
Análisis Técnico:
La propuesta de ACOBOL respecto a la exploración de nuevos criterios para la
asignación presupuestaria de recursos, no contiene un análisis técnico sobre la factibilidad de
modificar los actuales criterios de distribución. Esta propuesta se enmarca dentro de los acuerdos
alcanzados en el la etapa 5, cuyo detalle se encuentra plasmado en el documento Análisis de las
Fuentes de Recursos Públicos aprobado mediante la Resolución N° 009/2017 del CNA.
El planteamiento de la alícuota diferenciada sobre el IVA y la aplicación de una alícuota
para artículos de lujo, que apoyen la creación de un Fondo destinado a proyectos de desarrollo
social, carecen de sustento técnico y no establecen el grado de afectación respecto a la
recaudación de este impuesto, no obstante este tema podrá ser incorporado para su tratamiento en
la mesa técnica tributaria.
La disminución de brechas de desigualdad es un tema de prioridad nacional que debe ser
abordado por todos los niveles de gobierno, debiendo preverse una asignación presupuestaria de
recursos progresiva por parte de todos los niveles de gobierno con el fin de precautelar y
garantizar la ejecución de los programas, proyectos y actividades identificadas, tendientes a
disminuir las brechas de desigualdad, este aspecto será tratado en la mesa técnica de brechas de
desigualdad y es coincidente con los puntos 1, 8 y 22 de la Resolución N° 009/2017 del CNA.
Por otro lado, la propuesta de ACOBOL respecto a la nueva asignación de los recursos
públicos bajo criterios de Seguridad Alimentaria y Pobreza y la implementación de un fondo con
directorio intergubernativo de equalizacion horizontal de ―Igualdad‖, serán trabajados por la
Comisión Técnica de brechas de desigualdad conformada para el efecto. Esto coincide con los
puntos 1, 8 y 22 de la Resolución N° 009/2017 del CNA
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba
Elementos centrales de la propuesta:
Se propone que el Gobierno Nacional asuma sus competencias, liberando los recursos del
IDH.
Ejecución de proyectos generadores de excedentes económicos para los GAD en alianza
público (NCE-GAD-GAM) - privado; de manera de contar con mayores recursos para que
puedan financiar otros proyectos.
Implementación de proyectos estratégicos que coadyuven al desarrollo socioeconómico
del Departamento, con el financiamiento concurrente entre el nivel nacional y
subnacional.
Creación de Fondos de Reserva, para financiar proyectos estratégicos programáticos de
GAD y proyectos estratégicos, que consoliden una gran fuente de ingresos para los GAD.
Creación de Fondos Concursables con recursos del TGN, para financiar Programas y
Proyectos de las Agendas Productivas y Sociales que fueron identificados en la 3ra Etapa
del Dialogo de Pacto Fiscal.
68
Análisis Técnico:
La consideración de viabilidad y gestión de cada uno de los 5 puntos que componen esta
propuesta se encuentran enmarcadas en los consensos de la agenda legislativa conjunta de
cambios normativos, fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública
como resultado de la 4ta etapa del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal y de los 25 mandatos y
alternativas de financiamientos como resultado de la 5ta. Etapa.
La propuesta relacionada a la liberación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos será
analizada, cuando se aborde el punto de consenso relacionado al Artículo 10 de la Ley N° 3302.
En relación a las propuestas de creación de Fondos y establecimiento de asociaciones público-
privadas, son parte del análisis de mesas técnica especificas vinculadas a la etapa 4 y 5 del
proceso de diálogo del pacto fiscal, las mismas establecerán la viabilidad técnica para que las
ETA puedan participar en proyectos de inversión estratégica del nivel central del Estado.
La ejecución de proyectos estratégicos guarda relación con la priorización de agendas
productivas y sociales, y su articulación con la planificación nacional. La mesa técnica
relacionada al SPIE como producto de los acuerdos de la Etapa 4, será el mecanismo de
coordinación entre los distintos niveles de gobierno.
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí
Elementos centrales de la propuesta:
Redistribución del 5% de Coparticipación Tributaria para nuestro departamento, además,
de que el sistema de distribución actual, no contempla a las Gobernación.
El sistema de coparticipación tributaria fue concebido hace más de 2 décadas, es
menester, la formulación de una nueva Ley Nacional que redefina la distribución de la
Coparticipación Tributaria, tomando en cuenta la deuda histórica hacia el departamento
de Potosí como parte integrante del este reparto.
Análisis Técnico:
En cuanto a la propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, en
concordancia con propuestas similares de modificación distributiva de la coparticipación
tributaria, se advierte de igual manera, una carencia de desarrollo técnico que permita viabilizar
nuevos porcentajes de asignación de dicha fuente sin la afectación de sectores como Educación,
Salud, Fuerzas Armadas, Policía, Seguridad Social.
Es importante considerar que el Acta CTPF 015/2015, misma que establece 25 puntos de
acuerdo de ―Alternativas de financiamiento‖ y 2 puntos de disenso, en el sentido que dichos
puntos son producto de la materialización de diversas propuestas. Es sugerente contemplar
elementos propositivos en el marco de lo ya consensuado (Consejo Nacional de Autonomías y
CTFP), a objeto de efectivizar e enriquecer el procedimiento de materialización progresiva de las
propuestas establecidas, en el marco de la institucionalización del proceso del diálogo de pacto
fiscal.
69
Otras propuestas presentadas en la Comisión Técnica del Pacto Fiscal
En todo el proceso de diálogo del Pacto Fiscal también se contempló la necesidad de
participación de la sociedad civil, razón por la que en el Reglamento de Funcionamiento y
Debates del Pacto Fiscal se previó la posibilidad que instituciones de la misma puedan hacer
conocer sus propuestas a través de los delegados de la CTPF.
Durante la décimo quinta reunión de la CTPF, el representante del Gobierno Autónomo
Departamental de La Paz presentó la propuesta de la Fundación Jubileo, la misma que fue tratada
en la citada reunión y que no generó acuerdos en su interior, a continuación se señalan los
elementos centrales de la propuesta y el respectivo análisis técnico de la misma:
Transferir a los Gobiernos Autónomos Departamentales la administración de los
siguientes impuestos:
a. A los Consumos Específicos (ICE), por tener un carácter más local y hechos
imponibles más relacionados con actividades cercanas a la administración
departamental. Compartir su recaudación con el nivel municipal y universitario.
b. El Régimen Complementario al Valor Agregado (RC-IVA), con el objetivo de
transformarlo en un impuesto más amplio sobre las rentas elevadas que generan las
personas naturales y que también alcance a aquellos agentes económicos que al presente
se encuentran fuera del sistema tributario o desempeñan actividades económicas en el
sector informal, y que es más factible que contribuyan por ser la jurisdicción donde
tienen su residencia, por lo que su recaudación deberá ser compartida con el nivel
nacional y municipal.
c. El Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), porque su mayor
fuente es el consumo de carburantes en la jurisdicción respectiva, razón por la cual tiene
un carácter local y depende básicamente de los volúmenes de consumo que se dan en la
jurisdicción, correspondiendo su distribución con universidades que son beneficiarias de
una alícuota en el presente.
Transferir a los gobiernos autónomos municipales la administración del impuesto sobre
los Juegos de Azar y Promociones, con la finalidad de obtener rentas de actividades
realizadas en su jurisdicción, que actualmente se encuentran en la informalidad.
La aplicación de esta estructura tributaria, es decir, la transferencia de impuestos de un
nivel a otro, debe ser compensada a través de la liberación de gastos en competencias
subnacionales que todavía son atendidas, en parte por el Nivel Central, y también por el
cambio en los porcentajes de coparticipación hacia los beneficiarios de la misma
mediante un sistema de coparticipación que tome en cuenta variables de desarrollo
económico y social, y de esfuerzo fiscal.
Dar cumplimiento al artículo Nº 368 de la CPE, que establece, en relación a la regalía
por hidrocarburos, asignar una participación en favor de los departamentos no
productores de hidrocarburos representados por La Paz, Oruro y Potosí, siendo que Beni
y Pando ya reciben una participación.
70
El Nivel Central debe compensar o restituir los ingresos del IDH a las gobernaciones,
que fueron reorientados mediante el Decreto Nº 29322 de Redistribución de 2007 hacia
los GAM, en desmedro de los GAD.
En tanto no se realice un costeo de competencias como base para una distribución de los
recursos; asignar, al menos, una coparticipación de 5% de los ingresos nacionales a
favor de los GAD.
La propuesta de plantear la transferencia de los impuestos ICE, RC-IVA e IEHD a
dominio departamental, manteniendo constante el IDH, genera un cambio estructural en
la distribución de recursos, ya que de los 539 millones de bolivianos que recibió el año
2016, con la aplicación de la propuesta, este nivel de gobierno recibiría 4.688 millones
de bolivianos; es decir que por ICE recibiría 1.953 millones de bolivianos, por RC-IVA
309 millones de bolivianos y por el IEHD 2.426 millones de bolivianos; esto significa
una diferencia neta a favor de 4.149 millones de bolivianos adicionales respecto a la
situación base, tal como se muestra en el siguiente cuadro.
Análisis Técnico:
La propuesta de la Fundación Jubileo que plantea principalmente multiplicar en 9 veces el
total agregado de recursos percibidos por los Gobiernos Autónomos Departamentales (GAD),
implica que el nivel central del Estado (NCE) debería transferir el equivalente a un incremento
del 766% de los recursos percibidos por los GAD en el año 2016 (de Bs. 539 millones a Bs.
4.688 millones, sin incluir IDH).
En cuanto a su posibilidad, es necesario acotar una idea muy precisa del grado de
afectación que sufriría el financiamiento de sectores prioritarios, por parte del TGE, mencionando
por ejemplo que los Bs. 2.262 millones que se demandan por concepto de los 2 impuestos
coparticipables (ICE e RC-IVA) significan, en la gestión 2016, aproximadamente: el 16% del
financiamiento de ítems de profesores en el sector educación; el 67% del financiamiento de ítems
de médicos dentro del sector salud; el 96% del financiamiento de ítems de la Policía Nacional.
Por su parte, los Bs. 2.426 millones demandados por concepto de IEHD, significaría ceder no
solo totalmente, sino más de la proporción que le corresponde al TGE por este concepto, que,
entre otras prioridades, financia la construcción y mantenimiento de carretas de la Red
Fundamental, por parte de la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC).
Consiguientemente, la propuesta es inviable, más aún cuando no está sustentada técnicamente, al
no explicar:
i) en función a qué condiciones se estimó el techo de Bs. 4.688 millones que se
demanda;
ii) como podría sustituirse tal magnitud de recursos transferidos por el NCE, peor aún si
se considerará, como proponen, la transferencia por coparticipación del 5% de los
ingresos nacionales, entre tanto se realice un costeo competencial, lo que implicaría
transferir adicionalmente, alrededor de Bs. 3.646 millones correspondientes a los
ingresos corrientes percibidos durante la gestión 2016.
