Seguridad Ciudadana:Experiencias y Desafíos

Editado porLucía Dammert

Seguridad Ciudadana:Experiencias y Desafíos

Este libro ha sido realizado con la ayuda financierade la Comunidad Europea. El contenido de este documentoes responsabilidad exclusiva de la Oficina de Coordinaciónde la Red N º 14 “Seguridad Ciudadana en la Ciudad”,coordinada por la Municipalidad de Valparaíso y en modoalguno debe considerarse que refleja la posición de laUnión Europea.

Seguridad Ciudadana: Experiencias y DesafíosLucía Dammert, Editora

Ilustre Municipalidad de Valparaíso,Red 14 "Seguridad Ciudadana en la Ciudad"Programa URB-ALBlanco 1663 Of. 1002Fono: (56) (32) 939571Fax: (56) (32) 939572red14@urbalvalparaiso.clwww.urbalvalparaiso.clValparaíso, Chile.ISBN: 956-299-304-31ra Edición: 700 ejemplares.Diseño y Diagramación: Reimco Ltda. (Diseño)Impresión: Reimco Ltda. Plath 1715 Sta.Inés Viña del Mare-mail: reimco@vtr.net

PRESENTACIÓN

La Red 14 “Seguridad Ciudadana en la Ciudad” del ProgramaURB-AL, con sede en la ciudad de Valparaíso, Chile, tiene como objetivo principalel intercambio de experiencias y la realización de proyectos conjuntos entreciudades latinoamericanas y europeas. Lo específico de nuestro trabajo se centraen la gestión local, es allí donde visualizamos, se abren las oportunidades paramejorar la calidad, pertinencia, proximidad y en definitiva la eficacia de las políticaspúblicas. Sin duda, este proceso requiere de una constante reflexión sobre losprincipales elementos de la problemática de la seguridad ciudadana, así como delas políticas públicas desarrolladas a nivel nacional y local.

Por esto, se torna prioritario difundir estudios en la materia que contribuyana enriquecer el conocimiento en el tema, profundizando en el debate sobre lasformas de abordarlo. Para nuestra Red, que cuenta con más de 150 municipiossocios, así como de un número significativo de centros de investigación y divulgaciónde reconocida influencia en ambos continentes, es un privilegio poder difundiranálisis, reflexiones y aprendizajes en torno a una temática multidimensional ycompleja como la seguridad ciudadana, y en especial sobre el rol que juegan losgobiernos locales en su prevención y control.

El presente libro, editado por Lucía Dammert, reconocida especialista enla temática, reúne aportes significativos sobre seguridad ciudadana producidos enAmérica Latina y Europa. Elaborados en distintos contextos académicos y desdeperspectivas diferentes, los artículos aquí reunidos exponen una variedad temáticay metodológica que manifiesta los cruces interdisciplinarios que caracterizan estecampo de estudio. Al mismo tiempo, estos trabajos son representación de losdiversos caminos que pueden tomar las políticas de prevención y control de lacriminalidad.

En este sentido, consideramos que representa un aporte fundamental enel debate conceptual y de política pública sobre la Seguridad Ciudadana en AméricaLatina. De esta forma, se avanza en proponer desafíos que permitan el diseño ydesarrollo de políticas locales de seguridad eficaces y eficientes.

Gustavo PaulsenCoordinadorRed 14 “Seguridad Ciudadana en la Ciudad”Programa URB-AL

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INTRODUCCIÓN

En las últimas décadas la seguridad se ha convertido en una de las problemáticascentrales en el mundo. Así, a mediados de los 80s el aumento de la violencia enlas principales ciudades de los Estados Unidos, acompañado de la sensación deinseguridad presente en las capitales europeas, impulsó una agenda de investigacióny de diseño de políticas públicas vinculadas a la temática. En los 90s, con el procesode retorno a la democracia en la mayoría de países latinoamericanos, se advierteun incremento de las tasas de delitos denunciados y de la violencia utilizadacotidianamente. De esta manera, a mediados de los 90s América Latina se ubicaen el segundo lugar más violento del mundo con tasas de homicidio que prácticamenteduplican los promedios mundiales.

Esta situación tiene profundos impactos económicos, sociales, políticos yculturales. Más allá del costo, en términos del porcentaje del producto nacionalinterno que se pierde como consecuencia de la violencia, o de los procesos urbanossegregadores que se intensifican por un discurso de inseguridad, o de la invisibilizaciónde importantes grupos de la población que se convierten en "victimarios"; estaproblemática tiene un impacto central sobre los procesos de consolidacióndemocrática.

