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7/23/2019 Saneamento Bf

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

MARIANA DIAS DE MORAES

AUTONOMIA MUNICIPAL OU DESCENTRALIZAOSUBORDINADA?

A questo do saneamento nos novos municpios daBaixada Fluminense

Rio de Janeiro 2008


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Autonomia Municipal ou Descentralizao Subordinada?

A questo do saneamento nos novos municpios da Baixada

Fluminense.

.

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado do Programa dePs-Graduao em Planejamento Urbano e Regional daUniversidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dosrequisitos necessrios obteno do grau de Mestre emPlanejamento Urbano e Regional.

Orientador: Prof. Dr. Jorge Luiz Alves Natal

Rio de Janeiro2008


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Autonomia Municipal ou Descentralizao Subordinada?

A questo do Saneamento nos novos municpios da Baixada

Fluminense.

.

Dissertao submetida ao corpo docente do Instituto dePesquisa e Planejamento Urbano e Regional daUniversidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, comoparte dos requisitos necessrios obteno do grau deMestre em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovado emBANCA EXAMINADORA

_________________________________________________________________Prof. Dr. Jorge Luiz Alves Natal OrientadorInstituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ

_________________________________________________________________Prof. Dr. Alberto de Oliveira

Instituto de Economia - Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - UFRRJ

_________________________________________________________________Prof. Dr.Cristina Lontra NacifEscola de Arquitetura e Urbanismo - Universidade Federal Fluminense - UFF

_________________________________________________________________Prof. Dr. Orlando Alves dos Santos JuniorInstituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ


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Ao Cristiano


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Agradecimentos

Neste perodo, de concluso de um processo que j dura mais de dois anos, tenho muito e

muitos a agradecer. Agradeo primeiramente ao Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano

e Regional, nosso IPPUR do qual tenho muito orgulho de fazer parte. Agradeo a CAPES,

pelo apoio financeiro sem o qual seria impossvel chegar at aqui.

Agradeo ao meu orientador Jorge Luis Alves Natal por toda a pacincia em idas e vindas,pelas rduas revises e por todos os artigos indefinidos retirados, pelas aulas inspiradoras de

Economia Poltica que fizeram uma arquiteta como eu tentar desbravar este caminho, e o mais

importante, pelas orientaes chaves nos momentos necessrios.

Agradeo aos professores Orlando Alves dos Santos Jr e Alberto de Oliveira pelas

contribuies positivas e fundamentais no perodo da Qualificao s quais busquei me

nortear durante o processo final de concluso do trabalho.

Agradeo a todos os professores do IPPUR por todas as aulas inspiradoras e provocadoras que

contriburam de modo mpar para a minha formao.

Agradeo a todo o corpo administrativo do IPPUR com o qual sempre pudemos contar em

todos os momentos, inclusive por todo apoio a nossa empreitada do CINEMOTIM,

especialmente a Zuleika, Josimar, Joo, Pedro, Vera, e D. Maria Jos. Agradeo a toda aequipe da Biblioteca, sempre solcita e por todo o suporte fundamental nesse processo.

Agradeo a todos os amigos da turma de mestrado de 2006 pelas eternas discusses, pelo

apoio na rdua caminhada e pelos momentos de escape, em especial aos amotinados

Danielle Barros pelo carinho, Camilla Lobino por nossa afinidade imediata, Marcella

DAgosto pela amizade de fino trato, Andr Rangel e Marcelo Medeiros por serem meus

parceiros e amigos queridos, Igor Vitorino pelos risos e conspiraes, Julio Dias por nossa

cumplicidade irnica e a Leonardo Bueno pela motivao dos encontros.


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Agradeo equipe da Prefeitura de Belford Roxo, por todas as dicas, dados e discusses

frutferas que muito ajudaram ao desenvolvimento desta dissertao, em especial: Myrian

Assis, Paulo Aguiar e Giovanni Guidone.

Agradeo equipe da Agrar pelos anos de trabalho em conjunto, pela amizade desenvolvida e

por terem me proporcionado fazer parte de trabalhos que foram experincias de vida, em

especial a Schirley Machado, Cleo, Luiz Machado, Felipo, Pedro Aleixo, Nylana Assad e

Jorginho.

Agradeo a Cristina Nacif pela amizade, carinho e companheirismo que moldaram nosso

trabalho em conjunto em Belford Roxo.

Agradeo Angela Marquadt por todos os ensinamentos e o carinho sempre presentes.

Agradeo aos amigos do APD-Rio de quem tenho muitas saudades, em especial: Ana Paula

Grether, Wania Lucia da Costa, Lucia Roma, Gilberto Bernardino (in memorian), Sabrina

Vidal,Gianfrancesco Costantini eSizue Imanishi.

Agradeo a todos os amigos que fazem parte da minha vida, mesmo que no estejam aquicitados saibam que so importantes para mim. E aos amigos especiais que amo e que sempre

esto por perto mesmo que distantes: Luciana Vaccari por ser minha irmzinha, Isabel

Siqueira pela incondicional alegria e presena de luz na minha vida, Julieta Romeiro por todos

os risos e furadas em que nos metemos juntas, Leonardo Name por nossas afinidades cidas,

Georgiana Goulart por toda a parceria feliz em vrios momentos importantes da minha vida,

Eliene Tozetto por termos sido uma dupla dinmica da pesada e por todos os bonos das

viradas, Luciano Torres e Maria Lucia Bastos meus afilhados que eu adoro, Rafael Segond eSuzana Dominguez meus amigos suos que trazem equilbrio ao sexteto, Ftima Oliveira

pelas adorveis maluquices, Erica Canellas, Samea Monteiro, Erica Palmeira, Hlio Almeida

e Adriana Vilar por todas as nossas parcerias na faculdade, no trailer, nas festas, e por hoje em

dia ao menos uma vez ao ano.

Agradeo minha segunda famlia pelo amor, apoio incondicional e suporte nas horas

difceis: Ana Cristina Diniz Pelosi, Helena Diniz Pelosi (in memoriam), Marcio vila e Rafael

Pelosi Pellegrini.


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Agradeo ao meu marido Cristiano Pelosi Pellegrini, por toda a dedicao, companherismo e

parceria que marcam nossa vida em comum. Agradeo pelo apoio incondicional s minhas

escolhas e pelos sinais de alerta quando estive perdida. Agradeo pela compreenso quanto ao

cansao, agradeo pelo violo no tocado, pelo eterno cuidado e por toda a vida que temos

pela frente.

Por fim, e mais importante, agradeo ao meu pai Francisco Jos de Moraes por todos os

ensinamentos, pelos valores passados, pelas histrias contadas, agradeo por sua histria de

vida ter pautado a minha, pelo apoio e amor incondicional. Agradeo a minha me Olga

Maria Dias de Moraes por sempre me deixar ser quem fui e quem sou, por me incentivar a

pintar as paredes e compreender a minha preguia, por todo amor doado sem pudor a mim e minha famlia. Agradeo aos meus irmos, Ana Paula Dias de Moraes e Francisco Jos Dias

de Moraes por me ensinarem a falar, a brincar e por me fazerem ser melhor em cada momento

da minha vida, e finalmente, agradeo aos meus cunhados Cristiane Sampaio e Cristiano

Fayer pela alegria de aumentarem a nossa famlia com duas lindas e adorveis sobrinhas:

Luiza e Laura.


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RESUMO

Palavras chave: Constituio de 1988, Descentralizao Poltica, Baixada Fluminense

A Constituio Federal de 1988 representou um marco no federalismo brasileiro,

estabelecendo um novo arranjo federativo entre os governos propiciando maior autonomia aos

governos subnacionais. A partir dela o ente municipal ganhou notvel importncia, nunca

antes experimentada seja do mbito fiscal quanto poltico. Assim como a descentralizao

poltica e fiscal representou um consenso, a suposio de que a descentralizao dos serviospblicos seria mais democrtica, alm de mais eficiente, elevando a qualidade de vida da

populao, tambm o era. Esta descentralizao resultou no aumento das transferncias

tributrias s esferas subnacionais, e isto impulsionou grande exploso de emancipaes e

criaes de novos municpios em todo o Brasil. Muitos municpios foram criados com a

expectativa de que o acesso a essa nova receita poderia representar a soluo para os

problemas locais. Na Regio Metropolitana do estado do Rio de Janeiro, mais

especificamente na regio da Baixada Fluminense, esse processo foi observado especialmenteem Nova Iguau, onde quatro de seus distritos, Belford Roxo, Queimados, Japeri e Mesquita

emanciparam-se ao longo da dcada de 1990 a 2001. Acreditava-se que a autonomia

municipal era a soluo para os conflitos e garantiria melhores condies de vida populao

daqueles distritos. No entanto, no se previa que aquele mesmo arranjo produzido pela

Constituio de 1988 trazia consigo, alm do aumento de recursos, uma nova carga de

responsabilidades atribudas esfera municipal, representando em muitos casos

incompatibilidade entre recursos e responsabilidades. Os limites da ao municipal, noentanto, vo alm disto, dado que temas como infra-estrutura urbana e saneamento bsico no

se encerram sobre os limites municipais. No obstante, esses temas foram utilizados como

bandeira dos movimentos de emancipaes atravs de um discurso pela melhoria das

condies de investimento pblico em infra-estrutura e na disputa por uma melhor

distribuio dos recursos municipais. Estabelecendo um paradoxo dado que de pronto

compreende-se que a atuao municipal fica aqum das expectativas promovidas pela

emancipao. Deste modo, a partir da anlise das polticas de saneamento realizadas no

perodo entre as dcadas de 1970-1990 e dos recursos municipais, das transferncias

constitucionais e voluntrias busca-se evidenciar as problemticas trazidas pelo novo papel


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que os municpios tm assumido e teriam de assumir frente ao arranjo federativo estabelecido

pela Constituio de 1988.

