A közpénzekkel való hatékony gazdálkodás a felsőoktatási intézményekben

Struktúrális változások az intézményirányításban

Dr. Palkovics LászlóFelsőoktatásért felelős államtitkár

1

“Fokozatváltás a felsőoktatásban”Felsőoktatási stratégia

2

A “fokozatváltás” indokaiSzéles körben egyeztetett stratégiai dokumentum

3

│4

Az elmúlt 25 év felsőoktatást érintő hatásai, az intézményrendszer gyors változása az érdekelteket azonos platformra helyezte, ez azonban most véget ért – konfliktus az

érdekeltek csoportjai között

A gazdasági-társadalmi fejlődés gátja egyértelműen megfelelően

képzett szakemberek elérhetőségének a hiánya

A felhasználó és az állam csak indirekt módon tudja befolyásolni a

felsőoktatási rendszer működését (stratégiai szinten sem a

felhasználó, sem az állam egyáltalán nem, operatív szinten csak

határok között az állam)

Az intézményrendszer működtetésébe történő befektetés megtérülése

(a képzett szakembereken keresztül)

Az intézményrendszer belső működése a fenntartó számára nem

transzparens

A intézményi autonómia, az önkormányzati módon választott

testületek és vezetők léte sajátos irányítási rendszerhez vezetett

Az irányítási rendszer jelentős mértékben intézmény fókuszú, és nem

„termék” központú – mi jó az intézménynek az autonómiája, a

finanszírozása, feltételrendszere, stb. szempontjából.

Konfliktusba kerül az intézmény a hallgatói rendszerrel is, mivel a

saját rendszerének általa optimálisnak vélt működtetése mellett

elveszik pl. az oktatás minősége

Érdekelt a rendszer

átalakításában, a minőségi

képzésben

A hallgatói önkormányzatiság

rendszere, működése

felülvizsgálatra szorul

A változtatások szükségességeMiért most?

Küldetés

• A köznevelést, szakképzést és a felsőoktatást egységes rendszerként kezelve mindenki számára elérhetővé tesszük a képességeinek és az elhelyezkedési lehetőségeknek megfelelő képzettség megszerzését.

• A magas szintű, minőségi felsőoktatás és a világszínvonalú kutatás az ország nemzetközi versenyképességének egyik pillére."

• A felsőoktatási intézmények a vállalati és közösségi innováció legfontosabb szolgáltatói, meghatározó a szerepük a magyar vállalatok innovációs képességének fejlesztésében, és ilyen módon a fenntartható gazdasági teljesítményük növekedésében.

5

1. A felsőoktatás átalakítása bonyolult és lassú folyamat, s egyben óriási felelősség is, mivel súlya nem csak társadalmi, de gazdasági szempontból is megkérdőjelezhetetlen.

2. Ugyanakkor az elkövetkező néhány év óriási, vissza nem térő lehetőséget kínál számunkra. Egy olyan 7 éves időszak elején állunk, amikor adottak a szükséges pénzügyi feltételek ahhoz, hogy a rendelkezésünkre álló források hatékony felhasználásávalminőségi fejlesztést érhessünk el mind az oktatás, mind a tudományos kutatás területén.

6

Lehetőség és felelősség!

A magyar felsőoktatás 2030-ban

• A kihívásokra, a nemzetközi versenyre emelkedő teljesítménnyel reagáló hallgatók, oktatók, és intézmények

• Professzionális, a munkaerő-piaci igényeket magas minőségben kielégítő felsőoktatás

• A hagyományainkat, az akadémiai értékeket tükröző felsőoktatás

• Európai színvonalú, nemzetgazdasági szempontból is releváns kutatások

• A felsőoktatási intézmények a társadalmi mobilitás és innováció regionális központjai

• A közpénzeket és a saját bevételeket átláthatóan, az intézményifeladatok teljesítése érdekében optimálisan felhasználó intézményistruktúra

7

A stratégiai terv felépítése

8

A többi terület is kidolgozza a saját részletes stratégiai és intézkedési tervét

Az elmúlt időszak irányításból származó “anomáliái”A nem szükségszerűen hatékony működés indokai

9

Működési problémák fő okai

• Az intézményi autonómia félreértelmezése (testületi döntések mindenhatósága)

• A túl tágan (közpénzek kontroll nélküli felhasználására is) értelmezett intézményi

autonómia, az ahhoz szükséges személyi és tárgyi feltételek hiánya mellett

(vezetési hiányosságok, belső kontroll elégtelensége, szakemberhiány a

funkcionális területeken, az egyes szervezeti egységek túlzott önállósága stb.)

