Bolivia bajo la lupaupamocráticoDE

BATE

Bolivia transita por una coyuntura crucial para su futuro. Evo Morales busca una segunda reelec-ción que lo convertiría en el hombre que más años ha gobernado el país, en su historia.

Un aspecto paradójico es que si bien Bolivia vive una bonanza de ingresos económicos, por casi una década, no ha aprovechado, en cambio, esta oportunidad excepcional para sentar las bases de un desarrollo económico sostenido, con equidad, democracia y libertad.

Restan muchos problemas y desafíos que Bolivia debe sortear para modernizarse, lograr una economía competitiva, reducir la pobreza y la desigualdad y cerrar las brechas de desarrollo con respecto a otros países de Latinoamérica, que dan pasos firmes para consolidarse como sociedades de clase media; un objetivo que para la sociedad boliviana está aún lejano

El actual proceso eleccionario debió ser propicio para un debate intelectual de alto nivel en torno a tales problemas y desafíos. Ello no ha ocurrido, o solo muy parcialmente. Quedan sobre el tapete cuestio-nes fundamentales: ¿En qué medida el aumento de los ingresos públicos, ha mejorado la situación fiscal y si la actual distribución de recursos es sostenible, fiscalmente eficiente y socialmente equitativa? ¿Qué balance se desprende de la creación y expansión de empresas estatales y qué alternativas se plantean? ¿Por

P ROPUESTAS PARA UNA AGENDA DE PA ÍS

POL IT Í CAS PÚBL I CAS PARA EL DESARROLLO

qué no se expanden y mejoran de los servicios públicos y cuáles son las opciones para elevar la calidad de la educación y la salud pública? ¿El Estado Plurinacional y la nueva Constitución propician un régi-men de derecho y de ejercicio genuino de la ciudadanía? ¿El modelo de Estado es democrático y ampara la igualdad jurídico-política de todos los bolivianos? ¿Qué reformas institucionales son necesarias (y posibles) en la coyuntura nacional? ¿El empoderamiento político y simbólico de lo indígena mejora realmente la vida de las poblaciones indígenas y las integra a una Bolivia más fuerte y cohesionada?

Los artículos de esta publicación tratan de dar respuestas a estas y otras cuestiones. Sus contenidos resumen un conjunto de estudios, desarrollados dentro del proyecto “Propuestas de Políticas para el Crecimiento Económico-Social y el Fortalecimiento Democrático de Bolivia”. Los textos completos, y otros relacionados, pueden encon-trarse en el blog Debate Democrático: http://undebatedemocratico.blogs-pot.com/

escriben

Henry OportoLuis Carlos JemioVictor Hugo CárdenasJorge LazarteRubén FerrufinoRoberto LasernaCarlos SchlinkRicardo CallaFernando Molina

2 |Debate Democrático

Los desafíos de la educación boliviana

Para que Bolivia pueda dar un salto de desarrollo tiene que poder formar una fuerza laboral más educada, capacitada y productiva.

por Luis CarLos Jemio*

La educación es un aspecto clave para promover el desarrollo de los países, erradicar la pobreza y

reducir la desigualdad social. Mejorar el capital humano, como resultado de la acumulación de conocimientos y de las habilidades y destrezas de los individuos, constituye un factor fundamental para el crecimiento económico de largo plazo, la movilidad y el progreso social.

En América Latina, los países cuyas poblaciones alcanzan un mayor nivel edu-cativo son también los que logran un ma-yor nivel de ingreso por habitante. Bolivia, en cambio, todavía se sitúa entre los países con menor desarrollo y mayor pobreza y desigualdad en América Latina. Si los bo-livianos queremos reducir la brecha de de-sarrollo con los demás países de la región, tenemos que elevar nuestro nivel de educa-ción, lo cual no es posible sin una mejora sustancial del sistema educativo.

La situación del sistema educativo Varios autores y organismos internacio-nales identifican los principales proble-mas que enfrenta el sistema educativo bo-liviano. Así, el Banco Mundial identifica los siguientes aspectos:

i) El bajo e inequitativo acceso a los úl-timos grados del nivel primario y al nivel secundario, donde se verifica una sustan-cial caída en la matricula después de los 12 años de edad, debido a factores tales como la falta de oferta de los niveles educativos correspondientes, y a la participación en el

mercado de trabajo, lo que mantiene a los niños y niñas fuera de la escuela;

ii) La baja y desigual calidad de la edu-cación, con bajos niveles de rendimiento en las pruebas de lectura y matemáticas, currículos y materiales pedagógicos des-actualizados en la enseñanza secundaria, infraestructura inadecuada, clases de ta-maño desbalanceado, docentes con insu-ficiente e inadecuada formación y recur-sos pedagógicos;

iii) Sistema educativo ineficiente, pues-to que a pesar del esfuerzo realizado para aumentar el gasto en el sector educativo, el país no logra formar los ciudadanos y trabajadores productivos que requiere para competir en la economía global.

“La extremadamente baja tasa de matriculación en el nivel de educación secundaria se traduce en importantes brechas en la fuerza laboral boliviana, en una insuficiente cantidad de personas altamente especializadas y, por último, en barreras significativas para lograr un desarrollo y crecimiento sostenido en un futuro cercano.”Banco Mundial (2006).

Disparidades educativasExiste una relación directa entre el nivel de ingreso de un país y los años de edu-cación alcanzados por su población. Esto se explica por el gran impacto que tiene la educación en la productividad laboral. La relación directa que se da entre los años de escolaridad de la población y el nivel de PIB per cápita, confirma la importan-

cia de la educación para aumentar el nivel de vida de la población. En Latinoaméri-ca, los países que han alcanzado mayores niveles de PIB per cápita, invirtieron en educación desde mucho antes. Como re-sultado, las diferencias existentes entre los países en cuanto a los años de escolaridad de la población, tienden a ser mayores en los grupos poblacionales de 25 a 59 años que en los grupos de 15 a 24 años. Ade-más, en los países de mayores ingresos, las diferencias entre los años de educación en-tre sus grupos poblacionales más jóvenes y los de mayor edad tienden a ser menores que para los países de ingresos menores.

Bolivia, con relación a países con simi-lar nivel de ingreso per cápita, muestra ni-veles algo mayores de años de educación de su población. En consecuencia, para que Bolivia no haya alcanzado un mayor nivel de ingreso -acorde con los años de escolaridad de su población-, la explica-ción está en un déficit de calidad muy grande del sistema educativo nacional.

Por otro lado, hay una brecha significa-tiva entre los años de educación alcanzados en las áreas urbana y rural, en todos los paí-ses de la región: la población urbana tiene un mayor número de años educativos que la población rural. Empero, Bolivia es el país que presenta una mayor brecha urba-no-rural, puesto la población urbana tiene en promedio 10,8 años cursados, frente a solo 5,8 años en promedio de la población rural; una diferencia de 5 años de educa-ción. En los países con menores brechas urbano-rurales (Uruguay, Costa Rica, Chi-le) la diferencia es de solo 2,5 años.

Las disparidades de educación en Bo-livia también se dan entre sus regiones. La población mayor a 19 años de La Paz, Cochabamba, Oruro, Santa Cruz, Beni y Pando, registra años promedio superiores a la media nacional de 9,1 años. Contra-riamente, las poblaciones de Chuquisaca, Potosí y Tarija están por debajo de la me-dia nacional, en términos de años de edu-cación cursados.

Gasto en EducaciónUna de las variables que mide el esfuerzo de los países por mejorar los niveles edu-cativos de sus habitantes es el gasto en educación. El vínculo entre PIB per cápita y gasto en educación es muy significativo cuando se considera como indicador el gas-

to público por alumno. De hecho, hay una correlación muy alta entre estas dos varia-bles: cuando mayor es su nivel de PIB per cápita, los países destinan un mayor nivel de gasto por estudiante matriculado. Los países con mayores niveles de ingreso de la región (Chile y Uruguay), dedican entre 5 y 6 veces más de gasto público por estudiante de la educación pública que los países con ingresos bajos (Bolivia y Nicaragua).

Bolivia se sitúa entre los países con menor nivel ingreso y de gasto público por estudiante. Lo que se advierte es que los aumentos registrados en el gasto pú-blico en educación, no han generado una mejoría equivalente en la cobertura de la matrícula. Es prácticamente un hecho que la Meta de Desarrollo del Milenio, de lograr la cobertura universal de la ma-trícula neta en la educación primaria, no será cumplida para el año 2015.

Mejorar la calidad educativa UDAPE, en 2002, proponía como medi-das para mejorar la cobertura y calidad de la educación:- Incrementar la carga horaria y mejo-

rar y ampliar la infraestructura escolar, para consolidar la aplicación de los cu-rrículos. Se deberían también introducir tecnologías de información y comunica-ción a la enseñanza en los niveles prima-rio y secundario.

- Elevar el desempeño docente mediante el mejoramiento de la formación, la ca-pacitación en servicios, incentivos a los profesores e incremento del número de maestros titulados.

- Profundizar la descentralización y la ca-pacidad de gestión del sistema educativo nacional a través de una mayor coordi-nación entre niveles de administración y fortalecimiento de la capacidad norma-tiva del órgano rector.

- Consolidar los programas para la niñez que complementen los esfuerzos reali-zados desde la oferta, asegurando su sostenibilidad, como el desayuno esco-lar, el bono escolar, el transporte esco-lar y acciones para mejorar la nutrición de la niñez.

El Banco Mundial subraya la necesidad de evaluar el rendimiento escolar, como una forma de medir la calidad del sistema edu-cativo. En Bolivia se implementó un siste-ma de evaluación (SIMECAL), que en su momento fue calificado internacionalmen-te entre los mejores sistemas de medición del rendimiento escolar. A pesar de su ex-celencia técnica, las pruebas en primaria se tomaran esporádicamente, para luego ser descontinuadas y finalmente abandonadas.

Es preciso que Bolivia participe en prue-bas internacionales de medición de apren-dizaje, como la prueba PISA, un test estan-darizado para estudiantes de 15 años en matemáticas, lenguaje y ciencia. México y Perú decidieron participar en esta prueba, sabiendo de antemano que no iban a ob-tener buenos resultados, pero valorando la utilidad de disponer de resultados compa-rativos con otros países. ¿Nos atreveremos en Bolivia a hacer lo mismo?

