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LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL EMPLEADOR EN LA LEY DE SEGURIDAD

Y SALUD EN EL TRABAJOBrucy PAREDES ESPINOZA(*)

El presente informe versa sobre la responsabilidad del empleador en la ges-tión de la seguridad y salud en el trabajo, cuya meta primordial es la preven-ción de cualquier tipo de riesgo laboral; la asignación de la responsabilidad administrativa es competencia de la Autoridad Administrativa de Trabajo, que por medio de las inspecciones tiene a cargo la tutela de la seguridad y salud laboral tanto de manera preventiva, en la orientación y asesoría, y reactiva en la investigación de accidentes laborales, aplicando sanciones pecuniarias que desalienten el incumplimiento de las obligaciones de segu-ridad y salud laboral.

Introducción

Existe una variedad de responsabilidades deri-vadas del deber de seguridad empresarial, que corresponde con el derecho de seguridad y sa-lud de los trabajadores. Este deber de seguri-dad tiene doble naturaleza jurídica, tiene na-turaleza jurídica pública porque se inspira en los fundamentos constitucionales del derecho a la integridad física, a la protección de la sa-lud de las personas, así como la responsabili-dad del Estado para determinar la política de salud, normando su aplicación(1); esto obli-ga a los órganos públicos a promover la sa-lud en general y la salud y seguridad del traba-jador, porque está incorporado en la Decisión 584 Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, así como el Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre los Dere-chos Humanos, en materia de derechos econó-micos, sociales y culturales.

Por otro lado, el deber de seguridad del em-presario a la deuda de seguridad y su correlati-vo derecho de los trabajadores a la protección, tiene también naturaleza jurídica privada pues la Ley N° 29783, obliga a esa protección for-mando parte de la relación contractual.

Por tanto, existe un deber de seguridad que tie-ne doble naturaleza jurídica (pública y priva-da), así se puede hablar de tipos de responsa-bilidades, que se derivan por la vulneración de este deber de naturaleza mixta. Como es públi-co se van a derivar responsabilidades públicas, que son las sancionadoras, dentro de las cuales está la responsabilidad penal (delitos de resul-tado de homicidio, lesiones o delitos de ries-go); en segundo lugar, está la responsabilidad sancionadora administrativa, que se aborda-rá en este informe, y junto a las responsabili-dades sancionadoras están las responsabilida-des reparadoras que son las prestacionales de

(*) Asesor laboral de Soluciones Laborales, egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.(1) Constitución Política del Estado, artículo 2 numeral 1: Toda persona tiene derecho a la vida a su identidad, a su integridad mo-

ral, psíquica y a su libre desarrollo y bienestar. Artículo 7: Todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio fa-miliar, y la comunidad, así como el deber de contribuir a su promoción y defensa. Artículo 9: El Estado determina la política de salud. El Poder Ejecutivo norma y supervisa su aplicación.

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la seguridad social y las responsabi-lidades indemnizatorias por daños y perjuicios.

I. Reponsabilidad adminis-trativa

La Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, establece que la inspección del trabajo está encar-gada de vigilar el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo, de exigir las responsabilida-des administrativas que procedan, de orientar y asesorar técnicamente en dichas materias, y de aplicar las san-ciones establecidas en la ley. Esta ley tipifica como infracciones las accio-nes u omisiones de los distintos su-jetos responsables que incumplan la normativa relativa a la seguridad y salud en el trabajo:

“Las sanciones administrativas por incumplimiento a la norma-tiva de prevención de riesgos la-borales es el instrumento más genuino con el que la Adminis-tración cumple su función de tu-tela del cumplimiento de esta normativa, que tiene sus orígenes desde los momentos inmediatos en que se aprobaron las primeras normas con este contenido. Tras la aparición de las primeras nor-mas laborales (…), la manifesta-ción más clásica de la interven-ción del Estado en esta materia (junto con su regulación) es el en-comendar a la Administración la vigilancia de su cumplimiento (a través de la inspección de traba-jo) y la sanción de los incumpli-mientos constatados”(2).

La responsabilidad administrativa tí-pica es de carácter o contenido eco-nómico (las multas), pero también existen otro tipo de sanciones. Las responsabilidades por el incumpli-miento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo (SST) se regu-la por la Ley N° 28806, Ley Gene-ral de Inspección de Trabajo, que sin embargo la Ley de SST mantiene

artículos con contenidos referente a esta responsabilidad.

II. Responsabilidad adminis-trativa en la Ley de SST

Si bien existe una norma especializa-da en asignar responsabilidades ad-ministrativas, la Ley de SST posee normas que también asignan respon-sabilidad administrativa o al menos la vinculan directamente a este tipo de responsabilidades, entre las que podemos mencionar:

1. Participación en la identifica-ción de riesgos y peligros

La ley establece que los representan-tes de los trabajadores en seguridad y salud en el trabajo participan en la identificación de los peligros y en la evaluación de los riesgos en el traba-jo, solicitan al empleador los resulta-dos de las evaluaciones, sugieren las medidas de control y hacen segui-miento de estas. En caso de no tener respuesta satisfactoria, pueden re-currir a la autoridad administrati-va de trabajo.

Lo trascendente de la participación de los representantes de los trabaja-dores y de estos en la identificación de riesgos se debe, evidentemente, a la cercanía de estos con el centro de trabajo, el medio físico en el que se desenvuelven, por la informa-ción que podrían brindar en el pro-ceso de identificación del peligro y el riesgo:

“El proceso de identificación del peligro o fuentes de riesgo com-prende la revisión detallada del proceso, evento o actividad, tan-to como sea posible y razona-ble, en términos prácticos para

facilitar la identificación de las posibles desviaciones o situacio-nes fuera de las convenientes y preestablecida en las actividades y procesos, las cuales pueden lle-gar a provocar impactos o conse-cuencias no deseadas. Tal como se comenta, la identificación de los peligros o fuentes de riesgo constituye la base o el inicio de un análisis de riesgo lo más se-rio posible, el cual a su vez será el inicio del proceso general de Gestión de la Seguridad de la em-presa o institución.

