seguridad y salud en el trabajo en chile. diagnóstico y propuestas

SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN CHILE DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS

Se recogen los diagnósticos y propuestas realizados por trabajadores, expertos, instituciones públicas, Comisión Gubernamental de SST, talleres regionales tripartitos para la formulación de la Política de SST y proyectos de ley presentados al Congreso, y se analizan a la luz de los principios de la Seguridad Social y de los Convenios de la OIT, concluyendo con propuestas para cada uno de las falencias identificadas.

2015

María Carolina Vargas Viancos

01/01/2015

Mcvv. SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN CHILE DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS

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Seguridad y Salud en el Trabajo en

Chile Diagnostico y Propuestas

MARÍA CAROLINA VARGAS VIANCOS Especialista en Seguridad y Salud en el Trabajo

Coronel Pereira N° 140 departamento 82, Las Condes

[email protected]

Celular 9-‐2181713

ABOGADA UNIVERSIDAD DE CHILE, MAGÍSTER UNIVERSITARIO EN DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL. UNIVERSIDAD ALCALÁ DE HENARES, ESPAÑA – ORGANIZACIÓN IBEROAMERICANA DE SEGURIDAD SOCIAL (OISS). • Consejera del Consejo Consultivo de Seguridad y Salud en el Trabajo (DS 19/2011. Convenio OIT/187) (2015) • Docente de la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Chile (2012 a la fecha) • Ex -‐ Directora Corporativa de Salud Ocupacional y del Seguro contra Accidentes del Ex -‐ Trabajo y Enfermedades Profesionales de CODELCO – CHILE (2003-‐2012)

• Ex -‐ Fiscal de la Superintendencia de Seguridad Social (2000-‐2003) • Ex -‐ Directora del Instituto de Normalización Previsional IX Región (1995-‐2000)


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ÍNDICE

Advertencia ............................................................................................................................ 8

Resumen Ejecutivo .................................................................................................................. 8

1. Introducción ................................................................................................................... 16

2. Antecedentes históricos de la seguridad y salud en el trabajo ........................................ 16

2.1. Etapas de la seguridad y salud en el trabajo ......................................................................... 16 2.1.1. Etapa 1 (1880-‐1900). Responsabilidad por culpa .................................................................................. 16 2.1.2. Etapa 2 (1900-‐1920). Seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador .................. 17 2.1.3. Etapa 3 (1920-‐1950). Teoría del riesgo profesional .............................................................................. 17 2.1.4. Etapa 4 (1950-‐-‐). Gestión del riesgo ..................................................................................................... 17

2.2. Antecedentes históricos y legislativos de la seguridad y salud en el trabajo en chile ............. 17

3. Situación en el gobierno del Presidente Piñera. 2010 -‐ 2014 ........................................... 22

3.1. El caso Mina San José demuestra que la institucionalidad fiscalizadora no funciona ............. 22

3.2. Conclusiones de la investigación de la Cámara de Diputados ................................................ 24

3.3. Conclusiones de la Comisión de Seguridad en el Trabajo. 30 Medidas .................................. 26 3.3.1. Política Nacional de Seguridad en el Trabajo ........................................................................................ 26 3.3.2. Estándares ............................................................................................................................................. 26 3.3.3. Fiscalización ........................................................................................................................................... 27 3.3.4. Prevención ............................................................................................................................................. 27 3.3.5. Seguro .................................................................................................................................................... 27

3.4. Iniciativas legales aprobadas ................................................................................................ 28 3.4.1. Decreto Nº 72 de 2011. Promulga el Convenio Nº 187 Sobre Marco Promocional para la SST con vigencia en abril de 2012 ..................................................................................................................................... 28 3.4.2. Comité de Ministros para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Decreto N° 20 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social 2011 ........................................................................................................................................ 30 3.4.3. Consejo Consultivo para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Decretos N°s 19 y 33 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social 2011 ........................................................................................................................... 30 3.4.4. Modificación de Ley Orgánica de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO). Ley 20.691. Publicada D.O. 14.10.2013 .................................................................................................................................. 31

3.5. Iniciativas legales rechazadas ............................................................................................... 32 3.5.1. Creación de una Superintendencia de Minería. (Boletín 7848-‐08) ....................................................... 32

3.6. Iniciativas legales Pendientes ............................................................................................... 32 3.6.1. Ley Orgánica de mutualidades (Boletín 8573-‐13). 6 de septiembre de 2012 ........................................ 32 3.6.2. Reforma a la Ley 16.744 (Boletín 8971-‐13). 4 de junio de 2013 ............................................................ 32

4. Situación en el Gobierno de la Presidenta Bachelet ........................................................ 34


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4.1. Programa de Gobierno ......................................................................................................... 34

4.2. Diálogos tripartitos y Coloquios desarrollados durante 2014 ................................................ 34

4.3. Consejo Consultivo de SST .................................................................................................... 35

5. Diagnóstico y propuestas sobre la institucionalidad de SST en Chile ............................... 37

5.1. Marco regulatorio ................................................................................................................ 37 5.1.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 37 5.1.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 37

5.2. Garantía Constitucional ........................................................................................................ 38 5.2.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 38 5.2.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 39

5.3. Delito de SST ........................................................................................................................ 39 5.3.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 39 5.3.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 41

5.4. Ley de SST ............................................................................................................................ 42 5.4.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 42 5.4.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 43

5.5. Proceso normativo ............................................................................................................... 43 5.5.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 43 5.5.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 45

5.6. Estadísticas de siniestralidad ................................................................................................ 45 5.6.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 45 5.6.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 58

5.7. Investigación de accidentes .................................................................................................. 58 5.7.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 58 5.7.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 59

5.8. Entidades reguladoras y fiscalizadoras ................................................................................. 59 5.8.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 59 5.8.2. Propuesta 1 ............................................................................................................................................ 75 5.8.3. Propuesta 2.-‐ ......................................................................................................................................... 76

5.9. Comité de Ministros de SST .................................................................................................. 77 5.9.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 77 5.9.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 78

5.10. Consejo Consultivo Nacional de SST ................................................................................... 78 5.10.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 78 5.10.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 80

5.11. Consejos Consultivos Regionales de la SST ......................................................................... 80 5.11.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 80 5.11.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 80


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5.12. Participación de los trabajadores en SST ............................................................................ 80 5.12.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 80 5.12.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 81

5.13. Educación / Difusión / Cultura Preventiva .......................................................................... 82 5.13.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 82 5.13.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 83

5.14. Programa Nacional de SST .................................................................................................. 83 5.14.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 83 5.14.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 83

5.15. Sugerencias de la OIT en documento borrador sobre Perfil Diagnóstico ............................. 84

6. Diagnóstico y propuestas sobre gestión de SST en Chile ................................................. 85

6.1. Deber General de Protección del empleador en la faena ...................................................... 85 6.1.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 85 6.1.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 86

6.2. Estándares de control y revisión de los proyectos ................................................................. 88 6.2.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 88 6.2.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 88

6.3. Jornadas de trabajo y sistemas de turnos ............................................................................. 88 6.3.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 88 6.3.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 89

6.4. Consumo de alcohol y drogas ............................................................................................... 89 6.4.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 89 6.4.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 89

6.5. Incorporación de la mujer al trabajo ..................................................................................... 90 6.5.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 90 6.5.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 91

6.6. Cultura preventiva en la empresa ......................................................................................... 91 6.6.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 91 6.6.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 93

6.7. Riesgos emergentes ............................................................................................................. 93 6.7.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 93 6.7.2. Propuestas ............................................................................................................................................. 94

6.8. Instrumentos preventivos de acuerdo al tamaño de la faena y tipo procesos ....................... 94 6.8.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 94 6.8.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 94

6.9. Comités Paritarios ................................................................................................................ 94 6.9.1. Diagnóstico ............................................................................................................................................ 94 6.9.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 95

6.10. Gerencias o Departamentos de SST .................................................................................... 96


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6.10.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 96 6.10.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 96

6.11. Estándares de control de procesos peligrosos .................................................................... 97 6.11.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 97 6.11.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 97

7. Diagnóstico y propuestas sobre Seguro Social de SST en relación con los Principios de la Seguridad Social ................................................................................................................... 98

7.1. Características del sistema chileno ....................................................................................... 98

7.2. Principio de la Universalidad subjetiva. Cobertura del Seguro ............................................ 100 7.2.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 101 7.2.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 102

7.3. Principio de la Universalidad Objetiva, Totalidad o Integralidad. Cobertura de enfermedades profesionales ................................................................................................................................ 102


7.4. Principio de la Universalidad Objetiva, Totalidad o Integralidad. Cobertura de Accidentes del Trabajo ......................................................................................................................................... 107


7.5. Principio de la Universalidad Objetiva, Totalidad o Integralidad. Suficiencia de las prestaciones económicas .............................................................................................................. 109

7.5.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 109 7.5.2. Propuestas ........................................................................................................................................... 110

7.6. Principio de la Unidad y Sistematicidad. Fiscalización del Seguro ........................................ 110 7.6.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 110 7.6.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 111

7.7. Principio de la Unidad y Sistematicidad. Ergonomía y Trabajos pesados ............................. 112 7.7.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 112 7.7.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 113

7.8. Principio de la Igualdad. Diferencias entre obreros y empleados ........................................ 113 7.8.1. Diagnóstico .......................................................................................................................................... 113 7.8.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 115

7.9. Principio de la Igualdad. Diferencias entre cotizantes de mutualidades y cotizantes del Instituto de Seguridad Laboral en materia de evaluación de incapacidades .................................. 115


7.10. Principio de la Solidaridad. Concentración de empresas grandes en mutualidades ........... 116 7.10.1. Diagnóstico ........................................................................................................................................ 116 7.10.2. Propuesta .......................................................................................................................................... 116


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7.11. Principio de la Participación. Elección de organismo administrador .................................. 116 7.11.1. Diagnóstico ........................................................................................................................................ 116 7.11.2. Propuesta .......................................................................................................................................... 117

7.12. Principio de la Acción Preventiva. Prestaciones de los organismos administradores ......... 117 7.12.1. Diagnóstico ........................................................................................................................................ 117 7.12.2. Propuestas ......................................................................................................................................... 117

8. Glosario de términos .................................................................................................... 119

9. Bibliografía .................................................................................................................. 121

ADVERTENCIA

Hacemos nuestra la advertencia de la OIT en relación al uso del lenguaje no discriminatorio, que señala:

“El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de cómo hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.”

RESUMEN EJECUTIVO

El caso Mina San José

El 5 de agosto de 1010 fue el accidente en la Mina San José, donde quedaron atrapados en un derrumbe 33 trabajadores.

Luego del rescate, el Gobierno de la época conformó una Comisión de Seguridad en el Trabajo presidida por la Ministra del Trabajo y Previsión Social, que en diciembre de 2011 entregó su informe final con 30 recomendaciones en torno a cinco ámbitos primordiales: una política nacional de seguridad en el trabajo, los estándares, la fiscalización, la prevención y el seguro de accidentes y enfermedades profesionales.

La Cámara de Diputados por su parte, en su Informe de investigación de los hechos, concluyó que la responsabilidad fue de:

1. Los empleadores que privilegiaron la producción sobre la vida de los trabajadores; 2. La mutualidad que privilegió la relación comercial con la empresa, pese a haber constatado las

irregularidades; 3. La falta de coordinación entre las autoridades laboral, sanitaria y minera permitió la reanudación de faenas

pocos días antes del derrumbe.

El Informe de la Investigación realizada por Contraloría, concluyó que el SERNAGEOMIN no hacía seguimientos a los compromisos de las empresas y no aplicaba sanciones frente a los incumplimientos.

La respuesta de la autoridad

El 2011 Chile ratificó el Convenio 187 de la OIT, se creó el Comité de Ministros y el Consejo Consultivo de SST y se presentó un proyecto de ley para crear una Superintendencia de Seguridad Minera y una Intendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo en la Superintendencia de Seguridad Social.

El 2012 se presentó un proyecto para modificar la ley Orgánica de las mutualidades de empleadores y el 2013 para modificar la Ley 16.744 sobre Seguro Social contra Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.

Diagnóstico de la situación actual

A la fecha, aún no se ha emitido la Política, lo que se hará próximamente ya que ya fue emitida una propuesta por parte del Consejo Consultivo de SST al Ministerio del Trabajo, la que deberá ser conocida y analizada por el Comité de Ministros que elaborará el texto final para la firma de la Presidenta de la República.

La Política definirá los compromisos del Estado en materia de SST y el tipo de sistema que requerimos para implementarla.

Hasta ahora aún no contamos con un Programa Nacional que alinee los programas sectoriales de los Ministerios involucrados, especialmente Trabajo, Salud y Minería, defina prioridades, recursos, actividades e indicadores y direccione las actividades preventivas de los organismos administradores del Seguro.


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El Comité de Ministros y el Consejo Consultivo no están instituidos a nivel legal sino meramente reglamentario. El primero no se reúne desde hace varios años y el segundo funciona con miembros ad honorem lo que no permite un trabajo más permanente. Tampoco están establecidas instancias regionales de participación.

Las entidades con competencias en el tema: autoridades sanitarias, inspecciones del trabajo, SERNAGEOMIN y Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) principalmente, han incrementado sus recursos humanos y han tomado algunas medidas para mejorar su capacidad fiscalizadora, pero siguen sin trabajar coordinadamente, manteniendo sus propios focos, criterios, procedimientos, miradas y énfasis.

Sus recursos siguen siendo limitados y no cuentan con suficientes profesionales expertos. Al existir varias entidades con las mismas competencias se producen descoordinaciones y diferencias de opinión y criterios en las regulaciones y fiscalizaciones que disminuyen su credibilidad y efectividad. Las sanciones económicas no son suficientemente disuasivas para las grandes empresas y los recursos no alcanzan para tener presencia en terreno en un país extenso y con una geografía compleja.

Respecto al Seguro, se mantiene la odiosa distinción entre obreros y empleados en el sector público: Instituto de Seguridad Laboral y servicios de salud y como consecuencia una gestión deficiente del Seguro.

Las mutualidades por su parte, son cuestionadas por los trabajadores por privilegiar las atenciones privadas extra-‐ley sobre las atenciones del Seguro en sus establecimientos médicos, dar altas prematuras a los accidentados, no reconocer enfermedades profesionales, no incorporar a los trabajadores expuestos a los programas de vigilancia y por la falta de transparencia en el uso de los recursos públicos que administran, privilegiando sus propios intereses y los de sus empresas adheridas.

Aunque el tema ya no está en la agenda pública, los trabajadores continúan accidentándose y enfermándose.

Pese a que la tasa de accidentabilidad continúa a la baja, la tasa de fatalidad permanece estable y aún no contamos con estadísticas confiables de enfermedades profesionales.

Los trabajadores y profesionales médicos y expertos reconocen que hay subregistro de accidentes, ya que muchas empresas no notifican los accidentes al organismo administrador y envían a sus trabajadores a atenderse en el sistema público o privado a su costa o a sus Policlínicos de Faenas. Señalan que algunas veces eso ocurre con complicidad de las mutualidades. Lo anterior puede ser para evitar alzas de cotización, para evitar sanciones o pérdidas de contratos con sus empresas mandantes o simplemente por mostrar un indicador conveniente. También se produce subregistro cuando los trabajadores son atendidos en la red pública, por falta de competencias e incentivos por parte de los funcionarios de salud para reportar los casos y derivarlos a su respectivo organismo administrador.

El porcentaje de trabajadores sin cobertura frente a los riesgos del trabajo se mantiene cercano al 70% histórico y no hay políticas sistemáticas para abordar ese problema, ignorándose el nivel de accidentabilidad de este colectivo.

Las condiciones de trabajo son cada vez más exigentes, con jornadas extensas, turnos incompatibles con la vida familiar, estilos de liderazgos autoritarios y exposición a peligros y agentes nocivos para la salud y calidad de vida.

No contamos con campañas de difusión de una Cultura Preventiva ni se ha incorporado el tema a las mallas curriculares de escuelas y universidades.

Los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad son obligatorios en menos de un tercio de las empresas y no tienen fuerza, por no contar con fuero todos sus miembros y no tener asegurada ni la capacitación ni los recursos y tiempo de dedicación para realizar su importante labor.


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Los Departamentos de Prevención de Riesgos son obligatorios solamente en las empresas más grandes, en muchos casos son una mera formalidad ya que el experto generalmente no tiene capacidad de decisión ni peso en la empresa y muchas veces es un profesional externo a honorarios.

Muchos empresarios no adoptan las medidas para controlar los riesgos a los que exponen a sus trabajadores, a veces por privilegiar la producción, por ahorro de recursos o también por falta de información y de asesoría experta.

La normativa sobre prevención está disgregada en una gran cantidad de decretos y normas técnicas emanadas de distintos ministerios que dificultan su conocimiento y comprensión.

Pese a que hay en la Cámara de Diputados varios proyectos pendientes para crear una figura penal de peligro para los empleadores que pongan en grave peligro la vida, seguridad y salud de los trabajadores, y que sancione a los empleadores que oculten los accidentes, aún no se modifica el Código Penal, lo que permitió que los empresarios responsables del derrumbe de la Mina San José hayan resultado sin sanción penal.

Los cambios propuestos por el Ejecutivo

En este escenario, el gobierno del ex -‐ Presidente Piñera presentó un proyecto que, aunque mejora algunos aspectos del Seguro, no soluciona los problemas enunciados.

La ley 16.744 del Seguro Social, no es fácil de digerir para quienes no sean expertos ya que no es clara ni pedagógica, lo que no se mejora con el proyecto.

Mantiene la dispersión normativa entre Código del Trabajo y Ley del Seguro Social, no crea una ley de prevención o de seguridad y salud en el trabajo como existe en la mayoría de los países. La normativa de la ley 16.744 mezcla en forma poco pedagógica, las obligaciones de los empleadores con el funcionamiento del Seguro y la institucionalidad regulatoria y fiscalizadora.

No se establece un proceso regulatorio que otorgue sistematicidad, coherencia y que asegure la participación de todos los actores involucrados, organismos, expertos, trabajadores y empleadores.

No se garantiza la participación de los sindicatos y comités paritarios en la gestión y la fiscalización.

Sobre la Institucionalidad fiscalizadora, se mantiene la multiplicidad de competencias que hicieron posible el accidente de los 33 mineros de Atacama ya que se mantiene el SERNAGEOMIN y la Dirección del Trabajo con competencias en ese sector.

Se priva al Ministerio de Salud de competencias fiscalizadoras en las empresas, manteniéndolas únicamente en el sector público, pero no se traspasan los profesionales especializados en materias de medicina del trabajo, higiene, ergonomía y factores psicosociales con los que no cuenta la Dirección del Trabajo, lo que hace temer que la situación en materia de prevención de enfermedades profesionales pudiera agravarse aún más.

Respecto a la evaluación de la invalidez, se traspasa la función de evaluación de las enfermedades profesionales de las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) a las mutualidades. Consideramos que la evaluación de los accidentes y enfermedades debe efectuarse por un organismo independiente ya que no es conveniente que los organismos administradores sean juez y parte.

La Comisión Médica de Reclamos de la Ley 16.744 (COMERE), entidad de apelación de la invalidez profesional, se mantiene bajo la dependencia administrativa del Ministerio de Salud pero bajo la supervigilancia de la Superintendencia de Seguridad Social del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Las causas de los accidentes del trabajo establecidas por de la autoridad fiscalizadora no son consideradas a la hora de adoptar políticas, acciones y programas preventivos y tampoco sirve de base para subir la tasa de cotización y sancionar a los responsables, cuando corresponda.


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Opinión de la Central Única de Trabajadores

• La necesidad de que Chile ratifique el C 155 OIT; • La conveniencia de contar con una figura penal que castigue al empleador que ponga en peligro la vida y

salud de los trabajadores; • Que el Ministerio de Salud mantenga competencias en el ámbito de la salud con las debidas coordinaciones

con el sector trabajo; • La fiscalización de la Dirección del Trabajo está fuertemente orientada hacia los aspectos laborales de las

relaciones de trabajo. Se trata de inspectores polivalentes cuya alta experticia en materias laborales, no va acompañada de una especialización en los riesgos específicos para la salud y la seguridad.

• Aspectos laborales como las largas jornadas de trabajo y los descansos, bien inspeccionados por la Dirección del Trabajo, son muy importantes en riesgos del trabajo. Sin embargo, la fiscalización se centra en el chequeo documental de aspectos más bien burocráticos (reglamentos internos, actas de comités paritarios) o en condiciones de seguridad e higiene básicas (condiciones de comedores y baños), sin entrar a la identificación de los peligros materiales y riesgos para la salud que están en la base de los accidentes y enfermedades;

• La necesidad de contar con un plan de capacitación y de certificación de competencias técnicas a los fiscalizadores, junto con estabilidad laboral para su desempeño, incluyendo los aspectos técnicos en higiene, seguridad, ergonomía, toxicología, medicina del trabajo y vigilancia epidemiológica en salud ocupacional. Asimismo a los instrumentales adecuados para monitorear los lugares de trabajo y evaluar los trabajadores, así como los centros analíticos y laboratorios de salud ocupacional disponibles para su análisis de calidad certificada;

• La pertinencia de desarrollar instrumentos de fiscalización únicos, validados y específicos por cada sector de actividad económica, que facilite la eficacia de las acciones, su seguimiento, un adecuado registro y evaluación de la intervención de fiscalización integrando a todas las entidades, incluyendo las mutualidades, los que deben ser explicitados y conocidos por empleadores y trabajadores.

Opiniones y sugerencias de la OIT

• Deben desplegarse esfuerzos para suscribir el C155. • Se debe armonizar los reglamentos dispersos sobre SST emitidos por distintas autoridades. • Se deben enmendar y corregir los vacíos, superposiciones o disposiciones contradictorias que surjan por la

falta de un marco regulatorio básico único y por las normativas emitidas por distintos departamentos de gobierno.

• Se debe esclarecer la “incertidumbre jurídica” que es fruto de reglamentos carentes de calidad o de la inexistencia de un proceso riguroso de enmienda.

• En algunos países, se ha creado una agencia autónoma específica que desempeña todas las funciones de la autoridad competente en materia de SST.

• Aunque la creación de mecanismos de coordinación multilateral y cooperación aportará coherencia y eficiencia al funcionamiento de los sistemas nacionales de SST, el Convenio reafirma la necesidad prioritaria de simplificar la coordinación general.

• En Chile se detectan importantes carencias en las políticas de control e inspectivas, tanto de parte del sector trabajo como del sector salud. Estas se manifiestan en una débil fiscalización a las empresas y en una casi ausente fiscalización a los organismos administradores en especial en sus obligaciones en el ámbito de la prevención.

• Existe superposición de funciones entre ambos entes en materia de registro y sistematización estadística y de elaboración de información; también, entre las facultades inspectivas en las empresas adheridas al


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sistema, se constata una duplicación de funciones entre los Servicios de Salud y las Inspecciones del Trabajo.

• Se muestra un déficit de fiscalizaciones y número de fiscalizadores. Para alcanzar el estándar de la OCDE no solo habría que aumentar las fiscalizaciones en un 40% y aumentar el número de fiscalizadores y/o inspecciones, sino que también se debe ser más efectivo en la realización de las fiscalizaciones (mayor eficiencia por fiscalizador).

• Partiendo del supuesto de que existe la voluntad y la decisión política de reforzar el rol regulatorio y de control del Estado en materia de SST, se plantean las siguientes sugerencias:

• Centralizar la totalidad de las estadísticas de SST en la Superintendencia de Seguridad Social, a partir de todas las fuentes que entrega el sistema. Los organismos que generan la información primaria, seguirían construyendo y desarrollando sus bases estadísticas en cuanto elemento fundamental para la planificación de sus políticas, programas y acciones.

• La pertinencia de los planes de prevención de las mutualidades, de los organismos de administración delegada así como del nuevo ISL, debiesen ser controlados en su pertinencia y en la efectividad de su cumplimiento por la Superintendencia de Seguridad Social, en consulta, de estimarlo necesario, con las SEREMIS de Salud de las regiones respectivas.

• El control efectivo del cumplimiento puede ser delegado a la Dirección del Trabajo, la cual también, en caso de dudas sobre la implementación de medidas complejas, debería acudir a la asesoría de las SEREMIS de salud respectivas.

• La acción inspectiva en los lugares de trabajo debiera corresponder a las Inspecciones del Trabajo, y a los organismos sectoriales con competencias en la materia, resguardando el actual “principio de radicación” consagrado en el Código del Trabajo.

• La División de Salud Ocupacional así como las SEREMIS de salud debiesen detentar en forma exclusiva las facultades normativas en todas las áreas de actividad de salud a partir de la conformación de equipos multidisciplinarios de profesionales especializados, y en las que participen instituciones del sector trabajo.

• La cultura nacional, en particular en el sector público, no se caracteriza por una valoración positiva de las acciones coordinadas. Cada institución tiende a cuidar sus espacios aún a costa de la eficiencia de los servicios. Es por ello que se sugiere establecer instancias formales y legalmente obligatorias de coordinación. El ideal sería establecerlas en diversos niveles, abarcando hasta las actuaciones inspectivas en los centros de trabajo.

• Precisamente por las dificultades culturales a las que se hace referencia, sería aconsejable, como una potente señal política, generar una instancia de coordinación desde el Poder Ejecutivo.

• Como una primera medida, de fácil implementación, se sugiere instalar un Consejo Asesor Presidencial, de composición mixta entre salud y trabajo, presidido por el Ministro del Trabajo y Previsión Social.

Nuestra propuesta

1. Incluir una garantía constitucional explícita 2. Modificar el Código Penal incluyendo un delito de peligro de SST 3. Ratificar los Convenios OIT 155 y 176 sobre seguridad en las minas 4. Contar con Política, Sistema y Programa

• Asegurar que la Política sea participativa y que en ella se defina el Sistema que se necesita para implementarla.

• Elaborar un Programa Único Nacional al que deben ajustarse y alinearse todas los Ministerios y entidades públicas y los organismos administradores, con actividades específicas de apoyo a las MYPIMES y a los trabajadores informales y foco en los procesos que generen más siniestralidad, con responsables claros e indicadores de seguimiento.


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• Financiar el Programa con aportes fiscales más aportes de todos los organismos administradores a través del Decreto Presupuestario Anual de la Ley 16.744.

5. Comité de Ministros de SST

• Modificar integración agregando al Ministro de Educación. La principal función es elaborar y hacer seguimiento al Programa Nacional Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo, de acuerdo a la Política y Objetivos Nacionales definidos por el CASST, alineando las políticas, objetivos, planes y programas sectoriales a dicho Programa, especialmente las políticas y objetivos sanitarios, las políticas de empleo y capacitación, las políticas de fomento a la producción y los programas educacionales.

• Para su mejor funcionamiento, cada Ministro designará un funcionario que lo represente con plenos poderes, el que tendrá dedicación exclusiva a tiempo completo al Comité, conformándose un equipo de trabajo que se reunirá al menos semanalmente.

6. Consejo Consultivo Nacional de SST

• Modificar integración y funciones integrado por 7 miembros: un representante del Gobierno designado por el Comité de Ministros, un miembro elegido por las organizaciones de trabajadores, un miembro elegido por las organizaciones de empleadores y cuatro miembros profesionales con especialidad y experiencia en SST, elegidos por el Consejo de Alta Dirección Pública. Durarán 3 años en sus cargos y su Presidente será elegido por ellos mismos, sesionarán mensualmente y serán remunerados de acuerdo al reglamento.

7. Consejos Regionales de SST

• Crear Consejos Regionales de SST cuya principal función es efectuar las adaptaciones del Programa a la realidad regional, respetando la Política y Objetivos Nacionales y evaluar el cumplimiento del Programa Nacional Anual de SST en la respectiva región.

8. Fiscalización a las entidades empleadoras 9. Alternativa 1.-‐

• Dirección Nacional de SST (DirSST): Crear una entidad pública con facultades integrales para todo tipo de empresas, que contará con áreas especializadas por grandes procesos, peligros, agentes o condiciones, como por ejemplo: Agentes químicos, físicos, ergonómicos, psicosociales, altura geográfica, transportes, minería, construcción, agricultura, pesca, etc. estará integrada por especialistas que actualmente trabajan en la Dirección del Trabajo, SERNAGEOMIN, Autoridades Sanitarias, Instituto de Salud Pública y otras entidades públicas con competencias en esta materia y otros que se contratarán y formarán en sus respectivas especialidades. Sus únicas funciones serán:

• Fiscalizar a todas las entidades empleadoras asesorada por los distintos servicios y entidades públicas y privadas en las materias técnicas de su competencia específica o sectorial, pudiendo incluso solicitar la participación en terreno de profesionales expertos, en los procesos de fiscalización e investigación de accidentes, así como el auxilio de la fuerza pública si fuere necesario, sancionar las infracciones al marco regulatorio de SST, investigar todos los accidentes del trabajo fatales y graves y participar en los procesos regulatorios.

10. Alternativa 2.-‐ • En caso de no ser posible crear una nueva entidad, dejar en el sector salud únicamente facultades

fiscalizadoras en materias de salud, centralizar en la Dirección del Trabajo las competencias en materia de seguridad (incluyendo minería, traspasando personal y competencias del SERNAGEOMIN), dotar a la


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Superintendencia de Seguridad Social de facultades fiscalizadoras integrales a los organismos administradores, incluyendo actividades de prevención.

11. Regulación • Establecer un procedimiento normativo único, obligatorio para las actualizaciones y nuevas regulaciones

con participación de todos los actores y Ministerios involucrados.

12. Dictar una ley de SST • Con la finalidad de establecer los principios en que se sustenta el sistema, la organización e

institucionalidad, los derechos, obligaciones, roles y funciones de empleadores, trabajadores y órganos de participación (eliminar referencias al tema de otras leyes y Códigos), definir los procesos productivos que se consideran peligrosos y se someterán a una gestión, regulación y fiscalización especial y los instrumentos de promoción y prevención de riesgos, obligatorios según tipo de faena o proceso productivo.

13. Comités Paritarios de SST (CPSST) y el Delegado de Seguridad y Salud en el Trabajo (DelSST)

• Principal función será la identificación y evaluación de los peligros, agentes y condiciones presentes en la faena y la elaboración del Programa de Gestión de la SST, visado por el respectivo OA y su seguimiento y control. En las entidades empleadoras obligadas a contar con Sistema de Gestión, será la instancia encargada de coordinar y dirigir el SGSST.

• A fin de potenciar y fortalecer su actuar todos los miembros laborales deben tener fuero y en algunos casos dedicación absoluta. Además podrán detener provisoriamente una tarea o actividad en caso de peligro grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores.

14. Cobertura del Seguro • Ampliar cobertura de prestaciones preventivas y curativas a todos los trabajadores informales.

15. Fiscalización del Seguro: Superintendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo (SuperSST) • Transformar la Superintendencia de Seguridad Social en Superintendencia de Seguridad y Salud en el

Trabajo con funciones únicamente en ese ámbito, por lo que sus otras funciones deberían ser redistribuidas en otras superintendencias y entidades fiscalizadoras, de acuerdo a la materia que corresponda.

• Sus únicas funciones serían fiscalizar el Seguro y sus organismos administradores y sancionar las infracciones al marco regulatorio, ser segunda instancia para resolver contencioso administrativo entre trabajadores, empleadores, organismos administradores, Instituto Nacional de Evaluación de la Incapacidad Permanente y Dirección Nacional de SST en materia de fiscalización a las entidades empleadoras, administrar Base de Datos Nacional con información de empresas y trabajadores y publicar estadísticas nacionales.

16. Organismos administradores del Seguro

• Los organismos administradores serán el Instituto de Seguridad Laboral (ISL) y las mutualidades de empleadores los que tendrán las mismas funciones, obligaciones atribuciones y actuarán en el marco de la Política y el Programa Nacional. El Estado financiará con recursos fiscales a través del ISL prestaciones preventivas y curativas para los trabajadores informales o por cuenta propia que no coticen al Seguro.

17. Respecto a las mutualidades proponemos que:

• Explicitar que son entidades sin fines de lucro que administran fondos públicos, tienen giro único por lo que no están autorizadas a tener empresas filiales o coligadas.


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• Para su creación exigir un mínimo de 10.000 trabajadores y no requieren contar con establecimientos médicos propios, por lo que pueden contratar la prestación de las prestaciones curativas y preventivas con otras entidades públicas o privadas, previa autorización de la SuperSST.

• Sean fiscalizadas integralmente por la SuperSST incluyendo atenciones médicas y preventivas. En caso de incumplimiento grave y reiterado la SuperSST puede solicitar el término de su personalidad jurídica.

• La adhesión y cambio de organismo administrador debe contar con la aprobación de los trabajadores en votación secreta.

• No pueden rechazar ni condicionar la afiliación ni pueden desafiliar unilateralmente a las entidades empleadoras.

18. Respecto a la Evaluación de invalidez • Transformar la Comisión Médica de Reclamos (COMERE) en una nueva entidad pública con presencia en

todo el país, que tendrá la única función de evaluar la incapacidad permanente en casos de accidentes y enfermedades profesionales.

19. Prestaciones del Seguro • Especificar detalladamente las prestaciones que los organismos administradores deben proporcionar

gratuitamente a las empresas y trabajadores de acuerdo a protocolos técnicos. • Mejorar las prestaciones económicas y su compatibilidad con pensiones del DL 3.500. • Regular y fiscalizar que ningún trabajador pueda ser atendido o tener alta laboral en un Policlínico de

Faenas o centro médico de un organismo administrador sin su respectiva DIAT. • Mejorar la cobertura del Seguro en el caso de enfermedades comunes que se agravan por la exposición

laboral y la relación con el Seguro de Salud Común tanto en lo preventivo como en lo curativo, estableciendo un día de permiso laboral anual con derecho a remuneraciones para realizar el chequeo médico anual conjunto de salud común y laboral.

• Financiamiento • Para colocar adecuadamente los incentivos, los organismos administradores no deberían alzar ni rebajar la

cotización adicional si no cuentan con un informe de verificación de cumplimiento de la normativa en terreno dentro del período de evaluación de la respectiva entidad empleadora.

20. Base de Datos Nacional (BDSST) • Crear una BD administrada por la SuperSST que incluya información sobre, peligros, agentes y condiciones

presentes en las faenas, historia laboral y médico-‐ocupacional de los trabajadores, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, resultados de fiscalizaciones e investigación de accidentes del trabajo fatales y graves y sanciones a las empresas.


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1. INTRODUCCIÓN

El 5 de agosto de 2010 se produjo un derrumbe en la Mina San José; 33 mineros quedaron atrapados a 700 metros de profundidad, siendo rescatados 70 días después, luego de un gran despliegue técnico y financiero que concitó la atención nacional y mundial.

El Consejo de Defensa del Estado demandó a la minera San Esteban, propietaria de la Mina San José exigiendo el reembolso por US$ 10,3 millones. En marzo de 2012, luego de un acuerdo entre el síndico de quiebras y el Consejo de Defensa del Estado, la Minera se comprometió a pagar al Fisco de Chile la suma de 5 millones de dólares, que se obtendrían de la venta de los activos mineros de la Compañía.

Por otra parte, en agosto de 2013, la Fiscalía de Atacama cerró la investigación criminal sin acusados, por cuando "no había convicción para formular una acusación" contra los dueños de la minera San Esteban.

Este trágico evento, puso en evidencia el estado de precariedad y de inseguridad no sólo de la mediana y pequeña minería, sino del conjunto de los sectores productivos (Proyecto de ley que establece la responsabilidad penal del empleador por accidentes del trabajo Boletín N° 7316-‐07).

El suceso Mina San José colocó por un breve tiempo en la agenda pública el tema de la seguridad y salud en el trabajo, permitiendo a los trabajadores y expertos manifestar la necesidad de hacer transformaciones a la normativa y la institucionalidad. (Vargas, 2014)

En este documento analizamos el estado de la Seguridad y Salud en el Trabajo en nuestro país; por qué no fue posible sancionar penalmente a los responsables en este y otros casos; por qué, según estadísticas oficiales, el año 2013 murieron 223 trabajadores en accidentes del trabajo y si sumamos los de trayecto más de 1 trabajador al día; por qué la tasa subió respecto del año 2012 pese a que la tasa de accidentabilidad bajó; por qué minería tiene la tasa de accidentabilidad más baja y la de fatalidad más alta; por qué no sabemos cuántos enfermos profesionales hay, y menos aún cuántos mueren a consecuencia de ello.