71
Sobre este último aspecto, la propuesta se limita a mencionar de forma muy ambigua, que
el NCE podría compensar esas transferencias a través de la liberación de gastos en competencias
subnacionales, que todavía son atendidas por este nivel de gobierno y también por el cambio en
los porcentajes de coparticipación hacia los beneficiarios de la misma mediante un sistema de
coparticipación que tome en cuenta variables de desarrollo económico y social, y de esfuerzo
fiscal.
Al respecto, es necesario comprender que el NCE invierte recursos en jurisdicciones
departamentales o municipales, en el marco de proyectos concurrentes, que conforman metas de
desarrollo definidas en la planificación nacional y bajo un principio de subsidiariedad; proyectos
que difícilmente podrían realizarse desde el ejercicio solamente de las competencias
subnacionales exclusivas.
Un ejemplo muy relevante de este tipo de inversión ejecutada por el NCE, por sus
alcances ya logrados y su incidencia concreta en el bienestar de la población, lo constituye el
programa ―Mi Agua‖, que en agosto de 2016 comenzó su cuarta fase con una inversión de casi 70
millones de dólares.
Este programa estratégico iniciado en 2011, tiene los objetivos de lograr una cobertura
total de la población boliviana con acceso a agua potable, mejorando de esa manera sus
condiciones de salud, pero además, incrementar la productividad agrícola de manera que
contribuya sustancialmente a la seguridad alimentaria de todo el país.
Es así que de acuerdo a datos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, hasta mediados
de 2015, con una inversión total de casi Bs. 2.815 millones, el programa ya intervino en 335
municipios, con 1.829 proyectos de agua y 949 proyectos de riego, beneficiando a más de 378
mil familias e incrementando la superficie agrícola en casi 43 mil hectáreas.
En cuanto refiere a la creación de un impuesto que grave específicamente a altos ingresos
personales, la propuesta de la Fundación Jubileo tampoco expone ningún sustento técnico que
evidencie su viabilidad en relación a: estimación de la base tributaria; la presión tributaria actual;
análisis de la capacidad contributiva del universo de contribuyentes potenciales (niveles y
composición del consumo y el ahorro personal); condiciones socio políticas, entre otros
elementos que son importantes al momento de evaluar una alternativa de este tipo, que tiene la
intención de gravar al ingreso de las personas.
Propuesta del Partido Demócratas MOP – Potosí
Redistribución de la Coparticipación Tributaria reduciendo la asignación de recursos de
esta fuente al Gobierno Central a 50%, incrementando a los GAM a 28%, manteniendo el
porcentaje de participación de las Universidades con el 5% e incorporando en la
distribución a los GAD con el 15%, Deuda histórica con Potosí el 1% y Fondo para la
soberanía 1%.
Los recursos adicionales de los GAD deberán ser distribuidos de acuerdo a los siguientes
criterios: Por territorio (50%), población (25%) e Índice de Desarrollo Humano (25%).
72
Análisis técnico
La propuesta presentada se concentra en la distribución de la coparticipación tributaria, la
afectación al nivel central del Estado (disminuyendo el 50% de su participación) es similar a lo
propuesto por el Gobierno Departamental de Santa Cruz, siendo la diferencia la asignación a la
deuda histórica con Potosí (1%) y Fondo para la sobe ración (1%)
La propuesta carece de sustento técnico, al no establecer la afectación al nivel central del
Estado, toda vez que esto implicaría una reducción en la asignación de recursos a las FFAA,
policía, ítems en salud o educación, explicación que será abordada en el siguiente punto del
presente documento.
Análisis de las propuestas relacionadas a la distribución de los recursos de la Coparticipación
Tributaria
Como se pudo advertir, la mayor parte de propuestas presentadas a la CTPF plantean una
distribución de los recursos de la fuente de Coparticipación Tributaria, con el argumento que el
nivel central del Estado administra el 75% de la misma; sin embargo, es importante señalar que,
desde una perspectiva técnica, esta fuente de financiamiento presenta aquello que se denomina
como inflexibilidad a la baja de sus recursos.
Los recursos de coparticipación tributaria por su naturaleza son recursos de mayor
estabilidad en su recaudación; conforme a la normativa vigente del total de los recursos de esta
fuente, el Nivel Central de Estado participa con el 74,645%, Municipios 20% y Universidades
públicas el 5,355%. Del porcentaje que le corresponde al nivel central del Estado, es decir, que va
al Tesoro General de la Nación, se destina recursos al financiamiento de los sectores de
Educación, Salud, Pensiones, Fuerzas Armadas y Policía, estos sectores presentan un
comportamiento creciente en el tiempo y un alto grado de inflexibilidad a ser disminuidos como
principal fuente de financiamiento del NCE; además, con esta desagregación se refleja que la
administración central solo participa con el 3%, como se muestra el siguiente gráfico:
73
El siguiente cuadro, detalla la distribución de estos recursos considerando las obligaciones
del Tesoro General de la Nación para garantizar el acceso a educación y salud y el resguardo de
la seguridad interna y externa del Estado, que constituyen funciones esenciales del Estado, y cuyo
gasto principal en su mayor parte corresponde a salarios de maestros, médicos, policías, militares
y rentistas, quedando un margen reducido para la administración central del Estado, que en las
gestiones 2010 y 2016 fue negativo (deficitario), es decir que el 75% de los recursos de
Coparticipación Tributaria fueron insuficientes para cubrir los gastos de este, como se muestra a
continuación:
DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DE COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA,
2010-2016
(En Millones de Bolivianos)
Fuente: SIGMA – SIGEP
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
El siguiente cuadro es un ejercicio de estimación de la afectación sectorial como resultado
de la aplicación de cada una de las propuestas de los GAD Santa Cruz, La Paz y Tarija,
demostrando la inviabilidad de ceder recursos de coparticipación tributaria correspondiente al
NCE, ya que de ellos depende la liquidez inmediata con que deben financiarse principalmente el
pago de ítems correspondientes a sectores prioritarios como son educación, salud y defensa
(Policía y Fuerzas Armadas).
Concepto 2010 % 2011 % 2012 % 2013 % 2014 % 2015 2016 %
Tesoro General de la Nación 14.880 75% 19.069 75% 22.022 75% 25.422 75% 28.984 75% 31.725 75% 29.827 75%
Educación 7.482 38% 8.266 33% 9.244 31% 10.915 32% 12.458 32% 13.924 33% 14.143 35%
Programas de Funcionamiento 7.479 8.246 9.231 10.848 12.269 13.777 13.981
Proyectos de Inversión 3 19 13 67 189 147 161
Salud y Deportes 1.419 7% 1.745 7% 1.893 6% 2.404 7% 3.022 8% 3.789 9% 4.046 10%
Programas de Funcionamiento 1.315 1.640 1.786 2.255 2.754 3.154 3.390
Proyectos de Inversión 104 106 107 149 268 634 656
Gobierno 1.284 6% 1.467 6% 1.817 6% 2.088 6% 2.399 6% 2.615 6% 2.714 7%
Programas de Funcionamiento 1.284 1.467 1.817 2.088 2.399 2.615 2.713
Proyectos de Inversión 0 0 0 0 1
Defensa 1.608 8% 2.004 8% 2.366 8% 2.736 8% 3.241 8% 3.082 7% 3.211 8%
Programas de Funcionamiento 1.608 2.004 2.335 2.666 3.198 2.983 2.900
Proyectos de Inversión 30 70 43 99 311
Gasto en Pensiones y Rentas 4.738 24% 4.981 20% 5.454 18% 5.749 17% 6.202 16% 6.627 16% 6.942 17%
Pensiones (Seg. Social de Largo Plazo) 4.579 4.832 5.311 5.617 6.079 6.514 6.836
Gasto en Beneméritos y Personajes Notables 159 149 143 133 123 114 106
Administración Central -1.650 -8% 606 2% 1.248 4% 1.530 4% 1.661 4% 1.688 4% -1.229 -3%
Administraciòn Departamental 4.960 25% 6.356 25% 7.491 25% 8.637 25% 9.846 25% 10.778 25% 10.130 25%
Municipios 3.968 20% 5.085 20% 5.903 20% 6.812 20% 7.766 20% 8.501 20% 7.992 20%
Universidades 992 5% 1.271 5% 1.588 5% 1.825 5% 2.080 5% 2.277 5% 2.139 5%
Total Coparticipación Tributaria 19.840 100% 25.425 100% 29.513 100% 34.059 38.830 100% 42.503 100% 39.958 100%
74
Por lo tanto, es posible concluir que una distribución distinta de los recursos de la
Coparticipación Tributaria no es posible desde una perspectiva técnica, ya que ello implicaría la
afectación de recursos humanos en sectores importantes en el país, a través de los cuales se
garantiza una parte de los derechos fundamentales que se encuentran en nuestro texto
constitucional.
6. Conclusiones y agenda de trabajo
6.1 Aplicación gradual y progresiva de los resultados del Pacto Fiscal
Los resultados alcanzados en el proceso de diálogo del pacto fiscal son producto de
espacios de amplio de debate y concertación entre el nivel central del Estado y las entidades
territoriales autónomas sobre la construcción de agendas productivas y sociales, gestión pública y
esfuerzos para incrementar los recursos en todos los niveles de gobierno. Estos resultados
ameritan un trabajo técnico y de profundo análisis, por esta razón, los mismos se convierten en
agendas de trabajo para los Consejos de Coordinación Sectorial y Comisiones Técnicas; toda vez
que los que se alcancen permitirán cualificar el proceso autonómico.
Por esta razón, no deben entenderse los resultados del Pacto Fiscal como un ―momento
específico‖, asociado con una fecha, pues ello implicaría una mirada simplista y de corto plazo;
por el contrario, estos acuerdos deben ser enfocados como un horizonte de largo plazo, de
aplicación gradual y progresiva que es necesario alcanzar, concertar, implementar y verificar, en
un proceso de construcción conjunta y de permanente perfeccionamiento.
La aplicación de estos resultados estará en función a las dinámicas, tiempos y
características propias de cada uno de los Consejos de Coordinación Sectorial y Comisiones
Técnicas, además de la complejidad del tema y el grado de conflicto que puede generarse en su
tratamiento.
75
Los puntos acordados en las diferentes etapas del pacto fiscal son temas estructurales y
estratégicos, por lo que no pueden ser abordados desde una perspectiva coyuntural, ya que se
asume que se trata de una discusión de acuerdos que regirán, probablemente, las próximas
décadas, estos deben ser debatidos manera técnica y concertada.
6.2 Articulación entre los resultados de las Etapas 3, 4 y 5.
La articulación de los resultados de las etapas del proceso de pacto fiscal se establecen en
su propia definición ―(…) proceso de concertación e implementación de acuerdos (...) con el fin
de hacer efectivo el vivir bien‖, es decir, los resultados se alinean a un horizonte definido en la
Agenda Patriótica 2025.
Esta articulación se da a través del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE)
que establece un proceso de planificación que articula a todos los niveles de Gobierno, en un
corto, mediano y largo plazo. Por lo que, necesariamente, los resultados alcanzados en el proceso
de pacto fiscal, coadyuvarán la ejecución de los planes de las entidades territoriales autónomas,
planificación nacional y por ende a los objetivos establecidos en la Agenda Patriótica 2025.