ABSTRACT

key-words: Constitution of 1988, Decentralization Policy, Baixada Fluminense

The Federal Constitution of 1988 represented a transition point in Brazilian federalism, setting

a new arrangement between the governments levels providing more autonomy to subnational

governments (states and municipalities). From there the local government has earned

remarkable importance, never before experienced, such as a tax level as a political level. The

decentralization policy and tax represented a consensus just as the assumption that thedecentralization of public services would be more democratic, and more efficient, elevating

the quality of life. This resulted in increasing decentralization of tax transfers to subnational

levels, and this spurred emancipations and creation of new municipalities throughout Brazil.

Many municipalities have been created with the expectation that access to this new revenue

could represent the solution to local problems. In the Metropolitan Region of the state of Rio

de Janeiro, more specifically in the region of the Baixada Fluminense, this process was

observed particularly in Nova Iguacu, where four of its districts, Belford Roxo, Queimados,Japeri and Mesquita emancipate themselves throughout the 1990s to 2001. It was believed

that the autonomy was the solution to the conflict and ensure better living conditions for the

people of those districts. However, he was not expected that the same arrangement produced

by the 1988 Constitution brought with it, besides the increase in resources, a new load of

responsibilities assigned to the local sphere, representing in many cases incompatibility

between resources and responsibilities. The limits of action of these government of the new

cities, however, go beyond this, because issues such as urban infrastructure and sanitation arebeyond their limits of competence. Nevertheless, these issues were used as a flag of the

movement of emancipation through a speech by improving conditions for public investment

in infrastructure and in the fight for a better distribution of municipal resources. Establishing a

paradox because the municipal action falls short of expectations promoted by emancipation.

Thus, from the analysis of policies on sanitation in the period between 1970-1990 decades and

municipal resources, constitutionals and voluntaries transfers try to highlight the problems

brought about by the new role the municipalities would have to assume front of the federal

arrangement established by the Constitution of 1988.


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SUMARIO

INTRODUO ........................................................................................................................... 12

CAPTULO 1 - O Federalismo e a Constituio Brasileira de 1988 ...................................... 17

1.1 O novo arranjo federativo brasileiro.................................................................................... 18

1.2 A Reforma do Estado no Brasil........................................................................................... 22

1.3 O consenso da descentralizao .......................................................................................... 23

1.4 O novo arranjo poltico e fiscal e as novas atribuies municipais..................................... 26

1.5 A exploso de emancipaes no Brasil ............................................................................... 30

CAPTULO 2 A histrica desigualdade social na Baixada Fluminense e seus

movimentos de emancipao ...................................................................................................... 33

2.1 Um breve histrico da ocupao recente da Baixada Fluminense ...................................... 34

2.2 O desenvolvimento de Nova Iguau.................................................................................... 36

2.3 Os movimentos de emancipao em Nova Iguau.............................................................. 37

2.3.1 A emancipao de Belford Roxo.................................................................................. 40

2.3.2 A emancipao de Queimados ..................................................................................... 41

2.3.3 A emancipao de Japeri .............................................................................................. 42

2.3.4 A emancipao de Mesquita......................................................................................... 43

2.4 Consideraes gerais ........................................................................................................... 44

CAPTULO 3 Desmontando o discurso das emancipaes Anlise da Poltica de

Saneamento na Baixada Fluminense e o processo de descentralizao (1970-1990) ............. 46

3.1 Os investimentos pblicos em saneamento na Baixada Fluminense no perodo anterior

s emancipaes (dcadas de 1970-1980) ................................................................................. 46

3.2 Os investimentos pblicos em saneamento aps as emancipaes (1990) ......................... 51


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3.3 A descentralizao da poltica de saneamento .................................................................... 59

3.4 O paradoxo das emancipaes: entre os limites da ao municipal e a questo

metropolitana ............................................................................................................................. 63

CAPTULO 4 Autonomia municipal ou descentralizao subordinada? ............................. 70

4.1 Anlise da composio dos recursos oramentrios municipais ......................................... 70

4.2 Anlise das despesas municipais e da autonomia financeira............................................... 80

4.2.1 Anlise das despesas municipais .................................................................................. 80

4.2.2 Anlise da Autonomia Financeira Municipal............................................................... 90

4.3 Anlise das Transferncias Voluntrias - Os Convnios Federais estabelecidos com os

municpios em estudo ................................................................................................................ 97

4.4 Anlise Comparativa dos investimentos em saneamento (Recursos Municipais x

Transferncias Voluntrias)..................................................................................................... 108

4.5 Autonomia Municipal ou Descentralizao Subordinada? ............................................... 112

5 CONCLUSO ........................................................................................................................ 117

6 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................... 121

NDICE DE ILUSTRAES

Figura 1 Emancipaes do Municpio de Nova Iguau Dcada de 1990, 40

Grfico 1 Origem dos recursos Municpio de Belford Roxo, 75Grfico 2 Origem dos recursos Municpio de Queimados, 76Grfico 3 Origem dos recursos Municpio de Japeri, 77Grfico 4 Origem dos recursos Municpio de Mesquita, 78Grfico 5 Origem dos recursos Municpio de Nova Iguau, 79Grfico 6 Despesas Municipais, 82Grfico 7 Grau de Autonomia Financeira, 93Grfico 8 Indicador de Autonomia Financeira de Belford Roxo, 94Grfico 9 Indicador de Autonomia Financeira de Queimados, 95Grfico 10 Indicador de Autonomia Financeira de Japeri, 96Grfico 11 Indicador de Autonomia Financeira de Mesquita, 97Grfico 12 Indicador de Autonomia Financeira de Nova Iguau, 98

Tabela 1 N de Municpios no Brasil 1940/2000, 32


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Tabela 2 Municpios da Baixada Fluminense Origem e Ano de Instalao, 39Tabela 3 Composio do Oramento Municipal Receitas Prprias x Receitas de

Transferncias, 73Tabela 4 Composio do Oramento Municipal Origem das Receitas Municipais, 73

Tabela 5 Composio do Oramento Municipal Royalties, 74Tabela 6 Transferncias Constitucionais do Governo Federal aos Municpios, 80Tabela 7 Quadro Geral das Despesas Municipais, 81Tabela 8 Despesas Municipais de Belford Roxo, 83Tabela 9 - Quadro de Despesas Correntes de Belford Roxo, 83Tabela 10 - Quadro de Despesas de Capital de Belford Roxo, 84Tabela 11- Quadro de Despesas Municipais de Queimados, 85Tabela 12 - Quadro de Despesas Correntes de Queimados, 85Tabela 13 - Quadro de Despesas de Capital de Queimados, 86Tabela 14 - Quadro de Despesas Municipais de Japeri, 86Tabela 15 - Quadro de Despesas Correntes de Japeri, 87

Tabela 16 - Quadro de Despesas de Capital de Japeri, 88Tabela 17 - Quadro de Despesas Municipais de Mesquita, 88Tabela 18 - Quadro de Despesas Correntes de Mesquita, 89Tabela 19 - Quadro de Despesas de Capital de Mesquita, 89Tabela 20 - Quadro de Despesas Municipais de Nova Iguau, 91Tabela 21 - Quadro de Despesas Correntes de Nova Iguau, 91Tabela 22 - Quadro de Despesas de Capital de Nova Iguau, 92Tabela 23 - Quadro Geral - Mdia de Autonomia Financeira, 93Tabela 24 - Quadro Indicativo de Autonomia Financeira de Belford Roxo, 93Tabela 25 - Quadro Indicativo de Autonomia Financeira de Queimados, 94Tabela 26 - Quadro Indicativo de Autonomia Financeira de Japeri, 96Tabela 27 - Quadro Indicativo de Autonomia Financeira de Mesquita, 97Tabela 28 - Quadro Indicativo de Autonomia Financeira de Mesquita, 97Tabela 29 Quadro Resumo exigncias para acesso s Transferncias Voluntrias, 103Tabela 30 - Total Convnios R$ - Governo Federal Municpios (1996-2008), 106Tabela 31- Total Convnios Municpio de Belford Roxo (1997-2006), 106Tabela 32 - Total Convnios Municpio de Queimados (1997-2006), 107Tabela 33 - Total Convnios Municpio de Japeri (1997-2006), 108Tabela 34 - Total Convnios Municpio de Mesquita (1997-2006), 109Tabela 35- Total Convnios Municpio de Nova Iguau (1997-2006), 110Tabela 36- Total Convnios Infra-estrutura urbana entre Governo Federal Municpios

(1999-2009), 111Tabela 37 - Total dos Convnios / Total Convnios em Infra-estrutura urbana entreGoverno Federal Municpios (1999-2009), 113

Tabela 38 Quadro Resumo Convnios / Receita Municipal / Despesas de capital/Convnios em Infra-estrutura urbana entre Governo Federal Municpios, 114

Tabela 39 Quadro Resumo Emendas Constitucionais que afetaram a autonomiamunicipal, 116


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INTRODUO

O federalismo brasileiro instituiu-se num movimento de descentralizao de

poder, buscando um maior equilbrio entre as esferas sem destituir-se do poder central. O

modelo federalista pressupe cooperao poltica e financeira entre o governo federal e os

outros entes participantes da federao. A federao brasileira marcada por movimentos de

coeso e fragmentao, e estes movimentos vo configurar diferentes arranjos polticos e

fiscais ao longo de sua histria.

A Constituio de 1988 configurou um movimento de fragmentao, atravs dos

movimentos pela descentralizao de poder entre o ente federal e os entes subnacionais, de

modo a romper com o padro desenvolvimentista e estabelecer novas relaes entre os entes

federativos, e tambm um novo papel do Estado.

O novo arranjo federativo tomava como base a busca por deixar para trs o

perodo do governo militar e instaurar uma nova relao entre os entes federativos e tambm

entre estes e a sociedade. A palavra de ordem era descentralizar, entendendo adescentralizao como sinnimo de democratizao do Estado e combate ao autoritarismo.

Pretendia-se com a nova Constituio, em suma, dar fim caracterstica centralizadora da

esfera nacional.

Nestes termos, a Constituio Federal de 1988 representou um marco no

federalismo brasileiro, estabelecendo um novo arranjo federativo entre os governos

propiciando maior autonomia aos governos subnacionais. Foi inclusive, a partir dela que oente municipal ganhou notvel importncia, nunca antes experimentada seja do mbito fiscal

quanto poltico.

