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7/28/2019 Roth Deubel, Andre_Politicas Publicas

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ANDRE-NoEL ROTH DEUBEL

POLITICAS PUBLICASFORMULACI6N, IMPLEMENTACI6N Y

EVALUACI6N

EdicionesAuroraBOGOTA., D.C., 2007


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PRIMERA EDICI6N: septiembre de 2002PRIMERA REIMPRESI6N: junio de 2003SEGUNDA REIMPRESI6N: agosto de 2004TERCERA REIMPRESI6N: febrero de 2006CUARTA REIMPRESI6N: noviembre de 2006QUINTA REIMPRESI6N: agosto de 2007DEREcHos RESERVADOS Andre-Noel Roth Deubel, 2002Correo electronico: [email protected] Ediciones Aurora, 2002Correo electronico: [email protected] EDITORIALEdiciones AuroraDISENO DE LA PORTADAElograf Ltda.PREPARACl6N DIGITALElograf Ltda.ISBN: 958-9136-15-XIMPRESO Y TERMINADOPanamericana Formas e Impresos S.A.IMPRESO EN COLOMBIAFRIrvrED IN COLOMBIA

,INDICE

PRESENTACION 9INTRODUCCION 11

La difusion del analisis de las politicas publicae 11La constitucion del analisis de las politicas publicascomo ciencia del Estado en acci6n 13

Capitulo ICONCEPTOS, TEoRiAs Y HERRAMIENTAS PARA ELANALISIS DE LAS POLtTICAS PUBUCAS 171. Los conceptos de Estado y de politica publica 17

1.1. EI Estado 201.2 La politica publica 25

2. Los enfoques teoricos 292.1. Las teorias centradas en la sociedad 292.2. Las teorias centradas en el Estado 302.3. Las teorias mixtas 312.3.1. EI enfoque neocorporativista 32

2.3.2. Las teorias de entramado 0 networks theory 332.3.3. EI enfoque neoinstitucional 37

3. Herramientas para el analisis de politicas publicas 413.1. Las tipologias 423.2. Los instrumentos de intervenci6n del Estado 443.3. Programas de politicas publicas, programas

politicos y complejidad social 463.4. EI policy ciele 493.5. Consideraciones criticas al policy ciele 51


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interes de los analistas, independientemente de su orientaci6n politica, este fuertemente determinado por las problemaricas politicasdorninanres del momento: de las dificultades del modelo del Estado de bienestar en los aiios sesenta y setenta (deficit de resultados), pasaron a su critica en la decada de los afios ochenta (corporativismo, burocratizaci6n) y a la respuesta neoliberal en los afiosnoventa (privatizaciones). Los analistas de los aiios sesenta se enfocaron particularmente sobre el tema de la implementaci6n de lasdecisiones. En los aiios setenta el tema principal fue el analisis comparativo de los modelos de Estado providencia; y luego, en losafios ochenta, el centro de interes se desplaz6 hacia la problemari.ca de la constituci6n de las agendas gubemamentales y de las configuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que influyenen laspoliticas publicas (Thoenig en Duran, 1999:5).Finalmente,en los aiios noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas -preocupados por la eficiencia de la gesti6n publ ica- debatieron alrededor de la reforma administrativa con la famosa nueva gesti6npublica (new publicmanagement) y se incremento el interes por laevaluaci6n de la acci6n publica.

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CAPIWLO ICONCEPTOS, TEoRiAs Y HERRAMIENTAS PARA

EL ANruSIS DE LAS POllTICAS PUBLICAS1. Los CONCEPTOS DE ESTADO Y DE pOLiTICA PUBUCA

Desde hace varios aiios los libros dedicados a analizar el papeldel Estado y a plantear la necesidad de transformarlo, de rediseiiarloo de modernizarlo se han multiplicado", Oszlak (1994), por ejemplo, habla de la necesidad de redefinir las fronteras entre el Estadoy la sociedad. En America latina, en particular, -e n un contexto deglobalizaci6n de los mercados, de conformaci6n y consolidaci6nde bloques regionales como el Alena, el Mercosur, el Pacto A ndinoy el ALCA- tal reflexi6n sobre el papel y el modo de inserci6n delEstado en sus sociedades aparece como de actualidad/. El nuevocontexto politico y e con6mico internacional, as! como las exigencias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia,la participaci6n, la autonomia y para fortalecer, por ejemplo, lasmedidas para la protecci6n del medio ambiente, ponen a los Estados frente a nuevas problematicas. Esta nueva agenda politica-que se suma a los habituales problemas de las politicas sociales yeconornicas de inequidad, pobreza creciente, violencia, terrorisrno, corrupci6n e inseguridad- influye sobre el funcionamiento

I Ver, entre otr os, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg(1994).2 EI debate alrededor de la llamada Tercera Via constituye un ejemplo deesta redefmici6n (ver Gidd ens, 1999; Blair, Santos, 1999).

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ANDRE-NoB!. Rom..--_...----_..-..__.._." - - - - reglas del juego. Pero es claro que el rnimero de actores es limitadoy selectivo: no entra cualquiera, ni como quiere, en el proceso dedecision; por 10 tanto, la configuraci6n de estos actores es ya reveladora del reparto del poder en el seno del Estado as! como deltipo de relaciones y de integraci6n establecidas entre este y su entorno. De manera que a traves del analisis de estos procesos politicos, que legitiman y concretizan la orientacion de las politicaspublicas, es posible dar cuenta empiricamente del tipo de Estado,de su evolucion y transformaci6n.1.1. EL ESTADO

Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que existael Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas quedefinen un Estado: un territorio, una poblaci6n y una autoridad.El Estado, en su concepcion moderna, corresponde a un procesocultural e ideal po r medio del cual la idea de un poder noindividualizado se concreta hist6ricamente (Burdeau, 1970:33). Elnacimiento del Estado moderno se produjo en Europa occidentaly corresponde a condiciones estructurales y culturales especificas.Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedadespedfica, por 10 general, no corresponde a las condiciones quereinaban en Europa occidental en ese entonces; por 10 tanto, laconstrucci6n del Estado toma formas y contenidos variables. Incluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosos intentaron explicar por medio de variables de tipo econ6rnico, cultural 0geopolitico las variaciones existentes entre los diferentes modelosde Estado que se forjaron en la historia (ver Kriesi, 1994; Braud,

.. 1997). EI Estad o apareci6 como la solucion que se impuso demanera progresiva, y probablemen te de manera inconsciente, pararesolver la crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). EI Estado no se impuso tal y como 10 conocemos hoy de manera inmediata y uniforme. Se trata de un proceso largo de modernizacionpolitica que se caracteriza principalmente por un acrecentamientoprogresivo de la centralizaci6n del poder en el Estado por un ladey,por otro, por la integraci6n social y politica de la poblaci6n bajomodalidades y condiciones variables (Kriesi, 1994:71).