En esta perspectiva es necesario reconocer que el debate sobre la seguridadpone en duda, en la gran mayoría de casos, las principales institucionesgubernamentales dedicadas a esta problemática como las policías y la justicia. Así,la sensación de impunidad que viven muchos ciudadanos ha conllevado a discursoscentrados en el llamado populismo penal. Es decir, la búsqueda de solucionesfáciles basadas en aumento de penas, condenas y poder de las policías. Peor aún,en muchos países de la región se han desarrollado movimientos de justicia ciudadanaque acaban con linchamientos de supuestos delincuentes. Es así como se erosionael Estado de Derecho y se procede a un proceso de fragmentación y privatizaciónde la situación. Otro elemento central en el panorama de la seguridad es la importación depolíticas, las que en muchos casos no han sido probadas como efectivas en suscontextos de origen. De esta manera, el debate sobre la implementación deprogramas de “tolerancia cero” (Cero Tolerance), “policía comunitaria” (CommunityPolicing), “a la tercera es la vencida” (Three Strikes and you are out), e inclusola disminución de la edad de imputabilidad para los jóvenes; se centra en la formade implementarlas más que en la necesidad de adaptarlas al contexto local. Cabedestacar que aquellas experiencias deben ser exploradas en términos de suefectividad para los contextos locales, pero de ninguna manera replicar iniciativas

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cuyos resultados son aún débiles. Es así, como el debate sobre la seguridad se ve limitado por tres elementosrelevantes. En primer lugar, el bajo conocimiento de la problemática, ya que sureciente emergencia trae aparejado una perspectiva analítica inicial que desconocelos factores ligados al aumento de las violencias y a la sensación de inseguridad.Si bien en la mayoría de países de la región se han desarrollado estudios en estaárea, sin duda son parciales y requieren de una mayor y más profunda sistematización. En segundo lugar, la persistencia de una visión dicotómica entre políticasde control y de prevención. De esta manera, para muchos actores locales ynacionales en la temática, ambas estrategias son contrapuestas y por ende sereitera el tradicional debate sobre la efectividad y la pertinencia de las mismas,percibiendo al otro como “mano dura” o “garantista” según sea el caso.Lamentablemente, esta situación se traduce en una intensa politización de latemática que en la mayoría de casos a disminuido las posibilidades reales de unaacción de Estado. En tercer lugar, una localización excesiva de las iniciativas desarrolladas, ypor ende una perdida de las lecciones aprendidas en contextos similares en AméricaLatina. En este sentido, en la última década se han desarrollado iniciativas similaresen prácticamente todas las grandes ciudades de la región, pero estas experienciasno han sido evaluadas y por otro lado no han sido difundidas. Tal vez la únicaexcepción es el caso de Bogotá, donde el Banco Interamericano de Desarrollo hajugado un rol vital en su difusión como buena práctica en prevención de lacriminalidad. Además de esta experiencia, son pocos los casos intraregionalesdonde se ha analizado el impacto de las iniciativas desarrolladas. Esta situación le presenta un desafío importante a los gobiernos locales,quienes por su relación directa con la población y sus problemáticas, son los másidóneos para implementar políticas focalizadas en prevención y control de laviolencia y la criminalidad. Por esto, el presente volumen compila trabajospreparados por especialistas en la temática y se articula en torno al tema de laseguridad ciudadana a nivel local, analizando la perspectiva conceptual, las posturassobre las políticas públicas, y las diversas experiencias temáticas y territorialesdesarrolladas en la región.

Algunos temas se repiten a través de los estudios: el temor como elementounificador de la experiencia cotidiana en la mayoría de nuestras ciudades, queimpacta sobre la interacción social y sobre la forma como crece la ciudad; lapresencia de subculturas que expresan estos conflictos con lenguajes y perspectivaspropias: la cultura de los jóvenes, de las pandillas, de la droga, de la policía, de lascárceles, etc. Se repite también la interpretación de la violencia como un fenómeno

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De esta manera, el presente volumen busca cubrir algunos de los déficitsevidenciados previamente, así como establecer una conversación inicial entre losactores locales encargados de la seguridad en América Latina. En este sentido seorganiza en tres capítulos: el marco conceptual, las experiencias temáticas y lasexperiencias territoriales. Si bien, las fronteras entre las dos últimas son difusas,consideramos necesario poner énfasis en los casos territoriales (tanto regionales,nacionales como locales) para avanzar en un mejor y mayor conocimiento de lasituación así como sobre las alternativas de intervención.