También analizaremos el estado de las iniciativas legales tramitadas y en tramitación, analizaremos la institucionalidad y la gestión de la SST, así como el Seguro Social contemplado en la ley 16.744 y haremos propuestas de reformas en cada uno de esos aspectos.

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

2.1. ETAPAS DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO La doctrina considera que hay 4 etapas clásicas en la evolución de la seguridad y salud en el trabajo

2.1.1. Etapa 1 (1880-‐1900). Responsabilidad por culpa

La Revolución industrial generó nuevas condiciones de trabajo que derivaron en una inseguridad laboral generalizada. En esa época las consecuencias de los riesgos derivados del trabajo eran soportados por el trabajador. La responsabilidad del empresario se limitaba a la responsabilidad civil por culpa. Esto es, de acuerdo a la responsabilidad contractual, el trabajador debía probar que el empleador había incumplido con su obligación de cuidado, por lo que la carga de la prueba estaba en el trabajador, lo que implicaba una gran dificultad para hacerla efectiva.

En 1837 Dollfus establece por primera vez la relación causal del accidente con los factores técnicos, estableciendo que si se efectuaba una conveniente protección de las herramientas, equipos e instalaciones, se eliminaría la


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siniestralidad laboral. Aunque supuso un importante avance, la realidad demostró que las protecciones personales y resguardos no disminuían en forma importante los accidentes en el trabajo.

2.1.2. Etapa 2 (1900-‐1920). Seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador

Se establece la indemnización obligatoria, esto es una responsabilidad objetiva del empleador (Bélgica (1903), Portugal (1919), Países Bajos (1921)). Se hace efectiva a través de un seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador. (Alemania desde 1884 ya tenía una Ley del Seguro de Accidentes del Trabajo).

Desde el punto de vista de la gestión del riesgo en 1911 aparecen los primeros conceptos de calidad incorporándose las verificaciones de la producción y en 1916 Marbe incorpora el concepto del “Factor Humano”, esto es, la aptitud del trabajador para un trabajo concreto. Con este nuevo avance tampoco se consiguió reducir considerablemente la siniestralidad laboral.

2.1.3. Etapa 3 (1920-‐1950). Teoría del riesgo profesional

Responsabilidad objetiva frente a los riesgos del trabajo. Con la “Teoría del riesgo profesional“ los empresarios responden no por ser considerados culpables del daño causado, sino por ser los causantes originarios del riesgo.

Al inicio sólo aplicaba para los accidentes del trabajo, pero luego se amplió dando cobertura de enfermedades profesionales y a los accidentes in itinere (trayecto)

Seguros profesionales y Seguro Social de Accidentes obligatorio. Noruega (1915), Suecia (1916), Islandia (1917), EEUU (1919), Dinamarca (1920), Luxemburgo (1925), Chile (1925), Costa Rica (1928), Francia (1946).

2.1.4. Etapa 4 (1950-‐-‐). Gestión del riesgo

Las políticas de seguridad y salud en el trabajo. En esta etapa, la responsabilidad del empleador no se satisface únicamente cotizando para un seguro que da cobertura frente a los siniestros, sino que exige al empleador prevenir los siniestros como un principio fundamental. El empleador produce el riesgo y por tanto está olivado a identificar los peligros, agentes y condiciones y a implementar todas las medidas necesarias para tener esos peligros controlados, de forma de eliminarlos o reducirlos al mínimo.

Los métodos para análisis y evaluación de riesgos son una herramienta para abordar las acciones mencionadas de forma racional, científica y técnica.

El análisis y la gestión del riesgo debe enmarcarse en un Sistema de Gestión de SST e incorporarse a las fases preinversional e inversional de los proyectos que se desarrollen, y a la operación productiva diaria y permanente como una responsabilidad de todos los miembros de la organización, comenzando por la más alta autoridad de la empresa e incluyendo a toda la línea de mando y a todos y cada uno de los trabajadores.

2.2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y LEGISLATIVOS DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN CHILE La protección frente a los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales como subsistema de la seguridad social se inicia -‐al igual que en el resto de los países de América Latina-‐ a comienzos del siglo pasado, con la llamada “cuestión social”.

Una de las primeras leyes laborales de protección a los trabajadores fue la ley 3.170 de 1916 sobre accidentes del trabajo, que estableció que los patrones eran responsables de los accidentes ocurridos a sus obreros y empleados y la obligación de pagar los gastos médicos, indemnizaciones y pensiones a sus trabajadores en caso de accidente,


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permitiéndose asegurar el riesgo en una sociedad mutua o en una sociedad de seguros, constituyendo hipoteca a fin de garantizar el pago de la renta o depositando un capital en una de las Cajas de Ahorro.

La ley, sin embargo, no estableció explícitamente la responsabilidad del empleador por el cuidado de la seguridad de los trabajadores ni obligaciones preventivas y tampoco su obligatoriedad.

La única mutual constituida bajo el amparo de esta normativa que aún está vigente en virtud de lo establecido en el artículo 4º transitorio de la Ley 16.744 es la Asociación Garantizadora de Pensiones (AGP) constituida el 22 de junio de 1927, por 7 empresas mineras.

En la actualidad, quedan sólo dos asociados la Corporación Nacional del Cobre de Chile, CODELCO-‐CHILE, como continuadora legal de las sociedades colectivas del Estado que fueron nacionalizadas y SOQUIMICH y se pagan beneficios a 50 pensionados.

En cumplimiento de sus promesas de campaña, el Presidente Arturo Alessandri Palma (1920-‐25) presentó en 1921 un proyecto de Código del Trabajo con una serie de normas que incluían un seguro en casos de enfermedad, accidente, vejez o desocupación forzada.

En 1924, en el marco de la aprobación de las denominadas "siete leyes sociales", que comenzaron a aplicarse en 1927, en el gobierno general Carlos Ibáñez del Campo se dicó la Ley Nº 4054, que no provenía de las iniciativas de Alessandri, sino del Dr. Exequiel González Cortés, quien había presentado el proyecto el año 1918 inspirado en su conocimiento personal de la obra del Canciller Otto von Bismark quien hace 120 años, convirtió a Alemania en el primer país del mundo en adoptar un programa de seguro social para la vejez.

Esta norma estableció la obligatoriedad del seguro, la asistencia médica para el imponente, subsidios por enfermedad, indemnizaciones por muerte y pensiones de invalidez y retiro; incluyendo los accidentes con ocasión del trabajo y las enfermedades profesionales y excluyendo únicamente los accidentes causados por fuerza mayor extraña y sin relación alguna con el trabajo y los producidos intencionalmente por la víctima. El seguro era administrado por la Caja del Seguro Obrero Obligatorio y el financiamiento era compartido por el trabajador (2%), el empleador (5%) y el Estado.

Los organismos que aseguraban los accidentes del trabajo, estaban sometidas a la supervigilancia y control del Estado a través del Ministerio de Hacienda.

Chile fue la primera nación en América y una de las primeras en el mundo en contar con un sistema de cobertura tan amplia y aplicable a tan variadas actividades laborales, sin embargo no existían normas que establecieran la responsabilidad del empleador de gestionar los riesgos ni estándares que debían cumplirse.

En el marco de esa reforma creó el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsión Social (DL 44 de 1924), a cargo de las tareas de higiene pública y luego se reestructuró en 1927 creándose el Ministerio de Bienestar Social (DFL 7912), cuyas funciones serían:

• El servicio de higiene pública y asistencia y previsión social. • La alta inspección del trabajo y de la vivienda, la inspección de las cajas de previsión, la fiscalización de las

leyes sociales.

El Seguro entró en vigencia en diciembre de 1927, a cargo del Departamento de Previsión Social del Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsión Social que a partir de julio de 1945 sustituyó su nombre por el de Dirección General de Previsión Social y en el año 1953 (DFL 219) por Superintendencia de Seguridad Social.

En 1932 el Ministerio de Bienestar Social se separó en Ministerio del Trabajo a cargo de la Inspección General del Trabajo y de Higiene y Seguridad Industrial y Ministerio de Higiene a cargo de las Cajas (DL 2). Ese mismo año el


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Ministerio de Higiene pasó a llamarse Ministerio de Salubridad Pública (DL 24), conservando únicamente la tuición médica sobre las Cajas, ya quela tuición financiera pasó a la tuición del Ministerio de Hacienda.

En 1936 el Ministerio de Salubridad pasó a denominarse Ministerio de Salubridad, Previsión y Asistencia Social con un Departamento de Previsión Social con la tuición sobre las Cajas de Previsión.

En marzo de 1941 el Ministerio del Trabajo y Previsión Social dictó el Decreto 655 Reglamento sobre Higiene y Seguridad Industriales que aun se encuentra plenamente vigente, sin embargo no se aplica, el que establece estándares de gestión y control de los riesgos laborales. (Chile. Ministerio del Trabajo, 1941).

El año 1945 ocurrió un grave accidente minero en la Mina El Teniente, en ese entonces propiedad de la Braden Copper Company, denominado “La Tragedia del Humo” en el que fallecieron 355 trabajadores, siendo considerado el mayor accidente ocurrido en una mina metalífera a nivel mundial, marcando un hito dentro de la legislación laboral chilena, ya que desde entonces en adelante comenzará a desarrollarse normativa sobre prevención de riesgos.

En 1959 el DFL 25 separó en Ministerio de Salud Pública y Ministerio del Trabajo y Previsión Social traspasando a la Superintendencia de Seguridad Social a la dependencia de este último.

El criterio que primó era que el Ministerio de Salud era responsable de la prevención de riesgos y las prestaciones asistenciales y el Ministerio del Trabajo de las prestaciones económicas del Seguro.

En 1952 se dictó la Ley Nº 10.383 que reorganizó las actividades de salud y seguro social. Las prestaciones de salud, fueron entregadas al recién creado Servicio Nacional de Salud (S.N.S.) con la finalidad de coordinar los organismos de salud, debido el gran coste de estos, como asimismo las funciones relacionadas con la Seguridad e Higiene Industrial, áreas que previamente habían sido de la competencia del Ministerio del trabajo.

“Un cambio significativo, que disminuye el rol protagónico del Ministerio Trabajo en el sistema de SST se produce el año 1952, producto de una reorganización estructural del área de salud. Con la ley 10.383 se crean dos grandes entes públicos: El Servicio de Seguro Social (SSS) que reemplaza a la antigua Caja de Seguro Obligatorio y el Servicio Nacional de Salud (SNS). Este último pasa a tener la responsabilidad de los servicios de salud en el país, incluida la prevención de riesgos y enfermedades ocupacionales, el fomento de la salud y el tratamiento de las enfermedades, fuesen éstas de origen común o laboral.

El SSS, en cambio, si bien mantiene su dependencia institucional dentro del área ministerial del trabajo, legalmente sólo retiene las tareas administrativas de la ex Caja de Seguro Social, entre ellas el otorgamiento y pago de las pensiones de invalidez, vejez, viudez, orfandad y la cuota mortuoria para los obreros. Luego el año 1980, con la privatización del sistema de pensiones, el SSS pasa, en conjunto con las antiguas Cajas de Previsión, a ser administrado por el Instituto Nacional Previsional (INP)

Producto de esta evolución se generan las principales características del binomio INP/Servicios de Salud, analizadas en diversos estudios, las que se agudizan con las reformas estructurales a la previsión social de los años ochenta”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

“En esa época, diversos estudios de las condiciones del trabajo en la industria y la minería, dieron cuenta de deficiencias en materia de Higiene y Seguridad del Trabajo, que implicaba fuertes pérdidas económicas y humanas, por lo que con la asistencia de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), se comenzaron los trabajos tendientes a establecer una dependencia autónoma del SNS que pudiera iniciar y administrar una campaña nacional destinada a promover la higiene y seguridad en el trabajo, creándose en 1963 el “Instituto de Higiene del Trabajo y Estudio de la Contaminación Atmosférica” con la asesoría del Ingeniero John J. Bloomfield, de los Estados Unidos de América. Posteriormente en 1977 pasó a ser denominado Instituto Nacional de Salud Ocupacional (INSO), y en 1979 el DL 2763, que


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reorganizó el Ministerio de Salud, lo transformó en Instituto de Salud Pública de Chile”. (ISP Red de Salud Pública, 2010)

El año 1957 la Asociación de Industriales de Valparaíso y Aconcagua (ASIVA) creó el Instituto de Seguridad del Trabajo (IST), que fue la primera mutualidad de accidentes del trabajo chilena.

En 1958 la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) creó la Asociación Chilena de Seguridad (ACHS).

El año 1966 la Cámara Chilena de la Construcción creó la Mutual de Seguridad (CChC.)

En 1968 se promulgó la Ley Nº 16.744 sobre “Seguro Social Obligatorio contra Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales”, reconociendo la existencia de esas 3 mutualidades de empleadores que se mantienen hasta hoy.

En el ámbito público se entregó la administración de este Seguro a las diversas Cajas de Previsión, en relación con sus propios afiliados a fin de otorgar a cada persona todas las prestaciones de seguridad social en un mismo organismo.

“Por ello se fusionó la Caja de Accidentes del Trabajo con otras organizaciones de Seguridad Social y además por un criterio de simplicidad para las empresas en lo que respecta al pago de las cotizaciones y, sobre todo, de economía en los gastos de administración”. (Bibiloteca del Congreso Nacional de Chile, 1968)

Este Seguro Social elimina el llamado seguro de culpa que existía a la fecha de acuerdo al cual si ocurre un accidente a consecuencia de negligencia o culpa del empresario, a este le bastaba demostrar que había contratado una póliza para que ninguna responsabilidad le fuera exigida. Con ello se elimina la vieja teoría de la responsabilidad patronal o de la responsabilidad objetiva.

El mensaje del proyecto establecía que:

“al ser un seguro social debe descartarse la posibilidad de que se resuelvan los problemas que suscite la aplicación del Seguro, mediante acuerdos entre empresarios y trabajador, tal como se preceptúa en diversos artículos de nuestro Código, por la muy poderosa razón de que en un seguro Social los organismos administradores actúen como verdaderos representantes de la sociedad, y la relación jurídica respectiva liga al trabajador con tal organismo, y ante ella el empresario es un simple tercero”. (Bibiloteca del Congreso Nacional de Chile, 1968)

La discusión de la Ley 16.744 tuvo su foco en el beneficio que reportaría contar con un Seguro Social administrado por entes privados pero sin fines de lucro como las mutualidades, que habían demostrado ya mejoras en materia de tasa de accidentes y prestaciones curativas, vinculando la prevención de riesgos a las alzas y rebajas de la cotización adicional, asumiendo que produciría el efecto de potenciar la prevención de riesgos en las empresas.

El Partido Comunista opinaba que, por el contrario, el Seguro Social debía estar en manos exclusivas del Estado, eliminando las aseguradoras privadas mercantiles y las corporaciones sin fines de lucro mutualidades de empleadores.

Dicho Seguro obligatorio se financia con un porcentaje de las remuneraciones que el empleador debe aportar al organismo administrador mensualmente, quedando este último obligado a entregar ciertas prestaciones preventivas como capacitaciones y asesorías, atenciones médicas integrales en caso de accidentes del trabajo (incluyendo trayecto) o enfermedades profesionales (relación directa con el trabajo) y subsidios por incapacidad laboral en caso de incapacidad temporal, e indemnizaciones y pensiones en caso de incapacidad permanente.

En 1980 se creó el sistema de capitalización individual con la promulgación del Decreto Ley 3.500 y conjuntamente mediante el Decreto 3.502 fue creado el Instituto de Normalización Previsional (INP) para regular los fondos con


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que el Estado debería suplementar los déficit que necesariamente se producirían con motivo de la puesta en marcha del nuevo régimen previsional.

Entre los años 1982 y 1990 se integraron al INP todas las entidades previsionales, salvo la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, que continuaron en calidad de organismos previsionales separados y con financiamiento estatal.

El INP asumió la administración de los regímenes previsionales existentes en las entidades fusionadas, haciéndose cargo del activo, pasivo patrimonial y obligaciones de cada una de ellas, conformándose como un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio de duración indefinida, que se relacionaba con el Supremo Gobierno a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social y se regía por el Decreto Ley Nº 3.502 de 1980, la Ley Nº 18.689 de 1988, por su Estatuto Orgánico contenido en el D.F.L. 17 de 1988.

Entre las funciones del INP estaba la administración de la Ley 16.744 sobre Seguro contra Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, respecto de las empresas y empleadores que no se encontraban afiliados a una mutualidad de empleadores.

En el año 2006 se dictó la ley 20.123 que estableció regulaciones a las empresas principales que utilicen mano de obra en régimen de subcontratación, incorporando la obligación de vigilar el cumplimiento por parte de dichos contratistas o subcontratistas de la normativa relativa a higiene y seguridad, debiendo para ello implementar un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo para todos los trabajadores involucrados, cualquiera que sea su dependencia, cuando en conjunto agrupen a más de 50 trabajadores. Además, la empresa principal tiene la obligación de confeccionar un reglamento especial para empresas contratistas y subcontratistas (destinado, esencialmente, a establecer las acciones de coordinación entre los distintos empleadores que concurren a la obra o faena) y velar por la constitución y funcionamiento de un Comité́ Paritario y un Departamento de Prevención de Riesgos para la obra o faena, cuando el número de trabajadores totales presentes en ésta así lo indique.

Esta normativa ha tenido un positivo impacto en la gestión de seguridad y salud en el trabajo especialmente en sectores como la minería, la industria y la construcción, sin embargo, estas exigencias obligatorias para las empresas que cuenten con contratistas no lo son para las empresas que no los tengan, aún cuando desarrollen los mismos procesos productivos y tengan iguales o mayores niveles de riegos.

El año 2008, en el marco de la Reforma Previsional que creó el Instituto de Previsión Social (IPS), la Ley 20.255 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, estableció en su artículo 61 que a contar de la fecha en que entre en funciones el IPS, el Instituto de Normalización Previsional pasará a denominarse “Instituto de Seguridad Laboral” desempeñando las funciones referidas a la Ley 16.744, que hasta esa fecha desempeñaba el INP.

En Chile no se dictó una Ley de Prevención como en otros países, por lo que la normativa sobre gestión de seguridad y salud quedó establecida en algunos artículos de la propia ley 16.744 y en varios decretos supremos emanados de distintos ministerios, siendo los más importantes del DS 594 del Ministerio de Salud y el DS 72 del Ministerio de Minería.

Se ha sostenido tradicionalmente que el sistema chileno es exitoso por mostrar una tendencia sostenida a la baja en la tasa de accidentabilidad desde un 35,3% el año 1968 hasta un 4,3% el año 2003, sin embargo, desde hace algunos años tanto los expertos como los trabajadores coinciden en que esos datos son discutibles e incompletos.

“Hacer diagnósticos completos y detallados de la situación del país en materia de seguridad y salud en el trabajo es particularmente difícil, no solo por la amplitud del tema, sino también por la falta de estadísticas. En particular, faltan estadísticas que integren los resultados de las Mutuales y el ISL (ex INP); falta información sobre los sectores no cubiertos por el seguro (principalmente trabajadores independientes e informales); y, en parte por problemas en los sistemas de calificación de origen, faltan estadísticas confiables respecto de las enfermedades profesionales. Además, no hay estadísticas


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agregadas referidas a la acción de fiscalización. Finalmente, por diferencias en las metodologías de calculo, las estadísticas nacionales no son, en muchos casos, directamente comparables con las internacionales.

Por otra parte, para hacer un diagnostico que identifique las causas de los resultados que se observan, se requiere de estudios que permitan identificar las causalidades entre políticas, estrategias, y acciones determinadas y resultados, tarea que estaba fuera del ámbito de trabajo de la Comisión. Este tipo de análisis es muy importante pues los resultados en términos de accidentes y fatalidades no solo se pueden explicar por la influencia del marco institucional, sino también por cambios en las formas de producción; en la estructura de edad y género de la población; cambios en la escala de producción; y cambios en la participación de sectores económicos. Por ejemplo, la tendencia hacia la baja en la tasa de accidentes del trabajo en Chile podría ser un resultado que se explique no solo por las características del sistema de seguridad laboral, pero también (y, eventualmente, en parte importante) por el reemplazo de medios mecánicos de producción por otras formas basadas en la electrónica; por el aumento en la participación del empleo en el sector servicios (con menor tasa de siniestros); y por la apertura de la economía al comercio internacional. Mirando hacia adelante, sin duda estos mismos factores, junto con el aumento en la participación de mujeres en la fuerza de trabajo y el envejecimiento de la población ocupada, tendrán efectos sobre siniestralidad, cualquiera sea el marco institucional que prevalezca.” (Comisión Asesora Presidencial de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2010)

3. SITUACIÓN EN EL GOBIERNO DEL PRESIDENTE PIÑERA. 2010 -‐ 2014

3.1. EL CASO MINA SAN JOSÉ DEMUESTRA QUE LA INSTITUCIONALIDAD FISCALIZADORA NO FUNCIONA El 5 de agosto de 1010 fue el accidente en la Mina San José, donde quedaron atrapados en un derrumbe a 700 metros de profundidad, 33 trabajadores durante 70 días.

Este caso en particular demostró que la institucionalidad fiscalizadora no está funcionando como debería.

En forma previa al accidente la empresa había sido inspeccionada por las 4 entidades con competencias:

1. Inspección del Trabajo Copiapó 2. Autoridad Sanitaria (AS) Copiapó 3. SERNAGEOMIN Atacama 4. Asociación Chilena de Seguridad, (ACHS) como organismo administrador de la Ley 16.744 Atacama

Todos constataron infracciones, pero ninguna tomó medidas que evitaran que se produjera el derrumbe.

Las dos primeras tienen facultades para clausurar una faena en estos casos.


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Los informes de la Asociación Chilena de Seguridad (ACHS) a la minera San Esteban se remontan al año 2001, y versan sobre problemas de estabilidad de las galerías y escasa seguridad en las faenas, el último estudio se hizo tras la caída de un planchón que le provocó una herida contusa en la zona lumbar al trabajador Jorge Galleguillos, el 1 de junio de 2010, un mes antes de otra caída de roca que le amputó una pierna a Gino Cortés. Solo dos meses después, el 5 de agosto se produciría el accidente que dejó atrapados a los 33 mineros.

Según la información proporcionada por la ACHS, la mina registraba desde hace mucho tiempo una gran cantidad de eventos, fundamentalmente por caídas de roca, agregó además que en cuanto a las condiciones de riesgo que generaron el accidente del 05 de agosto, en varias oportunidades informaron el riesgo que existía en la mina a la empresa, pero no siempre fueron escuchados, al respecto señaló expresamente:

"La empresa siempre adquirió compromisos de mejora, los que no siempre se cumplieron, debido a lo cual a su juicio la causa basal del accidente fue siempre el mal estado de la mina."

En junio de 2010, la Asociación Chilena de Seguridad, emitió el informe 227, que advierte a los dueños de la Minera San Esteban del riesgo de derrumbe en la mina San José y señala a la empresa que "debía asegurar procedimientos de fortificación, ubicando a los equipos de trabajo en sitios que puedan ser seguros ante cualquier riesgo. Vale decir, se pidió que la empresa “afirmara la mina”. No sólo se detectaron falencias de seguridad en la estructura de la mina, sino además en la presencia de gases tóxicos al interior del socavón, revelando altas concentraciones de dióxido nitroso y monóxido de carbono, que "superaban las normas" y que ponían en riesgo la salud de los trabajadores, según las pesquisas de la ACHS. (Alinco, 2010)

A pesar de estas consideraciones la Autoridad Sanitaria de Copiapó mediante Resolución N° 2225/2010 del 28 de junio de 2010, autorizó la reanudación de faenas, señalando:

“3.-‐ Con fecha 28 de Junio de 2010 se verifica que la empresa ha dado cumplimiento a lo requerido subsanando las deficiencias encontradas de acuerdo a lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 76 de la Ley N° 16 744.

4. -‐La conveniencia de ordenar la reanudación de faenas interrumpidas, a objeto de normalizar el proceso de producción de la empresa y dar continuidad a las labores propias de su giro.” (MINSAL Autoridad Sanitaria Atacama Res. 2225, 2010)

En forma previa al accidente de los 33

mineros la empresa había sido inspeccionada por las

4 entidades con competencias:

• Inspección del Trabajo Copiapó

• Autoridad Sanitaria (AS) Copiapó

• SERNAGEOMIN Atacama

• Asociación Chilena de Seguridad, (ACHS) Atacama como organismo administrador de la Ley 16.744

Todos constataron infracciones, pero ninguna

tomó medidas que evitaran que se produjera

el derrumbe.

Las dos primeras tienen facultades para clausurar una faena en estos casos.


24

El 09 de julio de 2010, la Inspección del Trabajo de Copiapó, determinó en su resolución de multas N° 6279/10/42 que la mina presentaba los siguientes factores de peligro:

".....incumplimiento de las condiciones generales de seguridad de los lugares de trabajo e implica no tomar las medidas necesarias para proteger la vida, salud, y en general, la integridad física de los trabajadores"...." No cumplir el Comité Paritario de Higiene y Seguridad las funciones de su competencia, consistentes en investigar las causas de los accidentes y enfermedades profesionales..."

El SERNAGEOMIN, por su parte, había considerado indispensable para la seguridad de la faena minera, la construcción y escaleramiento de la chimenea, sin embargo inexplicablemente permitió el funcionamiento sin su existencia.

En efecto, autorizó la continuación de las labores “en el nivel 75 y la construcción de la rampa al nivel 60, como trabajos previos a la reapertura total de la mina San José”, pese a que el informe geotécnico solicitado aún no había sido entregado. Luego, a través de una resolución se procedió a la reapertura total de la mina y durante el desarrollo de la primera visita inspectiva se dio cuenta de las “pésimas condiciones de ventilación del yacimiento”. A raíz de dicho informe se dio un plazo para mejorar el sistema de ventilación y, según lo informado a la Comisión Investigadora, tampoco se llevó a cabo.

Otro ejemplo de la “conducta de incumplimientos” de parte de los ejecutivos y de la inexplicable benevolencia del servicio para con ellos es que en las visitas inspectivas de fiscalización del SERNAGEOMIN no se encontraron fundaciones para la instalación de los generadores eléctricos y la descarga de mallas se consideró ineficiente como fortificación. Es decir, el fiscalizador hace presente –en sus informes de inspección– las malas condiciones de seguridad de la faena y, aún así, dicha información no significó la paralización de las faenas en atención a los nuevos compromisos asumidos por sus ejecutivos.

Posteriormente en el Informe de Investigación del accidente concluyó que la causa directa del mismo fue (Servicio Nacional de Geología y Minería SERNAGEOMIN, Pág. 40)

“En base a los antecedentes reunidos y a la información contenida en este informe, se pueden formular las siguientes causas del accidente:

“Colapso de las cajas en los caserones en un sector de la mina, que bloquearon la Rampa Principal, desde el Nivel 135 hasta el Nivel 190.”

“El evento corresponde a un derrumbe progresivo de las paredes, causado porque las dimensiones de los rajos (caserones) alcanzaron un radio hidráulico mayor al que permitía el macizo rocoso, por no respetarse las dimensiones máximas del diseño.”

“Este incumplimiento pudo ser originado por sobre excavación y explotación indiscriminada (parcial o total) de pilares y placas (sin control geotécnico). Existe evidencia en el tiempo, de colapsos de puentes y pilares en los niveles superiores de la Mina.” (Cámara de Diputados, Comisión de Minería y Energía, 2010)

3.2. CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS “Las medidas preventivas de seguridad laboral y fortificación de faenas mineras eran consideradas por la empresa como un costo de producción y no como una inversión indispensable para el desarrollo de la industria.”


25

“La necesidad de obtener prontas utilidades habría llevado a que los dueños exigieran –a través de sus jefes de mina– que los trabajadores se “comieran” los pilares del yacimiento y los puentes para extraer el máximo posible de minerales, debilitando estructuralmente la mina hasta su desplome, dejándolos atrapados en un refugio.”

“Muchos ejecutivos de empresas intentan reducir al mínimo la inversión en seguridad de faenas para incrementar sus utilidades –principalmente en la mediana minería, que no cumple con los estándares de la gran minería ni con el conocimiento experiencial de los pirquineros o pequeños mineros–, y con ello crece de manera inversamente proporcional el riesgo de accidentes del trabajo o el empeoramiento de las condiciones laborales de su recurso humano. El sistema reacciona ante esta realidad entregando a entidades intermedias, denominadas “mutualidades”, la facultad de promover y supervigilar la adecuación de las faenas laborales de las empresas a la normativa vigente, a fin de mejorar las condiciones de salubridad y seguridad laboral.”

“La relación que existe entre la mutual y la empresa es una comercial, en que la empresa es el contratante y mandante de la mutual, razón por la cual un incremento de exigencias de seguridad laboral planteadas por la mutualidad respectiva podría motivar el cese de su relación contractual con la empresa exigida. Esta situación de “promoción contenida o consensuada” entre mutual y empresa apareja un efecto indeseado para los trabajadores, donde éstos sufren la peor parte, su desprotección.”

“Por otro lado, el Estado adopta mecanismos de fiscalización a través de organismos públicos creados por ley con facultades para ello. El SERNAGEOMIN, la Dirección del Trabajo y las secretarías regionales ministeriales de Salud son algunas de las entidades facultadas para fiscalizar el cumplimiento de la normativa vigente relativa a la seguridad de las faenas mineras, la seguridad laboral y la sanitaria, según corresponda. Las formas de ejercer dicha fiscalización en la industria minera se reglan en resoluciones que la Comisión tuvo a la vista.”

En dicho informe se señala expresamente que el SERNAGEOMIN es uno de los responsables del accidente, como asimismo, la falta de rigurosidad en la coordinación entre las autoridades laboral, sanitaria y el SERNAGEOMIN para la reapertura del año en curso.

En el Informe de Investigación se concluyó

que:

1.-‐ Los principales responsables son los empleadores que

privilegiaron la producción sobre la vida de los

trabajadores

2.-‐ La mutualidad que privilegió la relación

comercial con la empresa, pese a haber constatado

las irregularidades

3.-‐ La falta de coordinación entre las autoridades laboral, sanitaria y minera

permitió la reanudación de faenas pocos días antes del derrumbe

El Informe de la Contraloría, por su parte,

concluyó que el SERNAGEOMIN no hace

seguimientos a los compromisos de las empresas y no aplica sanciones frente al incumplimiento.


26

“Mantener cerrada la faena era atribución tanto del SERNAGEOMIN como de la Inspección del Trabajo o el Servicio de Salud, de conformidad a lo preceptuado en la ley N° 16.744 que establece normas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. En efecto, los artículos 23, 26, 27, 28 y 37 de la ley orgánica de la Dirección del Trabajo señalan entre las facultades del Director Regional y de los fiscalizadores, la posibilidad de ordenar el cierre inmediato de faenas cuando esté en juego la seguridad del trabajador.”

“La reapertura fue ordenada por la resolución número N° 2.225 de fecha 31 de Julio de 2010 del entonces Secretario Regional Ministerial de Salud de la región de Atacama don Raúl Martínez, a quien correspondía legalmente, por haberla cerrado.” (MINSAL Autoridad Sanitaria Atacama Res. 2225, 2010)

“Argumentó en ese documento que se había dado cumplimiento a las medidas correctivas ordenadas por el SERNAGEOMIN. Sin embargo, éstas no incluían un informe geotécnico que disipara sospecha alguna sobre la calidad geotécnica del yacimiento. El instrumento público sirvió de base a los ejecutivos de la mina San José para exigir a sus trabajadores el reinicio de las faenas, las que sólo cinco días después colapsarían con el accidente que motiva esta Comisión. (Cámara de Diputados, Comisión de Minería y Energía, 2010)

3.3. CONCLUSIONES DE LA COMISIÓN DE SEGURIDAD EN EL TRABAJO. 30 MEDIDAS Luego del suceso Mina San José el Gobierno de la época conformó una Comisión de Seguridad en el Trabajo presidida por la Ministra del Trabajo y Previsión Social, que en diciembre de 2011 entregó su informe final con 30 recomendaciones en torno a cinco ámbitos primordiales: una política nacional de seguridad en el trabajo, los estándares, la fiscalización, la prevención y el seguro de accidentes y enfermedades profesionales.

La Comisión recibió a organizaciones sindicales, gremiales, empresariales, públicas y de expertos y sostuvo reuniones o video conferencias con otras 20 entidades, entre ellas la Organización Internacional del Trabajo, la Unión Europea, el Ministerio del Trabajo de EE.UU. y el Ministerio del Trabajo de la Provincia de Ontario, Canadá. (Comisión Asesora Presidencial de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2010)

3.3.1. Política Nacional de Seguridad en el Trabajo

1. Fijación de esa política. 2. Evaluar la ratificación del Convenio 187 de la OIT sobre seguridad y salud en el trabajo. 3. Crear un Consejo Ministerial de Seguridad y Salud en el Trabajo. 4. Crear un Consejo Consultivo de Seguridad y Salud en el Trabajo, integrado por trabajadores, empleadores

y expertos. 5. Reformar la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO). 6. Establecer un Sistema Nacional de Información de Seguridad y Salud en el Trabajo.

3.3.2. Estándares

7. Crear un proceso para definir y actualizar regularmente las normas de seguridad y salud laboral según los riesgos de cada sector productivo, características de las empresas y realidades regionales (hoy existen más de 32 estándares, algunos genéricos y otros específicos para distintos sectores económicos, sin considerar las normas del INN)


27

3.3.3. Fiscalización

8. Centralizar la fiscalización, para lo cual se presentan dos alternativas:

a) Crear una Dirección de Seguridad Laboral en el Ministerio del Trabajo y Previsión Social o,

b) Centralizar en la actual Dirección del Trabajo la fiscalización de las normas comunes a todos los sectores.

9. Mejorar la fiscalización, unificando criterios y sistemas, fomentando la fiscalización de tipo preventiva, creando un libro digital con el historial de cada empresa, y creando protocolos de inspección según el tipo de denuncia.

10. Obligar a las empresas a hacerse una autoevaluación anual en seguridad y salud laboral. 11. Mejorar el régimen de sanciones. 12. Las Mutuales y el Instituto de Seguridad Laboral (ISL) deberán recomendar al empleador la suspensión de

faenas en caso de riesgo vital o inminente y grave, comunicando de inmediato esta situación al organismo fiscalizador.

3.3.4. Prevención

13. Desarrollar un programa voluntario de certificación de competencias para los trabajadores en seguridad y salud.

14. Incentivar a las empresas a autoevaluarse y a crear planes de mejora voluntarios. 15. Incluir incentivos a la capacitación en prevención de riesgos, especialmente para las MYPIMES, usando la

franquicia del SENCE. 16. Fortalecer el rol de las Mutuales para capacitar y hacer operativos a los Comités Paritarios. 17. Estudiar la autorización para constituir Comités Paritarios en el sector marítimo-‐portuario, lo que hoy no

está permitido. 18. Que los trabajadores puedan nombrar un monitor de seguridad en empresas con menos de 26 y hasta 10

trabajadores. Departamentos de Prevención de Riesgos

19. Que sea obligatorio formar un Departamento de Prevención de Riesgos en las empresas según los grados de siniestralidad y riesgos de la misma, y no sólo según el número de trabajadores.

20. Que las empresas puedan externalizar los servicios de prevención de riesgos – manteniendo un ejecutivo responsable -‐ cuando así lo estimen.

21. Extender los programas de capacitación del Ministerio del Trabajo a dirigentes sindicales, incluyendo materias de seguridad y salud ocupacional.

22. Que prevencionistas de riesgos inscritos en la SUSESO puedan validar mapas de riesgo, diseño y aplicación de planes de acción de empresas. Ello permitiría lograr rebajas en las tasas del seguro y obtener fiscalizaciones asistidas.

3.3.5. Seguro

23. Que las Mutuales e ISL estén obligadas a describir los servicios preventivos que darán a las empresas en los “convenios de adhesión” que deberán establecer con ellas.

24. Crear un Fondo Concursable para financiar proyectos de diagnóstico y planes de prevención en empresas medianas y pequeñas.


28

25. Extender el uso de programas CORFO al financiamiento de inversiones en prevención y la certificación de empresas medianas y pequeñas en materias de prevención de riesgos.