*Economista, ex Ministro de Hacienda.

Debate Democrático |3

Pacto nacional por la educación

Bolivia necesita un proyecto educativo, y el Estado debe recuperar su función rectora, en el marco de un proceso de descentralización de la gestión educativa, con participación social.

por VíCtor Hugo Cárdenas*

Es evidente que las deficiencias del sistema educativo boliviano están relacionadas con la baja y des-

igual cobertura de la matrícula educativa, la baja calidad de la educación y la baja eficiencia del gasto público en educación. A ello se añade la débil institucionalidad, la centralidad del proceso educativo en el docente, los métodos tradicionales de enseñanza, la resistencia gremial del ma-gisterio sindicalizado, la falta de voluntad política de la élite política y la corporativi-zación del Estado que renuncia a la recto-ría o conducción de la educación.

Reformas educativasEn los dos últimos siglos, nuestro país desarrolló cuatro transformaciones edu-cativas. La primera fue la reforma educa-tiva liberal desarrollada a inicios del siglo XX. Difundió el positivismo pedagógico y la ideología del progreso liberal, creó la primera Escuela Normal de Maestros y aplicó modernos métodos científicos, educativos y didácticos. Luego, a media-dos del siglo XX, fue construida e imple-mentada la reforma educativa contenida en el Código de la Educación Boliviana, cuyo mayor mérito fue ampliar las puer-tas del acceso escolar, sentar las bases de la educación rural paralela a la urbana y configurar la trayectoria del magisterio rural y urbano.

A fines del siglo XX, comenzó la for-mulación y ejecución del Programa de Reforma Educativa (PRE) que consolidó un pensamiento pedagógico centrado en el estudiante, una metodología construc-tivista y un nuevo diseño curricular con una parte común y otra diversificada que redujo a cinco áreas la tradicional disper-sión curricular. Además postuló la inter-culturalidad, la participación social y el mejoramiento de la calidad educativa.

Desde el 2006, el actual gobierno pro-puso al país la denominada “revolución educativa” mediante la Ley Avelino Siña-ni-Elizardo Pérez, sustentada, según sus autores, en la descolonización, la intra e interculturalidad y la educación técnica y productiva bajo un modelo denominado “sociocomunitario productivo”. A pesar de que sus autores se empeñaron en inau-gurar un paradigma distinto, un análisis cuidadoso demuestra que sus aspectos positivos son continuidades del PRE, los aspectos más controversiales consisten en la sobreideologización y los retrocesos corresponden al retorno de la concepción

gremialista de la educación, al centralis-mo y a la utilización política del magiste-rio sindicalizado.

No existe un proyecto educativoLa nueva ley educativa, formulada de for-ma improvisada, es una norma que carece del respaldo de un estudio técnico y de un programa de ejecución que sirva de orien-tación al gobierno en sus negociaciones con la cooperación internacional. Falta definir los objetivos de corto, mediano y largo plazo de la transformación educati-va, los ritmos del proceso, las prioridades establecidas, los actores involucrados y el financiamiento respectivo. Por su parte, la sociedad está preocupada por la edu-cación pero aún no comprometida con el cambio educativo

Desde el 2006, el Estado renunció a la rectoría de la gestión educativa (pre-cio pagado al magisterio para lograr su apoyo), se sometió al condicionamiento

corporativo de las dirigencias sindicales y retrocedió en el débil proceso de descen-tralización a nivel local impulsado por el Programa de Reforma Educativa y la Par-ticipación Popular.

Por tanto, es preciso definir en un Pac-to Social Nacional por la Educación, el rol del Estado, del magisterio y de la so-ciedad. Se debe recuperar el proceso de descentralización y autonomías apoyado en procesos de planificación participativa.

El Estado debe promover dicho pacto a través de la formación de una comisión de personalidades que identifiquen los pasos de la construcción de un proyecto educativo nacional. También se debe ela-borar un diagnóstico de la educación bo-liviana, avanzar en la desideologización del Ministerio de Educación y someterla a una selección de personal, meritocrática y despartidizada. Urge un acuerdo entre los niveles del Estado sobre competencias, funciones y atribuciones en el marco de la descentralización y del pacto fiscal para frenar la involución centralista en la ges-tión política, administrativa y curricular en desmedro de las instancias subnacio-nales. También se debe definir las formas e instancias de la participación social.

Más recursos a educación El gasto en educación respecto al PIB ha crecido en el período 1990-2002 de 3,4% a 6,1% considerando universidades, mientras que el gasto sin universidades creció de 2,4% a 4,7% en el mismo pe-riodo. En anteriores gobiernos, el gasto total en educación respecto al gasto total del gobierno se ha incrementado de 9,6% en 1990 a 19,2% en el año 2002, mien-tras que el gasto sin universidades creció de 6,9% a 14,7%. Lamentablemente este apoyo creciente fue reduciéndose en los siguientes años en favor de otras priori-dades. Hoy el gobierno no apoya a edu-cación. Por ejemplo, según los montos de inversión pública en el Presupuesto Ge-neral 2011, la educación y la cultura sólo recibirían 9% frente a un 33% de transpor-tes o el 13% de hidrocarburos.

Uno de los componentes del pacto educativo debe ser el aumento de presu-puesto asignado a educación y lograr un acuerdo fiscal financiero en el marco del Pacto Fiscal.

Formación docente Las Escuelas Normales son monopolio del magisterio sindicalizado; es la capi-

tulación estatal ante el gremialismo do-cente. La nueva ley de educación excluye a las universidades en la formación de personal docente y garantiza el escalafón y la inamovilidad docente en la Consti-tución (artículo 96, III) para consolidar la inercia laboral, el olvido del desempe-ño, el premio y estímulo a los docentes más activos. Para la formación de post-grado, se creó la Universidad Pedagógi-ca, dependiente del Ministerio de Edu-cación. El PROFOCOM ejecuta apenas un programa de licenciatura y maestría con sesiones de fines de semana y con facilitadores deficientes y de escasa ex-periencia de aula.

El nuevo currículo educativo posee una visión étnica, ideológica y cultural, en desmedro de lo científico – tecno-lógico. Hubo disminución de las horas de lenguaje y matemáticas en favor de las nuevas materias en contraposición a las tendencias de la mayoría de países que incrementan las horas aula. A nivel nacional, en el currículo base, la ideo-logización de la descolonización y la intraculturalidad se sobrepuso a las vi-siones de interculturalidad. Tampoco se asimiló de forma positiva las propuestas curriculares de los Consejos Educativos (aymara, quechua, amazónico), creados durante la reforma educativa y de los recientes institutos de lengua y cultura indígenas.

El apresuramiento de su diseño ha generado una falta de equilibrio y cohe-rencia entre objetivos, actividades y eva-luación. De ahí que exista una enorme dificultad de desarrollar procesos educa-tivos y de evaluar las cuatro dimensiones (saber, ser, hacer y decidir).

Dados todos estos problemas es ne-cesario reevaluar las virtudes y defectos de los supervisores tradicionales y de la propuesta de asesores pedagógicos para mejorar la eficacia de los cambios en las unidades y núcleos escolares.

Otras cuestiones fundamentales son la necesidad de contar con un plan de for-mación docente, mejorar la relación nor-males- universidades, diseñar el currículo base con personal especializado y definir el desarrollo de una innovadora metodo-logía de aprendizaje, como también es-tablecer el marco de la descentralización para la educación y el papel de los gobier-nos subnacionales.

*Ex Vicepresidente de la República.

4 |Debate Democrático

Reforma constitucional:Ideas para abrir el debate

Una constitución que dure, sea consistente, y cohesione al país, sólo puede ser fruto de un pacto de convivencia entre todos, que es la deuda no saldada de la Asamblea Constituyente.

por Jorge Lazarte*

La CPE actual tiene un poco más de cinco años de vida, tiempo muy corto con respecto a lo que

se supone debe durar una constitución, pero ya suficiente, en el caso boliviano, como para detectar de manera manifiesta las falencias del texto constitucional. Es-tas constataciones están impulsando cada vez más la idea de proceder a reformar la constitución.

Disfuncionalidades prematurasLo que pudo aparecer tempranamente como un exceso crítico presuntamente nutrido en incomprensiones o prejuicios acerca del carácter “experimental” de la nueva Constitución, ahora es una necesi-dad, una vez que su puesta en marcha ha ido revelando toda suerte de disfunciona-lidades en las distintas materias constitu-cionales, tanto de concepción como de construcción. Una de ellas, muy grave y que está produciendo una suerte de con-senso nacional, es la constatación compar-tida por gobierno, oposición y buena parte de la opinión del país, del “fracaso” de la “revolución jurídica” anunciada en enero del 2001, y por tanto la urgencia, también compartida, de reexaminar una vez más el “problema” judicial en procura de encon-trarle un remedio que sea congruente con la importancia capital del tema.

Sin embargo, no es el único indicador de las fallas constitucionales, aunque sea el más comentado por haber estallado de-jando ver sus males profundos. También se han producido inconsistencias en el régimen electoral o en el régimen de de-rechos; o en el de autonomías, o en vicios de de redacción de artículos contradicto-rios. Respecto a varias de estas falencias el gobierno mismo ha intentado atenuar-las con leyes o disposiciones legales pos-teriores, que modifican en los hechos la Constitución en campos como el de las autonomías, el control social, y también porque emite declaraciones públicas acer-ca de significados inexistentes en la sin-gularidad del “modelo de Estado”. Esta suma de falencias puede convertir a la Constitución, paradójicamente, en fuente de conflictos e inestabilidad política.

Silogismo de la democracia Esta constitución, con sus huecos y dis-torsiones, ha sido proclamada insistente-

mente como una profundización de la de-mocracia. El propósito esencial de nuestro análisis es examinar la pertinencia de esta afirmación, ordenando y exponiendo con cierto detalle la fuente misma de esas falen-cias y contrastarla con la democracia.