• Az első számú vezető szakmai felkészültsége nem követelmény

• A fenntartói és közpénzügyi ellenőrzések hiányosságai (a szükségesnél ritkább,

és ritkán terjed ki a hatékony gazdálkodás vizsgálatára is)

• A jogszabályi környezet és a Kincstár feladat-ellátásának ágazati sajátosságokat

figyelembe venni nem mindig tudó részbeni rugalmatlansága

• A hallgatói önkormányzatok működésének, gazdálkodásának

szabályozatlansága

10

11

Feltárt tipikus hiányosságokAz ÁSZ ellenőrzések eredményeinek egyik tipikus példája

Mit kell változtatnunk a stratégia szintjén? A nem szükségszerűen hatékony működés indokai

12

Profiltisztítás és specializáció

• Világos profillal rendelkező intézményeket hozunk létre, és a differenciált az intézmény-típusokat elsődleges funkciójuknak megfelelően működtetjük és finanszírozzuk.

• Tudásteremtés: EGYETEM

• Tudáshasznosítás: ALKALMAZOTT TUDOMÁNYOK EGYETEME (FŐISKOLA)

• Létrehozzuk a felsőoktatási intézmények új típusú tulajdonosi, finanszírozási és működési feltételrendszerét (közösségi működtetésű intézmény).

• A kialakult szakstruktúra a képzés hatékonysága és a munkaerőpiaci és hosszútávú társadalmi követelmények határozott figyelembevételével átalakításra kerül.

• Biztosítjuk az átmenetet a szakképzési rendszerből a felsőoktatásba, új képzési szerkezetet és alapképzési típust alakítunk ki (pl. üzemmérnök, üzemgazdász, Bachelor of Professional).

• Új, rövidebb ciklusú képzési formák, mindkét irányú átjárhatóság a lemorzsolódás valamint a képzettség nélküli intézmény elhagyás csökkentéseérdekében

13

Az intézményrendszer (át)alakítása

• A felsőoktatási intézményhálózatot átalakítjuk, úgy, hogy egy hierarchikus, Magyarország tér-, gazdaság- és társadalom-szerkezetéhez igazodó, versenyhelyzetet teremtő, hatékonyintézményrendszer jöjjön létre.

• A térségi funkciónak megfelelően kell biztosítani a felsőoktatás jelenlétét.

• A határon túli magyar felsőoktatást mint a teljes rendszer elemétfejlesztjük minőségi és mennyiségi tekintetben egyaránt.

14

Az intézményrendszer (át)alakításaHatékonyságnövekedés és verseny

Pont-szám

Mennyire teremt versenyhelyzetet az új struktúra?

Fölösleges kapacitások kivezetése, csökkenő párhuzamosság

Hatékonyság-növekedés

Illeszkedés a funkcionális városi térszerkezethez

Fenntartható, versenyképes intézmény jön létre?

20% 20% 20% 20% 20%

0 Csökkenő versenyA létrejövő új struktúrában a piaci részesedés túl magas lesz (több, mint 42%)

Nem történik megNincs lényegi változás a szakszerkezetben

Nincs, vagy romlikEgy jól működő kis intézményt csatolunk rosszul működő nagyhoz

AlacsonyNincs illeszkedés

NemÁllami (közösségi) többlettámogatás nélkül nem életképes a struktúra

3 Minimális növekedésLényegében változatlan marad a piac felosztása

KismértékbenPárhuzamosan futó képzések összevonása

Minimális javulásA struktúraváltás önmagában is kikényszerít bizonyos változásokat