Es por esta razón que las agendas productivas y sociales como resultado de la Etapa 3 se
constituyen en acciones estratégicas priorizadas por departamento, estas agendas en la mayoría de
los casos se desprenden de procesos internos de consenso en torno a la planificación territorial.
Los resultados de la Etapa 4 sobre gestión pública permitirán agilizar la ejecución de las agendas
productivas y sociales a través de programas, proyectos de inversión pública o legislación
desarrollada por las entidades territoriales autonomías. Las alternativas de financiamiento como
resultado de la Etapa 5 permitirán dimensionar a los niveles de gobierno la priorización de sus
acciones, así así como el establecimiento de acciones conjuntas entre los niveles para ejecutar
objetivos comunes.
6.3 Funcionamiento de los Consejos de Coordinación Sectorial derivados de la Etapa 4 –
Asignación e Inversión Efectiva de Recursos.
En un Estado con autonomías, con diferentes niveles de gobierno, la coordinación
constituye un principio fundamental para garantizar el bienestar, el desarrollo, la provisión de
bienes y servicios a toda la población boliviana. Por esta razón, la LMAD establece a los
Consejos de Coordinación Sectorial como mecanismos de coordinación entre el nivel central del
Estado y las entidades territoriales autónomas, se tratan de instancias consultivas, de proposición
y concertación de asuntos sectoriales.
La creación y funcionamiento de estos Consejos garantizará, por una parte, la
coordinación de asuntos sectoriales y, por otra parte, el tratamiento técnico de los acuerdos
alcanzados en las etapas cuatro y cinco del proceso de diálogo del Pacto Fiscal. El
funcionamiento de los mismos dependerá del cronograma aprobado mediante Resolución
008/2017 del CNA, el cual puede estar sujeto a variaciones que dependan de factores externos o
de la dinámica del propio sector.
En este contexto, el CNA aprobó, mediante Resolución 008/2017, la instalación de los
siguientes CCS: Minería, Salud y Seguridad Ciudadana, así como de las siguientes Comisiones
Técnicas: Sistemas tributario, empresas públicas y organizaciones económicas comunitarias,
76
caminos, Autonomía Indígena Originaria Campesina, Donación y Deuda, Sistema de
Planificación Integral Estatal, Transporte, disminución de brechas de desigualdad, gastos
corrientes y gastos de funcionamiento y administración y control gubernamental.
Los temas a tratar en los Consejos y en las Comisiones se encuentran establecidos en el
Anexo de la Resolución 008/2017 del Consejo Nacional de Autonomías, por lo tanto, los
resultados serán producto del debate técnico y concertación entre el nivel central del Estado y las
entidades territoriales autónomas.
6.4 Reformas al Régimen Económico Financiero
Las reformas al régimen económico financiero no se circunscriben solamente al análisis
de los recursos de las entidades territoriales autónomas, sino también implica la administración
de los recursos, gestión presupuestaria y responsabilidad fiscal, este análisis implicará
modificaciones a la estructura normativa y procedimientos operativos relacionados al régimen
económico financiero.
En este sentido, la Comisión Técnica del Pacto Fiscal en el marco de la Etapa 4 del
proceso de diálogo del pacto fiscal identificó factores críticos por nivel de gobierno que hacen a
la gestión pública y estos factores se relacionan directamente con el régimen económico
financiero, donde lo que se busca es agilizar los procedimientos administrativos, generando
mayor eficiencia sin sacrificar transparencia y adecuar la estructura normativa de la gestión
pública al Estado Autonómico.
En base a los acuerdos alcanzados en la Etapa 4, se conformará una Comisión Técnica de
Administración y Control Gubernamental, donde se tratará técnicamente la adecuación normativa
en materia de administración y control gubernamental, que considere las asimetrías que existen
entre los mismos tipos de gobiernos Subnacionales a fin de brindar condiciones para que lo
determinante sean los resultados e impactos, por encima de los procedimientos.
Se identificó que gran parte de la normativa en esta materia es preconstitucional, por lo
que requiere actualización en el marco de las competencias de los diferentes niveles de gobierno;
a su vez, es necesario desarrollar normativamente la competencia concurrente de control
gubernamental.
Así también, esta comisión deberá ejecutar los temas que se encuentran relacionados a los
procedimientos de administración y control gubernamental que serán viabilizados por el MEFP,
estos son:
- Habilitación de usuario SIGEP para los Órganos Legislativos de las ETA.
- Implementación progresiva del Módulo de Administración de Personal en el SIGEP (2018
con entidades piloto).
- Módulo de Activos Fijos del SIGEP (desarrollo 2018 – implementación 2019).
- Firma digital en el SIGEP (Largo Plazo).
- Contrataciones electrónicas y nuevas formas de contratación, como convenios marco y
subastas electrónicas. (Corto plazo).
77
- Registro de saldos de caja y bancos por parte de las ETA, en función a los Estados
Financieros.
- Modificaciones Presupuestarias, ampliar el Parágrafo II del Artículo 13 de la Ley N° 169
de 09/11/2011, incorporando los traspasos presupuestarios intrainstitucionales al interior de
las actividades.
- Manejo y disposición de Bienes y Patrimonio (normativa relacionada con en el marco de la
futura Ley de Gestión Pública).
- Interfaces estándar para el intercambio de información entre el SISIN y el SIGEP (Largo
plazo).
- Proyección de norma para la ejecución de débitos automáticos considerando la afectación
del mismo en la liquidez de la entidad objeto de la operación, y de esta forma velar por el
cumplimiento de sus obligaciones y de garantizar los recursos para cubrir sus necesidades
básicas y su función social.
- Institucionalización de la normativa presupuestaria relacionada a temáticas de género y
niñez.
- Elaboración de una propuesta integral para el registro provisional de bienes del Estado que
se encuentran en posesión de las entidades territoriales autónomas y su inclusión en los
estados financieros de éstas
Otro punto importante que hace a la estructura del régimen económico financiero es el diseño y
configuración normativa en materia de gastos, donde se analizarán los gastos de funcionamiento
(corriente), elegibles por competencia y proyectos de inversión. Esta temática requiere de un
debate técnico entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.
Del mismo modo, se analizarán los mecanismos de acceso al crédito y donaciones de las
entidades territoriales autónomas. Este análisis será realizado en una Comisión Técnica entre las
ETA y el NCE (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Ministerio de Planificación del
Desarrollo y el Ministerio de Relaciones Exteriores); la que tomará en cuenta los siguientes
temas:
- Revisión de la cartera de las ETA.
- Analizar los cambios normativos posibles para dinamizar el acceso al crédito y las
donaciones.
- Diferenciación de procedimientos y requisitos para la emisión del RIOCP según el tamaño
de la entidad.
- Ampliación de medios para la verificación de la información financiera (información
generada a través de sistemas informáticos oficiales y acreedores) para tesorería y crédito
público.
- Comunicación ágil y oportuna del cumplimiento de requisitos, observaciones, omisiones u
otros a través de tecnologías de información en tesorería y crédito público (Corto plazo).
- Mecanismos de relacionamiento con la cooperación internacional.
Por último, los resultados alcanzados en las comisiones técnicas sobre modificaciones en los
procedimientos relacionados a la gestión pública, se constituyen en reformas normativas y de
procedimiento que hacen al régimen económico financiero, estos resultados serán producto del
78
debate técnico y del consenso, reflejando la coordinación entre el nivel central del Estado y las
entidades territoriales autónomas y no así de imposiciones y puntos de vistas unilaterales.
6.5 Sistema de Planificación del Estado - SPIE
El Sistema de Planificación del Estado – SPIE entra en vigencia con la aprobación de la Ley N°
777 en enero de 2016 constituyéndose en el instrumento de articulación de las políticas públicas
para hacer efectivas las metas establecidas en la Agenda Patriótica 2025. Dicha norma contempla
tres subsistemas: a) Planificación, b) Inversión Pública y Financiamiento Externo para el
Desarrollo Integral y c) Seguimiento y Evaluación Integral de Planes - SEIP. De estos se
implementaron los dos primeros, de acuerdo a procedimientos y plazos estipulados en la misma
Ley. El subsistema que está pendiente es el de seguimiento y evaluación, para cuyo efecto se ha
establecido el desarrollo de una norma específica para su ejecución.
La norma y los mecanismos que implementen el subsistema de seguimiento y evaluación deben
ser capaces de cumplir esta fundamental función en el marco del enfoque de una planificación
integral y de gestión pública, además de ser capaz de articularse con la Ley N° 1178 (o con la que
aborde el tema). Además deben ser capaces de realizar la evaluación y el seguimiento de los
compromisos asumidos y plasmados en los diferentes planes elaborados por las entidades
públicas, lo cual permitirá realizar los ajustes, si fuese necesario.
Es por esta razón que es necesaria la instalación de una Comisión Técnica entre el Ministerio de
Planificación del Desarrollo y las Entidades Territoriales autónomas donde se debata, proponga y
concerté la implementación coordinada de la Ley Nº 777, considerando sus ajustes si fuesen
necesarios. Por otra parte, el tener un mecanismo de coordinación y proposición permitirá la
construcción de acuerdos para hacer efectiva las metas que se tienen como Estado.
6.6 Análisis de la sostenibilidad de los programas nacionales de inversión destinados a la
reducción de la pobreza
El Decreto Supremo N° 29091 es la norma que con la cual se crea la Unidad de Proyectos
Especiales – UPRE, a través de la cual el nivel central del Estado gestiona recursos para apoyar
programas y proyectos de inversión de los gobiernos subnacionales, en sectores como deportes,
educación, equipamiento comunal, infraestructura vial y productiva, salud y saneamiento básico
entre otros. Entre las fuentes de su financiamiento se encuentran recursos de cooperación externa
venezolana (en un inicio), recursos propios del Tesoro General de la Nación (adicionales), apoyos
presupuestarios y el aporte anual de las empresas públicas.
En cuanto se refiere a los programas MIAGUA I, II y III este viene siendo financiado con
recursos del Tesoro General de la Nación y otra parte proviene de la cooperación externa
(Corporación Andina de Fomento – CAF, por ejemplo), con lo cual se busca facilitar la adecuada
y oportuna intervención en aquellos gobiernos subnacionales que les permita financiar de manera
concurrente la construcción de obras menores de sistemas de riego, que permitan incrementar la
producción agrícola de pequeños y medianos productores, garantizar la seguridad alimentaria,
contribuir a mejorar las condiciones de vida y salud de la población a través del incremento del
acceso y de la calidad en la provisión del servicio de agua potable y saneamiento en el territorio
nacional.
79
El Programa de Vivienda Social se materializa con el Decreto Supremo Nº0986 de de 21 de
septiembre de 2011, norma que crea la Agencia Estatal de Vivienda, como entidad encargada de
la dotación de soluciones habitacionales y hábitat a la población del Estado Plurinacional de
Bolivia; el Decreto Supremo Nº 29272, de 12 de septiembre de 2007, aprueba el ―Plan Nacional
de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien‖, el cual
establece como una estrategia del Pilar ―Bolivia Productiva‖ el combinar aportes privados y
estatales, y formas de crédito y de subsidio para el financiamiento de vivienda a la población
carente de la misma, impulsando la reactivación de la construcción, generando empleo y
contribuyendo a la reducción del déficit habitacional.