Esto quiere decir que sostenemos una idea de democracia ajena a nuestra histo-ria pero que es cada vez más un patrimo-nio de la comunidad internacional, for-jado en un largo y accidentado proceso histórico. Esta idea la sintetizamos en lo que llamamos “silogismo de la democra-cia”. Esto es, una democracia asociada a los derechos fundamentales y al Estado de derecho, este último pensado como una “forma” particular de organización y funcionamiento del poder y de sus ins-tituciones, y condición sin la cual el con-junto de derechos pueden ser proclama-dos pero no realizados ni garantizados. Este Estado de derecho –que no es el del siglo XIX, ni es la pura legalidad- está basado en una cierta visión de la socie-dad y del poder. El Estado de derecho es una forma de relacionamiento entre gobernantes y gobernados, vinculados por una suerte de pacto a través del cual puede ponerse un atajo al despotismo de los de “arriba” y la “anarquía” de los de “abajo”. Es, pues, una cultura política distinta de la predominante hoy. Un Es-tado de derecho no es solo lo que impide sino también lo que facilita.

Vicios de origen y de contenidoLos principios anteriores nos permiten po-ner de manifiesto las disfuncionalidades de la constitución. A unas las llamamos de “forma”, o “momentos constitucio-nales”, que se refieren a las condiciones y reglas bajo las cuales fueron aprobadas, y que pueden afectar la durabilidad de las constituciones. La constitución actual tie-ne vicios de origen por las irregularidades en que se incurrió en la Constituyente, que aprobó un proyecto violando sus propios reglamentos, la ley que especificaba los procedimientos de aprobación, y la mis-ma constitución de entonces; y también por haber sido modificada en su redacción original por un Congreso que usurpó las funciones de la Asamblea Constituyente. Además, y no es menor su importancia, esta constitución no fue “pactada”, como esperaba mayoritariamente la población, y en una de los supuestos de su propia dura-bilidad. Por todas estas razones es que el Poder Judicial de entonces había declarado que el proyecto de constitución “no había nacido a la vida jurídica” del país. Aunque el proyecto constitucional fue posterior-mente votado por referendo, no fue ni es buena idea democrática apelar a la “sobe-ranía” popular para santificar ilegalidades.

Las otras disfuncionalidades, más ac-tuales y vivenciales, son de “contenido” o “sustanciales”, y nos remiten al “modelo político” de Estado “plurinacional”. Son

los desencajes e inconsistencias de con-cepción y estructura resultantes de una cierta idea de democracia, que es más del siglo XIX que siglo del actual; de una representación de “nación”, que es colo-nial; y de un ciego prejuicio anti-republi-cano. Este trípode ideológico descansa en una visión no democrática de sociedad y del poder, difícilmente conciliable con la democracia.

Las claves de la reforma: hacia un pacto de convivencia democráticaPara corregir las disfuncionalidades de la Constitución, y eliminar sus riesgos, son necesarias nuevas claves de pensamiento constitucional que, además, puedan cons-tituir el núcleo o visión de sociedad y de poder compartido por la población, por encima de sus diversidades.

La premisa es diferenciar los derechos de los pueblos indígenas y el proyecto po-lítico de poder que invocó esos derechos para legitimarse. La confusión entre am-bas realidades produce el “poder total”, que “estatiza” en derecho y de hecho a los llamados movimientos sociales, lo que nos recuerda la dura experiencia del Es-tado “corporativo” del siglo XX. Luego, hay necesidad de redefinir el contenido de lo “plurinacional”, y resituarlo allí donde es más procedente su existencia, que es en la sociedad y no en el Estado. Un Estado es principio de unidad y no puede confun-dirse con la diversidad que reconoce.

Por último, repensar un modelo políti-co alternativo, cuyo vector puede conden-sase en una idea de democracia asociada con los derechos fundamentales y el Esta-do de derecho; en una idea de “nación” como “nación democrática”, y en la repú-blica como “res-publica”. Con ello la base social del Estado se des-etniza y se pone en su lugar a los ciudadanos.

Está claro que en la medida en que el “modelo político” constitucional es la matriz sobre la cual se han levantado las distintas columnas constitucionales, su reformulación afectará trasversalmente el texto constitucional. Sin embargo, estas reformas son la condición para desactivar las virtualidades autoritarias y des-estabili-zantes de la constitución, preservando y ga-rantizando a la vez el régimen de derechos.

Hay que tomar en serio una constitu-ción y romper con otra tradición de vivir como si no hubiera constitución. Tomar en serio una constitución edificada sobre los cimientos de una idea de democracia y Estado de derecho, es quizá el camino para resolver de otra manera los viejos problemas históricos con los que nació el país, y los que estuvieron en la base de la demanda social de “refundar” Bolivia. Además, puede ser el marco adecuado para enfrentar los desafíos del mundo contemporáneo, que no lo es la consti-tución actual. Tomar en serio el Estado de derecho también quiere decir que una constitución nunca es meramente simbó-lica, como suele pensarse en sociedades en situación de anomia generalizada. Los principios constitucionales son “manda-tos vinculantes.”

*Polítólogo, fue miembro de la Asamblea Constituyente.

Debate Democrático |5

¿Mejorar las empresas estatales?

La vía para mejorar la gestión y los resultados de las empresas estatales en su transformación en sociedades mixtas.

por rubén FerruFino*

Las empresas estatales han sido y serán parte de la historia económi-ca del país. El actual gobierno, ha

definido un rol de intervención directa del Estado, como generador de bienes y servi-cios, priorizando la explotación de recursos naturales y con miras a la generación de ex-cedentes. En ese contexto, las políticas de creación y funcionamiento de empresas en los sectores de manufactura y de servicios son menos explícitas y están menos insti-tucionalizadas. De este modo, una parte del modelo parece estar funcionando, ge-nerándose excedentes, además de cumplir objetivos no solo comerciales; en cambio, la otra parte, parece no funcionar todavía. En ambos casos, existen espacios para nue-vas políticas orientadas a mejorar la gestión empresarial en el sector público.

En el ámbito académico, se reconoce que no existe ninguna teoría que demues-tre, a ciencia cierta, que la propiedad (pública o privada) de los medios de pro-ducción, sea el factor determinante de su desempeño y rendimientos. Los enfoques más objetivos apuntan al problema de la relación entre el Principal y el Agente, cuestión esta que también se observa en las corporaciones privadas con propie-dad diluida. En lo que sí muchos coinci-den es que la variable más influyente en el desempeño empresarial (sea público o privado) es la capacidad de gestión, que incluye la gobernanza empresarial.

En la experiencia boliviana hay razo-nes que explican la intervención estatal en el ámbito empresarial, tales como la existencia de monopolios naturales, las fallas de mercado y la necesidad de exter-nalidades, entre otras. En cambio, la bús-queda de otros objetivos – como la pro-moción de la equidad social, el impulso industrial, el desarrollo de manufacturas-, resulta mucho más controvertida y de du-dosa justificación.

Las empresas mixtas como alternativa Nuestra convicción es que es que, ac-tualmente, la posibilidad de mejorar la gestión y los resultados de las empresas estatales reside en su conversión en em-presas mixtas. Las ventajas más impor-tantes tienen que ver con la posibilidad de lograr un mayor apalancamiento finan-ciero, promover la transparencia, reducir el problema Principal-Agente, mejorar la gobernanza de las empresas, contribuir a la formación de tejido productivo y tam-bién poner resguardos a las presiones sec-toriales, corporativas y políticas, que son parte de la explicación de muchos de los

fracasos de las empresas estatales, en casi todas las experiencias en el mundo.

Por otra parte, es evidente que se re-quieren criterios transversales para decidir racionalmente la creación, transferencia o eventual cierre de empresas del sector pú-blico. El manejo de los recursos naturales es, sin duda, un factor importante, pero también existen otros como la prestación de servicios públicos, particularmente cuando estos se acercan a la definición de “perfectos”, y donde no existe la po-sibilidad de excluir consumidores por el no pago y además son bienes y servicios cuyo uso no implica rivalidad de consu-mo simultáneo. Los monopolios natura-les y otros escenarios donde es posible ca-lificar una falla de mercado, son también criterios para la consideración de solucio-nes empresariales estatales. Lo mismo se puede pensar de aquellos proyectos que tienen una rentabilidad muy extendida en el largo plazo y que no podrían ser encarados por privados, como es el caso de muchos proyectos de infraestructura. Otros criterios que suelen ser conside-rados son la promoción del desarrollo industrial, la generación de crecimiento con equidad regional y la generación de empleo. En estos últimos casos, sin em-bargo, las experiencias internacionales, y la misma experiencia boliviana, se hallan en tela de juicio por sus resultados.

El eje de nuestra propuesta es la tran-sición hacia empresas mixtas donde se pueda combinar, adecuadamente, el man-dato de desarrollo y social -que es respon-sabilidad del Estado- con algunas carac-terísticas deseables de la administración privada; particularmente la gobernanza institucional, que es la base de experien-cias empresariales exitosas, podría susten-tarse y consolidarse, a partir de esquemas público-privados. De hecho, en los secto-res extractivos hay ejemplos importantes donde las empresas estatales abren su capital social a inversores privados que, bajo esta modalidad de participación, se integran a la estructura societaria de las empresas y pueden beneficiarse de sus re-tornos, gozando de la debida protección legal a sus derechos de minorías. Ecope-trol, de Colombia, es uno de esos casos exitosos de sociedad público-privada.

Con respecto a aquellas otras empre-sas, orientadas a promover el desarro-llo industrial, un esquema de empresas mixtas permitiría que el sector público invierta en el capital social de empresas privadas, pero sin tomar el control admi-nistrativo de las mismas, y aprovechando

la existencia de los promotores (campeo-nes). De este modo, las empresas estata-les con misión de desarrollo industrial y regional, podrían conformarse con porta-folios de inversión como principal activo; esto, a diferencia de la imagen tradicional de empresa estatal integrada con plantas, maquinarias y otros procesos complejos de transformación. La idea es que el Es-tado apoye aportando capital, y asociado a empresarios privados pequeños y me-dianos; vale decir, que tomaría participa-ciones sin llegar al control operativo, para luego salir, después de un lapso pruden-cial, con ganancia de capital.