26. Incluir la prevención laboral en la educación básica, media, técnica y universitaria. 27. Se propone evaluar tres cambios al funcionamiento de las Mutuales:

Bajar el requisito de 20 mil trabajadores exigido a los gremios que patrocinan la formación de una Mutual (las tres existentes se crearon incluso antes de la dictación de la Ley 16.744), y que las mutuales ya no estén obligadas a construir infraestructura médica propia. Autorizar a las empresas para que compren el servicio de prevención con otras entidades expertas distintas a las Mutuales, usando incluso para ello parte de la cotización del seguro. Permitir a las compañías de seguros de vida ofrecer también el seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

28. Eliminar la distinción entre obrero y empleado en el ISL. 29. Analizar el rol que debería asumir el ISL en un sistema de seguridad y salud laboral reformado. 30. Estudiar cambios a la forma de fijación de la prima del seguro, con el objetivo principal de estimular la

inversión de las empresas en prevención.

3.4. INICIATIVAS LEGALES APROBADAS

3.4.1. Decreto Nº 72 de 2011. Promulga el Convenio Nº 187 Sobre Marco Promocional para la SST con vigencia en abril de 2012

El Convenio N° 187 sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo (OIT, 2006) establece que todo miembro deberá promover la mejora continua de la seguridad y salud en el trabajo con el fin de prevenir las lesiones, enfermedades y muertes ocasionadas por el trabajo mediante el desarrollo de:

o Una Política Nacional. o Un Programa Nacional con objetivos, metas, plazos, prioridades y recursos. o Un Sistema Nacional o infraestructura legal e institucional para la aplicación de la Política y los Programas. o Derechos, deberes y responsabilidades de todos los actores bien definidas. o Cultura de Prevención: el derecho a un medio ambiente de trabajo sano y seguro se respeta en todos los

niveles.

Todo ello en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores y teniendo en cuenta los principios recogidos en los instrumentos de la OIT.

El Convenio está vigente en Chile desde el año 2012, sin embargo, a nuestro juicio, hasta la fecha el país no cuenta con una Política Nacional, ni un Sistema Nacional ni un Programa Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, y la legislación vigente y las propuestas de modificación no dan cumplimiento al Convenio 187 de la Organización Internacional del Trabajo ILO-‐OIT.

Además, nuestro país no ha suscrito otros importantes Convenios OIT sobre a materia, que son el C155 -‐ Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 y el C176 -‐ Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995.

Teniendo en cuenta la estrecha interdependencia entre el Convenio núm. 155 y el Convenio núm. 187 deberían desplegarse esfuerzos para promover la ratificación de ambos instrumentos, conjuntamente. (OIT Estudio C155, 2009).

Así lo señala expresamente el Informe Final de la Comisión de SST de la CUT. (CUT. Informe Final, 2010)

• En relación a la Política Nacional


29

Durante el Gobierno del Presidente Piñera el Ejecutivo elaboró un Borrador de Política Nacional de SST, que no fue dado a conocer a los involucrados ni publicado oficialmente, habiendo sido puesto a consideración del Consejo Consultivo para sus observaciones, el que se pronunció en junio de 2013, manifestando algunas observaciones. (Consejo Consultivo de la SST, 2013)

• En relación al Sistema Nacional

Un Sistema puede definirse como un conjunto de elementos que actúan armónicamente para la consecución de un objetivo. El sistema nacional de SST tiene por objetivo desarrollar la Política y cumplir los Objetivos.

“El Sistema Nacional de SST es la infraestructura (el marco legal e institucional) que opera en materia de SST a nivel nacional, es decir, todos los recursos a nivel nacional disponibles para efectuar las diversas funciones relacionadas con la SST. Los elementos más importantes que deben estar presentes en un Sistema son:

• Autoridad(es) competente(s). • Órgano consultivo tripartito en el ámbito nacional. • Legislación. • Mecanismos para garantizar el cumplimiento

(inspección). • Servicios de información y asesoramiento. • Servicios de Asesoramiento en SST. • Mecanismos de cooperación bipartita a nivel de la

empresa. • Educación y formación. • Recopilación y análisis de información. • Instituciones relacionadas con accidentes del trabajo. • Mecanismos estratégicos para apoyar a las empresas.

Cada elemento debe tener definidas sus funciones y sus relaciones (jerárquicas o funcionales) con los elementos restantes.

El objetivo último de un sistema nacional de SST es la prevención de todos los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Sin embargo, cuando éstos ocurren, debiera ya estar establecido un régimen de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que brinde la ayuda apropiada y prestaciones monetarias. Estas actividades relativas al seguro e indemnización (es decir, no de prevención) se pueden considerar ya sea como parte de un sistema nacional de SST, o como complementarias a dicho sistema.” (OIT. Plan de Formación. Programa Nacional de SST, 2013).

El marco regulatorio actualmente vigente en Chile, no cumple plenamente con las características de un Sistema.

Las deficiencias no se subsanan con el Proyecto de Modernización de la Ley 16.744 (Boletín 8971-‐13) actualmente en tramitación en la Cámara de Diputados, cuyo último movimiento fue el 4 de junio de 2013, cuando pasó a Comisión de Trabajo y Seguridad Social y a la Comisión de Hacienda, sin urgencia.

El marco regulatorio actualmente vigente en

Chile no cumple plenamente con las características de un

Sistema y las deficiencias no se subsanan con el

Proyecto de Modernización de la Ley 16.744 (Boletín 8971-‐13)

actualmente en tramitación en la Cámara

de Diputados.

Primero debe discutirse la Política y luego deben

hacerse las modificaciones a la legislación que sean

necesarias.


30

Es necesario elaborar una nueva propuesta que permita contar con un Sistema Nacional de SST y que sea el fruto del trabajo tripartito que defina la Política y por tanto el Sistema requerido para implementarla.

Primero debe discutirse la Política y luego deben hacerse las modificaciones a la legislación que sean necesarias.

• En relación al Programa Nacional

El Programa debe ser adecuado y suficiente para dar cumplimiento a la Política en forma incremental y bajo un marco de mejora continua. Para ello debe incluir prioridades, objetivos y metas para el mejoramiento de la SST dentro de un plazo determinado, junto con indicadores para la evaluación del progreso.

El cumplimiento del Programa debe ser obligatorio para todos los actores del Sistema: Estado, organismos administradores, empresas y trabajadores, los que deberán actuar en forma coordinada y supeditar sus acciones a las prioridades y focos establecidos.

3.4.2. Comité de Ministros para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Decreto N° 20 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social 2011

o El Comité inició su trabajo el día 6 de enero del año 2012. o Es presidido por el Ministro del Trabajo y Previsión Social. o Está integrado, además, por los Ministros de Defensa Nacional; de Economía, Fomento y Turismo; de

Salud; de Agricultura; de Minería; y de Transportes y Telecomunicaciones. o Tiene como sus funciones: Asesorar, elaborar la Política, velar por la aplicación de normas y estándares

coherentes con la Política, y armónicas entre distintas entidades y organismos con competencias para dictarlas.

3.4.3. Consejo Consultivo para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Decretos N°s 19 y 33 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social 2011

o Inició sus funciones el día 15 de marzo de 2012. o Está integrado por cinco miembros, nombrados por el Presidente de la República, uno de los cuales

deberá pertenecer o haber pertenecido a organizaciones de empleadores; otro deberá pertenecer o haber pertenecido a organizaciones de trabajadores, contando ambos con experiencia en la implementación de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, o en materia laboral o de previsión social, o en su promoción y protección. Los restantes tres Consejeros deberán ser profesionales de reconocida experiencia y trayectoria en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo, o en materia laboral o de previsión social, uno de los cuales asumirá como Presidente del Consejo, a elección del Presidente de la República y mientras cuente con su confianza.

o Función: Analizar y emitir informes con sus opiniones. o Integrantes: Héctor Humeres Noguer, Abogado, Presidente; Luis Morales Rojas, Constructor Civil,

Vicepresidente; Miguel Ángel Salinas Santibañez, Electromecánico, en representación de los trabajadores; Cirilo Córdova de Pablo, Ingeniero Comercial y Agrónomo, en representación de los empresarios; Carlos Portales Echeverría, Ingeniero Comercial, académico.

Opiniones y sugerencias del Consejo Consultivo de SST

En el año 2012 el CCdeSST se pronunció sobre la propuesta de modificación de la Ley 16.744, encontrándose de acuerdo en términos generales y haciendo las siguientes sugerencias:

• Reducir el plazo de revisión del listado de enfermedades profesionales; • Asegurar asesoría para empresas pequeñas y medianas;


31

• Rebajar el 10% de gastos de administración de las mutualidades; • Clarificar responsabilidad del mas alto nivel de las empresas, gerencias y directorios en SST; • Propone una nueva redacción para los Planes de Prevención de las mutualidades; • Necesidad de dar independencia y autoridad al Monitor de Prevención; • Uniformar cursos a los CPHS y retribuir a sus miembros; • Requisitos de los Jefes de DPR definidos en un DS de acuerdo al tipo de empresa; • Distinguir la aplicación de la norma según tamaño de empresa.

En relación al anteproyecto de estatuto orgánico de mutualidades sugirió:

• Limitar el número de directores a 8, sin dieta y sin suplentes; • Que los directores representantes laborales no sean de los CPHS y se elijan por votación directa; • Establecer un porcentaje mínimo para gastos de prevención; • Facultades de la SUSESO sean similares a la de la SAFP.

En relación a las modificaciones al C. Del Trabajo en materia de fiscalización:

• Que se diga condiciones de seguridad y salud en el trabajo y no en las faenas; • La conveniencia de que los diversos organismos con competencias regulatorias mantengan actualizada la

normativa en sus pág. Web.; • Es posible que aunque se contraten más personal a las Inspecciones del Trabajo, éstas no estén en

condiciones de asumir la competencia exclusiva para reanudar faenas; • Contempla superposición de facultades entre la SUSESO y la Dirección del Trabajo; • Se otorgan facultades amplísimas a las inspecciones del trabajo, manteniendo las facultades sectoriales

sin establecer la forma como se coordinarán; • Debe limitarse las facultades de interpretación de la normativa previsional;

3.4.4. Modificación de Ley Orgánica de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO). Ley 20.691. Publicada D.O. 14.10.2013

Esta ley creó la Intendencia de SST, fortalece el rol de la Superintendencia de Seguridad Social y actualiza sus atribuciones y funciones aprobada por

Funciones y atribuciones:

o Sistematizar y proponer la estandarización de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, propendiendo a su uniformidad y su revisión periódica.

o Administrar y mantener el SISESAT. o Elaborar la Memoria Anual del Sistema Nacional de Seguridad y Salud Laboral, que incluirá los resultados

alcanzados, los principales hitos en el desarrollo de la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, y los avances que se registren en el logro de los objetivos, indicando niveles de cumplimiento de los mismos y perspectivas para el futuro. Además, recopilará, consolidará y sistematizará la información que proporcionen los organismos administradores de la Ley Nº 16.744 y las diversas instituciones públicas con competencias en materias de seguridad y salud laboral, directamente o a través del Sistema Nacional de Información de Seguridad y Salud en el Trabajo.

o Cargos de acuerdo al Sistema de Alta Dirección Pública. o La constitución de sociedades y organismos filiales de las instituciones de previsión social sometidas a la

vigilancia integral de la Superintendencia de Seguridad Social deberá ser autorizada por ese organismo. o Se incrementan las multas a los Consejeros, Directores, Vicepresidentes y Administradores de todas las

instituciones sometidas a su fiscalización, que no dieren cumplimiento a sus instrucciones o dictámenes, a


32

15.000 Unidades de Fomento. Se agrega que las sanciones administrativas se aplicarán sin perjuicio de las responsabilidades penales.

o Se establece un procedimiento sancionatorio más complejo y extendido que lo previsto anteriormente. o Acerca del personal directivo, se aumenta de 7 a 10 por ciento el personal a contrata de esa

Superintendencia, al que se le pueden encomendar funciones de carácter directivo.

3.5. INICIATIVAS LEGALES RECHAZADAS

3.5.1. Creación de una Superintendencia de Minería. (Boletín 7848-‐08)

Los parlamentarios de la Concertación rechazan el proyecto porque:

o De aprobarse perjudicaría a la pequeña minería con multas de hasta 10.000 UTM y debe legislarse en forma separada.

o SERNAGEOMIN no tiene recursos suficientes para fiscalizar. o Elimina COCHILCO. o No se consideró la opinión de los trabajadores.

3.6. INICIATIVAS LEGALES PENDIENTES

3.6.1. Ley Orgánica de mutualidades (Boletín 8573-‐13). 6 de septiembre de 2012

Está en segundo trámite constitucional en el Senado.

Fundamentos y principales cambios propuestos:

o 44 años sin modificaciones. o 80,25% de los trabajadores afiliados al Seguro Social está en una mutualidad. o Búsqueda de equilibrio entre sus objetivos económicos y sociales. o Buenas prácticas de los gobiernos corporativos. o Garantizar el destino de los recursos para los fines propios. o Resguardar la entrega de las prestaciones. o Regular conflictos de intereses. o Asegurar transparencia de la información. o Regular uso de información reservada. o Regular el rol de las Juntas de Adherentes. o Inversiones de Fondos de Reservas. o Fusiones, intervención y disolución. o Sólo podrán rechazar una solicitud de adhesión o afiliación por razones de insuficiente infraestructura

para entregar las prestaciones que obliga la ley en la localidad donde se desempeñen los trabajadores respectivos, previa autorización expresa de la Superintendencia de Seguridad Social.

o Se regula también las causales para excluir de una mutualidad a una entidad empleadora adherente o a un trabajador independiente afiliado. En particular, para tomar esta decisión el directorio de las mutualidades sólo podrá invocar el incumplimiento grave y reiterado de las medidas de prevención de riesgos y el atraso por más de dos meses en el pago de las cotizaciones de la ley N° 16.744.

3.6.2. Reforma a la Ley 16.744 (Boletín 8971-‐13). 4 de junio de 2013

Pasa a Comisión de Trabajo y Seguridad Social y a Comisión de Hacienda. Sin urgencia.


33

Principales cambios propuestos:

o Separa binomio (Instituto de Seguridad Laboral (ISL) y Servicios de Salud), poniendo término a la distinción entre obreros y empleados.

o Que las Mutualidades de Empleadores constituyan reservas para respaldar todas sus obligaciones futuras, derivadas tanto de las contingencias esperadas como de las inesperadas, tanto para prestaciones económicas como curativas

o Que el 100% de la Reserva de Pensiones de las mutualidades esté respaldada con los instrumentos financieros señalados en las letras a), b), c), d), e) e i) del artículo 45 del Decreto Ley Nº 3.500, de 1980.

o Evaluación de incapacidades permanentes (invalidez) en cada organismo administrador. o Perfeccionamiento de las disposiciones referentes a las prestaciones económicas. o Mantención del monto de la pensión de los pensionados por invalidez de la ley N° 16.744, al momento en

que se pensionen por vejez. El organismo administrador que se encontraba pagando la respectiva pensión de invalidez de la ley N° 16.744 será responsable, cuando corresponda, de financiar y enterar un suplemento en la cuenta de capitalización individual, administrada por una Administradora de Fondos de Pensiones.

o Que para el cálculo de las indemnizaciones y pensiones se entienda por sueldo base mensual el promedio de las remuneraciones o rentas, sujetas a cotizaciones, incluido el incremento establecido en el decreto ley N° 3.501 de 1980, percibidas por el asegurado en los últimos doce meses calendario inmediatamente anteriores al accidente o al diagnóstico médico en caso de enfermedad profesional, atendido que en seis meses pudiera no reflejarse adecuadamente los reales ingresos de un trabajador, producto de factores tales como la alta rotación en el empleo y la heterogeneidad de remuneraciones que se devengan en el curso de una relación laboral.

o Mantiene normativa de Gestión de SST. Explicita la obligación central de los empleadores de proteger la salud y seguridad de sus trabajadores (manteniendo la norma del art. 184 del C. del T.). Para esto se incorpora como parte fundamental de la labor de los empleadores la gestión de la prevención de los riesgos, debiendo identificarlos, evaluarlos y, sobre estas bases, planificar, ejecutar y evaluar acciones tendientes a evitarlos o controlarlos, considerando las condiciones de seguridad y salud de los sitios de trabajo.

o Investigación de accidentes. Se propone la obligación del empleador de asegurar que se investiguen las causas de los accidentes del trabajo y que se implementen las medidas correctivas que correspondan y para los organismos administradores, la obligación de asistir técnicamente a las empresas y a los Comités Paritarios, mediante una pauta común de investigación.

o Se establece que el empleador debe mantener un registro de acciones en seguridad y salud en el trabajo. o En faenas con 10 a 25 trabajadores, un gerente, administrador o un trabajador, con conocimientos o

formación profesional o técnica en prevención de riesgos o, en su defecto, un asesor externo con estas calificaciones, asumirá las funciones que la ley asigna al Comité Paritario de Higiene y Seguridad.

o Que serán obligaciones de los trabajadores velar por su propia seguridad, así como por la seguridad de cualquiera que pueda verse afectado por sus actos u omisiones en el lugar de trabajo; cumplir las normas establecidas por el empleador para prevenir la ocurrencia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; utilizar correctamente los dispositivos de seguridad existentes, entre otras.

o Que los organismos administradores deberán proporcionar asistencia técnica a la entidad empleadora para la gestión de la prevención de los riesgos del trabajo y colaborar con la entidad empleadora en la investigación de las causas de los accidentes del trabajo, entre otras labores.

o Que los organismos administradores deberán establecer Planes de Prevención de Riesgos del Trabajo para dirigir y coordinar sus actividades preventivas, controlar su ejecución, evaluar la efectividad de las actividades realizadas, mantener los respectivos registros e informar a la autoridad competente, de acuerdo a las instrucciones que al efecto imparta la Superintendencia de Seguridad Social.


34

o Autoevaluación periódica y mapas de riesgos en las empresas con 10 o más trabajadores. o Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST) en empresas con más de 50 trabajadores. o Departamento de Prevención de Riesgos (DPR) en todas las empresas con más de 100 trabajadores,

pudiendo externalizar funciones. o Si hay agentes de riesgo de enfermedades profesionales los organismos administradores “podrán”

incorporar a programa de vigilancia. o La paralización de labores por riesgo inminente queda en manos de los organismos administradores por

resolución fundada notificada personalmente al empleador y aviso al fiscalizador, quien puede mantenerla o levantarla.

o Otorga a la Superintendencia la potestad para sistematizar y proponer la estandarización de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, a fin de lograr su consistencia

o Fiscalización de empresas: Concentra facultades de fiscalización a empresas en la Dirección del Trabajo (DIRTRAB) con facultad de suspensión inmediata de labores y de contratar fiscalizaciones externas.

o Las futuras modificaciones al DS 594 serán firmadas por el Ministerio de Salud y Trabajo. o Fiscalización de entidades públicas: en las Autoridades Sanitarias. o Modifica el Código del Trabajo y el Código Sanitario.

4. SITUACIÓN EN EL GOBIERNO DE LA PRESIDENTA BACHELET

4.1. PROGRAMA DE GOBIERNO En relación a la SST el Programa de Gobierno 2014-‐2018 señala:

“Además, debemos avanzar hacia una cultura que previene, controla y reduce los riesgos laborales, implementando una Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que incorpora activamente a los actores y moderniza la institucionalidad”, lo que está en coherencia con el Convenio 187 y con las propuestas que hacemos a continuación. (Bachelet, 2014).

4.2. DIÁLOGOS TRIPARTITOS Y COLOQUIOS DESARROLLADOS DURANTE 2014 En cumplimiento de su programa el gobierno, se ha planteado:

“fortalecer las instituciones de fiscalización y control de la aplicación de la legislación laboral y de la protección de los derechos individuales y colectivos de los trabajadores y de los empleadores; impulsar el rediseño institucional y modernización de la Dirección del Trabajo, dotándola de mayores atribuciones, mejorando sus capacidades técnicas e identificando funciones claves en su organización interna; y avanzar además, hacia una cultura que previene, controla y reduce los riesgos laborales, implementando una Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que incorpora activamente a los actores y moderniza la institucionalidad.

La Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (PNSST) permitirá al país avanzar en la disminución de accidentes laborales y enfermedades profesionales, a través de un cambio cultural que busque dar un salto hacia la prevención de los riesgos.

Bajo esta premisa y con la finalidad de dar cumplimiento a la implementación del Convenio N° 187 de la OIT. Sobre el Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo, el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, a través de la Subsecretaría de Previsión Social, con la colaboración de la Dirección del Trabajo, y el Instituto de Seguridad y Salud Laboral, se encuentra en el proceso de formulación de la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, en el marco del dialogo social tripartito.


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El proceso de formulación e implementación de la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, consta de tres etapas:

• Declaración escrita de la Política Nacional Sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (PNSST). Una vez sometida a consideración y aprobación por la Presidenta de la República, la PNSST contendrá los lineamientos que permitirán desarrollar una estrategia permanente orientada a prevenir los accidentes laborales, las enfermedades profesionales, representando la base del compromiso que el gobierno, los trabajadores y empleadores asumen en la promoción, prevención y protección de la salud y seguridad de los trabajadores.

• Construcción del Perfil Nacional sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (2015-‐2016). Durante los años 2015-‐2016 se desarrollará un diagnóstico completo del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo. Este diagnóstico permitirá determinar el estado del arte, así como las fortalezas y debilidades de nuestro sistema de protección contra riesgos laborales, identificando las brechas, inconsistencias e insuficiencias en materias tales como normativa, institucionalidad, fiscalización, capacitación, coordinación institucional, asistencia técnica y vigilancia en la salud ocupacional.

• Elaboración e implementación del Programa Nacional sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (2016-‐2017). Una vez obtenido el Perfil Nacional se establecerá el Programa Nacional que contendrá las metas, prioridades, recursos, indicadores de evolución, plazos y responsabilidades, para dar cumplimiento a la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Para desarrollar la primera etapa de formulación de la política, la Subsecretaría de Previsión Social en concordancia con los postulados de la OIT, definió los siguientes principios:

a) El proceso de formulación de la PNSST deberá fundarse en el DIALOGO SOCIAL TRIPARTITO, en virtud de lo cual participarán las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores, y los organismos estatales relacionados con la protección de la seguridad y salud de los trabajadores.

b) El proceso de consulta tripartita deberá considerar la visión de las ORGANIZACIONES REGIONALES debido a la diversidad productiva diferenciada que existe en las distintas regiones del país. Para lo anterior se implementaron talleres en todas las regiones, donde participaron representantes de empleadores, trabajadores y de organismos del Estado.” (MINTRAB, 2015)

En el proceso de diálogo se llevaron a cabo 32 talleres regionales tripartitos, en los que participaron 1.128 delegados, entre agosto y noviembre de 2014 y en marzo de 2015 entregó un informe con los resultados del proceso, denominado “DIÁLOGOS TRIPARTITOS REGIONALES PARA LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO”.

En paralelo, entre septiembre y noviembre de 2014, la Subsecretaría de Salud Pública del Ministerio de Salud llevó a cabo, en 6 regiones, los “Coloquios de Salud Ocupacional, 2014” con talleres regionales, con la participación de 634 personas y 368 organizaciones, entregando en marzo de 2015 un informe con los resultados denominado “Propuesta del Sector Salud para el desarrollo de una Política Nacional de Salud, Seguridad y Calidad de Vida en el Trabajo”. (MINSAL, 2015)

En esta etapa, el Ministerio del Trabajo y Previsión Social entregará una propuesta un borrador de Política al Consejo Consultivo de SST entidad que deberá elaborar la propuesta definitiva que se pondrá a consideración de la Presidenta de la República.

4.3. CONSEJO CONSULTIVO DE SST Mediante DS 6 publicado en el DO del 30 de mayo de 2015 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, la Presidenta de la República nombró a los miembros y al Presidente del Consejo Consultivo de SST, que son:


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1. Guillermo Campero: Presidente. (profesional experto) 2. María Carolina Vargas. (profesional experto) 3. Héctor Humeres Noguer. (profesional experto) 4. Laura San Martín. Tajadores CUT 5. Ernesto Evans. Empleadores CPC

5. DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD DE SST EN CHILE

5.1. MARCO REGULATORIO

5.1.1. Diagnóstico

En Chile la normativa está disgregada y desactualizada. Al no haber ley de prevención, esta materia está contenida en algunos artículos de la ley del Seguro, Código del Trabajo y en varios Decretos Supremos y Decretos Exentos emanados de distintos ministerios, con distintos criterios por lo que no forma un “Sistema”, está dispersa, es poco consistente, desactualizada y muy poco pedagógica.

El hecho que no exista una ley de prevención favorece que los empleadores, sobre todo las pequeñas y medianas empresas que no tienen acceso a una formación o asesoría experta, esperen que la mutual a la que se encuentran afiliados “haga la prevención”.

“En algunos países, el marco regulatorio en materia de SST adolece de problemas estructurales. En lugar de un “corpus legislativo” pleno y jerárquico, existen textos regulatorios dispersos, con brechas, con contenidos que se superponen, incluso, en ocasiones, con disposiciones contradictorias. Todo esto crea confusión entre los responsables (provocando “incertidumbre legal”) y dificulta el cumplimiento de las obligaciones. Para evitar este problema, debe existir un solo marco legislativo básico, implementado a alto nivel, de modo que pueda servir como contexto para las regulaciones restantes, fijando las obligaciones generales de los empleadores, así como los derechos y obligaciones de los trabajadores.

Los principales desafíos con respecto a las leyes y regulaciones en SST son:

• Deben quedar cubiertos por los reglamentos todos los riesgos para la SST, incluyendo los nuevos y emergentes.

• Se deben armonizar los reglamentos dispersos sobre SST emitidos por distintas autoridades.

• Todos los grupos de trabajadores deben estar cubiertos por los reglamentos.

• Se deben enmendar y corregir los vacíos, superposiciones o disposiciones contradictorias que surjan por la falta de un marco regulatorio básico único y por las normativas emitidas por distintos departamentos de gobierno.

• Se debe esclarecer la “incertidumbre jurídica” que es fruto de reglamentos carentes de calidad o de la inexistencia de un proceso riguroso de enmienda.

• El enfoque recomendado para la gestión de SST necesita apoyo logístico y técnico para que se complete con éxito.” (OIT. Plan de Formación. Programa Nacional de SST, 2013)

5.1.2. Propuesta

A continuación un esquema general del marco regulatorio que proponemos y un diagnóstico y propuestas especificas.

En Chile la normativa está disgregada en muchos

cuerpos legales inconexos, desactualizados y contradictorios.

Por ello, los empleadores, sobre todo las pequeñas y medianas empresas, no tienen acceso a una

formación que les permita conocer sus obligaciones en esta materia y esperan que la mutual a la que se encuentran afiliados “haga la prevención”.


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5.2. GARANTÍA CONSTITUCIONAL

5.2.1. Diagnóstico

“En el ámbito constitucional, la seguridad y salud en el trabajo sólo se incorpora expresamente en las reformas del año 1970, junto a otros conceptos básicos de derecho social, recogiendo los lineamientos normativos previos del Código Sanitario -‐ DFL 725/67-‐ y de la Ley 16.744/67, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. La Constitución Política de la República (CPR) de la época le otorga reconocimiento expreso dentro del Derecho a la Seguridad Social, señalando en lo pertinente que:

“La ley debe cubrir especialmente los riesgos de pérdida, suspensión o disminución involuntaria de la capacidad de trabajo individual, muerte del jefe de hogar o cesantía involuntaria, así como el derecho a la atención médica preventiva, curativa o de rehabilitación en caso de accidente, enfermedad o maternidad y el derecho a prestaciones de los jefes de hogar.”

Con estas reformas se estatuyen también los deberes del Estado de mantener un seguro social de accidentes para asegurar el riesgo profesional de los trabajadores y, de velar por la salud pública y el bienestar higiénico del país. Estos se incorporan dentro de un compromiso estatal más amplio: el de adoptar “todas las medidas que tiendan a la satisfacción de los derechos sociales, económicos y culturales necesarios para el libre desenvolvimiento de la personalidad y dignidad humana, para la protección de la colectividad y para propender a la equitativa distribución de la renta nacional”.


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La nueva CPR (1980), en paralelo a las reformas estructurales que se imponen en los ámbitos económicos y políticos, responde a las concepciones neoclásicas sobre el rol subsidiario del Estado en materia de derechos económicos y sociales. Junto con la privatización de la previsión social, se suprime toda referencia a la seguridad y salud en el trabajo. El tema se incorpora, implícitamente, en la garantía constitucional del “derecho a la protección de la salud”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

5.2.2. Propuesta

Incorporar una garantía constitucional explícita del derecho un ambiente de trabajo sano y seguro, lo que es responsabilidad del empleador y compromete al Estado en una adecuada regulación, fiscalización y resolución de conflictos y aseguramiento en caso de accidente del trabajo y enfermedad profesional.

5.3. DELITO DE SST

5.3.1. Diagnóstico

“El empleador tiene una posición de garante sobre la vida e integridad física de sus trabajadores, esto implica que sea no sólo responsable civil y administrativamente, sino que también pueda responder penalmente por los accidentes y enfermedades del trabajo sufridos por los trabajadores.

En Chile no existe un delito penal específico para los accidentes y enfermedades del trabajo, y se aplica por consiguiente el inciso primero del artículo 492 del Código Penal, una norma general de cuasidelito, que requiere copulativamente la ejecución de un hecho o una omisión con “mera imprudencia o negligencia” más la “infracción de reglamentos”.

La infracción de reglamentos nos remite a la normativa extrapenal, que nutre el contenido del deber de cuidado, ampliándolo a todo a lo que el sujeto activo estuvo obligado, concibiendo un concepto amplio de “reglamentos”, que incluye todas aquellas normas que regulan la actividad que se desarrolla.

Para determinar que el accidente o enfermedad fue producido por el actuar negligente del empleador, se requiere probar una relación causal entre la omisión de respetar las normas de seguridad y salud en el trabajo y el resultado de daño, y en definitiva si el incumplimiento de los deberes de garante genera un resultado jurídicamente desaprobado, saliendo de los límites del riesgo permitido, y si éste es imputable al empleador”. (Alvear Vargas, 2013)

Muy pocos casos son investigados por el Ministerio Público, y menos aún sancionados, y si se hace es utilizando la figura del cuasidelito que no permite sancionar las acciones u omisiones de alto potencial de daño como fue por ejemplo lo ocurrido en la Mina San José, por ello, dado que los trabajadores salvaron sin lesiones físicas no hubo condenas penales, además la figura del cuasidelito permite salidas alternativas con acuerdos económicos reparatorios que ponen termino al caso sin llegar a juicio.

“En el ámbito penal se observan dificultades para hacer efectiva la responsabilidad del autor de los cuasidelitos laborales, esencialmente en materia probatoria, toda vez que dadas las especiales circunstancias en las que tienen lugar, la existencia del elemento esencial para configurar un cuasidelito, la culpa, no se logra establecer claramente, no logrando que se configure el tipo o bien

Si en Chile, hubiera un delito de peligro relativo a la SST, como lo hay en

otros países, el accidente de la Mina San José y

tantos otros, no quedarían sin sanción penal


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no logrando identificar al autor directo de los hechos, circunstancia determinante toda vez que la responsabilidad penal es personal, no resultando posible formalizar cargos ni aplicar sanciones”. (Alinco, 2010)

De acuerdo a datos publicados por SERNAGEOMIN en los años 2011 y 2012 fallecieron por accidentes del trabajo 54 trabajadores. Realizada una investigación en las Bases de Datos de la Fiscalía del Ministerio Público de Chile, se pudo constatar que en menos de un 4% de ellos, que equivale a 2 casos ha habido una sentencia condenatoria (61 y 41 días de presidio), 2 se encontraban pendientes a diciembre de 2014 y los demás terminaron por las causas que se indican en el siguiente cuadro.1

“Por otro lado, en lo que se refiere a las sanciones existentes a las infracciones al deber de cuidado y a las normas de seguridad que el empleador cometa con ocasión de sus acciones u omisiones culpables y que no ocasionen daños objetivos a un determinado trabajador, actualmente sólo son castigadas con multas en beneficio fiscal y al recargo en el monto de las cotizaciones que debe cancelar, situación que no contribuye a incentivar la implementación de las condiciones de seguridad debidas, si no que muy por el contrario, provocan un efecto de impunidad toda vez que pese al impacto y lesividad social que provocan, no reciben una sanción acorde con su gravedad, por la ausencia de la determinación del tipo penal adecuado.

No obstante la existencia actual de normas y figuras legales establecidas en el derecho común, que permiten hacer efectiva la responsabilidad civil y penal del autor de ilícitos culposos ocurridos con ocasión de las relaciones contractuales de trabajo y de las infracciones a la normativa legal vigente, es importante considerar que estamos en presencia de daños que han sido ocasionados en un contexto de especiales circunstancias, esto es una relación laboral, y cuyos daños por lo mismo abarcan un amplio espectro, el que no sólo se limita a dañar los bienes jurídicos de una persona determinada, sino también a bienes jurídicos que son de propiedad de las sociedad toda, considerados además de valor esencial para la convivencia de sus miembros, cuya regulación, en consideración a estas especiales características de asimetría entre las partes involucradas y de impacto en la sociedad, ha sido entregada por nuestro ordenamiento jurídico a una normativa especialmente diseñada en conformidad a esta naturaleza, cuyos preceptos son de orden público y conforme a ello irrenunciables.

1 Investigación propia en Bases de Datos de la Fiscalía Nacional del Ministerio Público (Vargas, M.C. 2013).


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Legislaciones modernas han avanzado en esta materia, tal como se señalara en el proyecto de ley presentado en el año 2003 (boletín 3332-‐07) "Existe una fuerte tendencia en el orden comparado en la tutela penal que introduce ilícitos penales que tutelan a los trabajadores. Lo anterior puede apreciarse en el Código penal español de 1995 (artículos 311 a 318, Título XV, bajo la rúbrica de los delitos contra los derechos de los trabajadores, modelo seguido en esta propuesta), el Código Penal Francés (Capítulo V, sección 3a, sobre las condiciones de trabajo contrarias a la dignidad de la persona, artículos 225-‐13 a 225-‐16), el Código punitivo del Perú de 1991 (Capítulo Vil, bajo la denominación de la violación a la libertad de trabajo en su artículo 168) y como último ejemplo significativo, entre otras legislaciones, el Código Penal Argentino (Título V de los delitos contra la libertad, sección cuarta artículos 158 y 159, como delitos contra la libertad de trabajo y de asociación.” (Alinco, 2010)

Al respecto la CUT ha señalado que propone “Avanzar para establecer, como lo hace el Código Penal Español y en otros países, la penalización de las conductas empresariales negligentes en materia de seguridad y prevención”. (CUT. Informe Final, 2010)

5.3.2. Propuesta

Agregar un párrafo 17 al Título VI del Libro Segundo del Código Penal.

7. Delitos contra la seguridad del trabajo

Artículo 341 bis.-‐ Los que con infracción de las normas de seguridad y salud en el trabajo, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad bajo riesgo controlado, poniendo con ello en peligro grave su vida, salud o integridad física o psíquica, serán castigados con…..”. (Alinco, 2010)

Propuesta de la CUT

“Avanzar para establecer, como lo hace el Código Penal Español y en otros países, la penalización de

las conductas empresariales negligentes en materia de seguridad y prevención”. (Central

Única de Trabajadores de Chile CUT, 2010)

5.4. LEY DE SST

5.4.1. Diagnóstico

La mayoría de los países tienen leyes que se ocupan de SST, por ejemplo: la Ley de las Fábricas o la Ley de Salud y Seguridad en el Trabajo o ley de Prevención de España, Perú, Venezuela, Panamá, México, Salvador y muchos otros.

En Chile, la normativa sobre organización y gestión de la SST en las empresas o faenas está contenida en algunos artículos de la ley del Seguro, algunos artículos del Código del Trabajo, otras leyes y muchos decretos, circulares, órdenes de servicio y jurisprudencia administrativa, sin una sistematicidad ni coherencia, de lo que se deriva no pocos problemas de interpretación y grandes dificultades para su adecuada difusión y comprensión por parte de los expertos en prevención, médicos, abogados y otros especialistas y con mayor razón por empleadores y trabajadores.

Una de las principales razones que explican los problemas que presenta la Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) en nuestro país, es que la falta de una ley de prevención que establezca exigencias y mecanismos para el control de los riesgos en las empresas, ha generalizado el error de creer que el Seguro contemplado en la Ley 16.744 es “El Sistema de Protección” chileno; que las mutuales son las llamadas a desarrollar las acciones de prevención y que la prevención se limita a “dar charlas, cascos y bototos”, esto es, un cumplimiento meramente documental y formal como tener una carta con la formación del Comité Paritario aunque nunca siquiera se reúnan, un experto contratado a veces a honorarios que va tarde mal y nunca y no tiene poder de decisión en la empresa y un reglamento interno que copiaron de alguna parte y no lo ha leído nadie. Y si están obligados a contar con Sistema de Gestión de SST, lo han entregado a empresas consultoras externas y se transforma en un sistema meramente documental, sin integración a la operación productiva y la toma de decisiones.