Por su parte, el Fondo de Desarrollo Indígena tiene como premisas el financiamiento y/o
ejecución de programas y/o proyectos productivos en base a potencialidades locales,
municipalidades y autonomía indígena originaria. Cuyo financiamiento tiene como fuente el
Tesoro General de la Nación, así también otras fuentes, como también donaciones o créditos
internos o externos.
Estos programas, actúan como un mecanismo de compensación hacia los municipios más pobres
y apoyando a los gobiernos autónomos departamentales con mayores necesidades financieras. Sin
embargo, es necesario que se establezcan canales de coordinación entre los programas nacionales
y las entidades territoriales autónomas, para concordar con la planificación territorial y establecer
las contrapartes a estos proyectos de acuerdo a las realidades económicas de cada nivel de
gobierno.
6.7 Análisis de la factibilidad financiera y legal para la distribución de recursos
departamentales a los Gobiernos Autónomos Municipales y Gobiernos Autónomos
Indígena Originario Campesinos.
Las transferencias fiscales constituyen un importante instrumento de gestión pública. Las
transferencias de recursos del nivel central del Estado a los gobiernos subnacionales están
determinada por normas nacionales, que establecen los mecanismos y criterios de distribución
entre los diferentes niveles de gobierno a efecto de garantizar el funcionamiento de las entidades
y la ejecución de la inversión pública.
Si bien las transferencias de recursos públicos tienen como génesis normas del nivel central, la
Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización garantiza las transferencias entre
gobiernos autónomos, tal como establecen el numeral 9 artículo 104, numeral 8 artículo 105,
numeral 7 artículo 106, numeral 6 artículo 107, que señalan que son recursos de los gobiernos
autónomos aquellos provenientes de la delegación o transferencia de competencias.
Estas transferencias, entre gobiernos autónomos, pueden ser materializadas de acuerdo a los
procedimientos establecidos en la Ley N° 492 de Acuerdos y Convenios intergubernativos. Se
debe tomar en cuenta que los recursos que vayan a ser transferidos deben estar destinados a
ejercer la competencia que haya sido transferida o delegada. Sin embargo, es posible afirmar que
esta es una decisión que depende de las ETA, razón por la cual los GAD también pueden decidir
transferir mediante normativa subnacional específica, recursos hacia otros gobiernos
subnacionales.
80
6.8 Establecimiento de una política estatal destinada al desarrollo de áreas urbanas,
ciudades y metrópolis
En el Decreto Supremo N° 26451 los gobiernos municipales fueron divididos en cuatro
categorías, bajo criterio poblacional, los de categoría ―A‖ que tienen una población hasta 5000
habitantes, los de categoría ―B‖ de 5001 a 14999 habitantes, categoría ―C‖ de 15000 a 49999
habitantes y los de categoría ―D‖ de 50000 habitantes hacia adelante.
Pueden ser varios los escenarios de análisis de las diferencias entre estas categorías municipales;
sin embargo, queda claro que una de las mayores es la gran concentración de habitantes en los
municipios capitales de departamento y los que componen la categoría ―D‖, que en su mayoría
están concentrados en los departamentos del eje troncal (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz)
creando de esta forma regiones metropolitanas, a partir del proceso de conurbación por el que
atraviesa el país.
Esta concentración de habitantes condiciona, aún más, la demanda de servicios públicos e influye
en el surgimiento de capacidades institucionales heterogéneas. Estas dimensiones, las
capacidades institucionales y demanda de servicios diferenciadas, requieren mayores recursos
económicos para su funcionamiento e inversión. Situación que se da también en los municipios
de categoría ―C‖ que tienen mayor crecimiento vegetativo.
En ese ámbito, y en el marco de los acuerdos de las etapas 4 y 5 del pacto fiscal, el gobierno
nacional en coordinación con los gobiernos autónomos municipales, debe trabajar políticas
públicas de acuerdo a las dimensiones y capacidades de cada categoría municipal para responder
y satisfacer las crecientes demandas de necesidades de la sociedad y el desarrollo de estas.
Sobre este punto es importante resaltar algunos elementos clave en torno a la perspectiva del
desarrollo de ciudades que se tiene desde el NCE, la cual encuentra su manifestación en tres
elementos concretos, que son los siguientes:
1) Elaboración e implementación de la Política Nacional para el Desarrollo Integral de
Ciudades, la misma que tiene cinco pilares fundamentales: acceso a suelo urbano seguro;
acceso a servicios públicos de calidad; competitividad y desarrollo económico;
gobernanza y participación; y, resiliencia y cambio climático.
2) Integralidad en el tratamiento de las áreas urbanas, a través de un proceso iniciado en los
GAM, que posteriormente requiere de la homologación en el Viceministerio de
Autonomías, lo que permite mejorar el catastro municipal y, junto a ello, la percepción de
mayores recursos propios en estos GAM con base en la formalización de la vivienda y el
derecho propietario; todo ello se traduce en una mejora permanente de servicios brindados
a la población.
3) Constitución de regiones metropolitanas como espacios de gestión y planificación entre
diferentes ETA con el fin de reconstituir desigualdades económicas y sociales, la
generación de sinergias en la prestación de servicios públicos y, a su vez, la optimización
de la inversión pública en estos territorios.
81
6.9 Análisis de la factibilidad y las condiciones de los cambios en el criterio de distribución
de los recursos de Coparticipación Tributaria.
Modificar el criterio poblacional de los recursos de coparticipación tributaria derivará en un
análisis técnico para explorar nuevas variables que complementen al mismo; esta variación en el
esquema de distribución causará necesariamente que algunos gobiernos autónomos municipales
se beneficien y otros no, por lo que es necesario identificar mecanismos de compensación.
La exploración de nuevos criterios debe estar ligada a las realidades sociales, económicas y
características geográficas e institucionales de los gobiernos autónomos y el nivel central del
Estado, así también deberá incentivar a modificar el compartimiento de las autoridades hacia el
cumplimiento de metas y se premie el esfuerzo en la generación de recursos específicos
(propios).
La experiencia internacional nos muestra que no solo se utiliza el criterio población para
distribuir los recursos a los niveles subnacionales, los países como Alemania, España, Brasil,
Colombia y Ecuador pese a ser Estados con diferentes grados de descentralización y tipología
utilizan criterios como: Ingreso medio por habitante, pobreza, superficie, densidad poblacional,
necesidades básicas, logro en el mejoramiento de los niveles de vida, cumplimiento de metas y
esfuerzo por la ampliación de cobertura, entre otros.
Por lo que, el análisis de nuevos factores de distribución debe trabajarse en una comisión técnica
que involucre a las entidades del ramo de las finanzas públicas, planificación, presidencia,
UDAPE, SEA y representantes del sistema asociativo municipal. En este espacio técnico se
deben discutir los criterios a ser utilizados, analizar los diferentes escenarios y establecer
recomendaciones sobre la viabilidad de la aplicación de los mismos.
6.10 Análisis de la reducción de la condicionalidad del Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH)
Uno de los recursos que presenta un importante grado de condicionalidad para el gasto es el
Impuesto Directo a los Hidrocarburos, la normativa preconstitucional que rige sobre este recurso
determinó competencias que condicionan su uso por parte de los gobiernos subnacionales. Desde
la vigencia de la Constitución Política del Estado, las ETA cuentan con competencias exclusivas,
compartidas y concurrentes a ser ejercidas dentro de su jurisdicción territorial, por lo que se
deberá analizar la posibilidad de modificar la actual normativa que rige la condicionalidad de
dichos recursos, permitiendo que los gobiernos subnacionales determinen su asignación dentro
sus facultades y competencias, priorizando el gasto de la inversión pública, exceptuándose de esta
determinación autónoma, la condicionalidad del gasto para los sectores de salud y educación al
ser la primera responsabilidad financiera del Estado.
Por otro lado, en la mesa técnica se deberá analizar la posibilidad de considerar esta fuente en el
cálculo del gasto de funcionamiento, especificando que para su financiamiento solo se podrán
utilizar las fuentes de recursos específicos y de coparticipación tributaria, esto con el objetivo de
fortalecer la capacidad administrativa de las entidades territoriales autónomas, y velar a la vez el
cumplimiento de la Ley de Nº 3058 de Hidrocarburos que establece el destino de los recursos del
IDH.
82
6.11 Analizar de la modificación del Artículo 10 de la Ley N° 3302
Entre las competencias asignadas por normativa preconstitucional se encuentra lo dispuesto por
la Ley N° 3302 que establece que las Prefecturas Departamentales (ahora Gobiernos Autónomos
Departamentales) financiarán con recursos del IDH, gastos relacionados a diferentes actividades
entre las que se encuentran el costo del prediario y el bono de vacunación. Entre las alternativas
de solución en una mesa técnica debe analizarse la posibilidad de que el nivel central del Estado
asuma la responsabilidad del costo del prediario de los privados de libertad sin sentencia y las
gobernaciones solo el costo de aquellos privados de libertad con sentencia ejecutoriada.
Es importante señalar que el catalogo competencial de la Constitución Política del Estado no
considera de manera expresa el régimen penitenciario; sin embargo, algunos temas referidos a
este son incorporados en la Ley Nº 264 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, que
desarrolla las responsabilidades de la competencia concurrente de seguridad ciudadana.
Respecto al Bono de vacunación, actualmente se cuenta con un reglamento emitido por el
Ministerio de Salud, el cual asigna responsabilidades al nivel central del Estado y gobernaciones
para el pago de este beneficio y no así a los Municipios. Por lo que, la mesa técnica deberá
considerar la elaboración de una norma que regule el pago de este beneficio por parte de todos los
niveles de gobierno, considerando el ejercicio concurrente de la competencia gestión del sistema
de salud.
6.12 Análisis temáticos
6.12.1 Materia tributaria
Tasas y contribuciones especiales en las entidades territoriales autónomas, a partir del
establecimiento de una mesa técnica de análisis / Análisis de la factibilidad del fortalecimiento
de los sistemas de las administraciones tributarias departamentales y municipales para que
presten servicios de recaudación a otros niveles de gobierno de su jurisdicción.
La excesiva dependencia fiscal que tienen los Gobiernos Autónomos en relación a las
transferencias y regalías que perciben desde el nivel central del Estado, constituye una debilidad
y a la vez una amenaza relevante para las finanzas de las autonomías, no solamente por la
inestabilidad de aquellas fuentes de financiamiento afectadas por los precios internacionales de
las materias primas, sino también por el efecto perverso que fomenta la pereza fiscal y el cómodo
conformismo de no generar ingresos propios por no estar condicionados, es decir cuya
disponibilidad puede adecuarse a necesidades específicas principalmente del gasto corriente.
Un ejemplo de ello son las transferencias y regalías percibidas por los Gobiernos Autónomos
Municipales, que en la gestión 2016 representaron aproximadamente el 60% de sus recursos,
mientras que la recaudación de sus tributos (impuestos, tasas, patentes y contribuciones
especiales) alcanzó al 22% del total de sus recursos.