La profundidad o el nivel de de-talle con que se realice ‘el estudio de peligro’, así como los logros alcanzados, sus consecuencias, el interés o la decisión que originó la realización del estudio y los re-cursos empleados son los facto-res que determinan el alcance del análisis de riesgos posteriores”(3).

Por tanto la participación de los traba-jadores en el procedimiento es impe-rativa, ya que se conculcaría sus dere-chos al no permitir su participación, o negándoles la información pertinente resultante del procedimiento, o hacer caso omiso a sus sugerencias en caso de participación directa, e impidien-do el seguimiento del resultado del proceso. Todo esto tiene como funda-mento ontológico la idea de que los que asumen directamente los riesgos son los trabajadores.

2. Deber de confidencialidad

El artículo 71, sobre información a los trabajadores, señala: “El incum-plimiento del deber de confidenciali-dad por parte de los empleadores es pasible de acciones administrativas y judiciales a que dé lugar”, referen-tes a los resultados de los informes

(2) RUBIO RUÍZ, Ángel. Manual de derechos, obligaciones y responsabilidades en la prevención de riesgos laborales. FC Editorial, Madrid, 2002, p. 581.

(3) MARTÍNEZ PONCE DE LEÓN, Jesús G. Introducción al análisis de riesgo. Limusa, México DF, 2002, p. 32.

SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

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médicos previos a la asignación de un puesto de trabajo y los relativos a la evaluación de su salud.

La vigilancia y control de la salud de los trabajadores se llevará a cabo res-petando el derecho a la intimidad y dignidad de la persona del trabaja-dor y la confidencialidad de toda la información relacionada con su esta-do de salud. Por lo tanto, han de ase-gurarse: la intimidad, la dignidad y la confidencialidad. Hay datos de salud que no son de interés para el emplea-dor, pese a que los servicios médicos puedan llegar a conocerlos a través de su evaluación. La norma trata de salvaguardar los derechos a que se refiere, de otro lado, la Ley General de Salud(4) dispone en sus artículos 15 y 120 que todos tienen derecho a ser atendidos con respeto de su dig-nidad e intimidad y que las entidades públicas deben reservar la informa-ción que puede afectar la intimidad personal y familiar o la imagen pro-pia en el proceso.

En este sentido, ante lo lacónico de la Ley de SST, la Ley N° 29733, Ley de protección de datos personales, resulta plenamente aplicable, ya que comprende la protección de todos los datos de carácter personal con inde-pendencia del soporte técnico de los mismos(5). Además de que norma-tivamente en el Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Reglamento de la Ley de SST, establece que el incum-plimiento del deber de confidenciali-dad en el uso de los datos relativos a la vigilancia de la salud de los traba-jadores se considera una infracción muy grave, como se aprecia en la Resolución Directoral N° 705-2013-MTPE/1/20.4 al señalar:

“(…) la inspeccionada incum-plió con la confidencialidad de la historia médica y registros médi-cos ocupacionales del trabajador, toda vez, que han sido mostrados y entregados a la Inspección del Trabajo por el personal adminis-trativo de la inspeccionada, mas no, por el médico ocupacional de

la inspeccionada o médico ocu-pacional de la empresa proveedo-ra de servicio (…)”.

Es importante para el responsable o los responsables tratar los datos con-fidenciales obtenidos de los trabaja-dores con enorme confidencialidad, salvo en los casos en que por impo-sición legal debieran ser comunica-dos a quien corresponda. Estas ex-cepciones, evidentemente legisladas, se acentúan de manera importante en las actividades de vigilancia de la salud(6).

3. Reporte de enfermedades

Todo empleador debe informar a la Autoridad Administrativa de Trabajo sobre todo accidente de trabajo mor-tal, incidente peligroso y cualquier otra de situación que altere o pon-ga en riesgo la vida, integridad físi-ca y psicológica del trabajador acae-cida en el ámbito laboral en un plazo de 24 horas.

Correlativamente el empleador, con-juntamente con los representantes de las organizaciones sindicales o traba-jadores, realizan las investigaciones de los accidentes de trabajo, enfer-medades ocupacionales e incidentes peligrosos, los cuales deben ser co-municados a la autoridad administra-tiva de trabajo, indicando las medi-das de prevención adoptadas.

Asimismo, los centros médicos asis-tenciales que atiendan al trabajador por primera vez sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesiona-les registradas o las que se ajusten a la definición legal de estas están obligados a informar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

Respecto al reporte de enfermedades ocupacionales se establece que: “Las enfermedades ocupacionales inclui-das en la tabla nacional o que se ajus-tan a la definición legal de estas en-fermedades que afecten a cualquier trabajador, independientemente de su situación de empleo, son notifica-das por el centro médico asistencial público o privado, dentro de un plazo de cinco días hábiles de conocido el diagnóstico al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y al Minis-terio de Salud. La omisión al cum-plimiento de este deber de notifica-ción es sancionable de conformidad con los procedimientos administrati-vos de la materia”.

3.1. Notificación

Se entiende por notificación la co-municación escrita y descriptiva de un accidente realizada a través de y un documento que recibe el nombre de Reporte de Accidente. En la no-tificación deberán constar todos los datos necesarios para saber cómo, cuándo y dónde ocurrió el percance y cuáles fueron sus consecuencias.

