Универзитет “Св Климент Охридски“

Правен Факултет-КичевоДисперзирани студии-Битола

Семинарска работа по уставно право(локална самоуправа)на тема:

ПРОБЛЕМИТЕ НА МАКЕДОНСКИОТ МОДЕЛ НА ЛОКАЛНА САМОУПРАВА(ВО ИЗРАБОТКАТА И ОСТВАРУВАЊЕТО)

Изработил: Ментор:

Љубомир Филиповски Проф.Др.Јосиф Талевски Бр.на индекс 310 б

Јули 2011

1

Содржина:

Вовед........................................................................................стр.3

1)Теориски поим на локална самоуправа........................стр.5

2)Уставна основа на локалната саоуправа во Република Македонија.............................................................................стр.6

3)Реформите во локалната самоуправа (1999-2004)......стр.9

4)Присутност на корупцијата во локалната самоуправа...........................................................................стр.28

Заклучок...............................................................................стр.31

Користена литература........................................................стр.32

2

В О В Е Д

Денес, на почетокот на 21-от век, најверојатно не постои држава во која

нема локална самоуправа. Дури и во најавторитарните политички системи и во

најцентрализираните општества, постои некој вид, про форма, на локална

самоуправа. На крајот на краиштата, историски гледано, општината е постара од

државата. Институтот локална самоуправа е посебно почитуван во развиените

демократски општества, особено во оние со неколку вековна демократска

традиција. Локалната самоуправа е сметана за „училиште на демократијата“,

„браник на вистинските интереси на локалната заедница ( демосот ) од „високите

идеали“ на националните, бирократските и економските елити“ и „една од главните

основи на секој демократски систем“1. Борбата на локалната заедница за

самостојно одлучување за работите што се од нивен непосреден интерес, во некои

држави има многу долга историја. Често пати, факелот на таа борба била мислата

на многу генијалци на човештвото, како на пр. Џон Лок и Жан Жак Русо.

Република Македонија од својата независност и со донесувањето на Уставот

во 1991, се определи за ново устројување на својот систем, односно чекорење по

патот на либералната демократија, владеењето на правото, политичкиот

плурализам и пазарната економија. Со тоа, се отвори можност и потреба да се

изнајде начин, локалната самоуправа да стане институција на локалната

демократија и заштитничка на интересите на локалните заедници.

Но, како и во другите сфери од политичкиот систем од Република

Македонија: градењето на граѓанскиот концепт, парламентаризмот, заштитата на

човековите и граѓанските слободи и права, борбата со корупцијата, итн., така и

остварувањето на локалната самоуправа отстапува, не само од теоретскиот идеален

пример, туку и од начините на кои таа се остварува во многу развиени демократски

држави. Во овој труд ќе се обидам да ги воочам недостатоците во градењето на

македонскиот модел на локална самоуправа и остварувањето на истиот во

1 Алинеја 3 од Преамбулата на Европската повелба за локална самоуправа – Совет на Европа, Стразбур, 15.10.1985 година

3

практитиката: октроирањето на локалната самоуправа во Македонија од „елитите

од горе“, а не како резултат на издвојувана победа на „народните маси“;

доминантноста на етничките критериуми во градењето на моделот на локална

самоуправа; остварување на „виши идеали“ ( евро-атланските интеграции ) преку

локалната самоуправа; градење на моделот на локална самоуправа прескокнувајќи

го владеењето на правото; односот на децентрализацијата и корупцијата; итн. итн.

4

1) Теориски поим на локална самоуправа

Поимот на локалната самоуправа е разгледуван од многу аспекти: правен,

политички, економски, социолошки итн. Многу автори го дефинираат поимот на

локална самоуправа, но и покрај меѓусебните разлики, може да се извлечат

елементи на една општа дефиниција на локалната самоуправа:2

1. Како политички облик на локалната заедница таа несомнено е категорија

на политичкиот систем, а некаде и на уставното право;

2. Таа е израз на правото на населението на одредена локална заедница

самостојно да управува со работите врзани за locus-от;

3. Таа е начелно демократска установа, важна за демократизацијата на

политичкиот систем;

4. Во процесот на централизација, етатизација и урбанизација таа

попримила обележје на децентрализација и станала на некој начин облик на

децентрализација;

5. Таа се однесува на социолошки одредена заедница;

6. Неа ја карактеризираат одредени организациони обележја без кои нема

локална самоуправа:

а) Населението на одредено подрачје само ги бира своите органи на

управување;

б) Населението непосредно или преку своите органи ги врши функциите на

локалната власт и сите други функции врзани за локалната заедница ( месна

надлежност );

в) Претставничкото тело има своја стварна надлежност – со чија реализација

влијае врз животот на заедницата;

г) Претставничкото тело избира свои органи и установи;

д) Локалната власт има своја материјална подлога;

ѓ) Односите со повисоките и централните органи се востановени со уставот

и законите. Тие се засновани првенствено на оцена на законитоста на работата на 2 Гордана Силјановска-Давкова и Владимир Митков, „Локална самоуправа“ стр. 33

5

органите, а само во делот на делегираната надлежност и на оцена на целисходноста

на работата;

2) Уставна основа на локалната самоупра-

ва во Република Македонија

Ако се погледнат елементите од кои е сочинет најопштиот поим на

локалната самоуправа, станува јасно дека вистински локалната самоуправа може да

се остварува само во начелно уставна демократија, каде што се задоволуваат

минимум стандарди во поглед на политичкиот плурализам, гаранцијата на

најосновните човекови и граѓански слободи и права, поделбата на власта, и

владеењето на правото. Во Македонија, иако со децении наназад се среќаваат разни

форми на локална власт, за локална самоуправа во вистинска смисла на зборот

може да се зборува од 1991 година, со прогласувањето на Уставот на независна

Република Македонија.

Уставот обезбедува доволно простор за развивање на демократијата во

македонското пост-комунистичко општество и пружа, не само најосновна, туку и

сосем солидна гаранција на човековите и граѓанските слободи и права. Со тоа се

обезбедуваат минимум предуслови за развивање на локалната самоуправа во

Македонија. Но, Уставот на застанува тука. Локалната самоуправа се сместува во

темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.3 Уставот и

го посветува на локалната самоуправа Одделот V ( чл.114 – чл.117 ). Уставната

основа на локалната самоуправа во Република Македонија се состои во следново:

а) Правото на локална самоуправа е загарантирано со Уставот;4

3 Член 8 став 1 алинеја 9 од Уставот на Република Македонија4 Член 8 став 1 алинеја 9, како и член 114 став 1

6

б) Локалната самоуправа во Македонија е едностепена. Како единици на

локалната самоуправа се јавуваат општините5, а посебна единица на локална

самоуправа е градот Скопје;6

в) Финансирањето на општините е поделено: од законски загарантирани

приходи, но и од државни средства;7

г) Уредувањето на работите поврзани со локалната самоуправа е подигнато

на највисоко можно законско ниво, односно Законот за локална самоуправа се носи

квалифицирано двотретинско мнозинство во Собранието.8 Од тоа може да се

заклучи дека правата здобиени од локалната самоуправа многу тешко можат да се

одземат, бидејќи за промена и на Уставот и на Законот за локална самоуправа се

бара највисок правно-политички консензус во Собранието; и

д) Општините како единици на локална самоуправа имаат своја стварна

надлежност ( начелно определена со Уставот )9 како и своја месна надлежност која

се определува со закон10;