En cuanto hace a los objetivos de re-distribución de ingresos y promoción de equidad e inclusión económica, pensa-mos que una mejor alternativa a la partici-pación empresarial del Estado es delegar esas funciones a las entidades descentra-lizadas de sector público. Sus ventajas son muchas, incluyendo la posibilidad de lograr especialización y competencias re-levantes para alcanzar un mayor impacto social del uso de los recursos públicos.

Gobernanza empresarial Desde nuestro punto de vista, nada es tan importante como mejorar la gobernanza y la gestión administrativa para el logro de resultados empresariales positivos. En el esquema de empresas mixtas, que pos-tulamos, el Directorio es el órgano clave para construir equilibrios razonables entre los objetivos empresariales, sociales y de desarrollo, y a ello ayudaría evitar que las autoridades políticas ejerzan directamente

cargos de “directores”; en todo caso, se ne-cesitan mecanismos de selección basados en la idoneidad técnica y los méritos, y al margen de consideraciones políticas, para contar con directores dedicados, rentados y experiencia en el sector o rubro de negocio.

También es preciso que las funciones gerenciales estén totalmente separadas de las funciones directivas. Los equilibrios de objetivos, intereses y visiones, correspon-den al Directorio; la responsabilidad geren-cial debe concentrarse en las tareas de ges-tión, y con un mandato claro. La estructura empresarial debe ser tal que la Gerencia responda exclusivamente a su Directorio, y se cierren las posibilidades de que el poder político interfiera en la contratación de per-sonal, compras de insumos y otras activida-des críticas de la administración.

Acceso a mercados de capital Habría muchas ventajas de insertar a las empresas estatales mixtas a los mercados de capital. La principal de ellas es la trans-parencia y el monitoreo sistemático de sus resultados de gestión. En América Latina hay varios casos de empresas estatales de primera línea que están listadas en merca-dos de capital, lo cual les ha significado acceder a financiamiento y favorecerse, además, de la participación accionaria de ciudadanos (directa o indirectamente); lo mismo que de entidades sin fines de lucro.

En cuanto al problema del Principal-Agente, se requiere alinear los intereses de los administradores y directores con los de los Principales. Para ello se pueden concebir formas de retribución de los tra-bajadores con acciones de las empresas mixtas, de modo que una parte de ella estuviera ligada al valor de las empresas, lo que a su vez depende de los resultados de la gestión. Se plantea, así, la necesidad de contar con un Código de Gobernanza para las empresas mixtas, que incluya un sistema de monitoreo estatal especializa-do y de gestión por resultados.

En suma, se trata de avanzar hacia una “economía mixta” donde caben formas variadas de empresas y de alianzas pú-blico-privadas y otras iniciativas de com-plementación y colaboración entre estos dos sectores, superándose concepciones excluyentes. Este sería el marco general de política y con referencia al cual tengan cabida mecanismos más instrumentales como las sociedades mixtas (propiamen-te dichas), los fondos de capital de riesgo, incubadoras, etcétera.

*Economista.

6 |Debate Democrático

La justicia se nos muere

“En vano incorporamos poncho y pollera en la justicia”: Evo Morales

por Henry oporto*

Mientras se desnuda el fracaso de la política judicial, y son más evidentes los efectos de-

plorables de la elección popular de magis-trados, el sistema judicial se desmorona y crecen los síntomas de colapso en la ad-ministración de justicia.

Crece la mora judicial: Según datos oficia-les, las causas resueltas en todas las ma-terias judiciales, apenas alcanzan al 31% de las causas ingresadas, mientras que las causas pendientes llegan al 69%. De cada tres causas radicadas en los juzga-dos, al menos dos son causas pendientes. En ciertas materias (Instrucción Cautelar, Ejecución Penal y Administrativo-Coacti-vo Fiscal) las causas rezagadas se sitúan entre 85 y 90%.

Sobrecarga procesal en los juzgados: La bre-cha entre el aumento de las causas y el reducido número de juzgados es cre-ciente. Como resultado, el promedio de casos por juez no ha dejado de crecer, alcanzado proporciones extraordinarias e inauditas. El promedio nacional en materia de Instrucción Cautelar Penal, es de 2.470 casos por juez. En las ciu-dades de Cochabamba y Santa Cruz este promedio supera incluso los 3.000 casos por juez, en un solo año. Pocos países en el mundo deben presentar cifras de una concentración tan grande causas en tan pocos funcionarios.

La acumulación de la carga judicial es también efecto de la sañuda persecución judicial contra opositores y funcionarios de anteriores gobiernos; muchos de estos casos llevan años, sea para mantener la presión o simplemente por el temor de los jueces de cerrar los casos.

Jueces y fiscales saturados: El drama de fal-ta de jueces se reproduce en el Ministerio Público. Entre 2008 y 2011, el número de fiscales en todo el país creció en apenas 2%, un incremento ridículo y insuficiente frente al crecimiento de las causas que, en el mismo período aumentaron un 13.5%. Así, entre los años 2008 y el 2012, el nú-mero de causas por fiscal (como prome-dio nacional), en las nueve capitales de departamentos, había subido de 165 a

El sistema judicial colapsado

Debate Democrático |7

La justicia se nos muere

En la judicatura no se paga el trabajo sino la sumisión.

179 causas. No obstante, en los últimos dos años esta cifra puede incluso haber aumentado; datos no oficiales indican que en las ciudades del eje central, el pro-medio de causas atendidas por cada fiscal bordearía los 500 casos

Procesos sin sentencia: Comparando los da-tos de la gestión 2010, las imputaciones formales presentadas durante ese año, alcanzaron a 20.670 en todo el país. En cambio, las sentencias dictadas por los tribunales fueron apenas 874; esta cifra, que representa un escaso 4% del número de imputaciones, dice por sí misma de la falta de justicia para miles de personas y familias.

Cárceles hacinadas: Con la falta de senten-cias de los tribunales, aumenta tambin la cantidad de presos sin sentencia ejecuto-riada. Según el Defensor del Pueblo, la población carcelaria en Bolivia hasta el año 2011, alcanzaba a 13.500 presos, de los cuales una inmensa mayoría (83.6%) eran detenidos sin sentencia, lo que es una flagrante violación de los derechos humanos. Esta enorme masa de privados de libertad, sin sentencia ejecutoriada, que no deberían estar en las cárceles y que no obstante están condenados a condicio-nes infrahumanas de prisión, es una de las principales causas de la sobrepoblación carcelaria, estimada en 233%. Bolivia es el segundo país en el hemisferio con el mayor hacinamiento carcelario (Observa-torio de Seguridad de la OEA).

Menos presupuesto para justicia: Si para el 2005, el gasto en el Sector Justicia (Poder Judicial, Fiscalía y Ministerio Público) era algo menos del 2% del gasto total del sector público, durante los nueve años si-guientes ese porcentaje ha caído; en 2013, el presupuesto programado del Sector Justicia (Bs. 826.727.362), fue apenas el 0.36% del PGN (Bs. 228.285.224.092)

El descalabro institucional La elección de autoridades judiciales, ha cumplido con creces el objetivo de captu-ra de la administración de justicia, para someterla y manipularla según los inte-reses y necesidades del poder político. Todo ello a costa de agravar los males de

la justicia. Al desaparecer todo vestigio de independencia, institucionalidad, carrera judicial y meritocracia, lo que vale ahora es la sumisión con los gobernantes, el pa-drinazgo, el cuoteo político y sindical, la habilidad para sobrevivir en aguas turbu-lentas. Hay una inversión de valores que ha puesto a la justicia patas arriba.

Los tribunales son una chacota; impe-ra el caos, las trifulcas internas, las pug-nas de poder, la presión corporativa y la inestabilidad crónica. Jueces y fiscales es-tán sometidos a premios y castigos y son enteramente desechables. Han surgido in-éditas redes de corrupción y extorsión. El sistema judicial está atorado, nada funcio-na y nadie cree en la justicia. La aventura del gobierno ha devenido en una judicatu-ra disfuncional y corrupta; un verdadero descalabro institucional.

La consecuencia del descalabro judi-cial es la falta de justicia, que afecta a la inmensa mayoría de los bolivianos, direc-ta o indirectamente. El Estado plurina-cional es incapaz de proveer un servicio básico a la sociedad como es la justicia, o sea un sistema judicial que funcione y sea accesible y oportuno y, por cierto, idóneo y confiable en sus fallos. Despojado de toda independencia y capacidad efectiva para su función institucional -que incluye el control de la constitucionalidad de las leyes-, el sistema judicial ha perdido la je-rarquía de un poder de Estado; su condi-ción actual es la de un órgano subsidiario del poder político.

Para salvar la justicia es preciso un Pacto de EstadoSon tan abrumadores los problemas de la justicia, que si no hacemos algo efec-tivo, y pronto, las consecuencias pueden ser muy graves. Es preciso evitar que los juzgados y tribunales, saturados de carga procesal, colapsen irremediablemente. Ya no se trata únicamente del descrédito de las autoridades judiciales elegidas o im-puestas a dedo. El malestar social es tal que expresiones de repudio y descalifica-ción pueden tomar cada vez más fuerza. La situación actual no admite más par-ches, improvisaciones o medidas cosmé-ticas. Hay que tomar el toro por las astas y encarar la crisis en toda su dimensión.

Urge un acuerdo político, respaldado

por la sociedad. Esta es la idea de un pac-to de Estado, que pueda encaminar una reforma institucional profunda, integral y de largo plazo, más allá de un gobierno u otro, de modo que las acciones correcti-vas tengan continuidad y que las transfor-maciones puedan madurar en sus logros y resultados, evitando el círculo vicioso de reformas y contrarreformas, que desman-telan todo lo precedente o que siempre están comenzando desde cero. Este pacto de Estado resulta tanto más necesario por cuanto es impensable arreglar la justicia sin restituir el principio de la independen-cia judicial como la piedra angular sobre la que debe operar la gestión judicial; y también para hacer posible una reingenie-ría en el sistema judicial, abarcando todas sus instituciones -incluso la Policía y la Contraloría-. Una reingeniería institucio-nal sustentada en principios meritocrá-ticos, que revalorice la carrera judicial y la profesionalización de la justicia, como la mejor garantía para que la judicatura responda a las necesidades del país, tanto como a los requerimientos de la gente.