El estudio de los accidentes ocurri-dos servirá, tras su análisis, para la prevención de futuros accidentes, ya que, aunque todos los accidentes son diferentes, casos similares se repiten en el tiempo y la mayoría presentan riesgos y causas comunes, por lo que resulta de gran interés en seguridad aprovechar la experiencia que se de-duce de los errores o fracasos.

La primera etapa de este análisis consiste precisamente en la notifica-ción y registro de los mismos para, a partir de estos datos, intentar conocer el porqué del accidente a través de la investigación.

(4) Ley N° 26842, modificada por la Ley N° 27604.(5) Cfr. AGUT GARCÍA Carmen et al. Curso sobre prevención de riesgo laboral. Universitat Jaume I,

Castellón, 1998, p. 213.(6) CASSINI GÓMEZ DE CÁDIZ, Javier. Cómo implementar e integrar la prevención de riesgos en la

empresa. Lex Nova, Valladolid, 2008, p. 23.



La notificación deberá realizarla la persona bajo cuyo mando se encon-traba la persona accidentada, pudien-do participar en su elaboración ade-más el servicio o los servicios de prevención o personal de la empre-sa. Los reportes de accidentes de tra-bajo y los reportes de enfermedades profesionales, son los documentos básicos oficiales establecidos para notificar los accidentes y enferme-dades profesionales, constituyendo las fuentes de datos necesarios para la confección de estadísticas señala-das en la ley.

En la elaboración del reporte de ac-cidente de trabajo, deberán tener en cuenta las instrucciones para su cum-plimiento. Deben ser remitidos en el plazo de un día contado a partir del accidente de trabajo mortal, in-cidente peligroso y otros que la ley establezca(7).

3.2. Registro de accidentes

Una vez realizada la notificación se deberá proceder a su registro, ex-trayendo los datos necesarios para su ulterior análisis y tratamiento estadístico.

Los registros de accidentes tienen como misión, a nivel de empresa, pro-porcionar en cualquier momento la información necesaria sobre los ac-cidentes ocurridos en un determina-do periodo de tiempo a una persona, en un área determinada, las causas de los mismos, etc. Se pueden utili-zar diferentes modelos de registros, según los datos que interese conocer y las características, a nivel nacional el empleador o responsable deben re-gistrar dicho suceso en alguno de los registros obligatorios que indica la ley y en el aplicativo informático a cargo del Ministerio de Trabajo(8).

3.3. Investigación de accidentes

La investigación de accidentes cons-tituye una técnica de análisis de los accidentes laborales ocurridos a fin de conocer el cómo y por qué han ocurrido.

Si se analiza la definición dada de investigación podemos deducir los objetivos de la misma: Conocer los hechos y deducir las causas para, a partir de estos datos, haciendo uso de otras técnicas de seguridad llegar al objetivo final de esta, la eliminación de las causas y la supresión o reduc-ción de riesgos de accidentes.

Dependiendo de su finalidad y de la importancia y gravedad de las lesio-nes causadas por el accidente, esta podrá ser realizada por el empleador o por la Autoridad Administrativa de Trabajo. El informe de investiga-ción es el documento utilizado para recoger de forma escrita el resulta-do de la investigación realizada so-bre el accidente mortal, ya que la ley le otorga al accidente mortal, prima-cía de investigación (artículo 92 de la Ley N° 29783)(9).

4. Responsables

Una de las características de la res-ponsabilidad administrativa en mate-ria de seguridad y salud en el trabajo es que el principal sujeto responsa-ble es el empleador, descartando toda responsabilidad administrativa res-pecto del trabajador, sin perjuicio de las sanción disciplinaria que pudie-ra merecer por falta grave, sanciona-da hasta con el despido; aun cuando se permite la distribución de funcio-nes, esto no exime de responsabili-dad administrativa al empleador (ar-tículo 26).

El empleador (principal) responde-rá solidariamente junto con contra-tistas, subcontratistas, empresas es-peciales de servicios o cooperativas de trabajadores que desarrollen obras o servicios en el centro de traba-jo o con ocasión del trabajo corres-pondiente del principal, en el caso de incumplimiento, esto incluye la

contratación de los seguros de acuer-do a la normativa vigente, como se desprende del artículo 68 de la Ley de SST al señalar que:

El empleador en cuyas instala-ciones sus trabajadores desarro-llen actividades conjuntamente con trabajadores de contratistas, subcontratistas, empresas espe-ciales de servicios y cooperativas de trabajadores, o quien asuma el contrato principal de la misma, es quien garantiza:

a) El diseño, la implementa-ción y evaluación de un sis-tema de gestión en seguridad y salud en el trabajo para to-dos los trabajadores, personas que prestan servicios, perso-nal bajo modalidades forma-tivas laborales, visitantes y usuarios que se encuentren en un mismo centro de labores.

b) El deber de prevención en se-guridad y salud de los tra-bajadores de todo el perso-nal que se encuentra en sus instalaciones.

c) La verificación de la contrata-ción de los seguros, de acuerdo a la normativa vigente efec-tuada por cada empleador du-rante la ejecución del trabajo. En caso de incumplimiento, la empresa principal es la res-ponsable solidaria frente a los daños e indemnizaciones que pudieran generarse.

d) La vigilancia del cumplimien-to de la normativa legal vi-gente en materia de seguri-dad y salud en el trabajo por parte de sus contratistas, sub-contratistas, empresas espe-ciales de servicios o coope-rativas de trabajadores que

(7) CORTÉS DÍAZ, José María. Seguridad e higiene del trabajo. Editorial Trevar, Madrid, 2007, p. 137.