El primer capítulo recoge la necesidad de definir un marco conceptual quenos permita analizar y proponer políticas en seguridad ciudadana en un Estado deDerecho reconocido y consolidado por la ciudadanía. Desde esta perspectiva,incluimos una mirada distinta a la tradicional, centrada únicamente en la instituciónpolicial y en la Justicia, estableciendo el desafió de entender la seguridad como untema urbano con profundas raíces socioeconómicas y culturales.Así, el análisis de Jordi Borja sobre la importancia de la seguridad en el contextourbano nos parece central. No sólo por que incorpora contexto a la problemáticade la seguridad, sino también por que está signado por problemáticas que sonmuchas veces invisibles a los ojos de los actores vinculados con la seguridad. Eneste sentido, es necesario posicionar la necesidad de construir ciudad con ciudadanosque cuenten con espacios públicos donde se establezcan lazos de confianza, deexpresión, y de formación de colectividades. De igual forma, Borja propone lanecesidad de abordar la temática desde en dos ámbitos específicos (la escuela ycalle), y por otro lado desde la especificidad de las vivencias de los jóvenes, niñosy mujeres que habitan la ciudad. Por ende, se limita la mirada estigmatizadora depersonas y espacios inseguros o temerosos y se avanza en una perspectivaintegradora. En otras palabras no se parte de excluir el discurso de ninguno de losactores, sino por el contrario se involucra incluso a aquellos que cometen losdelitos. Así, Isla brinda un espacio para escuchar a aquellos considerados “objetos”de la política criminal. La caracterización del sistema como estigmatizador, pocoinclusivo y sobretodo abusador, nos permite observar las limitaciones que tienenlas políticas llamadas de control de la delincuencia, cuyas deficiencias son más queevidentes en la rehabilitación de aquellos vinculados con el accionar delictual.

multicausal, dinámico y complejo que requiere ser analizado en profundidad

Sin embargo, como se mencionó previamente se evidencia un desconocimientode los pilares teóricos e incluso de las diversas iniciativas desarrolladas en controly especialmente en prevención de la criminalidad. El artículo de Máximo Sozzo,propone un análisis detallado de estas políticas. Las interrogantes que quedan sonrelevantes, ¿estamos respondiendo adecuadamente a la problemática? ¿Cuáles sonlos mecanismos efectivos para la implementación de políticas? ¿Cuál es el rol delgobierno local? ¿Cómo se articula la policía con iniciativas preventivas a nivel local?.En síntesis, este capítulo presenta elementos que deben ser abordados seriamentepara enfrentar la problemática de la seguridad ciudadana efectiva y eficazmenteen el marco del Estado de derecho y del respecto de los derechos humanos.

En el segundo capítulo presentamos cuatro temáticas fundamentales quehan sido analizadas de forma comparativa en la región: Jóvenes y pandillas,participación comunitaria, policía comunitaria y realidad penitenciaria. En todoslos casos se evidencia una preocupación por la problemática en los contextosnacionales y locales en América Latina pero también una precariedad importantea nivel institucional. Así por ejemplo, Carlos Mario Perea aborda la problemáticade las pandillas juveniles y su relación con la violencia especialmente en Colombia.Los jóvenes son sin lugar a dudas un grupo considerado prioritario en estaproblemática por su doble rol de victimas y victimarios, sin embargo la situaciónes desoladora y preocupante. Procesos de estigmatización y uso de la fuerza contralos jóvenes, especialmente aquellos de los niveles socioeconómicos más bajos, sepresentan cotidianamente y por ende son elementos que deben ser abordados ala hora de analizar y enfrentar la problemática de la violencia juvenil.

Seguidamente, los artículos de Dammert y Frühling analizan dos de lasprincipales respuestas de política pública implementadas en la última década enAmérica Latina: La participación Comunitaria y la Policía Comunitaria. Ambostextos comparan iniciativas desarrolladas en la región, con el objetivo de resaltarlas dificultades y efectos positivos de cada experiencia. En el caso de la participacióncomunitaria, Dammert resalta la necesidad de brindar un marco de acción específicopara la participación de la población en esquemas de prevención del delito parade esta forma evitar continuar con los procesos de segregación y estigmatización.De igual manera, resalta la necesidad de evitar la “utilización” y la“sobreresponsabilización” de la comunidad sobre un tema que claramente superasus posibilidades reales.

De igual forma, el análisis de las iniciativas de policía comunitaria en laregión muestra una perspectiva interesante en la búsqueda de una mejora de losservicios policiales en la prevención y el control de la criminalidad. Lamentablemente,

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estas iniciativas no impactan sobre la totalidad de la institución, sino más bienfocalizado en algunos servicios o áreas.

Finalmente, el artículo de Azaola y Bergman aborda uno de los principalesproblemas que atraviesan nuestras sociedades: el sistema carcelario. En la últimadécada el incremento de la población penal a nivel mundial ha sido notable yAmérica Latina no se ha quedado atrás. Por el contrario, los niveles deencarcelamiento son de los más altos del mundo sin que esto signifique mejorassustantivas en las condiciones de la vida carcelaria o en las perspectivas derehabilitación o reinserción postpenitencias. En este sentido, los autores presentanel caso mexicano y posteriormente una visión comparativa de la región.