Para todo eso es imperativo un con-senso nacional básico, de tal manera que la política judicial sea consistente, eficaz y perdurable en el tiempo, independien-temente de quién ejerza el gobierno. Un consenso así requiere del acuerdo y el compromiso de los partidos, en su máxi-mo nivel, y luego refrendado en el parla-mento, como depositario de la soberanía popular. Un Pacto de Estado por la Justi-cia, bien puede comenzar con un acuerdo político para conformar una Comisión de Notables, presidida por el Defensor del Pueblo e integrada por otras cuatro perso-nalidades probas y de reconocida trayec-toria y credibilidad. Esta comisión tendría la misión, en un plazo determinando –por ejemplo, 90 días-, de formular un Plan de Regeneración e Institucionalización de la Jus-ticia, con el compromiso de los partidos de viabilizar sus propuestas a través de las acciones constitucionales, legales, regla-mentarias y administrativas necesarias.

Una fórmula que funcionó en el pasado La idea de una Comisión de Notables se inspira en la experiencia de la Corte Elec-toral de “notables”, constituida a partir de un acuerdo político (en 1991) para supe-

rar una delicada crisis política que había sido provocada, dos años antes, por los desmanes y la actuación parcializada de “la banda de los 4” -entonces integrada por representantes de los partidos polí-ticos-. Para la percepción generalizada, los resultados de los comicios de 1989 fueron manipulados y favorecieron la elección de uno de los candidatos presi-denciales, lo que derivó en el descrédito de la autoridad electoral y en general del sistema electoral. Afortunadamente para la democracia boliviana, los partidos po-líticos tuvieron entonces la capacidad de reaccionar oportunamente, entregando la conducción del sistema electoral a un grupo de “cinco ciudadanos notables”, encabezados por Huáscar Cajías, y asu-miendo el compromiso de someterse a las decisiones de este nuevo árbitro electoral. Sin duda, aquella fue una decisión pro-videncial, que permitiría reencauzar los procesos electorales y restablecer la con-fianza en el sistema electoral.

Entre la situación vivida entonces por el sistema electoral, y la que hoy soporta la justicia, puede trazarse un paralelo. Y si entonces fue posible remontar aquella crisis mediante un acuerdo interpartida-rio, y la conformación de un renovado ór-gano electoral independiente e imparcial, que era una prenda de garantía para todos los actores políticos y la ciudadanía en general, ¿por qué no aplicar una fórmula igual al momento dramático que atravie-sa la justicia?

Un Plan de Regeneración e Institucio-nalización de la Justicia, tendría que seña-lar un conjunto de propuestas concretas en aspectos tales como el presupuestario de la judicatura, la actualización de có-digos y normas, la formación y capaci-tación de jueces y fiscales, la transparen-cia en la gestión judicial, el combate a la corrupción, el régimen penitenciario, la jurisdicción indígena, etcétera. Pero esto no es suficiente. La situación de emergen-cia en la justicia, amerita otras medidas excepcionales que puedan aliviar la carga procesal -acorde a la gravedad del pro-blema-, y devolverle a la ciudadanía una cierta confianza en la utilidad del sistema judicial.

*Sociólogo.

8 |Debate Democrático

¿Empresas o compras estatales?

La visión del Estado empresario, como paradigma del liderazgo estatal en el desarrollo, choca con obstáculos insalvables. Es preferible la alternativa de intervenir mediante compras en lugar de un ineficiente Estado inversionista y productor.

por roberto Laserna*

Mejorar EstadoBol SALas empresas estatales suelen dar prio-ridad a objetivos de empleo, activación de economías locales, ampliación de ca-pacidades productivas o redistribución de ingresos, y no a la maximización de utilidades, como es el caso de las empre-sas privadas. Sin embargo, cuando éstas alcanzan su objetivo, suelen también alcanzar otros, por ejemplo, eficiencia energética, productividad y estabilidad la-boral, sostenibilidad financiera, inclusión social a través de mercados. En las em-presas públicas el desprecio por la eficien-cia económica puede conducir a que se pongan en riesgo los objetivos explícitos o, aún peor, que se generen pérdidas que, a la larga, afectarán otras políticas públi-cas y pueden provocar más problemas de los que resuelvan, como los de equidad, por ejemplo, que surgen cuando las pér-didas obligan a subsidiar la ineficiencia en desmedro de grupos más necesitados. Por eso, aun cuando la maximización de utilidades no sea su objetivo principal, las empresas públicas deberían cuando me-nos funcionar sin pérdidas.

Un estudio realizado por Rubén Fe-rrufino, recoge información reciente de 23 empresas públicas. Las que registran utilidades son en su mayor parte las que se encuentran en actividades extractivas, como YPFB y Comibol, que en realidad son mecanismos de captación de las ren-tas de recursos naturales. También dan utilidades empresas con una posición oli-gopólica, como ENDE y BOA. Pero las que han sido constituidas recientemente

y se desenvuelven en el ámbito manufac-turero están generando pérdidas o tienen ganancias que desaparecerían si no con-taran con el financiamiento concesional del Estado o, peor aún, sin las compras que realizan otras entidades públicas, que funcionan como mercados cautivos.

La pregunta que se planteó en un de-bate sobre el tema, luego de esta revisión, fue qué puede hacerse para mejorar el desempeño de las empresas. La respuesta más directa es que una buena administra-ción produce mejores resultados que una mala, y deberían establecerse normas que permitan lograrlo. Por ejemplo, separar el ámbito de la política y el de la gestión, con directorios independientes y remune-rados, y participación en bolsas de valores a fin de garantizar transparencia y defen-sa de los derechos de las minorías accio-narias. Esto implica proponer que las em-presas estatales funcionen simulando ser privadas pero con una priorización clara de sus objetivos, que pueden ser distintos. Tal vez eso sea posible, pero estimo que no es muy probable.

Como lo hemos argumentado en “La Trampa del Rentismo”, la debilidad ins-titucional se acentúa por los conflictos y disputas que provoca la abundancia de recursos en el Estado, si dicha abundan-cia está relacionada a la disponibilidad de rentas de recursos naturales y no a una estructura productiva más fuerte y diver-sificada, través de los impuestos. Es muy fácil que el rentismo se contagie del Esta-do a la sociedad. Las expectativas de cap-tura de una parte de esas rentas alientan

los conflictos haciendo que sea de interés común la debilidad de las instituciones y el incumplimiento de las normas. Esto no ocurre en coincidencia con el aumento de recursos fiscales sino debido a dicho aumento. Tampoco es coincidencia que surja en esta misma época una política que promueve la creación de empresas estatales.

Desventajas de las estatalesLas empresas estatales tienen por lo me-nos tres características que las ponen en desventaja para gestionar los recursos y alcanzar los objetivos que se les asignen. El primero deviene del hecho de que la decisión de invertir suele ser política. Es decir, la identificación del producto o servicio a producir y la asignación de recursos públicos para hacerlo no res-ponden a necesidades del mercado sino a estrategias políticas. Explotar un recurso, dinamizar una zona, satisfacer una pre-sión, resolver una necesidad que los po-líticos consideran prioritaria son motivos habituales. Por tanto, hay más voluntad (o voluntarismo) que una evaluación de costo beneficio, que es lo que predomina en el campo privado. La probabilidad de que esa decisión tenga justificación eco-nómica es tan baja que resulta más bien una casualidad.

En segundo lugar, la asignación de recursos no pasa por filtros competitivos. Las empresas estatales no buscan finan-ciamiento sobre la base de su proyecto. Cuando no lo tienen garantizado (por transferencia de recursos públicos), lo tienen facilitado por la garantía estatal. El acceso a esta fuente de financiamien-to permite a las empresas estatales eludir los engorrosos procedimientos de evalua-ción técnica, financiera, de riesgo y de garantías que exigen los bancos y otras instituciones financieras. Finalmente, la relación entre propietario y administra-dor (principal y agente) no depende de la empresa sino de la calidad de la represen-tación política y de las instituciones de-mocráticas. Si éstas son muy débiles o hay mediaciones imperfectas, cualquier grupo puede plantear exigencias a la empresa a título de ser dueños de la misma, y la ges-tión se vea agobiada por presiones.

Gran parte de la literatura que res-palda el estatismo productivo insiste en que las empresas públicas no deben ser evaluadas por sus utilidades sino por sus efectos en la provisión de ingresos y en la creación de empleo. Si así fuera, deberían

ser evaluadas en comparación con otros mecanismos de distribución de ingresos; entonces se verá que hay otras formas de hacerlo, a menos costo y con mejores re-sultados. Ej: los bonos.

La alternativaEstas reflexiones y observaciones no son un alegato en contra de la intervención del estado en la economía. Pero sí contra una forma de intervención que es ineficiente y costosa para la sociedad. Existe una al-ternativa. Si lo que se pretende es aprove-char un recurso, dinamizar una zona, o satisfacer una necesidad, el Estado puede lograrlo más rápida y eficientemente con un sistema de adquisiciones que garantice la competencia entre proveedores y pre-mie a quienes ofrezcan mejores medios para satisfacer una necesidad, tanto de calidad como de precio. Los economistas saben que las necesidades son finitas pero las maneras de satisfacerlas son infinitas. ¿Cómo mejorar la nutrición de los niños si solamente consideramos leche escolar y galletas? ¿No funcionará mejor una tabli-lla de tarwi y quinua con plátanos secos y un jugo de frutas? Mediante sus compras, el estado puede estimular la economía y crear empleos con mucha mayor eficien-cia que por la producción directa de unos pocos bienes, además de impulsar la in-novación y distribuir mejor los recursos.

Un sistema de adquisiciones abierto a la innovación y transparente puede esti-mular la competencia generando múlti-ples iniciativas. Por supuesto, siempre hay riesgo de corrupción y que las compras beneficien a los favoritos políticos o ami-gos de los burócratas. Pero es más fácil de identificar y corregir que en el caso de las empresas, que también hacen compras, y los errores son considerablemente menos costosos. Las empresas estatales son difí-ciles de cerrar y muchas veces la inversión realizada es irrecuperable. Si en una com-pra no se logran los resultados esperados o hay corrupción, se suspende el ciclo y se abre un nuevo concurso.