El deber de protección del empleador contempla la responsabilidad objetiva emanada de una norma contemplada en el Código del Trabajo (art. 184) que exige al empleador tomar todas las medidas para proteger la vida e integridad de los trabajadores, lo que implica que está obligado a realizar todas las acciones preventivas que esté en condiciones de ejecutar y no meramente el cumplimiento del requisito legal (culpa levísima para los trabajadores propios y leve del principal hacia los contratistas).

Los estándares de seguridad y salud, en general son equivalentes los internacionales, sin embargo no siempre son respetados por falta de cultura preventiva, por privilegiar la producción y el control de costos, por falta de conocimiento y falta de fiscalización.

El país no cuenta con un sistema de revisión de los proyectos productivos en forma previa a su aprobación en esta materia, como existe por ejemplo en materia ambiental, por lo que en muchas ocasiones las instalaciones no cumplen con la normativa incluso desde su construcción e implementación, y la escasa o nula fiscalización lleva a que tampoco sean detectadas las condiciones subestándares producida, entre otras cosas, por la obsolescencia de las instalaciones y la inadecuada o nula mantención.

Respecto de la difusión y la cultura preventiva, este tema ha estado ausente de la agenda pública y los medios de comunicación, no forma parte de las mallas curriculares en ninguna de las etapas de la educación de niños, jóvenes y profesionales, no hay difusión ni capacitación estructurada y sistemática, la participación de los trabajadores a través de los Comités Paritarios no tiene fuerza por falta de incentivos, los sindicatos no se involucran, no es tema

La falta de una ley de SST origina la creencia de que el empleador delega la

prevención de las mutualidades y que

cumple con “dar charlas, castos y bototos” y con un cumplimiento documental

meramente formal.


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en las negociaciones colectivas, los estilos de liderazgo empresarial jerarquizados privilegian la productividad por sobre la prevención y la participación.

No es casual que cuando la prensa comunica de un accidente en una faena o en la carretera no diga en ningún momento que es un accidente del trabajo ni haga referencia a la existencia de una normativa especial al respecto.

La falta de cultura preventiva no sólo impacta en la seguridad laboral, también afecta la seguridad en general con altas tasas de accidentes de tránsito y nuestra salud común, con alta incidencia de enfermedades prevenibles, altos índices de obesidad y enfermedades asociadas al sedentarismo y adicciones.

5.4.2. Propuesta

Dictar una ley de SST con la finalidad de:

• Establecer los derechos, obligaciones, roles y funciones de empleadores, trabajadores y órganos de participación.

• Establecer un procedimiento normativo único, obligatorio y participativo para las actualizaciones y nuevas regulaciones.

• Establecer que la prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales es responsabilidad ineludible de la entidad empleadora y que la gestión de identificación y control de peligros, agentes y condiciones debe estar integrada a la gestión propia de la empresa en toda la organización.

• Definir los procesos productivos que se consideran peligrosos y se someterán a una gestión, regulación y fiscalización especial.

• Definir los instrumentos de promoción y prevención de riesgos, obligatorios según tipo de faena o proceso productivo.

5.5. PROCESO NORMATIVO

5.5.1. Diagnóstico

No existe un proceso normativo establecido. En ocasiones los ministerios convocan a algunos actores a la discusión de normas técnicas, en otras no. Algunas veces los ministerios se coordinan para las nuevas regulaciones o actualizaciones, otras no. No se garantiza la consulta a los trabajadores, empleadores, expertos y universidades.

Las principales normas están contenidas en el Código Sanitario, el Código del Trabajo y la Ley 16.744, varios Decretos Supremos reglamentarios y una gran cantidad de normas de distinto rango como simples decretos, resoluciones, circulares, guías técnicas, protocolos y dictámenes emanadas de a lo menos 5 ministerios.

“Las Normas sobre prevención de riesgos no protegen adecuadamente a los trabajadores, están dispersas, son desordenadas y no guardan armonía y coherencia.” (MINSAL Documento Borrador, 2005)

“Actualmente, están vigentes 32 normas originadas en nueve entidades distintas (sin considerar las normas del Instituto Nacional de Normalización y del Instituto de Salud Publica) que establecen requisitos específicos que deben cumplirse, tanto a nivel general como de algunos sectores económicos en particular, para observar determinadas condiciones de seguridad y salud laboral” (Comisión Asesora Presidencial de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2010)

Un buen ejemplo de lo confusa y contradictoria que es la legislación es la exigencia de contar con un Reglamento Interno. El sitio web de la Dirección del Trabajo explica esa confusa situación de la siguiente manera:2

2 http://www.dt.gob.cl/consultas/1613/w3-‐article-‐99186.html


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“Según lo previsto en el artículo 153 del Código del Trabajo, el empleador que tenga contratado normalmente 10 o más trabajadores permanentes tiene la obligación de confeccionar un reglamento interno de orden, higiene y seguridad. Ahora bien, por otra parte, la ley 16.744 (Art. 67) que establece el Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales y el Decreto Supremo Nº 40 de 1969, establecen la obligación de contar un Reglamento Interno de Higiene y Seguridad. Respecto de las materias sobre higiene y seguridad que debe contener el reglamento interno, debe tenerse presente las disposiciones establecidas en el Decreto Supremo N° 40, de 1969, que aprobó el Reglamento sobre la Prevención de Riesgos Profesionales.”

“De lo antes dicho se desprende que según sea el número de trabajadores de la empresa, el empleador podría tener obligación de contar con dos reglamentos internos, por una parte, el que exige el artículo 153 del Código del Trabajo, que es un Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad, que lo debe tener todo empleador que tiene contratados a 10 o más trabajadores permanentes y, en segundo lugar, el que exige artículo 67 de la Ley 16.744, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, que es el Reglamento Interno de Higiene y Seguridad que lo debe tener todo empleador sin importar el número de trabajadores que tenga contratados. Cabe indicar que si el empleador estuviere obligado a tener los dos reglamentos internos mencionados, podría cumplir con tal obligación si confecciona uno solo que contenga tanto las materias señaladas en el Código del Trabajo como aquellas relativas a las normas sobre prevención y seguridad exigidas por la ley 16.744 y el Reglamento sobre prevención de Riesgos. Ahora bien, existen ciertas diferencias entre ambos reglamentos internos que pueden resumirse de la siguiente forma:”

La duplicidad de funciones a partir de una multiplicidad de órganos públicos con competencias debería ser resuelta de acuerdo al mandato de coordinación y eficiencia de la función pública, contenido en la ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del Estado, que dispone textualmente al respecto:

“Artículo 5°: Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública. Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones”.


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El artículo 23 por su parte, señala que el Presidente de la República puede encomendar a un Ministro la coordinación de las actividades y el artículo 39 dispone que en caso de contienda de competencia entre ministerios resolverán los respectivos ministros y si no hay acuerdo el Presidente de la República.

Estas normas sin embargo, no han sido utilizadas para resolver las contiendas de competencias que se producen permanentemente entre el Ministerio de Salud y el Ministerio del Trabajo.

La CUT ha señalado la necesidad de

“Establecer un sistema de generación de normas sobre salud e higiene del trabajo en que la elaboración de las mismas sea realizada por comités técnicos tripartitos, antes de la puesta en discusión pública para toda la sociedad. Los representantes en las comisiones técnicas de generación de normas deberán ser nominados por las organizaciones de trabajadores más representativas en el país” (Central Única de Trabajadores de Chile CUT, 2010)

5.5.2. Propuesta

Establecer un procedimiento normativo único, obligatorio y participativo para las actualizaciones y nuevas regulaciones a cargo del Comité de Ministros, con participación del Consejo Asesor Nacional y bajo la dirección técnica de la Superintendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Toda la legislación emanada de cualquier ministerio que afecte o tenga relación con la SST deberá ser puesta en conocimiento del Consejo de Ministros a fin de evitar contradicciones y hacer las adecuaciones y sistematizaciones pertinentes al marco regulatorio.

5.6. ESTADÍSTICAS DE SINIESTRALIDAD

5.6.1. Diagnóstico

Tres entidades públicas con competencias en la materia publican estadísticas de accidentabilidad. Las cifras de trabajadores fallecidos no coinciden, lo anterior puede deberse a que:

• La Superintendencia de Seguridad Social sólo considera trabajadores cubiertos por el Seguro de acuerdo al giro de la empresa empleadora, esto es, no considera trabajadores informales que no cotizan, y a los trabajadores contratistas que fallecen prestando servicios en otras faenas los incluye en la categoría del giro de su empresa empleadora, de tal manera que si un trabajador de una empresa que presta servicios profesionales en una mina subterránea fallece en una colisión vehicular al interior mina, se registra en la categoría SERVICIOS.

• MINISTERIO DE SALUD incluye trabajadores desprotegidos.

Propuesta de la CUT

“Establecer un sistema de generación de normas sobre salud e higiene del trabajo en que la elaboración de las mismas sea realizada por comités técnicos tripartitos, antes de la

puesta en discusión pública para toda la sociedad. Los representantes en las comisiones técnicas de generación de normas deberán ser nominados por las organizaciones de trabajadores más representativas en el país”

(Central Única de Trabajadores de Chile CUT, 2010)


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• SERNAGEOMIN, incluye trabajadores propios y contratistas en faenas mineras, sin relación al giro de la empresa empleadora.

O también puede deberse a distintos criterios:

• SERNAGEOMIN registra la fatalidad el año de ocurrencia del accidente y Superintendencia de Seguridad Social el año de ocurrencia del fallecimiento.

• Superintendencia de Seguridad Social registra todos los accidentes considerados y cubiertos por el Seguro y SERNAGEOMIN únicamente los que considera como accidentes mineros de acuerdo a sus parámetros.

Los accidentes reportables para las 3 instituciones también difieren:

Para la SUSESO deben reportarse de inmediato los que:

• Provoquen la muerte del trabajador en forma inmediata o durante su traslado a un centro asistencial • Obligue a realizar maniobras de reanimación, u • Obligue a realizar maniobras de rescate, u • Ocurra por caída de altura, de más de 2 mts., o • Provoque, en forma inmediata, la amputación o pérdida de cualquier parte del cuerpo, o • Involucre un número tal de trabajadores que afecte el desarrollo normal de la faena afectada

Para el SERNAGEOMIN deben reportarse e investigarse los que:

• Los que hayan causado la muerte de uno o más trabajadores • Fractura de cabeza, columna vertebral y caderas • Amputación de mano, pie o parte importante de estas extremidades • Ceguera, mudez o sordera total • Quemaduras susceptibles de ocasionar invalidez parcial o total • Intoxicaciones masivas • Toda lesión grave con el potencial de generar invalidez total y permanente • Los hechos que, aun cuando no hubieren ocasionado lesiones a los trabajadores, revistan un alto

potencial de danos personales o materiales, tales como: incendios, explosión, derrumbes, estallidos masivos de rocas, colapso de acopios, emergencias ambientales y otras emergencias que hayan requerido la evacuación parcial o total de la mina u otras instalaciones.

Para el MINSAL deben reportarse e investigarse los accidentes que produzcan:

• Toda lesión que una persona sufra a causa o con ocasión del trabajo, o en el trayecto desde o hacia su trabajo, con resultado de muerte

• Fracturas de cualquier parte del cuerpo • Traumatismos encéfalocraneano definidos en la guía clínica N°49/2007Auge-‐GES-‐MINSAL • Politraumatizados definidos en la guía clínica N°59/2007Auge-‐GES-‐MINSAL • Intoxicación por cualquier sustancia química • Quemaduras graves definidas en la guía clínica N°55/2007Auge-‐GES-‐MINSAL • Trauma ocular grave definido en la guía clínica Auge-‐GES-‐MINSAL • Toda lesión grave con el potencial de generar invalidez parcial o total

El concepto de incidente también es distinto:

Para el SERNAGEOMIN es un evento no deseado que produce cualquier tipo de pérdidas.


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Para el MINSAL es un suceso acaecido en el curso del trabajo o en relación con el trabajo, en el que la persona afectada no sufre lesiones corporales, o en el que estas solo requieren cuidados de primeros auxilios. Hay que señalar que para el Seguro Social, de acuerdo a la jurisprudencia de la SUSESO, si el trabajador ha requerido asistencia medica de cualquier tipo y se constatan lesiones aunque no sean incapacitantes se deben registrar como accidentes del trabajo sin tiempo perdido por lo que hay una discrepancia de criterios para ambas entidades reguladoras y fiscalizadoras.

Para la SUSESO los incidentes sin lesiones no son eventos reportables o investigables ya que no tienen relevancia para el Seguro Social.

Estadísticas de accidentes

De acuerdo a los datos publicados por la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) los principales resultados de los últimos años muestran:

“1. Accidentes del Trabajo

︎ En el año 2014 ocurrieron 187.932 accidentes del trabajo en las mutualidades, lo que se traduce en una tasa de 4,0 accidentes del trabajo por cada 100 trabajadores protegidos en las mutualidades (menor tasa de accidentes del trabajo en el periodo 2005-‐2014).

Se observa un aumento en el promedio de días perdidos por efecto de accidentes de trabajo (18,1 días perdidos en promedio en el ano 2014), registrando un crecimiento promedio anual de 7,0% entre el ano 2005 y 2014.

Existe variabilidad en la tasa de accidentes del trabajo entre las mutualidades. En particular, en el ano 2014 el IST alcanzó una tasa de 5,1 accidentes del trabajo por cada 100 trabajadores protegidos, la MUSEG tuvo una tasa de accidentabilidad del trabajo de 4,2 y la ACHS registró una tasa de 3,5.

En el año 2014, las actividades económicas que presentan una tasa de accidentabilidad del trabajo mayor que el promedio nacional son Industria (5,8%), Transporte (5,7%), Agricultura (5,0%), Construcción (4,6%) y Comercio (4,5%). Por otro lado, las actividades Servicios (2,7%), EGA (1,8%) y Minera (1,5%) se sitúan bajo la tasa de accidentes del trabajo promedio nacional.

2. Accidentes de Trayecto

El número de accidentes de trayecto en el año 2014 fue de 47.745 casos. Entre 2005 y 2014 el número de accidentes del trabajo presentó una variación de 30% (crecimiento promedio anual de 2,9% en el periodo).

En el año 2014 los días perdidos promedio por accidentes de trayecto registran su máximo valor en los últimos 10 año, con 24,5 días perdidos por cada accidente de trayecto, lo que se traduce en un crecimiento de 60% de este indicador entre 2005 y 2014 (8,5% crecimiento promedio anual).


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Se observa que el día lunes se produce la mayor proporción de accidentes de trayecto en el periodo 2010-‐2014. Adicionalmente, los días sábados y domingos presentan una baja proporción de accidentes de trayecto, lo que es consistente con el hecho que la población que trabaja estos días es menor.

3. Accidentes Laborales Fatales

En el año 2014 se produjeron 392 accidentes laborales que ocasionaron la muerte de trabajadores, de los cuales 254 fueron accidentes de trabajo (65%) y 138 fueron accidentes de trayecto (35%).

Para el mismo año, se registran las cifras más bajas del quinquenio tanto para tasa de mortalidad por accidentes del trabajo (4,5 por cada 100.000 accidentes) como para los accidentes de trayecto (2,5 por cada 100.000 accidentes).

Los accidentes de trayecto resultan más letales que los accidentes del trabajo. Para el año 2014, el índice de letalidad muestra que se producen 102 accidentes fatales del trabajo por cada 100.000 accidentes, mientras que para los accidentes de trayecto esta cifra sube a 262 accidentes fatales de trayecto por cada 100.000 accidentes.

Se tiene que uno de cada cuatro trabajadores que falleció́ en un accidente del trabajo en el año 2014 había tenido un accidente con anterioridad al evento fatal.” (SUSESO, 2015)

El 2014 bajó la tasa de accidentes del trabajo de trayecto y de fatalidad en todos los rubros pero suben los días perdidos

por accidente.

Se mantiene minería con la accidentabilidad más baja y la fatalidad y los

días perdidos por accidente más altos.


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Dado que las autoridades no publican los resultados de las investigaciones de los accidentes fatales no conocemos sus causas, sin embargo la Superintendencia de Seguridad Social publica datos del tipo de accidente que nos permiten saber que en el país el 60% de los accidentes fatales tienen participación de algún tipo de vehículos.

Esta información, aunque insuficiente, permitiría focalizar un trabajo preventivo en los conductores de vehículos tanto la operación de vehículos en las operaciones mineras e industriales como en el sector transportes.

El Ministerio de Salud (MINSAL), por su parte, ha publicado las siguientes estadísticas nacionales de accidentabilidad (Ministerio de Salud. MINSAL, 2014)

En el 60% de los accidentes fatales tiene participación de algún

tipo de vehículo


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Por su parte, el Servicio Nacional de Geología Minería (SERNAGEOMIN), en sus estadísticas de accidentabilidad minera, nos muestra que la tasa de fatalidad el año 2013 subió en las dos categorías de empresas más grandes y bajó en las 2 más pequeñas. En coherencia con lo anterior subió en las empresas regulares y bajó en las empresas irregulares. (Servicio Nacional de Geología y Minería. SERNAGEOMIN, 2014)


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Enfermedades Profesionales


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En el año 2014 se diagnosticaron 4.411 enfermedades profesionales en las mutualidades, lo que implica una disminución de 15% respecto al número de enfermedades profesionales diagnosticadas en el año 2013. Dicha cifra se traduce en una tasa de 0,09 enfermedades profesionales diagnosticadas cada 100 trabajadores protegidos en las mutualidades, siendo esta la menor cifra anual observada para el período 2007-‐ 2014 (Figura 4.1).

Estos datos se analizan a propósito de la calificación de enfermedades en el punto 7.3.1. de este documento.


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Los días perdidos promedio por enfermedades profesionales presentaron un importante crecimiento en los últimos 8 anos (Figura 4.2). En efecto, entre 2007 y 2014 presentaron un crecimiento promedio anual de 14%. Adicionalmente, las enfermedades profesionales generan un número mayor de días perdidos que los accidentes del trabajo y de trayecto.

5.6.2. Propuesta

Centralizar la competencia para publicar estadísticas de SST en un solo organismo, recogiendo la información de un sistema en línea alimentado por todos los organismos involucrados de acuerdo a criterios establecidos en una única normativa legal o reglamentaria.

5.7. INVESTIGACIÓN DE ACCIDENTES

5.7.1. Diagnóstico

Actualmente no existe investigación técnica de las causas de los accidentes del trabajo con la finalidad de tomar acciones tendientes a controlar dichas causas y evitar su repetición, salvo en el sector de la minería extractiva regulada por el DS 72 a cargo del Servicio Nacional de Geología y Minería SERNAGEOMIN.

En efecto, la investigación de los accidentes es obligación de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad que, como se sabe, son comisiones bipartitas que existen al interior de la empresas que no cuentan con conocimientos técnicos en la materia.

La autoridad – sanitaria e inspección del trabajo – realiza ocasionalmente investigación de los accidentes, pero no existe una metodología que asegure que ello tenga por objetivo determinar las causas básicas y organizacionales de los mismos y muchas veces las investigaciones se limitan a averiguar la forma como ocurrieron los eventos y las


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responsabilidades del propio trabajador o de alguna jefatura, más que la secuencia de acciones u omisiones que los produjeron.

Llama la atención que existiendo información estadística que nos indica que mas de la mitad de los accidentes fatales de trabajo (sin contar trayecto) han estado relacionados con la conducción de vehículos motorizados no exista un proceso de investigación por parte de la autoridad, que permita encontrar patrones comunes y adoptar medidas de control con la finalidad de evitarlos a al menos disminuir su incidencia y gravedad.

La existencia de un programa nacional permitirá orientar las medidas preventivas mediante un trabajo integrado de las distintas políticas sectoriales que participan en la determinación y control de las jornadas de trabajo, el control del consumo problemático de alcohol y drogas, el cumplimiento de la normativa para el otorgamiento de licencias de conducir, los estándares de vehículos motorizados, el mantenimiento de las vías, etc.

5.7.2. Propuesta

Se propone que la Dirección Nacional de SST investigue las causas de todos los accidentes graves y fatales y que ello sirva de insumo para la planificación del Programa Nacional y para la instrucción de medidas de control específicas a las empresas.

5.8. ENTIDADES REGULADORAS Y FISCALIZADORAS

5.8.1. Diagnóstico

“En la mayoría de los países, la SST recae dentro de las responsabilidades de los Ministerios del Trabajo y de Asuntos Sociales. En otros, la autoridad competente es el Ministerio de Salud. Suele suceder que existan responsabilidades compartidas entre varias instituciones de gobierno y órganos con diferentes funciones en materia de SST (o áreas relacionadas), que dependen indistintamente de ministerios como el del Trabajo o de Salud (o, a veces, de ministerios sectoriales en el ámbito de la agricultura, minería etc.), y que frecuentemente incluyen instituciones de seguridad social. En estos casos, es necesario desplegar relaciones y mecanismos de coordinación de manera tal que se abra paso a las sinergias o, por lo menos, a “la armonía en la acción” mediante la integración y coordinación en la implementación de las actividades. La forma más común de coordinación es la participación de todos los departamentos de gobierno involucrados en SST en Conejos Nacionales Tripartitos.

En algunos países, se ha creado una agencia autónoma específica que desempeña todas las funciones de la autoridad competente en materia de SST, por ejemplo: la Autoridad de Salud y Seguridad en el Trabajo de Malta, o la Oficina de Entorno Laboral de Suecia.” (OIT. Plan de Formación. Programa Nacional de SST, 2013)

“La OIT nos ha señalado que en más de la mitad de los países comprendidos en el Estudio de Cumplimiento del C155 del año 2009, los ministerios del trabajo siguen teniendo un papel importante, e incluso central, en la formulación y aplicación de la política sobre SST, la administración de la legislación pertinente y su aplicación. Sin embargo, la división tradicional entre, por una parte, la seguridad en el trabajo y, por otra, la salud en el trabajo implica a menudo que los ministerios a cargo de la salud y de los servicios sociales también cumplen funciones y responsabilidades muy importantes, en particular por lo que se refiere a los servicios de salud del trabajo y a las indemnizaciones por accidente y enfermedad.

Por consiguiente, algunos países han fusionado sus ministerios de trabajo, salud y servicios sociales, como es el caso de Belarús, país donde el Ministerio de Trabajo y Protección Social es la autoridad


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nacional responsable de la aplicación de la política y de velar por el cumplimiento de la legislación sobre SST y sobre protección social. En Finlandia, el Ministerio de Asuntos Sociales y Salud es la máxima autoridad en lo que respecta a la SST. Japón fusionó sus Ministerios de Salud y Trabajo en 2001, y estableció el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar Social como autoridad central a cargo de la SST.

Otras autoridades encargadas de la administración de diferentes áreas de la actividad económica que requieren conocimientos técnicos específicos, como la agricultura, la energía, la minería o el medio ambiente, también pueden ocuparse de la SST. En los Estados Unidos, donde la minería es una actividad económica importante sometida a la jurisdicción federal, el cumplimiento de la legislación sobre seguridad y salud en las minas es supervisado por la Administración de Seguridad y Salud en las Minas (MSHA), entidad que tiene su propio sistema de inspección.

En tales caso la administración deberá establecer disposiciones conformes a las condiciones y a la práctica nacionales a fin de asegurar la necesaria coordinación entre las diversas autoridades y los diversos organismos encargados de dar efecto a las partes II y III del Convenio.

Aunque la creación de mecanismos de coordinación multilateral y cooperación aportará coherencia y eficiencia al funcionamiento de los sistemas nacionales de SST, el Convenio reafirma la necesidad prioritaria de simplificar la coordinación general. Tal es el Caso de Suecia, Cuba y Australia.” (OIT Estudio C155, 2009)

La Administración debe ser capaz de definir claramente los roles y responsabilidades de sus diversas instituciones, y dotarlas con suficientes recursos financieros y humanos, lo cual significa contratar personal que posea las habilidades legales, técnicas y científicas necesarias; entregar capacitación e información a los inspectores, además de suficientes estructuras administrativas, de oficina y de transporte para los objetivos de inspección y de hacer cumplir la legislación. Por último, toda la administración debe poseer un sistema de gestión moderno y eficiente, que abarque materias de recursos humanos, financieros y de información, incluyendo la recopilación y el análisis de datos e información relevantes.

Es difícil determinar, si se utiliza un criterio cuantitativo aplicable en términos generales, los recursos mínimos con que debe contar un sistema de inspección para desempeñar sus funciones. No obstante, el objetivo principal está claro: el sistema de inspección debe ejercer un mínimo de presión sobre los empleadores para que estén conscientes de que podrían ser inspeccionados en cualquier momento. De lo contrario, el sistema de inspección no tendría un efecto disuasivo que evite el incumplimiento de los reglamentos de la SST en las empresas, lo que transforma el marco regulatorio en una declaración de intenciones sin aplicación práctica.


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Respecto de la organización de la Inspección, la mayor parte de los requisitos básicos o generales de la SST, ya sean organizacionales o técnicos (por ejemplo, la existencia de un Comité Paritario sobre SST, o la altura de los pasamanos de una escalera) se pueden verificar fácilmente. No se necesita conocimiento especializado para comprobar si estos requerimientos se cumplen o no. Sin embargo, cuando los reglamentos profundizan en ámbitos como la seguridad de las máquinas, riesgos eléctricos o exposición a agentes químicos y otros más complejos, se necesita conocimiento especializado; en muchos casos hay que contar con instrumentos especiales para medir ciertos parámetros como los niveles de ruido, la concentración de un producto químico en el entorno, etc. En estas situaciones los inspectores deben poseer el conocimiento adecuado sobre recursos técnicos o contar con el apoyo de personal que lo pueda entregar.

Hay muchas formas de concebir un sistema de inspección para SST.

La pluralidad en cuanto a sistemas de inspección puede causar confusión entre los empleadores debido a la atención constante que se le presta a la empresa por parte de distintos órganos con los cuales deben cooperar, a veces, sin entender a cabalidad cuáles son sus competencias respectivas. Cada vez que surge este tipo de problema, deben adoptarse las medidas necesarias para separar las competencias y armonizar los criterios de evaluación, ya sea (de preferencia) mediante cambios al marco regulatorio, o a través de la implementación de procedimientos para coordinar los sistemas de inspección pertinentes.

Una categorización común es la distinción entre inspección especializada y generalista:

Inspección especializada: los inspectores se encargan exclusivamente de supervisar las condiciones de SST, y poseen el conocimiento y los medios técnicos para hacerlo; excepto en casos especiales, no necesitan apoyo externo (por ejemplo, Italia, Irlanda y Estados Unidos). Bajo el modelo de inspección especializada, los inspectores son autónomos, lo que evita demoras, problemas de coordinación y otras dificultades inherentes a los esfuerzos de cooperación.

Por otra parte, se necesitarán otros inspectores para supervisar las condiciones de trabajo

La OIT opina:

La pluralidad en cuanto a sistemas de inspección puede causar confusión entre los

empleadores debido a la atención constante que se le presta a la empresa por parte de distintos órganos con los cuales deben

cooperar, a veces, sin entender a cabalidad cuáles son sus

competencias respectivas. Cada vez que surge este tipo de

problema, deben adoptarse las medidas necesarias para separar las competencias y armonizar los criterios de evaluación, ya sea (de preferencia) mediante cambios al marco regulatorio, o a través de

la implementación de procedimientos para coordinar los sistemas de inspección

pertinentes


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restantes con todos los inconvenientes originados por inspecciones múltiples.

Inspección generalista: los inspectores cuentan con un amplio mandato que cubre la promoción de condiciones justas de empleo y relaciones laborales, combate al trabajo ilegal y temas de seguridad social incluyendo las condiciones generales de trabajo y de SST (por ejemplo, en Japón, Francia, España y México). Las ventajas y desventajas inversas quedan de manifiesto; puede ser tan válido como el modelo anterior, siempre que los inspectores reciban ayuda técnica de fuentes externas y posean el mínimo conocimiento para entender los objetivos y el alcance de los criterios técnicos establecidos en los reglamentos.

Frecuentemente, los servicios de inspectoría de mayor importancia para la SST se encuentran a cargo del Ministerio del Trabajo. En algunos países, principalmente en Asia y África, dos diferentes servicios de inspectoría coexisten (o dos departamentos bajo el mismo servicio), uno es especializado en SST, y el otro es general y trata sobre las condiciones generales de trabajo o las relaciones industriales. Estos servicios de inspectoría (o departamentos) normalmente dependen del mismo Ministerio, y tienen, o deberían tener, una amplia cooperación a nivel nacional y local.

Sin embargo, principalmente por razones históricas, muchos países tienen servicios de inspección adicionales con competencias en SST que dependen de diferentes departamentos de gobierno. Por ejemplo, en algunos países, el Ministerio de Salud a menudo asume la responsabilidad por la inspección de los temas de salud en el trabajo y prevención de enfermedades profesionales, mientras que la inspección de los temas de seguridad queda bajo la responsabilidad del Ministerio del Trabajo. En otros países las entidades aseguradoras también están facultadas para inspeccionar (Alemania y Francia). La inspección de ciertas sustancias o condiciones especialmente peligrosas (por ejemplo la radiación ionizante), puede ser confiada a órganos especializados (Zambia). En algunos países existen inspecciones dentro de ministerios sectoriales (minería, pesca, agricultura, transporte o trabajadores del sector público). En algunos países, las autoridades locales y las municipalidades tienen la potestad de inspeccionar, ya sea bajo sus propias normativas o bajo delegación de las autoridades centrales (por ejemplo, seguridad en caso de seguridad contra incendios)”. (OIT. Plan de Formación. Programa Nacional de SST, 2013).

“En Chile, la institucionalidad está dispersa existiendo una diversidad de órganos públicos con competencias y atribuciones en la materia, a veces parceladas y, en otras, superpuestas, tal como señala el Mensaje del Proyecto de Ley que moderniza la Ley 16.744.” (Chile, Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Boletín 8971-‐13, 2013).

“Por las características de las acciones nacionales en SST, estas asignaciones legales especiales de responsabilidad se han desarrollado particularmente desde la mirada sectorial respectiva, sin considerar coordinaciones entre los diversos entes públicos competentes; tampoco, con los de salud y trabajo, que constituyen los ejes del sistema nacional. De ese modo, a menudo, se generan contiendas de competencia o vacíos de actuación, evidenciando con mayor nitidez la ausencia de políticas nacionales en la materia.”

“Aún cuando el Ministerio de Salud ha establecido, aunque sea nominalmente, a definir una estructura nacional en materia de políticas de salud ocupacional. No obstante, debido a la urgencia de priorizar la política de atención de salud a la gran mayoría de la población, los desafíos implícitos en mejor desarrollo de las políticas sobre seguridad y salud en el trabajo se encuentran en “lista de espera”.” (Organización Internacional del Trabajo OIT -‐ Ministerio del Trabajo y Previsión Social, 2011)


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“Tenemos un sistema con múltiples organizaciones competencia en vez de colaboración; ineficacia de las acciones preventivas, coordinaciones deficientes con deterioro de la efectividad del sistema.” (MINSAL Documento Borrador, 2005)

“No existe en el país una política nacional en seguridad y salud en el trabajo, que integre a los variados estamentos públicos involucrados en la regulación y fiscalización de los lugares de trabajo -‐Dirección del Trabajo, Servicios de Salud, SERNAGEOMIN, DIRECTEMAR, etc.-‐ y que especifique el carácter complementario de sus funciones y acciones. No existen normas sobre coordinación de las entidades públicas encargadas de la seguridad y salud en el trabajo, particularmente en lo que unidad de criterios y políticas se refiere.”

“Y no existe tampoco un desarrollo de la prevención de riesgos como estrategia global y coordinada. No hay planes ni programas nacionales ni sectoriales orientados en forma sistemática hacia la prevención. La asistencia técnica a las empresas, de parte de las Mutualidades es muy reducida y no se articula, como debiera, con los programas de los entes fiscalizadores”. (Echeverría, La Tragedia de la San José y la preocupación por la seguridad de los trabajadores, 2011)

• Fiscalización Integral

Ministerio de Salud (MINSAL)

1. Fiscalización a las empresas

Corresponde al Servicio Nacional de Salud (hoy Secretarías Regionales Ministeriales de Salud) la competencia en la supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo los que deben implantar medidas de higiene y seguridad que les prescriban el Servicio Nacional de Salud (Servicios de Salud). (Art. 65 y 68 de la Ley 16.744)

El artículo 68 de la ley 16.744 dispone que las empresas o el Organismo Administrador a que estén afectas. El incumplimiento será sancionado conforme al procedimiento de multas del Código Sanitario que faculta para clausurar fábricas, talleres, minas o cualquier sitio de trabajo que signifique un riesgo inminente para la salud de los trabajadores o de la comunidad.

2. Fiscalización al Seguro

Corresponde asimismo a la autoridad sanitaria fiscalizar las instalaciones médicas de los organismos administradores, de la forma y condiciones otorguen prestaciones médicas, y la calidad de actividades de prevención que realicen. (Artículo 65 de la Ley 16.744)

Aún cuando el Ministerio de Salud ha establecido, aunque sea nominalmente, a definir una estructura nacional en materia de políticas de salud ocupacional. No obstante, debido a la urgencia de

priorizar la política de atención de salud a la gran mayoría de la población, los desafíos

implícitos en mejor desarrollo de las políticas sobre seguridad

y salud en el trabajo se encuentran en “lista de espera”. (Organización

Internacional del Trabajo OIT -‐ Ministerio del Trabajo y Previsión Social, 2011)


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“El Libro III del Código Sanitario se destina a la “Higiene y Seguridad del Ambiente y de los Lugares de Trabajo”. En el se contienen normas relativas a las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los lugares de trabajo, los equipos, maquinarias, instalaciones materiales y cualquier otro elemento, con el fin de proteger eficazmente la vida, salud y bienestar de los trabajadores y de la población en general.”

“Los reglamentos que se derivan de este cuerpo legal son el DS 594/99 sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas de los lugares de trabajo así como otros que establecen exigencias de calidad de los elementos de protección personal, de protección radiológica, uso de pesticidas sanitarios y domésticos, de operadores de calderas, etc. y que se grafican en el acápite siguiente, al analizar los distintos entes normativos y las reglamentaciones existentes.”

“La reforma en el área de salud (ley 19.937/04) separó las funciones de atención de salud de las funciones de salud pública. A partir de ella, la salud ocupacional deja de pertenecer al ámbito de los Servicios de Salud trasladándose hacia la División de Políticas de Salud Pública, en la que se crea, para estos efectos, un Departamento de Salud Ocupacional. Las políticas se ejecutan a través de las Secretarias Regionales Ministeriales de Salud (SEREMIAS) en cada una de las cuales funciona una “unidad de salud ocupacional”, integrada, según la ley, por personal profesional y técnico especializado.”

“De ese modo, la atención de los problemas de salud originados en el trabajo se la separa funcionalmente, quedando fuera del ámbito orgánico de los lineamientos de la salud ocupacional. Con ello, adicionalmente, se agravan una serie de falencias que afectan a la administración pública del seguro de la ley 16.474 (M. de Salud 2007), tanto en la detección de las causas de las patologías que se atienden por los servicios de salud, lo que afecta directamente la construcción de estadísticas y la elaboración de información, como en las prestaciones de salud y pecuniarias que debe otorgar el sistema, entre varias otras3” (OIT -‐ MINTRAB, 2011).

Existe, adicionalmente, el Departamento de Salud Ocupacional del Instituto de Salud Pública (ISP) que opera como laboratorio de referencia nacional y fiscaliza el cumplimiento de normas de calidad y de acreditación de los laboratorios de salud ocupacional. Acredita los centros de radioterapia e imagenología. Dispone también de competencias en la determinación de estándares y técnicas analíticas de riesgos físicos y químicos.

Dirección del Trabajo. (DIRTRAB)

La Dirección del Trabajo cuenta con una Unidad de Seguridad y Salud Laboral ubicada en el Departamento de Inspección que tiene las siguientes funciones:

• Llevar y mantener actualizado el registro nacional de accidentes graves y fatales del trabajo.4 • Coordinar con otros Servicios las acciones y materias que digan relación con la salud y seguridad en el

trabajo. • Proponer nuevas regulaciones administrativas y las modificaciones normativas que procedan, en materia

de salud y seguridad del trabajo.