POUnCAS piIBUCAS--------------_._--_._--_ - .._. _En Europa -por medio de una dinarnica competitiva en los

pIanos militar, econ6rnico y simb6lico-- los senores feudales fueron arrastrados en un proceso de institucionalizaci6n y de diferenciacion de la funci6n politica, principalmente con la creaci6n deinstituciones especializadas en una tarea particular como, por ejemplo, el ejercito, el cuerpo de polida, una adrninistraci6n fiscal permanente, diversos parlamentos, etc. (ver Braud, 1997:106ss). Deeste proceso resulta una concentracion de varios recursos de poder -ante todo ejercito, policia, tributos , justicia, derecho-- que terrnina en algunos casos en la monopolizaci6n exclusiva de estos enprovecho del Estado (Bourdieu, 1994:101ss). Una de las marcasmas sobresalientes del Estado moderno es la monopolizaci6n porparte de este del uso legitimo de la violencia fisica sobre un territorio deterrninado, seg'llnla famosa definicion de Max Weber (1987).EI proceso y el grado de concentracion y de institucionalizaci6n deestos distintos recursos es necesariamente espedfico a cada caso.EI estudio de estos procesos perrnitiria la comprensi6n de las variaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado,

En otras partes del mundo la implementacion del modele estatal moderno y su desarrollo queda marcado por su medio deadopci6n (ver Badie, 1992a), en particular por la ausencia del pasado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma habia preparado poco a poco el advenimiento del Estado moderno. Latransferencia del concepto occidental de Estado al sene de otrasociedad irnplico un proceso de adaptaci6n particular en relacioncon la historia de la sociedad espedfica. Segiin Badie, en la mayoria de los casos la importacion del modele de Estado occidentalha sido la obra de elites nuevas que buscaron alcanzar "objetivospropios muchas veces con finalidades de emancipaci6n" (Badie,1992a:81). La historia de los procesos de independencia de losEstados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una construcci6n estatal elitista sin mayor participaei6n de los pueblos. Huboclaramente un proceso de centralizaei6n de la autoridad bajo laforma de una consrruccion estatal pero con una integraci6n extremadamente reducida de la poblaci6n.Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar lafalta de rigor en el uso del concepto de Estado para designar

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"toda construcci6n de un poder del cualla centralidad no es niverificada ni (...) medida"(Badie, 1992b:207ss). Es asi como en lassociedades en desarrollo los principios de soberania, de territorialidad y de unicidad del orden institucional-fundamentos del Estado moderno occidental- no estan sino parcialmente establecidosdesde la 6ptica socio16gica (Badie, Birnbaum, 1982). Si bien escierto que el Estado en desarrollo tiende, po r 10 rnenos te6ricamente, hacia la realizaci6n de este objetivo, en muchos casos esmas un Estado desde el punto de vista del formalismo juridico,que desde el punto de vista de la realidad sociologies.

La inexistencia del Estado, tornado en sentido estricto, es particularmente evidente en el continente africano y en el mundomusulrnan. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habitantes hacia la forma Estado, elemento importado de la culturaoccidental, estan fuertemente limitadas po r los lazos cornunitarioso religiosos", 10 que dificulta la constirucion de una sociedad civilcompuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundooccidental (Badie, 1992b). En estos casos los derechos tradicionales, consuetudinarios y comunitarios estan aun muy presentes, 10

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constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos a loscriterios weberianos de definicion del Estado (Weber, 1987:45),parece ser que paises como Peru, Colombia, Mexico y Brasil, nolos cumplen. En efecto, tanto el monopolio de la vi olencia legitirna como el monopolio del control territorial no son realidad. Aveces la importacion del modelo del Estado occidental ha podido traducirse en una hibridacion entre caracteristicas importadasy caracteristicas end6genas que termina en una forma de invencion politica (Demelas, 1992). Sin embargo, es cormin el hechode que, ma s alla de una rapida lectura juridica, las estructurasestatales esten sobrepuestas 0 yuxtapuestas a espacios socialesque escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216217). Asi que las tendencias desde los afios ochenta hacia la reducci6n del 'Estado', debido a la crisis de la deuda y a la olaneoliberal, restringen todavia mas su influencia en estos espaciossociales y su consecuencia es que "los aparatos burocraticosinstitucionales aun se desfasan mas de los espacios sociales y seencuentran co n una creciente ilegitimidad e ineficacia" (Badie,1992b:218). En estas condiciones la crisis del Estado, y su nece

cuallimita la constituci6n y el dominio de una centralidad de poder de tipo Estado moderno occidental. Sin embargo, hay quereconoccr que America latina, poniendo entre parentesis el mundoindigena, ha sufrido po r razones hist6ricas una importantedeculturizacion. Las poblaciones del continente americano hansido mas receptivas a los derecho s occidentales (Roul and, 1990:116117) Y a sus conce pcion es politicas, que Africa y que los paisesorientales y musulmanes. La importante emigraci6n europea alNuevo Mundo explica probablemente esto,

Pero a pesar de la receptividad de America latina, es deanotar que el aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todoslos espacios sociales. Tiene que enfrentar numerosas resistencias

J Incluso en Europa, la Iglesia Cat6lica ha sido durante largo tiempo unaestructura de poder en competici6n con el Estado moderno.

saria redefinicion, se vuelven un fen6meno reiterativo, Segun Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de estedebil anclaje de las instit uciones estatales en la sociedad es la reduccion de los costos de la manipulaci6n de estas, Por la poca influencia real que ejercen estas institucion es en las sociedades en desarrolloresultan mas facil los cambi os institucional es, la bulimia legisladoray la proliferaci6n de instituciones: este activisrno politico administrativo queda en gran parte ilusorio y simbolico, La incapacidad Jdel Estado tanto para iinplementarse realmente como para ejecutar eficazmente sus politicas contribuye todavia mas a su ilegitimidad y a situarse como exterior --{) mejor como intruso- a lasociedad que pretende regular.

Sin embargo, es de anotar que este deficit de implementaci6n(implementation gap) no es una exclusividad de las sociedades en desarrollo 0 no occidentales; es mas bien, en distintos grados, unfen6meno universal. Las resistencias ejercidas por los actores quese encuentran en los distintos espacios sociales perifericos frente alas intervenciones normativas del Estado central, aparecen tam

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.. lapolltica como la actividad de organizaci6n y lucha po r el controldel poder, politics en ingles, Y; finalmente, la Poll/ica como designacion de los prop6sitos y programas de las autoridades publicas,poliry en ingles. Claramente, nuestro prop6sito tiene que ver en especial con esta Ultima acepci6n.

En la literatura especializada existe una gran cantidad de definiciones del concepto de politica publica. Po r ejemplo, Heclo yWildavsky (1974:xv) han propuesto para ello una definicion sim

. pIe: "una politica publica (poliry) es una acci6n gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misrna", Merry y

. Thoenig (1986:8) proponen una definicion cercana; para ellos lapolitica publica es "la acci6n de las autoridades publicas en el senode la sociedad", luego, segun los rnismos autores (1986:12), la

. politica publica se transforma en "u n programa de acci6n de unaautoridad publica". Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la politicapublica "esta constituida po r las acciones gubernamentales -10 quelos gobiernos dicen y 10 que hacen con relaci6n a un problema 0una controversia (issuc)-". Compartimos con Hogwood (1984:23)la opinion de que de todos modos una definicion del concepto depolitica publica queda muy subjetiva. Segun el, "para que una po-litica pueda ser considerada como una politica publica, es precisoque en un cierto grado haya sido p roducida 0 po r 10 menos tratada al interior de un marco de procedirnientos, de influencias y deorganizacionesgubernament ales". Mas recie ntemente, Muller y Surel(1998:13) consideran que una politica publica "designa el procesopor el cual se elaboran y se implernentan programas de accionpublica, es decir dispositivos politico-administrativos coo rdinados,en principio, alrededor de objetivos explicitos".