En otras palabras, los estudios presentados en este capítulo nos permitenadentrarnos en las principales temáticas ligadas a la seguridad ciudadana, analizarlas similitudes y diferencias de los casos nacionales, así como la necesidad demejorar los diseños de políticas implementadas en la actualidad.

Finalmente, el tercer capítulo aborda la problemática de forma territorial.Partiendo de una mirada regional que incluyen particularidades en el caso Andino,desarrollado por Fernando Carrión, y el caso Centroamericano por Mario Lungoy Roxana Martel. Ambos estudios delinean elementos de impacto regional que sinduda juegan un rol en la actual situación de las violencias particulares que lasaquejan. En estas áreas es donde la violencia presenta su mayor magnitud nosólo en términos de tasas de homicidios, secuestros, sicarios, grupos paramilitaresy privatización de la seguridad, sino también por la presencia del narcotráfico. Eneste sentido, ambos estudios recuperan una mirada regional imprescindible a lahora de analizar la temática.

Sin embargo, la realidad regional esconde características nacionalesrelevantes. Desde esta perspectiva, Chile es uno de los pocos países de la regiónque muestra un proceso lento pero continuo en la definición de una política deEstado vinculada con la criminalidad. Así, el artículo de Dammert revisa las políticasdesarrolladas en las últimas dos décadas en Chile mostrando continuidades ydificultades de un proceso marcado por un alto grado de politización. Por otrolado, Gino Costa, ex Ministro del Interior del Perú, presenta un recuento de laspolíticas implementadas en diversos momentos de los gobiernos post Fujimori.En este caso, es notable el avance en espiral con iniciativas que son adoptadas yposteriormente desechadas por motivos diversos.

Finalmente, la perspectiva local se presenta a partir de tres casos: Bogotá,Guarulhos y Quito. Todos comparten una situación inicial marcada por el aumentode la criminalidad y la sensación de inseguridad así como de una perspectivaciudadana que considera que el gobierno local tiene responsabilidad central en laproblemática. En esta perspectiva, Maria Victoria Llorente y Angela

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Rivas nos presentan uno de los casos más conocidos y difundidos en AméricaLatina por la disminución de ciertos indicadores de violencia, como la tasa dehomicidios. Además de esta evidencia, Bogotá es un caso singular por el diseñoe implementación de iniciativas innovadoras que buscan aumentar la calidad dela convivencia ciudadana en el marco de un proceso nacional marcado por lapresencia de una guerra interna de más de cuarto décadas. Por otro lado, elPrefecto de Guarulhos, Elói Pietá, presenta las bases de la política de seguridadimplementada desde una perspectiva que integra las instituciones policiales en laprevención y control local de la seguridad. En este sentido, esta ciudad representaaquellos desarrollos urbanos cercanos a las grandes metrópolis latinoamericanascon los problemas que esta cercanía implica. Finalmente, Daniel Pontón revisa laspolíticas implementadas por el Municipio de Quito. Ciudad considerada hasta haceno mucho tiempo como segura, pero donde el aumento de la criminalidad y lasensación de inseguridad se hacen presentes con fuerza cotidiana. Así, la experienciade Quito incorpora dos elementos novedosos, por un lado la creación de unainstitucionalidad local que enfoca el tema de la seguridad desde una perspectivamultidimensional, a pesar de la carencia de referentes nacionales en la temática.Por otro, el Municipio crea una tasa de seguridad que sirve para recaudar más de4 millones de dólares al año, lo que debería permitir la realización de una fuerteinversión en iniciativas de prevención y control de la criminalidad.

En resumen, los textos aquí reunidos constituyen un dialogo intenso, asícomo un intercambio de ideas sobre una problemática que nos preocupa. En estesentido, quiero agradecer muy especialmente a quienes participaron de estapublicación, especialistas de primera línea en instituciones de América Latina yEuropa. Su calidez, prontitud y apoyo en este proceso editorial merecen mimayor reconocimiento. En todos los casos han colaborado con textos interesantes,desafiantes y sugestivos que alimentan el debate sobre las políticas de seguridada nivel local. De igual forma, quiero agradecer al equipo de trabajo del áreaSociedad Civil y Seguridad Ciudadana del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadanade la Universidad de Chile, y en especial a Julia Leal quien ayudó en la edición.

Finalmente quiero agradecer a la Municipalidad de Valparaíso, al ProgramaURB-AL, y en especial a la RED 14 coordinada por Gustavo Paulsen, quien me habrindado la oportunidad de desarrollar este libro. Espero que los temas y problemaspropuestos a lo largo del libro permitan un debate fructífero sobre las alternativasreales de disminución de esta problemática en nuestras ciudades.

Lucía DammertSantiago, 2004

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