Определувајќи се за локална самоуправа, Уставот на Република Македонија

од 1991 година го напушта поранешниот комунален систем како инкопатибилен со

новиот економски и политички систем што тој го инаугурира. Во тој контекст

Уставот настојува функцијата на локална самоуправа да ја сообрази со

новонастаната состојба и новите односи меѓу единиците на локалната самоуправа и

централните државни органи на Републиката.11

Но, иако Уставот стапува на сила на 17-ти ноември 1991 година, локалната

самоуправа почнува да се остварува дури во 1996 година. Оправдување може да се

најде во тоа што Македонија поминуваше низ транзиција на три нивоа: а) од

федерална единка во самостојна и суверена држава; б) од еднопартиски

авторитарен систем во плуралистички и демократски систем; и в) од командна

економија во слободно пазарно општество.12 Во такви околности, многу уставни

5 Член 114 став 26 Член 1177 Член 114 став 48 Член 114 став 59 Член 11510 Член 11611 Силјановска-Давкова и Митков, стр.15212 Не можат да се избегнат ниту конкретните историски околности во кои се најде Македонија во почетокот на 1990-тите: непризнавањето на новата држава, безбедносните ризици во непосредното

7

одредби најдоа своја практична ( законска ) реализација дури по неколку години.13

Законот за локална самоуправа е донесен во 1995 година, а Законот за

територијална организација на општините е донесен следната година. Во есента

1996 година се одржуваат првите локални избори во 123 општини и градот Скопје,

за избор на градоначалници и општински совети.

Покрај Уставот, најважни закони што се однесуваат на локалната

самоуправа се: Законот за локална самоуправа, Законот за територијална

организација на локалната самоуправа, Законот за град Скопје, Законот за

финансирање на општините, Законот за локални избори и др. Во сила во

Македонија е и еден меѓународен договор што се однесува на локалната

самоуправа. Тоа е Европската повелба за локална самоуправа на Советот на Европа

од 15.10.1985 година, која е ратификувана во 1997 во македонското Собрание.

Според правниот систем на Република Македонија, оваа повелба има дури и

повисока правна сила од законите.

3) Реформите во локалната самоуправа ( 1999 –

2004 година )

соседство, двете блокирани граници итн. итн.13 Така на пр. иако со Уставот се забранува смртната казна, таа уставна одредба дури во 1996 е преточена преку законодавството во практиката со новиот Казнен законик.

8

Речиси веднаш откако уставните одредби што се однесуваа на локалната

самоуправа добија своја законска конкретизација, во јавноста се јавија гласови за

потребата од реформа во областа на локалната самоуправа. Критиките се движеа во

насока дека пакетот закони бил направен и донесен набрзина, без доволно

познавање на македонските околности и без јасна цел на законодавецот.14 Меѓу

засегната јавност која мислеше дека е потребна реформа во локалната самоуправа,

се постигна неформален консензус за насоките на идната можна реформа на

локалната самоуправа: а) зголемување на надлежностите на општините во повеќе

области, пропратено со зголемување на приходите на општините; и б) корегирање

на територијалната организација на локалната самоуправа со користење на нови и

подобри критериуми и методи за омеѓување на општините.

Во 1999 година Владата отпочна со проект за реформа на локалната

самоуправа. Но, „на терен“ не се случуваше ништо, се до 2001 година. Во овој

период ( 1996 – 2001 година ), расправата е горе-долу само на академско, стручно

ниво. Ниту кај општонародната јавност, ниту пак кај меѓупартиската јавност, не се

јавуваше некој поголем интерес за овие прашања. Медиумите, исто така ретко се

интересираа за овие прашања.15 Па тогаш за кога се прават реформи? Ако оние кои

би имале најголема корист од зголемената децентрализација – граѓаните, „обичните

смртници“ од секојдневието – најмалку се заинтересирани за истото, тогаш

навистина зошто зголемување на децентрализцијата?16 Покрај тоа, дотогаш беа

одржани само едни локални избори и било крајно несериозно да се проценува

македонскиот модел на локална самоуправа во практиката ( без дури ни првата

постава на градоначалници и општински совети да ги завршат мандатите ).

14 Ова може да се каже речиси за секој донесен закон во Македонија. Тие се прават набрзина, без доволно осмислување и често се носат само за да бидат донесени. Секако дека веднаш се појавува потреба од реформа на законите или уште потраги-комично – реформа на реформата.15 Реално гледано, прашањата околу локалната самоуправа, ниту тогаш, ниту сега, биле ( се ) од приоритетно значење за граѓаните. Не би се очекувало некој претерано да се интересира за дупките по улиците, кога се соочува со оспорување на личниот и колективниот идентитет, безбедносни ризици, нерешени социо-економски прашања итн. итн. 16 Практитката покажува дека кога се октроираат/подаруваат права ( знчи без борба ), не се постигнува некој голем резултат. Како пример може да се земе односот на целокупната македонска јавност кон системот на човековите и граѓански права. Главни рушители на комунистичките системи ширум Европа беа граѓаните кои се бореа за слобода, еднаквост, човекови права. Во Македонија тоа отсуствуваше. Затоа состојбата на тоа поле е таква каква што е – според извештаите на Freedom House ( а за кои не можеме да кажеме дека се неточни кога се работи за Македонија ) нашата држава со години наназад е само делумно слободна земја.

9

Одговорот на прашањето зошто реформи во локалната самоуправа, ќе го добиеме

во 2001-та година со Рамковниот договор.

Ако се тргне од причините за склучување на Рамковниот договор, односно

од гледиштето дека тој претставува мировен/предмировен договор17, тогаш тој

претставува некој вид компромис меѓу двете страни во конфликтот од 2001-та18.

Едната страна во конфликтот ( ОНА ) беше носител на концептот на етничка

исклучивост, односно сепарирање на етницитетите по сите линии ( секој апсолутен

господар на своето ), додека другата страна ( легитимните власти на Република

Македонија ) се залагаше за задржување на унитарниот карактер на Македонија и

понатамошно градење на граѓанскиот концепт. Ако Рамковниот договор

претставува компромис меѓу двете страни, тоа значи дека и двете страни по нешто

прифатиле од концепциите на другата страна и делумно отстапиле од своите

концепции. Голем дел од Рамковниот договор е посветен на прашањата што се

однесуваат на локалната самоуправа. Ако се знае дека Рамковниот договор

предвидува прилично зголемување на децентрализацијата и ја прави локалната

самоуправа многу важен елемент во македонскиот политички систем и ако се знае

дека во предрамковна Македонија не се случува ништо значајно на полето на

реформите во оваа област, тогаш јасно е дека овие прашања биле значаен дел од

тргувањето, односно компромисот во Охрид. Тоа значи дека пакетот реформи во

оваа област, горе-долу се поведува според еден критериум – етничкиот

критериум!19 Воведувањето на етничкиот критериум како главна мерка во

прашањата што се однесуваат на локалната самоуправа е баласт од кој Македонија

до сега не најде сили да се ослободи.20

Превладувањето на етничкиот критериум во наоѓањето решенија за

прашањата поврзани со локалната самоуправа, носи со себе отфрлање на моделот

17 Ова е гледиште на најголем дел на домашната и светска политичка, медиумска и експертска јавност. Иако бројно помала, не треба да се занемаруваат гледиштата на онаа јавност, според која Рамковниот договор е договор на пораз за Република Македонија.18 Апсолутно е неточно дека завојувани страни во конфликтот беа Македонците и Албанците. Тие два етницитети никогаш не војувале во поновата македонска историја, во смисла на војување како во граѓанската војна во БиХ. Конфликтот беше борба на две сосема спротивставени концепции.19 Тоа не мора да значи дека некои решенија во предвидениот пакет закони не се добри.20 Тоа се случува и ред други области во политичкиот систем на Македонија. Собрано на куп, Рамковниот договор како носител на етничкиот критериум, е извор на блокирачка сила што на многу начини ја спречува Македонија да оди напред – Од криво засаденото дрво не се очекува да порасне високо.