Mi conclusión es que no hay condicio-nes institucionales para que las empresas estatales operen bien. Aún si se superara esa enorme dificultad, ellas tienen mu-chas desventajas como instrumento de desarrollo y no son la mejor opción. La intervención estatal sería más eficaz a tra-vés de un sistema transparente, abierto y competitivo de compras.

*Economista.

Debate Democrático |9

El pacto fiscal: la asignatura pendiente

El pacto fiscal debe repartir en partes iguales los ingresos por coparticipación tributaria entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales.

por CarLos sCHLink*

La nueva Constitución, la Ley Mar-co de Autonomías y Descentrali-zación, y la Ley de Clasificación y

Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos, han generado un nuevo esce-nario para el proceso de descentralización y la distribución de los recursos públicos, iniciado veinte años atrás como Ley de Participación Popular.

Tales transformaciones normativas, sin embargo, han ido en desmedro de las Enti-dades Territoriales Autónomas (gobiernos departamentales y gobiernos municipa-les). Como resultado, las transferencias intergubernamentales se encuentran hoy día bajo el control del gobierno central, el cual, dotado de leyes y decretos supremos, han venido recortando los recursos a las entidades subnacionales, siendo las rega-lías las únicas transferencias no afectadas.

En las líneas que siguen, se adelanta una propuesta de Pacto Fiscal, desde el ámbito departamental. Pacto Fiscal que es concebido como un acuerdo de ca-rácter técnico y político sobre la política fiscal del gobierno central y de los gobier-nos subnacionales, y cuyos objetivos fun-damentales son la estabilidad macroeco-nómica, la autonomía fiscal sub-nacional, la equidad distributiva, la eficiencia en la ejecución del gasto y la responsabilidad y disciplina fiscal.

Distribución de Recursos Públicos: 50/50 La CPE y la ley de autonomías, vigen-tes, incrementan las responsabilidades de gasto en los gobiernos subnacionales, provocando desequilibrios financieros importantes en la ejecución de sus com-petencias, y poniendo en riesgo, en un mediano plazo, su salud financiera. Otro problema que se puede detectar es que el actual sistema de transferencias a los go-biernos departamentales, municipales y universidades, ha generado considerables desequilibrios horizontales; incluso un in-cremento de la desigualdad de ingresos de los municipios.

Partiendo de esta realidad, y con el propósito de corregir las distorsiones actuales, así como de avanzar hacia los objetivos deseados de un Pacto Fiscal, planteamos una nueva fórmula de distri-bución fiscal, fundamentada en criterios poblacionales y de pobreza; ambos cri-terios son esenciales a fin de reducir las brechas existentes, y favorecer con una mejor asignación de recursos a los depar-tamentos y municipios menos poblados y económicamente más rezagados.

Nuestra propuesta considera, como parámetro de referencia, el costeo compe-tencial realizado por el gobierno departa-mental de Santa Cruz, en 2013,

Concretamente, sugerimos una nueva asignación de los recursos de coparticipa-ción tributaria, ampliando la distribución de 25% a 50%, y con la siguiente estruc-

tura de participación: 18% para goberna-ciones; 25% para municipios; 7% para universidades públicas; el restante el 50% de los impuestos nacionales sería retenido por el Tesoro General de la Nación.

Como resultado de aplicar esta fórmu-la 50/50, en la asignación de los ingresos provenientes de impuestos nacionales, se espera cambiar y reforzar el modelo de fiscalización y financiación autonómica. De esta manera, los gobiernos subnacio-nales podrán mejorar la prestación de servicios a la población y, especialmente, salud y educación; además de procurarse más equilibrio y equidad fiscal entre las regiones. Asimismo, deberá incrementar-se la inversión pública, con base en la pla-nificación departamental.

Lo cierto es que hoy en día hay un exceso de recursos fiscales en manos del gobierno nacional y muchos menos de los necesarios en los niveles subnacionales, especialmente en el ámbito departamen-tal, para gestionar las competencias tras-pasadas. Nuestra propuesta fiscal busca, precisamente, corregir este desbalance, que perjudica a la economía de las regio-nes y debilita el régimen autonómico. Al repartir de la torta fiscal en mitades igua-les, una parte para el gobierno nacional, y otra para los gobiernos subnacionales y universidades, se logra equilibrar mejor las cuestas fiscales, sin dañar la estabili-dad macroeconómica.

Complementariamente a la nueva fór-mula de distribución de los recursos de coparticipación tributaria, urgen otras

medidas de política presupuestaria, tribu-taria y crédito público.

Política presupuestariaLos presupuestos de las entidades terri-toriales autónomas deben ser aprobados por sus órganos deliberantes, y simple-mente anexados para su aprobación en la Asamblea Legislativa Plurinacional. Con ello se evitará que los presupuestos determinados por los gobiernos subna-cionales sean modificados discrecional-mente por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, tal como sucede en la actualidad, en detrimento de los intereses regionales. Los techos presupuestarios tienen que establecerse en base a criterios técnicos y no a criterios políticos.

Asimismo, el gasto corriente de las entidades territoriales tiene que ser defi-nido en forma individualizada, conside-rando las características de los proyectos de inversión y las diferentes realidades socio-económicas. Tiene que haber una asignación porcentual variable, y toda modificación presupuestaria -tanto de inversión como de gasto corriente-, debe realizarse por cada una de las entidades territoriales, en ejercicio de su autonomía.

Política tributariaPara el mejor control, seguimiento y eficien-cia en las recaudaciones tributarias, es nece-saria la transferencia de algunos impuestos, desde el nivel central al nivel departamen-tal. Tiene mucho más sentido económico y práctico, que tributos como el Impuesto

a las Transacciones Financieras, Impuesto al Juego – IJ, Impuesto a la Participación en Juegos – IPJ y los Regímenes Simplifi-cados, Integrado y Agropecuario, sean de competencia departamental y no nacional.

En la redefinición del sistema tri-butario de los gobiernos autónomos es también primordial abrir el dominio tri-butario, para la creación de impuestos propios, que generen nuevos ingresos a los departamentos y municipios, y como resultado de un mayor esfuerzo tributa-rio y recaudador. Los impuestos, tasas y contribuciones especiales, creados y/o modificados, deben ser aprobados por el nivel sub-nacional correspondiente, res-petándose las competencias exclusivas de las entidades territoriales autónomas esta-blecidas en la Constitución.

Crédito públicoLos gobiernos subnacionales deben tener la facultad de negociar, por sí mismos, las condiciones financieras para la obtención de créditos externos. Su endeudamiento externo e interno debe corresponder a la capacidad financiera de cada una de las entidades territoriales, con arreglo a la aprobación de sus respectivas instancias legislativas, y sujeta a la ratificación de la Asamblea Legislativa Plurinacional, conforme el artículo 322 de la CPE. Por último, se debe uniformar la concesiona-lidad de un crédito externo, para todos los niveles de gobierno.

*Economista; Director de Tesoro, Gobernación de Santa Cruz.

Coparticipación tributaria actual Coparticipación tributaria propuesta

50%DEPARTAMENTOS

Gobierno Central 75%

Municipios 20%Municipios 25%

Gobernaciones 18%

Universidades 7%

Universidades 5%

Gobierno Central 50%

10 |Debate Democrático

Seguro universal de salud: núcleo y horizonte de la reforma sanitaria

La salud pública está en estado grave, esperando por una cirugía mayor, que pueda reformar el sistema sanitario, enfocada al Seguro Universal de Salud y la reingeniería institucional del sector.

por Henry oporto*

Hospitales colapsados, desprovis-tos de personal médico, equipos y medicamentos; servicios de

mala calidad; colas cotidianas de pacien-tes en busca de “ficha”; enfermos de cán-cer, diabetes y otras enfermedades graves, que requieren intervenciones especializa-das y no son atendidos; alrededor de 40% de la población sin seguro de salud y que no acude a los servicios públicos. Tal es el cuadro patético que exhibe la salud públi-ca en Bolivia.

El gobierno de Evo Morales ha des-cuidado la salud pública. Lo poco que ha hecho, lo ha hecho mal, sin ninguna política clara, interrumpiendo programas e improvisando otros, designando autori-dades a cual peores, copando cargos con militantes y allegados políticos, aumentan-do gastos burocráticos pero sin invertir en equipos ni infraestructura. Tras años de su-cesivos fracasos, se ahonda la brecha entre los problemas y la capacidad institucional para resolverlos. Tanto así que la tasa de mortalidad materna ha vuelto a despuntar, y no porque falte dinero. De hecho, vivi-mos una bonanza fiscal que, no obstante, se derrocha en clientelismo, corrupción y gastos superfluos, pero la salud permanece relegada, con un presupuesto incipiente, con médicos y personal sanitario escaso y mal pagado. Lo insólito es que el gasto en Defensa y en Gobierno (2013), fue seis ve-ces más que el gasto en Salud; ciertamente, la política pública está patas arriba.

El sistema de salud necesita de una re-forma integral y profunda; que construya sobre lo que tenemos, que no es poco, a pesar de sus falencias. ¿Qué es lo que te-nemos? De una parte, un sistema de Se-guridad Social, constituido por las cajas de salud, que brinda cobertura al 39% de la población (4 millones de personas), y que requiere ser reestructurado. De otra, los seguros públicos (SUMI, SSPAM y dos departamentales en Tarija y Beni), que atienden al 22% de la población (2.3 millones personas), y que a la vista de su negligente administración actual, urge que sean rescatados y mejorados. Y para ello no se necesita de más dinero, puesto que la ejecución presupuestaria del SUMI no supera el 80%; existen dineros que simplemente no se están usando.

La seguridad social y los seguros pú-blicos -debidamente reformados y forta-lecidos- son los cimientos para edificar un sistema sanitario universal, equitativo y eficiente. Por cierto, es preciso diseñar políticas eficaces para articular ambos sis-temas, y generar sinergia y complementa-ción entre sus estructuras y servicios. La clave es una reingeniería institucional. Precisamente, este es el punto focal de la propuesta de política de salud, que formu-la el experto Guillermo Aponte.