KözepesA funkcionális városi térség versenyképessége növekszik, vagy a régióé megmarad

Minimális javulásFenntartható struktúra (jelenleg annak látszik)

6 Növekvő versenyJobb piaci pozíció, éleződő versenyhelyzet

NagymértékbenTeljes szak kivezetésre kerül

JavulásKét jól működő intézmény integrációja, 'best practice' átvétele

MagasA régió versenyképessége növekszik, vagy az országé megmarad

JavulásA fenntarthatóság hosszú távon is biztosított

10 Erős versenyKét-három meghatározó piaci szereplő, 31-41% közötti részesedéssel

DrasztikusanTeljes képzési terület kivezetésre kerül

Lényegi javulásRosszul működő kis intézményt konszolidál a jól működő nagy

KritikusA régió / térség elmaradottsága csökken, vagy az ország versenyképessége nő

Lényegi javulásNemzetközi piacon is versenyképes struktúra alakul ki

15

A közösségi működtetésű intézmény

• Világosan látnunk kell, hogy a közösségi “főiskola” nem egy „lecsúszott”, jövőkép nélküli intézmény, hanem a hazai gyakorlatban teljesen új intézményforma.

• Funkciója a tudásszolgáltatás a helyi közösség és vállalkozások felé, illetve értelmiségképző és megtartó szerep

• Átmeneti funkciója lehet a közoktatásból kikerülő hallgatók tudásszintjeközötti különbségek költséghatékony (lakóhelyhez közeli) kiegyenlítése

• A közösségi “főiskola” fenntartója – amely alapvetően egy helyi önkormányzatok, esetleg egyházak, gazdálkodó szervezetek által alapított szervezet – a felsőfokú képzések működtetéséhez szükséges (infra)struktúrát biztosítja.

• A képzés egy meglévő felsőoktatási intézmény “kihelyezett” képzése, a hallgató ezen intézmény hallgatója

• Az Nftv. Módosítása létrehozza a közösségi felsőoktatási képzésiközpontot

16

Közösségi intézmények potenciális helyszínei

17

Folyamat alapú működés, irányítás

• Az akadémiai és a gazdálkodási-működtetési rendszer irányításánakszétválasztása

• Fenntartói irányítás erősítése (kancellár, konzisztórium, reporting-rendszer, közfeladat-ellátás és közpénz-felhasználás hatékonyságának és gazdaságosságának folyamatos nyomon követése

• Intézményi belső folyamatok, allokációs mechanizmusok rendbetétele

• A hallgatói önkormányzatok működésének, gazdálkodásának szabályozása

• A jogi környezet szükség szerinti felülvizsgálata, javítása

• Kincstárral „közös feladatok” áttekintése, működési mechanizmusok javítása (bérszámfejtési rendszer problémái, készpénzes devizás befizetések fogadása stb.)

• Egységes, az állami intézményekre kiterjedő, fenntartó számáratranszparenciát biztosító vállalat irányítási rendszer létrehozása

18

Finanszírozás• A finanszírozás két kulcseleme: a források szerkezete, illetve az allokáció módja.

• Kialakításra kerül a felsőoktatás jövőbeli finanszírozási rendszerének környezete, amely feladatfinanszírozáson alapul, hosszú távon az oktatásialapfeladat a csökkenő hallgatói létszám miatt nem igényel lényegesen nagyobbközvetlen állami szerepvállalást, az addicionális forrásokat a minőség növelésérekell fordítani

• A feladat csökkenéséből, valamint a hatékonyság-növekedésből származó forrásokat az intézmények az oktatás minőségének javítására fordítják

• A felfedező kutatások finanszírozására külön rendszer kerül kidolgozásra, de nem normatív, hanem kiválósági alapon

• Lehetőséget/motivációt teremt a külső források fokozott bevonására (Áht.meghatározta vállalkozási szabályok könnyítése , vagyonkezelés, mecenatúralehetőség, stb.).

• Az átstrukturált intézményrendszernek megfelelően átalakításra kerül azintézményeket terhelő, saját erőből kigazdálkodhatatlan, az elhibázott PPP-konstrukciókból adódó adósságszerkezet.