El caso de los Gobiernos Autónomos Departamentales es más crítico, debido a que sus dominios
tributarios, especialmente sobre impuestos, no tienen una capacidad recaudatoria considerable, en
contraste a los tributos municipales, como lo constatan los datos de recursos ejecutados el año
2016, de los cuales la principal fuente de financiamiento fueron ―otras transferencias‖ desde nivel
83
central del Estado con una participación de 27% del total, seguida por la sumatoria de regalías
hidrocarburíferas y los impuestos sobre hidrocarburos (IDH e IEHD) que alcanzó al 37% de los
recursos, mientras que los recursos propios, compuestos principalmente por ventas y alquiler de
bienes y servicios y recursos propios de capital sumaron solamente el 8% del total de recursos
correspondientes a este nivel de gobierno.
No obstante, la recaudación de otros tributos como las tasas, y contribuciones especiales
correspondientes a los Gobiernos Autónomos Departamentales y adicionalmente las patentes
municipales, en el caso de los Gobiernos Autónomos Municipales, constituyen una alternativa de
financiamiento de los presupuestos subnacionales, que contribuirán a una gradual autonomía
financiera, en tanto se cumplan dos condiciones fundamentales:
i. La suficiente capacidad económica de la población para tributar.
ii. El fortalecimiento institucional técnico de las administraciones tributarias, no solamente
para un adecuado ejercicio de sus facultades como recaudación y fiscalización, sino
también para fomentar entornos económicos favorables para el desarrollo de actividades
económicas en su jurisdicción.
En tal sentido y tomando en cuenta que la mayor parte de los Gobiernos Autónomos requieren
fortalecer sus capacidades técnicas institucionales, en cuanto a los procesos de generación,
administración y ejecución de sus recursos, la implementación de una mesa técnica debería seguir
estos lineamientos esenciales y no limitativos, para impulsar un mayor aprovechamiento de los
dominios tributarios subnacionales, para lo cual se propone la siguiente metodología de trabajo:
a) Instancias participantes:
1. 1 representante técnico por cada Gobierno Autónomos Departamental, que cumpla
funciones relevantes vinculadas a la administración de recursos.
2. Equipo técnico representante de los Gobiernos Autónomos Municipales, compuesto
por 1 representante de la Asociación de Municipios de Bolivia (AMB), 1
representante de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM) y 1 representante
de la Asociación de Concejales de Bolivia (ACOBOL). Todos los representantes
deberán tener amplia experiencia en la administración de recursos municipales.
3. Equipo técnico representante de los Gobiernos Autónomos Indígena Originario
Campesinos.
4. Equipo técnico del nivel central del Estado (2 representantes del Viceministerio de
Política Tributaria, y 1 representante del Servicio Estatal de Autonomías; con
conocimientos amplios referidos a las finanzas subnacionales).
b) Planificación del trabajo
1. 1 diagnóstico de situación elaborado por cada GAD, reflejando mínimamente:
Estructura, fortalezas y deficiencias de sus administraciones tributarias;
84
Identificación de hechos generadores potenciales para tasas y contribuciones especiales,
cuyo ámbito de acción deberá estar delimitado interrelacionando las competencias de cada
GAD, la normativa sectorial que asigna atribuciones a los niveles de gobierno respecto a
la materia competencial tratada.
Estimación del universo contribuyente potencial y de la respectiva base tributaria.
Análisis de adecuación de la normativa que pueda afectar la implementación de nuevos
tributos en las jurisdicciones que aún no lo hayan hecho (tasas, patentes y contribuciones
especiales), incluyendo las propuestas emitidas en la 4ta. etapa del Proceso de Diálogo del
Pacto Fiscal.
Por ejemplo, el Código Tributario, necesita modificarse (actualizarse) desarrollando y
especificando en su tratamiento aspectos puntuales sobre el alcance de las facultades
tributarias subnacionales, como por ejemplo sobre la atribución de condonar deudas
tributarias o la posibilidad de devolver en efectivo montos pagados en exceso
particularmente por concepto del Impuesto Departamental a la Transmisión Gratuita de
Bienes, que al ser el único impuesto departamental vigente en los 9 GAD, no es aplicable,
en ese caso, la figura del crédito fiscal, si el contribuyente no ésta sujeto a otra obligación
tributaria.
Analizar la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con el nivel central del
Estado para coadyuvar a mejorar la fiscalización de los impuestos nacionales pero además
de las regalías por explotación de recursos naturales.
Analizar la viabilidad de incorporar nuevos criterios de distribución de los recursos
coparticipables.
2. 1 diagnóstico de situación elaborado conjuntamente por los equipos técnicos de la AMB,
FAM y ACOBOL, con un contenido mínimo idéntico al señalado para los GAD
considerando además hechos generadores potenciales para patentes municipales, pero de
acuerdo a las siguientes caracterizaciones:
Por agrupación de municipios según categorías municipales.
Por agrupación de municipios según Departamentos.
Por agrupación de municipios según NBI.
Análisis de la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con el nivel
departamental, de AIOC y central, para coadyuvar a mejorar la fiscalización de los
tributos departamentales y de las regalías por explotación de recursos naturales.
3. Elaboración por parte del equipo técnico del nivel central del Estado de un programa
conjunto de asistencia técnica a los Gobiernos Autónomos para la generación de recursos
propios por tributos y el fortalecimiento de las capacidades técnicas de las
administraciones tributarias departamentales y municipales.
85
Coordinar acciones entre el nivel central del Estado y las ETA destinadas a ampliar la base
tributaria, disminuir los niveles de morosidad mediante la generación de propuestas
normativas que mejoren las recaudaciones y hacer más eficiente la administración de la
política fiscal
Se entiende por base tributaria o base imponible, al valor monetario de todos los hechos
imponibles sobre los cuales se cobran los impuestos, es decir, el valor de las utilidades brutas de
las empresas, más, el valor de los ingresos por ventas, más, el valor de los ingresos personales,
etc.
Cuando la presión tributaria ya ha absorbido una parte considerable de la capacidad económica
para tributar de la población, en cuanto a la economía formal se refiere, y por otra parte el sistema
impositivo ya abarca los principales hechos generadores o imponibles en cuanto a su capacidad
recaudatoria, debe analizarse la posibilidad de ampliar la base tributaria, alcanzando
definitivamente aquella cantidad de contribuyentes potenciales, que estén evitando cumplir con
las obligaciones tributarias a las que deberían sujetarse al formalizar sus actividades económicas.
En términos generales, la presión tributaria (recaudación tributaria / Producto Interno Bruto) en
Bolivia –incluyendo la carga de los tributos municipales, que también forman parte de las
obligaciones tributarias de la población-, en los últimos 7 años ha alcanzado un promedio que se
encuentra entre los parámetros de la región. Si se sumará a este porcentaje la proporción del PIB
que representa la recaudación de los impuestos por hidrocarburos (IDH e IEHD), la presión
tributaria aumentaría en promedio 6%, totalizando aproximadamente 26%.
Sin embargo, este indicador, planteado bajo una forma general, debe interpretarse solo
referencialmente y con una aproximación limitada, ya que no refleja por si solo y con precisión,
muchas otras variables que pueden afectar a su cuantificación, entre ellas el tamaño de cada
economía, la mayor o menor capacidad económica de la población para pagar los tributos o el
grado de informalidad de la economía que debería ser alcanzada por los tributos.
El análisis de esta temática debe incluir el estudio de la viabilidad técnica en relación a
propuestas de creación de nuevos impuestos (si procedieran), incluyendo el impuesto a los
ingresos personales.
En relación al incumplimiento tributario, que es el resultado de las sub declaraciones
involuntarias, pero principalmente de la evasión tributaria propiamente dicha, la estimación del
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para la gestión 2014 asciende a 12.229 millones de
Bs., en relación a la suma de los dos principales impuestos con mayor peso dentro de la
recaudación tributaria nacional, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto a la Utilidades de
las Empresas, que representan, en conjunto, el 71% de la recaudación promedio 2010-2016.
La efectividad de esta alternativa como fuente de financiamiento dependerá esencialmente de las
acciones conjuntas que contribuyan a incrementar la capacidad fiscalizadora de las
administraciones tributarias nacional y también subnacionales orientada al control de la evasión
tributaria.
Para tal efecto, deberá considerarse entre las funciones delegadas a la misma instancia de
coordinación técnica propuesta en los párrafos precedentes:
86
Analizar la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con los niveles
subnacionales para que coadyuven a mejorar la fiscalización de los impuestos nacionales.
Elaborar proyectos de nuevas normas o modificación de las vigentes, de acuerdo a las
propuestas efectuadas en la 4ta. etapa del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, que se
relacionen a mejorar la capacidad recaudatoria de las administraciones tributarias nacional
y subnacionales, como por ejemplo la actualización o sustitución, según corresponda, de
la Ley Nº 843 de Reforma Tributaria y del Ley Nª 2492 (Código Tributario).
Analizar la viabilidad de hacer más rígidas las condicionantes de los regímenes tributarios
especiales, para que no puedan acoger a contribuyentes que disfracen sus niveles de
ingresos.
Analizar en una comisión técnica la viabilidad de la transferencia a los Gobiernos Autónomos
Departamentales del dominio tributario del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), el
Impuesto al Juego (IJ), el Impuesto de Participación al Juego (IPJ) y los impuestos a la
afectación medioambiental por las actividades hidrocarburíferas, mineras y de electricidad.
La cesión de dominios tributarios a los Gobiernos Autónomos Departamentales que comprendan
el Régimen Agropecuario Unificado (RAU); el Impuesto al Juego (IJ) y el Impuesto a la
Participación en Juegos (IPJ), constituye una alternativa expectable, desde dos puntos de vista:
a) La recaudación total de los 3 impuestos por parte del nivel central del Estado representa
en su conjunto un promedio de 0,08% (aproximadamente 44 millones de Bs. anuales) del
total anual de la recaudación tributaria comprendida entre las gestiones 2010 y 2016.
Este comportamiento es explicable en parte por los costos administrativos, de control y de
fiscalización de dichos impuestos, en proporción a la recaudación efectiva generada por
estos impuestos, a sabiendas de que esos esfuerzos deben focalizarse en los impuestos
nacionales con mayor capacidad recaudatoria.
b) Los Gobiernos Autónomos Departamentales, podrían implementar mecanismos de
administración, control y fiscalización más eficientes, debido a una mayor cercanía hacia
los sujetos pasivos y la concentración de los esfuerzos de sus administraciones tributarias
hacia esas facultades tributarias.
Una evidencia empírica que amerita ser analizada es el caso del Impuesto a la
Transmisión Gratuita de Bienes (ITGB), cuyo dominio tributario ha sido transferido al
nivel departamental mediante la Ley N° 154, de 14 de julio de 2011. El GAD de
Cochabamba, que fue el primero en recaudar el tributo, como impuesto departamental, en
la gestión 2016 recaudó Bs. 13,6 millones, mientras que la administración tributaria
nacional había recaudado en el año anterior Bs. 10 millones, en el mismo Departamento,
evidenciándose una mayor eficiencia en la recaudación; sin embargo, la recaudación de
los GAD de Chuquisaca, Oruro, Potosí y Santa Cruz fue levemente menor a la del el año
anterior, bajo la administración nacional.