10

на локална самоуправа познат во развиените демократски држави. Развиените

демократии се градат врз граѓанскиот концепт. Оттаму, борбата за поголема

децентрализација е борба на обичниот, мал граѓанин, на заедницата од соседството,

на „демосот“, против „вишите идеали“ на националните, административните и

економските елити, кои често пати се без слух и разбирање за приземните потреби

на обичниот човек. Резултатот што го дава вака поставениот модел на локална

самоуправа е пред се, поголема демократизација на општеството.

Вака поставениот модел на локална самоуправа врз етничкиот критериум, и

покрај тоа што во пакетот закони има и добри решенија и од нив би имале корист

локалните власти ширум Македонија, создава многу силен впечаток дека од

реформите во оваа област корист имаат припадниците на конкретните етницитети,

а не сите граѓани каде и да живеат, односно дека овие реформи се само дел од една

поголема реформа за поголеми малцински права, а етничкото мнозинство, т.е.

Македонскиот народ не добива ништо. Локалната, односно општинската власт, пак,

каде што мнозинство има етничка заедница која е малцинство во државни рамки

или пак каде што малцинската заедница во државни рамки, во општинските рамки

е значително застапена, се разбира како директна противтежа на централната власт,

бидејќи таа ( централната ) власт е во рацете на етничкото мнозинство. Односно, со

други зборови, зголемувањето на децентрализацијата значи „повеќе власт за

Албанците, а помалку власт за Македонците“. За локалната самоуправа стануваат

извонредно важни разните математичко-географски операции на теренот. Станува

многу важно кон која општина припаѓа вашето село, вашата улица, колку проценти

е вашата заедница во таа општина... Ако кон вака поставениот модел на локална

самоуправа се додаде и тоа што во многу области од политичкиот систем

најзначаен е етничкиот критериум, плус нивото на демократија во државата,

економската состојба и големата корупција, станува јасно дека конкретните

законски решенија што се однесуваат на локалната самоуправа, не се однесуваат

само на тоа, туку сега се однесуваат и на цел дијапазон на прашања за личната

безбедност, личниот социо-економски просперитет и ред други „поситни“

прашања. Односно, животот може многу да се разликува од општина до општина,

во зависност од вашата етничка припадност.

11

Да се навратиме на 2001-та и воведувањето на уште еден критериум во

реформирањето на локалната самоуправа. По 45 дена по потпишувањето на

Рамковниот договор требаше да се донесе новиот Закон за локална самоуправа. Но,

измените во Уставот се усвоија дури на 16-ти ноември. Македонските власти

очекуваа донаторската конференција ( предвидена со Рамковниот договор ) да биде

свикана што поскоро. САД го условија свикувањето на конференцијата со

усвојување на новиот Закон за локална самоуправа во Собранието. Законот беше

подготвен набрзина и усвоен на почетокот на јануари 2002 година со цел што

побрзо свикување на конференцијата. Добро или лошо направен, ќе покаже

времето. Со ова во реформирањето на локалната самоуправа се воведе нов

критериум, кој може да се нарече евро-атлански критериум. Со други зборови, тоа

значи носење на закони колку да бидат донесени, со цел ( наводно ) приближување

на државата кон ЕУ и НАТО. Квалитетот на законот не толку важен, туку важно е

тој да биде донесен.21 Во пакетот закони од локалната самоуправа, овој критериум

понатаму често ќе се користи како изговор од страна на власта, како оправдување

на непопуларните и очигледно неквалитетните законски решенија.

Откако се усвои новиот Закон за локална самоуправа ( кој значително ја

проширува надлежноста на општините ), се пристапи кон законско конкретизирање

и на другите одредби од Рамковниот договор што се однесуваа на локалната

самоуправа. Според толкувањето на Рамковниот договор од страна на тогашната

Влада, требаше да се донесе нов Закон за територијална организација на локалната

самоуправа, но откако ќе биде извршен попис во Република Македонија и откако

ќе се обработат податоците од тој попис. Пописот се изврши во ноември 2002

година, а податоците од него и беа соопштени на јавноста по една година. Владата

пристапи кон изготвување на нов Закон за територијална организација на

локалната самоуправа, по своја сопствена оценка дека мора да се донесе нов закон

за општинските граници, односно дека според Рамковнот договор таа е обрзана тоа

да го стори. Тука е потребно да разјаснат неколку нешта.

21 Како пример за евро-атланскиот критериум при изговувањето на законите, може да биде земен неодамнешниот случај за договорот за Законот за обвинителство. Владата изјави дека поважно од квалитетот на тој закон е да добиеме покана за членство во НАТО.

12

Прво, тука се отвора прашањето за правната сила на Рамковниот договор.

Овој договор не е правен договор. Тој не може да се смести во ниту една категорија

на правни акти што се носат во Република Македонија од страна на државата. Исто

така, иако на него се потписите на двајца странци ( едниот претставник од ЕУ,

другиот од САД ), во вид на гаранција на договорот, тој не може да се смести ниту

во категоријата на меѓународни договори важечки во Македонија, бидејќи не е

ратификуван во Собранието. Рамковниот договор е политички договор и неговата

политичка сила е неспорна. Овој договор бидејќи не е правен акт, нема правна сила

и никого правно не обврзува. Најголемата правна тежина што договорот ја има е

тоа што тој е материјален извор на уставното право во Македонја. Па така, де јуре

никој не е обврзан да прави нешто според Рамковниот договор.

Второ, погрешно се толкуваат одредбите од Рамковниот договор. Според

потточка 3.2. од Рамковниот договор „Во рок од една година по завршувањето на

новиот попис, кој под меѓународен надзор ќе биде спроведен до крајот на 2001

година, ќе бидат ревидирани општинските граници. Ревизијата на општинските

граници ќе биде спроведена од страна на локалните и националните власти, со

меѓународно учество“. Исто така, според потточка 10.2. единствената автентична

верзија на договорот е онаа верзија на англиски јазик. Фразата на англиски „will be

revised“ е едноставно преведена во „ќе бидат ревидирани“, односно не е извршен

точен превод, туку проста транскрипција од латиница на кирилица. Владата го

разбираше изразот „ревидирање“ како „променување/изменување“, иако во кој

било англиско-македонски речник стои дека „to revise“ се преведува како

прегледува, преиспитува, исправа. Оттаму, според Рамковниот договор не

постоеше никаква обврска за промена на општинските граници, туку само за нивно

преразгледување/преиспитување според правилен критериум што би овозможил

општините да бидат во вистинските граници за вистински да можат да ги задоволат

решенијата од Законот за локална самоуправа.