Assim como a descentralizao poltica e fiscal representou um consenso, a

suposio de que a descentralizao dos servios pblicos seria mais democrtica, alm de

mais eficiente, elevando a qualidade de vida da populao, tambm o era. Do mesmo modo, o

contrrio, a centralizao era associada a formas autoritrias e ineficazes do ponto de vista das


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polticas pblicas. O cenrio configurava-se como descentralizador tanto no mbito poltico e

fiscal quanto na das polticas pblicas e prestao de servios.

Esta descentralizao resultou no aumento das transferncias tributrias s esferas

subnacionais, e isto impulsionou grande exploso de emancipaes e criaes de novos

municpios em todo o Brasil. Muitos municpios foram criados com a expectativa de que o

acesso a essa nova receita poderia representar a soluo para os problemas locais.

Na Regio Metropolitana do estado do Rio de Janeiro, mais especificamente na

regio da Baixada Fluminense, esse processo foi observado especialmente em Nova Iguau,

onde quatro de seus distritos, Belford Roxo, Queimados, Japeri e Mesquita emanciparam-se

ao longo da dcada de 1990 a 2001.

O protagonismo das cidades emerge com fora, e acreditava-se que a autonomia

municipal era a soluo para os conflitos e garantiria melhores condies de vida populao

daqueles distritos. Utilizava-se um discurso recheado de positividades que no previa que

aquele mesmo arranjo produzido pela Constituio de 1988 trazia consigo, alm do aumento

de recursos, uma nova carga de responsabilidades atribudas esfera municipal.

Cabe destacar os perodos que precedem e sucedem as emancipaes - as dcadas

de 1980-90 - marcadas por crises fiscais, retrao da capacidade de investimento pblico, e

tambm pelo avano do neoliberalismo que muda a atuao do Estado e, conseqentemente,

as polticas pblicas. O planejamento regional, por exemplo, passa a seguir a lgica de

projetos fragmentados e pontuais. J a questo metropolitana se transforma em no-questo e

suprimida pela emergncia da aclamada autonomia local. Estas mudanas so sentidas

nitidamente nos programas de investimento em saneamento bsico na Baixada Fluminense.H uma clara mudana em relao forma de atuao pblica em se tratando do

entendimento da questo, anteriormente compreendida como regional, passando ela a ser

associada a investimentos pontuais, como verificado na dcada de 1990. perceptvel

tambm que a atuao municipal bastante restrita, quando no completamente inexistente

em se tratando desses investimentos. Por um lado, pode-se afirmar que se trata de uma

questo de insuficincia de recursos, por outro, no caso, de uma demanda por servios e

investimentos pblicos incompatvel com a capacidade de investimento municipal.


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Os limites da ao municipal, no entanto, vo alm da incompatibilidade entre

recursos e responsabilidades. Temas como infra-estrutura urbana e saneamento bsico no se

encerram sobre os limites municipais. No obstante, esses temas foram utilizados como

bandeira dos movimentos de emancipaes atravs de um discurso pela melhoria das

condies de investimento pblico em infra-estrutura e na disputa por uma melhor

distribuio dos recursos municipais.

Deste modo, o paradoxo se estabelece dado que de pronto compreende-se que a

atuao municipal fica aqum das expectativas promovidas pela emancipao. Alm de toda a

propagao dos ideais do localismo, compreende-se que as cidades no so completamente

autnomas e tambm no so apenas reflexos da estrutura social, ou seja, os governosmunicipais tm limites, mas tambm no podem ser apreendidos como passivos em relao

sua atuao frente aos demais entes federativos. Deste modo, a partir de uma anlise dos

recursos municipais, das transferncias constitucionais e voluntrias, e tambm como tais

recursos so aplicados no mbito do oramento municipal, busca-se evidenciar as

problemticas trazidas pelo novo papel que os municpios tm assumido e teriam de assumir

frente ao arranjo federativo estabelecido pela Constituio de 1988.

Temtica e objetivos expostos, a dissertao estrutura-se em quatro captulos,

buscando conduzir uma linha articulada tanto cronolgica quanto temtica desde o

estabelecimento do novo arranjo federativo, passando pela criao de novos municpios, a

atuao municipal e seus limites, at a anlise dos recursos municipais.

Assim sendo, no Captulo 1, so analisadas as mudanas que a Constituio

Federal de 1988 trouxe no que tange o arranjo federativo brasileiro, configurando um novoarranjo poltico, institucional, fiscal e administrativo no pas. Busca-se entender a conjuntura

que desencadeou as transformaes do modelo federalista no Brasil a partir de sua

constituio e das peculiaridades de seu arranjo. A descentralizao foi o marco da

constituinte em funo do entendimento de que esta possibilitaria uma relao mais

democrtica entre o Estado e a sociedade. No entanto, esta descentralizao alcanada serviu

de esteio preconizando a Reforma do Estado brasileiro baseada no iderio das foras

liberalizantes seguidoras da utopia do mercado livre que, por sua vez, tambm se beneficiam

da fragilizao do ente federal. O consenso da descentralizao abordado em seguida, assim

como as novas atribuies municipais, mostrando que o aumento de recursos para as esferas


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subnacionais foi correspondido por aumento de atribuies, cujo balano no constituiu um

saldo positivo. Contudo, esta emergncia de poder do ente municipal conjugada a maior

flexibilidade na legislao de criao de municpios promoveu o que se denominou exploso

de emancipaes. Em geral, estas emancipaes ocorreram como forma de acessar recursos

fiscais, em um jogo em que a cooperao federativa d lugar a uma relao competitiva entre

os entes federativos.

O Captulo 2tratar dessa exploso de emancipaes aps a Constituio de 1988

na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, mais especificamente na Baixada Fluminense e

no municpio de Nova Iguau, articulando sua histrica segregao scio-espacial e a

precariedade em infra-estrutura urbana com os movimentos que promoveram asemancipaes de Belford Roxo, Queimados, Japeri e Mesquita ao longo da dcada de 1990.

Neste ponto da dissertao a metodologia adotada segue duas vertentes distintas

de anlise como forma de compreender e avaliar as emancipaes municipais ocorridas: a

primeira busca avaliar se a emancipao municipal representou de fato melhorias do ponto de

vista do saneamento bsico identificando a participao do ente municipal nos programas e

investimentos realizados no setor de saneamento bsico na Baixada Fluminense; e, a segundavertente busca avaliar a autonomia municipal no mbito fiscal, identificando a capacidade de

investimento dos municpios em questo.

Deste modo, o Captulo 3 centra a anlise nos investimentos pblicos em infra-

estrutura urbana realizados na regio da Baixada Fluminense ao longo das dcadas de 1970 a

1990. A anlise do perodo anterior s emancipaes tem o objetivo de caracterizar o quadro

da precariedade em infra-estrutura e localizar os atores pblicos responsveis pelosinvestimentos. A anlise do perodo da dcada de 1990 busca ilustrar o perfil da atuao

governamental na Baixada Fluminense, aps as emancipaes, atravs do levantamento dos

investimentos pblicos em saneamento, dado que esta questo foi utilizada como bandeira

para as emancipaes. Deste modo, a partir deste levantamento, o objetivo foi identificar a

atuao destes novos municpios no que tange descentralizao das polticas sociais em

curso, em especial, a poltica de saneamento, explicitando o questionamento acerca dos

limites da ao municipal no que tange o investimento em saneamento e infra-estrutura

urbana, buscando evidenciar o paradoxo das emancipaes realizadas na Baixada Fluminense.


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E, finalmente, no Captulo 4 se procedeu anlise dos recursos municipais,

atravs do levantamento dos recursos prprios, das transferncias constitucionais e das

transferncias voluntrias, incluindo anlise a respeito do papel das transferncias voluntrias

no que trata os investimentos na rea do saneamento e infra-estrutura urbana, de modo a

questionar o processo de descentralizao e a autonomia municipal.


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Captulo 1 - O Federalismo e a Constituio Brasileira de 1988

Neste captulo ser abordada a conformao do novo pacto federativo brasileiro apartir da elaborao da Constituio de 1988, e da Reforma do Estado, que acaba por

configurar um novo arranjo poltico, institucional, fiscal e administrativo do pas.

Inicialmente, faz-se um breve retrospecto buscando entender a formao da

federao brasileira a partir do exame de aspectos que possam elucidar a conformao do

arranjo poltico-institucional que se desenvolve ao longo do tempo no pas. Sendo a

caracterstica central da nova constituio a descentralizao poltica e fiscal, onde as esferas

subnacionais elevam sua participao e ganham notvel importncia no cenrio federativo.

Entendia-se descentralizao como sinnimo de democratizao.

Em seguida, busca-se compreender os iderios das foras internacionais que

preconizam a Reforma do Estado brasileiro e a configurao de um novo papel do Estado.

Tais foras, liberalizantes, que seguem a utopia do mercado livre, buscam a descentralizao

do ente federal como forma de diminuio do intervencionismo da esfera nacional,

caracterstico do modelo anterior de desenvolvimento que este viria a substituir.

A confluncia de interesses acerca do estabelecimento da descentralizao

tratada em seguida, mostrando que o consenso entre essas foras polticas promoveu

efetivamente a descentralizao poltico-administrativa e fiscal atravs da promulgao da

mencionada Constituio.

Acreditava-se que a descentralizao significaria maior eficincia, dado que o

controle local possibilitaria uma maior democratizao do acesso aos investimentos e servios

pblicos. No entanto, ao mesmo tempo em que houve o aumento das transferncias de

receita, ocorreu tambm aumento significativo das responsabilidades das esferas

subnacionais. E na maioria das vezes, o balano no foi positivo para os municpios.

Para compreender melhor este arranjo, segue uma breve anlise centralizada nos

mbitos fiscais e de atributos que se estabelecem ao nvel da esfera municipal, buscando

compreender como se forma a nova receita tributria dos municpios de forma a avaliar oslimites e as possibilidades que se impem a esta descentralizao.