Seguro Universal de SaludDado que la cobertura de la seguridad so-cial y de los seguros públicos llega al 61% de la población, lo que resta es incorporar al 41%, que ha quedado al margen. Hasta hace una década atrás, este objetivo pare-cía utópico e inalcanzable -simplemente porque no había dinero para financiar un seguro universal-. Pero hoy en día la si-tuación es diferente: el Estado está en me-jor posición fiscal para asumir buena par-te de dicho costo; además, que se pueden implementar estrategias financieras inteli-gentes para apalancar recursos y ampliar las fuentes de financiamiento, incluso con el aporte de los propios beneficiarios.

Según Guillermo Aponte, lograr un Seguro Universal de Salud (SUS) no es solo factible sino imperativo. El objetivo sería incorporar al sistema de salud a 4.7 millones de bolivianos, comprendidos en-tre los 5 y los 60 años. Ciertamente que ello no podrá hacerse de una vez. Habrá que avanzar progresivamente, comen-zando por un Seguro de Enfermedades Graves y, también, por un Seguro para Discapacitados. Los estudios técnicos determinarán las pautas de costos, finan-ciamiento, oferta sanitaria y modelos de atención. Y el SUS sería la estrategia prin-cipal para reformar el sistema sanitario, incluyendo la descentralización adminis-trativa territorial.

Reingeniería del sistema de saludEl principio básico que propugna Apon-te es especializar y diferenciar funciones, ya que concentrar roles en una misma entidad es ineficiente y provoca muchos efectos perversos. La propuesta, entonces, es separar las tareas normativas de las de

prestación sanitaria, de prevención de ries-gos, de afiliación y cobro de aportes, de gestión financiera, de supervisión y regula-ción de los servicios, de modo que esas dis-tintas funciones correspondan a institucio-nes diferentes, y así ganar en calidad de los servicios y también en transparencia y en una mejor administración de los recursos.

La reingeniería institucional comporta-ría cambios en el papel de la Caja Nacio-nal de Salud, que pasaría a ser únicamente proveedor de servicios médicos, dejando las labores de afiliación, registro, cobro de aportes y juicios coactivos. Estas funciones serían trasladadas a una Tesorería de Segu-ros de Salud. Se propone, también, que la gestión de accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales así como el control de las obligaciones patronales y la prevención de riesgos laborales e higiene y seguridad industrial, sean delegadas a Mutualidades de Riesgo Profesional, conformadas por or-ganizaciones civiles sin fines de lucro, de-bidamente acreditadas.

La supervisión de la calidad de los ser-vicios de salud -públicos y privados-, lo mismo que la fiscalización de los recursos económicos asignados a los entes gestores, deben ser competencia de una Superinten-dencia de Salud, concebida como un orga-nismo regulador independiente, eminente-mente técnico y con plena autonomía de gestión, y con la facultad legal de recibir reclamos de los usuarios, reunir y transpa-rentar la información y aplicar sanciones.

Todo ello supone reinventar un Mi-nisterio de Salud altamente profesional y capaz de ejercer la rectoría del sistema, definir políticas y normas, planificar con visión estratégica, controlar la ejecución

de los programas nacionales, coordinar el funcionamiento de las entidades del siste-ma, participar de las políticas medioam-bientales y de sanidad básica. Asimismo, reforzar el rol de las gobernaciones, tras-pasándoles la administración del personal sanitario y otras tareas que bien pueden ser desempeñadas en el ámbito departa-mental y de forma descentralizada.

El modelo de financiamiento El estudio de Aponte sugiere que él SUS sea financiado combinando el régimen contributivo de la Seguridad Social, con el régimen no contributivo de los seguros públicos. La extensión de la cobertura a la población no atendida actualmente, conlleva la necesidad de una contribución estatal mucho mayor -su cuantía debe ser determinada mediante estudios específi-cos-. De acuerdo a una estimación preli-minar, se requieren recursos adicionales del orden de los 4.000 millones de bolivia-nos, equivalentes al 3.5% del Presupuesto General del Estado, lo cual supone que el presupuesto del Sector Salud debería au-mentar del actual 5.6% al 9.1% del PGN.

Aponte propone constituir un Patri-monio Autónomo en Fideicomiso, con un aporte fiscal extraordinario equiva-lente a ese 3.5% del PGN. Dicho aporte provendría de una fracción de la renta del gas, a ser determinada –otro porcentaje debería destinarse a educación-. De este modo, se haría justicia a la noción de que el gas debe servir, ante todo, para mejorar el capital humano.

*El autor expone y comenta el estudio de Guillermo Aponte,

titulado: “Seguro Universal de Salud”.

Debate Democrático |11

La agenda indígena en tiempos del Estado Plurinacional

Cómo definir lo “indígena”? ¿Estamos hablando de culturas indígenas? ¿De grupos étnicos indígenas? ¿De pueblos indígenas? ¿De naciones indígenas? ¿De la raza indígena? ¿De las razas indígenas? ¿Da lo mismo? ¿Es todo intercambiable?

por riCardo CaLLa*

El reconocimiento de la diversidad cultural o pluriculturalidad del país ha pasado a ser uno de los ejes

centrales de las transformaciones consti-tucionales. Desde abordajes y posiciona-mientos no sólo conceptual y termino-lógicamente diferenciados sino incluso enconadamente confrontados en la dis-puta política, ese reconocimiento termi-nó produciendo textos constitucionales con terminologías referidas a la diversidad cultural, muy distintas entre sí. En 1994, la CPE reconoció la característica “mul-tiétnica”, “pluricultural” y “multilingüe” de una Bolivia concebida todavía como “República”. En 2009, la nueva CPE pasó más bien a reconocer la caracterís-tica “plurinacional” y “la pluralidad y el pluralismo…cultural y lingüístico” de una Bolivia esta vez concebida ya princi-palmente sólo como Estado: un “Estado Plurinacional”.

La compleja lucha contra el racismo La incorporación masiva al manejo del Es-tado y sus cúspides, sistemas intermedios y de base y como parte estructural de la élite política boliviana de las poblaciones con rasgos de apariencia física “indígena” o “mestizo-indígena” hace parte ya de una época de cambios irreversibles ocurridos en el país. Es el resultado de una acumula-ción de coyunturas, de ritmo lento unas y de ritmo rápido otras, que fueron quebran-do las barreras del racismo institucionali-zado que caracterizó al Estado oligárquico en Bolivia; el mismo que impidió cual-quier rol sustantivo de la población feno-típicamente “indígena” o “mestizo-indíge-na” en sus estructuras y funcionamiento y cuyo desmontaje paulatino, que comenzó hace seis décadas, continuó hasta ser susti-tuido por otro en donde lo “indígena” ya muestra amplios derechos de existencia y presencia reconocidos.

La pregunta de quién gobierna actual-mente en Bolivia, puede responderse, afir-mándose el país está gobernado por un personal de Estado de rasgos físicos “indí-genas”, “mestizo-indígenas”, “mestizos”, “mestizo-eurodescendientes” y “eurodes-cendientes” sin que la presencia de los dos últimos grupos excluya los anteriores. Ello no significa decir que la lucha con-

tra el racismo y la exclusión sufridos por siglos por las poblaciones indígenas deba ser descuidada y que caídas en situacio-nes previas –o nuevas, como las de algún “racismo al revés”– de discriminación racial no puedan presentarse. Por la lar-ga historia del racismo en Bolivia debiera ser claro que una de las agendas de acción básicas es la lucha contra el racismo en todas sus formas y en la perspectiva de construir escenarios de respeto, tolerancia e interacción solidaria en la sociedad.

Ello alude a uno de los temas mayores para la agenda de los movimientos indíge-nas (y campesinos): la lucha contra el des-pliegue del racismo inverso (ahora contra los segmentos “mestizos” y eurodescen-dientes) que ha venido despuntando por obra de los “indianismos” en los propios movimientos sociales. En Bolivia, país siempre propenso a radicalismos de uno u otro corte, debiera preocupar el hecho innegable de que el gobierno del MAS no ha dejado de generar y alimentar odios raciales entre los segmentos eurodescen-dientes, “mestizos” e indígenas a nombre combatir el racismo sufrido por los indí-genas durante siglos.

El reconocimiento de los ayllus andinos No puede pasarse por alto la cada vez más afianzada presencia en el debate boli-viano de un fuerte reduccionismo lingüístico que ha llevado a que en la CPE se defina a lo que ahora se denominan “naciones indígenas” –desplazando a un segundo lugar la denominación previamente pre-dominante de “pueblos indígenas”–, desde los nombres de los idiomas prehispánicos aún existentes y subsistentes en Bolivia. La re-ducción de la cultura al idioma es uno de los errores de la nueva Constitución con serias consecuencias para la comprensión

de la diversidad cultural. La CPE convier-te el nombre de los idiomas prehispánicos en el nombre a secas de unas supuestas correspondientes “naciones” indígenas. Así, puesto que se asume que existirían 36 idiomas prehispánicos en el país se asume, a su vez, que también existirían 36 “naciones” indígenas.

La tendencia dominante es ligar a cier-tos reduccionismos con la simplificación de pensar la realidad indígena desde ca-tegorías abstractas como las de “cultura, “pueblo” y “nación”, que con frecuencia terminan omitiendo toda referencia a lo real concreto de un país.

Desde nuestra perspectiva, por el con-trario, es necesario asimilar que los ayllus andinos son eso, ayllus, sin que se fuerce una definición de los mismos desde cate-gorías abstractas. Se trata, por tanto, de aceptar la existencia de los ayllus como ayllus y a partir de ello impulsar su reco-nocimiento constitucional, legal, social, económico y político como parte del país y del Estado, o sea como entidades de pleno derecho y como la más maciza e importante realidad indígena andina a ser recuperada por quienes creen en el dere-cho de lo indígena a ser parte de Bolivia.

La opción por la democracia El autoritarismo se expresa en su diversas instituciones estatales y no estatales por, entre otros, el verticalismo y la concen-tración de poder, el desconocimiento de ordenamientos legales y normas institu-cionales, la arbitrariedad y discrecionali-dad en las decisiones, el abuso de poder, el recurso a la violencia física y simbólica, el lenguaje del insulto y la intimidación, la manipulación de la información y la corrupción como forma de vida y de ejer-cicio del poder.