(8) Ibídem, p. 142.(9) Ibídem, p. 143.


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desarrollen obras o servicios en el centro de trabajo o con ocasión del trabajo correspon-diente del principal. En caso de incumplimiento, la empre-sa principal es la responsable solidaria frente a los daños e indemnizaciones que pudie-ran generarse.

La Ley General de Inspecciones, hace lo propio y regula en el numeral 42.2, la responsabilidad solidaria del empleador al señalar:

“En materia de seguridad y salud en el trabajo, la empresa princi-pal responderá directamente de las infracciones que, en su caso se cometan por el incumplimien-to de las obligación de garantizar la seguridad y salud de los traba-jadores de las empresas y enti-dades contratista y subcontratis-ta que desarrollen actividades en sus instalaciones (…)”.

Esto significa que las empresas que contraten o subcontraten con otras la realización de obras o servicios co-rrespondientes a la propia actividad de aquellas y que desarrollen en sus propios centros de trabajo, deberán vigilar el cumplimiento por dichos contratistas y subcontratistas de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, respondiendo la empresa principal en forma solidaria con los contratistas y subcontratistas(10).

Y en los casos de empresas especia-les de servicios o cooperativas de tra-bajadores, según la concreta distribu-ción de obligaciones que legalmente se imputan a las empresas especiales de servicio o cooperativas de trabaja-dores como a la empresa usuaria(11).

Además del empleador, también son deudores de prevención las entidades que actúen como servicios de seguri-dad y salud en el trabajo, ajena o co-mún a varios empleadores y las au-ditorías. La Ley de SST incorpora los servicios de seguridad y salud en el trabajo y auditorías (artículos 36, 43), que tienen vocación obligatoria,

sin embargo está pendiente el desa-rrollo normativo de estas institucio-nes. Dichos conceptos no son una invención del legislador nacional, es-tán presentes en la legislación com-parada, como la española, en donde al servicio de seguridad y salud se le denomina servicio de prevención.

La Administración Pública pude ser responsable de infracciones adminis-trativas en materia de seguridad y sa-lud laboral respecto del personal su-jeto al régimen laboral privado.

La exigencia de responsabilidad ad-ministrativa al infractor requiere de este una acción u omisión, la respon-sabilidad administrativa es tan exi-gente que cuando se incumpla un mandato normativo en esta materia se presume que habrá ocurrido por culpa o negligencia del empleador.

La Ley de SST asigna responsabi-lidad, básicamente, a los que tienen personal a su cargo, sin embargo, en un solo artículo, se refiere al trabaja-dor independiente, al señalar que en el caso de accidentes de trabajo, en-fermedades ocupacionales e inciden-tes peligrosos que afecten a trabaja-dores independientes, la notificación está a cargo del mismo trabajador o de sus familiares en el centro asisten-cial que le brinda la primera atención.

No se establece ningún tipo de res-ponsabilidad administrativa al traba-jador independiente.

El inciso a) del artículo 49 obliga al empleador a garantizar la seguridad y salud de los trabajadores en el de-sempeño de todos los aspectos rela-cionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo. La asignación de responsabilidad ad-ministrativa, al ser objetiva, en el

centro de trabajo no amerita mayores estudios al individualizar la sanción, siempre será el empleador.

Sin embargo, la responsabilidad ad-ministrativa no acaba en el centro de trabajo, sino que se expande fue-ra de este, ya que la responsabilidad administrativa (y la civil) se presen-ta cuando un personal, sujeto de pro-tección, en ocasión de sus labores abandona dicho recinto, como indi-ca el artículo 54 de la Ley de STT al señalar que “el deber de preven-ción abarca también toda actividad que se desarrolló durante la ejecu-ción de órdenes del empleador, o du-rante la ejecución de una labor bajo su autoridad, o en el desplazamiento a la misma, aun fuera del lugar y ho-ras de trabajo”(12).

5. Tipos de infracciones y actua-ciones previas

Constituyen incumplimientos sus-ceptibles de ser sancionados admi-nistrativamente los que aparecen ti-pificados con infracciones en la Ley N° 28806 –Ley General de Inspec-ción del Trabajo– (artículo 34), y desarrollados por el Reglamento de la Ley –Decreto Supremo N° 019-2006-TR– (artículos 26 a 28). Para la imposición de una sanción adminis-trativa no se requiere causar un daño al trabajador, es suficiente con el in-cumplimiento de una obligación so-bre seguridad y salud en el trabajo re-cogida en la norma reglamentaria o en una cláusula normativa de un con-venio colectivo.

Las infracciones se califican como leves, graves y muy graves (artícu-los 27, 27 y 28 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR). Las infracciones prescriben a los cinco años contados

(10) VALLEJO, Ruth y LAFUENTE, Vicente. Marco juridico de la seguridad y salud en el trabajo. Pren-sas universitarias Zaragoza, Zaragoza, 2010, p. 274.

(11) Ídem.(12) En el mismo sentido se puede apreciar la Resolucion Directorial N° 312-2013-MTPE/1/20.4, en la

que el empleador quiso evitar su responsabilidad administrativa al señalar que el desplazamiento de su trabajadora accidentada se debió a una decisión voluntaria y por tanto le excluía de alguna sanción.



a partir de la fecha en que se come-tió la infracción o desde que cesó, si es una acción continuada. El inicio de las actuaciones de vigilancia y de control de la normas interrumpirá el plazo de prescripción de las infrac-ciones en materia sociolaboral.

Por otro lado, la imposición de una sanción administrativa al empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo requiere el inicio del proce-dimiento sancionador que se inicia solo de oficio a mérito de Acta de In-fracción por vulneración del ordena-miento jurídico sociolaboral.