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O significativo aumento das transferncias para as esferas subnacionais e a maior

flexibilidade na legislao de criao de municpios suscitou uma exploso de emancipaes

no Brasil, que ser abordada no item 1.5. Em muitos casos, tais emancipaes ocorreram

fundamentalmente, seno unicamente, como forma de acessar recursos fiscais, em um jogo

em que a cooperao federativa d lugar a uma relao competitiva entre os entes federativos.

1.1 O novo arranjo federativo brasileiro

O federalismo um sistema que pressupe cooperao poltica e financeira entre

o governo federal e os demais entes que participam da federao. Tal sistema varivel deacordo com a forma que ele se constitui em cada pas. E, assim sendo, apresenta relaes

polticas, econmicas e scio-culturais diversas entre as esferas que os compem. Segundo

Burgess(1993), a constituio de uma federao guiada por um leitmotivque tambm pode

se expressar de maneiras variadas de acordo com suas peculiaridades e seu tempo histrico.

Assim como, por exemplo, o federalismo americano foi constitudo para fortalecer a unidade

nacional de modo que no se ferisse gravemente a autonomia e poderes dos estados

americanos, j demasiadamente autnomos. Desta maneira, foram estabelecidos mecanismosde balanceamento do poder como pesos e contrapesos (checks-and-balances) entre as

esferas. Segundo Abrucio e Costa(1999), outro aspecto importante do federalismo americano

e que explica o seu sucesso, que todos os jogadores do pacto federativo devem partir de

uma condio que tenda simetria, ou seja, em que haja a maior igualdade de condies

possvel. Sendo o sucesso do jogo dependente da expectativa dos jogadores quanto

manuteno desta simetria, evitando o estabelecimento de um jogo de competio no-

cooperativa. A cooperao dentre os entes federativos o que fortalece o pacto federativo, e ainexistncia dela pode culminar em um jogo competitivo predatrio que acaba por fragilizar a

federao.

O federalismo brasileiro foi inspirado no federalismo americano, buscando a

constituio de um pacto federativo, onde se promovesse o maior equilbrio entre as esferas

de poder. No entanto, pode-se afirmar que a formao da federao brasileira partiu de um

movimento oposto ao americano. Enquanto a federao americana se constituiu centralizando

o poder a partir das ex-colnias autnomas que buscavam a unidade federativa como forma de

fortalecimento de poder, a brasileira que j era centralizadora e unitria, constituiu-se


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descentralizando poder entre vrias unidades sem destituir o poder central. Ou seja, enquanto

que nos Estados Unidos o movimento foi centralizador, no Brasil o movimento foi

descentralizador. Isto configurou um movimento mais desagregador do que agregador, mais

centrfugo que centrpeto. Somando-se ao fato de que a opo pelo modelo federalista no

Brasil tambm no partiu de um movimento simtrico, tal qual sua fonte de inspirao. A

distribuio de poder entre as provncias (estados) foi extremamente desigual, diferentemente

dos Estados Unidos, posto que os jogadores brasileiros no se apresentavam com igualdade

de condies no cenrio federativo. Segundo Abrucio e Costa(1999), essa assimetria, ao longo

da histria federativa brasileira, levou formao de coalizes de determinados estados contra

outros que acabou por atrapalhar a cooperao na unidade nacional.

O mecanismo federativo em geral acompanhado da descentralizao,

pressupondo algum grau de autonomia entre seus entes federativos. Porm, de acordo com

Lijphart (1984 apud ARRETCHE, 1996), a descentralizao no uma condio sine qua non

para o estabelecimento do federalismo, de forma que possvel identificar diferentes arranjos

entre o binmio centralizao-descentralizao em diferentes pases e em diferentes perodos.

O arranjo do sistema federativo brasileiro, igualmente, passou por diferentes transformaes

ao longo do tempo.

A constituio da Federao brasileira foi marcada por movimentos de coeso e

fragmentao. Antes dos anos de 1930, de acordo com Oliveira (1993) o Brasil assemelhava-

se a um arquiplago de economias regionais constitudo por uma economia primrio-

exportadora articuladas com o mercado externo e desarticuladas internamente. O processo de

industrializao no Brasil promoveu um movimento de coeso nacional, dado que a partir da

expanso cafeeira se desdobra a arrancada da industrializao nacional, promovida ecomandada pelo Estado brasileiro, que atravs de aes diversas, promove a integrao das

regies de forma a constituir o mercado interno nacional.

Esse movimento, articulado direta e indiretamente pelo Estado at meados dos

anos 70, de acordo com Natal (1995), promoveu um amplo escopo de polticas e de

ordenamentos institucionais que resultaram na coordenao-pactao das diversas classes e

fraes de classes no sentido de promover a industrializao, o que acabou por possibilitar a

construo do mercado e tambm da integrao nacional.


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Como essa industrializao se expandiu de forma muito desigual pelo territrio, o

pacto federativo brasileiro se constituiu marcado pelas desigualdades regionais. A

centralizao da industrializao no eixo sul-sudeste fez com que as demais regies se

desenvolvessem de modo subordinado a este. Em resumo, as disparidades regionais

confluram no arranjo poltico-institucional do pas configurando uma federao assimtrica, e

influenciando em larga medida a configurao de poder no pas.

O Brasil tambm apresenta uma relao peculiar entre a Unio e os estados, posto

que praticamente nunca se pautou por prticas democrticas em funo do pas ter vivido um

largo perodo (1930 a 1980) de fortalecimento do governo federal nos planos polticos,

administrativos e econmicos, baseado fundamentalmente nos governos autoritrios doEstado Novo e do regime militar. Este jogo comea a mudar a partir da crise instaurada no

perodo militar, quando o governo passa a sofrer derrotas polticas importantes, os governos

estaduais passaram a barganhar mais recursos e poder. Isto vai ocorrendo de tal forma que o

governo militar, procurando prolongar o perodo ditatorial, vai cedendo aos estados, e estes

comeam a recuperar suas parcelas do bolo tributrio ainda no final da dcada de 70. Vale

destacar, numa perspectiva regional, que os estados que mais se contrapunham ao governo se

localizavam no eixo sul-sudeste, o que acabou influenciando algumas decises deinvestimento, medida que o governo decide conceder mais representatividade poltica aos

estados do Norte e do Centro-Oeste1

1 O que acaba por ocasionar no futuro a super-representatividade dessas regies nas instituies polticasfederais.

como forma de ampliar sua base de apoio na tentativa de

prolongar o regime, passa a realizar investimentos produtivos nestas regies. A efervescncia

do sindicalismo em So Paulo, que se contrapunha ao governo militar, tambm pode ser

considerada como um dos fatores, mas no pode se negar de que existia a idia por parte dos

militares de um plano de desenvolvimento nacional, e por isso, muitas empresas estatais

foram instaladas em outras regies fora do eixo sul-sudeste. Outro fator utilizado comobarganha poltica para sustentao do governo, foi a federalizao de parte das dvidas dos

estados, que representavam quantias elevadssimas. No entanto, cabe destacar que estas no

foram as razes fundamentais para a realizao de investimentos fora do eixo sul-sudeste,

dado que existia a orientao de fomentar a integrao nacional atravs da estratgia de

descentralizao da poltica industrial baseada na complementaridade da matriz produtiva,

dado que as matrias primas que iriam subsidiar as indstrias se localizavam fora do eixo Rio-

SP.


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Porm, ao final da dcada de 1970, e ao longo dos anos 80, o cenrio

internacional se transforma: uma crise monetria internacional se instala e o pacto do Estado

de Bem-Estar Social se fragilizou. Agravou-se, sobremodo, a capacidade de investimento do

Estado, j que as polticas econmicas mundiais se voltam para realizar ajustes estruturais e

cortes de gastos pblicos2

.

A incapacidade do ente federal de sustentar o ambiente prspero caminhou junto

com as derrotas polticas em vista da eleio de governadores de estados importantes que

levantavam a bandeira da redemocratizao, e tambm da efervescncia dos movimentos

sociais que exigiam a realizao de eleies diretas do pas. O governo militar inicia oprocesso de distenso lenta, segura e gradual. Com Figueiredo, o ltimo general-presidente,

no incio dos anos 80, a recesso se instaura e ele cunhou a expresso economia de guerra

como signo dessa crise econmica que, por sua vez, acabou gerando tambm reflexos no

ambiente poltico-institucional.

O pas experimentou assim, o fim do padro desenvolvimentista e, com sua

imerso, levou junto com ele o Estado capaz de promover investimentos que, em largamedida, conduzira a integrao nacional, qual seja, a busca por mais equilbrio entre as

regies. Desta maneira, o pacto federativo se fragilizou medida que o ente federal no se

apresentou mais capaz de mediar os conflitos com as esferas subnacionais.

A fragilizao federal passou a constituir, de certa maneira, como uma ferramenta

para o processo de redemocratizao do pas. Dado o movimento das Diretas J, em uma

eleio ainda indireta Tancredo Neves se elegeu e, com sua morte, Sarney assumiu a

presidncia da repblica se comprometendo a promover a organizao de uma novaConstituio para o pas.

A Constituio de 1988 realizou um novo pacto federativo entre as esferas. Este

novo arranjo poltico-administrativo estabelecido pela Constituio Federal de 1988 ser

abordado mais adiante, em um prximo tpico. Porm, como forma de elucidao prvia, o

novo pacto acaba por efetivar o poder j emergente da esfera estadual, que a que mais se

beneficia com o novo arranjo, alm de privilegiar os municpios com aumento de suas receitas

2 Alia-se na composio deste cenrio a suspenso dos emprstimos internacionais para os pases emdesenvolvimento, voltando os credores a cobrar seus devedores, intensificando ainda mais a crise no pas.


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de transferncias, de modo que as esferas subnacionais se tornaram os beneficirios, ao passo

que o ente federal perdia parte de sua fora centralizadora, quer em termos de recursos quer

em termos de poder.

1.2 A Reforma do Estado no Brasil

A agenda da Reforma do Estado no Brasil entra em cena a partir de 1989 com a

eleio de Fernando Collor de Melo, impactando profundamente o sentido do pacto

estabelecido pela Constituio que acabara de ser aprovada (um ano antes).