La viabilización de esta alternativa deberá darse en el marco de la competencia compartida sobre
regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos
87
autónomos y la modificación de la Ley N° 154, incluyendo la transferencia de los dominios
tributarios propuestos.
El análisis de la posibilidad de ampliar el alcance del impuesto departamental a la afectación del
medio ambiente causada por actividades productivas de sectores económicos estratégicos como
hidrocarburos, minería y electricidad, ameritará una evaluación profunda por parte de la comisión
técnica instalada, sobre las normativas sectoriales que incorporan medidas de control,
fiscalización y atenuación de la afectación medio ambiental, asignando atribuciones y
responsabilidades al respecto, a todos los niveles de gobierno.
Análisis de la factibilidad del establecimiento de incentivos a la eficiencia tributaria de las
Entidades Territoriales Autónomas
La eficiencia tributaria de las Entidades Territoriales Autónomas debe concebirse como la
consecución de las metas de recaudación tributaria al menor costo posible.
Bajo la lógica de que las metas tributarias se estiman con la mayor precisión posible en función al
equilibrio entre las necesidades de los gobiernos que deberían ser atendidas preferiblemente con
recursos propios, como son los tributos, y la capacidad económica de la población para cumplir a
cabalidad con sus obligaciones tributarias, la eficiencia que puedan lograr las administraciones
tributarias subnacionales, como se mencionó anteriormente, depende en gran medida de sus
capacidades técnicas no solo para presupuestar adecuadamente los recursos que requiere, sino
también para ejercer adecuadamente sus facultades como son la liquidación, la recaudación, el
control y la fiscalización.
Consiguientemente, el premiar mediante incentivos fiscales, la eficiencia tributaria lograda en
alguna gestión, es un medio que no garantiza por si solo mantener esa eficiencia, sino está
acompañado del fortalecimiento técnico institucional que consolide esa fortaleza en las Entidades
Territoriales Autónomas.
En cuanto al modo de otorgar incentivos fiscales, una alternativa viable es la introducción de
criterios adicionales para la distribución de las transferencias, entre ellos un indicador que evalúe
la eficiencia tributaria, pero que deberá complementarse necesariamente con otros criterios que
tiendan a equilibrar la distribución de las transferencias, ya que los incentivos fiscales
favorecerán únicamente a los gobiernos que tengan mayores capacidades institucionales para
recaudar tributos.
La interacción de todos los criterios de distribución introducidos como ser Necesidades Básicas
Insatisfechas, equidad y todos combinados con el criterio de población, mostrará la pertinencia de
cada uno de ellos, en tanto contribuyan a lograr equidad en la distribución de las transferencias.
Por tanto, las medidas que podrán adoptarse para fomentar una mayor eficiencia tributaria de las
Entidades Territoriales Autónomas, serán:
Diagnósticos de las administraciones tributarias departamentales y municipales,
propuestos para los acápites i) y ii).
88
Ejecución de programas de asistencia técnica para el fortalecimiento de las
administraciones tributarias, planteados también en los acápites i) y ii).
Elaboración de propuestas sustentadas técnicamente, sobre la inclusión de otros factores
de distribución de las transferencias que demuestren que la introducción de un incentivo a
la eficiencia fiscal no derivaría en un perjuicio colateral como sería la inequidad en la
distribución de las transferencias, sobre todo a las administraciones que tiene debilidad
recaudatoria.
Modificación de las normas que establecen los criterios de distribución de las
transferencias para incluir los nuevos criterios adoptados.
6.12.2 Materia autonómica (normativa)
Diseño de adecuación normativa en materia autonómica en base a los factores críticos
presentados en el Encuentro Conclusivo (actualizar normativa para que las competencias,
responsabilidades o atribuciones, antes de ser establecidas por legislación del nivel central del
Estado, sea consensuada con las entidades territoriales autónomas, en función del Artículo
305 de la CPE)
Para garantizar una buena prestación de bienes y servicios a la población y en el marco de la
coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, toda
asignación de competencias, responsabilidades o atribuciones a ser establecidas por la legislación
del nivel central del Estado debe ser consensuada con las entidades territoriales autónomas, por lo
que se sugiere los siguiente mecanismo: Tratamiento en el Consejo Nacional de Autonomías y
elaboración de un informe vinculante por parte del Servicio Estatal de Autonomías lo que
implicará una modificación en la LMAD.
Análisis de la distribución competencial y las responsabilidades derivadas de éstas, en
diferentes materias donde no existe claridad suficiente, en especial compartidas y concurrentes
(Ejemplo: Salud, transporte, coincidente con los resultados de la Etapa 4)
Uno de los aspectos que determinan la capacidad de las ETA de ejercer sus competencias es la
claridad que tengan sobre las responsabilidades que estas implican. Sin embargo, dado que la
técnica de distribución competencial utilizada en Bolivia va más allá de un reparto de materias
(algunas competencias son superposiciones e imbricaciones de varias materias), su regulación se
encuentra dispersa en diversas normas, muchas de las cuales son de carácter pre constitucional y
cuyo acceso y conocimiento es diferenciado por parte de diferentes actores, por ello, se observa
un ejercicio diferenciado de las funciones de los GGAA que se manifiesta, ya sea en su no
ejercicio o, en el ejercicio de atribuciones que no son de su titularidad.
Este hecho se manifiesta en la inexistencia de normativa postconstitucional que regule la
materia, lo que deviene en la necesidad de utilizar regulaciones que corresponden a otro contexto
y que no fueron emitidas en el marco de un Estado Plurinacional Autonómico y en la normativa
que regula insuficientemente algunos aspectos de la materia, lo que da lugar a interpretaciones; o
en la producción de normativa que concentra facultades a favor del NCE y que genera un
desplazamiento o acota la participación de las ETA, pudiendo alguno de los casos encontrarse en
más de una de estas categorías:
89
a. Inexistencia de Normativa postconstitucional que regula la materia
La materia de medio ambiente ha sido atomizada por la norma fundamental en distintas
competencias asignadas a diferentes niveles de gobierno a través de competencias Privativas
(NCE), Exclusivas (NCE y GAM) y Concurrente.
En este marco, si bien la Ley No. 031 distribuye responsabilidades sobre la competencia
concurrente de preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna
silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental, lo hace
de forma muy general, razón por la cual los GGAA autónomos se ven obligados a acudir para el
ejercicio de su facultad ejecutiva sobre la competencia, entre otras, a la siguiente normativa
preconstitucional que se muestra a continuación, regulación que en algunos casos, como la
legislación sobre sanciones administrativas respecto a gestión ambiental, corresponden a otro
nivel de gobierno:
Ley N° 1333, de 27 de abril de 1992, de Medio Ambiente;
Decreto Supremo N° 24176, de 8 de diciembre de 1995;
Decreto Supremo N° 26705, de 10 de julio de 2002;
Decreto Supremo N° 28499, de 10 de diciembre de 2005;
Decreto Supremo N° 28592, de 17 de enero de 2006,
Decretos que forman parte del Reglamento General de gestión Ambiental y Reglamento de
Prevención y Control Ambiental; y finalmente,
Decreto Supremo N° 26736, de 30 de julio de 2002, Reglamento Ambiental para el Sector
Industrial Manufacturero (RASIM).
A su vez la normativa emitida por el NCE condiciona el ejercicio de las responsabilidades de los
GGAA a lo establecido por la política general de biodiversidad y medio ambiente diseñada por el
NCE, además de tener que enmarcarse en el régimen general de biodiversidad y medio ambiente
determinado por éste.
Por ello se consensuó la necesidad de adecuar la normativa medioambiental, de biodiversidad y la
Ley No. 1700 al nuevo modelo autonómico, visibilizando las competencias que tienen los AIOC
sobre la materia.
b. Emisión de normativa que regula insuficientemente algunos aspectos de la materia
La CPE asignó como competencias exclusivas del NCE las Políticas del Sistema de Educación y
Salud y, como competencia concurrente de éste, la gestión del Sistema de Educación y Salud.
La LMAD no realiza una distribución competencial del sector de educación porque remite esa
acción a una Ley especial, misma que fue emitida el 20 de diciembre de 2010 bajo el nombre de
Avelino Siñani y Elizardo Pérez.
En este caso si bien la Ley No. 070 asigna como competencia de los GAD la dotación y
financiamiento de los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y
equipamiento de los Institutos Técnico Tecnológicos, no precisa el responsable del manejo
financiero de los institutos técnico tecnológicos fiscales, ni establece regulación respecto al
derecho propietario de los mismos.
90
Asimismo, es importante mencionar que la Sentencia Constitucional No. 1714 de 1 de Octubre de
2012, declaro inconstitucional la última parte del inciso a) del Artículo 78 de la Ley No. 070 que
establece como función de las Direcciones Departamentales de Educación (DDE) la
administración y gestión de los recursos en el ámbito de su jurisdicción (…) y los incisos d) y e)
de la Disposición Transitoria Novena de este cuerpo normativo que establecen que los GAD
deben transferir a los DDE los recursos inscritos para el pago de haberes del magisterio (así como
los recursos que financiaban el funcionamiento de los Servicios Departamentales de Educación)
en tanto los GAD no cuenten con las capacidades para administrar el presupuesto de las partidas
respectivas por considerar que existe una concentración de facultades a favor del NCE.
Por ello, en base a los factores críticos identificados se consensuó la necesidad de elaborar una
agenda de análisis normativo de las responsabilidades del NCE y las ETA en el sector.
En cuanto a la materia de salud, se debe mencionar que ésta no cuenta con una ley de distribución
competencial específica, por lo que hemos de hacer referencia a lo establecido en el Artículo
81de la Ley No. 031, mismo que asigna como responsabilidad de los GAD el proveer a los
establecimientos de salud de tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos,
insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso, así como proporcionar la
infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado. A diferencia de lo que ocurre con los
GAM, entre las responsabilidades asignadas a los GAD no se identifica de manera explícita la
administración de los establecimientos de tercer nivel, aspecto que fue subsanado con la
aplicación de normativa preconstitucional.
Un elemento adicional que es necesario considerar en el sector es el referido a los ítems, dado
que los mismos pueden ser provistos tanto por el NCE como por los GAD lo que deriva en que
funcionarios de una misma institución tengan contratos y beneficios diferenciados.
En base a estos factores críticos se acordó la necesidad de crear el Consejo de Coordinación
Sectorial de Salud que tenga por objetivo tratar:
La sobre posición de responsabilidades de los distintos niveles de gobierno en materia de
salud y educación
Insuficientes recursos e institucionalidad para la atención de los hospitales de tercer nivel, y
Inversión concurrente entre el NCE y las ETA.
c. Producción de normativa que concentra facultades a favor del NCE
Seguridad ciudadana
La competencia concurrente de seguridad ciudadana es desarrollada en la Ley No. 264. Dicha
normativa establece que las entidades públicas que forman parte del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana son: el Ministerio de Gobierno y los Gobiernos Autónomos (GGAA),
asignándole al primero la responsabilidad de formular, planificar, aprobar y gestionar las políticas
públicas en materia de Seguridad Ciudadana así como formular, aprobar y ejecutar el Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana.