Владата кон крајот на 2003 година го подготви предлог-законот за

територијална организација на локалната самоуправа. Предлог-законот наиде на

многу негативни реакции и критики меѓу граѓаните и особено меѓу стручната

јавност. Владата се правдаше дека при подготвувањето на законот се водела според

13

одредени критериуми. Според исказите на министерот за локална самоуправа

( Александар Гештаковски – м.з. ) давани во повеќе наврати, Владата тргнала од

демографската големина на сегашните општини и на целната таква големина во

нејзиниот сегашен предлог. ( Притоа не еднаш беше истакнато дека нема да се

формира општина под 5 000 жители, и општина која нема за центар место над 2 000

жители ). Понатаму: Владата тргнала од прогнозираната економска издржливост на

општините од нивни сопствени извори; таа тргнала од инфракструктурното ниво на

сегашните и идните ( предложени ) општини и од објектите потребни за одвивање

на функциите; тргнала од природната и географска целина; од седиштето и

неговото значење; од потребата за окрупнување на општините заради зголемените

надлежности и сл.22

Од владиниот предлог произлегува дека критериумот со демографската

големина ( 5 000 општина – 2 000 општински центар ) на владата и служел заради

влечење за нос на оние што не проверуваат. Имено, Владата не се држи до тоа што

го декларира како критериум. Зајас, Делогожда, Велешта, Џепчиште, Чегране,

Лабуништа, Шипковица, Долна Бањица, Осломеј – сите тие се општини со над 5

000 жители и со центар над 2 000 жители – а се бришат како општини. Понатаму,

Пласница е општина под 5 000 жители, а не се брише, а Жупа има над 5 000

жители, а се брише. Дополнително, Пласница има само 4 населени места и

проблематично е дали е таа реална локална заедница од пошироко значење, а Жупа

е со над 5 000 жители и опфаќа 16 населени места за можне широк простор. 23

Вевчани е центар со над 2 000 жители и истовремено место-општина, а се брише.

Во случајот со општина Вевчани резултатите се импресивни.24

Во врска со прогнозата за економска издржливост од свои извори како

владин критериум: на пр. Маврово како општина само од земјишната и

туристичката такса можеше и до сега да има два пати повеќе средства од тие што

ги добиваше како буџет, а се укинува. Или Самоков, со вработени над 500 граѓани

од вкупно 2 000 жители со веќе утрешното езеро Козјак и со туристичките и

природни ресурси, со големиот број објекти од јавен карактер и сл. кој како 22 Владо Поповски – „Поделба на општините или на државата“ Македонско сонце 495 -496 26.12.2003 – 02.01.2004 стр.1823 Ibid.24 Ibid.

14

општина сосем сигурно може да постои да се развива, сепак се брише.25 Целата таа

локална заедница е со 26 населени места и од Македонски Брод е одалечена цели

40 километри. А, Пласница со 4 населени места и со одалеченост од неколку

километри која, споредено со Самоков, не претставува ниту регион, ниту поширок

локален простор, не се брише. 26

Да го земеме предвид критериумот природна и географска целина. Што со

Лозово во Светиниколско, со Самоков во Бродско, со Тополчани во Прилепско, со

Дојран, со Белчиште во Охридско, со Конче во Радовишко, со Витолиште,

Конопиште и Старавина во Мариовско, со Бач и Бистрица во Битолско итн. Во сите

тие примери не функционирал споменатиот критериум. Да го потенцираме и тоа

дека Дојран станува дел од Богданци кое се квалификува за градска населба, но кое

сепак објективно, не може да ги чуствува проблемите и да го носи развојот на тој

класичен градски простор. Или да го истакнеме и оној смешен предлог на Владата

во врска со тој ист критериум ( географска и природна целина ) според кој

општината Белчиште се приклучува кон општината Мешеиште како кон

општински центар, при што Дебарца се влече кон аеродромските охридски населби

кон кои таа ( Дебарца ) ама баш никогаш ( веројатно ниту во иднина ) не може да

биде дел и грбник на мешеишкиот општински центар.27

Владата ја немала таа концепција која ја има декларирано при донесувањето

на предлогот за општините на Р.Македонија. Таа не се држеше доследно до ништо

од она што самата декларира, бидејќи постапувала сосем волунтаристички. При

сето тоа, од она што реално и суштински произлегува од владиниот предлог, може

да се заклучи:28

1. Владата понуди мрежа од општини во кои доминира хетерогениот

( мешан урбано-рурален ) тип на општини во кои градовите се оптоварени со

длабоки и широки рурални простори и со голем број селски населби.29

25 Само 4 години по излегувањето на овој текст, сведоци сме на никнувањето на вистинска викенд населба на десниот брег на езерото Козјак, која допрва ќе прерасне во атрактивна туристичка локација.26 Владо Поповски – „Поделба на општините или на државата“ Македонско Сонце 495 – 496 26.12.2003 – 02.01.2004 стр.1927 Ibid.28 Ibid.29 Ibid.

15

2. Владата и понатаму ги испушта од развојот големите локални простори и

региони од руралниот дел од државата, стопирајќи ги оние процеси, иницијативи и

можности кои тие сами ги покренаа во изминатите седум години ( се мисли до 2004

година – м.з. ).30

3. Владата, имено во најголемиот дел од својата концепција и реална

позиција, се има занимавано со лоша политика по најчуствителното прашање –

меѓунационалните политички односи и позиции на етничките заедници,

постановени ( режирани ) преку мрежата на општините и функциите на локалната

самоуправа. Во тој круг Владата ја има загубено и занемарено сета логична

концепција на локалната самоуправа. Таа ја има понудено локалната самоуправа

како средство за фактичка политичка поделба на Република Македонија.31

Практично, Владата со механичко спојување на рурални моноетнички

населби со градовите вештачки ги менува етнографските пропорции н градските

општини во западниот дел на Р.Македонија и со тоа, со посредство на

институциите и процедурите на локалната самоуправа, создава механизми и

можности за мајоризација врз етничка основа, што при познатиот македонски и

западнобалкански контекст, ќе доведе до натамошни делби и тензии.32

Без оглед што тоа не одговара на реалните интереси на обичните граѓани и

на суштината на локалната самоуправа, на таков начин, всушност, поделба на

зоните на владеење на етничките елити и нивните интереси. Со нив ќе настапи и

националниот политички екстремизам со сета позната инфраструктура.33

Во врска со предлог-законот за територијална организација на локалната

самоуправа, Хелсиншкиот комитет за човекови права во нивното соопштение од

18.12.2003 година ќе истакне дека локалната единица не е само механички збир на

места и население кои можат произволно да се прегрупираат. Локалната единица

има историја и традиција, колективни сеќавања и сопствен дух, посебни културни

и фолклорни обележја. Таа има грб и знаме, што се симболи на посебен идентитет

и препознавање.34

30 Ibid.31 Ibid. 32 Ibid.33 Ibid.

16

Резултат на вака водената политика од страна на Владата се успешните

референдуми во 41 општина за опстојување на конкретните општини во постојните

граници, што значи дека граѓаните кои живеат во 1/3 од постојните општини се

противат на новиот предлог-закон! Дури и општините населени ( претежно – м.з. )