Los movimientos y poblaciones in-dígenas en tal contexto estructural y de coyuntura han sido y son, por una parte, objeto directo de la represión y la violen-cia estatal, y por ello víctimas del auto-ritarismo, y, por otra parte, son también tributarios del autoritarismo convirtién-dose en agencias del mismo. Por supuesto que la cultura autoritaria coexiste en Bo-livia con una cultura política democrática, también destacable y de arraigos fuertes. Así autoritarismo y democracia conviven en tensión como culturas, ya sea en el Esta-do, sus diversos poderes y en el ejército, en los sindicatos o gremios, en los ayllus o comunidades, en los pueblos indígenas o cooperativas, en las iglesias o sectas, en las juntas o asociaciones, en las empresas o corporaciones.

Los ayllus andinos y los pueblos indíge-nas de las tierras bajas, los movimientos indígenas y sus líderes, tienen la respon-sabilidad de definir como parte medular de su programa el cómo avanzar en la construcción de la democracia en su pro-pio seno y en cómo también contribuir al afianzamiento de la democracia y del Estado de derecho como sistema de nor-mas, reglas y conductas prevalecientes, entendiendo que solo optando por la de-mocracia podrán rehuir y salvarse de los riesgos del racismo, el nacionalismo y el au-toritarismo que amenazan con liquidar los sistemas morales y conceptuales pro vida y pro naturaleza.

La consulta previa como derecho de consentimiento Es destacable la lucha a favor de la de-mocracia participativa, que la CIDOB y la CONAMAQ libran con el gobierno del MAS con relación al “Derecho a la Consulta” –previa, libre e informada– de los pueblos indígenas. Así, habiendo presenta-do el gobierno una propuesta de Ley de Consulta Previa (mayo 2014), CIDOB y CONAMAQ plantean un técnico y deta-llado cuestionamiento a ese anteproyecto. El punto que marca el espíritu democráti-co de su posición de es el que señala: “La finalidad de la Consulta es la obtención del consentimiento. Los tratados y la ju-risprudencia internacional consideran que el consentimiento de los pueblos y naciones indígenas originarias deben dar-se: i) cuando el Estado quiera trasladar a la población indígena; ii) cuando se va a depositar desechos tóxicos; iii) cuando se va a instalar bases militares; iv) cuando exista una obra o proyecto de gran enver-gadura, que ponga en riesgo la sobrevi-vencia de los pueblos indígenas”

CIDOB y CONAMAQ no demandan “derecho a veto”, sino el “derecho al con-sentimiento”, con lo cual buscan estable-cer un marco de diálogo entre Estado e indígenas para la consulta.

*Sociólogo y antropólogo.

12 |Debate Democrático

Posiciones ideológicas frente al Estado Plurinacional

El Estado Plurinacional es una combinación compleja y contradictoria entre el esfuerzo liberal de igualación, el esfuerzo nacionalista de integración y el esfuerzo comunitarista de reconocimiento de identidades indígenas.

por Fernando moLina*

Al formular el primer plan de una sociedad liberal, el egregio John Locke estableció que ésta debía

garantizarla igualdad entre los hombres, que en su opinión constituía “ley natu-ral”. Pero Locke hablaba de un tipo espe-cífico de igualdad, que ahora llamaríamos “igualdad legal y política”: no negaba que los seres humanos fueran distintos entre sí por muchas razones, solo pensaba que todos debían gozar de los mismos dere-chos y las mismas posibilidades para de-cidir sobre su destino común. Según el liberalismo, en esta igualdad se funda una comunidad política justa.

Respuesta ante la cuestión indígenaLa igualdad legal y política se ha blandido como respuesta a la “cuestión indígena” desde la fundación misma de Bolivia. En la opinión liberal convencional, la concesión de derechos ciudadanos a los indígenas sir-ve como antídoto contra la discriminación que éstos sufren. Para defender esta posi-ción no es necesario confiar ingenuamente en la eficacia de las definiciones legales en la transformación de la realidad; basta con señalar que la brecha entre el postulado y su realización, que procede de causas em-píricas, no invalida la justeza de los valores implícitos en el primero. En otras palabras, si se discrimina a los indígenas es porque se rompe la ley republicana, que es ciega a las diferencias étnicasy por tanto equita-tiva; ergo, la solución consiste en cumplir efectivamente esta ley (y no, como piensan otros, en modificarla).

La igualdad liberal es una igualdad “formal”, esto es, indiferente o neutral respecto a las peculiaridades reales de los grupos poblacionales. Sin embargo, puesto que no le es posible extenderse a todos los habitantes de la tierra, encuentra su límite en un tipo de peculiaridad, la nacional. Las ventajas de la ley liberal solo pueden bene-ficiar a los miembros de un país. Quienes no pertenecen a éste, es decir, quienes no comparten la misma identidad legal, no se admiten como iguales. En este punto, entonces, una peculiaridad real limita el potencial homogeneizador, la fuerza igua-ladora del liberalismo; por más que quie-ra, éste no puede trascender las fronteras nacionales; a cambio de esta concesión, el liberalismo se arraiga en el Estado nacio-

nal, lo que loviabiliza, tanto al reducirlo a una escala factible como al dotar de una base emocional –el patriotismo– a su plan-teamiento racional. “En tanto somos bo-livianos, tenemos derechos iguales…, etc. ”Surge así la sociedad moderna “normal”, que resulta de una articulación entre libe-ralismo y Estado nacional.

Ningún liberalismo, empero, puede ser nacionalista en el sentido fuerte de la pala-bra. El nacionalismo busca la integración de la población en un proyecto histórico único, que implica una ideología común. Para eso pasa por encima de los escrúpulos formalistas de la sociedad liberal: adapta la ley a sus necesidades (no sus necesidades a la ley) y excluye de la comunidad política a los focos de resistencia contra su movi-miento (la “antinación”). Su autoconfian-za arrolladora en una verdad nacional no tiene que ver con la ecuanimidad liberal de derechos iguales para todos.

El Estado del 52 Pese a estas diferencias de método, las medidas adoptadas por el nacionalismo en 1952 para librar a los indígenas de las ataduras económicas y políticas que has-ta entonces les habían impedido formar plenamente parte de Bolivia –esto es, la reforma agraria, el voto universal y la educación obligatoria general– tuvieron, en la evaluación final, un sentido lockea-

no. No fueron pasos en dirección de una sociedad colectivista, sino que crearon la base fundamental de la sociedad de mer-cado y la democracia: una comunidad de individuos con iguales derechos legales y políticos. Pero el esfuerzo nacionalista para subsumir a las identidades indíge-nas en una identidad nacional mayor, que fue exitoso en parte, fracasó en otra parte por la debilidad de tal mercado y tal democracia (esta es la diferencia entre el caso boliviano y el mexicano). Como resultado de este fracaso, hasta ahora la exclusión indígena –o la “selección nega-tiva” de una parte de la población en el mercado y la democracia –sigue siendo un problema lacerante.

La solución que para este problema proponen los liberales convencionales no es otra que la que ya conocemos: el cum-plimiento de la ley igualitaria. Execran, en cambio, de las reformas legales que ofre-cen derechos “especiales” o adicionales a los indígenas, ya que destruyen el más fundamental de los principios sobre los que reposa la sociedad moderna: la pro-hibición de los privilegios de nacimiento o emergentes de la raza o la casta a la que cada quien pertenece. La solución de los nacionalistas convencionales –muy debi-litados hoy en día– es también la misma: más subsunción de los indígenas dentro de la nación boliviana mestiza.

El proyecto comunistaristaUna respuesta distinta y relativamente nueva –aunque sus supuestos filosóficos se remonten a Aristóteles– es la “comuni-tarista”, que pretende sustituir la ilusión de la igualdad formal por el reconocimien-to de la diferencia, y por tanto saltarse la articulación “sociedad liberal-Estado na-cional” o, lo que es lo mismo, “salirse” de la sociedad moderna, para experimentar una nueva forma de organización colecti-va basada en las identidades particulares y no en los derechos generales. Una for-mulación extrema de esta propuesta fue presentada por Álvaro García Linera en mayo de 2003, antes de ser vicepresiden-te, en el artículo “Autonomías indígenas”, en el que se plantea, entre otras cosas “el derecho de las nacionalidades y comuni-dades culturales indígenas a la libre de-terminación y, por tanto, a la autonomía política” y “un Ejecutivo y una Cámara Legislativa Nacional Indígenas (aymara, qheswa…) de entre cuyos miembros es elegido el ejecutivo del régimen autóno-mo. Esta asamblea ejerce sus funciones sobre la jurisdicción territorial continua del territorio de la comunidad cultural (urbana-rural) y es elegida directamente por los propios miembros (de esta)…”

El Estado Plurinacional creado por la Constitución de 2009 no concreta plena-mente ninguna de estas filosofías políticas. Resulta de la definición de que el país con-tiene 36 identidades nacionales distintas, pero no es un Estado comunitarista, ya que solo una de estas naciones, la boliviana, goza de “autonomía política”, es decir, de “un Ejecutivo y una Cámara Legislativa…” En esa medida, el Estado Plurinacional continúa el proyecto nacionalista previo, que era de integración de la población en una sola identidad, aunque con la diferen-cia de que esta identidad ya no se imagina homogénea (una sola tradición, una sola lengua, una sola mezcla racial), sino plu-ral. Las nuevas identidades subnacionales gozan de determinados derechos colectivos que no comparten con el resto de la comu-nidad política, lo que imposibilita que el Estado Plurinacional sea plenamente libe-ral, pero a la vez estos derechos colectivos no anulan y ni siquiera son un freno para los derechos generales de los individuos.

En verdad, el límite efectivo para las libertades individuales no son las nuevas identidades“nacionales”, sino el viejo dogmatismo nacionalista que busca impo-ner un proyecto social único, excluyente y antiliberal. Al mismo tiempo que repite el método político de su antecesor, el nuevo proyecto nacionalista se diferencia de éste en que imagina la nación boliviana tanto como un conglomerado de naciones indí-genas –una concesión al comunitarismo–, cuanto como un conglomerado de indivi-duos iguales ante la ley –una concesión al liberalismo.

*Periodista y escritor.