91
En el caso de los GGAA esta norma les asigna la responsabilidad de formular y ejecutar en sus
respectivas jurisdicciones, planes, programas y proyectos (departamentales o municipales) en
materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la política pública y al Plan Nacional de Seguridad
Ciudadana elaborada por el NCE.
Asimismo, prevé una serie de responsabilidades de gasto que tienen por objeto dotar a la Policía
Boliviana de los insumos e infraestructura necesaria para la realización de tareas de seguridad
ciudadana.
Dado que las prioridades en materia de seguridad ciudadana se derivan de planes que realiza el
Ministerio de Gobierno, parecería ser que la labor de las ETA en esta competencia se enfoca en
formular y aprobar planes en el marco de la política nacional y en financiar la ejecución de éstos
a través de una institución del NCE como es la policía.
En esta perspectiva, resulta primordial determinar si la intervención de un nivel de gobierno se
realiza a costa de la intervención de los otros con el objetivo de evitar cualquier intención de
concentración de facultades para el NCE, que genere un desplazamiento de la participación de los
GGAA.
Por ello, en el marco de los factores críticos identificados, se ha acordó la necesidad de
conformar una Comisión de Trabajo para, analizar y tratar los temas problemáticos identificados
y presentarlos al Consejo de Coordinación Sectorial de Seguridad Ciudadana.
El caso de la competencia de transporte, desarrollada inicialmente por la Ley No. 031 y
posteriormente por la Ley No. 165, es similar. De acuerdo a la asignación competencial de la
norma fundamenta esta materia ha sido divida entre competencias privativas (NCE) y exclusivas
(NCE y GGAA).
Transportes
De acuerdo al mandato de la LMAD, la Ley de Transportes:
1. Establece que el Sistema Nacional de Revisión Técnica Vehicular, será administrado por
una entidad de competencia nacional del NCE, a ser creada exclusivamente para regular,
reglamentar, supervisar y fiscalizar la operación del Sistema en todo el país, con el
propósito de realizar la constatación de condiciones técnicas, mecánicas y ambientales de
funcionamiento y seguridad para la circulación de todas las unidades de transporte
automotor públicos y privados con la finalidad de reducir la probabilidad de accidentes por
aspectos técnico - mecánicos y disminuir al mínimo la contaminación ambiental.
En la actualidad, si bien este trabajo es realizado por la Policía Nacional, entidad dependiente del
Ministerio de Gobierno, en el marco de las atribuciones que le son asignada por el Código de
Tránsito de 16 de febrero de 1973, es reivindicado como atribución de los GAM en el marco de
su competencia exclusiva Transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y
educación vial, administración y control del tránsito urbano.
2. Determina los criterios de clasificación de la red fundamental, departamental vecinal y
comunitaria y clasifica las carreteras de la red fundamental.
92
Esto a pesar de que los GAD y los GAM cuentan con la competencia de Planificación, diseño,
construcción conservación y administración de carreteras de la red departamental o de caminos
vecinales.
3. Dispone el uso de los peajes recaudados en la Red Vial Fundamental y establece que este
debe limitarse al pago del funcionamiento y gastos de operación de la autoridad
competente del nivel central administradora de peaje y a los trabajos de conservación de
la Red Vial Fundamental, esto a pesar de que la competencia del nivel departamental
sobre el sector establece que éste deberá hacerse cargo de dicha red en defecto del NCE,
conforme a las normas establecidas por éste.
Por lo que se debe aclarar el alcance de ―en defecto del nivel central‖ puesto que parece que hace
referencia a un apoyo ―circunstancial‖ y ―temporal‖ que podría contar con la transferencia de
recursos del nivel titular de la competencia
En este marco se ha planteado la necesidad conformar dos comisiones:
a. La Comisión de Transportes, misma que deberá tratar la adecuación de la normativa de
transporte y tránsito urbano, en base a la competencia exclusiva de los GAM.
b. La Comisión de Caminos, que de acuerdo a los consensos alcanzados deberá analizar los
siguientes aspectos:
b.1 Análisis de las características de las contrapartes de la red fundamental.
b.2 Normar la creación y administración de puestos de peaje.
b.3 Definición de las características técnicas y criterios para la clasificación
de la red vial fundamental.
6.12.3 Materia minera
Establecimiento de espacios de coordinación intergubernamentales para la participación de los
gobiernos autónomos departamentales en el control y fiscalización de recursos naturales
relacionados a la minería y forestales (la especificidad de las materias requiere de espacios de
coordinación).
Si bien el Artículo 229 de la Ley No. 535 de Minería y Metalurgia, establece que del 85% de la
Regalía Minera asignada a los GAD productores, éstos destinarán el 10% para actividades de
prospección y exploración minera en el respectivo departamento a cargo de SERGEOMIN sujeto
a norma específica, hasta el momento esta transferencia no se ha hecho efectiva debido a la falta
de acuerdo entre las Gobernaciones respecto al carácter de esta norma específica, lo que limita la
realización de trabajos de exploración y explotación y por ende la generación de mayores
recursos económicos para éstas.
Otro aspecto que afecta la recaudación de las regalías mineras es el referido a la fiscalización de
su pago dado que, por las características del sector, éstas pueden ser objeto de una alta evasión
por parte de los operadores mineros.
93
Si bien con el objetivo de paliar las pérdidas en que se incurre por ello, el Decreto Supremo No.
2288 de 12 de marzo de 2015, establece la posibilidad de delegar las atribuciones de verificación
del cumplimiento de las obligaciones de retención y pago de ésta a los GAD a través de la
suscripción de acuerdos intergubernativos, esta no se ha hecho efectiva, puesto que hasta el
momento de acuerdo a datos proporcionados por la Dirección General de Política Minera y
Fiscalización del Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, no se tiene
registrado ningún convenio suscrito en este sentido.
Para tratar estos temas se ha consensuado la necesidad de convocar al Consejo Nacional de
Minería para el 6 de diciembre de 2017, mismo que fue creado el 31 de enero de 2004 y que es
presidido por el Ministerio de Minería y Metalurgia, con el objeto de diseñar la adecuación
normativa en materia de minería en base a los siguientes factores críticos presentados en el
Encuentro Conclusivo:
- Normativa específica para regular la transferencia de recursos económicos para
actividades de prospección y exploración minera en apego a la Ley No. 535.
- Fiscalización de regalías mineras.
- Transferencia a los GAD de competencias de control y fiscalización de regalías mineras y
verificación de la comercialización interna y exportación de minerales.
6.12.4 Materia de Empresas Públicas y Desarrollo Productivo
Diseño de la adecuación normativa en materia de empresas públicas en base a los factores
críticos presentados en el Encuentro Conclusivo (se requiere actualización de normativa para
que las entidades territoriales autónomas ingresen a la actividad comercial a través de
empresas públicas).
El ejercicio de la competencia exclusiva de los gobiernos departamentales y municipales
dependerá de la ejecución del circuito del ejercicio de la competencia – legislación,
reglamentación y ejecución – no obstante, la normativa relacionada a la materia empresas
públicas sub nacionales, limita su ejercicio, por ejemplo se requiere la actualización del código de
comercio o normativa sectorial.
Por otro lado, la mesa técnica encargada deberá trabajar en una norma que modifique/actualice el
código de comercio y otra normativa sectorial, para incorporar a las empresas públicas
subnacionales dentro de su regulación, planteando que su alcance no se restrinja a su jurisdicción
territorial sino que pueda tener un alcance nacional e internacional, tomando en cuenta que los
GGAA, además de poder participar en empresas publicas estratégicas, también tienen la
competencia exclusiva para crear empresas públicas en el ámbito de su jurisdicción y en alianza
con otros GGAA.
Analizar la posibilidad de participación de las entidades territoriales autónomas en proyectos
de inversión estratégica del nivel central del Estado
El ejercicio de la competencia exclusiva de los gobiernos autónomos departamentales y
municipales ―Participar en empresas de industrialización, distribución y comercialización de
Hidrocarburos en el territorio ya sea departamental o municipal en asociación con las entidades
nacionales del sector‖, dependerá de la ejecución del circuito competencial - legislación,
94
reglamentación y ejecución - no obstante, la normativa sectorial relacionada a esta materia limita
su ejercicio a ciertas actividades.
Así también, la Ley Minera N° 535 establece que no se podrán constituir unidades o empresas
mineras departamentales, regionales y/o municipales, ni participar en actividades de prospección,
exploración, explotación, beneficio o concentración, fundición o refinación y comercialización.
Es por esta razón que la mesa técnica deberá analizar los cambios normativos necesarios y los
alcances relacionados a la participación de los gobiernos autónomos en las empresas públicas
relacionadas a la explotación de recursos naturales.
Promover la creación de empresas públicas subnacionales y OECAS y OECOMS, a partir de
fondos específicos
La comisión técnica deberá identificar la posibilidad de constituir Fondos financieros específicos
para impulsar programas de fortalecimiento institucional para la creación de empresas públicas
subnacionales, de OECAS y OECOMS, considerando que en el marco del modelo de economía
plural, las OECAS y OECOMS tienen la misión de consolidar la economía comunitaria,
buscando el excedente pero para ser distribuido entre los miembros de la comunidad de acuerdo a
sus propios sistemas de administración, como una nueva alternativa de financiamiento,
promoviendo de esta manera el desarrollo local y nacional a través de emprendimientos
productivos y la generación y promoción de nuevos empleos.
Esto implica la constitución de Fondos con directorios intergubernativos (productivos) destinados
a la disminución de brechas de desigualdad y asimetrías territoriales, apoyo a iniciativas
productivas y empresas públicas subnacionales.
Generar mecanismos para el establecimiento de asociaciones público-privadas para la
implementación de emprendimientos productivos entre los distintos niveles de Gobierno y el
sector privado.
La Ley N° 338 reconoce a las Organizaciones Económicas Campesinas, Indígena Originarias –
OECAS y a las Organizaciones Económicas Comunitarias – OECOM, como actores económicos
productivos capaces de generar autoempleo, empleo directo e indirecto y excedente, y dispone
que el Estado Plurinacional en todos sus niveles de organización territorial tiene como
obligación fortalecer a estas organizaciones a través de políticas y estrategias nacionales. La
finalidad de esta norma es procurar que el pequeño productor agrícola pueda acceder a los
servicios financieros que le permita obtener créditos para desarrollar su actividad y a los no
financieros tales como servicios de capacitación, acceso a semillas, mercado justo y otros.
En este entendido, la comisión técnica deberá trabajar en la construcción de mecanismos que
permitan viabilizar lo dispuesto por la norma para la ejecución de programas y proyectos
productivos, considerando como una alternativa la creación de empresas comunitarias que
podrían estar conformadas a través de alianzas estratégicas con el sector público y/o privado
como una nueva alternativa de financiamiento.