од македонски Албанци и македонски Турци одржаа референдуми за ова

прашање.35 Референдумите кои се противеа на новиот закон беа успешни во

општина Лабуништа, главно населена од Албанци, Македонци (главно Македонци

Муслимани) и Турци, општина Центар Жупа, општина каде што мнозинството се

изјаснуваат како етнички Турци, со многу Македонци и Албанци (оваа општина

масовно (95%) гласаше против распределбата на општина Дебар), општина

Ростуше (каде што граѓаните гласаа против спојувањето со Маврово,

Градоначалникот Дурмиши го опиша новиот закон како одлука донесена

„набрзина“ и без „доволна аргументираност.“). Локалните Албанци од Неготино-

Полошко, Џепчиште и Боговиње го изразија своето незадоволство со новиот закон

преку јавна непослушност со блокирање на локалните патишта. Разочарувањето на

етничките Турци во општините Врапчиште и Бањица е исто така евидентно. Сите

овие примери јасно покажуваат дека противењето на законот за распределба не

беше базирано на етничка основа туку дека има локални и мулти-етнички

димензии.

Наместо Владата да го корегира предлог-законот, според вољата на

граѓаните изразена на 41 општински референдум и мислењата на експертите, таа по

усвојувањето на законот во првата фаза ( во почетокот на 2004 година ) реши да ги

додетализира решенијата од законот и да го пушти до Собранието за конечно

усвојување. Во моментите што следат, пред јавноста ќе се предочат сите слабости

на законот, по однос на неговата содржина и целосно погрешните критериуми на

кои се темели законот како и сосема недемократските мотиви заради кои се носи

законот. Имено, пред финалниот договор меѓу коалиционите партнери, што се

очекуваше да пројде без проблеми, партијата што произлезе од поранешната ОНА

– ДУИ, излезе со додатни барања за задоволување на својата магаломанска агенда. 34 Месечен извештај за јули и август 2004 на Хелсиншкиот комитет за човекови права – Прилог „ За демократска децентрализација по мерка на граѓаните“35 Центар за истражување и креирање политики – „Македонската етничка политика по Охридскиот договор – Прашањето за новиот Закон за границите на локалната самоуправа“

17

Се бараше во рамките на градот Скопје да влезе и општина Сарај ( во која

влегуваше и дотогашната општина Кондово ), за бројот на етничките Албанци да се

зголеми над 20% од вкупното население на Скопје, како би уживале дополнителни

права. Со предлог-законот усвоен во првата фаза во Собранието веќе се

предвидуваше кон градските општини на Струга и Кичево да се припојат околните

селски општини, како тие ( новите ) општини би имале побројно албанско

население. Почнаа преговори меѓу коалиционите партии, без и најмало учество на

јавноста, на кои учествуваа десетина луѓе од врвовите на трите партии и кои траеја

околу месец и половина. Излезе дека единствен критериум при подготвување на

законот е вољата на неколку луѓе од врвот на политичката сцена во Македонија и

дека ако ТИЕ сакаат, можат да договорат, изменат или направат, ама баш било

што! Во тие денови ( како и многу пати пред тоа ) демократијата во Македонија

беше погазена. Конечниот договор беше дека кон Скопје се припојува општина

Сарај, околните општини се припојуваат кон Струга, а кон Кичево околните

општини ќе се припојат во 2008 година.36 Целокупниот процес на преговори беше

окарактеризиран како нетранспарентен и кај јавноста предизвика доза на револт

која подоцна беше преточена во иницирање и поддршка за распишување на

референдум по прашањето на законот за територијалната поделба на единиците на

локалната самоуправа. Прашањето по кое граѓаните ја поддржаа иницијативата за

референдум поставено од страна на иницијаторот Светски Македонски Конгрес

гласеше:37

“Дали сте за територијалната организација на локалната самоуправа

(општините и градот Скопје) утврдена со Законот за територијалната поделба на

Република Македонија и определување на подрачјата на единиците на локалната

самоуправа (“Службен весник на Република Македонија” бр.49/96) и Законот за

градот Скопје (“Службен весник на Република Македонија бр.49/96)?”38

Иако јавното незадоволство се зголемуваше со огромна брзина и СМК

речиси собра 150 000 потписи потребни за одржување референдум, Собранието

на почетокот на август 2004 година го донесе новиот Закон за територијална 36 Иако имаше и други разлики од усвоениот закон во првата фаза, тука се изнесени само најспорните и најнепопуларните решенија. 37 Граѓанска асоцијација Мост – ИЗВЕШТАЈ Референдум 200438 Ibid.

18

организација на локалната власт. Еве некои од решенијата што предизвикаа

најмногу незадоволство меѓу граѓаните:

1. Општина Гостивар која според старaта поделба имаше 26,54%

Македонци, со припојување на општините Вруток, Долна Бањица, Чегране и

Србиново се намали бројот на Македонците на 19,77%;

2. Општина Тетово според старата поделба имаше 28,17% Македонци, со

припојување на општините Џепчиште и Шипковица нивниот број се намали на

23,16%;

3. Општина Струга имаше 47,94% Македонци и тие беа најбројни во

општината, и со припојување на општините Велешта, Делогожди, Лабуништа и

Луково бројот на Македонците опадна на 32,09%,а на Албанците се зголеми од

41,54% на 56,86%;

4. На руралната Општина Чашка во Велешко (регионот Азот) покрај

општините Богомила и Извор и се придадоа и селата Горно и Долно Јаболчиште

(од Општина Велес) населени исклучиво со Албанци па така бројот на Албанците

од само 7,47% скокна на 33,06% и со тоа ова подрачје станува двојазично;

5. На Општина Долнени која се наоѓа во северниот дел на Пелагонија

(Прилепското поле) и се придодаде општината Житоше па бројот на Македонци

се намали од 41,79% на 36,57%,а бројот на Албанците и Бошњаците се зголеми

(од 21,22% на 26,37% на Албанците и од 14,10% на 17,36% на Бошњаците) со што

Долнени стана предоминантно муслиманска општина;

6. Со припојувањето на општината Сарај на Градот Скопје бројот на

Албанците се зголеми од 15,30% на 21% со што главниот град на Република

Македонија стана двојазичен. На Скопје му се придадоа уште 229 км квадратни и

голем број села кои (некои немаат ни канализација ни телефонска мрежа) кои се

одалечени и повеќе од 20 км од него;

Јасно е дека со новиот закон, владеачките елити си „играле“ изборна

геометрија, односно геримендеринг39, со цел поделба на Република Македонија на

етнички зони на владеење. 39 Изразот геримендеринг ( или џеримендеринг ) е кованица од зборовите „Гери“ и „salamander“ ( дождовник ) и во политичката теорија е внесен по заслуга на гувернерот Гери од Масачусетц,САД кој ги кроел изборните единици само за да победи неговата партија на избори, а тие пак, наликувале на дождовник.

19

Многу политиколози и експерти сметаа(т) дека новиот закон за границите

на општините не оди во прилог на напорите за демократизација на Македонија и е

всушност контрадикторен со одредбите на Охридскиот рамковен договор.