5.1. Actuaciones previas

Con anterioridad al inicio del pro-cedimiento administrativo sanciona-dor, la Inspección de trabajo desarro-llará las actuaciones inspectivas de oficio, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en mate-ria sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumpli-miento de las normas sociolaborales.

Las actuaciones de investigación o comprobatorias deberán realizar-se en el plazo que se señale en cada caso concreto, sin que con carác-ter general puedan dilatarse más de treinta (30) días hábiles, salvo que la dilación sea por causa imputable al sujeto inspeccionado.

Cuando sea necesario o las circuns-tancias así lo aconsejen, podrá auto-rizarse la prolongación de las actua-ciones comprobatorias por el tiempo necesario hasta su finalización.

Las actuaciones de investigación pueden realizarse ya sea mediante comparecencia, visita de inspección o comprobación de datos.

Finalizadas las actuaciones de com-probación y en uso de las facultades que tienen atribuidas, los inspecto-res actuantes adoptarán las medidas que procedan, emitiendo informe in-terno sobre las actuaciones realiza-das y sus resultados, y adjuntando

al expediente las copias de los docu-mentos obtenidos.

Los inspectores pueden tomar las si-guientes medidas: i) Medidas de re-comendación y asesoramiento téc-nico, ii) medidas de requerimiento, iii) medidas de advertencia, iv) medi-das de paralización o prohibición de labores, y v) medidas complementa-rias. La adopción de alguna de estas medidas, deberá ser precisada en la constancia de actuaciones inspectivas que se entrega al sujeto inspeccionado.

Las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo que tienen por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales, así como las relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo. Pueden consistir, entre otras, en las siguientes disposiciones:

• Establecer la paralización o prohibición inmediata de traba-jo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales.

• Requerir que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje, o en los métodos de trabajo a efectos de garantizar la debida preven-ción de riesgos laborales.

Adicionalmente, la inspección del trabajo podrá requerir al empleador que garantice el pago de las obliga-ciones de los trabajadores, en caso de verificar que la empresa no cuenta con recursos financieros suficientes para hacerse cargo de las obligacio-nes laborales y de seguridad social de los mismos.

Cuando se constate la existencia de hechos constitutivos de infracción, se deberá extender el acta de infrac-ción respectiva. Los hechos descritos en el acta de infracción por el inspec-tor, siempre que reúnan los requisitos legales mínimos, tienen presunción de certeza, sin perjuicio de los me-dios probatorios que puedan aportar los empleadores para desvirtuarlos.

Vencido el plazo otorgado en el re-querimiento respectivo sin haber subsanado las infracciones detec-tadas, se expedirá el acta de infrac-ción por vulneración de las normas sociolaborales.

El acta de infracción debe contener la lista de infracciones detectadas en la actuación inspectiva, con especi-ficación de los preceptos y normas que se estiman vulneradas, su califi-cación y tipificación legal. Sobre el particular, es importante señalar que solo es posible señalar como infrac-ción aquellas situaciones que se en-cuentren debidamente tipificadas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (artículos 23 al 46). Otros hechos no podrán ser ti-pificados y, por lo tanto, no serán ob-jeto de sanción.

Así también, el acta de infracción de-berá contener la sanción que se pro-pone, su cuantificación y graduación, con expresión de los criterios utiliza-dos para dichos efectos. En caso de que se aprecie la existencia de rein-cidencia en la comisión de una in-fracción, deberá consignarse dicha circunstancia con su respectivo fun-damento. Es importante señalar que, en el acta de infracción, el inspec-tor del trabajo simplemente propone la sanción, la cual podrá ser ratifica-da, anulada o corregida por el subdi-rector en la resolución respectiva del procedimiento sancionador.

5.2. Graduación de las sanciones

Las sanciones que propone el inspec-tor del trabajo en el acta de infrac-ción, deberán atender a los siguien-tes criterios:

5.2.1. Por la gravedad de la infrac-ción cometida

Aplicando el criterio de la gravedad de la infracción, deberá consignarse expresamente en el acta si la infrac-ción es leve, grave, o muy grave te-niendo en cuenta la escala de multas que será desarrollada en los capítulos posteriores.


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Ahora bien, en la imposición de san-ciones por infracciones de seguridad y salud en el trabajo se tomarán en cuenta los siguientes criterios:

a. La peligrosidad de las activida-des y el carácter permanente o transitorio de los riesgos que les son propios.

b. La gravedad de los daños en caso de accidentes o enferme-dades producidas o que hubie-ran podido ocurrir por ausen-cia o deficiencia de las medidas preventivas.

c. La conducta seguida por el sujeto responsable en orden al cumpli-miento de las normas.

Es importante señalar que, para la determinación de las sanciones, se deben respetar los principios de ra-zonabilidad y proporcionalidad.

5.2.2. Por el número de trabajado-res afectados

En el acta de infracción se deberá se-ñalar el número de trabajadores afec-tados por las infracciones cometi-das. En razón de dicho número y de conformidad con la gravedad de la falta, se propondrán las sanciones pertinentes.

5.3. Infracciones

Nuestro ordenamiento legal seña-la que son infracciones los incum-plimientos de las obligaciones con-tenidas en las disposiciones legales y convencionales de trabajo –indi-viduales y colectivas– previstas y sancionadas, de conformidad con el reglamento de la Ley General de Ins-pección del Trabajo.

Asimismo, constituyen infracciones los actos o hechos que impiden o di-ficultan la labor inspectiva, los que una vez cometidos se consignan en un acta de infracción, iniciándose por su mérito el procedimiento sancio-nador, debiéndose dejar constancia de este hecho para información del sistema inspectivo y anotarse en el

respectivo expediente, bajo respon-sabilidad del Inspector de Trabajo.