19

A finanszírozás szerkezete

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Állami támogatás Pályázatok Saját bevétel Direkt K+F Adományok

Jelenlegi Robusztus Idealizált

20

Saját bevétel és állami támogatás alakulása

Adatforrás: Magyar Államkincstár adott év december 31-ei pénzforgalmi adatok

283 050

303 416288 505

320 744

301 065

194 818183 833

169 942 168 810176 606

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

350 000

2010 2011 2012 2013 2014

teljesített saját bevétel (M Ft) teljesített állami támogatás (M Ft)

Hallgatói és dolgozói létszámváltozásának Egy dolgozóra eső személyi juttatás változása

Adatforrás: Költségvetési törvény, statisztikai adatok

70%

75%

80%

85%

90%

95%

100%

105%

110%

115%

120%

250

275

300

325

350

375

400

2010 2011 2012 2013 2014

E Ft

/fő

Összesen 1 számított dolgozóra eső bértömeg (járulék nélkül) (E Ft)

Összesen hallgatók számított létszámának változása (bázis 2010. év)

Összesen oktató, kutató, tanár, egyéb dolgozók számított létszámának változása (bázis 2010. év)

Összesen egy számított munkavállalóra jutó havi bruttó jövedelm (eFt)

Új irányítási modell – konzisztórium és kancellárok

23

A felsőoktatási intézmények teljesítési adatai

Adatforrás: Magyar Államkincstár adott év december 31-ei pénzforgalmi adatok

47

7 8

68

48

7 2

49

45

8 4

47

48

9 5

54

47

7 6

7146

9 6

72

49

3 3

20

47

5 2

76

48

1 4

84

45

5 8

43

430 000

440 000

450 000

460 000

470 000

480 000

490 000

500 000

2010 2011 2012 2013 2014

összes teljesített bevétel - saját bevétel és államitámogatás (M Ft)

összes teljesített kiadás (M Ft)

8 197

-6 072

-16 829

8 069

21 828

-20 000

-15 000

-10 000

-5 000

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

2010 2011 2012 2013 2014

Az intézményrendszer irányítható!Beavatkozás a fenntartó részéről, az

intézmények gazdálkodásakövetkezetesebb

Hatékony intézményirányítás

• Teljessé tesszük a kancellári rendszer bevezetésével megkezdett átalakítást: közvetlenül is megjelenítjük a fenntartó (közvetve a társadalom) érdekeit az intézmény irányításában, és világosan szétválasztjuk az akadémiai és gazdasági-stratégiai döntési kompetenciákat – a szenátus szerepe változatlan marad, viszontmegjelenik “konzisztórium” (Board of Trustees, Hochschulrat)

• Kidolgozzuk és bevezetjük a rektor és a kancellár irányítási, értékelési, és motivációs rendszerét.

• A hallgatói önkormányzati rendszer újraszabályozásra kerül

• A kancellári rendszer bevezetése megteremtette annak lehetőségét, hogy az intézmények szabályozott módon fokozottan építsenek az államháztartáson kívüli, „szabadpiacról” megszerzett forrásokra, és ezt az Áht. módosításával is elő kell segíteni (a vállalkozási tevékenység elősegítése érdekében).

25

A felsőoktatási intézmények irányítási struktúrájának változása

• Múlt: részlegesen kimunkált és bevezetett elemek (pl. Gazdasági Tanácsok létrehozása majd kivezetése)

• Lényeges változás: „Fokozatváltás a felsőoktatásban” – felsőoktatási stratégia – kancellári modell bevezetése

• hatékonyabbá válik a fenntartó és az intézmények közötti együttműködés, illetve

• megvalósul a felsőoktatásra fordított források hatékony felhasználása feletti kontroll.