Локалните невладини организации брзо реагираа на ограниченоста на дебатите и

авторитарната одлука за процесот на децентрализација. На пример, аналитичарите

од Центарот за истражување и креирање политики (ЦРПМ) објаснија дека законот

е донесен без:40

- Широка јавна дебата за новите територијални граници на општините;

- Консултации со локалните службеници организирани во Заедници на единиците

за локална самоуправа (ЗЕЛС);

- Земање превид на мислењата на странските и домашните експерти;

- Земање предвид на волјата на народот, посебно игнорирајќи ги жалбите на 41

општина за повторно разгледување на границите на општините;41

Хелсиншкиот комитет оцени дека Законот за територијална организација на

локалната самоуправа донесен во 2004 год. (во процедурата на донесувањето и во

својата содржина):42

- Спротивен е на Уставот

- Го изигрува правото

- Внатрешно е неконзистентен и е,

- Спротивен на Охридскиот рамковен договор.43

Kонкретните одлуки, како што е онаа да се зголеми градот Скопје со

вклучување на Сарај ( со се Кондово ) што прави 21% албанското население во

главниот град и вклучувањето на околните албански села во Струга со што

Албанците стануваат мнозинство во општината, се во директна спротивност со

советите на експертите за организацијата на општините, кои сметаат дека

припојувањето на околните села кон градовите го гуши развојот на селата. Планот

за општина Кичево која во 2008 година треба да се зголеми со вклучување на

40 Центар за истражување и креирање политки – Македонската етничка политика по Охридскиот договор – Прашањето за новиот закон за границите на локалната самоуправа41 Ibid.42 Месечен извештај за октомври на Хелсиншкиот комитет за човекови права – Прилог „Во прилог на децентрализацијата и одржливиот развој“43 Ibid.

20

околните албански села е исто така непрактичен според мислењата на експертите

за децентрализација кои ги потенцираа непродуктивните резултати од припојување

на популација од 30 000 луѓе на град со исто толкава популација. Експертските

мислења исто така посочија дека 7 општини во Македонија се зголемени во толкава

мера што тоа сериозно ја загрозува можноста за активно учество на граѓаните во

процесот на донесување одлуки.44

Кога се работи за Кичево, има еден интересен феномен, можеби единствен

во светските искуства на децентрализацијата. Имено, новото проширено Кичево ќе

почне да функционира во новите граници од 2008 година. Со други зборови,

општините што треба да се припојат кон Кичево: Зајас, Осломеј, Другово и

Вранештица, ги исполнуваат критериумите за да останат општини, но во 2008

истите тие критериуми веќе нема да ги исполнуваат!

Постојат случаи кога се чини дека етничките односи се единствениот

фактор кој влијаел на одлуките за границите на општините и кои не ги задоволиле

критериумите на општинските единици поставени од самиот Закон. Во 13 такви

случаи, условот дека општината мора да има повеќе од 5000 жители како би

можела да обезбеди доволно економски, финансиски и човечки ресурси за

извршување на своите потреби, е очигледно неисполнет. И имаше и жалби за

менување на општинскиот статус на некои општини кои и покрај тоа што имаат

капацитет да функционираат како такви, ја изгубиле својата автономност со цел да

се промени етничкиот состав на други единици.45

44 Центар за истражување и креирање политики – Македонската етничка политика по Охридскиот договор – Прашањето за новиот закон за границите за локалната самоуправа45 Ibid.

21

22

Како резултат на состојбите во првата половина од 2004 година многу

граѓани, многу интелектуалци, невладини организации и опозицијата застанаа зад

идејата да се организира референдум за новиот закон. До 23 август беа собрани над

180 000 потписи за одржување референдум. Собранието на почетокот од септември

го закажа референдумот на 7 ноември.46 Подржувачите на референдумот главно

водеа кампања на критика на новиот закон, додека кампањата на власта се

состоеше во се, освен во одбрана на „квалитетните“ решенија од законот.

Власта најпрвин се обиде со напади ad hominem кон опозицијата и

подржувачите на референдумот. Потоа го бранеше законот со ставот дека во

Македонија мора да се почитува и вољата на Албанците. Па ја пласира тезата дека

договорот за новиот закон можеби и не не најдобар, но дека договор морало да се

постигне по секоја цена ( да се измени стариот закон ), бидејќи тоа било обврска од

Рамковниот договор. Потоа следеше тезата дека со новиот закон најдобро се

исполнувал „духот“ на Рамковниот договор, бидејќи тој нудел вистински

мултиетнички општини, а не како порано сепарирани гета. Па тргнаа со тезата дека

референдумот и останувањето во сила на стариот закон го рушеле Рамковниот

договор, а ако не се исполни Рамковниот договор, тогаш Македонија нема да се

интегрира во ЕУ и НАТО ( познатата фраза дека „патот кон Брисел води преку

Охрид“ ). Потоа со тезата дека не само неисполнување, туку и доцнење во

исполнувањето на Рамковниот договор, ја одалечува Македонија од ЕУ, што

подоцна тешко може да се надомести ( прикажана низ антиреферендумскиот

слоган „Европа сега“ ). На крај, отидоа и со директно заплашување на граѓаните, со

враќање на 2001 или врз социо-економски основи.47

Со синтагмата "Кој е против законот тој е против Охридскиот рамковен

договор и го успорува или попречува влезот на Македонија во ЕУ и НАТО"

владеачката структура:48

46 Референдумот од 2004 година е многу важен настан и многу важна тема од најновата историја на Македонија. Сепак, сметам дека тука не е место за референдумот, туку за прашањата поврзани со локалната самоуправа. Бидејќи референдумот од 2004 година има повеќе значења, тука ќе биде спомнуван само во контекст на законите од локалната самоуправа.47 Повеќе за реферндумската кампања види: Граѓанска асоцијација „Мост“ – ИЗВЕШТАЈ Референдум 2004; како и извештајот на ОБСЕ/ОДИХР за референдумот48 Хелсиншки комитет за човекови права – Извештај за октомври 2004 – „Во прилог на децентрализацијата и одржливиот развој“

23

1. Го сврте вниманието од фактот дека Законот вака како што е донесен и како што

е формулиран воопшто не е во функција на децентрализацијата и дека воопшто не

се базира на одредбите на Законот за Локална самоуправа и на одредбите на

Рамковниот договор од Охрид;

2. Ја избегна обврската да ги објасни и оправда конкретните решенија дадени во

законот;

3. Му даде на целиот проблем чиста меѓуетничка димензија (со што стана

непосреден поттикнувач на етничка и национална нетрпеливост меѓу граѓаните);

4. Оневозможи изнесување алтернативни решенија попогодни за остварување на

Законот за локална самоуправа;

5. Ја узурпираше локалната власт;49

Тука треба да се укаже барем на три аспекти од новиот Закон за

територијална организација на локалната самоуправа, кои често беа предмет на

спорење во референдумската кампања. Тоа се: а) компатибилноста на законот со

Рамковниот договор; б) компатибилноста на законот со македонскиот правен

систем; и в) мултиетничката димензија на македонското општество што законот

(не) ја штити;

Веќе укажав погоре дека никој нема правна обврска да го измени стариот

закон за територијална организација, бидејќи Рамковниот договор не е формален

извор на правото во Македонија, како и тоа дека според потточка 3.2. од договорот,

промена на старите граници не е неопходна, туку дека тие само ќе бидат

преразгледани/преиспитани. Значи, новиот закон не само што не беше неопходен,

туку дури и не ја исполнуваше одредбата од Рамковниот договор, од кого се

велеше дека „ја влече правната сила“. Меѓутоа, новиот закон уште помалку ја

исполнуваше одредбата од истата потточка на договорот во која е вели дека

“ревизијата на општинските граници ќе биде спроведена од страна на локалните и

националните власти, со меѓународно учество“. Локалните власти беа од оттргнати

од процесот на носење на новиот закон. Ниту лица од ЗЕЛС, ниту лица од

локалните власти на засегнатите општини, беа повикани на еден ипол месечните

преговори што се водеа во најтесен круг од десетина луѓе од власта. Владата и 49 Ibid.