3 Un detallado análisis de estas falencias se encuentran en: el informe de asistencia Técnica de la OIT al Ministerio del Trabajo y Previsión Social y al Instituto de Normalización Previsional, INP, de la República de Chile, del consultor Parga, Coca Javier Hernan con respecto al Proyecto de Reforma a la Seguridad Social y la Constitución del Instituto de Salud Laboral”. Documento interno, consultoría OIT 2007; y en el documento del Ministerio de Salud (versión enero 2007) “Política Sectorial de Prevención en la Salud de los Trabajadores de Chile”. Documento para ser presentado a la Subsecretaría de Salud pública. 4 No hemos encontrado publicado este registro o estadísticas asociadas.


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• Mantener y actualizar al Auto chequeo del portal web institucional, en la parte correspondiente a salud y seguridad en el trabajo.

• Apoyar técnicamente a la línea inspectiva con especial preocupación por los fiscalizadores de terreno, participando en el diseño de programas de capacitación que digan relación con la salud en el trabajo.

• Proponer y colaborar en el diseño de programas de fiscalización en materias de SST. • Gestionar las solicitudes de autorización de sistemas excepcionales de distribución de jornada de trabajo y

descanso, llevando el registro nacional de autorizaciones otorgadas. • Supervisar a la DRT en el cumplimiento de la normativa sobre autorización de sistemas excepcionales de

distribución de jornada de trabajo y descanso.

“El Libro II del Código del Trabajo se refiere a la protección de los trabajadores, estableciendo disposiciones que se complementan con las de la ley 16.744 y sus normas complementarias. Existe, además, otra serie de disposiciones laborales que inciden directamente en la materia, tales como, las relativas al trabajo de menores, de la mujer en estado de embarazo, sobre la extensión de la jornada laboral, etc., así como otras, relativas a condiciones sociales de trabajo, cuyos incumplimientos, indirectamente, agravan la eventualidad de los riesgos.”

“En este cuerpo legal se refuerza la obligación del empleador de tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud (física, psíquica y social) de los trabajadores, manteniendo en las faenas las condiciones adecuadas de higiene y seguridad; disponiendo de los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales; y, garantizando los elementos necesarios para que en caso de accidentes o emergencias éstos puedan acceder a una oportuna y adecuada atención médica, hospitalaria y farmacéutica.”

“Junto a las obligaciones anteriores se estatuyen otras de carácter claramente preventivo, como la exigencia de exámenes médicos de aptitud para el desempeño en industrias o trabajos peligrosos o insalubres; la prohibición de exigir y de admitir el desempeño de un trabajador en faenas calificadas como superiores a sus fuerzas o que puedan comprometer su seguridad o salud (obligación que genera, como contrapartida, el derecho del trabajador a negarse a dicha orden). Se amplia, asimismo, la acción popular de denuncia, ya consagrada en la ley 16.744.”

“Las facultades inspectivas de los funcionarios del trabajo se establecen en términos amplios, incluyendo el control del cumplimiento de las medidas básicas, legalmente exigibles, relativas al adecuado funcionamiento de instalaciones, máquinas, equipos e instrumentos de trabajo; así como, con atribuciones diversas, a saber: desde ordenar la suspensión inmediata de las labores que a juicio del inspector constituyan peligro inminente para la salud o vida de los trabajadores, considerándose como efectivamente trabajado el período de suspensión para todos los efectos legales; el otorgamiento de instrucciones para la corrección de la infracción; hasta la sustitución de sanciones pecuniarias por medidas alternativas (de prevención y capacitación) previstas en la norma para las pequeñas unidades económicas.”

“Como una interesante medida de articulación de las acciones de control, frente a la existencia de una multiplicidad de entes fiscalizadores, se regula legalmente un “mecanismo de radicación de competencias” en la primera entidad inspectiva que se constituya en un centro obra o puesto de trabajo.”

“De ese modo, se prescribe que los demás servicios deben abstenerse de intervenir respecto de las materias que están siendo fiscalizadas, mientras no se haya dado total término al respectivo procedimiento.”


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“Debe velar por el cumplimiento de las medidas básicas relativas al adecuado funcionamiento de instalaciones, máquinas, equipos e instrumentos de trabajo. A través de sus inspectores, puede disponer la suspensión inmediata de las funciones que tengan tal peligro. Le corresponde también controlar la constitución y funcionamiento de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad (artículos 28 del D.F.L. N° 2, de 1967, y 1° del DS. N° 54, de 1969, ambos del Ministerio del Trabajo y Previsión Social).

“En el ámbito estadístico y de información: la Dirección del Trabajo no cuenta con registros estadísticos que permitan capturar y sistematizar adecuadamente importante información (según sectores de actividad, tamaños de empresas, etc.), derivada de la responsabilidad que le asigna la normativa sobre SST, entre ellos: un registro de reglamentos de higiene y seguridad en el trabajo; un catastro de los comités paritarios de higiene y seguridad, del nombre de sus integrantes, su efectivo funcionamiento, si cuentan o no con la asesoría de expertos en prevención, etc.; un catastro infraccional que permita planificar acciones de seguimiento; el tratamiento del tema en las negociaciones colectivas, etc.”

“En el ámbito inspectivo, no se ha definido una política inspectiva en el ámbito de SST, ni se dispone de una planificación de las acciones en el corto, mediano y largo plazo; tampoco se han elaborado indicadores que permitan medir la eficacia y el impacto efectivo de las acciones inspectivas en la materia. Entre muchas otras falencias, no se inspeccionan los contenidos de los reglamentos de higiene y seguridad a fin de que cumplan sus finalidades; tampoco existe una política inspectiva en el ámbito de los comités paritarios que de cuenta de la integralidad de temas involucrados, etc.”

En el ámbito de la difusión, si bien se han elaborado guías para empleadores y trabajadores, así como listados de auto verificación para distintos sectores productivos, no existe una política sobre qué hacer con ellos, como utilizarlos y como verificar su utilidad en pos de los objetivos para los que fueron diseñados.

En el ámbito de capacitación y la formación, principalmente de trabajadores y también de pequeños empleadores, las acciones son discontinuas, no se integran planificadamente dentro en un objetivo global, ni de la acción institucional, ni de la con otros actores del sistema.

“En el ámbito inspectivo, no se ha definido una política

inspectiva en el ámbito de SST, ni se dispone de una planificación de las acciones en el corto,

mediano y largo plazo; tampoco se han elaborado indicadores que permitan medir la eficacia y el impacto efectivo de las acciones inspectivas en la materia. Entre muchas otras falencias, no se inspeccionan los contenidos de los reglamentos de higiene y

seguridad a fin de que cumplan sus finalidades; tampoco existe una política inspectiva en el

ámbito de los comités paritarios que de cuenta de la integralidad de temas involucrados, etc.”

(OIT -‐ MINTRAB, 2011)


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En cuanto a la capacitación de los funcionarios en materia de SST, ésta es por una parte muy básica, y por otra, la especialización se adquiere por esfuerzos individuales del personal de profesionales interesados, o por algunas actividades de formación organizadas por las asociaciones de funcionarios.

Si bien el Departamento de Estudios de la DT ha desarrollado diversas investigaciones específicas sobre condiciones de seguridad y salud en el trabajo (en algunos sectores productivos, tales como la salmonicultura, la agro-‐ industria, el sector forestal, entre otros) y ha intentando incorporar como una dimensión permanente de los otros estudios la de SST, al carecerse de una política institucional en la materia, todos los productos disponibles son subutilizados.

Finalmente, tampoco se ha logrado incorporar el tema, a pesar de sus especiales y favorables características para concitar diálogo social, en las políticas de relaciones laborales de la institución.”

“Una muestra relativamente simbólica para fundamentar el diagnóstico en lo relativo a la carencia de una política institucional en la materia, es la falta de interés por implementar el convenio entre MINTRAB, MINEDUC y DT, dentro del cual la dimensión de la seguridad y salud en el trabajo no sólo era uno de sus componentes esenciales, sino que se había definido comenzar su implementación con estas temáticas en la enseñanza media técnico-‐profesional”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

“La fiscalización de la Dirección del Trabajo está fuertemente orientada hacia los aspectos laborales de las relaciones de trabajo. Se trata de inspectores polivalentes cuya alta experticia en materias laborales, no va acompañada de una especialización en los riesgos específicos para la salud y la seguridad.”

“Es evidente que aspectos laborales como las largas jornadas de trabajo y los descansos, bien inspeccionados por la Dirección del Trabajo, son muy importantes en riesgos del trabajo. Sin embargo, la fiscalización se centra en el chequeo documental de aspectos más bien burocráticos (reglamentos internos, actas de comités paritarios) o en condiciones de seguridad e higiene básicas (condiciones de comedores y baños), sin entrar a la identificación de los peligros materiales y riesgos para la salud que están en la base de los accidentes y enfermedades. Cabe señalar que, a pesar de ello, se detectan problemas. El 25% de las sanciones en los centros de trabajo inspeccionados en 2009 eran por infracciones sobre diversos problemas en la “seguridad e higiene”. (CUT. Informe Final, 2010)

• Fiscalización Específica

Debido a las especificidades de determinadas actividades económicas, que presentan riesgos complejos y particulares, requiriendo conocimientos y competencias muy especializadas, tanto en materia de seguridad productiva como de seguridad y salud para los trabajadores, se han ido asignando -‐ legalmente -‐ atribuciones a ciertos entes sectoriales en el ámbito normativo e inspectivo.

Entre ellos destacan el sector minero, el marítimo-‐portuario, el agrícola y de electricidad y combustible.

“La fiscalización de la Dirección del Trabajo está fuertemente orientada hacia los aspectos

laborales de las relaciones de trabajo. Se trata de inspectores polivalentes cuya alta experticia en

materias laborales, no va acompañada de una especialización en los

riesgos específicos para la salud y la seguridad.”

(CUT. Informe Final, 2010)


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Servicio Nacional de Geología y Minería. SERNAGEOMIN

El Reglamento de Seguridad Minera, contenido en el DS 72/8518 del Ministerio de Minería, junto a otras normas del sector, regulan tanto la protección de los trabajos mineros (maquinarias, equipos, herramientas e instalaciones) como la protección de la seguridad y salud de los trabajadores. El Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN) es el ente encargado de la seguridad de la industria y de la seguridad y salud de los trabajadores, enfocando su acción, en este último campo, en la accidentabilidad laboral. No obstante, las disposiciones legales respectivas no le otorgan facultades normativas ni inspectivas en el ámbito de la “higiene laboral”, las que se mantienen en los sectores de salud y trabajo.

El DS 72/85 del Ministerio de Minería fue refundido, sistematizado y coordinado mediante DS 132/2002 el que fue publicado en el Diario Oficial de fecha 07.02.2004

Respecto de la actividad minera (artículo 2° del D.L. N° 3.525, de 1980), le corresponde a ese Servicio

“velar porque se cumplan los reglamentos de policía y seguridad minera y aplicar las sanciones respectivas a sus infractores; proponer la dictación de normas que tiendan a mejorar las condiciones de seguridad en las actividades mineras...” El artículo 2° del DS. N° 72, de 1986, del Ministerio de Minería, Reglamento Seguridad Minera, establece que sus disposiciones son aplicables, “en lo concerniente a prevención de riesgos, a todas las actividades desarrolladas en la industria extractiva minera”.

También supervigila la idoneidad técnica del personal que labora con explosivos y de los supervisores de prevención de riesgos y seguridad minera. Requiere información acerca de los programas y cursos de capacitación e informa a los trabajadores que se desempeñen en la industria extractiva y aprueba los Reglamentos Internos específicos de Minería que garanticen el cumplimiento del Reglamento de Seguridad Minera.

Es útil tener presente lo observado por la Contraloría General de la República que señala que SERNAGEOMIN no aplicó ninguna multa entre los años 2007 al 2009 y el 2010 aplicó 5 sanciones por accidentes del trabajo, agregando que no se realizan acciones se seguimiento a las empresas a las que se ha exigido realizar controles dentro de un determinado plazo por falta de fiscalizadores.

Agrega que los informes de investigación de accidentes del trabajo carecen de fechas y firmas de los responsables. Posteriormente señala que la entidad no realiza controles al envío de la estadística por parte de las empresas y no cuenta con protocolos de comunicación ni con la Dirección del Trabajo ni con la Autoridad Sanitaria. También constató que los inspectores y vehículos no cumplen con la normativa mínima de elementos de seguridad de acuerdo a sus propios protocolos. (Contraloría General de la República. CGR, 2011)

Comisión Chilena del Cobre COCHILCO

Es útil tener presente lo observado por la

Contraloría General de la República que señala que SERNAGEOMIN no aplicó ninguna multa entre los años 2007 al 2009 y el 2010 aplicó 5 sanciones

por accidentes del trabajo, agregando que no se realizan acciones se seguimiento a las

empresas a las que se ha exigido realizar controles dentro de un determinado

plazo por falta de fiscalizadores.

(Contraloría General de la República. CGR, 2011)


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Tiene un rol regulador del Estado en el sector procurando asegurar el oportuno cumplimiento de leyes, procedimientos y normas que afecten el funcionamiento de las empresas mineras públicas y privadas. Le corresponde, además, resguardar la transparencia y probidad, así como el adecuado uso de los recursos de las empresas estatales, fiscalizando las normas y procedimientos que rigen sus operaciones

Dirección General de Territorio Marítimo y de Marina Mercante. DIRECTEMAR

La Dirección General del Territorio Marítimo y de la Marina Mercante Nacional (DIRECTEMAR), detentan facultades normativas e inspectivas en materia de seguridad y salud en el trabajo en todos aquellos ámbitos ligados a su jurisdicción, tales como el transporte marítimo, (de carga o de personas, nacional o internacional, en mares, ríos y lagos), en las actividades de pesca y de cultivos marinos, y en las actividades de carga y descarga de los artefactos navales). Algunas pocas atribuciones en SST le son exclusivas. Sin embargo, la gran mayoría de sus funciones se comparten con los sectores de salud y trabajo.

Vela por la Seguridad de la navegación y protección de la vida humana en el mar, controla el cumplimiento de las disposiciones nacionales e internacionales y de las medidas de seguridad de las naves en los puertos.

Otorga títulos, matrículas, permisos, libretas de embarco y permisos de seguridad.

Juzga y sanciona al personal de la Marina Mercante y dictamina en sumarios administrativos por accidentes y siniestros marítimos.

Servicio Agrícola y Ganadero. SAG

Al Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), dependiente del Ministerio de Agricultura, se le asignan facultades normativas e inspectivas en materia de autorización y uso de plaguicidas agrícolas. Estas se estatuyen en el Decreto Ley (DL) 3557/80.

Protege y vigila epidemiológica y fitosanitariamente la producción pecuaria y agrícola, incluyendo, laboratorios, prevención y control de plagas;

Regula la evaluación y autorización de los plaguicidas de uso agrícola; los requisitos de etiquetados, la clasificación toxicológica, protocolos para ensayos, normas de ingresos de muestras y acredita profesionales en el área.

Dirección General de Aeronáutica Civil. DGAC

Dictar normas técnicas de resguardo de la seguridad de la navegación aérea y de los recintos aeroportuarios, proporcionando asesoría a la Dirección de Aeropuertos del Ministerio de Obras Públicas (MOP).

Dictar normas para que la operación de aeronaves se efectúe dentro de los límites de la seguridad aérea.

Superintendencia de Electricidad y Combustibles. SEC

La Superintendencia de Electricidad y Combustible (SEC), dependiente del Ministerio de Energía, tiene como función fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que van desde la generación hasta la distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad, cuidando que estas actividades no sean riesgosas para las personas ni para los bienes privados y públicos. El principal cuerpo normativo es el Código Eléctrico, el que contiene disposiciones sobre SST y regula la actividad de la construcción y la instalación de todo tipo de faenas.

Fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad.

Otorgar licencias de instalador eléctrico y de gas.

Subsecretaría de Transportes

Fiscalizar la normativa del transporte para resguardar la seguridad de los usuarios.


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Comisión Chilena de Energía Nuclear. CCHEN

Ejerce el control de la producción, adquisición, transporte, importación y exportación, uso y manejo de los elementos fértiles, fisionables y radioactivos, colaborando con la Autoridad Sanitaria en la prevención de los riesgos inherentes a la utilización de la energía atómica, especialmente en los aspectos de higiene ocupacional, medicina del trabajo, contaminación ambiental, contaminación de los alimentos y del aire.

Conclusión

Chile adolece de una institucionalidad dispersa y de una diversidad de órganos públicos con competencias y atribuciones en la materia, a veces parceladas, muchas veces superpuestas e incluso contradictorias.

“La actual institucionalidad es, de una parte, producto de su génesis y evolución histórica y, de otra, tributaria de las concepciones políticas y económicas que definieron las estrategias de ajuste estructural de la economía y de la sociedad chilena para la inserción en la economía globalizada.”

“Tanto la carencia de una política nacional como las circunstancias de que las acciones sobre SST formen parte de políticas transversales de carácter sectorial, con deficiencias importantes en distintos ámbitos; con falta de eficacia y de eficiencia en las acciones y programas, incrementada por la insuficiente coordinación de las funciones y recursos disponibles, etc., son también resultado de la falta de una “organización nacional de seguridad y salud en el trabajo”.

“Como se verá más adelante, la dimensión preventiva del sistema muestra falencias importantes, algunas de orden normativo, y otras por insuficiencias de los órganos de control. Los inspectores del trabajo revisan en sus visitas inspectivas la existencia del reglamento, pero, generalmente, no controlan la pertinencia de sus contenidos. Las fiscalizaciones del sector salud, son muy escasas, especialmente por la falta de recursos, en especial de personal (100 profesionales para todo el país)”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

“En conclusión se detectan importantes carencias en las

políticas de control e inspectivas, tanto de parte del sector trabajo como del

sector salud. Estas se manifiestan en una débil

fiscalización a las empresas y en una casi ausente fiscalización a los

organismos administradores en especial en sus

obligaciones en el ámbito de la prevención.”

“Existe superposición de funciones entre ambos entes en materia de registro y

sistematización estadística y de elaboración de

información; también, entre las facultades inspectivas en las empresas adheridas al sistema, se constata una duplicación de funciones

entre los Servicios de Salud y las Inspecciones del

Trabajo”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)


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Para efectos de sancionar las irregularidades las entidades facultadas por la ley para proceder al cierre y la reapertura de una empresa afectada por accidentes graves, corresponden a la Dirección del Trabajo y la Secretaría Regional Ministerial de Salud, al respecto SERNAGEOMIN sólo tiene atribuciones para realizar el informe técnico, que se utiliza como fundamento de la resolución que adopte al respecto el órgano competente.

No se cuenta con sanciones adecuadas que desincentiven las infracciones.

Se evidencias importantes carencias de control e inspectivas tanto en el sector trabajo como en el sector salud.

Existe superposición de funciones entre ambos entes.

“El grave vacío legal existente al respecto, toda vez que pese a que los bienes jurídicos protegidos por la ley N° 16.744 y el Código del Trabajo, han sido gravemente puestos en peligro en numerosas ocasiones, dejando de manifiesto que el ordenamiento jurídico vigente no cuenta con sanciones que fomenten conductas tendientes a implementar sistemas y condiciones adecuados de seguridad para los trabajadores y que logren desincentivar conductas que deriven en las infracciones graves de conocimiento público.” (Alinco, 2010)

“En conclusión se detectan importantes carencias en las políticas de control e inspectivas, tanto de parte del sector trabajo como del sector salud. Estas se manifiestan en una débil fiscalización a las empresas y en una casi ausente fiscalización a los organismos administradores en especial en sus obligaciones en el ámbito de la prevención.”

“Existe superposición de funciones entre ambos entes en materia de registro y sistematización estadística y de elaboración de información; también, entre las facultades inspectivas en las empresas adheridas al sistema, se constata una duplicación de funciones entre los Servicios de Salud y las Inspecciones del Trabajo”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

“La falta de coordinación y mecanismos formales para su implementación, se han traducido en varias ocasiones en duplicación de tareas de parte de los organismos operativos. Si bien han existido iniciativas para una adecuada coordinación, incluso planes conjuntos de fiscalización entre el sector trabajo y salud, no se han mantenido en el tiempo y no hay evaluaciones en términos de la eficacia y eficiencia de estos planes. Sin embargo, cabe destacar la iniciativa de la mesa de la construcción, del plan de erradicación de la silicosis y los programas conjuntos de fiscalización del agro en periodos de temporadas”. (CUT. Informe Final, 2010)

De acuerdo al estudio de la Organización Internacional del Trabajo con la Universidad Católica encargado por la Asociación de Mutualidades, Chile muestra un déficit de fiscalizaciones y número de fiscalizadores. Para alcanzar el estándar de la OCDE no solo habría que aumentar las fiscalizaciones en un 40% y aumentar el número de fiscalizadores y/o inspecciones, sino que también se debe ser más

La falta de coordinación y mecanismos formales

para su implementación, se han traducido en varias ocasiones en

duplicación de tareas de parte de los organismos

operativos

Chile requiere aumentar las fiscalizaciones en un 40% para alcanzar el estándar de la OCDE


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efectivo en la realización de las fiscalizaciones (mayor eficiencia por fiscalizador). (OIT -‐ PUC Comparación Internaconal de Sistemas de SST, 2010)

A continuación, se grafica la distribución de competencias entre el Ministerio de Salud y el Ministerio del Trabajo.

En el cuadro siguiente se grafican las instituciones con competencias en materia normativa y/o fiscalizadora


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74

Como se señaló anteriormente, las propuestas de la Comisión Gubernamental eran crear una institución nueva o traspasar todas las competencias a la actual Dirección del Trabajo, la solución del Proyecto de Ley de modernización de la ley 16.744 fue que la Dirección del Trabajo fiscalice a las empresas y las Autoridades Sanitarias al sector público. Nos parece una mala solución, que establece distinciones injustificadas y no soluciona los problemas analizados.

Por su parte el Consejo Consultivo para la SST en su informe de fecha 29 de junio de 2012 sobre Comentarios al Anteproyecto de ley que modifica el Código del Trabajo sobre facultades fiscalizadoras de la Dirección del Trabajo en Seguridad y Salud Laboral, en lo que se refiere a las facultades fiscalizadoras, señala:

“Para el Consejo, resulta evidente la necesidad que la actividad de fiscalización en materias de Seguridad y Salud en el Trabajo sea coordinada y que, en la medida de lo posible, quede radicada en un solo organismo, como sería la Dirección del Trabajo. Sin embargo, manifiesta su preocupación respecto de las amplísimas facultades que a esa Institución se le otorgan para cumplir su labor, toda vez que ello en la práctica, resulta inmiscuirse completamente en el ámbito de acción y competencia de instituciones y otros organismos públicos que ni siquiera dependen de una misma Secretaría de Estado o que, de acuerdo a la normativa que los crea, son de carácter autónomo, y que, respecto de los cuales, por lo demás, no se ha señalado la forma en que se relacionarán con la Dirección del Trabajo.” (Comentarios al Anteproyecto que modifica el Cod. del Trab. y ley 16.744, 2013)

Al respecto, la CUT en su informe tantas veces citado señaló:

“El sector salud tiene la responsabilidad de garantizar la salud de toda la población, esto incluye la salud de los trabajadores. El Código Sanitario define funciones y responsabilidades indelegables. El sector sanitario debe participar activamente en esta iniciativa, tanto en los ámbitos normativos, regulatorios y de fiscalización. El sector salud tiene la responsabilidad de dar visibilidad a los efectos en la salud de la introducción de nuevas formas de relaciones laborales, así como de los cambios en las condiciones y organización del trabajo. Recientes reformas en la materia como en el Reino Unido y Australia han potenciado la coordinación de salud y trabajo como ejes centrales” (CUT. Informe Final, 2010).

Propuestas:

1.-‐ Crear una nueva Institución específica y

exclusiva para fiscalizar la SST.

2.-‐ Trabajo fiscaliza seguridad y salud fiscaliza

salud.

3.-‐ Que el sector trabajo fiscalice a las empresas y el sector salud al sector

público (Proyecto Gubernamental)

4.-‐ Dejarlo igual y mejorar las coordinaciones. (CUT)


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5.8.2. Propuesta 1

Creemos que la mejor opción es crear una entidad pública una Superintendencia o una Dirección Nacional de SST (DirSST) que contaría con áreas especializadas por grandes procesos, peligros, agentes o condiciones, como por ejemplo: Agentes químicos, físicos, ergonómicos, psicosociales, altura geográfica, transportes, minería, construcción, agricultura, pesca, etc. estaría integrada por especialistas que actualmente trabajan en la Dirección del Trabajo, Sernageomin, Autoridades Sanitarias, Instituto de Salud Pública y otras entidades públicas con competencias en esta materia y otros que se contratarán y formarán en sus respectivas especialidades.

Esta propuesta implica que esta sería única entidad con competencias fiscalizadoras, por lo que en materias específicas sectoriales sería asesorada y contaría con la colaboración de las entidades sectoriales que actualmente tienen competencias.

En este caso el esquema de la institucionalidad sería así:


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5.8.3. Propuesta 2.-‐

Si ello no fuera posible, otra posible solución es dejar en manos del Ministerio de Salud tola la fiscalización de salud y en manos de la Dirección del Trabajo la fiscalización en materia de Seguridad. Esta opción tiene el inconveniente que requiere gran coordinación ya que hay muchas condiciones de salud que afectan la seguridad de las personas, como ciertas enfermedades o sus tratamientos que pueden predisponer o hacer más vulnerable a un trabajador a sufrir un accidente, lo que obliga a que en el proceso de determinar la salud compatible se consideren los aspectos médicos con conocimientos de las condiciones del medio ambiente laboral y porque hay aspectos como las jornadas y ciclos de trabajo que afectan tanto la salud como seguridad de los trabajadores.

Esta propuesta implica que esta serían las únicas entidades con competencias fiscalizadoras, por lo que en materias específicas sectoriales serían asesoradas y contaría con la colaboración de las entidades sectoriales que actualmente tienen competencias.

Con esta propuesta la institucionalidad quedaría de la siguiente manera:

Respecto a las características y métodos de fiscalización, hacemos nuestras las recomendaciones de la CUT: (CUT. Informe Final, 2010)

• Debe incluirse un plan de capacitación y de certificación de competencias técnicas a los fiscalizadores, junto con estabilidad laboral para su desempeño. Incluyendo los aspectos técnicos en higiene, seguridad, ergonomía, toxicología, medicina del trabajo y vigilancia epidemiológica en salud ocupacional.


77

• Desarrollar instrumentos de fiscalización únicos, validados y específicos por cada sector de actividad económica, que facilite la eficacia de las acciones, su seguimiento, un adecuado registro y evaluación de la intervención de fiscalización. Los que deben ser explicitados y conocidos por empleadores y trabajadores.

• No sólo se requiere la urgente capacitación del personal sino además contar con los instrumentales adecuados para monitorear los lugares de trabajo y evaluar los trabajadores. Así como los centros analíticos, laboratorios de salud ocupacional disponibles para su análisis de calidad certificada.

• Se necesita desarrollar un sistema de información de la fiscalización que permita acceder a las intervenciones realizadas en los lugares de trabajo por cada una de las instituciones públicas. Una de las falencias en la integralidad del sistema es la falta de conocimiento de los entes fiscalizadores de las recomendaciones técnicas que hacen las Mutualidades a sus afiliados. Una vez entregadas a las empresas, quedan ahí, sin que sean conocidas por los organismos fiscalizadores.

Se requiere estudiar e implementar un nuevo modelo de organización de la fiscalización en salud ocupacional. Los elementos centrales que debe considerar son:

• Antes que discutir la estructura, interesa el contenido. En lo inmediato, debe establecerse una sólida coordinación institucional en el terreno de la fiscalización.

• Un modelo basado en niveles de complejidad, que desarrolle una especialización. Los riegos para la salud en los lugares de trabajo difieren, se requiere experticias diferentes al inspeccionar una mina, que al evaluar un predio con exposición a plaguicidas o a una industria química con exposición a solventes. A la vez, la magnitud del riesgo varía entre diversos sectores productivos y dentro del mismo rubro, la frecuencia y el acompañamiento de los inspectores, debe responder a las necesidades reales de los lugares de trabajo y trabajadores. Esto se traduce en diferentes frecuencias y modalidades de visitas de fiscalización de modo de cautelar coberturas, pero priorizar por la calidad de ella. Al establecer niveles se asegura la dotación de profesionales y de tiempos, para responder a requerimientos que suponen mayor formación en problemas y áreas específicas así como para problemas de menor complejidad.

• Un modelo no centralista, sino regional y sectorial, no queremos que todos los recursos se concentren en Santiago, sino que existan desarrollos regionales, que respondan a los perfiles productivos y realidades laborales de cada región. Esto asegura un desarrollo acorde a las necesidades e intervenciones oportunas.

• Un modelo que se base en diagnósticos regionales y que planifique y programe en base a prioridades locales a partir de los problemas más recurrentes, más graves y de mayor impacto social en la población trabajadora, con metas claras, estándares de cumplimiento e indicadores de impacto y de procesos.

5.9. COMITÉ DE MINISTROS DE SST

5.9.1. Diagnóstico

No tenemos conocimiento si este Comité se reúne regularmente, ya que en el sitio del Ministerio del Trabajo5 actualizado al 10 de junio de 2013 no encontramos actas de reuniones.

5 http://www.previsionsocial.gob.cl/subprev/?page_id=9642


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“Creado por Decreto Supremo N° 20, de 29 de septiembre de 2011, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, forma parte del proceso de Modernización de la Seguridad Laboral en Chile y constituye la aplicación de uno de los requisitos que establece la ratificación del Convenio 187 de OIT sobre el Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo, dirigida al desarrollo de una acción permanente y coordinada de todos los Ministerios con responsabilidades y competencias en la materia.

Su principal función es ser un órgano asesor permanente del Presidente de la República en la formulación de lineamientos y políticas en Seguridad y Salud en el Trabajo. Su creación también obedece a la necesaria unidad de acción que debe primar en los Organismos Públicos, de acuerdo a lo que señalan las Bases Generales de la Administración del Estado.

Está conformado por los siguientes Ministerios:

• Ministerio del Trabajo y Previsión Social, el cual preside • Ministerio de Salud • Ministerio de Minería • Ministerio de Agricultura • Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones • Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, y • Ministerio de Defensa Nacional

Para su trabajo permanente, se ha creado el Grupo Técnico del Comité de Ministros SST, el cual revisa los aspectos de ese carácter sobre los cuales el Comité se pronunciará y que se coordina por intermedio de su Secretaría Ejecutiva con la colaboración técnica de la Superintendencia de Seguridad Social.

El Comité inició su trabajo el día 6 de enero del año 2012.”

5.9.2. Propuesta

Reorganizar el Comité de Ministros integrado por los Ministros del Trabajo y Previsión Social, Salud, Economía, Educación, Transportes, Minería y Agricultura, presidido por el Ministro del Trabajo y Previsión Social, cuyas funciones serán:

1. Emitir la Política Nacional. 2. Realizar campañas de difusión y concienciación de la cultura de SST en medios masivos. 3. Asegurar la participación de los profesionales y expertos de los organismos públicos sectoriales cuando

sean requeridos en los procesos regulatorios, de fiscalización y de investigación de accidentes. 4. Verificar la implementación del Programa Nacional Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte de

la Dirección Nacional de SST y la Superintendencia de SST. 5. Elaborar y actualizar el marco regulatorio y garantizar su publicidad y transparencia. 6. El Comité sesionará trimestralmente con la asistencia de sus miembros titulares. 7. Para su mejor funcionamiento, cada Ministro designará un funcionario que lo represente con plenos

poderes, el que tendrá dedicación exclusiva a tiempo completo al Comité, conformándose un equipo de trabajo que se reunirá al menos semanalmente.

5.10. CONSEJO CONSULTIVO NACIONAL DE SST

5.10.1. Diagnóstico


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Con motivo de la dictación de la Ley N° 20.500, sobre Asociaciones y participación ciudadana en la Gestión Pública, publicada en el Diario Oficial el 16 de febrero de 2011, se han introducido diversas iniciativas tendientes a promover la participación de la ciudadanía y la interacción entre los Órganos de la Administración y las organizaciones y particulares en el proceso de elaboración de políticas, programas, planes y acciones del Estado.

Mediante Resolución Exenta N° 1347, de 8 de agosto de 2011, el Ministerio del Trabajo y Previsión Social aprobó su Norma General de Participación Ciudadana. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 18, “el Ministerio del Trabajo y Previsión Social y ambas Subsecretarías, a través de los diálogos participativos y las ventanillas virtuales de opinión, buscarán conocer la opinión de la comunidad en aquellas materias relevantes, previamente determinadas por la autoridad”. Asimismo, ha dispuesto que “la consulta debe realizarse de manera informada, pluralista y representativa”.

Para la Subsecretaría de Previsión Social, los objetivos estratégicos en los que se fundamenta la participación ciudadana son, entre otros:

• “Fortalecer las organizaciones de la sociedad civil, promoviendo una cultura de corresponsabilidad, entendida como el compromiso mutuo que se establece entre el Estado y la ciudadanía para perfeccionar en conjunto las políticas y servicios públicos, a fin de mejorar la calidad de vida de las personas.

• Promover y orientas las acciones de participación ciudadana hacia el mejoramiento de la eficacia, eficiencia y efectividad de las políticas públicas.

• Mejorar y fortalecer los canales y espacios de información y opinión de la ciudadanía.”

El sitio web del Ministerio del Trabajo y Previsión Social señala que en la sección “Iniciativas de Consulta Ciudadana”6 se encontrará las iniciativas cuya coordinación y consulta corresponden a la Subsecretaría de Previsión Social, respecto de las cuales la ciudadanía podrá emitir su opinión, comentarios u observaciones. La última actualización es de junio de 2013. No hay consultas en trámite.

Mediante Decretos N°s 19 y 33 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social 2011 fue creado el Consejo Consultivo para la Seguridad y Salud en el Trabajo, según se explicó anteriormente.

Los miembros de este Consejo no fueron elegidos por sus organizaciones, sino designados por el gobierno del Presidente Piñera, por lo que las organizaciones de trabajadores no los reconocen como legítimos representantes, lo que ha sido también representado por la especialista en seguridad y salud en el trabajo de la OIT en Chile, Carmen Bueno, quien señaló en diciembre de 20127.

“Este convenio llama al Estado a formular y poner en práctica una Política y un Programa Nacional de Seguridad y Salud, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, lo que supone una participación por parte de los mismos que fue, en un inicio, bien acogida. Sin embargo, la creación de un Consejo Consultivo de Seguridad Laboral (una de las primeras medidas adoptadas), generó una cierta decepción por parte de los actores sociales, pues los miembros que les representan en dicho comité no fueron elegidos por ellos mismos, sino por el propio Gobierno.”

6 http://www.previsionsocial.gob.cl/subprev/?page_id=9630 7 http://www.emb.cl/hsec/articulo.mvc?xid=70&edi=3&xit=carmen-‐bueno-‐especialista-‐en-‐seguridad-‐y-‐salud-‐de-‐oit-‐el-‐desarrollo-‐de-‐una-‐cultura-‐preventiva-‐no-‐es-‐un-‐proceso-‐a-‐corto-‐plazo


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El año 2015 mediante DS 6 el gobierno de la presidente Michel Bachelet ha nombrado nuevos miembros del Consejo, incluyendo una representante designada por la CUT y un representante designado por la Corporación de la Producción y el Comercio (CPC).

5.10.2. Propuesta

Crear un Consejo Asesor de SST, integrado por 7 miembros: un representante del Gobierno designado por el Comité de Ministros, un miembro elegido por las organizaciones de trabajadores, un miembro elegido por las organizaciones de empleadores y cuatro miembros profesionales con especialidad y experiencia en SST, elegidos por el Consejo de Alta Dirección Pública. Durarán 3 años en sus cargos y su Presidente será elegido por ellos mismos, sesionarán mensualmente y serán remunerados de acuerdo al reglamento. Sus funciones serán:

1. Elaborar la Política y Objetivos Nacionales de SST. 2. Participar, sancionar y evaluar el cumplimiento del Programa Nacional Anual de SST. 3. Participar en los procesos normativos. 4. Emitir opinión sobre temas SST.