A descentralizao apregoada pela nova Constituio no tinha o objetivo deservir s reformas neoliberais que se seguiriam a partir de 1989. A descentralizao

constituda a partir do recm firmado pacto federativo tinha o sentido de se opor ao Estado

autoritrio do governo militar, e a descentralizao era quase sinnima de democratizao de

poder entre as esferas de governo.

Contudo, j se fazia presente no cenrio mundial a idia de que era preciso

reformar o Estado. Tal reforma passa a constar da agenda de vrios pases em funo da criseeconmica instaurada no mundo, e no seria diferente no Brasil. Era preciso descentralizar,

diminuir gastos e dar fim aos vestgios da era desenvolvimentista de interveno estatal direta.

A idia era de que se precisava de um novo Estado para dar conta das novas relaes que se

instauravam no mundo na nova era, a era da chamada globalizao.

A reforma do Estado Nacional fazia parte do iderio neoliberal que vencia o

Estado do Bem-Estar Social, e se espalhava pelo mundo, promovendo a desregulamentaocomo forma de assegurar liberdade s foras do mercado, recuperando a utopia de que o

mercado livre promoveria o equilbrio. Era preciso, portanto, que o Estado deixasse de ser

intervencionista, e mais, deixasse de ser centralizador.

Segundo Harvey (1992), o perodo de acumulao fordista compreendia o

convvio entre o grande capital, o grande governo e o grande trabalho. O neoliberalismo, que

se contrapunha ao antigo regime, exigia a flexibilidade tanto na produo quanto no trabalho e

no consumo, dando cabo do Estado-providncia. O movimento do capital demandava a


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fragilizao da esfera nacional, que ocorria em nome de um processo globalizante do mercado

internacional. E assim se seguiu, rompendo as antigas estruturas do Estado.

A ideologia neoliberal preconiza maior poder esfera local, e pensa o territrio

mundial interconectado atravs de redes de cidades mundiais globais. Tal reconfigurao do

territrio necessita de antemo de uma nova organizao do Estado e, portanto, um novo

pacto federativo. Como conseqncias desta reestruturao, entre outros aspectos, verifica-se

a emergncia de espaos desconectados institucionalmente e economicamente de seu entorno

imediato e conectados em rede com o mundo, caracterizados como ilhas de excelncia que

compreendem industrias e servios especializados que poucas relaes estabelecem com os

entes federativos em que esto inseridos, decretando assim, uma nova ordem que procura nose submeter aos interesses polticos e nem diviso poltica-administrativa vigente. Para que

haja a possibilidade dessa insubordinao necessrio que haja fragmentao dos interesses

entre as esferas de governo e tambm que no haja planejamento com vistas a estabelecer

projetos cooperativos entre as esferas. Ou seja, quanto mais fragmentado politicamente,

maiores so as possibilidades de flexibilidade para fins da instaurao da nova ordem. A

fragmentao aliada s assimetrias regionais estabelece um sistema federativo competitivo

radicalizado entre as esferas, sejam elas: estados contra estados, estados contra unio, oumunicpios contra municpios etc, de modo a fragilizar ainda mais o arranjo federativo.

A competio entre as esferas assume ento a figura de disputas estabelecidas

atravs da concesso de incentivos fiscais para a instalao de empreendimentos produtivos.

Estabelece-se ento a guerra fiscal como instrumento de planejamento e investimento do

poder pblico mediante a ausncia de polticas nacionais de desenvolvimento. A

descentralizao que fragilizou o ente federal mostrou, tambm, o seu lado mais duro namedida em que o Estado se entregou definitiva e inequivocamente nas mos do mercado. Ao

seguir o mercado e o capital privado perde-se de vista a estruturao de polticas que

pudessem dar conta de estabelecer um pacto mais eqitativo inter-regional e intra-regional.

1.3 O consenso da descentralizao

A terceira onda de democratizao tem produzido nos pases nela envolvidos

diferentes experincias e resultados. Em alguns, a redemocratizao implicou aelaborao de Constituies refundadoras, gerando novos pactos e compromissos

polticos e sociais. Em outros, ela foi acompanhada da descentralizao poltica efinanceira para os governos subnacionais. Em muitos pases federais, a


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redemocratizao, a descentralizao e as novas Constituies mudaram o papel dosentes federativos. O Brasil um exemplo onde todos esses fatores ocorreramsimultaneamente. A Constituio de 1988 desenhou uma ordem institucional efederativa distinta da anterior. Voltada para a legitimao da democracia, osconstituintes de 88 optaram por duas principais estratgias para constru-la: a

abertura para a participao popular e societal e o compromisso com adescentralizao tributria para estados e municpios. Da primeira estratgia resultouuma engenharia constitucional consociativa em que prevaleceu a busca de consensoe a incorporao das demandas das minorias. A segunda moldou um novofederalismo, tornando-o uma das mais importantes bases da democracia reconstrudaem 1988. (SOUZA, 2001).

O perodo em que se situa a redemocratizao brasileira a partir dos anos de 1980

foi acompanhado de perspectivas reformistas do Estado, muito influenciadas por ideais

descentralizadores. A descentralizao3

passa a ser o marco referencial na discusso acerca da

reforma e do modelo de gesto do Estado que se pretendia neste perodo para o pas, sendo a

Constituio de 88, promotora da referida descentralizao no mbito da estrutura poltico-

administrativa do Brasil. Com ela, institui-se um novo federalismo, que descentraliza o

governo federal concedendo maiores poderes e autonomia s unidades subnacionais.

Este perodo tambm foi caracterizado por uma convergncia entre os objetivos tanto

das foras polticas de esquerda, quanto das de direita. Ambos acreditavam que a

descentralizao seria amplamente benfica no que tange possibilidade de se instituir umarelao poltica mais democrtica para uns e a possibilidade de uma maior eficincia na

gesto pblica para outros. De forma que a partir de orientaes polticas distintas foi

construdo um consenso em torno da reforma do Estado e da descentralizao.

O consenso foi o esprito dominante do processo da Constituinte, e em torno dele

construiu-se a nova Constituio Federal. Contudo, este processo se constituiu marcadamente

democrtico e conflituoso em que se fizeram presentes foras polticas regionais, foraspolticas do antigo regime, foras progressistas, os movimentos sociais, as entidades de classe

e a populao em geral, promovendo uma coalizo de foras nunca antes experimentadas no

3 A ideologia municipalista constitui uma das construes discursivo-programticas mais antigas e resilientesda cultura poltica brasileira. Essa resilincia e capacidade de renovao est associada, fundamentalmente, ambigidade do conceito.(MELO, 1993, p.85) Em diferentes perodos da histria brasileira o municipalismomobilizou significativos segmentos polticos e populares e orientou, sob o signo da modernizao do Estado,diversificados projetos:de uma crtica centralizao poltica e ausncia de participao e representao, elese associou crtica autoritrio-modernizante de cunho agrarista ao sistema scio-poltico da Repblica Velhaque, no Estado Novo, enxergou no municpio o espao plebicitrio e pr-poltico por excelncia.(MELO, 1993,

p.98) Assim como protagonizou o debate na Constituio de 1946, o discurso municipalista renova-se atravs doparadigma da descentralizao, em 1988, e define o perfil da nova Constituio Federal. ( in MOURA, R. &KORNIN,T. ,2004)


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pas. Isto no representou um jogo simples e a opo pelo consenso fez adiar muitas decises

importantes que se constituam como alvo de conflitos. No obstante, uma idia central estava

presente: a discusso sobre a reforma do estado onde a centralizao de poder na esfera

federal deveria ser aniquilada. Como contraponto a isto, o oposto passou a ser o objetivo

central, de forma que quase nem se discutia as conseqncias que a descentralizao traria

esfera federal, nem ao menos as limitaes que uma reforma fiscal descentralizadora poderia

ocasionar para as polticas que necessitariam ser de ordem nacional. A descentralizao

poltica refletia-se muitas vezes na reforma e redistribuio tributria entre as esferas, de

modo que muitas responsabilidades e prestaes de servios passariam a ficar a cargo dos

estados e municpios, e as disputas passaram a se concentrar nessa relao. Segundo Arretche

(1996):Passou-se a supor que, por defnio, formas descentralizadas de prestao deservios pblicos seriam mais democrticas e que, alm disso, fortaleceriam econsolidariam a democracia. Igualmente, tal consenso supunha que formasdescentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais eficientes e que,

portanto, elevariam os nveis reais de bem-estar da populao. Portanto, reformas doEstado nessa direo seriam desejveis, dado que viabilizariam a concretizao deideais progressistas, tais como eqidade, justia social, reduo do clientelismo eaumento do controle social sobre o Estado. Simetricamente, passou-se a associarcentralizao a prticas no-democrticas de deciso, ausncia de transparnciadas decises, impossibilidade de controle sobre as aes de governo e ineficciadas polticas pblicas. As expectativas postas sobre a descentralizao e a viso

negativa das formas centralizadas de gesto implicariam, como conseqncia, anecessria reduo do escopo de atuao das instncias centrais de governo.

Muito se pode desconstruir a respeito dos aspectos positivos da descentralizao e

tambm dos aspectos negativos da centralizao. Este binmio est longe de ser uma relao

simples, e a descentralizao no pode ser considerada garantia e nem sinnimo de melhorias

no quadro das desigualdades. De acordo com Souza (1998), pode-se dizer que a experincia

brasileira de descentralizao tributria tem contribudo para a consolidao da democracia e

tambm para a emergncia de novos atores no cenrio poltico e diversos centros de podersoberanos, de forma que governadores dos estados mais forte economicamente e prefeitos das

capitais passaram a constituir um poder maior de negociao com a esfera federal em relao

negociao de polticas pblicas nacionais. Contudo, por outro lado, esse poder maior das

esferas subnacionais no significou reduo das desigualdades regionais. Designar s esferas

subnacionais a responsabilidade pelo enfrentamento de problemas que deveriam ser tratados

em escala nacional no representou a soluo esperada pela descentralizao. Do mesmo

modo que o governo federal foi enfraquecido nos mbitos poltico e fiscal, tambm foi


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reduzida sua capacidade de promover polticas nacionais de enfrentamento das velhas

disparidades regionais.