Autores colombianos han definido la politica publica como- "el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (0 de un gobierno

espedfico) frente a situaciones consideradas socialmente comoproblernaticas " (Salazar, 1999a:50) 0 como "el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del regimen politico frente asituaciones socialmente problematicas y que buscan la resolucionde las rnismas 0 llevarlas a niveles mane jables" (Vargas Velasquez,1999:57). Estas definiciones, en particular la primera, nos parecenlirnitadas porque dejan pensar que las politicas publicas son ante

PoI1rrC4S PUBUC4S__ ,,__ . _ . _ ~ , w , , ~ m , ~ _ ~ v . _ ~ __ , _ , , ~ ~ . . " . ~ _ . ~ ~ _ ~ _ N . _ , ~ _ ~ . _ . _ " " " ' - _ ' ~ ~ - - - _ _ - _ -

todo respuestas, 0 sea que dan la impresi6n de un Estado unicamente reaaiuo a eventos exteriores a d.A partir de estas definiciones se pued e considerar que hay cuatroelementos centrales que perrniten identificar la existencia de una ,/politica publica: implicaci6n del gobierno, percepci6n de problemas, definiciones de objetivos y proceso. Entonces es posible decirque una politica publica existe siempre y cuan do instituciones estatales asuman total 0 parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estirnados como deseables 0 necesarios, por medio de un proceso destinadoa carnbiar un estado de las cosas percibido como problernatico, Esde anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un estado de lascosas considerado problernatico por parte del sistema politico esconsecuencia de ot ra politica 0 de una politica anterior. Es decir quela acci6n es, adernas, causa de nue vos pro blemas (Dubnick, 1983:5).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que la acci6n guber-namental se desarrolla para y a traves de actores sociales. Sonseres humanos quienes la conciben, la deciden y la implementan,e igualmente los destinatarios de ella, directa 0 indirectamente,son personas.Para concluir y arriesgar una definicion personal considero queuna politica publica designa la existencia de "un conjunto confor- .mado por uno 0 varios objetivos colectivos considerados necesarios 0 deseables y por medios y acciones que son rratados, por 10menos parcialmente, po r una institucion u organizaci6n gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actoresindividuales 0 colectivos para modificar una situacion percibidacomo insatisfactoria 0 problematica" (Roth, 1999a:14).De alli se puede decir que el analisis de las politicas publicastiene como objeto de estudio, el conjunto de dispositivos confer-mado por:a) los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables 0 necesarios, incluyendo el proceso de definicion y de forma-cion de estes,b) los medios y acciones procesados, total 0 parcialmente, po runa instituci6n u organizaci6n gubernamental, yc) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas como las imprevistas.

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rninar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidospor el Estado para transformar parcial 0 totalmente la sociedadasf como sus resultados y efectos.

Para cornplerar y perrnirir la operacionalizacion de esta defi-nicion es necesario relacionarla con un campo de aplicacion, Esclaro que la politica publica existe solo en la rnedida en que sefialasu campo de accion. No tiene mucho sentido hablar de la politica(poliry) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado.De manera que existe una politica (publica) econornica, social, ex-terior, etc. Mediante esta operacion se admire explicitamente unadistribucion de la realidad en distintos campos, sectores y territo-rios -politica social francesa, china, suiza, colombiana, etc.-, ideal-mente independientes los unos de los otros. Esta distribucion revelaya de por sf una concepcion del mundo, De esta forma cada politica publica tiene su campo de intervencion reservado que puedeser objeto de varios subterritorios y subdivisiones para los cualesgeneralmente se fijan objetivos mas especificos (por ejemplo, lapolitica educativa se subdivide en politica universitaria, politica deeducacion media, etc.), Por 10 general, las instituciones politicas ylos organigramas de los ministerios y de las administ raciones refle-jan la concepcion prevaleciente en torno a la division tanto secto-rial como espacial de la realidad.

Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es precisosefialar que la politica publica no existe


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las diferencias ideol6gicas entre estos dos grupos de teorias, ellos. tienen en cormin considerar al Estado como dependiente; es decir,

que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones publicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las eleccioneshechas en materia de politicas publicas,2.2. LAsTEORtAs CENTRADAS EN EL ESTADO

Un segundo grupo de teorias privilegia un enfoque en el cual elEstado tiende a ser independiente de la sociedad. El Estado funcionacomo un selector de las demandas y un proveedor de servicios.La acci6n publica es principalmente un resultado de las eleccionesrealizadas por los decisores politicos y por los altos funcionariospublicos, Se trata de un enfoque centrado en el Estado (state-centered).Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienesdeterminan de manera esenciallas elecciones en materia de politicas publicae. En este grupo se sinian los enfoques deasionistas (modelo racional, a racionalidad limitada, incremental, induso, comocaso limite, el modelo garbage can)6. Tambien entra en esta categoriael enfoque burocratico 0 neoweberiano segun el cuallas eleccionespublicas resultan de los conflictos y competici6n entre distintosgrupos y clanes (tecnocraticos) en el seno del Estado. Es de anotarque algunas posturas neomarxistas se acercan tarnbien a este gru_po de teorias", Todos estos enfoques tienden a minimizar la influencia de los cambios y de los actores situados en el entornosocial, economico, politico e internacional del Estado para explicar las elecciones de politicas publicas,

6 Ver capitulo III.7 Particularmente Poulantzas quien, en la linea del estructuralismo deAlthusser, clioinicio a una serie de investigaciones sobre politicas urbanas apartir del reconocimiento de la existencia de una aut onomia relativa delEstadc para explicar decisiones que, de 10 contrario, estarian en contradiccion con el postulado rnarxista ortodoxo del deterrninismo econornico (verMeny, Thoenig, 1992:58-65).

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POUrrCAS PUBUCAS

2.3. LAs TEO mS MIXTASPara finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo mas re

ciente, que trata de situarse en una posicion mediana frente a losdos grupos anteriores. Rechaza de un lado el racionalismoeconomicista 0 social que predomina en el primer grupo y, porel otro lado, se niega tambien a ver a la sociedad como sometidaa un Estado que se encuentra, adernas, cautivo de una minoria(segundo grupo) (Me ny, Thoenig, 1992:46). En este tercer grupose ubican posturas y opciones te6ricas y politicas muy variadascomo el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el analisisde redes y la teoria de la accion, entre otros. Estos enfoqueste6ricos intentan tomar en consideracion, con todas las distinciones y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factoresinternos (state-centered) como externos (society-centered) en su explicacion de la acci6n publica y de las politicas publicas. Se tratatarnbien, en cierta forma, de sustituir la busqueda de las relaciones causales univocas para tratar de ap rehend er la sociedad comoun tejido de relaciones mas complejas, de interrelaciones masque de relaciones, de interdependencia mas que de dependencia.Es una consecuencia de la tendencia conternporanea de considerar las interacciones entre sociedad y Estado mas en sus dimen

siones horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (eluno domina al otro 0 viceversa) y de sefialar la interpenetraci6ncreciente entre las esferas publica y privada.