5.11. CONSEJOS CONSULTIVOS REGIONALES DE LA SST


No existe actualmente

5.11.2. Propuesta

Crear Consejos Regionales de SST, integrados un representante del Intendente Regional, el Seremi del Trabajo y Previsión Social, el Seremi de Salud, un representante de los trabajadores, un representante de los empleadores y un profesional con especialidad y experiencia en SST, elegido por el Consejo de Alta Dirección Pública. Durarán 3 años en sus cargos y su Presidente será elegido por ellos mismos, sesionarán a mensualmente y serán remunerados de acuerdo al reglamento. Sus funciones serán:

1. Efectuar las adaptaciones del Programa a la realidad regional, respetando la Política y Objetivos Nacionales.

2. Evaluar el cumplimiento del Programa Nacional Anual de SST en la respectiva región. 3. Participar en los procesos normativos. 4. Emitir opinión sobre temas SST.

5.12. PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES EN SST


“El quiebre del régimen democrático acaecido pocos años después8, conllevó una fuerte represión sindical; las reformas de ajuste estructural y el cambio abrupto del modelo económico, lo que a fines de la década de los setenta y comienzo de los ochenta, supuso:

8 Se refiere al golpe militar de septiembre de 1973


81

• una franca y profunda desregulación de las relaciones de trabajo;

• graves limitaciones a la libertad sindical con la consiguiente deslegitimación pública de los sindicatos dentro del modelo económico y social predominante; y

• la privatización de la seguridad social.

“Recién, el año 1993, se acepta legalmente dentro de las funciones sindicales, el: “propender al mejoramiento de sistemas de prevención de riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, sin perjuicio de la competencia de los comités paritarios de higiene y seguridad, pudiendo además formular planteamientos y peticiones ante éstos y exigir su pronunciamiento”.9

Las mutualidades de empleadores se crean por asociaciones gremiales empresariales, con lo que, en la esencia, comparten un discurso antisindical, las virtudes de la desregulación de los mercados de trabajo y la consecuente inconveniencia de la acción colectiva. De ese modo, el país tiene aún pendiente el desafío de reformas legales más estructurales en materia de relaciones colectivas de trabajo, a fin de adecuar su normativa interna a los convenios fundamentales de OIT sobre Libertad Sindical.

Diversas organizaciones sindicales sectoriales, incluidas las centrales nacionales, se encuentran relevando progresivamente el tema de la SST (Echeverría 2007), al considerarlo una dimensión sustantiva del trabajo decente y un tema importante de diálogo social en sus distintos niveles.

No obstante, salvo las experiencias discontinuas y ocasionales promovidas por el Gobierno (Ibíd.), a las cuales los sectores sindicales han concurrido con entusiasmo, los sectores empresariales, incluida la inmensa mayoría de las grandes corporaciones nacionales y transnacionales, tiene dificultades para aceptar transformar la SST en materia de diálogo social.

A pesar de esta extendida renuencia de los sectores empresariales, las escasas negociaciones colectivas en que ha surgido el tema, generalmente ligado a bonos salariales por disminución de accidentes laborales y de días perdidos de trabajo, demuestran tanto la disposición sindical como los excelentes resultados para ambas partes, cuando se acepta un mayor involucramiento de las organizaciones de trabajadores en la materia.” (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

Sin embargo, existe bastante suspicacia respecto a las consecuencia que tiene ligar la disminución de accidentes y de días perdidos por siniestralidad laboral a bonos o beneficios económicos, ya que la experiencia indica que ello se ha prestado en muchas oportunidades para favorecer el ocultamiento de accidentes.

Actualmente se tramita en la Cámara de Diputados un proyecto de ley presentado por el gobierno que moderniza el sistema de relaciones laborales, introduciendo modificaciones al código del trabajo (Boletín N° 9835-‐13) que se refiere al tema cuando propone que se puedan celebrar pactos para la duración y retribución de los tiempos no efectivamente trabajados destinados a cambio de vestuario, aseo personal, traslado, aclimatación u otros, que sean necesarios para el desarrollo de la labor convenida, tanto por razones de higiene o seguridad, del proceso productivo, de imagen corporativa o por exigencia del empleador.

5.12.2. Propuesta

Incorporar a los miembros de las organizaciones sindicales a la capacitación en materia de SST a fin de que, en conjunto con los Comités Paritarios, participen activamente en los sistemas de gestión de SST, en las actividades y

9 Art. 220, N° 8 del Código del Trabajo.


82

programas de prevención y en las negociaciones colectivas con miras a mejorar el desempeño de la empresa en la materia.

5.13. EDUCACIÓN / DIFUSIÓN / CULTURA PREVENTIVA


Respecto de la difusión y la cultura preventiva, este tema ha estado ausente de la agenda pública y los medios de comunicación. Tampoco forma parte de las mallas curriculares en ninguna de las etapas de la educación de niños, jóvenes y profesionales, no existe difusión ni capacitación estructurada y sistemática, la participación de los trabajadores a través de los Comités Paritarios no tiene fuerza por falta de incentivos, los sindicatos no se involucran, no es tema en las negociaciones colectivas, los estilos de liderazgo empresarial jerarquizados privilegian la productividad por sobre la prevención y la participación.

No es casual que cuando la prensa comunica de un accidente en una faena o en la carretera no diga en ningún momento que es un accidente del trabajo ni haga referencia a la existencia de una normativa especial al respecto.

La falta de cultura preventiva no sólo impacta en la seguridad laboral, también afecta la seguridad en general, con altas tasas de accidentes de tránsito, índices de obesidad y enfermedades asociadas al sedentarismo y adicciones.

“En 1986, el accidente de Chernobyl puso en tela de juicio la confianza de la comunidad internacional en relación con la energía nuclear. Recordemos que entonces dos explosiones fundieron las 1.000 toneladas de concreto del reactor 4 y liberaron productos de fisión hacia la atmósfera. El costo inmediato fue de 30 vidas, pero se contaminó un área de 400 millas alrededor de la planta de Ucrania, con aumentos significativos en el riesgo de muerte por cáncer en Escandinavia y en los países del Este Europeo. La Agencia Internacional de Energía Atómica (Internacional Atomic Energy Agency, IAEA) identificó una “pobre cultura de la seguridad” como factor contribuyente de este desastre10. Es a partir de aquí que se comienza a difundir y analizar el concepto de cultura de la seguridad.

La revisión del accidente que hace INSAG (Internacional Nuclear Safety Advisory Group) comienza expresando que la conclusión vital que se alcanza es que: “la suma importancia de poner una autoridad completa y responsabilidad por la seguridad en los máximos niveles de gerencia que actúan en las plantas. Las normas de procedimiento, apropiadamente revisadas y aprobadas deben ser suplementadas por la creación y mantenimiento de una ‘cultura de la seguridad nuclear’”11. Por otra parte, la US Nuclear Regulatory Comisión (NRC), al cabo de la investigación del accidente nuclear de Three Mile Island, informa en sus conclusiones que había identificado que las principales deficiencias en el reactor no se referían a problemas del hardware, sino a problemas de gerenciamiento.12

Podemos definir entonces la cultura de seguridad o de prevención como aquella en la que el derecho a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable se respeta en todos los niveles, en la que el gobierno, los empleadores y los trabajadores participan activamente en iniciativas destinadas a asegurar un medio ambiente de trabajo seguro y saludable mediante un sistema de derechos, responsabilidades y deberes bien definidos, y en la que se concede la máxima prioridad al principio de prevención (artículo 1, d), del Convenio núm. 187). (OIT. Crear una Cultura de Prevención, 2013). (Rodriguez C. A., 2010)

10 T. Lee, “Assessment of safety culture at a nuclear reprocessing plant”, en Work and Stress, Vol.12, Nº 3, 1998, pp. 217-‐237. 11 International Nuclear Safety Advisory Group, “Summary Report on the Post-‐Accident Review Meeting on the Chernobyl Accident”, Vienna: International Atomic Energy Agency, 1986, en Safety Series, Nº 75-‐INSAG-‐1 12 M. Rogovin, “Three Mile Island. A report to the Commissioner and the public”, vol.1, enero de 1980.


83

En Chile, ninguna institución tiene como función específica la creación y fomento de la cultura de la prevención en SST, sin embargo el artículo 2° de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Seguridad Social (Chile, Ministerio del Trabajo y Previsión Social, 1966) dice

“Divulgar los principios técnicos y sociales que deben informar el espíritu de previsión de los ciudadanos desde la niñez, y mantener informada a la opinión nacional sobre el desarrollo de la previsión, mediante una amplia difusión de los textos legislativos correspondientes y de los resultados de su aplicación; …”

Pese a que esta ley fue modificada el año 2013 no se incorporó ninguna referencia a la creación y fomento de una Cultura de Prevención como función de la Superintendencia de Seguridad Social, lo que no obsta a que esa entidad asuma esa responsabilidad como parte del concepto de “previsión”.

“Respecto a las acciones formativas y educacionales en el año 2004 el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, la Dirección del Trabajo y el Ministerio de Educación suscribieron un convenio para introducir en el currículo escolar, como parte de sus contenidos educativos de carácter transversal, igual que en los programas de perfeccionamiento del magisterio, la importancia del trabajo y su protección, específicamente la seguridad y salud en el trabajo. No obstante, no se han realizado campañas masivas sobre la materia, por los medios de comunicación de masas”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

5.13.2. Propuesta

Realizar campañas comunicacionales en medios masivos sobre la Cultura de Prevención y sobre el Sistema de SST, derechos y obligaciones de los involucrados.

Incorporar materias de SST en las mallas curriculares de los programas de educación básica y media, y en pre y post grado de carreras técnicas y universitarias, con el objetivo de crear una cultura de la seguridad y salud en el trabajo.

Incluir la SST en todo programa gubernamental de empleo o fomento a la producción. (CUT. Informe Final, 2010)

5.14. PROGRAMA NACIONAL DE SST


No hay Programa Nacional, solo algunos objetivos y programas sectoriales.

5.14.2. Propuesta

Se propone establecer un Programa Nacional Anual de SST con especial énfasis y apoyo a las PYMES, trabajadores por cuenta propia, informales e inmigrantes y fiscalización y control en áreas con mayor o más grave siniestralidad (transportes y minería).

Características del Programa

El Programa será elaborado por el Comité de Ministros en relación con la Política, Objetivos Nacionales y opinión del Consejo Asesor, estableciendo los roles, funciones, compromisos, actividades, plazos, financiamiento e indicadores de gestión y de resultados cuantificables, de acuerdo al Reglamento. Toda la gestión pública y privada debe ajustarse al Programa Anual.

El financiamiento requerido para ejecutar el Programa se incluirá en el Decreto Presupuestario Anual del Seguro Social, al que contribuirán todos los organismos administradores con un porcentaje de sus ingresos por cotizaciones sociales.


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Se deberán alinear las políticas, objetivos, planes y programas sectoriales a dicho Programa, especialmente las políticas y objetivos sanitarios, las políticas de empleo y capacitación, las políticas de fomento a la producción y los programas educacionales.

“Incluir la SST en todo programa gubernamental de empleo o fomento a la producción.” (CUT. Informe Final, 2010)

5.15. SUGERENCIAS DE LA OIT EN DOCUMENTO BORRADOR SOBRE PERFIL DIAGNÓSTICO “Partiendo del supuesto de que existe la voluntad y la decisión política de reforzar el rol regulatorio y de control del Estado en materia de SST, se plantean las siguientes sugerencias:

Centralizar la totalidad de las estadísticas de SST en la Superintendencia de Seguridad Social, a partir de todas las fuentes que entrega el sistema. Los organismos que generan la información primaria, seguirían construyendo y desarrollando sus bases estadísticas en cuanto elemento fundamental para la planificación de sus políticas, programas y acciones.

La pertinencia de los planes de prevención de las mutualidades, de los organismos de administración delegada así como del nuevo ISL, debiesen ser controlados en su pertinencia y en la efectividad de su cumplimiento por la Superintendencia de Seguridad Social, en consulta, de estimarlo necesario, con las SEREMIS de Salud de las regiones respectivas.

El control efectivo del cumplimiento puede ser delegado a la Dirección del Trabajo, la cual también, en caso de dudas sobre la implementación de medidas complejas, debería acudir a la asesoría de las SEREMIS de salud respectivas.

La acción inspectiva en los lugares de trabajo debiera corresponder a las Inspecciones del Trabajo, y a los organismos sectoriales con competencias en la materia, resguardando el actual “principio de radicación” consagrado en el Código del Trabajo.

La División de Salud Ocupacional así como las SEREMIS de salud debiesen detentar en forma exclusiva las facultades normativas en todas las áreas de actividad a partir de la conformación de equipos multidisciplinarios de profesionales especializados13, y en las que participen instituciones del sector trabajo.

La cultura nacional, en particular en el sector público, no se caracteriza por una valoración positiva de las acciones coordinadas. Cada institución tiende a cuidar sus espacios aún a costa de la eficiencia de los servicios. Es por ello que se sugiere establecer instancias formales y legalmente obligatorias de coordinación. El ideal sería establecerlas en diversos niveles, abarcando hasta las actuaciones inspectivas en los centros de trabajo.

Precisamente por las dificultades culturales a las que se hace referencia, sería aconsejable, como una potente señal política, generar una instancia de coordinación desde el Poder Ejecutivo.

Como una primera medida, de fácil implementación, se sugiere instalar un Consejo Asesor Presidencial, de composición mixta entre salud y trabajo, presidido por el Ministro del Trabajo y Previsión Social.

13 No parece recomendable que los expertos de la DIRECTEMAR continúen definiendo una profundidad de 40 metros para el sumergimiento de los buzos, poniendo en serio peligro sus vidas; ni que SERNAGEOMIN defina las enfermedades profesionales en la minería; ni tampoco, que las normas de seguridad de vuelo predefinan las normas laborales y de seguridad e higiene de los tripulantes de aeronaves comerciales, etc.


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Conforme al ordenamiento jurídico administrativo, éste debiese constituirse por un Decreto Presidencial”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

6. DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS SOBRE GESTIÓN DE SST EN CHILE

6.1. DEBER GENERAL DE PROTECCIÓN DEL EMPLEADOR EN LA FAENA

6.1.1. Diagnóstico

El deber de protección del empleador contempla la responsabilidad objetiva emana del artículo 184 del Código del Trabajo que exige al empleador tomar todas las medidas para proteger la vida e integridad de los trabajadores, lo que implica que está obligado a realizar todas las acciones preventivas que esté en condiciones de ejecutar y no meramente el cumplimiento del requisito legal (culpa levísima para los trabajadores propios y leve del principal hacia los contratistas).

Sin embargo, al no contar con una ley de SST no hay claridad respecto a las acciones en las que debe traducirse ese deber de protección tan amplio, esto es, las obligaciones de la entidad empleadora en la identificación y control operacional de peligros, agentes y condiciones, la que debe estar integrada a la gestión propia de la empresa en cada nivel de la organización.

No se explicita que los peligros, agentes y condiciones deben ser eliminados y si ello no es posible, evaluados y combatidos en su origen.

No se establece que se deben adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual (barreras duras) y que los Elementos de Protección Personal son sólo para el riesgo residual14.

14 La ambigua redacción del DS 594 ha hecho pensar a los empleadores que se pueden traspasar los límites permisibles para los agentes si se proporciona elementos de protección personal. Artículo 57: En el caso en que una medición representativa de las concentraciones de sustancias contaminantes existentes en el ambiente de trabajo o de la exposición a agentes físicos, demuestre que han sido sobrepasados los valores que se establecen como límites permisibles, el empleador deberá iniciar de inmediato las acciones necesarias para controlar el riesgo, sea en su origen, o bien, proporcionando protección adecuada al trabajador expuesto. En cualquier caso el empleador será responsable de evitar que los trabajadores realicen su trabajo en condiciones de riesgo para su salud.


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La circunstancia de no contar con una Ley de SST sino solo una ley del Seguro lleva a pensar a los empleadores, e incluso a los trabajadores, que el control de los peligros y riesgos en la faena es responsabilidad de las mutualidades lo que les lleva a incumplir el deber de protección que no se puede delegar, conformándose cuando más, con un cumplimiento meramente documental y formal; como tener una carta con la formación del Comité Paritario aunque nunca siquiera se reúnan, un Experto contratado a veces a honorarios que va tarde mal y nunca y no tiene poder de decisión en la empresa y un reglamento interno que copiaron de alguna parte y no lo ha leído nadie. Y si están obligados a contar con Sistema de Gestión de SST, lo han entregado a empresas consultoras externas y se transforma en un sistema meramente documental, sin integración a la operación productiva y la toma de decisiones.

La normativa es tan confusa que el Código del Trabajo exige un Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad a las empresas con 10 o más trabajadores y la Ley 16.744 exige un Reglamento de Higiene y Seguridad a todas las empresas.

6.1.2. Propuesta

Se propone señalar expresa y claramente que la entidad empleadora implementará y aplicará todas las medidas que integran el deber general de protección, con arreglo a los siguientes principios generales:

1. La faena es el lugar en donde se generan los peligros y riesgos y se organiza y gestiona la Seguridad y Salud en el Trabajo. Para efectos de esta ley se denomina faena a cada instalación productiva o de servicios que tenga una individualidad determinada. Una entidad empleadora puede tener una o más faenas, las que pueden tener distintos giros o actividades y procesos productivos. Corresponderá a la Dirección Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (DirSST) decidir, en caso de duda, si una instalación o proceso debe considerarse como una faena independiente.

2. La prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales es responsabilidad ineludible de la entidad empleadora a cargo de la faena, por lo que la identificación y control operacional de peligros, agentes y condiciones debe estar integrada a la gestión propia de la empresa en cada nivel de la organización. Esto se traduce en que los directivos y jefaturas tienen la responsabilidad por el control de

La circunstancia de no contar con una Ley de SST hace que en muchas

empresas la gestión de SST sea delegada en las mutualidades y se conforman cuando más, con un cumplimiento

meramente documental y formal; como tener una carta con la formación del

Comité Paritario aunque nunca siquiera se reúnan, un Experto contratado a

veces a honorarios que va tarde mal y nunca y no tiene poder de decisión en la empresa y un reglamento interno que

copiaron de alguna parte y no lo ha leído nadie. Y si están obligados a contar con

Sistema de Gestión de SST, lo han entregado a empresas consultoras

externas y se transforma en un sistema meramente documental, sin integración a la operación productiva y la toma de

decisiones.


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los peligros de acuerdo a su nivel de responsabilidad y toma de decisión en la empresa la que no puede ser delegada.

3. Los peligros, agentes y condiciones deben ser eliminados y si ello no es posible, evaluados y combatidos en su origen.

4. Adaptar el trabajo a la persona, en particular en lo que respecta a la concepción de los puestos de trabajo, las jornadas de trabajo, la elección de los equipos y los métodos de trabajo y de producción, con miras a atenuar el trabajo monótono, repetitivo o de excesiva carga física o psíquica y a reducir sus efectos perniciosos en la salud.

5. Tener en cuenta la evolución de la técnica para la incorporación de controles cada vez más efectivos. 6. Sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro. 7. Planificar la prevención, buscando un conjunto coherente que integre en ella la técnica, la organización

del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia de los factores ambientales en el trabajo.

8. Adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual. El Sistema privilegia controles de alta jerarquía, por lo que los Elementos de Protección Personal son sólo para el riesgo residual.

9. La jefatura directa es siempre responsable de dar las debidas instrucciones, explicaciones y capacitación a los trabajadores.

10. Tomar en consideración las capacidades y condiciones personales de los trabajadores al momento de encomendarles las tareas.

11. Establecer que quienes diseñan, fabrican, importan, suministran o ceden maquinaria, equipos o sustancias para uso profesional: a) se aseguren, en la medida en que sea razonable y factible, de que la maquinaria, los equipos o las sustancias en cuestión no impliquen ningún peligro para la seguridad y la salud de los trabajadores; b) faciliten información sobre la instalación y utilización correctas de la maquinaria y los equipos y sobre el uso correcto de sustancias, sobre los riesgos que presentan las máquinas y los materiales y sobre las características peligrosas de las sustancias químicas, de los agentes o de los productos físicos o biológicos, así como instrucciones acerca de la manera de prevenir los riesgos conocidos; c) efectúen estudios e investigaciones o se mantengan al corriente de cualquier otra forma de la evolución de los conocimientos científicos y técnicos necesarios para cumplir con las obligaciones de SST.

12. Establecer un sistema integrado y público de control de sustancias peligrosas para el cuerpo humano en armonía con el Sistema ONU/OIT.

13. Establecer servicios gratuitos de asesoría técnica en materia de identificación y control de peligros y agentes y cumplimiento de los estándares de SST por parte del Estado a las MYPES y trabajadores por cuenta propia y Bases de Datos actualizadas con toda la información disponible a todo público.

14. Establecer estándares básicos obligatorios de seguridad y salud para todos los trabajadores y miembros de la empresa, en relación a los peligros, agentes y condiciones presentes en los procesos productivos y sitios de trabajo y para ciertos trabajadores. Los estándares, requisitos y aspectos técnicos serán establecidos en normas técnicas de acuerdo al procedimiento normativo y serán revisados periódicamente -‐para obtener actualización conforme a las nuevas técnicas y productos-‐ y mejora incremental.

15. Establecer que los proyectos de nuevas instalaciones productivas o modificaciones de las mismas sean revisados respecto del cumplimiento de los estándares de SST antes de su aprobación.

16. Establecer sanciones que van desde las multas hasta el cierre temporal o definitivo de la faena, incluyendo la prohibición de celebrar negocios con el Estado y las Municipalidades y la publicación de las sanciones en medios masivos.


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6.2. ESTÁNDARES DE CONTROL Y REVISIÓN DE LOS PROYECTOS

6.2.1. Diagnóstico

Los estándares de seguridad y salud, están contenidos en algunos decretos supremos y normas técnicas emanadas de diversos ministerios. En general son equivalentes a los internacionales, sin embargo no siempre son respetados por falta de cultura preventiva, por privilegiar la producción y el control de costos, por falta de conocimiento y falta de fiscalización.

En efecto, el país no cuenta con un sistema de revisión de los proyectos en esta materia, en forma previa a su aprobación, como existe por ejemplo en materia ambiental, por lo que en muchas ocasiones las instalaciones no cumplen con la normativa incluso desde su construcción e implementación, y la escasa o nula fiscalización lleva a que tampoco sean detectadas las condiciones subestándares producidas entre otras cosas por la obsolescencia de las instalaciones y la inadecuada o nula mantención.

Así lo ha expresado la CUT en su Informe Final antes citado,

“Si una actividad productiva o un nuevo negocio no pueden dar estas garantías, entonces no puede llevarse adelante, hasta que tenga las condiciones de hacerlo. La manera más efectiva de que esto resulte es asegurándose que la prevención se incorpore en el diseño inicial de los procesos, en la construcción y acondicionamiento de las instalaciones. En el mismo sentido, el control de los aspectos preventivos debe efectuarse en el diseño, fabricación e importación de maquinarias, equipos y sustancias de uso laboral.” (CUT. Informe Final, 2010)

6.2.2. Propuesta

Revisar por la entidad especialista en SST todos los proyectos con procesos peligrosos antes de su aprobación, ya sean nuevos proyectos o ampliaciones o modificaciones de las faenas actuales.

6.3. JORNADAS DE TRABAJO Y SISTEMAS DE TURNOS

6.3.1. Diagnóstico

Otro tema de la mayor relevancia que no se ha asumido convenientemente por la autoridad es el impacto de las jornadas de trabajo y los sistemas de turnos excepcionales en la seguridad y salud de los trabajadores. Los problemas asociados a estos factores psicosociales, alteraciones del sueño y otros problemas de salud deben ser estudiados y relacionados con las causas de los accidentes. Expertos han manifestado su preocupación por el impacto de los turnos extensos en particular en faenas en altura geográfica, que pudieran tener en la accidentabilidad, específicamente asociada a conducción de vehículos y equipos pesados.

La normativa es tan confusa que el Código del

Trabajo exige un Reglamento de Orden,

Higiene y Seguridad a las empresas con 10 o más trabajadores y la Ley

16.744 exige un Reglamento de Higiene y Seguridad a todas las

empresas


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“Mediciones internacionales hechas por distintos organismos, sitúan a Chile como uno de los países en los cuales las personas trabajan comparativamente una mayor cantidad de horas. Es también una dimensión fundamental de las condiciones de trabajo y de la salud ocupacional. Los riesgos materiales se potencian en jornadas de larga duración (períodos de exposición, riesgos posturales, baja en el umbral de alerta). En las grandes urbes, como la ciudad de Santiago, el tiempo utilizado en los traslados sumado al de permanencia en los centros laborales, reduce al mínimo los espacios de tiempo libre de las personas y elimina la posibilidad del “ocio productivo” al menos en la semana laboral. Dificulta también el desarrollo de “estilos de vida saludable”, lo cual es un problema de salud pública general. (Echeverría, Tiempo de trabajo, tiempo de sociedad)

6.3.2. Propuesta

Establecer las jornadas excepcionales de trabajo tomando en consideración los criterios técnicos de salud ocupacional por una entidad con las competencias necesarias que garantice el cuidado de la seguridad y salud de los trabajadores, previo informe del comité paritario y del organismo administrador del Seguro.

6.4. CONSUMO DE ALCOHOL Y DROGAS

6.4.1. Diagnóstico

Otro aspecto relevante no suficientemente estudiado y abordado es el consumo de alcohol y drogas por parte de los trabajadores.

“En un estudio realizado por la Asociación Chilena de Seguridad (ACHS) en 2009, se evidencian las altas prevalencias de consumo en población trabajadora, especialmente el consumo de alcohol muestra índices sumamente altos, 70,2% consume alcohol y 31,7% puede considerarse un bebedor problemático.

En relación al consumo de drogas ilícitas. 26,3% ha consumido drogas alguna vez en su vida, 7,3% en el último año y 12,5% estaría dispuesto a hacerlo. Desagregado por sexo, la prevalencia de consumo es mayor en hombres (8,8%) que en mujeres (2,7%).

Como un dato adicional, y que refiere a la disposición de esta población a participar en programas preventivos, se encontró que en todos los sectores productivos estudiados más del 70% de los trabajadores le gustaría recibir información sobre prevención de alcohol y drogas (76,7%), incluso que su familia también participara en estos programas de prevención (70,6%).

En el último Estudio de Población General de CONACE (2008) se encontró que las mayores cifras de consumo de sustancias, como la marihuana, pasta base y cocaína, se encuentran en población entre 19 y 25 años, seguidos por población entre 26 a 44 años en el consumo de pasta base y cocaína específicamente. Edades en que se concentran la mayor capacidad productiva en nuestro país.

Estimaciones realizadas en 2006, sobre los costos humanos, sociales y económicos de las drogas en Chile (Costos socioeconómicos de drogas ilegales en Chile, 2006) reflejan que para el país en términos económicos, el consumo de drogas tiene un costo de más de US$500 millones anuales, de los cuales 45,1% se refiere a pérdidas de productividad.”15

6.4.2. Propuesta 15 http://www.senda.gob.cl/prevencion/consejos-‐preventivos/laboral/consumo-‐en-‐trabajo/


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Establecer obligación de controles periódicos a fin de detectar consumo y prevenir adicciones con programas financiados por las empresas y los organismos de salud previsional a los que se encuentren afiliados los trabajadores.

6.5. INCORPORACIÓN DE LA MUJER AL TRABAJO

6.5.1. Diagnóstico

La progresiva incorporación de la mujer al mercado del trabajo constituye un fenómeno característico de las sociedades contemporáneas y Chile no es la excepción.

De acuerdo al último estudio económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el primer semestre del año 2012 Chile registró la novena tasa de participación laboral más alta de la región llegando a un 59,7% de la población laboral femenina en edad de trabajar, muy bajo el promedio latinoamericano que era de 61.5%.

Sin embargo, la OIT nos advierte que:

“Los riesgos que corren los hombres son más conocidos debido a que, hasta ahora, los aspectos de seguridad y salud en el trabajo (SST) se habían focalizado en empleos peligrosos, en sectores predominantemente masculinos” lo que nos plantea “una serie de interrogantes relacionadas con cuestiones de género, en función a los diferentes riesgos que pueden enfrentar hombres y mujeres en materias como: exposición a substancias peligrosas; impacto de los agentes biológicos en la salud reproductiva; demandas físicas del trabajo pesado; diseño ergonómico de los lugares de trabajo y la extensión de la jornada laboral.

“Esto último, teniendo en cuenta las tareas que han de llevarse a cabo en el hogar. Además, tradicionalmente se han subestimado los peligros para la seguridad y la salud en el trabajo que afectan a las trabajadoras, pues las normas de seguridad y salud, y los límites de exposición a las substancias peligrosas, se basan en poblaciones masculinas y en pruebas de laboratorio.

La separación de la fuerza de trabajo en función del sexo genera diferentes retos para la seguridad y salud de hombres y mujeres en el lugar de trabajo. Por ejemplo, los hombres tienen más presencia en industrias como la construcción y la minería, mientras que la gran mayoría de las mujeres trabajadoras se concentra en la agricultura y el sector de servicios. Las mujeres, con más probabilidad que los hombres, suelen acceder a trabajos con salarios bajos y a su vez tienen menos posibilidades de ocupar cargos de supervisión y gerencia. Además, una gran cantidad de ellas labora en la economía informal, donde les toca hacer frente a trabajos inseguros e insalubres; ingresos bajos o irregulares; inestabilidad laboral y falta de acceso a la información, a los mercados, a las finanzas, a la capacitación y a la tecnología.

Las inquietudes en materia de SST de las mujeres están mucho más asociadas a su doble papel productivo y reproductivo.

Tradicionalmente, las mujeres y los hombres han asumido distintas responsabilidades al interior del hogar. Con más mujeres ingresando a la fuerza de trabajo, puede que ellas se hagan cargo de tareas remuneradas y, en paralelo, continúen con el trabajo no remunerado de cuidar a la familia y atender los quehaceres domésticos. Si se suman ambas actividades, muchas mujeres trabajan más horas que los hombres. Los peligros y riesgos específicos que enfrentan las mujeres están asociados a las condiciones laborales de los sectores en donde se desempeñan.


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Las mujeres representan el 35,4% de la fuerza de trabajo del sector agrario; en el África Subsahariana y el Asia Meridional, el sector agrícola representa más del 60% del empleo femenino. La incidencia de lesiones y enfermedades en las mujeres que trabajan en la agricultura —ya sea, agricultura de subsistencia, por cuenta propia, trabajo como familiar no remunerado o como asalariadas— es muy alta. La exposición a los pesticidas y mezclas, o a la aplicación de otros agroquímicos peligrosos, constituye uno de los principales riesgos ocupacionales, con envenenamientos que derivan en enfermedades o muerte. Otros peligros son los inherentes al manejo de animales y el contacto con plantas peligrosas y agentes biológicos, los cuales dan lugar a alergias, trastornos respiratorios, infecciones y enfermedades parasitarias.

También son frecuentes otros trastornos, por ejemplo, pérdida auditiva inducida por el ruido; enfermedades del sistema osteomuscular, lesiones ocasionadas por esfuerzos repetitivos y dolor de espaldas, trastornos por estrés y psicológicos. Esta situación se torna aún más evidente en los países en desarrollo, donde las mujeres no reciben ni educación ni capacitación adecuadas sobre sistemas de seguridad (por ejemplo, el uso de equipos protectores); y las evaluaciones de riesgo son inapropiadas para evitar lesiones y enfermedades. Algunas mujeres no calificadas se concentran en invernaderos donde los riesgos a la exposición de pesticidas y otras substancias químicas peligrosas son mayores. En el caso de las mujeres embarazadas, esta exposición puede tener consecuencias a largo plazo para su salud, tanto para ellas como para el bebé por nacer. A esta situación se suma la falta de acceso a los servicios de salud en las áreas rurales; de esta forma, los accidentes pueden producir trastornos de carácter permanente.” (OIT "Seguridad y Salud en el Trabajo para hombres y mujeres")

6.5.2. Propuesta

Revisar y/o establecer estándares y protocolos adecuados para la mujer trabajadora en materias de: vigilancia médica, límites de exposición de agentes, certificación de elementos de protección personal, ropa de trabajo, estudios de puestos de trabajo y condiciones especiales para la mujer embarazada y puérpera.

6.6. CULTURA PREVENTIVA EN LA EMPRESA

6.6.1. Diagnóstico

Cultura Preventiva son los valores y prioridades permanentes, medibles y observables, de cuidado de la vida y salud de todos los miembros de una organización o empresa.

El término Cultura de Preventiva fue acuñado en 1986 con ocasión del desastre nuclear de Chernobyl. La International Atomic Energy Agency (IAEA) indicó que la causa básica de ese accidente fue una “pobre cultura de seguridad” de la compañía.

En definitiva se refiere al grado en que las personas se comprometen de una manera personal con la seguridad, actúan, comunican e implementan soluciones a los problemas que afectan la seguridad y salud, aprenden activamente de los errores, adaptan y modifican el comportamiento (individual y organizacional) y son recompensados de una manera consistente de acuerdo a estos valores.


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Podemos concluir entonces que la cultura de la prevención de riesgos se fundamenta en el compromiso y la participación;16 esto vale para una organización o empresa y también para la sociedad toda, de forma que la prevención se transforme en un “estilo de vida” desde la niñez hasta la adultez.

La Conferencia Internacional de presentación de la Estrategia Comunitaria en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo 2002 -‐ 2006, publicó un documento titulado “Cómo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad”, en el que se concluye:

“La cultura de la prevención sólo puede darse como el resultado de un proceso de aprendizaje que debe dar comienzo en la Enseñanza primaria. En este nivel formativo el aprendizaje debe integrarse en la formación en valores, concretamente dentro del valor “salud”. Como en toda enseñanza de valores, la metodología ha de ser de carácter transversal y debe presentar los riesgos de la propia Escuela como un primer ejemplo de riesgos laborales.

Este proceso formativo ha de continuarse en la formación profesional, mediante la integración de las actividades preventivas en el propio proceso formativo curricular, y especialmente en sus aspectos prácticos. El concepto sería: un trabajo está bien hecho si se hace de manera segura.

Este mismo concepto debería centrar la formación preventiva en los niveles superiores del sistema educativo, si bien en este caso la atención debería dirigirse no tanto al alumnado, como posible receptor del daño, sino más bien hacia las personas que puedan encontrarse bajo su mando. Las funciones desempeñadas por estos futuros profesionales será clave en este sentido.

El desarrollo de la cultura de la prevención exige un refuerzo de la colaboración entre las autoridades laborales y las educativas que debe incluir, como un primer eslabón, la formación del profesorado”.

La cultura se forma con creencias que son estructuras de pensamiento, elaboradas y arraigadas y con valores, que son criterios para evaluar y aceptar normas.

Considerando que, tal como señalamos anteriormente, en nuestro país no se ha desarrollado una cultura preventiva en ningún nivel escolar, los empresarios, ejecutivos, supervisores y trabajadores se ven enfrentados a las decisiones en esta materia sin una formación adecuada y lo que es peor, muchas veces con creencias y valores contrarios a la prevención. Por ejemplo que la única obligación es cumplir con la legislación (prevención formal) o que los trabajadores deben cumplir las normas o ser castigados (control).

Muchas veces la alta administración de la empresa declara valores, como el valor de la seguridad, pero a nivel operativo existen creencias y valores inadecuados, normas o incentivos contradictorios y conductas estereotipadas que no se avienen con los valores declarados; sin embargo, estamos acostumbrados a hacer auditorías de cumplimiento de normas, pero no hacemos auditorias de valores.

Para generar una cultura preventiva es necesario adecuar los valores operacionales, eliminando normas, costumbres, frases, declaraciones, premios, castigos, incentivos, etc., que sean contradictorios con el valor de la prevención.

Una vez adecuadas las normas a los valores, recién es posible trabajar para que las actitudes y las conductas se adecuen a las normas.

Estos cambios no son fáciles y las soluciones que requieren no son las soluciones técnicas a las que están acostumbrados quienes dirigen los procesos operativos.

16 Cultura de la prevención: compromiso por la seguridad y la promoción de la salud. Departamento de Seguridad y Salud Laboral Docente. Junta de Andalucía. España.


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Estos problemas son adaptativos, por lo tanto requieren adaptaciones y aprendizajes para producir el cambio.

Sin embargo, lo habitual y normal es que ante los cambios se identifique primero la posibilidad de pérdida, ej.: recursos financieros, tiempo, producción; resultando más fácil recurrir a lo que se conoce, lo “técnico, o sea, una condición que el líder maneja.