Según la naturaleza del derecho afec-tado o del deber infringido, las in-fracciones se califican en:

a) Leves: Cuando los incumpli-mientos afectan obligaciones me-ramente formales.

b) Graves: Cuando los actos u omi-siones son contrarios a los de-rechos de los trabajadores o se incumplan obligaciones que tras-ciendan el ámbito meramente formal. Adicionalmente, se con-sideran dentro de este grupo to-das las infracciones referidas a la labor inspectiva.

c) Muy graves: Cuando los incum-plimientos tienen una especial trascendencia por la naturale-za del deber infringido o cuando afectan derechos de los trabaja-dores. Asimismo, serán conside-rados dentro de este grupo los in-cumplimientos que originen una afectación a los trabajadores es-pecialmente protegidos por las normas laborales (por ejemplo madres trabajadoras, menores de edad y a los discapacitados).

Los incumplimientos a las obligacio-nes –individuales o colectivas– de los empleadores que constituyan una infracción, agudizan su gravedad en los casos en que incidan en la vida, la integridad física o en la salud de los trabajadores.

Como se puede apreciar, el objeti-vo principal de la norma es garanti-zar la protección integral de los tra-bajadores; es por ello que irroga a las entidades empleadoras la obliga-ción de implementar los sistemas de gestión que aseguren el cumplimien-to del referido fin, obligación que se

encuentra contenida y desarrollada en el Reglamento de Seguridad y Sa-lud en el Trabajo, el cual busca ase-gurar la protección del trabajador mediante la creación de un ambien-te laboral seguro con las condiciones mínimas para garantizar su bienestar.

Por lo antes mencionado, cuando los inspectores del trabajo tengan que determinar la gravedad de las in-fracciones cometidas por las entida-des empleadoras, deberán evaluar si el incumplimiento incrementa o no la exposición a riesgo de los traba-jadores, principalmente respecto a su vida, integridad física y salud(13).

6. Infracciones en materia de se-guridad y salud

La seguridad y salud en el trabajo está integrada a la inspección labo-ral, en esta materia los inspectores pueden emplear la ayuda de perso-nal especializado para llevar a cabo las fiscalización, ya que el tema de SST es una materia interdisciplina-ria (interviene la medicina, ingenie-ros y otros). La ley ha regulado las si-guientes infracciones:

6.1. Infracciones leves

a. La falta de orden y limpieza del centro de trabajo que no impli-que riesgo para la integridad fí-sica y salud de los trabajadores

En todo centro de trabajo el orden y la limpieza garantizan un adecua-do ambiente de trabajo, pues un lu-gar de trabajo en donde impere el desorden puede generar situaciones incómodas para los trabajadores, por ejemplo, en el primer caso, la no se-ñalización de las salidas de emergen-cia ante eventuales desastres natu-rales generaría caos impidiendo una adecuada evacuación del centro de trabajo.

(13) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Fiscalización laboral. Cómo afrontar una visita inspectiva. Gaceta Juridica, Lima, 2007, p. 154.



La falta de orden en el centro de tra-bajo conlleva una serie de problemas y un menoscabo en la productivi-dad pues se experimenta pérdida de tiempo en la búsqueda de elementos y movimientos para localizarlos así como en un incremento de la insegu-ridad en el lugar (golpes, contusiones con objetos depositados en cualquier parte, vías de evacuación obstruidas, elementos de protección ilocaliza-bles, entre otros).

La limpieza tiene como finalidad el mantener en condiciones óptimas el lugar de trabajo pues de esta mane-ra se garantiza un ambiente laboral saludable o cuando alguien necesite utilizar algo lo encuentre en buen es-tado. Siendo usual que los extintores se encuentren ubicados en lugares vi-sibles y las señales de seguridad sean visibles y correctamente distribuidas. En efecto, lugares sucios pueden ge-nerar la aparición de alergias en los trabajadores si estos están permanen-temente expuestos a agentes que pro-vocan dicha enfermedad(14).

b. No comunicar a la autoridad competente la apertura del centro de trabajo o la reanuda-ción o continuación de los tra-bajos después de efectuar al-teraciones o ampliaciones de importancia, o consignar con inexactitud los datos que debe declarar o complementar, siem-pre que no se trate de una in-dustria calificada de alto ries-go por ser insalubre o nociva, y por los elementos, proce-sos o materiales peligrosos que manipula

La norma faculta a la autoridad com-petente a ordenar la paralización de las labores, cuando producto de la actividad fiscalizadora verifique al-gún tipo de riesgo grave o inminen-te para la seguridad y salud de los trabajadores; teniendo igualmente la potestad para disponer la reaper-tura del centro de trabajo. Al respec-to, podemos entender el riesgo grave e inminente como aquel que resul-te probable racionalmente o que se

materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño grave para la salud de los trabajadores.

Según el artículo 5.1.1 de la Directi-va General N° 04-2011-MTPE/2/16: “El riesgo grave e inminente es aquel que puede materializarse en un futu-ro inmediato ocasionando un daño grave a la salud e integridad física de los trabajadores. Asimismo, la falta o negativa para la exhibición de deter-minados documentos técnicos o estu-dios referidos a la seguridad y salud de los trabajadores, se considerará como riesgo grave e inminente. En el caso de exposición, sin la debida protección, a determinados agentes físicos o químicos que puedan causar un daño grave a la salud de los traba-jadores, se considerará como riesgo grave e inminente”.