Si el analisis de politicas publicas es posible a partir de cualquierposicion te6rica, considerarnos sin embargo que las del tercer grupo

.,'t permiten desarrollarinvestigacionesa partir de posicionesmas abiertasy por 10 tanto mas susceptibles de realizar aportes novedosos. Considerar apriori que la politica publica es resultado de las presionessociales 0 econ6micas (society-centered) 0 de la racionalidad de los bur6cratas 0 de los politicos (state-centered), tiende a limitar de antemanola investigaci6n en un ejercicio de confirrnacion de la validez de unateoria en particular, 0 de fortalecer el nucleo duro de un paradigmacientifico. En cambio, observar y sopesar los diferentes elementosque inciden en la construccion y desarrollo de una politica publica sinprejuicios sobre su origen (interno 0 externo a las instituciones es

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tatales) apare ce como mas favorable a la verificacion de hipotesisexplicativas novedosas. Si se considera que el Estado no es unainstitucion homogenea, es probable que el Estado aparezca fuerteen algunos periodos, debil en otros, fuerte en algunos sectores ydebil en otros (Merrien, 1993:91). Esto sin perder de vista que esposible que la politica publica surja, a pesar de todo, como unresultado de una configuracion de poder de tipo state-centered 0society-centered, pero solo de manera ex post, es decir como conclu-sion de la investigacion,

Las teorias pertenecientes al primer y al segundo grupo sonsuficientemente conocidas po r 10 que no es necesario presentar-las de manera mas exhaustiva. Cos a diferente es 10 relacionadoco n las teorias del tercer grupo que se desarrollaron en estosultimos quince 0 veinte aiios. Po r eso se presentan a continuacionestos enfoques teoricos -neocorporativista; de entramado, en susdistintas vertientes; y los elementos fundamentales de las princi-pales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucionalismo- que han permitido renovar la reflexion sobre la accionpublica. Es precise seiialar que existe al interior de estos enfoques un amplio espectro de posturas ideologicas.2.3.1. EL ENFOQUE NEOCORPORATIVISTA

El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia derelaciones privilegiadas 0 exclusivas entre un rnirnero relativamen-te reducido de grupos 0 gremios y el Estado. Fue el modelo delos Estados europeos de los aiios treinta, particularmente con elfascismo. La renovacion de esta corriente se debe al interes suscita-do en los afios setenta en America latina por encontrar una lecturaa los regimenes autoritarios del cono sur. Es a partir de alli queSchmitter, figura central del enfoque neocorporativista, definio loque entiende po r neocorporativismo, en contraste con el modelopluralista, como "un sistema de representacion de intereses en elcuallas unidades constitutivas se organizan en un mimero limitadode categorias tinicas, obligatorias, no competitivas, organizadas demanera jecirquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconoci-das 0 autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede32I

POlJrICAS PUBUC4S

deliberadamente el monopolio de la representacion dentro de suscategorias respectivas" (Schmitter, 1974 en Meny, Thoeni g, 1992:66).Con este enfoque, las politicas publicas ya no se conciben como elresultado de la competicion entre gropos, como se postula en elmodelo pluralista, 0 entre clases 0 fracciones de clases como enlos modelos de inspiracion marxista, sino como el fruto de unanegociacion entre el Estado y los representantes de los gropossectoriales involucrados. Igualmente, los estudios neocorpora tivistashan mostrado que el Estado ta mpoco habia estado controladopor un gropo reducido de tecnocratas, sino que se revelo frag-mentado tanto horizontal (entre ministerios) como verticalmente(entre centro y region) (Merry, Thoenig, 1992:70). Ver al Estadoentrelazado de manera compleja con una multitud de gropos hafacilitado el desarrollo de una reflexion mas amplia sobre las rela-ciones entre funcionarios y gropos de interes de todo tipo. Lasteorias de entramado, en su diversidad, con sus conceptos de redy de co munidad, representan de cierta forma una flexibilizacion yextension de la teoria neocorporativista.2.3.2. LAs raontss DE ENTRAMADO 0 NE1WO RKf IHEORY

En los ultimos veinte aiios un enfoque basado en la teoria delas redes (networks theory), llamado tambien de entramado, ha per-mitido desarrollos interesantes, Una red se define generalmentecomo un conjunto de relaciones de un tipo espedfico (por ejem-plo de colaboracion, de apoyo, de control 0 de influencia) entreun conjunto de actores (Lazega,1994:293).

Esta concepcion tiende a considerar que las fronteras entre 10estatal y 10 no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos esferas. Las politicas publicas se conciben comoel resultado de interrelaciones e interdependencias entre variasinstituciones, grupos e individuos que conforman una red deinfluencia mutua y en donde las jerarquias reales no siempre sonlas que formalmente esran establecidas. Cada politica, por su sin-gularidad, tendci una red distinta de actores que el analista tratarade descubrir. El analisis de red se concibe entonces como unametodologia descriptiva y de modelizacion inductiva de la estruc-

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constata que las instituciones, y el Estado en general, se encuentrandebilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas;evoluci6n que 10 obligaria a negociar su autoridad (Lane, 1995:224).NEOINSTITUCIONAUSMO HISTORlCO

El enfoque historico se centra principalmente en la necesidadde aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y demanera comparativa, al situar este en el centro del analisis. Losinvestigadores que se inscriben en esta corriente buscanconceptualizar la relacion entre las instituciones y el compor tamient oindividual en terrninos relativarnente arnplios. Ellos prestan particular atenci6n a las asimetrias de poder que derivan de la acci6n ydel desarrollo de las instituciones. Adernas, tienden a percibir eldesarrollo institucional como el resultado de una dependencia delsendero (path dependence) y de consecuencias imprevistas.

El concepto de dependencia del sendero describe la existenciade movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de acci6ny las configuraciones institucionales propias de una politica publica 0de un subsistema particular. Esta situaci6n va a determinar siemprecon mas fuerza un camino espedfico para la acci6n publica. Enotras palabras, la herencia institucional y politica pesa sobre la seleccion de la accion publica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan asociar el analisis institucional a la influencia quepueden ejercer factores cognitivos -como las ideas 0 la culturasobre los procesos politicos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133).Los principales temas de investigaci6n han sido, po r el momento, elanalisis en una perspectiva comparativa de las politicas sociales ymacroecon6micas.NEOINSTITUCIONAUSMO Y ELECCION RACIONAL

Esta corriente trata de incorporar en la escuela del raaonalchoiceuna dimension complementaria centrada en el papel de las instituciones como reductoras de incertidumbre y como factor determinante para la producci6n y la expresi6n de las preferencias delos actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los

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actores pertinentes tienen una serie de preferencias y gustos y quese comportan de manera instrumental, con base en una estrategiacalculada, es decir racional, con el fin de maximizar sus posibilidades de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En estaperspectiva la permanencia de las instituciones se explica por elapego de los actores a estas, porque reducen la incertidumbre yfacilitan a los actores per tinentes satisfacciones duraderas que neutralizan la competenc ia en el sector.NEOINSTITUCIONALISMO ECONOMICO

El origen de la corriente econ6mica del neoinstitucionalismo,cercana a la que se acaba de presentar, se encuentra en la pretension de construir una teoria general de la interaccion entre los intereses y las instituciones, valida para el sector publico. Para lograresto los autores se han propuesto recoger parte de la teoria de lasescogencias 0 elecciones publicas (teoria del public choice) y parte delparadigma economico neoclasico,

La economia neoinstitucional parte del postulado de que no esel individuo quien tiene que adaptarse a las instituciones existentes,sino a las instituciones que hay que cambiar, para facilitar a losindividuos la consecucion de sus intereses con mayor efectividad.Es asi como este enfoq ue centra su atenci6n en el papel del Esta doen la definicion de las bases de los arreglos contractuales que fijan loscostos de transaccion" entre intereses e instituciones. Estos arreglos

BLos costas de transacei6n se definen como "los recursos necesarios paramedic tanto los atributos fisicos como legales de los bienes que se estancambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumpli r los acuerdos y laincertidumbre que refleja elgrado de imperfecei6n en la medici6n ycumplimiento de los terminos de intercambio (...)". Se incluyen tarnbien los "cos

'!;' tas de busqueda e inform aci6n, costos de arreglos y deeisiones, costos deacci6n de vigilancia y policia" (North y Coase, citados en Kalmanovitz,

2001:37).

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ANDRE-NOeLRom-- " . ~ - - ~ - ~ - - ~ - ~ " " - - - - - - - " ~ - - ~ _ . _ - ' ~ - _ . _ . _ - ~ ~ - - - - - - -sas criticas, de las cuales surgieron otras propuest as para el analisis,

.. A continuacion vamos a presentar algunas de las principales criticas que se han hecho al enfoque poliry rycle, las cuales han contr ibuido al desarrollo de los enfoques llamados del tercer gruPOpresentados anteriormente.