24

Собранието, при донесувањето на законот, не ги земаа во предвид ни 41 локален

референдум. Исто така, меѓународно учество отсуствуваше при носењето на

законот.50 Власта пак, во одбрана на своите позиции, тргна со тезата дека со

референдумот и неприфаќањето на новиот закон се рушел Рамковниот договор.51

Една од главните критики на новиот закон беше и е тоа што тој не е во

согласност со правниот систем на Република Македонија, односно тој е

противуставен! Имено, Македонија ја има ратификувано Европската повелба за

локална самоуправа на Советот за Европа во 1997 година. Според Уставот на

Република Македонија, темелни вредности на уставниот поредок се владеењето на

правото52 и почитувањето на општоприфатените норми на меѓународното право53.

Исто така, според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се

ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не

можат да се менуваат со закон. Фактички, ратификуваните меѓународни договори

стојат повисоко од законите во нашиот правен систем, бидејќи тие не можат да се

дерогираат со закони ( освен ако меѓународниот договор не предвидува таква

можност ), односно не можат да се најдат во однос на lex generalis – lex specialis со

некои закони. Оттаму, по Уставот, Европската повелба за локална самоуправа е

вториот најсилен формален правен извор на правните акти во Македонија што се

однесуваат на локалната самоуправа! Меѓутоа, тоа не беше така во реалноста.

Според член 4 од Повелбата, „локалните власти треба, колку што е можно, да бидат

консултирани благовремено и на соодветен начин во текот на процесите на

планирање и одлучување за сите прашања што непосредно ги засегаат“. Во членот

5 пак ( Заштита на територијалните граници на локалните власти ), се вели дека „за

секоја промена на локалните територијални граници заинтересираните локални

50 Спорно е што претставува меѓународно учество во смисла на одредбата од договорот. Ова е уште еден доказ дека Рамковниот договор не е правен акт, туку политички договор, напишан на дипломатски јазик.51 Признавам дека оваа формулација звучи страшно. Но, јас се уште не можам да разберам како се руши еден таков документ. Како се руши еден политички договор? Како се руши еден правен акт ( иако договорот не е тоа )? Дали со негово неисполнување или погрешно исполнување ( што се случило многу пати досега )? Дали тоа значи дека целиот правен систем е само илузија, бидејќи не постои правен пропис што не бил прекршен? Конечно, дали тоа значи дека Рамковниот договор е срушен, бидејќи оние несреќни луѓе, што нагалено ги нерекуваат „внатрешно раселени лица“ не се вратени во своите домови?52 Член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на РМ53 Член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот на РМ

25

власти треба да бидат претходно консутирани, евентуално по пат на референдум

таму каде што тоа е дозволено со закон“.54 Овие одредби воопшто не беа

испочитувани при носењето на Законот за територијална организација, иако тоа

значи прекршување на правниот поредок на Република Македонија – владеење на

луѓето, а не на правото! Да биде парадоксот во Македонија уште поголем,

државниот орган кој треба да ја штити уставноста во Македонија – Уставниот суд,

при иницијативата поднесена за оценување на новиот закон, оценува дека немал

надлежност за оценување на меѓународни договори!55 Едноставно скандалозно.

Третиот аспект од законот е штитењето, односно нештитењето на

мултиетничката димензија на македонското општество. Во развиените демократски

држави воопшто и не би се поставувало вакво прашање, но во Македонија е нужно

тоа да се одговори/реши на правилен начин. Преку судири и тензии на различните

етницитети се нарушува и мултикултурализмот. Овој закон со своите лоши

решенија за некои општини отвора пат за судири и тензии меѓу месното население

од различна етничка припадност. Интересно е што власта го бранеше законот

токму со тврдењето дека со мешање на повеќе „моноетнички“ општини во една

„мешана“ општина, различните етницитети ќе соработувале заедно во интерес на

локалната заедница, надминувајќи ги етничките и партиските разлики. Но, власта

немаше одговор зошто не го задржува таквиот модел во општина Чаир. Имено, од

една општина каде што бројот на Македонците и Албанците речиси беше

изедначен, со голем број на население од „помалите“ заедници, власта прави две

општини: Бутел ( каде што бројно доминантни се Македонците ) и Чаир ( каде што

бројно доминантни се Албанците ) на која пак и го додава делот од општина

Центар каде што претежно живеат Албанци ( Бит Пазар ).56

Реформите во локалната самоуправа што се вршат од 1999-2004 година

имаат неколку одлики. Прво, тие доаѓаат не по барање на локалните заедници, туку

54 Членот 5 од Повелбата е вброен во оние членови на кои страните потписнички ( државите ) не можат да стават резерва при прифаќањето на Повелбата ( член 12 од Повелбата ).55 Уставниот суд во овие 16 години донесува одлуки само според волјата на неговите членови ( кои само понекогаш се во согласност со Уставот ). Воопшто не изненадува што реномето на Уставниот суд е паднато толку ниско, па некои политички субјекти го нарекуваат и месна заедница.56 Малкумина знаат дека во 1996 година советот на општина Центар донесува одлука, советниците албанци да можат да зборуваат на албански на седниците на советот. Вистинска етничка диктатура, зар не?

26

доаѓаат „од горе“ заради решавање на други прашања, што првенствено не се

однесуваат на локалната самоуправ како таква. Второ, при изработката на законите

власта се водела претежно од еден критериум – етничкиот, односно таа решавала

малцински и друг тип прашања преку локалната самоуправа. Трето, реформите во

локалната самоуправа служеа како задоволување на некои критериуми при

приближувањето на Македонија кон ЕУ и НАТО – односно реформи заради

реформи. И четврто, сето тоа се правеше на штета на демократијата и уште

поважно, на штета на владеењето на правото во Македонија.

4) Присутност на корупцијата во локална-

та самоуправа

Дали е добро или лошо поставен моделот на локална самоуправа во

Македонија, најдобро ќе покаже времето. Својот мандат во оштините го вршат

градоначалниците и советниците избрани на третите локални избори во пролетта

2005 година. За разлика од првиот и вториот состав на локалните власти, овие

градоначалници и советници располагаат со значително поголеми надлежности во

многу сфери, како и со многу повеќе средства.

Ноторен факт е дека во овој момент корупцијата во Македонија е на многу

високо ниво. Таа е навлезена во сите области од животот. Зошто локалната

самоуправа би била оставена на страна?