Ahora bien, al comprobarse que el trabajador realiza labores en con-diciones peligrosas sin protección, que ponen en riesgo grave su sa-lud, el Inspector del Trabajo o Equi-po de Inspección del Trabajo podrán aplicar la medida de paralización o prohibición de trabajos o tareas, para ello deberán tener en cuenta las si-guientes situaciones:

- Si el riesgo es suprimido por el empleador en el mismo acto de visita inspectiva, no impondrá la medida de paralización o prohibi-ción de trabajos o tareas.

- Si el riesgo no puede ser supri-mido por el empleador en el mis-mo acto de la visita inspectiva, se impondrá de inmediato la medi-da inspectiva de paralización o prohibición de trabajos o tareas.

Hay que tener presente que para la evaluación y calificación del ries-go como grave e inminente, se to-mará en cuenta el anexo 2 denomi-nado “Identificación de peligros y

evaluación de riesgos laborales” de la Guía Básica sobre Sistema de Ges-tión de Seguridad y Salud en el Tra-bajo, aprobado por Resolución Mi-nisterial N° 148-2007-TR.

En ese orden de ideas, si la actividad o giro empresarial que el empleador realiza no califica como de alto ries-go, entonces, el empleador, una vez subsanadas las observaciones hechas por el inspector, por acto unilateral puede reaperturar el centro de traba-jo, debiendo comunicar inmediata-mente el hecho al MTPE.

Sin embargo, si el empleador realiza actividades calificadas de alto riesgo –para esto hay que revisar el catálo-go de actividades calificadas como tales según el Anexo 5 del Decreto Supremo N° 009-97-SA– no puede unilateralmente reaperturar el cen-tro de trabajo, sino hasta contar con la autorización respectiva por parte del Ministerio de Trabajo y Promo-ción del Empleo, pues dada la natu-raleza de la actividad se necesita que la Autoridad Administrativa de Tra-bajo verifique que el peligro grave o inminente para la seguridad y sa-lud de los trabajadores haya desapa-recido, caso contrario la paralización de labores continuará(15).

c. Los incumplimientos de las dis-posiciones relacionadas con la prevención de riesgos, siempre que carezcan de trascendencia grave para la integridad física o salud de los trabajadores

La prevención debería ser el méto-do prioritario de planificación de riesgos cuyo objetivo mediato e in-mediato sería disminuir o atenuar las secuelas que un incidente pudie-ra ocasionar. Es decir la prevención es la clave de la seguridad y salud en el trabajo. En principio, queremos resaltar que nos parece difícil ha-cer la distinción entre medidas que

(14) QUIROZ ESLADO, Luis y CHÁVEZ NÚÑEZ, Frida. Infracciones laborales ante los procedimen-tos de inspección del Ministerio de Trabajo. Gaceta Juridica, Lima, 2012, p. 132.

(15) Ídem.


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carezcan o no de trascendencia gra-ve para la integridad física o salud de los trabajadores, pues de hecho todas las medidas en mayor o menor grado contribuyen a evitar el acaecimiento del evento dañoso.

Al respecto, el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la prevención de riesgos se encuen-tra en relación directa con lo pre-gonado en la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Traba-jo pues en su Título Preliminar es-tablece el principio de prevención: “El empleador garantiza en el cen-tro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que prote-jan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, presten servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, labo-rales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evalua-ción y prevención de los Riesgos en la salud laboral”(16).

d. Cualquier otro incumplimien-to que afecte a obligaciones de carácter formal o documen-tal, exigidas en la normativa de prevención de riesgos y no es-tén tipificados como graves

En efecto, el artículo 87 de la LSST indica que los empleadores deben contar con un registro de accidentes de trabajo, enfermedades ocupacio-nales e incidentes peligrosos ocurri-dos en el centro de labores, debien-do ser exhibido en los procedimientos de inspección ordenados por la Auto-ridad Administrativa de Trabajo, asi-mismo se debe mantener archivado el mismo por espacio de diez años posteriores al suceso. Cuando un mismo suceso cause lesiones a más de un trabajador, debe consignarse un registro de accidentes de trabajo por cada trabajador.

Se dispone la obligación de los em-pleadores de elaborar diversos do-cumentos encaminados a integrar el

sistema de gestión de seguridad y sa-lud en el trabajo, entre los cuales po-demos encontrar al mapa de riesgos, el cual debe ser exhibido en un lu-gar visible en el centro de trabajo, siendo un instrumento esencial de participación para localizar, contro-lar, dar seguimiento y representar en forma gráfica los agentes generado-res de riesgo que ocasionan acciden-tes o enfermedades profesionales en el trabajo.

Asimismo, otro documento impor-tante exigido es el libro de actas del comité de seguridad y salud en el tra-bajo, el cual es de obligatorio cum-plimiento para todos aquellos em-pleadores que tengan en su planilla a 20 o más trabajadores.

Ahora bien, en el caso de empresas que cuenten con menos de 20 traba-jadores, deberán contar con un su-pervisor, el cual deberá contar con un cuaderno el que contendrá las dis-posiciones a observar en pro de esta-blecer las medidas de seguridad y sa-lud en el centro de trabajo(17).