El modele del poliry rycle de Jones dispone de importantes ventajas para el an:ilisis, como su focalizacion sobre los procesos mas

" que sobre una u otra institucion; como el hecho de desagregar lapolitica publica en segmentos para facilitar el analisis y como suorientacion hacia el estudio de los efectos concretos, pero estasmismas ventajas tienden a sesgar el analisis, Por ejemplo, Sabatier(1988:129ss) critica el modele por su incapacidad de dar explicaciones de caracter 10gico por medio de la forrnulacion y comprobacion de hipotesis, No per mite responder a preguntas de tipo

~ c u i l e s son las condiciones que transforman el proceso de una fase aotra? Otra limitacion es la tendencia a situar la evaluacion solo alfinal del proceso. Segun Sabatier los actores u observadores realizan, formal 0 informalmente, operaciones de evaluaciones a todo10 largo del proceso, El modele tambien tiende a priviIegiar unenfoque de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto devista dellegis lador (ver capitulo III). Un analisis que privilegia demasiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactoriopara aprehender una politica publica compleja con un sinmirnerode medidas e interacciones. Por Ultimo, el decoupage 0 recorte de lapolitica en varias etapas distintas -conceptual y temporalmente, ybajo una presentacion lineal- dificulta mostrar las conexiones entre las fases ( ~ d o n d e empieza y donde termina una fase?) y el caracter reiterativo de los ciclos.

AIgunas criticas se centran particularmente en la dificultad quepresents el modelo para el analisis de la implementacion de las politicas publicas, En efecto, la separacion de las fases de forrnulacion,decision, implementacion y evaluacion resulta ser una operacion muycompleja. EI poliry rycle postula que la implementacion es una etapa

.. postdecisional, y que la administracion encargada ejecura la politicasegun los textos escritos; por 10 tanto, si se presentan problemasdurante la implementacion se trata de un problema tecnico que sepuede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es imposible52

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considerar la implementacion como una maquina, Los ejecutoresde la politica estan inscritos en un contexto historico, social y culturalespecifico y,a partir de este contexto, los actores de la implementacionrealizan un trabajo de interpretacion y de traduccion del sentido ydel significado de un texto segun su propio sistema de valores. Existen, po r 10tanto, una IOgica interp17!tativa de la ejecucion de las politicasy una cultllra de la politica publica. De manera que la logica de laimplernentacion se fundaments sobre las interpretaciones que hacende la norma los ejecutores. No hay implementadores neutrales.Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicarla implementacion de las politicas publicas: los investigadores, en vezde preguntarse cual es la implementacion existente, deberian masbien indagar sobre como los ejecutores y los destinatarios han interpretado la norma , para luego analizar la implernentacion en funcionde esta interpretacion y de su compatibilidad 0 incompatibilidadcon la norma. Esto significa en la practica que cada ejecutor va a interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir unamultitud de interpretaciones de una misma norma; 10 cual se va areflejar en la existencia, no de una sola implernentacion, sino de unamultitud de implementaciones relacionadas con las distintas interpretaciones que se haran de la misma norma.

De 10 anterior tenemos las siguientes deducciones: ..- Ejecutar una politica publica 0 una norma es un trabajo continuode interpretacion y de reinterpretacion que depende de los actores,de su mimero, del nivel de abstraccion de la norma y de la estabilidad 0 no del contexte de la implementacion,- El significado de una norma se construye por interacciones ent redecisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutoresy destinatarios.- La interaccion significa para los actores siempre persuasion yestrategia para imponer su propia interpretacion y destruir 0 descartar las interpretaciones de los dernas actores, El sentido de una

implernentacion va a depender de la dinarnica de las interaccionesentre administracion publica, actores paraestatales (sociedad civil)y, mas que todo, destinatarios.- La interpretac ion continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementacion hace de esta un proceso que se adapta al

c .... ; ~ , : ~ ~ ; , ~ > ~ V n q i , . r :,._1 53


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contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contex-tualizacion po r los ejecutores; es como si renaciera luego de suprimera adopcion por la instancia formal de decision (gobierno,parlamento). Este renacer se hace en funcion de los contextos,temas y problemas que estructuran los discursos asl como laimplernentacion misma de la politica publica (Zimmerma nn, Taddei,1996:81-82).

Otra critica a este enfoque, elaborada po r Muller y Surel(1998:28-32), parte de la observacion de que el modelo tiende ahacer creer que el objetivo de las politicas publicas es la resolucionde los problemas. Esta postura teorica del analisis de politicas pu-blicas, implicita, tiene dos consecuencias principales. La primera esuna tendencia a dar dernasiado peso a la funcion de decision de laspoliticas: hacer una politica es tomar (las buenas) decisiones, Segunlos autores, por el contrario, es necesario partir de la idea de que

, las politicas publicas no sirven para resolver los problemas. En, realidad los prob lemas son resueltos por los actores sociales me-diante la implernentacion de sus estrategias, la gestion de sus con

flictos y sobre t odo med iante procesos de aprendizaje. Las politicas publicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual

los acto res van a redefinir sus problemas y a experime ntar soluciones; por 10 tanto, hacer una politica publica, no es reso lver un pro-

;blema, sino construir una nueva representacion de los problemasque instaura condiciones sociopoliticas para el tratarniento de estos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accion del Estado(Muller, Surel, 1998:31).En segundo lugar, consider ar que las politicas publicas se limitan a ser un espacio de con front acion en tre hacedores de politic a(poliry makers), es ocultar el hecho de que las politicas publicas constituyen una dimension de la actividad politica en la sociedad. Hacer una politica publica es tambie n hacer politica (en el sentido de

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cion politica que inter acnia con las formas tradicionales de participacion politica como el voto 0 la militancia, y, ademas, puedecomplementarlas. Esta perspectiva permite ligar las politicas pu-blicas a las dinamicas y a los actores de la politica (politics) y a losprocesos e interacciones que participan en la forrnacion y evolucion de la polity, es decir, de la forma como se gobier nan las sociedades humanas (Muller, Surel, 1998:32).

A pesar de las limitaciones y criticas que acabamos de presentar, considera mos que elpoliry rycle sigue siendo una excelente puer- ta de entrada pedagogica para presentar el analisis de las politicaspublicasy, por tal razon, hemos decidido usarla para la estructuracionde los siguientes capitulos,

. politics), pero por otros medios, Las politicas publicas son los ele

mentos de un proceso mas amplio de regulacion politica y delegitimacion en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden verlas politicas publicas unicame nte como un conjunto de estrategiasorganizacionales, sino que es necesario ir mas alia de esto para

mostrar que las politicas publicas son un elemento de participa554


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vas de soluciones, incluida la solucion del statu quo,van a entrar acompetir entre ellas, Por medio de las luchas entre actores politi

cos en defensa de sus intereses materiales e ideol6gicos, una respuesta al problema poco a poco va a aparecer, a irse disefiandoy a predominar sobre las dernas, Idealmente durante esta etapa

. de formulaci6n se establece un proceso de antilisis del problema,de busqueda de argumentos y de contra argumentos, de propuestas y de indagaci6n acerca de las consecuencias posibles detal 0 cual solucion1

De forma simultanea y mediante un proceso de seleccion lacantidad de alternativas se va reduciendo a una sola que terminapo r imponerse como la mejor 0 la mas factible. Por 10generalla

seleccion es el resultado de una actividad politica en la cual losactores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chantajean, negocian acuerdos, juegan co n sus capacidades comunicativas, de propaganda, de movilizaci6n, de informacion, etc.El tiempo puede ser un aliado 0 un enemigo segUn los interesesu objetivos de cada actor.