Un líder es el ejecutivo o jefe y también el supervisor, capataz, dirigente sindical, miembro del Comité Paritario y cualquier trabajador con interés en el tema de los que se espera que sean responsables por sus acciones y omisiones y un ejemplo para su equipo de trabajo o para sus representados, trabajando con lealtad y compromiso con el país, con su empresa y con sus trabajadores, teniendo el coraje para decir lo que hay que decir y hacer lo que hay que hacer.

La ausencia de políticas públicas en relación con este tema favorece estilos de liderazgos autoritarios y jerarquizados que no contribuyen a generar la participación, compromiso y conducta ética y responsable que se requiere en esta materia.

6.6.2. Propuesta

Establecer protocolos con programas de liderazgo, trabajo en equipo y cultura preventiva dirigido a las jefaturas de las empresas que deben implementarse en forma obligatoria y permanente.

6.7. RIESGOS EMERGENTES

6.7.1. Diagnóstico

Otro aspecto no abordado en Chile son los denominados riesgos emergentes derivados de nuevas tecnologías y procesos de producción, por ejemplo, la nanotecnología o la biotecnología o de nuevas formas de organización del trabajo como por ejemplo el teletrabajo y el trabajo a domicilio. Así nos lo advierte la OIT en Riesgos emergentes y su documento Nuevos modelos de prevención en un mundo de trabajo en transformación.

“En las últimas décadas han tenido lugar importantes avances tecnológicos en el lugar de trabajo, los cuales, junto con la rápida globalización, han transformado el trabajo para muchas personas en todo el mundo. Los efectos de dichos cambios en la seguridad y la salud en el trabajo (SST) también han sido notorios. En algunos casos, se han reducido o eliminado peligros y riesgos más tradicionales, por ejemplo, a través de la automatización industrial, pero las nuevas tecnologías también han creado nuevos riesgos. Muchos de los riesgos tradicionales del lugar de trabajo persisten sin embargo, y el número de enfermedades y accidentes relacionados con el trabajo sigue siendo inaceptablemente elevado.”

“Al mismo tiempo, muchos trabajadores están expuestos a “nuevos” riesgos generados por las características cambiantes del trabajo, por ejemplo, debido a las condiciones derivadas del empleo precario y a la creciente presión para satisfacer las exigencias de la vida laboral moderna. Los perfiles de edad de la fuerza de trabajo también están cambiando, al igual que el equilibrio de género en muchos lugares de trabajo. Estos cambios en las características del empleo han creado riesgos manifiestos que anteriormente eran menos destacados o menos evidentes.” (OIT Riesgos Emergentes., 2010)


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6.7.2. Propuestas

La autoridad deberá estudiar su impacto y regular la forma en que las empresas y sus organismos administradores deberán abordarlos a fin de identificarlos, gestionarlos y controlarlos.

6.8. INSTRUMENTOS PREVENTIVOS DE ACUERDO AL TAMAÑO DE LA FAENA Y TIPO PROCESOS

6.8.1. Diagnóstico

La normativa actual exige contar con algunos de estos instrumentos, en distintos cuerpos legales sin especificarlos en forma ordenada y pedagógica, como aquí se propone y más abajo se analiza, individualmente.

6.8.2. Propuesta

6.9. COMITÉS PARITARIOS

6.9.1. Diagnóstico

En relación a la participación de los trabajadores en la gestión de la SST, la normativa exige a las empresas con 25 trabajadores o más contar con Comités Paritarios, con ello se excluye de este instrumento a cerca del 80% de las unidades económico-‐productivas. Para estas unidades más pequeñas no se prevé ninguna forma de participación en la prevención de riegos en seguridad y salud en el trabajo. Junto a estas falencias, concurren varias otras, como por ejemplo:

“Los requisitos para ser electo representante laboral no se condicen con la enorme rotación en el empleo en el país.


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Estos requisitos tampoco garantizan el derecho igualitario de los trabajadores a acceder a dichas responsabilidades, ya que es el empleador quien define a que trabajador envía al curso que se requiere -‐ como requisito -‐ para ser electo, o a quien asigna las funciones para la experiencia que se exige como habilitante alternativo.

Tampoco existe ni registro ni control sobre la obligación de otorgarles a los Comités la asesoría especializada de un experto en prevención de riesgos, a fin de permitirles cumplir con las amplias, complejas y trascendentales funciones que la ley les asigna.

La legislación, alejándose de la realidad concreta que experimenta el mercado laboral y la estructura productiva del país, además de dejar un amplio campo para la manipulación de los Comités de parte de los empleadores, convierte en impracticables muchas de sus disposiciones, entre ellas, por ejemplo, la que prescribe que estos últimos deben someterse o acatar las instrucciones de los primeros.

En fin, las falencias normativas y las de inspección impiden, en los hechos, que la inmensa mayoría de los Comités, en el porcentaje minoritario de empresas en que son exigibles, cumplan los objetivos para los que fueron estatuidos. Estos y otros elementos recomiendan revisar este instrumento de prevención, y de potencial participación laboral en la gestión de riesgos de las empresas”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

6.9.2. Propuesta

Establecer Comités Paritarios de SST y delegados de prevención con las siguientes funciones:

• La identificación y evaluación de los peligros, agentes y condiciones presentes en la faena y la elaboración del Programa de Gestión de la SST, visado por el respectivo OA y su seguimiento y control. En las entidades empleadoras obligadas a contar con Sistema de Gestión, será la instancia encargada de coordinar y dirigir el SGSST.

• La detención provisoria de una tarea o actividad en caso de peligro grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores.

• La investigación de todos los accidentes fatales y graves. • La amonestación por escrito a la hoja de vida laboral de los ejecutivos, supervisores o trabajadores que

con su acción u omisión pongan en peligro o afecten gravemente la seguridad y salud de los trabajadores. • Participar en la cuenta periódica de los representantes laborales de las mutualidades en la asamblea

nacional de comités paritarios.

Para dotar de capacidades y fortaleza a los Comités Paritarios y al Delegado de SST tendrán las siguientes características:

• Todos los miembros laborales contarán con un curso profundizado de SST, investigación de AT y de liderazgo y gestión.

En opinión de la CUT “Los comités paritarios de higiene y seguridad han fracasado, pues no se ha asegurado su funcionamiento informado y permanente y han carecido de representantes laborales que puedan cumplir su papel sin temor. En la mayor parte de los casos, los comités han devenido en estructuras sin sustento laboral real, manejadas por la parte empresarial. Para hacer efectivos los comités paritarios es indispensable asegurar fuero laboral a todos los representantes de los trabajadores” (CUT. Informe Final, 2010)


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• Todos los miembros laborales contarán con fuero y participaran en los procesos de fiscalización en su faena y serán siempre informados de resultados de dichas fiscalizaciones.

• En faenas con 100 o más trabajadores el Presidente tendrá dedicación absoluta. • En faenas con más de 250, el Presidente y el Secretario tendrán dedicación absoluta. • En faenas con más de 500, el Presidente, el Secretario y otro miembro laboral tendrán dedicación

absoluta. • En caso de incumplimiento del Programa por parte de la entidad empleadora el CPSST solicitará a la

DirSST la fiscalización y aplicación de las sanciones correspondientes. • En las faenas con gerencia o departamento de SST, el gerente o jefe siempre integrará el Comité como

uno de los tres representantes de la empresa.

6.10. GERENCIAS O DEPARTAMENTOS DE SST


Actualmente tienen obligación de contar con Departamentos únicamente las empresas mineras, industriales o comerciales que ocupen a más de 100 trabajadores, el que será dirigido por un experto en prevención, el cual formará parte, por derecho propio, de los Comités Paritarios. La empresa principal deberá contar con un Departamento de Prevención de Riesgos en la Faena cuando cuente con más de 50 trabajadores sumados propios más contratistas. Por tanto se trata de un instrumento de prevención orientado a medianas y grandes empresas, o sea, a cerca del 10% del universo existente.17

Se trata de una dependencia de la empresa a cargo de planificar, organizar, asesorar, ejecutar, supervisar y promover acciones permanentes para evitar accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

La ley no es clara en señalar que estas áreas deben depender jerárquicamente de la más alta autoridad de la faena ni que deben tener como única función la SST y estar contratados por la empresa con contrato de trabajo y no de honorarios y tampoco está normado qué tipo de profesionales y qué número de ellos debe contar según el tipo de procesos y tamaño de la empresa.

La opinión de la CUT al respecto es que “La gestión de riesgos debe ser administrada en el más alto nivel estratégico de las empresas y no relegada a organismos apéndices suyos”.

Estas circunstancias han permitido que hoy día el Departamento de Prevención de Riesgos no exista en la gran mayoría de las empresas y que en las empresas grandes sea un titulo dado a un Experto que es un profesional más de una Gerencia dirigida por profesionales que no cumplen con las exigencias ni especialidad en la materia.

6.10.2. Propuesta

1. Establecer que las Gerencias o Departamento de Gestión de SST en las faenas, deben contar con profesionales de distintas especialidades de acuerdo a su tamaño y riesgos y que su gerente o jefe puede

17 OIT. Perfil Diagnostico. Pág. 40. Según las estadísticas oficiales el tamaño de las empresas se define por el monto de facturación anual. No obstante, también se utiliza como factor diferenciador el número de trabajadores, especialmente en el ámbito laboral, ya sea para establecer obligaciones empleadoras, para graduar las multas, etc. Conforme a este último criterio, serían empresas medianas las que ocupan 200 o más trabajadores, pequeñas las que cuentan hasta con 50 trabajadores, y micro empresas, con 10 o menos personas contratadas. Cualquiera sea el criterio que se utilice, las medianas y grandes empresas constituyen el 3% de las unidades económicas. Por las consideraciones anteriores, el porcentaje de 10% de empresas con obligación de constituir un Departamento Profesional de Prevención de Riesgos, es sólo estimativo, en tanto no se cuenta con estadísticas al respecto.


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ser un profesional de cualquier especialidad experto en SST el que reportará a la más alta autoridad de la faena.

2. La especialidad profesional de SST consistirá en un post grado para cualquier profesional como ingeniero, médico, psicólogo, kinesiólogo, abogado etc. con una malla curricular única. La calidad será certificada por un examen nacional y las entidades formadoras serán igualmente certificadas y recertificadas por la autoridad.

6.11. ESTÁNDARES DE CONTROL DE PROCESOS PELIGROSOS


La legislación actual no contempla claramente cuáles procesos deben ser considerados peligrosos.

El Decreto 655 de 1941 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social establece las industrias insalubres. Actualmente está vigente sin embargo no se aplica.

No existen estándares mínimos de rango legal para los procesos más peligrosos.

Hay normativa sectorial pero se refiere a rubros muy generales y amplios como la minería extractiva, sin embargo en la minería se desarrollan procesos productivos que son iguales o similares a los que se desarrollan en la construcción, transportes etc.

Por ejemplo: los estándares relativos a la instalación es andamios para trabajo en altura física son o deberían ser los mismos para la minería, la construcción, la industria, la agricultura o cualquier otra actividad que los requiera, ya que se trata de un proceso peligroso independiente de la actividad económica principal que desarrolle normalmente la faena en la que se instalan. Por lo anterior el estándar debería ser aplicado obligatoriamente en cualquier empresa que instale andamios en cualquier tipo de faena.

Actualmente la normativa sobre control de peligros, agentes y condiciones está dispersa en distintos reglamentos, normas técnicas, Normas Chilenas (Nch), guías, protocolos, circulares y dictámenes emanados de distintos ministerios sin una sistematización que permita al empleador, trabajador y Comités Paritarios conocer los y entenderlos para su correcta aplicación.

6.11.2. Propuesta

Determinar los procesos que se consideran peligros y serán sometidos a una regulación, gestión y fiscalización especial y establecer mínimos generales obligatorios para los siguientes procesos productivos y de gestión, los que luego se desarrollarán en los respectivos reglamentos y normas técnicas:

1. Transversales para todos los procesos peligrosos. 2. Aislación y bloqueo de equipos energizados 3. Trabajo en altura física 4. Operación de equipos pesados 5. Equipos y herramientas portátiles y manuales 6. Materiales fundidos 7. Cargas suspendidas e izajes 8. Guardas y protecciones de equipos 9. Manejo de Sustancias Peligrosas 10. Explosivos y tronaduras


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11. Control de terreno por riesgo de accidentes por caída, desprendimiento o escurrimientos de rocas y/o materiales.

12. Incendio 13. Sílice y Arsénico 14. Jornadas extraordinarias (Fatiga y somnolencia) 15. Trabajo en altura geográfica 16. Alcohol, drogas y tabaco 17. Protección a la maternidad 18. Protección a los menores

7. DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS SOBRE SEGURO SOCIAL DE SST EN RELACIÓN CON LOS PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

7.1. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA CHILENO En Chile tenemos dos seguros sociales que otorgan cobertura a los trabajadores frente a los accidentes y la enfermedad, uno, el Seguro Social de Salud Común, protege a todos los trabajadores cotizantes frente a los accidentes y enfermedades comunes, esto es, aquellos que no ocurren como consecuencia del desarrollo del trabajo. Este seguro social, es obligatorio para todos los trabajadores dependientes e independientes esto es, los que trabajan por cuenta propia, dueños y socios de empresas y profesionales a honorarios a partir del año 2018 y cubre también a las cargas familiares. Lo administra el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES).

El otro, es el Seguro Social de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, que protege a todos los trabajadores dependientes e independientes, frente a los accidentes y enfermedades que les ocurran a causa o con ocasión del trabajo.

Este Seguro está contemplado en la Ley 16.744 que no ha sufrido grandes transformaciones en los últimos 40 años, sus principales características son:

• Es de afiliación obligatoria • Es específico para los riesgos del trabajo • Da cobertura integral hasta la total curación del accidentado o enfermo sin costo alguno para el

trabajador • Es administrado por entidades públicas y privadas sin fines de lucro como seguro colectivo de los

empleadores a elección del empleador.

En América Latina coexisten distintos modelos de cobertura de los riesgos del trabajo.

• Uruguay y Costa Rica comparten un modelo de seguro monopolizado a través del Estado con muchos puntos de contacto (Banco de Seguros del Estado en Uruguay e Instituto Nacional del Seguro en Costa Rica).

• Bolivia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana, Venezuela, tienen modelos tradicionales,

• Colombia pasó de un sistema público a uno mixto donde coexiste el seguro estatal con el privado. • Argentina pasó de un sistema de responsabilidad individual sin seguro obligatorio a un seguro

obligatorio mediante aseguradoras privadas.


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• Perú tiene un seguro obligatorio con posibilidad de optar por prestadores de salud y prestaciones económicas públicas o privadas.

• Brasil tuvo diversos proyectos, varios debidos a parlamentarios y dos a la iniciativa del Poder Ejecutivo. El primero de ellos proponiendo la adopción de un sistema similar al de las mutuas españolas y un segundo intento privatizando el sistema mediante aseguradoras privadas. (Rodriguez C. A., 2005)

La seguridad social es una responsabilidad del Estado y es el Estado el que puede delegar ciertas acciones en un ente privado.

La OIT ha dicho al respecto:

“La coexistencia dentro del sistema de la seguridad social de dos regímenes, uno público y otro privado, no resulta en sí incompatible con el Convenio, ya que este instrumento permite organizar un grado mínimo de seguridad social a través de diferentes medios, siempre que se respeten los principios fundamentales de organización y gestión, sobre los cuales debe seguir basándose la estructura de los regímenes de seguridad social.”

“Estas reglas de «buena gobernanza» conciernen, entre otras cosas, a la responsabilidad que en última instancia recae en el Estado, a los diversos intereses que deberían estar representados en la administración del sistema y a la financiación de las prestaciones.” (OIT , 2002)

Respecto a la financiación de las prestaciones, tal como se ha explicado el Seguro se financia con cotizaciones obligatorias, cuya naturaleza jurídica según el profesor y ex Superintendente de Seguridad Social Carlos Briones es de una exacción parafiscal18, esto es, tributos establecidos por autoridad de la ley que están a cargo de un determinado sector o grupo económico o social, destinados a financiar una actividad que interesa al mismo grupo o sector en beneficio de todos los aportantes. La administración de los recursos –que son de naturaleza pública -‐ puede hacerse tanto por organismos públicos, como semipúblicos o privados.

Dado que las mutualidades, en tanto corporaciones privadas sin fines de lucro, administran “fondos públicos” es necesario tal como seña la OIT se garantice la subordinación a los fines de la Seguridad Social.

“-‐-‐-‐El carácter público de los recursos que utilizan y de las prestaciones que satisfacen, así como la responsabilidad mancomunada asumida por sus miembros exige una gestión rigurosa que responda, entre otros requerimientos, a los de calidad, solvencia, eficiencia y total transparencia.” (Corrales, 2007)

“En efecto, existe consenso en que es necesario que las instituciones que administran los regímenes de seguridad social, entre las cuales se encuentran las Mutualidades de Empleadores, adopten prácticas que permitan garantizar el equilibrio entre sus objetivos económicos y sociales. Para este fin, en el presente proyecto de ley se propone establecer normativas y buenas prácticas que regulan los llamados gobiernos corporativos, con la finalidad de garantizar que la administración superior tienda a lograr el máximo beneficio de su gestión, destinando sus recursos al cumplimiento de sus finalidades propias y resguardando al mismo tiempo la entrega de las prestaciones que emanan de la normativa legal correspondiente.” (Chile. Ministerio del Trabajo y Previsión Social, 2012)

Tal es así que en la discusión parlamentaria contenida en la historia de la ley 16.744 se señaló que

“dentro del esquema del derecho administrativo, la entidad mutual no es empresa privada. Por el contrario, dentro del concepto del derecho administrativo, es una entidad para-‐administradora del Estado”. (Bibiloteca del Congreso Nacional de Chile, 1968)

18 Aceptando la tesis del profesor y tratadista español Efrén Borrajo Dacruz (1969)


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“Durante la dictadura militar, se introdujeron modificaciones en la ley 16.744 en beneficio de una mayor flexibilidad en el actuar de las mutuales, que se tradujo en deformaciones de sus propósitos iniciales como organismos sin fines de lucro.”

“En junio de 1977, el Ministerio de Hacienda emitió un decreto ley que permite a las mutuales “extender la atención médica que presten sus establecimientos cuando estén en condiciones para ello”. La norma también las faculta para “celebrar los convenios que sean necesarios”. A partir de este decreto, las mutuales tuvieron el campo libre para atender pacientes particulares utilizando instalaciones que han sido construidas, compradas y mantenidas gracias a las cotizaciones que las empresas pagan por cada trabajador, un fondo que por ser parte del régimen de prestaciones de previsión social, es público.”

“Otra preocupación por parte de los sindicatos de trabajadores de algunas mutuales ha sido la creciente externalización de servicios. Hasta ahora se han externalizado los servicios de aseo, lavandería, seguridad y alimentación, así como el transporte de pacientes y la atención en salas de procedimientos no invasivos (policlínicos de empresas), constituyéndose en sociedades anónimas. Cabe destacar que el artículo 12 de la Ley 16.744, señala claramente (sobre las mutuales) en su letra b) que dispongan de servicios médicos adecuados, propios…, y en su letra d) que no sean administrados directa ni indirectamente por instituciones con fines de lucro.” (Ministerio de Salud, Departamento de Salud Ocupacional, 2014)

“Previo a la aprobación de la ley 16.744 se generó un debate al interior de las asociaciones de empleadores (sobre la supresión de los seguros privados) y entre éstas y los poderes legislativos (Gobierno y Parlamento) en torno a los principales contenidos de la misma. En dicha discusión no hubo una participación activa de las organizaciones sindicales, ni tampoco se las consideró en la estructura del sistema del SST. De ese modo, si bien la ley determina una administración paritaria de las mutualidades, los representantes de los trabajadores deben ser elegidos, en votación directa, por los miembros trabajadores de los comités paritarios de Higiene y Seguridad de las empresas afiliadas.

Tampoco estuvo en el espíritu del legislador otorgarle a las mutualidades el rol relevante que detentan hoy en día. Ello se grafica claramente en la redacción de la propia norma, cuando señala: Art. 8° “La administración del seguro estará a cargo del Servicio de Seguro Social, del Servicio Nacional de Salud, de las Cajas de Previsión y de las Mutualidades de empleadores, en conformidad a las reglas contenidas en los artículos siguientes”; o, en el DS 101/68, que aprueba el reglamento para la aplicación de la ley, el cual en su Título III, después de establecer latamente las obligaciones y facultades de SNS y de las Cajas de Previsión, señala escuetamente: “ART. 22: También administrarán el seguro las Mutualidades de Empleadores que no persigan fines de lucro, respecto de los trabajadores dependientes de los miembros adheridos a ellas, cuando cumplan con las exigencias establecidas en la ley y el Estatuto Orgánico que se dicte al efecto”

“Si bien, la Central Sindical de la época reconoció la importancia de la nueva legislación, ésta no se insertaba, al igual que la problemática sobre SST, como dimensión relevante dentro de las políticas estratégicas del sindicalismo.” (OIT -‐ MINTRAB, 2011) .

7.2. PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD SUBJETIVA. COBERTURA DEL SEGURO Consiste en el postulado de que todos los individuos, sin distinción alguna, deben integrar el sistema, contribuyendo a su sostenimiento y quedando amparados para el caso de que les sobrevenga cualquiera de las contingencias previstas. Este principio deriva de su naturaleza de Derecho Humano Fundamental.


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Con este enunciado se superan las limitaciones propias de los seguros sociales que nacieron con un carácter clasista, como un sistema de protección exclusivo, en función de los trabajadores asalariados. La función de la seguridad social es proteger al ser humano como tal, dentro de una determinada colectividad social, sin importar a qué dedique su existencia.

El acceso a la protección deja de ser un derecho para unos y una concesión graciosa para otros, y se constituye en un derecho subjetivo público.

“El acceso a la seguridad social es un derecho humano, es un derecho inherente al ser humano por el solo hecho de serlo. Además, en tanto está reconocido por el derecho positivo, se califica, desde el punto de vista técnico jurídico, como un derecho fundamental de rango constitucional”. (Calvo León)

“El derecho de los trabajadores a la SST es universal. Por ende, el marco regulatorio debe proteger a todos los trabajadores asalariados (o sea, a las personas que trabajan para un empleador) y cubrir todos los riesgos relacionados con la SST a los cuales los trabajadores pueden estar expuestos, independiente del tipo de trabajo que realicen, o de la industria donde trabajen, o de cualquier otra circunstancia”. (OIT. Plan de Formación. Programa Nacional de SST, 2013)

7.2.1. Diagnóstico

Con respecto a la universalidad subjetiva, en Chile no se cumple cabalmente con este principio, ya que aun cuando está consagrado el principio de la automaticidad de las prestaciones (art. 56 de la ley 16.744) éste solamente opera en el caso de los trabajadores dependientes, esto es, aquellos que trabajan para un empleador, tengan o no contrato escrito, siempre que se den los supuestos de una relación laboral (vínculo de subordinación y dependencia, remuneración y jornada de trabajo), se haya o no pagado las cotizaciones. Si la empresa está adherida a una mutualidad, las prestaciones en base a este principio las otorga la mutualidad, si no está adherida a una mutualidad las otorga el ISL.

Respecto a los trabajadores independientes que no cotizan a la Seguridad Social, no hay cobertura. En efecto, de acuerdo a las estadísticas de la Superintendencia de Seguridad Social, el Seguro cubrió el 2014 a 5.594.519 trabajadores lo que corresponde a un 71% de la fuerza de trabajo ocupada.


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Fuente: Estadísticas anuales Superintendencia de Seguridad Social.

7.2.2. Propuesta

Ampliar cobertura a todos los trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena coticen o no a la seguridad social.

Incorporar incentivos y dotar de recursos al sistema público de salud primaria y hospitalaria a fin de identificar oportunamente los trabajadores atendidos por accidentes o enfermedades presumiblemente de origen laboral y derivarlos a su organismo administrador cuando corresponda.

Financiar con recursos fiscales a través del ISL prestaciones preventivas y curativas para los trabajadores informales o por cuenta propia que no coticen al Seguro, realizando campañas específicas dirigidas a ese sector para fomentar una cultura de prevención y para apoyarlos en la identificación de peligros y la adopción de medidas de control.

7.3. PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD OBJETIVA, TOTALIDAD O INTEGRALIDAD. COBERTURA DE ENFERMEDADES PROFESIONALES

Implica que la seguridad social debe cubrir todas las contingencias que enfrentan los trabajadores y los desequilibrios en sus ingresos o en sus gastos.

7.3.1. Diagnóstico

Concepto

La Ley 16.744 dispone:

Art. 7 “Es enfermedad profesional la causada de una manera directa por el ejercicio de la profesión o el trabajo que realice una persona y que le produzca incapacidad o muerte”.

Lo primero que salta a la vista con esta definición es que exija que la enfermedad produzca incapacidad o muerte, lo cual no es correcto, ya que la enfermedad debe reconocerse aún cuando no produzca incapacidad o muerte, a fin de reubicar al trabajador a un puesto de trabajo sin exposición y evitar que se enferme o agrave.


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Las enfermedades, a diferencia de los accidentes, no se visibilizan si no se buscan. Solamente si se realiza la identificación de los agentes, factores y condiciones presentes en los puestos de trabajo capaces de producir enfermedades profesionales y si ellos se miden o evalúan para verificar el cumplimiento de los límites permitidos, es posible determinar si hay trabajadores expuestos que deban ser incorporados a los programas de vigilancia médica respectivos.

Se ha sostenido, -‐erróneamente a nuestro juicio-‐, que el concepto de enfermedad profesional de la Ley 16.744 exige la unicausalidad y por ello muchas enfermedades multicausales (por ejemplo las músculo esqueléticas y las mentales) no son reconocidas como profesionales, sin embargo ello no es efectivo, ya que la norma exige causalidad directa, esto es, que el trabajador haya estado expuesto al agente causante de la enfermedad en una dosis suficiente como para producirla, pero eso no obsta que hayan confluido otras exposiciones o situaciones de salud no laborales.

Para poder determinar si el trabajador estuvo expuesto y la magnitud de dicha exposición se requieren buenas y completas historias ocupacionales y estudios de puestos de trabajo con los que generalmente no se cuenta por varias razones, entre ellas, la alta movilidad laboral, la falta de competencias de los profesionales que deben hacerlos y de colaboración de los empleadores.

El comité Mixto OMS-‐OIT en el año 1990 y la OIT el año 2010, propone considerar en la definición de la enfermedad profesional los conceptos de “exposición a factores de riesgo que resulte de la actividad laboral que realice una persona”, y que considere en el reconocimiento de la enfermedad con una base epidemiológica, “el hecho de que, dentro de un grupo de personas expuestas, la enfermedad se produce con una frecuencia superior a la tasa media de morbilidad del resto de la población”(OIT 2010), lo que releva que una tabla de enfermedades relacionadas a un riesgo específico se hace insuficiente para identificar cómo el trabajo está afectando la salud de las personas.” (Ministerio de Salud, Departamento de Salud Ocupacional, 2014)

En Chile, existe un listado de enfermedades profesionales no taxativo que permite que cualquier enfermedad, esté o no consignada en el listado, puede ser considerada profesional si se dan los supuestos explicados anteriormente, en caso contrario, esté o no la enfermedad consignada en el listado, será de origen común. La actualización permanente del listado facilita el oportuno diagnóstico y reconocimiento, y en consecuencia el tratamiento eficaz y las acciones de control sobre las fuentes de exposición.

Calificación

La calificación del origen de la patología es efectuada en primera instancia por el médico tratante al tipificar una licencia médica, en segunda instancia por el organismo administrador del seguro de salud laboral o común, según el caso, y por último, cuando no hay acuerdo, cualquiera de los organismos o el trabajador pueden reclamar ante la Superintendencia de Seguridad Social, quien decide sin ulterior recurso.

Dado que no existen protocolos definidos para objetivizar los criterios de calificación, es más que probable que los criterios sean variables entre un profesional y otro, y entre una época y otra. Por otra parte, existen obvios incentivos para el organismo administrador para no reconocer la enfermedad como laboral o como común, según el caso, ya que de ello se derivan beneficios económicos y atenciones médicas que debe financiar.

Es fundamental realizar un correcto diagnóstico de las enfermedades profesionales, por cuanto declarar una enfermedad profesional como enfermedad común tiene como consecuencia, además de la pérdida de las

En otras palabras, la exposición laboral debe ser condición necesaria y suficiente para producir la enfermedad, aunque no sea la única causa.


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prestaciones del Seguro, que no se estudie la causa de ella y no se adopten medidas para controlar los agentes que la causan, por lo que ese y otros trabajadores continúan expuestos al riesgo de contraerla o de agravarse.

De acuerdo a la opinión de muchos expertos y de la Comisión de SST de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) en Chile existe un evidente subregistro de enfermedades.

“Fueron reiterados los informes de trabajadores/as de la industria del salmón y pesquera en general con secuelas de daños en extremidades superiores como consecuencia del trabajo repetitivo en las plantas procesadoras, que habían quedado incapacitadas para seguir trabajando ahí. Asimismo, se repitieron los daños de trabajadores/as agrícolas de temporada producto del uso descontrolado de pesticidas, tanto en sus efectos inmediatos, como quemaduras, así como de más largo plazo.

Por otro lado, en las audiencias con trabajadores esta Comisión pudo informarse del alcance de los problemas de salud derivados de nuevas tecnologías y de nuevas formas de organización del trabajo. En el primer caso, un ejemplo emblemático es la Mutualidad de Irradiados que han formado los trabajadores afectados por contacto con dispositivos radiactivos, a quienes les ha sido muy difícil probar el origen laboral de sus dolencias. El sistema de remuneraciones basado en comisiones por ventas en trabajadores del comercio, fue reiteradamente referido como un sistema de trabajo que altera la salud mental.

Es imposible por tanto que en el año 2009 sólo se hayan producido 4.171 enfermedades ocupacionales en el país en una masa de más de tres millones y medio de trabajadores afiliados al sistema de Mutualidades (SUSESO) y no se explica el abrupto descenso que hubo respecto del año anterior de casi 1.700 casos.

Si en Chile existieran las mismas condiciones de trabajo y salud que Finlandia deberíamos haber tenido el año 2009, más de 9.200 casos, basándonos en la incidencia de enfermedades profesionales de ellos. Si nos comparamos con Canadá los casos en el país debieran haber sido en el mismo año aproximadamente 26.000 suponiendo siempre que las condiciones de trabajo y los programas preventivos fueran semejantes a dicho país.

Al no reconocerse como ocupacionales los trabajadores pierden beneficios, tales como la atención gratuita hasta su recuperación, el financiamiento total de los medicamentos, entre otros. Y el sistema llega tarde o no es capaz de orientar programas de prevención frente a este desconocimiento”. (CUT. Informe Final, 2010)

Sin embargo, el análisis de la información estadística y epidemiológica comparada, no permite cuantificar el subregistro, ni siquiera aseverarlo con certeza.

Una mirada a las estadísticas de los países de la Unión Europea nos muestra que la tasa de incidencia de enfermedades profesionales en Chile es más de 4 veces inferior que en Finlandia, pero es más alta que Reino Unido, Alemania e Italia, lo que no permite arribar a conclusiones categóricas.

“En relación a lo anterior, se señala que los problemas más importantes para disponer de información que dé cuenta de la magnitud de estas enfermedades son el subdiagnóstico y la subnotificación, lo cual se explicaría por la falta de capacitación en salud ocupacional de los profesionales de la salud. Adicionalmente, existiría un reconocimiento tardío lo que llevaría a que estos eventos se consideren como enfermedades comunes (Vallebuona, 2003).

“Los estudios que han intentado medir la prevalencia e incidencia global de enfermedades profesionales en Chile se pueden dividir en dos tipos: basados en registros administrativos de Mutualidades y los que utilizan métodos de fracciones atribuibles.


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Entre los estudios que utilizan registros administrativos se pueden citar el de Jacial (1989) y Pino (1996). En ambos estudios se reconoce que dichas cifras no corresponden a la realidad de las enfermedades profesionales en Chile” (Jacial, 1989; Pino, 1996).

Por otro lado, Concha y Labbé (2007) estiman la incidencia de enfermedades profesionales y las muertes por causas ocupacionales en el año 2004. La metodología corresponde a la estimación de la incidencia de enfermedades profesionales y mortalidad por medio de la utilización de la fracción atribuible como parámetro.

La fracción atribuible es obtenida de la experiencia internacional (Australia y Estados Unidos). Los autores concluyen que existe una importante subestimación de las enfermedades profesionales en los registros oficiales.

Sin embargo, es relevante mencionar que la adopción de la fracción atribuible de los países seleccionados puede sesgar los resultados de los autores debido a que en Chile sólo se consideran enfermedades profesionales las causadas directamente por el trabajo, a diferencia de lo que sucede en otros países donde se consideran enfermedades relacionadas con el trabajo.

El fenómeno del subregistro ha sido puesto en el tapete en distintas instancias como el Informe de la CUT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo y el Informe de la Comisión Asesora Presidencial para la Seguridad en el Trabajo (CUT, 2010; Gobierno de Chile, 2010). En efecto, se señala que la insuficiencia de estadísticas hace difícil construir un diagnóstico completo de lo que sucede con las enfermedades profesionales.

En este contexto, es indispensable avanzar en el desarrollo de estrategias que permitan conocer con mayor precisión la magnitud y características de las enfermedades de origen laboral en nuestro país, Para ello, la Superintendencia de Seguridad Social impulsará el desarrollo de nueva regulación consistente en procedimientos y protocolos para la calificación de enfermedades profesionales y fiscalizará su correcta utilización por parte de los organismos administradores del Seguro. De esta manera, será posible establecer una línea base para la formulación y posterior evaluación de políticas públicas en esta materia”. (SUSESO. Informe Nacional 2013. Estadísticas sobre SST, 2013)

Vigilancia

De acuerdo a la legislación chilena corresponde a los organismos administradores ejecutar los programas de vigilancia médica y a la Autoridad Sanitaria fiscalizarlos. Por diversas razones, fundamentalmente por la falta de articulación del sistema y por la poca claridad respecto a los roles y competencias de las entidades, esta materia no ha sido asumida debidamente por los organismos administradores – mutualidades y servicios de salud-‐ ni fiscalizada por el Ministerio de Salud.

DS 101 Artículo 72, Letra a)

“los organismos administradores están obligados a efectuar, de oficio o a requerimiento de los trabajadores o de las entidades empleadoras, los exámenes que correspondan para estudiar la eventual existencia de una enfermedad profesional……..”

DS 101 artículo 72, letra g)

“el organismo administrador deberá incorporar a la entidad empleadora a sus programas de vigilancia epidemiológica, al momento de establecer en ella la presencia de factores de riesgo que así lo ameriten o de diagnosticar en los trabajadores alguna enfermedad profesional.”

Ley 16.744 Artículo 65.-‐


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Corresponderá al Servicio Nacional de Salud la competencia general en materia de supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las actividades que en ellos se realicen. La competencia a que se refiere el inciso anterior la tendrá el Servicio Nacional de Salud incluso respecto de aquellas empresas del Estado que, por aplicación de sus leyes orgánicas que las rigen, se encuentren actualmente exentas de este control. Corresponderá, también, al Servicio Nacional de Salud la fiscalización de las instalaciones médicas de los demás organismos administradores, de la forma y condiciones cómo tales organismos otorguen las prestaciones médicas, y de la calidad de las actividades de prevención que realicen.

Sin embargo esta función no se está cumpliendo completamente. De hecho, tal como señala el mismo Ministerio de Salud, existe

“baja cobertura de los programas preventivos y de los sistemas de vigilancia que no superan el 4 a 5% de la población laboral activa.” (Ministerio de Salud, Departamento de Salud Ocupacional, 2014)

Estadísticas

Cuestión similar ocurre con las estadísticas sobre enfermedades profesionales en Chile que corresponde llevar al Ministerio de Salud y a la Superintendencia de Seguridad Social.

Código Sanitario Artículo 47°.-‐ Sin perjuicio de las atribuciones de la Dirección de Estadística y Censo y del Consejo Nacional Consultivo de Salud, el Servicio Nacional de Salud tendrá a su cargo la recolección de aquellos datos estadísticos cuyo conocimiento tenga importancia para la protección, fomento y recuperación de la salud.

Ley 16.395. Orgánica de la Superintendencia de Seguridad Social Artículo 2°.-‐ Son funciones de la Superintendencia las siguientes: ñ) Elaborar y publicar las estadísticas referentes a los regímenes de seguridad social dentro del ámbito de su competencia.