6.2. Faltas graves

De manera enunciativa, tenemos que las faltas graves son:

a. La falta de orden y limpieza del centro de trabajo que implique riesgos para la integridad física y salud de los trabajadores.

b. No dar cuenta a la autoridad com-petente, conforme a lo estableci-do en las normas de seguridad y salud en el trabajo, de los acci-dentes de trabajo mortales o de los incidentes peligrosos ocu-rridos, no comunicar los demás accidentes de trabajo al centro médico asistencial donde el tra-bajador accidentado es atendido, o no llevar a cabo la investiga-ción en caso de producirse daños a la salud de los trabajadores o de

tenerse indicios que las medidas preventivas son insuficientes.

c. No llevar a cabo las evaluaciones de riesgos y los controles periódi-cos de las condiciones de trabajo y de las actividades de los traba-jadores o no realizar aquellas ac-tividades de prevención que sean necesarias, según los resultados de las evaluaciones

d. No realizar los reconocimientos médicos y pruebas de vigilancia periódica del estado de salud de los trabajadores o no comunicar a los trabajadores afectados el re-sultado de las mismas.

e. No comunicar a la autoridad competente la apertura del cen-tro de trabajo o la reanudación de los trabajos después de efectuar alteraciones o ampliaciones de importancia o consignar con in-exactitud los datos que debe de-clarar o complementar, siempre que se trate de industria califica-da de alto riesgo, por ser insalu-bre o nociva, y por los elemen-tos, procesos o sustancias que manipulan.

f. El incumplimiento de las obliga-ciones de implementación y man-tener actualizados los registros o disponer de la documentación que exigen las disposiciones rela-cionadas con la seguridad y salud en el trabajo.

g. El incumplimiento de la obliga-ción de planificar la acción pre-ventiva de riesgos para la segu-ridad y salud en el trabajo, así como el incumplimiento de la obligación de elaborar un plan o programa de seguridad y salud en el trabajo.

h. No cumplir con las obligacio-nes en materia de formación e información suficiente y ade-cuada a los trabajadores y las

(16) Ídem.(17) Ídem.



trabajadoras acerca de los riesgos del puesto de trabajo y sobre las medidas preventivas aplicables.

i. Los incumplimientos de las dis-posiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, en particular en materia de lu-gares de trabajo, herramientas, máquinas y equipos, agentes fí-sicos, químicos y biológicos, riesgos ergonómicos y psicoso-ciales, medidas de protección colectiva, equipos de protección personal, señalización de segu-ridad, etiquetado y envasado de sustancias peligrosas, almace-namiento, servicios o medidas de higiene personal, de los que se derive un riesgo grave para la seguridad o la salud de los trabajadores.

j. No adoptar las medidas necesa-rias en materia de primeros au-xilios, lucha contra incendios y evacuación de los trabajadores.

k. El incumplimiento de las obli-gaciones establecidas en las dis-posiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, en materia de coordinación en-tre empresas que desarrollen ac-tividades en un mismo centro de trabajo.

l. No constituir o no designar a uno o varios trabajadores para participar como supervisor o miembro del comité de seguri-dad y salud, así como no propor-cionarles formación y capacita-ción adecuada.

m. La vulneración de los derechos de información, consulta y par-ticipación de los trabajadores re-conocidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales.

n. El incumplimiento de las obliga-ciones relativas a la realización de auditorías del Sistema de ges-tión de Seguridad y Salud en el Trabajo.

o. No cumplir las obligaciones re-lativas al seguro complementa-rio de trabajo de riesgo a favor de sus trabajadores, incurriéndo-se en una infracción por cada tra-bajador afectado.

6.3. Las faltas graves, también de manera enunciativa son:

a. No observar las normas específi-cas en materia de protección de la seguridad y salud de las trabaja-doras durante los periodos de em-barazo y lactancia y de los traba-jadores con discapacidad.

b. No observar las normas específi-cas en materia de protección de la seguridad y salud de los menores trabajadores.

c. Designar a trabajadores en pues-tos cuyas condiciones sean in-compatibles con sus caracterís-ticas personales conocidas o sin tomar en consideración sus capa-cidades profesionales en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuando de ellas se derive un ries-go grave e inminente para la segu-ridad y salud de los trabajadores.

d. Incumplir el deber de confiden-cialidad en el uso de los datos re-lativos a la vigilancia de la salud de los trabajadores.

e. Superar los límites de exposición a los agentes contaminantes que originen riesgos graves e inmi-nentes para la seguridad y salud de los trabajadores.

f. Las acciones y omisiones que im-pidan el ejercicio del derecho de los trabajadores para paralizar sus actividades en los casos de riesgo grave e inminente.

g. No adoptar las medidas preven-tivas aplicables a las condicio-nes de trabajo de los que se de-rive un riesgo grave e inminente para la seguridad de los trabaja-dores. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en las

disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, en materia de coordinación entre empresas que desarrollen activi-dades en un mismo centro de tra-bajo, cuando se trate de activida-des calificadas de alto riesgo.

h. No implementar un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo o no tener un regla-mento de seguridad y salud en el trabajo.

i. El incumplimiento de la norma-tiva sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabaja-dor que requiera asistencia o des-canso médico, conforme al certi-ficado o informe médico legal.

Conclusión

La responsabilidad administrativa es una de las tantas que podrán ser aplicadas al empleador por incum-plir su deber de prevención. Exis-ten otras como la penal o la civil, pero es la que más desmotiva, siem-pre y cuando el costo de la sanción no sea menor a incumplir la norma, pues esto sin duda no representa una motivación adecuada. En efecto, las sanciones económicas representan mucho mejor el incentivo para apli-car la seguridad y salud en el traba-jo, por lo que los montos tendrían que adecuarse.

Ya está en vigencia la nueva esca-la de multas, que se aplicarán a par-tir del primero de marzo de este año, que entre otras cosas busca la aplica-ción de las normas de seguridad y sa-lud (entre otras) no con un ánimo re-presivo, sino preventivo.

Corresponde al empleador el deber de prevención y todas las normas ad-ministrativas tienen como único res-ponsable y responsable solidario al empleador - principal.

responsabilidad del empleador en la lerry de seguridad

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