A manera de ilustraci6n se puede representar esta etapa comoun embudo en el cual entran inicialmente muchas alternativas ypropuestas y poco a poco un a sola de estas -y hasta co nhibridaciones con otras si es necesario- es capaz de abrirse uncamino hacia la salida. En esta fase interacnian toda una serie deactores -politicos, pero tarnbien administrativos y especialistasdel loblrying 0 del cabildeo de todo tipo, en funci6n del grado deapertura 0 de permeabilidad del sistema politico-, y puede tenermomentos de pausa, de retroceso 0 de brusca aceleraci6n. Entodo caso, no es necesariamente un proceso ordenado y lineal.

1 Esta indagaci6n de solu ciones posibles puede realizarse mediante eldesarrollo de una evaluaci6n 0 un estudio de factibilidad. Ver tarnbiencapitulo V.

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AI final, en un momenta dado, cuando ha culminado un ciertoprocedimiento legal -las reglas del juego-, un actor especifico,llamese parlamento, alcalde, gobernador, ministro 0 presidente,toma la decision. Lo hace por medio de un acto ritual como unvoto 0 una firma. Este acto, cargado de simbolismos, se constituye en un acto de legitimacion que atribuye a la nueva decision unafuerza particular (ver Bourdieu, 1986a; 1986b).

Desde ese momento, 10 que no era mas que una opci6n posible, se transforma en una norma oficial revestida de toda laautoridad y la fuerza, reales y simbolicas, del Estado. Administraciones y autoridades legitimas podran valerse de esta decisionpara exigir uno u otro comportamiento a los administrados. Elacto de decidir es simbolicamente importante ya que es el gesto mas visible del actor que tiene el poder legal y legitimo dedecidir,

Aparentemente todo se juega en este momenta dramatico enel cual hasta el tiempo parece suspenderse al instante del voto 0de la firma. Si la decision es un momenta importante, hay quetener en cuenta, sin embargo, que muchas no deasiones, aplazamientos, entierros mas 0 menos discretos de proyectos, puedentener un significado politico igual 0 mas importante que el de lasdecisiones tomadas. No actuar, 0 no querer actuar, decidir nodecidir, puede ser tan revelador como el hecho de tomar decisiones y actua r (Bachrach, Baratz, 1963; Meny, Thoenig, 1992).

Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y...' limitar asi el riesgo de que las decisiones y las politicas caigan en

el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de eleccion yde decision. Busca entonces el perfeccionamiento de las herra

'#- mientas de analisis y de elaboracion de decisiones para ayudar enla toma de decision.

Antes de centrar nuestra mirada en los distintos modelos dedecision, es pertinente examinar primero algunas tecnicas disefiadas precisamente para ayudar a la forrnulacion de las soluciones. Luego, se considerara la planeaci6n 0 planificacion po rser una de las formas mas importantes de intento de aplicacionde la razon cientffica, como forma moderna de dar legitimi

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pendencia frente a este y menos capacidad de prevision. La prevision se vuelve conjetura 0, peor todavia, mero encantamienro".

La profundizacion de la politica de globalizacion asi como elderrumbe de los regimenes socialistas han producido una nuevadefinicion de los objetivos de la planificacion, En los aiios setentay ochenta y aun mas desde los noventa, se han tratado de evitar losobsraculos que pueden presentarse, mas que imponer un esquemade desarrollo a mediano 0 largo plazo, inclusive en los paisesindustrializados. El plan es una brujula que hay que calibrar frecuenternente para adaptar los objetivos a las situaciones y oportunidades coyunturales. Pero los obstaculos no son solo de ordenexterno. La estructuracion administrativa y las logicas burocraticasintemas tienden a oponerse a la imposicion de una obligacion decooperacion horizontal (coherencia), es decir, intersectorial. Cadasegmento de la administracion funciona segiin rutinas y ritmospropios a su posicion y pertenencia sectorial. Romper con la coherencia interna de los sectores ya establecidos resulta ser a menudo

, trabajoso. Frente a eso, una primera alternativa comun consiste en. la creacion de una estructura administrativa paralela para fines es

pedficos (corto circuito). Otra altemativa es la de retomar en elplan los objetivos sectoriales ernpacandolos en un discurso aparentemente coherente con el resto del plan. En el primer caso seaumenta la burocracia y se generan conflictos de competenciasadministrativas y en el segundo se desvia de los fines de la planifi

- cacion: la realidad es mas fuerte que los deseos.A los problemas tecnicos que se acaban de sefialar se suman

obstaculos politicos. Establecer un plan necesariamente implicatomar decisiones que favorecen algunos intereses en detrimento

7 Bajo este argument o la situacion colombiana aparece como contradictoriaen la medida en que se ha consag rado consritucionaImente, desd e 1991, laobligatoriedad de la planificacion a rodos los niveles polirico-administ rarivosyse ha pracricado, simulcineamente, una polirica de apertura profu nda de laeconomia.

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de otros. En un regimen democratico, expresarlo de manera muyclara, puede restar legitimidad y apoyo (votos) al gobierno porparte de los sectores sociales y economicos que se yen afectadosnegativamente por las opciones del plan. Entonces parece ser mejorque los objetivos queden imprecisos y generales para asi evitarconflictos mayores, limitar la exacerbacion de las divisiones sociales y politicas, maximizar los apoyos y lograr que el consenso sea10 mas amplio posible.Por eso, el plan tiende tambien a presentarse como un programa

3 politico con el cual espera obtenerse el maximo de respaldo politico. No es raro que las distintas partes de un plan presenten contradicciones para satisfacer a todos los grupos sociales. Tener elementoscontradictorios, vagos, indeterminados y formulaciones generalespermite, adernas, conservar un espacio de libertad mas amplio paratomar decisiones y resolver los problemas que se presentan en funcion de la coyuntura. Prometer alga muy concreto y no realizarlopuede acarrear un costa demasiado alto en rerrninos de legitimidad,credibilidad y respaldo politicos. [Se podria decir entonces que laforma mas racional de comportamiento de un politico es comportarse, aparentemente, de manera irracional! (Wiltshire, 2001).3.3. EVOLUCI6N DE LA PLANIFICACI6N

Las dificultades seiialadas por el enfoque tradicional de la planificacion, asociado con nociones como el orden, la prevision, laprogramacion, el dirigismo, etc., han hecho que los expertos desdehace varios afios propongan encontrar un modelo de planificacion que responda mejor a las realidades complejas que enfrentanlas entidades publicas, en un contexto de economia de libre mercado que se caracteriza por la complejidad, la inestabilidad y laincertidumbre. Entonces, la planificacion debe dejar de lado las ilusionesdirigistas, linealesy centralizadoras paravolverse mas flexible, participativa y descentralizada. El plan debe transformarse en un lugar privilegiado para la concertacion y la evaluacion de lasescogencias y prioridades publicas, Debe concebirse como una,herramienta prospectiva para anticipar las evoluciones y tarnbiencomo un lugar de intercambio y dialogo,

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CAPITULO IVLA IMPLEMENTACION DE LAS DECISIONES

1.LA IMPLEMENfACI6N COMO PROBLEMA rorrncoPara muchos, la implernentacion de las decisiones publicas es

, un problema puramente administrativo, entendido como un problema tecnico, de simple ejecucion. Por el contrario, desde laperspectiva del an:ilisis de politicas publicas, esta etapa es fundamental porque es ahi que la politica, hasta este entonces casi exclu