Sin embargo, los trabajadores y los expertos en el tema han señalado que las estadísticas no reflejan la real magnitud de las enfermedades profesionales. Al respecto la SUSESO ha señalado:

“Nuestro país, a pesar de ser reconocido por la calidad de sus estadísticas, presentaría importantes problemas de cobertura y calidad en la notificación de las enfermedades laborales (Concha & Labbé, 2007). Este hecho ya era señalado a fines de la década de los ochenta, donde se denunciaba la carencia de notificación de las enfermedades profesionales, indicando que a pesar del mandato legal se desconocía la frecuencia real de la ocurrencia de este tipo de enfermedades (Jacial, 1989).

7.3.2. Propuesta

1. Modernizar el concepto de enfermedad profesional tomando en consideración las recomendaciones de la OIT y la OMS, a fin de clarificar el concepto de causalidad directa, descartando que implique unicausalidad.

2. Explicitar que la enfermedad es tal y debe ser reconocida aún cuando no produzca incapacidad temporal o permanente.

3. Mejorar la cobertura del Seguro en el caso de enfermedades comunes que se agravan por la exposición laboral explicitando el criterio jurisprudencial establecido por la SUSESO que acepta la cobertura en la fase aguda de las enfermedades comunes agravadas por la exposición laboral.


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4. Establecer un día de permiso laboral anual con derecho a remuneraciones para realizar el chequeo médico anual conjunto de salud común y laboral financiado por ambos Seguros.

5. Promover y dar financiamiento público a los estudios e investigaciones en el área de epidemiología ocupacional.

6. Actualizar y mantener actualizado el listado de categorías de enfermedades profesionales, detallando con mayor claridad y simplicidad la relación entre proceso productivo, agente o condición, límite permisible, periodicidad de la vigilancia ambiental y personal, controles en la fuente, uso de elemento de protección personal, enfermedad profesional, incapacidad temporal o permanente.

7. Establecer protocolos de cumplimiento obligatorio para las empresas y los organismos administradores para la vigilancia del ambiente y de la salud para todos agentes, para la calificación de las patologías, historias laborales, estudios y evaluación de puestos.

8. Crear una entidad independiente y altamente tecnificada que resuelva sobre la calificación de origen de patología, así como las licencias médicas y la evaluación de la invalidez ya que los organismos administradores de los seguros no deben ser juez y parte en la generación de estos importantes beneficios de la seguridad social y sobre todo porque la opinión pública ha perdido la confianza en estas instituciones.

7.4. PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD OBJETIVA, TOTALIDAD O INTEGRALIDAD. COBERTURA DE ACCIDENTES DEL TRABAJO

7.4.1. Diagnóstico

Ley 16.744 Artículo 5°.-‐ Para los efectos de esta ley se entiende por accidente del trabajo toda lesión que una persona sufra a causa o con ocasión del trabajo, y que le produzca incapacidad o muerte

Esta definición está errada, por cuando hay accidente cuando hay lesión física o psíquica aunque no haya incapacidad temporal ni permanente. En efecto, cuando a consecuencia de un accidente un trabajador debe ser atendido en un centro asistencial constatándose una herida o contusión pequeña que no requiere más que una curación, y no implica que daba guardar reposo, procede el ALTA INMEDIATA pero sí debe ser considerado accidente porque ocurrió, la consecuencia fue mínima, pero podría hacer sido mayor por lo que debe registrarse y sobre todo investigarse sus casusas para evitar que vuelva a repetirse.

De acuerdo a la jurisprudencia de la SUSESO siempre que un accidentado no pueda reintegrarse al puesto de trabajo y jornada habitual el mismo día de ocurrido el accidente, debe considerarse como accidente con tiempo perdido y registrarse como tal, otorgándose la orden de reposo que corresponda.

Numerosos estudios señalan que existe una relación entre el número de incidentes, accidentes leves y accidentes fatales y graves.

Heinrich, en 1950, teniendo en cuenta los datos que poseía sobre la frecuencia de los accidentes con potencialidad de daño, estimó que en un grupo de accidentes de la misma clase e involucrando a la misma persona, produciría por cada accidente grave o pérdida de tiempo por lesión, un total de 29 lesiones leves y 300 accidentes sin lesiones.

Por su parte en los años setenta Frank E. Bird realizó un estudio de 1.753.498 accidentes, concluyendo que por cada lesión grave informada (muerte, incapacidad, pérdida de tiempo o tratamiento médico), se produjeron 9,8 lesiones menores (primeros auxilios) y se informaron 30,2 accidentes con daño a la propiedad y 600 accidentes sin daño ni pérdida visible (incidentes).


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En a misma época Tye y Pearson, establecieron en base a un estudio de casi un millón de accidentes en la industria británica, que por cada accidente fatal o con lesión grave, se produjeron 3 accidentes leves, con ausencia del trabajo de al menos 3 días, 50 lesiones que requirieron primeros auxilios, 80 accidentes con daños a la propiedad y 400 incidentes sin daños ni lesiones.

En nuestro país no conocemos estudios de esta naturaleza pero llama la atención que minería tenga la tasa de accidentabilidad mas baja y la de fatalidad más alta y que tenga una tasa de accidentabilidad más baja que el sector servicios. Además es el sector que tiene mayor días perdidos por accidente.

Únicamente accedimos a esta información extraída de una publicación del SERNAGEOMIN.

Esto no ha sido debidamente estudiado por las autoridades. Se han barajado varias hipótesis, como que los accidentes son más graves por el tipo de peligros o que existe subregistro de accidentes menores y que ello ocurre mayormente en minería porque disponen de policlínicos de faenas administrados internamente.

La Comisión de SST de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) advierte que uno de los problemas, que se desprenden especialmente de las observaciones de los trabajadores, es el subregistro de los daños del trabajo.

“En ese sentido, el conocimiento de los problemas, pilar de cualquier política, es débil en este aspecto, agregando que no son infrecuentes los accidentes del trabajo de trabajadores cubiertos que se atienden en el sistema público, como accidentes corrientes, o en centros de atención privada, en particular, cuando se trata de empresas de mayor solvencia económica o simplemente atendidos en policlínicos de estas empresas, sin que queden registrados ni tengan la protección de un siniestro laboral.

Diversos grupos de trabajadores relatan el temor a represalias si insisten en que deben reportar y atender los accidentes en los centros médicos de los administradores del seguro y seguir todos los procedimientos administrativo-‐legales”. (CUT. Informe Final, 2010)

“Algunos empresarios, para evitarse un alza de la cotización adicional referida en el artículo 15 de la Ley sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, prefieren pagar los gastos médicos de un accidente sufrido por uno de sus trabajadores, antes que reportarlo según lo establecido en el artículo 76 de la referida ley. El problema que se presenta en este caso es que si el trabajador queda con secuelas producto de su accidente, pierde la posibilidad de acceder a los beneficios del seguro establecido en la ley.” (Allamand, Chadwick, P., Mattei, & Pérez, 2014)

El Ministerio de Salud ha señalado al respecto

“Más allá de la débil tendencia de disminución en la tasa de fatalidad la cual se ha mantenido entre 6 a 7 por 100.000 trabajadores ocupados entre los años 2006 al 2009 según datos de la SUSESO, es importante relevar que estas estadísticas no incorporan los accidentes fatales en trabajadores desprotegidos del seguro, por lo tanto reflejan una realidad parcial y no visibilizan las inequidades


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sociales del sistema actual. Según datos del Ministerio de Salud el año 2011 hubieron 470 accidentes de trabajo fatales (incorpora a trabajadores desprotegidos), mientras que el mismo año la SUSESO reporta 225 casos de accidentes fatales (solo mutuales). Lo anterior refleja el problema del subregistro de accidentes fatales y la importancia de los sistemas de vigilancia que incorporen a todos los trabajadores del país.” (Ministerio de Salud, Departamento de Salud Ocupacional, 2014)

Existe también subregistro a nivel de empresas afiliadas al ISL cuyos trabajadores son atendidos en la red pública, ya que dicho sistema no cuenta con los procedimientos e incentivos que aseguren que los eventos de origen laboral se identifiquen y se reporten como tales.

7.4.2. Propuesta

En relación a los Accidentes del Trabajo, proponemos la siguiente definición:

Para los efectos de esta ley se entiende por accidente del trabajo cualquier evento no deseado a causa o con ocasión del trabajo, que produzca alguna lesión física o psíquica sea o no incapacitante o la muerte de un trabajador. No se consideran accidentes del trabajo los que sean consecuencia de un acto intencional de la víctima.

Consideramos necesario incluir el concepto de incidente que es:

Un evento no deseado que tiene el potencial de producir un accidente del trabajo. Los incidentes deben ser reportados por los trabajadores a su jefatura y por las empresas contratistas a la empresa principal. Los incidentes de alto potencial según se determine en el reglamento deberán reportarse al OA y la DirSST para su investigación y gestión. La empresa debe gestionar los incidentes aplicando las medidas correctivas para evitar su repetición.

Respecto a la clasificación de los accidentes, proponemos:

• Accidentes sin tiempo perdido (STP): Eventos con lesiones menores que no requieren reposo por lo que se da alta inmediata.

• Accidentes con tiempo perdido (CTP): Eventos con lesiones físicas o psíquicas que requieren reposo. • Accidentes incapacitantes: Accidentes con tres o más días perdidos (permite adecuarse a las

recomendaciones OIT) (OIT Registro y Notificaciòn de Accidentes, 1996) • Accidentes graves: Aquellos que dieron origen a aviso inmediato y auto suspensión. • Accidentes fatales: Aquellos con resultado muerte. Para efectos de registro se incluyen las fatalidades

ocurridas dentro del año siguiente al evento y se registran al momento del su ocurrencia.

Considerar el subregistro de un accidente como una infracción grave tanto por parte de la entidad empleadora, el trabajador, el profesional de salud y el organismo administrador.

Para poner fin al subregistro, establecer y fiscalizar que ningún trabajador pueda ser atendido en un Policlínico de Faenas o cualquier establecimiento de atención sanitaria, incluyendo la red pública, sin su respectiva DIAT hecha por la empresa, el trabajador o, a falta de las anteriores del profesional de la salud.

7.5. PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD OBJETIVA, TOTALIDAD O INTEGRALIDAD. SUFICIENCIA DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS

7.5.1. Diagnóstico

Respecto a las prestaciones económicas se deben corregir varios aspectos, entre ellos:


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1. Los montos son muy bajos lo que ha llevado a las empresas grandes a contratar seguros privados que las complementen a lo que no acceden la mayoría de los trabajadores que laboran en empresas pequeñas y medianas.

2. Al existir incompatibilidad de pensiones entre la Ley 16.44 y el DL 3.500 cuando los pensionados por accidente o enfermedad profesional cumplen la edad para jubilarse, al pasar al sistema AFP ven sus pensiones disminuidas y si son del sistema antiguo IPS y tienen dos pensiones topadas no reciben ambos montos en forma íntegra por efecto de la incompatibilidad de pensiones.

3. Los pensionados de la Ley 16.744 afiliados a una AFP a los que le sobrevienen patologías de origen común no se les puede aplicar el artículo 62 sobre reevaluación, en virtud de la incompatibilidad de los artículos 11,12 y 34 del D.L. 3.500, o sea, no pueden sumar las incapacidades laborales y comunes.

4. Los sobrevivientes de un afiliado a AFP que fallece por accidente del trabajo o enfermedad profesional generan pensiones de sobrevivencia en el organismo administrador de la Ley 16.774 y reciben el saldo de la AFP como herencia en lugar de incrementar el monto de las pensiones de sobrevivencia.

7.5.2. Propuestas

Mejorar las prestaciones económicas y su compatibilidad con pensiones del DL 3.500 de forma tal que el trabajador no se perjudique al cumplir la edad para jubilar.

7.6. PRINCIPIO DE LA UNIDAD Y SISTEMATICIDAD. FISCALIZACIÓN DEL SEGURO De acuerdo con este principio, los subsistemas de la seguridad social deben funcionar con criterios congruentes y coordinados, esto es, precisamente como sistemas.

7.6.1. Diagnóstico

Actualmente la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) tiene la tuición general sobre el Seguro Social contra Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales fiscalizando a todos los organismos intervinientes, entre ellos a los servicios de salud y las autoridades sanitarias en tanto gestores del Seguro para los trabajadores obreros que cotizan en el Instituto de Seguridad Laboral.19

Sin embargo la Ley 16.744 en su artículo 65 dispone que “Corresponderá, también, al Servicio Nacional de Salud la fiscalización de las instalaciones médicas de los demás organismos administradores, de la forma y condiciones cómo tales organismos otorguen las prestaciones médicas, y de la calidad de las actividades de prevención que realicen.” De lo que se desprende que el MINSAL tiene una coparticipación en la fiscalización del SEGURO.

La Ley 20.691. Publicada D.O. 14.10.2013 modificó la Ley Orgánica de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), creando la Intendencia de SST, fortaleciendo el rol de la Superintendencia de Seguridad Social y actualizando sus atribuciones y funciones.

Funciones y atribuciones:

• Sistematizar y proponer la estandarización de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, propendiendo a su uniformidad y su revisión periódica.

• Administrar y mantener el SISESAT. • Elaborar la Memoria Anual del Sistema Nacional de Seguridad y Salud Laboral, que incluirá los resultados

alcanzados, los principales hitos en el desarrollo de la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo,

19 Arts. 27 y 30 de la Ley 16.395 Orgánica de la SUSESO.


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y los avances que se registren en el logro de los objetivos, indicando niveles de cumplimiento de los mismos y perspectivas para el futuro. Además, recopilará, consolidará y sistematizará la información que proporcionen los organismos administradores de la Ley Nº 16.744 y las diversas instituciones públicas con competencias en materias de seguridad y salud laboral, directamente o a través del Sistema Nacional de Información de Seguridad y Salud en el Trabajo.

• Cargos de acuerdo al Sistema de Alta Dirección Pública. • La constitución de sociedades y organismos filiales de las instituciones de previsión social sometidas a la

vigilancia integral de la Superintendencia de Seguridad Social deberá ser autorizada por ese organismo. • Se incrementan las multas a los Consejeros, Directores, Vicepresidentes y Administradores de todas las

instituciones sometidas a su fiscalización, que no dieren cumplimiento a sus instrucciones o dictámenes, a 15.000 Unidades de Fomento. Se agrega que las sanciones administrativas se aplicarán sin perjuicio de las responsabilidades penales.

• Acerca del personal directivo, se aumenta de 7 a 10 por ciento el personal a contrata de esa Superintendencia, al que se le pueden encomendar funciones de carácter directivo.

Sin embargo la SUSESO mantiene la fiscalización sobre más de 15 entidades de seguridad social o vinculadas a la seguridad social, en materias, tales como licencias médicas, prestaciones familiares, subsidios al empleo, comités paritarios, servicios de bienestar, Cajas de Compensación de Asignación Familiar y otras.

Las múltiples funciones y ámbitos de esta Superintendencia no guardan relación entre sí ya que hay temas de pensiones, de beneficios sociales, financieros, etc.

Dentro de las facultades del Servicio Nacional de Salud (actual SEREMIS de Salud), se encuentra la de fiscalizar la calidad de las actividades de prevención que estas entidades realizan.20

El DS 40 prescribe que: los organismos administradores deben dar satisfactorio cumplimiento, a juicio del SNS (actuales Seremis de Salud o Autoridad Sanitaria), a todas las disposiciones sobre organización, calidad y eficiencia de las actividades de prevención. Los obliga, adicionalmente, a aplicar o imponer a las empresas adheridas el cumplimiento de todas las disposiciones o reglamentaciones vigentes en materia de seguridad e higiene en el trabajo.

A pesar de lo anterior no existe registro, al menos registro público, de que las autoridades sanitarias establezcan exigencias en materia de gestión preventiva a los organismos administradores y tampoco que aplique multas por no cumplir con lo exigido.

7.6.2. Propuesta

Transformar la Superintendencia de Seguridad Social en Superintendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo (SuperSST) con funciones únicamente en ese ámbito, por lo que sus otras funciones serán redistribuidas en otras superintendencias y entidades fiscalizadoras, de acuerdo a la materia que corresponda.

Sus únicas funciones serían:

1. Fiscalizar el Seguro y sus organismos administradores y sancionar las infracciones al marco regulatorio. 2. Realizar investigaciones y estudios y publicarlos, potenciando las capacidades científicas y tecnológicas,

trabajando con Universidades, Institutos y Sociedades Científicas nacionales y extranjeras.

20 Art. 65 inciso final, ley 16744


112

3. Segunda instancia para resolver contencioso administrativo entre trabajadores, empleadores, organismos administradores, Instituto Nacional de Evaluación de la Incapacidad Permanente y Dirección Nacional de SST en materia de fiscalización a las entidades empleadoras.

4. Administrar Base de Datos Nacional con información de empresas y trabajadores. 5. Publicar estadísticas nacionales. 6. Crear una Base de Datos Nacional (BDSST) que incluya información sobre:

• Peligros, agentes y condiciones presentes en las faenas. • Historia laboral y médico-‐ocupacional de los trabajadores, que permita hacer seguimiento a las distintas

exposiciones de los trabajadores a lo largo de su vida laboral y mantener la vigilancia médica sobre sus posibles efectos perniciosos.

• Accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. • Resultados de fiscalizaciones. • Informes de investigación de accidentes del trabajo fatales y graves. • Sanciones a las empresas en materias de SST.

7.7. PRINCIPIO DE LA UNIDAD Y SISTEMATICIDAD. ERGONOMÍA Y TRABAJOS PESADOS

7.7.1. Diagnóstico

Otra situación que demuestra la falta de coherencia y sistematicidad del sistema de seguridad social es que el Seguro de Pensiones, contempla la posibilidad de jubilación anticipada en el caso del desarrollo de trabajos pesados, a través del procedimiento de la Comisión Ergonómica Nacional (CEN) que cumple un rol preponderantemente previsional y no de protección de la seguridad y salud de los trabajadores. Se preocupa de ver la cantidad de años que se rebajarán a los trabajadores pero no de establecer acciones orientadas a adaptar los trabajos a la “persona del trabajador”, como sería el objetivo de la ergonomía.

La CEN fue creada por la Ley 19.404/95, y reglamentada en el D. S. N° 71/96, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Se trata de una entidad autónoma, relacionada con el Ejecutivo a través de la Subsecretaría de Previsión Social21, y que sólo funciona en la ciudad de Santiago. Su función es la de calificar los puestos de trabajo pesado. El artículo 1° del Reglamento de la ley señala que:

“Se entenderá que constituyen trabajos pesados aquellos cuya realización acelere el desgaste físico, intelectual o psíquico en la mayoría de quienes lo realizan, provocando un envejecimiento precoz, aun cuando ellos no generen una enfermedad laboral”.

Se señala asimismo que, para calificar como trabajo pesado una labor que se ejecuta en unos o más puestos de trabajo de una determinada entidad empleadora, se deberá establecer un instrumento guía de conocimiento público, uso obligatorio y revisión permanente, y, que considere a lo menos, con independencia de las características individuales de quien la realiza, factores físicos, ambientales, mentales y organizacionales, definiendo lo que se debe entender por cada uno de ellos.

El citado reglamento regula los objetivos, funciones y procedimientos de dos instancias: la Comisión Ergonómica Nacional (encargada de calificar los trabajos pesados y de establecer las tasas de cotización adicional en las

21 De conformidad con el N° 4 del artículo 64 y artículo 91 N° 64, letra g), de la Ley N° 20.255, la Superintendencia de Pensiones ejerce la supervigilancia y fiscalización de las Comisiones Ergonómica Nacional y de Apelaciones, correspondiéndole además impartir normas operativas que se requieran para calificar labores como trabajos pesados.


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cuentas de capitalización individual de las AFP, determinando la cantidad de años en que se reducirá la edad mínima de jubilación de los trabajadores afectados) y una Comisión de Apelaciones.

La CEN se encuentra integrada por dos médicos cirujanos, uno especialista en medicina ocupacional y otro, en traumatología y ortopedia; dos ingenieros civiles, uno experto en riesgos profesionales y otro en higiene industrial; un profesional universitario experto en ergonomía; un trabajador y un empleador, designados por las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, y que a su vez hayan sido miembros de un Comité Paritario de higiene y Seguridad. Salvo estos últimos, todos los otros miembros son nombrados por el Ministro del Trabajo y Previsión Social, sobre una propuesta de la Superintendencia de Seguridad Social22.

“Los estudios ergonómicos que se hacen en las empresas no sólo debiesen realizarse para rebajar años de jubilación, sino también para hacer seguimiento respecto del mejoramiento de las condiciones laborales detectadas. Desde esa perspectiva, la comisión aplicaría efectivamente los principios de la “ergonomía” y no se agotaría en el tema previsional”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

Muchas de las condiciones de los puestos de trabajo pueden ser mejoradas en grados diversos; desde esa perspectiva, aparece recomendable ligar sus procedimientos y conclusiones al sistema nacional de SST.

7.7.2. Propuesta

Se propone reestructurar dicha comisión, estableciendo una coordinación más efectiva con la seguridad y salud en el trabajo a fin de que los organismos administradores del Seguro en conjunto con las empresas, elaboren planes de intervención en los sectores afectados, con el objeto de mejorar las condiciones ergonómicas o psicosociales de éstos. En caso de no mejorarse estas condiciones, la CEN con la SUSESO podrían instruir el alza de la cotización adicional diferenciada.

7.8. PRINCIPIO DE LA IGUALDAD. DIFERENCIAS ENTRE OBREROS Y EMPLEADOS

7.8.1. Diagnóstico

No se cumple como consecuencia de la existencia de diferencias entre obreros y empleados; por las distintas competencias y recursos de las mutualidades, ISL y empresas con administración delegada y por la falta de cobertura a los trabajadores informales.

“En efecto, el inciso primero del artículo 83 del decreto ley N° 3.500, de 1980, establece que los trabajadores dependientes incorporados o que se incorporen al sistema previsional, quedarán afectos a las disposiciones sobre riesgos profesionales contenidas en la ley Nº 16.744 y, sólo para estos efectos, seguirán sujetos a las instituciones de previsión que a la fecha de publicación de dicho decreto ley estuvieren encargadas de otorgar las prestaciones y recaudar las cotizaciones que correspondieren.”

“Ahora bien, la ley Nº 16.744 concibió originalmente como administradores del Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales a las ex Cajas de Previsión, al ex Servicio de Seguro Social y al ex Servicio Nacional de Salud, otorgando, además, la posibilidad de administrarlo a las Mutualidades de Empleadores y, excepcionalmente, a aquellas empresas a las que se confiriera la calidad de administradoras delegadas.”

22 El citado artículo 64 de la Ley N° 20.255 dispone que los integrantes de las Comisiones, con excepción del Presidente de la Comisión Ergonómica Nacional, serán designados por el Superintendente de Pensiones, quien los seleccionará a partir de un registro público que llevará la Superintendencia.


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“Como al año 1980, fecha en que se publicó el decreto ley N° 3.500, los trabajadores cuyos empleadores no se habían adherido expresamente a una Mutualidad estaban afiliados, para los efectos de la administración del Seguro Social de la ley N° 16.744, a las ex Cajas de Previsión, al ex Servicio de Seguro Social, y al ex Servicio Nacional de Salud, se mantuvo la administración de dicho Seguro por las indicadas entidades públicas. Luego, cuando el ex Servicio de Seguro Social y las ex Cajas de Previsión Social se fusionaron en el Instituto de Normalización Previsional, correspondió al Instituto de Normalización Previsional administrar dicho seguro. Así, la administración pública de dicho sistema se encontraba encargada al Instituto de Normalización Previsional, a los Servicios de Salud y a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud.”

“Posteriormente, cuando el artículo 63 de la ley N° 20.255 creó el Instituto de Seguridad Laboral como sucesor legal del citado Instituto de Normalización Previsional, le otorgó todas las funciones y atribuciones referidas a la ley N° 16.744 que este organismo público detentaba en virtud de citada ley. Como consecuencia de lo anterior, el Instituto de Seguridad Laboral debe distinguir, para el otorgamiento de los beneficios de la ley Nº 16.744, entre obreros y emplea-‐dos, según predomine el esfuerzo físico o el intelectual en las labores que se desarrollan.”

“La distinción en referencia tiene importantes consecuencias en el otorgamiento de sus prestaciones a sus afiliados. Así, un trabajador afiliado al Instituto de Seguridad Laboral, considerado como obrero, recibirá las prestaciones que se señalan por las entidades que en cada caso se indican:

a) El Instituto de Seguridad Laboral, en el otorgamiento y pago de las pensiones e indemnizaciones;

b) Los Servicios de Salud, en el otorgamiento de las prestaciones médicas; y

c) Las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (SEREMI), en el otorgamiento y pago de los subsidios por incapacidad temporal y la realización de actividades de prevención de riesgos profesionales.”

“En cambio, respecto de los trabajadores afiliados al Instituto de Seguridad Laboral considerados como empleados, el Seguro Social de la ley N° 16.744 es administrado integralmente por esa entidad.”

“Luego, ante la ocurrencia de un accidente del trabajo o de una enfermedad profesional, un trabajador afiliado al Instituto de Seguridad Laboral, calificado como “obrero”, sólo podrá ser atendido por los Servicios de Salud; mientras que para el trabajador calificado de “empleado” existen otras alternativas de atención, incluyendo convenios con las propias Mutualidades.” (Chile, Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Boletín 8971-‐13, 2013)

La gestión del Seguro Social de la Ley N° 16.744 por parte del Instituto de Normalización Previsional estuvo determinada por esta estructura histórica que no le permitió realizar de manera óptima las funciones que este seguro encomienda a los organismos administradores de la citada Ley, situación que también afectó la calidad de la atención que puedan percibir los trabajadores afectos a dicho Seguro Social.

Se estima que la importante participación de las mutualidades de empleadores en la protección de los trabajadores se ha debido entre otros motivos al hecho de que dichas entidades administran en forma integral el Seguro. En efecto, hasta la fecha son las únicas entidades en este régimen que proporcionan todas las prestaciones a los trabajadores afiliados (prestaciones médicas, incluida la rehabilitación, subsidios, indemnizaciones y pensiones), debiendo desarrollar actividades permanentes de prevención. Ello condujo a que las Mutualidades se especializaran en las distintas actividades que implica la administración del seguro, especialmente en el área de la atención médica, incluida la rehabilitación, y en materia de prevención de riesgos laborales.


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Por su parte, la administración del Seguro Social encargada a las entidades del sector público (ex-‐Cajas de Previsión y ex-‐Servicio de Seguro Social, fusionadas en el Instituto de Normalización Previsional, y los Servicios de Salud y las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud), no ha alcanzado un nivel adecuado de especialización y eficiencia en materia de prevención de riesgos y de otorgamiento de las prestaciones médicas a los trabajadores.

Lo anterior es consecuencia de una administración pública múltiple y segregada, que ha limitado la coordinación y la especialización de los organismos públicos involucrados, redundando en una discriminación en el trato entre los trabajadores protegidos por el administrador público respecto de aquellos amparados por la administración privada del citado Seguro Social (Mutualidades y empresas con administración delegada). Por otro lado, es necesario indicar que actualmente existe una discriminación en el trato que el administrador público del Seguro Social de la Ley N° 16.744 otorga a sus trabajadores afiliados, distinguiendo entre obreros y empleados, siendo que en las empresas actuales esa diferenciación está obsoleta. (Superintendencia de Seguridad Social. SUSESO, 2007)

7.8.2. Propuesta

Terminar con la diferencia entre obreros y empleados, proporcionando todos los trabajadores de las entidades que cotizan en el Instituto de Seguridad Laboral, sin distinción, las prestaciones del Seguro Social de Salud Laboral en las mismas condiciones.

Dada la urgencia y la coincidencia que genera esta medida, proponemos incluirla en una ley especícia de fácil despacho y no esperar la modificación de la ley 16.744.

7.9. PRINCIPIO DE LA IGUALDAD. DIFERENCIAS ENTRE COTIZANTES DE MUTUALIDADES Y COTIZANTES DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD LABORAL EN MATERIA DE EVALUACIÓN DE INCAPACIDADES

7.9.1. Diagnóstico

Actualmente la evaluación de la invalidez profesional está regulada de distinta manera para mutualidades e ISL, generando una desigualdad para los trabajadores, ya que en el caso de los accidentes evalúa la mutualidad y en el caso de enfermedades y de accidentes de trabajadores del ISL evalúa la COMPIN respectiva.

Además, se genera una distorsión ya que la mutualidad es juez y parte a la vez al evaluar las incapacidades de sus propios afiliados.

Por último, este tema que debería funcionar en forma ágil, expedita, cercana al trabajador inválido o secuelado y completamente gratuita, tiene serios problemas de gestión por cuanto:

• Las COMPIN no tienen profesionales especialistas con lo que no se cumple con lo establecido en el DS 101.

• Las COMPIN no llevan la información de las evaluaciones y sus resoluciones en línea, produciendo retrasos, inconsistencias y permitiendo con ello eventuales fraudes.

• La COMERE no tiene presencia en todo el país con lo cual el trabajador debe trasladarse a Santiago para ser evaluado.

• Existen 3 instancias de definición retrasando la decisión de la autoridad y enlenteciendo el sistema.


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7.9.2. Propuesta

Eliminar la función de las COMPIN y mutualidades y transformar la Comisión Médica de Reclamos (COMERE) en una nueva entidad pública Instituto Nacional de Evaluación de la Incapacidad Permanente (INEDIP)con presencia en todo el país, que tendrá la única función de:

1. Evaluar la incapacidad permanente en casos de accidentes y enfermedades profesionales. 2. Ser una entidad altamente especializada integrada con profesionales que actualmente están en COMPIN y

COMERE y otros que se contratarán y formarán. 3. De sus dictámenes se puede reclamar a la SuperSST.

7.10. PRINCIPIO DE LA SOLIDARIDAD. CONCENTRACIÓN DE EMPRESAS GRANDES EN MUTUALIDADES


Pese a que el Seguro tiene un sistema financiero de reparto, éste presenta algunas desviaciones que afectan el principio de solidaridad.

Las empresas con mayores rentas están en mutualidad y las con menores en el ISL y no existe un sistema que compense esa situación. Respecto a la administración delegada, si bien son de rentas altas, al traspasar un 50% de las cotizaciones al ISL se produce un efecto de solidaridad ya que el ISL gasta aproximadamente la mitad de ello en el pago de pensiones y el resto queda a beneficio general del sistema público.

7.10.2. Propuesta

Los aportes de quienes más contribuyen y de quienes cotizan menos contribuyen a financiar la totalidad del Sistema.

Lo anterior se lleva a la práctica con el financiamiento compartido de las actividades de difusión, promoción y control de cumplimiento del Programa Nacional Anual por todos los organismos administradores, destinando un porcentaje de las cotizaciones en el Decreto Presupuestario Anual por ejemplo un 2% como existía anteriormente.

7.11. PRINCIPIO DE LA PARTICIPACIÓN. ELECCIÓN DE ORGANISMO ADMINISTRADOR


Los trabajadores no participan en la elección de su organismo administrador y dada la debilidad de los Comités Paritarios su participación en los directorios de las mutualidades es meramente formal.

Al respecto la CUT señala:

“Uno de los aspectos a modificar en el sistema de mutuales es el fortalecimiento del rol de los trabajadores. Una instancia necesaria de participación de los trabajadores es el derecho a elegir el organismo administrador al cual debe afiliarse la empresa, lo cual implica una discusión respecto de cual ofrece mayores garantías en el apoyo a la prevención.” (CUT. Informe Final, 2010)


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7.11.2. Propuesta

Establecer que los trabajadores elijan en votación secreta el organismo administrador del Seguro (adhesión o cambio de organismo) al igual como lo es hoy día la elección de la Caja de Compensación de Asignación Familiar.

7.12. PRINCIPIO DE LA ACCIÓN PREVENTIVA. PRESTACIONES DE LOS ORGANISMOS ADMINISTRADORES


Mucho se ha dicho que el Seguro Social pone el acento en lo preventivo sobre lo curativo. Nosotros sostenemos lo contrario.

Basta observar el texto de la ley y sus reglamentos complementarios para darse cuenta que el foco está en las prestaciones curativas y económicas, lo que por lo demás es propio de un Seguro.

Según los Estados Financieros de las Mutualidades el uso de recursos se distribuye aproximadamente así:

De hecho, el Decreto Presupuestario Anual del Seguro23, establece en el número 8° que los organismos administradores deberán destinar a gastos en prevención como mínimo un 14% de sus ingresos totales.24

“Otro problema importante es que la ley no señala con claridad lo que entiende por actividades de prevención, lo que hace muy confusa y compleja su fiscalización. La normativa no aclara cuales actividades le corresponden directamente a las mutualidades y cuales a las empresas afiliadas. En tanto éstas forman parte de las prestaciones del seguro, debieran operar desde el momento mismo de la afiliación”. (OIT -‐ MINTRAB, 2011)

El DS 40, reitera la obligación de las mutualidades de realizar actividades permanentes de prevención, y prescribe que, para estos efectos, deben contar con una organización estable que les permita, en forma permanente, acciones sistematizadas de prevención en las empresas adheridas. Para ello, deben disponer de registros por actividades acerca de la magnitud y naturaleza de los riegos; de las acciones desarrolladas y los resultados obtenidos; y, contar con personal especializado en prevención de riesgos cuya idoneidad haya sido previamente calificada por los Servicios de Salud. A este, personal, contratado a tiempo completo, no debiese corresponderle individualmente estar a cargo de más de 80 empresas.

7.12.2. Propuestas

1. Especificar detalladamente las prestaciones que los organismos administradores deben proporcionar gratuitamente a las empresas y trabajadores de acuerdo a protocolos técnicos en:

23 Decreto 21 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, publicado el 19-‐05-‐2014 24 URL :http://www.leychile.cl/N?i=1062389&f=2014-‐05-‐19&p=


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• Difusión y capacitación a empresa, trabajadores y Comités Paritarios • Asesoría Técnica a empresas y Comités Paritarios • Evaluaciones de Higiene Ocupacional • Informes e instrucciones • Mapas de riesgos de higiene ocupacional y grupos de exposición similar • Evaluaciones ergonómicas • Evaluaciones de factores psicosociales • Evaluaciones médicas ocupacionales • Vigilancia Médica de enfermedades profesionales

2. Mejorar las competencias de fiscalización del Seguro y las sanciones. 3. Para colocar adecuadamente los incentivos, los organismos administradores no podrán alzar ni rebajar la

cotización adicional si no cuentan con un informe de verificación de cumplimiento de la normativa en terreno dentro del período de evaluación de la respectiva entidad empleadora.

4. En caso de que la investigación de un accidente fatal o grave compruebe que éste se produjo por responsabilidad de la entidad empleadora, automáticamente la tasa será alzada al mes siguiente al tramo inmediatamente superior.


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8. GLOSARIO DE TÉRMINOS

AS Autoridad Sanitaria

BDSST Base de Datos SST

COMERE Comisión Médica de Reclamos de la Ley 16.744

CPHS Comité Paritario de Higiene y Seguridad

CPSST Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo

COMPIN Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez

CUT Central Única de Trabajadores

D.F.L. o DFL Decreto con Fuerza de Ley

D.L. o DL Decreto Ley

D.S. o DS Decreto Supremo

DPR Departamento de Prevención de Riesgos

DIAT Denuncia Individual de Accidente del Trabajo

DIRECTEMAR Dirección General de Territorio Marítimo y Marina Mercante

DIRTRAB Dirección del Trabajo

DirSST Dirección de Seguridad y Salud en el Trabajo

INN Instituto Nacional de Normalización

INP Instituto de Normalización Previsional

ISL Instituto de Seguridad Laboral

ISP Instituto de Salud Pública

MINSAL Ministerio de Salud


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MINSEGPRES Ministerio Secretaría General de la Presidencia

MINTRAB Ministerio del Trabajo y Previsión Social

Nch Norma Chilena

OIT Organización Internacional del Trabajo

SAG Servicio Agrícola y Ganadero

SEREMI Secretarías Regionales Ministeriales

SERNAGEOMIN Servicio Nacional de Geología y Minería

SIL Subsidio por Incapacidad Laboral

SST Seguridad y Salud en el Trabajo

SUSESO Superintendencia de Seguridad Social

SuperSST Superintendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo

UC Universidad Católica


121

9. BIBLIOGRAFÍA

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