A ausncia de um processo coordenado de descentralizao poltica-

administrativa do Estado estimulou o surgimento de atribuies concorrentes entre as

instncias de governo e, por outro lado, o vazio de aes em outras reas, especialmente no

mbito social e em infra-estrutura. E embora as esferas subnacionais tenham ampliado

significativamente seus gastos, inclusive nas reas sociais, ainda esto muito longe de

conseguir suprir suas necessidades, especialmente nas regies mais precrias. Com isso pode-

se refletir que a descentralizao no foi suficiente para dar conta das demandas existentes, e

que a discusso acerca das redefinies dos papeis entre as esferas de governo no foramsuficientes. Estas redefinies centraram-se na redistribuio fiscal, supondo-se que mais

recursos para as esferas subnacionais fossem resolver todos os problemas.

1.4 O novo arranjo poltico e fiscal e as novas atribuies municipais

Com a promulgao da Constituio de 1988 houve uma expressivadescentralizao na distribuio dos recursos tributrios e do poder poltico no Brasil[...] No entanto, aps a promulgao da Constituio, o papel do Estado como

provedor de polticas econmicas e sociais tem passado por reformulaes, aomesmo tempo em que se enfatiza a importncia dos mecanismos de mercado.Completando esse ciclo de transformaes, reformas econmicas, especialmente asvoltadas para o controle da inflao, tm reduzido a ao do governo federal na

proviso de infra-estrutura e de servios pblicos locais e regionais (SOUZA, 1992;1994).

A Constituio de 1988 promoveu uma grande reforma no que tange

distribuio de recursos entre os entes federativos. Apesar de no se poder dizer que aConstituio estava centrada apenas no aspecto fiscal, ele que se apresenta como discusso

central ao longo do processo.

Em uma federao, o arranjo que se estabelece na distribuio de recursos e

atribuies, de fundamental importncia no que tange perspectiva de alcanar um maior

desenvolvimento, assim como possibilidade de se atingir eqidade fiscal e tambm maior

equilbrio federativo entre as foras que o compe. Um sistema inadequado poderia acirrar as


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contradies e disputas intergovernamentais, promovendo exatamente o oposto do que se

desejava alcanar.

Cabe relembrar que a concepo do novo arranjo fiscal brasileiro a partir da

Constituio de 1988, foi desenhado em um ambiente poltico que tinha a descentralizao

como consenso. Como conseqncia desta descentralizao, o novo sistema poltico elevou os

municpios a uma condio de autonomia particular e incomum dentre os arranjos federativos

do mundo4

.

Pode-se afirmar que o sistema tributrio adotado a partir de 1988 foi efetivamente

descentralizado, e aumentou significativamente as transferncias federais para as esferasestaduais e municipais, aumentando assim a capacidade de gastos destes ltimos.

Vale destacar que o processo de descentralizao em diversas federaes, ou em

um tipo ideal, primeiramente se define a distribuio dos encargos em cada nvel de governo

para, em seguida se definir o sistema de partilhas dos tributos. Isto ocorre nesta ordem para

que haja a compatibilidade entre as atribuies definidas para cada ente federativo e os

recursos. Ou seja, as atribuies que definem a diviso dos recursos. No Brasil, ao contrrio,realizou-se a descentralizao tributria. No entanto, no foi realizado um efetivo acordo

sobre a nova distribuio das atribuies, o que alm de causar concorrncia de encargos entre

as esferas, conforme dito anteriormente, no significou o estabelecimento correlativo entre

atributos e recursos.

Em relao distribuio de recursos, e a composio oramentria que passam a

ter os municpios, faz-se necessrio identificar quais so as receitas que integram o oramentomunicipal. A saber, a composio oramentria municipal, em relao s fontes, constitui-se

da seguinte forma: recursos prprios essencialmente provenientes do Impostos sobre A

Propriedade Territorial e Urbana - IPTU, sobre a transmisso inter vivos de bens imveis

ITBI e sobre servios de qualquer natureza - ISS, e recursos provenientes das transferncias

externas compostas fundamentalmente pelo ICMS, IPVA e o Fundo de Participao dos

Municpios.

4Segundo Prado (2003), usualmente os governos locais apresentam-se subordinados s instncias estaduais deforma que a federao opera comumente com um oramento central e mais umas dezenas de oramentosestaduais, no Brasil, esse nmero multiplica-se para em torno de 5.500 oramentos autnomos.


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Desde 1988, os municpios passaram a ter direito a quotas mais elevadas do

Fundo de Participao dos Municpios (agora reforado por parcelas maiores, de 22,5%, do

Imposto de Renda - IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, ambos federais), e

s seguintes parcelas - majoradas - dos impostos de competncia da Unio e estados dentre

outros: 50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural relativa aos imveis

neles situados ITR (federal) e do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores

licenciados em seus territrios IPVA (estadual); 50% da arrecadao do Imposto de Renda

Retido na Fonte - IRRF sobre rendimentos pagos pelo prprio municpio; 25% da receita do

Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios ICMS (estadual).

Estimativas recentes5

indicam que os municpios recebem, por meio do FPM,

cerca de 5% dos tributos do pas repartidos segundo critrios distintos: os 27 municpios das

capitais de estados recebem 10% do total do Fundo, enquanto que os 90% restantes so

distribudos pelos municpios do interior, segundo critrios populacionais. Pelas transferncias

do ICMS, principal imposto estadual, os municpios recebem outros 5% dos recursos

tributrios nacionais segundo critrios de contribuio do municpio para a gerao do

imposto (75%) e outros a serem definidos em cada estado e aprovados em lei estadual (25%restantes).

O Fundo de Participao dos Municpios6

vm crescendo em importncia frente

fundamentalmente capacidade dos municpios de gerarem receitas prprias. Estima-se que

para a maioria dos municpios brasileiros a arrecadao de IPTU e ISS difcil de ser

realizada por demandar constituio e atualizaes de cadastros de contribuintes e contratao

de um corpo tcnico altamente qualificado.

Vale fazer um apndice em relao ao ICMS, apesar de se situar na esfera

estadual, dele dependem os municpios atravs do recebimento de sua cota-parte, o que denota

demasiada importncia tambm para a esfera municipal. Sua constituio, assim como se

apresenta atualmente, ocorreu durante a Assemblia Nacional Constituinte onde foi proposto

5Bremaeker (2001), F.E.J.6Agrupamento de recursos estaduais e federais, que por lei, deve ser distribudo entre todas as prefeituras com

base de clculo percentual em funo de sua populao.


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o aumento do Imposto sobre circulao de mercadorias - ICM e sua transformao em ICMS 7

Imposto sobre Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de

Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao . O ICMS, assim constitudo,

uma receita muito importante para as esferas estaduais e municipais, representando um

volume de recursos extraordinrio. Ao incidir diretamente nas atividades econmicas e

tambm de servios, ele se mostra o principal imposto para os estados mais desenvolvidos

economicamente. Ademais, sendo um imposto estadual, sua alquota apresenta-se varivel em

cada estado, e esta variabilidade permite que ele seja usado como instrumento nas disputas

interestaduais por investimentos produtivos.

-

Tendo explicitado em parte as fontes de recursos municipais, cabe destacar as

atribuies que se distriburam para os municpios. A bem da verdade, no se delineou um

pacto efetivo, porm, junto aos repasses federais, havia certa determinao de um escopo de

gastos que o municpio deveria fazer. Ocorreram algumas municipalizaes de polticas,

como a educao, sade, habitao e tambm de infra-estrutura urbana.

Em relao educao e sade8, apesar do grau de autonomia dos municpios,havia uma orientao9

7O ICMS constitui e constitua no perodo o principal imposto em termos de volume de arrecadao e fonte derecursos para estados e municpios e alm de ser ampliado ele tambm passou a incorporar mais seis impostosfederais em sua base. Sua cobrana foi alvo de propostas, no entanto a idia de que ele fosse cobrado apenas nomomento do consumo no foi aderida nem pelos estados menos desenvolvidos que possivelmente ganhariamcom essa alterao e muito menos pelos mais desenvolvidos que perderiam receita. Os primeiros se interessavammais em discutir e garantir os repasses das transferncias federais do FPM do que sobre o ICMS. E apesar de ter

havido aumento das transferncias de recursos mediante a descentralizao, em proporo, as regies nordeste enorte permaneceram recebendo as menores parcelas de transferncias de recursos per capita de impostos deantes.

prvia por parte do governo federal de quanto se deveria gastar do

oramento e dos repasses com essas esferas. Quanto poltica habitacional, a municipalizao

8A partir de 1995, a Unio tambm regularizou e ampliou as chamadas transferncias voluntrias de recursos aestados e municpios, vinculadas ao financiamento de obras ou prestao de servios, dentre as quais destaca-se, pela importncia, a transferncia de recursos do Sistema nico de Sade SUS, aprofundando o processo dedescentralizao no sentido da municipalizao da receita nacional. Como resultado desse processo, entre 1988 e2000, a participao dos Municpios no bolo tributrio nacional - que inclui impostos federais e estaduaisresponsveis por 90% da carga tributria global - elevou-se de 10,3% para 12,7% do total, a dos estados cresceude 22,5% para 24,5% do total, enquanto a Unio viu sua participao na receita total disponvel encolher de67,2% para 62,7% no perodo. A participao dos municpios na receita tributria global de 2000 eleva-se a15,4% se forem consideradas tambm as transferncias voluntrias da Unio.

9Na maioria dos casos, tais dotaes eram desrespeitadas e, como forma de conter esse processo, foi aprovada alei de responsabilidade fiscal em 2001, que alm de reprimir que ocorressem gastos sem receita, determinavacom exatido, o percentual do gasto com educao e sade do oramento pblico entre outros, sob pena deresponsabilizao criminal do prprio governante.


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imps severos limites a sua atuao, caracterizados, ou pela ausncia de poltica, ou por

polticas de melhoramento das condies precrias preexistentes.