Феноменот на т.н. „градежна мафија“ кој е доста актуелен во последниве

неколку години, најдиректно ја погоди локалната самоуправа. Градоначалниците и

советите на општините, преку моќта што ја имаат при давањето дозволи за градба и

можноста за промена на генералните и деталните урбанистички планови, се главни

актери во повеќе корупциски случаи. Не е потребно да се биде експерт во областа

на градежништвото, доволно е само да се помине во населби како Кисела Вода или

Дебар Маало па да се види колку е навлезена корупцијата во локалната самоуправа.

Или пак, што станува со крупните случаи како „Градски ѕид“ или „Кермес“?

27

Рекламните билборди се поставуваат буквлано на секој чекор, а квалитетот на ново

асфалтираните улици е мизерен.

Градоначалниците ширум Македонија, често пати на конференциите за

медиумите или на јавни трибини, знаат да речат дека можностите за економски

развој на нивните општини се ограничени, бидејќи како прво и основно тие не

располагале со државното земјиште. Но, како да им се даде земјиштето на

располагање кога, барем во случајот на скопските градоначалници, го изгубиле и

она земјиште што го имале? Имено, местата каде што се наоѓаат пазарите секаде

низ Македонија се во општинска сопственост, но во Скопје тие се во сопственост

на АД „Скопски пазар“. По која правна основа е тоа направено?

Не треба многу да се истражува за да се увиди дека општинските

капацитети, пред се во човечки ресурси, се многу мали. Прашањето е дали

општинската администрација ќе може да ги менаџира сите нужни работи во

урбанизмот, обрзованието, здравството, социјалната заштите, културата, спортот,

безбедноста? Од 01.07.2007 отпочна втората фаза во фискалната децентрализација,

но само во оние општини кои ги исполнуваат критериумите. Но, во Македонија

вниманието врз тоа како се трошат средствата во локалната самоуправа е многу

мало.57 Вниманието на можните корупциски случаи, од страна на јавноста,

медиумите, невладините организации, партиите и државните органи е

сконцентрирано врз централната власт.

Колку што ми е мене познато, никој во Македонија сериозно не го испитал

односот меѓу фискалната децентрализација и корупцијата, односно дали со

зголемувањето на фискалната децентрализација ( а претходно и со зголемувањето

на надлежностите во локалната самоуправа ) корупцијата се зголемува или се

намалува. Здраворазумското размислување говори дека корупцијата ќе се зголеми

со приливот на повеќе средства и повеќе надлежности во локалната самоуправа,

бидејќи вниманието и контролата се многу помали отколку кај централната власт

( а знаеме колку на тоа ниво е голема корупцијата ). Впрочем, колкумина од

граѓаните би разбрале за проневерата на 15 000 евра од страна на пр. на

градоначалниците на Облешево, Сопиште или Боговиње?

57 Во тек е медиумска кампања за трошењето на средствата од страна на скопската градска администрација.

28

Еве што вели за ова Даниел Дончев во неговата колумна „Децентрализација

на корупцијата“. „Транспарентност Интернационал“ секоја година ги рангира

земјите, според т.н. Индекс на перцепција на корупцијата, кој е во рамките од 0 до

10 – колку е поголема бројката, толку е помала корупцијата. Во 2004 година

Македонија е рангирана на 97 место ( од 145 земји ) со 2.7 Индекс на корупција. 58

Од друга страна, Светската Банка чува податоци за тоа, колку една земја го

децентрализирала својот буџет и ги рангира земјите во три категории: земји со

високи приходи ( со БДП по жител над 10 000$ ), со средни приходи ( БДП меѓу 1

500 и 10 000$ по жител ) и ниско приходни земји ( со БДП под 1 500$ по жител ).

Македонија со своите околу 2 000 долари по жител, доаѓа на најдолниот дел од

средната група.59

Кај оние земји што се класифицирани како високо приходни, колку е

повисок процентот на фискална децентрализација, толку е повисок и Индексот на

перцепција на корупцијата – значи корупцијата како појава е пониска. Но, во

средно и ниско приходните земји, ситуацијата е обратна. Во овие земји, колку е

поголем процентот на фискална децентрализација, толку е помал Индексот, или

аналогно – колку е помал процентот на фискална децентрализација, толку е

поголем Индексот на ТИ. Со други зборови, фискалната децентрализација ја

зголемува корупцијата во ниско и средно приходните земји.60

З А К Л У Ч О К

58 Даниел Дончев – „Децентрализација на корупцијата“ во „Фокус“ бр.531 02.09.2005 стр.3659 Ibid.60 Даниел Дончев, стр.37 За жал, книгата на која се повикува Дончев во своите тврдења – „Decentralization: Conceptualization and measurement“ од Aaron Schneider не е оставена на слободно користење на Интернет. Останува да му веруваме на г-нот Дончев.

29

И покрај тоа што овој труд беше доста критички настроен спрема

македонскиот модел на локална самоуправа ( и во подготвувањето и во

остварувањето ) мора да се каже дека не е се така црно. Низ локалните власти

поминаа многу успешни градоначалници и советници и се уште има такви. Многу

општини, населени места и региони значително напреднаа во својот развој од

1996 година, кога се одржаа првите локални избори.

Но, дали можеше и подобро и дали можеше да се избегнат некои негативни

појави е прашање на кое одговор треба да даде науката. Локалната самоуправа и

децентрализацијата се права на граѓанинот, на обичниот човек. Тој е нејзин краен

корисник и според неговите желби треба да се гради моделот на локалната

самоуправа. Граѓанинот, со своите потреби на локален план, е се уште многу

пасивен во остварувањето на своите права. Недостасуваат иницијативи како и

поголема контрола на граѓаните врз работата на локалните власти. Но,

Македонија е млада демократија, па останува плодовите од демократските

придобивки да ги набереме подоцна.

Користена литература:

30

Книги:

1.Јосиф Талевски,”Уставно право”,2009

2.Светомир Шкариќ и ,Гордана Силјановска-Давкова”Уставно

право”второ дополнето изменето издание Култура 2009

3. Гордана Силјановска-Давкова и Владимир Митков, „Локална

самоуправа“, МАГОР, Скопје, 2000;

Правни акти:

1. Европска повелба за локална самоуправа ( Совет на Европа 15.10.1985,

Стразбур );

2. Устав на Република Македонија;

3. Закон за локална самоуправа ( Сл. весник бр.5 29.01.2002 );

4. Закон за територијална организација на локалната самоуправа;

Други акти:

1. Рамковен договор, 13.08.2001;

2. Framework Agreement, 13.08.2001;

Списанија, публикации и извештаи:1. Владо Поповски – „Поделба на општините или на државата“ „Македонско

сонце“ 495 -496 26.12.2003 – 02.01.2004;

2. Месечен извештај за јули и август 2004 на Хелсиншкиот комитет за

човекови права – Прилог „ За демократска децентрализација по мерка на

граѓаните“;

3. Центар за истражување и креирање политики – „Македонската етничка

политика по Охридскиот договор – Прашањето за новиот Закон за границите на

локалната самоуправа“;

4. Граѓанска асоцијација Мост – ИЗВЕШТАЈ Референдум 2004;

5. Месечен извештај за октомври на Хелсиншкиот комитет за човекови

права – Прилог „Во прилог на децентрализацијата и одржливиот развој“;

6. Даниел Дончев – „Децентрализација на корупцијата“, „Фокус“ бр.531

02.09.2005;

31

32