• Új, az irányítást segítő testület bevezetése – konzisztórium

• Az egyetemek szakmai-tudományos és stratégiai-gazdasági irányításának szétválasztása eredményeként a külső érdekeltségi kör (fenntartó, társadalom) megjelenítése az intézmény irányításában

• A rektor és a kancellár értékelési, motivációs rendszerének kialakítása

Kancellárok az intézmények szervezetében

Rektor Kancellár

Oktatási, kutatási, művészeti szervezeti

egységek-Karok-Intézetek-Tanszékek

Funkcionális szervezeti egységek

-Gazdálkodás-Jog, igazgatás-Üzemeltetés stb.

Szolgáltatási szervezeti egységek

-Kollégium-Könyvtár-Pályázati tevékenység stb.

együttműködés

A legfontosabb fenntartói elvárások a kancellárral szemben

• az intézményi oktatási-kutatási autonómia megvalósulásának elősegítése

• az intézményrendszert és az intézményt érintő oktatási-kutatási stratégia szolgálata

• szervezeti átalakítás és működtetés a hatékonyság és a célszerűségelvárásai alapjain

• intézmények költségvetéseinek elkészítése, a költségvetés betartatása• intézményi folyamatok kialakítása, robosztussá tétele• hatékonyságelvű, teljesítményorientált munkakultúra erősítése

A kancellár legfontosabb feladatai• A kancellár legfontosabb feladata: az intézmény működtetése

• felel a gazdasági, pénzügyi, kontrolling, számviteli, munkaügyi, jogi, igazgatási, informatikai tevékenységéért, az intézmény vagyongazdálkodásáért, ideértve a műszaki, létesítményhasznosítási, üzemeltetési, logisztikai, szolgáltatási, beszerzési és közbeszerzési ügyeket is,

• felel gazdálkodási, valamint a fenti területeken szükséges intézkedések és javaslatok előkészítéséért,

• egyetértési jogot gyakorol a rektor és a szenátus az intézmény gazdálkodását, szervezetét, működését érintő gazdasági következménnyel járó döntései és intézkedései tekintetében,

• gondoskodik arról, hogy a gazdálkodás az alapfeladatok ellátását biztosítsa,

• gyakorolja az intézmények részvételével működő gazdasági társaságokban és gazdálkodó szervezetekben a tulajdonosi jogokat,

• munkáltatói jogot gyakorol a felsőoktatási intézményben foglalkoztatott nem oktató, kutató alkalmazottak felett,

• gondoskodik a gazdasági vezetői feladatok ellátásáról, megbízza a gazdasági vezetőt, visszavonja a gazdasági vezető megbízását,

• a rektor tekintetében együttműködési kötelezettsége van.

A kancellári rendszer kialakítása

• A rendszer alapjai megfelelőek, azok finomhangolására, kiegészítésére szükség lesz

• az intézményeknek, illetve a Felsőoktatási Kerekasztal szereplőinek visszajelzései figyelembevételével,

• a nem állami intézményekben már működő kancellári rendszerhez hasonló irányítási rendszerek tanulságainak figyelembevételével

• a felsőoktatási stratégiából eredő feladatok, funkcióik beemelése okán (ld. „konzisztórium” szerepe).

• A fenntartói irányítás szerepét erősítő elemek (rendszeres kancellári adatszolgáltatási, beszámoltatási rendszer) kialakítása folyamatban van.

• A rektori-kancellári tevékenység komplex értékelési-motiválási rendszerének kialakítása folyamatban van.

• A tervezett új rendszerek kialakítása a Magyar Rektori Konferencia véleményének figyelembevételével válhat véglegessé.

Feltárt hatékonysági problémák megoldása

• A pályázati források felhasználása sok esetben nem a hosszabb távú intézményi

fejlesztési célokat támogatta, hanem a napi szintű likviditási problémák kezelését,

a kereset-kiegészítések forrásának megteremtését.

A forrás-felhasználás erősebb szabályozása, a követelményrendszer szigorúbb meghatározása, igazolható teljesítményhez kötése.

• A díjak, költségtérítések megállapítását nem támasztotta alá önköltségszámítás, nem készült elő- és utókalkuláció, így a képzések gazdaságossága nem megítélhető.

A számviteli rendszer 2014-es átalakítása, az eredményszemléletű számvitel bevezetése lehetővé tette az önköltség pontos, valós meghatározását.