95
6.12.5 Brechas de Desigualdad
Establecer una asignación porcentual progresiva y administrada por los diferentes niveles de
Gobierno para destinar recursos a la niñez, adolescencia y mujer, con el fin de construir,
priorizando a la mujer y a la adolescencia y niñez para reducir las brechas de desigualdad y
asimetrías.
Constituir Fondos con Directorios intergubernativos (productivos, sociales, compensatorios de
igualdad, creación de empresas), los cuales estén destinados a la disminución de brechas de
desigualdad y asimetrías territoriales, el apoyo a las iniciativas productivas y empresas
públicas de éstas, entre otros que se definan; los criterios de distribución de los recursos de
estos fondos deberán ser diferenciados, de acuerdo a las características de los niveles de
gobierno.
Los temas de desigualdad de género y de la violencia hacia las mujeres deben ser tratados de
forma integral, puesto que las repercusiones de los mismos no se limitan a un solo segmento de la
sociedad, sino al conjunto de sus miembros. Por ello, el proceso del Pacto Fiscal no podía ser
llevado a efecto sin considerar un enfoque integral en todos los niveles de gobierno del Estado
Plurinacional e inherente a todos los gastos en los que incurren los mencionados niveles.
Si es transversal a los gastos, entonces la forma de cómo se distribuyen los recursos tiene
repercusiones, pues éstos definen, en última instancia, los porcentajes que pueden ser asignados a
las prioridades de gasto de una administración y, en definitiva, la asignación porcentual del gasto
para los temas de género31
. Por lo tanto, las desigualdades de género y los problemas de la
violencia hacia las mujeres deberían ser abordados desde ambos puntos de vista, desde la forma
cómo se distribuyen los ingresos y la forma cómo se asigna el gasto.
ACOBOL, parte integrante de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF), ha presentado sus
planteamientos a nombre de todas las mujeres, las que se sistematizan a continuación, tomando
en cuenta que las mismas no son limitativas.
Se debe considerar también que todos los temas serán tratados en la reunión del 18 de enero de
2018 de la ―Comisión Técnica de Disminución de Brechas de Desigualdad‖, creada en la CTPF.
Desde el punto de vista del gasto
Incluir en los requisitos de los planes de pre inversión el enfoque de género de TODOS los
proyectos públicos que se tramiten en el Estado Plurinacional de Bolivia. Ejemplo, en la
construcción de escuelas y/o colegios. Para esto se debe incluir en la normativa de la inversión
del Ministerio de Planificación del Desarrollo, las directrices respectivas.
Incluir en las Directrices y Clasificadores presupuestarios, normativa que permita cuantificar el
gasto en género, sobre todo en proyectos sociales. En este tema serán fundamentales las
reuniones con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para el análisis de las
posibilidades a tomar en cuenta.
31
Queda claro que una escasa asignación de recursos a una administración, repercute en una escasa o nula asignación
de recursos a los temas concretos de género.
96
En este mismo sentido se debe considerar un porcentaje de gasto en género que deberán asignar
los distintos niveles de gobierno, que serán administrados por cada uno de ellos en sus
respectivas jurisdicciones.
Apoyar efectivamente, desde los distintos niveles de gobierno, el desarrollo productivo liderado
por mujeres. En el mismo sentido, fomentar la constitución de empresas públicas lideradas por
mujeres. Se pretende crear toda la normativa necesaria que apoye al empoderamiento de las
mujeres.
Implementar una política de Estado para dotar de viviendas sociales a mujeres jefas de familia.
Una de las debilidades de la actual política de dotación de viviendas sociales es que no identifica
a mujeres que se hacen cargo de un hogar, sea con sus descendientes o con sus ascendientes, por
lo tanto, debe complementarse la normativa actual con este criterio de dotación de viviendas
sociales.
Delimitar los gastos en los cuales deben incurrir los GAD y los GAM en la competencia niño,
niña, adolescente, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad, a fin de no duplicar
esfuerzos. La delimitación no implica, necesariamente, definir alcances competenciales, sino,
cómo realizar trabajos coordinados en los temas que manda la competencia.
Implementar indicadores para hacer seguimiento a los mandatos de la Ley 348 y sus Decretos
reglamentarios que ordenan asignar recursos a temas de género y de violencia hacia las mujeres.
Asegurar el acceso a la salud de las mujeres y niñas y niños. Para cumplir con este requerimiento
es necesario identificar la fuente de recursos que garantice dicha política, por lo tanto, el debate
deberá centrarse en ambos temas: garantizar el acceso y garantizar la sostenibilidad de los
recursos que lo financien.
Desde el punto de vista del ingreso
Reasignar las actuales transferencias a los GGAA en las que predomina el criterio de población,
complementando con criterios de pobreza, seguridad alimentaria, NBI, desempleo juvenil, etc.
Esta propuesta será complementaria a la que se trabaje en otras mesas técnicas.
Establecer alícuotas diferenciadas para artículos de lujo a fin de crear un FONDO destinado a
proyectos de desarrollo social que beneficie sobre todo a las familias más vulnerables. Este tema
deberá ser incorporado para su tratamiento en la mesa técnica tributaria.
Crear créditos especiales dirigidos a mujeres emprendedoras, tema que también debe ser tratado
en la mesa técnica tributaria.
6.12.6 Autonomía Indígena Originaria Campesina y Autonomía Regional
Conformación de una mesa técnica entre el SEA y las autonomías indígena originario
campesinas para fortalecer el ejercicio de sus competencias y capacitación sobre
administración y control gubernamental en las Autonomías Indígena Originario Campesinas.
97
Si bien la ley Marco de Autonomías y Descentralización establece que el Servicio Estatal de
Autonomías en coordinación con las instancias del nivel central del Estado apoyará en el
ejercicio gradual de las nuevas competencias a través de programas de asistencia técnica, es
necesario establecer una mesa técnica de coordinación permanente y elaborar el programa de
asistencia técnica donde se contemple la administración y control gubernamental, este programa
deberá contar con la participación del Viceministerio de Autonomías, Ministerio de Economía y
Finanzas Publicas, Ministerio de Planificación, entre otras.
Establecer una asignación porcentual de los beneficios de los recursos naturales para las
autonomías indígena originario campesinas, con el fin de reducir brechas de desigualdad.
En el caso de las autonomías indígena originario campesinas, asignar las regalías como
establecen los artículos 276 y 353 de la CPE.
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización ya establece para los GAIOC una
transferencia de regalías por explotación de recursos naturales. Con el propósito de hacer efectiva
esta disposición, la mesa técnica deberá trabajar en la elaboración de una norma departamental
que establezca el porcentaje de participación de las regalías departamentales por la explotación de
recursos naturales producto de la actividad económica desarrollada en su jurisdicción territorial.
Asimismo, se deben establecer los mecanismos de coordinación necesaria entre el Gobierno
Autónomo Departamental y el GAIOC, para consensuar los porcentajes de participación, con la
finalidad de cumplir con los derechos fundamentales y reducir las brechas de desigualdad dentro
de la jurisdicción territorial del GAIOC.
Establecer una asignación porcentual en los diferentes niveles de gobierno para destinar
recursos a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, con el fin de reducir
brechas de desigualdad.
Si bien la CPE en su artículo 353 establece una participación del aprovechamiento de los recursos
naturales a favor de las NACIONES Y PUEBLOS INDÍGENAS ORIGINARIO CAMPESINOS,
queda pendiente el desarrollo de los mecanismos operativos y los procedimientos para la
ejecución de los mismos. Por lo que se recomienda que el Viceministerio de Autonomías, en
coordinación con la cartera responsable de las finanzas públicas y las entidades territoriales
involucradas, trabajen los mecanismos necesarios para su ejecución.
Asimismo, se deben promover espacios de coordinación entre las naciones y pueblos indígena
originario campesinos y las entidades territoriales autónomas que participen de los beneficios por
la explotación de los recursos naturales, con la finalidad de determinar la participación de estos
recursos.
Inversión prioritaria de recursos del Fondo Indígena en programas y proyectos de las
entidades territoriales autónomas, incluyendo aquellos destinados al fortalecimiento de la
economía comunitaria, para lo cual se requiere coordinación con las autoridades competentes,
priorizando a las autonomías indígena originario campesinas.
Se debe establecer un espacio de coordinación a la cabeza del Fondo Indígena, los gobiernos
autónomos municipales y las autonomías indígenas originarias campesinas, con participación de
98
las Comunidades Indígena Originario Campesinos, Comunidades Campesinas, Interculturales y
Afrobolivianas, con el objetivo de priorizar la ejecución de programas y proyectos productivos a
fin de fortalecer la economía comunitaria, como los programas y/o proyectos productivos de
prioridad Sectorial y/o Estrategia Nacional en los que pueden concurrir las ETA, con recursos de
contrapartes en el marco de convenios intergubernativos.
Autonomía Regional
En el caso de la Autonomía Regional, acceso a los créditos y empréstitos internos y externos,
así como el análisis de la factibilidad de contar con dominios tributarios regionales.
En la Ley No. 031 Marco de Autonomías y Descentralización, no se establece como recursos de
las entidades territoriales regionales los créditos y empréstitos internos y externos, por tanto,
actualmente, los Gobiernos Autónomos Regionales no están habilitados para contratar deuda
pública, por lo que se propone considerar la conformación de una mesa técnica que modifique la
Ley de Endeudamiento Público u otra normativa relacionada, para la inclusión de la deuda
pública como una fuente de recursos de los Gobiernos Autónomos Regionales.
Respecto, al análisis de la factibilidad de contar con dominios tributarios regionales, el Parágrafo
II, Artículo 323 de la Constitución Política del Estado ya establece que las entidades territoriales
autónomas regionales tienen como dominio tributario los impuestos departamentales tasas y
contribuciones especiales. Concordante con esta disposición la Ley No. 031 Marco de
Autonomías y Descentralización (LMAD), dispone que las entidades territoriales autónomas
regionales administrarán entre otros los recursos provenientes de tasas y contribuciones
especiales establecidas por ley del nivel central del Estado. Al respecto, la Ley N° 154 de
clasificación y definición de impuestos y de regulación para la creación y/o modificación de
impuestos de dominio de los gobiernos autónomos, ya establece una clasificación y definición
sobre los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal.
En este sentido, a partir del marco legal contenido en la CPE, la LMAD y la Ley N° 154,
podemos señalar que el dominio tributario de los Gobiernos Autónomos Regionales está
conformado por impuestos departamentales y la administración de tasas y contribuciones
especiales, es decir, se le otorga potestad tributaria sobre todo tipo de tributo, sin embargo, hay
que considerar que la Autonomía Regional no legisla y para ejercer la competencia exclusiva
departamental de creación de tributos tendría que legislar, por tanto a través de la mesa técnica se
deberá trabajar en un proyecto de ley, incorporando un régimen especial para que la autonomía
regional pueda ejercer su dominio tributario de manera autónoma, considerando que el artículo
276 de la CPE establece que las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas
entre ellas y tendrán igual rango constitucional. La comisión deberá conformarse a la cabeza del
Viceministerio de Política Tributaria.