.;. sivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechosconcretos, en realidad palpable. Si para los juristas 0 abogados-y para muchos politicos- el problema esta resuelto con la expedicion de la norma, para los politologos el problema politico sedesplaza a otro espacio. La aplicacion de los reglamentos por di-ferentes entidades y en distintos lugares implica que la

, implernentacion no es una sola, sino plural; existe un juego con laregIa (ver Bourdieu, 1990). La implementacion de la politica es,parafraseando a Clausewitz, la continuacion de la lucha politicacon otros medios y en escenarios diferentes. Menospreciar el pro

ceso de implernentacion es olvidar que "la politica de implernen, tacion es la determinante definitiva del resultado" de una decision

(pressmann, Wildavsky, 1998:327)Una gran parte de los estudios de politicas publicas tuvo su

origen al constatar que a pesar de las decisiones tomadas pararemediar problemas concretos, estos no se resolvian y,por el contrario, a veces se empeoraban. Aparece 10 que se llama el implementation gap, es decir, la diferencia, la brecha que existe entre la

decision y la realidad de su aplicacion; 0 , en otras palabras, la distancia -a veces abismal- que separa la teoria de la pcictica. Duran


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ANDRE-NoEL Rom---"'- ---- ----- -,---- --- --- -. -- -------'--.-- ---En el conjunto de herramientas para evaluar el impacto legisla

tivo ex ante, se encuentra tambien el rnetodo experimental. Ante laincertidumbre de los efectos que podria generar una politica determinada, esta se implementa de manera experimental sobre ungrupo restringido de la poblaci6n, una ciudad 0 un departamento.El impac to es entonces analizado y segUn los resultados se toma ladeterminaci6n de generalizar la politic a para todo el pais, abandonarla 0 realizar ajustes" .

Otro ejemplo de uso de la evaluaci6n ex ante 10 encontramosen el area siempre mas amplia de los proyectos de desarrollo. Losorganismos financieros (BID, FMI, ministerios, etc.) solicitan larealizaci6n de una evaluaci6n de factibilidad, como requisito paratomar la decisi6n de financiar 0 no un proyecto espedfico presentado po r una instituci6n ejecutora. En estos casos los organismosanalizan en especial la pertinencia y la consistencia interna de lapropuesta, la consistencia entre el contexto y los beneficiarios, lacoherencia entre las metas y objetivos esperados y los medios yrecursos previstos, la adecuaci6n del presupuesto, la filosofias quese quiere favorecer, entre otros aspectos.

En un campo vecino al anterior se encuentra la evaluaci6n deimpacto, la cual es utilizada ya usualmente para las obras de infraestructura y proyectos de alguna importancia como vias, aeropuertos, represas, etc., siempre con el objetivo similar de facilitar la

5 El uso del rnetodo experimental se facilita en los regirnenes politicosfederales ( los Estados Unidos, Suiza) 0 en los que confieren una ciertaautonomia a sus regiones 0 municipalidades. Se experimenta una politicaen un sitio y, si es exitosa, otros sitios la aplicaran igualrnente 0 el Estadocentral lageneralizara para todo elpais.En los Estados Unidos se habla delegislaci6n sunset: la legislaci6n se aplica s610por un tiempo determinadocon el fin de evaluar sus efectos y su pertinencia para, luego, tomar unadecisi6n sobre su implementaci6n defmitiva, su modificaci6n 0 su abandono (Osborne, Gaebler, 1994:175; Papadopoulos, 1995:128). Ver tarnbien elnumeral 3.2. de este mismo capitulo.

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elecci6n entre alternativas. En este tipo de evaluaci6n se tiende engeneral a favorecer el uso de criterios que miden los efectos detipo economico y financiero, pero minimiza los impac tos arnbientales, politicos 0 sociales del proyecto po r ser de rnedicion mascompleja. En estos casos, los metodos utilizados frecuentementese derivan del calculo econ6mico y de la teoria del public choicl',como los conocidos analisis costos-ventajas, costos-beneficios,costos-eficacia 0 rnetodos multicriterios. Con estos rnetodos sepretende racionalizar el proceso de toma de decisi6n; es decir,reducir el papel de los valores y de la politica en la decisi6n po rmedio del calculo tecnico y de principios de gesti6n del sectorprivado (contabilidad analitica, control de gesti6n, direcci6n po robjetivos).

Esta ambici6n racionalista y tecnocratica dio a luz, en los afioscincuenta y sesenta en los Estados Unidos, el programa PPBS(planning Process Budgeting System) y conocido en Francia como RCB(Rationalisation des ChoixBudgetaires) y en Colombia a programas detipo racionalizacion delgasto publico. Estos programas tenian comofunci6n facilitar y priorizar las decisiones piiblicas a partir del control del presupuesto po r programas espedficos. Sin embargo, po rsu no adecuaci6n a la realidad profunda de los procesos de tomade decisi6n publica", estos programas de gesti6n no tardaron enmostrar sus limites y fueron abandonados (Nioche, 1982b:639;ver Urio, 1978).

Este sesgo economicista en la evaluaci6n ex ante de los programas y proyectos tuvo consecuencias particularmente en materiaambiental. La no inclusi6n del costo ambiental en los calculos Ilev6, entre otros factores, a minimizar el impacto de las actividadeshumanas sobre el ecosistema. La toma de conciencia de los problemas ambientales, a partir de la decada de los afios setenta, ha provo

6 Ver capitulo III.7 Ver capitulo III.

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los resultados obtenidos. En el primer caso la evaluaci6n se centraen "los recursos, habilidades y personas que participan en la actividad"; en el segundo, "se consideran los metodos empleados paratransformar los insumos politicos, econ6micos y de otra clase enproductos 0 resultados"; y, finalrnente, la evaluaci6n de resultados"se concentra en los productos 0 consecuencias de una actividadparticular" (Majone, 1999:219). Cada modo de evaluaci6n tienesus ventajas y desventajas en cuanto a la informaci6n que brinda alos evaluadores.

Segiin Majone (1999:224) la eleccion de uno u otro modo deevaluaci6n va a depender de dos elementos: el grado demensurabilidad de los resultados y el grado de conocimiento delproceso. Por ejemplo, una actividad como la ensefianza tiene unbajo grado de mensurabilidad de resultados ( ~ c 6 m o medir la educaci6n?) En este caso, si los resultados son de diflcil medici6n y,ademas, el conocimiento del proceso es deficiente, se escogera preferiblemente una evaluaci6n de insumos. En cambio, por ejemplo, 1afabricaci6n de un bien estandarizado es facilmente mensurable. Elmodo de evaluar, entonces, podra ser una evaluaci6n de resultados,10 cual significa que el modo de evaluar va a depe nder de las condiciones que ofrece el tipo de programa (ver cuadro 2-V).

2 - ~ - CONDICIONES DE VIABIUDAD DE LOS MODOS DE EVALUACI6N

. Evaluacion por elEvaluac16n'por elproceso .. insumo ..