• A hallgatói juttatások odaítélése, a hallgatói önkormányzatok gazdálkodása

megfelelő szabályozás hiányában átláthatatlan.

A hallgatói önkormányzatok gazdálkodását, a hallgatói juttatások elosztását

meghatározó jogi és intézményi szabályok szigorítása.

31

Feltárt szabályszerűségi hiányosságok megszüntetése

• a kontrollkörnyezet és az információs rendszer kialakításának, a kontrolltevékenységek működtetésének

• a szabályzatokat aktualizálásának, a szabályzatoktól eltérő gyakorlatnak

• a vagyongazdálkodásnak körében az eszközök kimutatásának, értékelésének

• a közbeszerzési szabályok betartásának

• az Áht. és az Ávr. gazdálkodási szabályainak nem teljes körűen megfelelő pénzügyi-számviteli gyakorlatnak

• a pályázati források szabálytalan vagy késedelmes elszámolásának, illetve azok felhasználásának hiányosságai

a kancellári rendszer bevezetésével, a felelősségi viszonyok tisztázásával jelentősen csökkenthetők, megszüntethetők.

32

A KonzisztóriumBoard of Trustees, Hochschulrat

• A konzisztórium és az egyetemi autonómia

• A Konzisztórium olyan szervezet, amelyben az egyetem képviselőikisebbségben vannak

• Alapvetően egy kontrol szervezet, amely a fenntartó által az egyetemreáthelyezett költségvetés, stratégiai felelősség ellátását ellenőrzi

• Ennek a célja, hogy az egyetem autonóm dönteseit legitimálja

• A Konzisztórium szerepe és feladatai

• Alapvetően stratégiai orientációjú, e mellett az egyetem ellenőrzésifunkcióját tölti be

• Csak tanácsadó szerepben nem látja el a feladatát

• Lehetőség szerint nagyon kevés, vagy egyáltalán semmi operatív funkciótnem lát el

33

A KonzisztóriumBoard of Trustees, Hochschulrat

• A Konzisztórium szerepe és feladatai

• A Konzisztórium tagjai a feladatukat adott pillanatban mindig csak egyintéményben látják el, nem célravezető több intézményben egy összevontKonzisztóriumot működtetni.

• Az egyetem legmagasabb vezető testületeinek a szétválasztása(Szenátus és Konzisztórium) és az együttes döntések legimitása erősíti azintézményt

• A Konzisztórium összetétele és megbízása

• A Konzisztórium tagjainak felelőssége az intézmény irányábanegyetemes, nem képviselhetnek egyes érdekeltségi csoportokat,

• A Konzisztórium tagjai a maguk tapasztalatán keresztül érvényesítik a véleményüket a testületben.

• A Konzisztórium tagjainak az üzleti, irányítási és pénzügyi tapasztalatokkal kellrendelkezni

34

A KonzisztóriumBoard of Trustees, Hochschulrat

• A Konzisztórium összetétele és megbízása

• A Konzisztórium tagjai kettős legitimitással rendelkeznek: az

intézmény vezetése, a gazdasági környezet a hallgatók javaslataiból választ a fenntartó és ő kéri fel a tagokat.

• Bár a Konzisztórium az egyetem testülete, de megjeleníti a fenntartó, és

végső soron a társadalom igényeit és érdekeit is

• A Konzisztórim tagjai visszahívhatóak

35

2015 Feladatai

36

2015 főbb feladatai

• NFTV módosítása több területen

• A képzési portfólió átalakítása, új képzési rendelet kiadása

• Az állami felsőoktatási intézmények képzési és működésistruktúrájának átalakítása a stratégiában meghatározott módon éselvek szerint

• Az intézményirányítási rendszer még hiányzó elemeinek kialakítása, a kancellárok rendszerének és működésének áttekintése a kezdetitapasztalatok alapján (pl. egységes gazdálkodási rendszer kialakítása)

• A stratégiából származó feladatok/projektek elindítása

• Bér- és jövedelem rendezési folyamat megkezdése, előkészítése

37

Köszönöm a figyelmet!

38