Em relao ao investimento em infra-estrutura, a limitao da escala local

apresenta-se ainda mais severa. Ao se tratar de saneamento, por exemplo, as aes geralmente

no obedecem aos limites municipais, ultrapassando-os. Assim sendo, a nova organizao

federativa pouco poderia contribuir para suprir o dficit existente em praticamente todo

municpio brasileiro. As aes municipais se limitam a maquiar a realidade, e pode-se

observar tambm que ocorre um forte atrelamento quando de sua realizao, com perspectivas

polticas clientelistas. A dotao de investimento em infra-estrutura tambm ser utilizada

como bandeira poltica utilizada para promover emancipaes municipais, o que se mostrar

adiante neste trabalho.

Se fato que a nova Constituio teve xito na descentralizao das receitas, no

se pode afirmar que foi acompanhada de concomitante descentralizao dos encargos e

responsabilidades pelas trs esferas de governo. Mesmo tendo evidncias que significaram

algum tipo de avano, como na rea da educao e da sade, a descentralizao do gasto

pblico vem ocorrendo de forma desordenada e no configura esforo coordenado em direo

a um novo equilbrio federativo. Apesar da Constituio de 88 ter procurado instituir umreequilbrio federativo, ela no conseguiu equacionar o desequilbrio pr-existente entre as

fontes de recursos oramentrios receitas prprias e de transferncias e as necessidades de

gasto locais.

1.5 A exploso de emancipaes no Brasil

No Brasil, o processo de emancipao de municpios relativamente antigo, eapesar de apresentar-se varivel quanto intensidade, ele vem apresentando consistncia ao

longo de mais de 60 anos, e o nmero de municpios vm se multiplicando em largas

propores. O processo iniciado na dcada de 1940 se intensificou nas dcadas de 1950 e

1960, e foi estabilizado entre 1970-80 em funo das restries impostas pelo governo militar

cujas exigncias eram difceis de serem cumpridas. No entanto, no perodo da

redemocratizao, entre 1980 e 1990, tal processo reiniciado com intensidade em funo

principalmente da promulgao da Constituio de 1988, onde os municpios brasileiros

ganham o status de ente federativo e alcanam novo nvel de poder.


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A conexo entre o movimento emancipacionista e a mudana de regime poltico

intensa. Na passagem do perodo autoritrio para a redemocratizao toma corpo a associao

da descentralizao como forma de democratizao do poder. A reorientao federativa

brasileira acabou por favorecer as unidades subnacionais. Assim sendo, tanto estado quanto

municpio passaram a contar com mecanismos que lhes permitiam significativa autonomia

poltica, de forma que tais redefinies de competncias entre as esferas de poder foram

notabilizadas pela ampliao de suas atribuies. O poder local emergiu com fora e tambm

com muitas responsabilidades.

De uma forma ou de outra, a construo deste novo pacto federativo deu impulso

a um significativo processo de descentralizao cujo desdobramento, em vrios casos, deu-sena forma de uma exploso de emancipaes e criao de novos municpios em todo o Brasil.

Algo que entre as dcadas de 1980 a 2000 gerou cerca de 1586 municpios, o que representa

cerca de 28% do total de municpios no Brasil.

Tabela 1 N de Municpios no Brasil 1940/2000

REGIES ANOS1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000Norte 88 99 120 143 153 298 449

Nordeste 584 609 903 1376 1375 1509 1791Sudeste 641 845 1085 1410 1410 1432 1668Sul 181 224 414 717 719 873 1189

Centro-Oeste 80 112 244 306 317 379 463

TOTAL (Brasil) 1574 1889 2766 3952 3974 4491 5560

Fonte: IBGE e TSE.

A emancipao municipal, a partir da dcada de 1980, passou a se submeter a

novas regras e os estados passaram a ter autonomia institucional para sancionar as

emancipaes de seus municpios. Tal diminuio das exigncias representou tambm um dos

fatores preponderantes para o ritmo acelerado das emancipaes.

As emancipaes municipais foram um fenmeno que no pode ser diretamente

relacionado ao grau de desenvolvimento nem a clivagens regionais. De outra maneira: todas

as regies do Brasil apresentaram, em nmeros, ndices similares de aumento do nmero de

municpios. Cabe destacar, no entanto, que este processo ocorreu de forma intensa no Norte,


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com 119% de crescimento relativo no nmero de municpios, seguido pela Regio Sul com

65,4%, Centro-oeste 64,2%, e com crescimentos abaixo da mdia nacional, apresentam-se as

regies Nordeste com 30,3% e Sudeste com 18,3%.

Este processo de fragmentao territorial e poltica foi alvo de preocupaes em

funo do crescimento do nmero de municpios fundamentalmente no interior dos estados,

com populao inferior a 10.000 habitantes. O processo foi de tal monta que em 1996 entrou

em vigncia a Emenda Constitucional n 15, de 12 de dezembro de 1996, com vistas a conter

o processo de emancipao em tela. Essa emenda, por sua vez, modificou a redao do 4 do

artigo 18 da Constituio estabelecendo que: deve-se definir o perodo para que se inicie o

processo de emancipao de um municpio; definir os critrios para a elaborao e divulgaode um Estudo de Viabilidade Municipal, que ser requisito para a autorizao de um

plebiscito; e que a consulta, via plebiscito, dever contar com a populao dos municpios

envolvidos no processo.

Ao fim e ao cabo, muitos municpios foram criados com a perspectiva de acessar

recursos tributrios e servios pblicos que antes no tinham acesso ou influncia sobre

decises a este respeito. A emancipao passa a se tornar a soluo milagrosa para alcanarum novo padro de desenvolvimento, ou mesmo de melhorias de servios pblicos e em infra-

estrutura urbana. De acordo com Bremarker (2001),

Bem ou mal a comunidade passa a gerir seus destinos quanto educao, sade e assistncia social. Alm disso, passa a construir e depois a conservar as vias urbanas,as estradas e caminhos vicinais, a cuidar da limpeza pblica e, de alguma forma,

prover o saneamento bsico. Alem do mais, a comunidade passa a ter acesso a umasrie de servios de competncia da Unio e dos Estados, nas reas da sade,educao, assistncia social, administrao fazendria, agricultura, comunicaes,

judicirio, segurana pblica, trabalho, previdncia, transporte e trnsito.

Utilizando-se desta perspectiva, muitos municpios foram emancipados, inclusive

os que se situam como objeto deste trabalho, cujo processo ser observado no captulo

seguinte.


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Captulo 2 A histrica desigualdade social na Baixada Fluminense e seus

movimentos de emancipao

Este captulo pretende articular a histrica segregao scio-espacial da Baixada

Fluminense e sua precariedade em relao infra-estrutura urbana com os movimentos pr-

emancipao dos municpios originados em Nova Iguau nas dcadas de 1990-2000, aps a

promulgao da Constituio de 1988. Tm-se como premissa que a escassez de polticas

pblicas do Municpio de Nova Iguau para os distritos (que dessem conta de suprir as

carncias existentes) motivou grupos e elites locais a verbalizar que a sada para seus

problemas dar-se-ia atravs da emancipao municipal.

Este captulo tem carter ilustrativo no que concerne descrio dos processos, a

medida que no objetivo do trabalho tratar dos conflitos ocorridos no processo de

emancipao dos distritos de Nova Iguau, e sim localizar a premissa e confront-la mediante

o desenvolvimento do trabalho.

Inicialmente, ser feito um breve retrospecto do processo de ocupao da Baixada

Fluminense, focalizado a partir do fim do ciclo da laranja e incio da industrializao

brasileira, onde esta se constitui como periferia metropolitana vis--vis a concentrao

industrial e econmica na capital do Rio de Janeiro. A ocupao das reas da Baixada neste

perodo marcou a transformao de seu carter agrcola em urbano. Das fazendas de laranja, o

territrio se reorganiza e se divide produzindo loteamentos em larga escala, cuja precariedade

de infra-estrutura urbana, equipamentos e servios barateavam os custos e possibilitava o

acesso da camada de renda mais baixa alijada do centro urbano da capital. Dado o processo de

periferizao metropolitana marcado pela segregao scio-espacial e precariedade em infra-estrutura urbana, surgem movimentos sociais urbanos que buscam exigir do Estado

investimentos pblicos que dessem conta da produo de um ambiente com menos carncias.

O Estado localizado como o ator que possibilitaria esta transformao e nele que se

concentram os esforos para viabilizar essas mudanas.

Dado o processo de Reforma do Estado e da Constituio de 1988, os movimentos

sociais urbanos buscam atravs da descentralizao poltica a possibilidade real detransformar a lgica do investimento pblico atrelado aos movimentos do capital e coloc-lo a


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servio de suprir as carncias existentes no local. Deste modo, as lutas pela emancipao

adquirem reais possibilidades de transformao na medida em que a esfera municipal adquire

autonomia at ento nunca experimentada.

Deste modo, este captulo ir abordar as emancipaes que se sucederam em tal

perodo, descrevendo seu processo, de forma a inferir que os movimentos emancipatrios

utilizaram como bandeira principal a luta pela realizao de investimentos pblicos,

fundamentalmente em infra-estrutura urbana de forma a fazer frente histrica precariedade

em que se encontravam (e ainda se encontram).

2.1 Um breve histrico da ocupao recente da Baixada Fluminense

A formao e o desenvolvimento econmico da Baixada Fluminense esteve

intimamente ligado ao desenvolvimento do municpio do Rio de Janeiro. A Baixada

Fluminense aps o declnio do ciclo da laranja busca se reestruturar a partir do processo de

industrializao que ocorria no Brasil aps a 2 Guerra Mundial, quando o pas passa por uma

intensa transformao, passando de agrcola a um pas com caractersticas urbano-industriais.

Sendo o Rio de Janeiro a capital do pas, a cidade concentrava a maioria dos investimentosprodutivos10

. Tal concentrao regional promoveu a ocupao de sua periferia, tal que a

Baixada Fluminense acaba por se desenvolver como regio perifrica capital, passando a

abrigar numeroso contingente de mo-de-obra originrio principalmente do Nordeste,

absorvendo a populao migrante fugida da misria instalada no campo e que buscava, alm

da sobrevivncia, o sonho da ascenso social graas ao mercado de trabalho em expanso

originrio da industrializao nos grandes centros urbanos.