Fuente: Majone (1999:224)154

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La evaluaci6n de resultados es obviamente la preferida. Perolas condiciones 6ptimas para llevarla a cabo en el sector publicoson raramente reunidas. Se necesitaria que los objetivos de losprogramas publicos esten fijados precisamente, que se puedanmedir los resultados sin ambigiiedades y que se disponga de uninstrumento de medici6n confiable (Majone, 1999:220). Cuandoestas condiciones no estan presentes, es recomendable descartareste modo de evaluaci6n. Una alternativa puede ser la evaluaci6nde insumos porque permite conocer 10que se ha utilizado ( ~ c u a n t o cost6?) para realizar un proyecto 0 una actividad, pero no nosdice nada sobre los resultados obtenidos 0 sobre la adecuaci6nde los procesos puestos en marcha. Este modo de evaluaci6ncorresponde mas a una evaluaci6n de tipo ex ante y facilita responder de que se dispone en terrninos de personal, de dinero, deapoyo, de informaci6n, etc., para realizar la tarea, Muchos programas suelen situarse entre los dos extremos del cuadro -bajo eincompleto 0 alto y completo-, 10 que invita a construir modelos que mezclan elementos de los tres modos de evaluaci6n(Maione, 1999:225).3.2.3. NlVELES DE EVALUACI6N

Otros autores distinguen de otra manera las diferentes modalidades de concebir 1a eva1uaci6n. Por ejemplo, Nioche (1982a) proponecinco niveles de evaluaci6n: evaluaci6n a nivel de medios, de resultados, de irnpactos, de eficiencia y de satisfacci6n (ver cuadro 3-V).LA EVALUACI6N A NlVEL DE MEDIOS

La evaluaci6n a nivel de medios es la forma mas elemental derealizar una evaluaci6n y consiste en verificar si los medios previstos para la irnplementaci6n de una decision han sido efectivamente puestos a disposicion en el espacio y en el tiempo indicados y sise han utilizado (por ejemplo el nivel de ejecuci6n presupuestal).Es 10que en general realizan entidades como las Contralorias y lasoficinas de control interno de las administraciones, en el caso deColombia. Las evaluaciones de este tipo, por supuesto importan

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y beneficiarios invo1ucrados- mas que por 1a realizaci6n de objetivos explicitos fijados a priori. E1 objetivo de 1a evaluaci6n ya noconsiste en encont rar 1a mejor soluci6n 0 1a 6ptima desde el puntode vista tecnico, sino 1a mas satisfaciente segUnel contexto (enel sentido de Simon, ver capitulo III), La evoluci6n del contextoen el cual estan inmersos tan to el programa como los actores y lasexperiencias individuales y co1ectivas de los actores y beneficiariosimplican que estos tienden a cambiar sus aspiraciones frente a lasrealizaciones del programa. Por eso, 1a evaluaci6n como ayudapara los decisores es aun mas necesaria en un contexto incierto eimprevisib1e porque 1a estabilidad y el caracter concreto de losobjetivos son menores. De hecho una evaluaci6n p1uralista tiendea ser endoformativa.4.2. UN DISPOSmvO PARA lA EVALUACI6N PLURAUSTA

La realizaci6n de una evaluaci6n p1uralistanecesita 1a puesta enmarcha de un dispositivo practico mas complejo que en el caso deuna evaluaci6n clasica, SegUn 1a presentaci6n hecha por Monnier(1998:114ss) el enfoque tradicional, que se debe evitar, se desarrolla en cuatro etapas:- Contrataci6n por pane de la entidad responsab1e (generalmente1aque financia un programa) de un equipo de expertos independientes;- Entrevistas con los responsab1es del programa y medici6n de losefectos;- Redacci6n del informe de evaluaci6n;- Publicaci6n y divulgaci6n del informe de evaluaci6n con sus consecuentes efectos por parte de 1a entidad contratante 0 el archivode dicho informe.

Para Monnier (1998:116), este tipo de evaluaci6n es altamentecontraproducente porque 1a experiencia ha demostrado que si nose cuenta con una participacion de los evaluados, 1a reco1ecci6n dedatos e informacion es dificil, 0 resulta de pesima calidad. Segunalgunos estudios las evaluaciones extemas tienden a ser de calidadinferior a las realizadas por personas pertenecientes a 1a rnismaorganizacion. Esta siruacion se debe a 1a falta de conocirnientos162

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cualitativos de los expertos extemos sobre 1arealidad de los procesos intemos de 1a organizaci6n sometida a evaluaci6n.

Si, como 10 considera Monn ier (1998:111), 1a "utilidad socialde una evaluaci6n depende de las condiciones de apropiaci6n delas conc1usiones por parte de los actores socia1es a los cua1es estadestinada", entonces toma especial importancia 1a relaci6n deconfianza y de co1aboraci6n que se estab1ece entre eva1uadores yeva1uados.Esta relaci6n es necesaria para facilitar un proceso de transformaci6n de las ideas, como paso inicial a 1a aceptaci6n de un cambio y a su imp1ementaci6n. Entonces, preferib1e exc1uir 1aparticipaci6n de expertos extemos? Monnier (1998:110, 116) estirna, sin embargo, que no es 1a mejor soluci6n, porque al elirninaruna participaci6n externa a1 programa evaluado es muy probableque para los actores externos se disrninuya 1a credibilidad de 1aevaluaci6n. En efecto, siempre va a existir el riesgo de que 1a evaluacion se transforme en, 0 se perciba como, una evaluacion quebusca unicamente justificar 0 ensa1zar una actividad, una gesti6n 0una organizaci6n (evaluaci6n pro domo).Es precisamente para salir de esta dob1e dificultad que Monnierdefiende 1arealizaci6n de evaluaciones p1uralistas. A titulo de ejemp10, a continuaci6n se presenta el dispositivo que propone esteautor para 1a realizaci6n de este tipo de eva1uaciones. Es posib1e, apartir de este modelo general, imaginar dispositivos apropiados acada siruacion particular.Monnier (1998:116ss) recornienda 1a constituci6n de un dispositivo idoneo (cuadro 5-V) para llevar a cabo una eva1uaci6nendoformativa que se constituye como un verdadero 1ugar denegociaci6n entre los diversos actores invo1ucrados.

El elemento central de esta propuesta metodo16gica descansa en 1acreaci6n de una estructura ad hoc tempora111amada ins/an-cia de evaluation y conformada po r los diversos protagonistas delprograma. La conformaci6n de esta instancia es delicada en 1amedida en que los participantes deb en ser personas que dispongande tiempo y acnien de buena fe. Adernas, deben estar dispuestas adialogar y tener 1a vo1untad y el interes de reflexionar co1ectivamente -y no imponer puntOS de vista de manera intransigente).

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- El estirnulo al cambio social, a partir de la confrontacion constructiva de los valores y de los anhelos que existen en los diversossectores de la sociedad, y a partir del descubrimiento y encuentrode capacidades creativas.

Para terminar este recorrido en el tema de la evaluacion de laspoliticas publicas es preciso recordar que la evaluacion sigue siendo ante todo un proceso politico, 10 cual quiere decir que la practica de la evaluacion no esta exenta de situaciones de arbitraje entreconcepciones divergentes. Participa de este proceso politico la eleccion entre sistemas de clasificacion, de referentes, de conceptos, deteorias, de modelos 0 de puntos de vista seleccionados 0 descartados. En este sentido la evaluacion es parte de la contienda politica,rehusar a reconocerlo seria engaiioso e intentar escapar a esta dimension significaria renunciar a esperar de la evaluacion una ciertautilidad social. Por eso a la hora de lograr un efecto positivo, lalegitimidad de la actividad evaluadora y de sus conclusiones entrelos protagonistas cobra mas importancia que la rigurosidad 0 laobjetividad de resultados a la cual pretenden llegar los expertos.Para terminar, nada expresa mejor esta reflexion que la preguntaformulada por Jobert y Warin (citados en Monnier, 1998:122):

" ~ S i las politicas publicas no se hicieron para los expertos ni paralos politicos, no seria mas preciso evaluarlas a partir de los criteriosde juicio de los destinatarios de estas?"

roth deubel, andre_politicas publicas

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