A industrializao brasileira caracterizou-se pela extrema desigualdade em relao

distribuio de recursos refletindo na intensa segregao scio-espacial por parte da

ocupao de seu territrio nos grandes centros urbanos. Esta segregao scio-espacial

promoveu a ocupao das reas perifricas a esses centros. Nestas periferias metropolitanas

eram comuns a precariedade em infra-estrutura urbana, servios, equipamentos, e ausncia ou

insuficincia de emprego, alm de se localizarem a enormes distncias em relao s reas

centrais.

10 O perodo se caracteriza pela substituio de importaes e os investimentos produtivos concentravam-se emindstrias de bens de consumo durveis e de bens de capital.


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A atuao do Estado em relao ao ordenamento territorial constitua-se em

regular intensamente as reas que eram de interesse do capital e sua produo situadas no

municpio-sede, e a liberar, no controlando reas que pudessem atuar como bolses para

absorver a mal remunerada mo-de-obra necessria para reproduo do mesmo. Isto

promoveu a ocupao de reas precrias localizadas na periferia metropolitana. Estas reas

desvalorizadas no constituam alvo da especulao imobiliria, sendo, portanto, acessveis,

constituindo-se assim em fator de atrao para as populaes de baixa renda que no

conseguiam ter acesso moradia na capital.

Outra das razes principais da ocupao da Baixada que esta possua umagrande oferta de terras ociosas, graas a muitas fazendas que entraram em declnio e foram

fracionadas em loteamentos. Segundo Brito e Cardoso (2004), este processo de loteamento foi

realizado sem contar com investimentos em infra-estrutura urbana e tambm sem o apoio de

administraes locais que fossem capazes de controlar de forma legal a expanso desses

loteamentos privados. O resultado foi uma expanso descontrolada de loteamentos precrios

em infra-estrutura, de forma a atender a necessidade de habitao e servios derivados para a

mo-de-obra cada vez mais necessria para a emergente indstria no Rio de Janeiro. ABaixada Fluminense acabou por constituir-se, neste perodo, por cidades-dormitrio11

.

A precariedade de infra-estrutura urbana era marcante e estava engendrada no

processo que possibilitou o acesso moradia das camadas populares. O Estado priorizou o

investimento voltado para o desenvolvimento do capital e no para suprir as carncias de sua

populao. O modelo de expanso do capital industrial no Brasil se pautou pela combinao

de investimento estatal e mo-de-obra farta e barata, de modo que aos trabalhadores eramofertados salrios que no condiziam com os custos de sua reproduo, o que impedia o

acesso moradia nas reas da cidade cuja localizao privilegiada era objeto de especulao

imobiliria12

. De acordo com Bernardes (1983),

11 Atualmente, questiona-se esta condio de cidade-dormitrio em funo do grande avano industrial edesenvolvimento econmico comparativamente ao incio da industrializao brasileira. No entanto, muitos

municpios ainda apresentam um grande fluxo de populao residente que trabalha na capital.

11A especulao imobiliria foi um dos fatores determinantes do deslocamento das camadas mais pobres paraas reas perifricas, seja na cidade ou nas cidades prximas, como foi o caso da Baixada.


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O Rio de Janeiro, segunda cidade brasileira em investimentos industriais e primeiraem especulao imobiliria, destacou-se no perodo de 1940-60 como uma dascidades que mais abrigava migrantes; aqui o capital gera emprego no setorsecundrio e tercirio, mas no momento em que esta massa trabalhadora precisa demorar, de utilizar dos novos meios tcnicos e culturais para a sua reproduo,

precisa consumir, defronta-se com salrios erodidos frente elevao dos preos dosprodutos industriais e agrcolas importantes para a sua reproduo, defronta-se comum rebaixamento absoluto do seu salrio real e com a especulao imobiliria quecomanda o processo de valorizao do espao e juntamente com o capital industrialtornam rgidos os oramentos pblicos, absorvendo dotaes necessrias resoluodos problemas dessa massa populacional.

Foi a partir dessas condies que as cidades perifricas ao Rio de Janeiro

comearam a se desenvolver, foi assim tambm com o municpio de Nova Iguau. Em

seguida, trataremos do desenvolvimento especfico do municpio de Nova Iguau, j que este

o municpio que originou todos os outros que se constituem como objetos deste estudo.

2.2 O desenvolvimento de Nova Iguau

O desenvolvimento do municpio de Nova Iguau se deu tal qual ao das cidades

da periferia metropolitana, ao redor da capital, o Rio de Janeiro. No entanto, neste perodo,

Nova Iguau exercia certa centralidade medida que possua, j neste perodo, estrutura

urbana com comrcio diferenciado e servios que as cidades vizinhas no contavam.

A cidade do Rio de Janeiro, enquanto ncleo centralizador dos investimentos,

expandiu-se atravs da sua periferia, espraiando sua industrializao e conectando-se mais

intimamente com sua periferia atravs da expanso de sua rede urbana, acrescendo mais

atividades no interior de seu espao metropolitano. Deste modo, Nova Iguau passa a se

constituir em cidade industrial e tambm cidade-dormitrio.

A cidade de Nova Iguau buscou a sada da crise do fim do ciclo da laranja

atravs da industrializao e contou para tanto com a ocupao de seu territrio graas aos

investimentos em saneamento na Baixada e tambm com a implantao da Rodovia

Presidente Dutra que cortava estrategicamente o municpio.

A expanso industrial na Baixada, especialmente em Nova Iguau, ocorreu em

funo dos investimentos em infra-estrutura como abertura de novas rodovias e saneamento

ao longo da dcada de 1970. Como dito anteriormente, os investimentos pblicos centravam-

se na perspectiva de viabilizar os investimentos produtivos, assim a implantao dos


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empreendimentos industriais localizou-se ao longo das suas novas rodovias e das reas

centrais. Este investimento em infra-estrutura foi realizado de tal modo que no alcanou as

reas mais distantes deste ncleo, fazendo com que a precariedade nestas reas, onde se

abrigava usualmente a populao mais pobre, no se alterasse significativamente. De outro

modo, a implantao de infra-estrutura urbana voltada para os investimentos produtivos no

municpio no foi agente transformador da realidade local.

Nova Iguau industrializa-se efetivamente, e passa a contar com importantes

distritos industriais em seu territrio. Esta industrializao pertence ao movimento de

expanso industrial nas regies perifricas capital, e alm do municpio de Nova Iguau, a

Baixada Fluminense como um todo participa efetivamente deste movimento (vide omunicpio de Duque de Caxias, por exemplo). Porm seu desenvolvimento econmico no

deu conta de reparar as carncias crnicas do municpio e seus distritos. No perodo da dcada

de 1980, com a ecloso de diversos movimentos sociais urbanos, estas carncias aglutinaram

pessoas em torno de movimentos sociais cujo enfoque se deu na luta por melhores condies

de vida na regio.

2.3 Os movimentos de emancipao em Nova Iguau

O processo de fragmentao do Municpio de Nova Iguau iniciou-se na dcada

de 1940, com a emancipao de Duque de Caxias em 1944, de Nilpolis em 1947 e So Joo

de Meriti em 1947. Na dcada de 1990 mais um surto de emancipaes vai fragmentar ainda

mais Nova Iguau com as emancipaes de Queimados, Belford Roxo, Japeri e em 2001,

Mesquita tambm se emancipa de seu territrio. Sabe-se que o municpio de Nova Iguau

constitudo de muitos distritos e cabe neste captulo a tentativa de evidenciar alguns dosmotivos pelos quais, primeira vista, segundo Rodrigues (2006), Nova Iguau se assemelha a

uma fbrica de municpios.


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Tabela 2 Municpios da Baixada Fluminense13

Municpio

Origem e Ano de Instalao

Origem Ano de Instalao

Nova Iguau Vila de Iguau -

Itagua Vila de Itagua -

Mag Vila da Estrela -

Duque de Caxias Nova Iguau 1944

Nilpolis Nova Iguau 1947

So Joo de Meriti Nova Iguau 1947

Paracambi Itagua 1960

Queimados Nova Iguau 1990

Belford Roxo Nova Iguau 1993Guapimirim Mag 1993

Japeri Nova Iguau 1993

Seropdica Itagua 1997

Mesquita Nova Iguau 2001

Fonte: (1) Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2001. IBGE.

A precariedade de infra-estrutura urbana foi utilizada como discurso fomentador

dos movimentos que buscavam a emancipao na Baixada Fluminense. A partir da disputa em

torno do acesso ao investimento pblico foi estabelecido o senso comum de que se elevando

categoria de municpio, possibilitaria uma melhor aplicao dos recursos no local. Aliado ao

fato de que as receitas aumentariam significativamente em funo do acesso ao Fundo de

Participao dos Municpios.

Tal processo de fragmentao foi observado, especialmente em Nova Iguau14

,

onde quatro de seus distritos, Belford Roxo, Queimados, Japeri e Mesquita elevaram-se categoria de municpio no perodo entre o ano de 1990 e 2001.

13A Baixada Fluminense atualmente constituda por um conjunto de quatorze municpios situados na RegioMetropolitana do Rio de Janeiro, sendo eles: Magaratiba, Itagua, Seropdica, Queimados, Paracambi, Japeri,

Nova Iguau, Mesquita, Nilpolis, So Joo de Meriti, Belford Roxo, Duque de Caxias, Mag e Guapimirim.

14A maior parte dos municpios atuais da Baixada Fluminense originou-se por desmembramento do municpiode Nova Iguau. J na dcada de 1940, este municpio deu origem a trs outros: Duque de Caxias, Nilpolis eSo Joo de Meriti.


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Figura 1 Emancipaes do Municpio de Nova Iguau Dcada de 1990

A precariedade de investimentos, fundamentalmente em infra-estrutura, tinha

como contraposio o volume de recursos que eram transferidos por receita prpria pelos

ento distritos de Belford Roxo e Queimados, com um significativo parque industrial. Estes

dois municpios apresentavam at ento a maior concentrao de indstrias de maior porte do

municpio de Nova Iguau e apesar dessa regio apresentar maiores investimentos em infra-

estrutura urbana, esta se d atrelada ao desenvolvimento da indstria local

saneamento bf

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