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Resumen

Núm. 19, sep-dic. 2014, pp. 35-64

REPRESENTACIÓN POLÍTICA:SISTEMA POLÍTICO Y REFORMISMO ELECTORAL

Political representation: political system and electoral reformism

Silvestre Cortés Guzmán - [email protected]

Una de las características inherentes al desarrollo del conocimiento en las ciencias sociales es la variabilidad, la cual hace que los hechos que estudia sean particularmente dinámicos y por ende, cambiantes. De tal suerte, los cambios de orden político y cultural entre otros, provocan modificaciones en el comportamiento de las instituciones, agentes, contextos, coyunturas y la articulación de procesos lo cual contribuye a modificar los objetos de estudio de las disciplinas.

En consonancia con lo anterior, el ensayo que se presenta a continuación se centra en el análisis de los procesos de modernización y transición a partir de la década de los ochenta del siglo anterior y el de refuncionalización política, que adquiere carta de naturalización con la alternancia en el poder a partir del año 2000, poniendo el acento en el proceso de representación política y reformismo electoral.

El método utilizado en el trabajo es de carácter histórico-analítico, esto a fin de dar cuenta del proceso de cambio en el sistema político y de las particularidades de sus componentes, o como es el caso, de la relación entre el sistema político y los subsistemas que lo conforman y de los vasos comunicantes entre el sistema actores e instituciones.

Palabras clave: sistema político; régimen político; división de poderes; sistema de partidos; sistema electoral; reforma electoral; reforma del Estado.

Abstract

One of the implicit features in the development of knowledge in social sciences is the variability which makes the studied facts particularly dynamic, and thus, changing. In such a manner, political and cultural changes, amongst others, cause alterations in the

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behavior of institutions, agents, environments, circumstances and the structure of processes which contribute to modify the subject of study of the disciplines.

As a result, this essay is centered in the analysis of modernization and transition processes since the 1980’s and the procedure of political refunc-tionalization which adjusts to the alternation in power since the year 2000, accentuating the process of political representation and electoral reformism.

The approach employed in this paper has a historical-analytical nature in order to describe the process of change in the political system and the peculia-rities of its components, as is the case of the relationship between the political system and the subsystems that put it together and the communicating vessels amongst the system, actors and institutions.

Keywords: political system; political regime; division of powers; party system; electoral system; electoral reform; state reform.

•

Cuando se ha abandonado la realidad del poder,resulta un juego peligroso querer conservar las

apariencias del mismo; el aspecto exterior del vigor puede a veces sostener un cuerpo débil, pero

normalmente acaba por abatirlo. Parece aún losuficientemente grande para hacerse odiar, peroen realidad no es lo suficientemente fuerte para

defenderse de los ataques del odio(Tocqueville:1982).

I. Introducción

La formación social mexicana vive una transformación gradual en todos los órdenes. El proyecto modernizador iniciado en la década de los ochenta del siglo anterior, acentuado por los gobiernos subsecuentes, pretendió ser la respuesta institucional a dichas transformaciones. En lo económico, el proyecto reconoció la necesidad de reducir el papel del Estado mediante una política liberalizadora, acorde con las nuevas exigencias del capital en su fase de mundialización orgánica. En el ámbito político propone sentar las bases para una nueva relación entre el Estado y la sociedad civil. Sin embargo, consi-

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derando los resultados parciales, la modernización en el ámbito político acusa sendo rezago respecto a la instrumentación económica, lo cual nos lleva a replantear la problemática de qué es lo que en realidad ha cambiado en el sistema político mexicano.

Al respecto, existen elementos que nos pueden dar pistas de continuidad o cambio:

1. La élite política vio descender considerablemente su control sobre los aparatos del Estado, empero, pasó del monopolio de una élite partidista a una pluralidad de centros de poder, algunos amparados en las fuerzas formales de poder y otros en lo que coloquialmente conocemos como poderes reales.

2. El Partido Revolucionario Institucional (PRI) a su regreso a la presidencia mantiene su hegemonía sobre y a través de los medios de comunicación, a tal grado que fue precisamente con la ayuda de los mass media y el marketing político como Enrique Peña Nieto arribó al poder.

3. Para mediar en las tensiones y conflictos que surgen de las rupturas en la sociedad civil, el sistema político recurre, recurre de manera sistemática a recursos de carácter específicamente político apelando invariablemete a la democracia electoral minimizando los conflictos de carácter económico-so-cial (entre estos los más peligrosos los referentes a la redistribución del ingreso económico nacional, situación que suscita un ambiente de conflicto social como se vio en la elección de 2006 y posteriormente en 2012 y 2014). De esta manera, dicho conjunto de recursos de orden político ha ayudado al sistema político en la construcción de sus propios cimientos de legiti-mación y no únicamente como apoyo, a pesar de la falta de acuerdos y los visos de inestabilidad social que hacen cada vez más incierto el escenario de la ansiada consolidación democrática.

4. Pese a los avances alcanzados, no existe una completa ampliación de los derechos políticos, ni la modernización plena de los órganos del Estado ni plenas garantías para la democracia y el estado de derecho. Por el contrario,

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con los eventos acaecidos en Michoacán, Guerrero, el Estado de México, entre otros, se vive en México una suerte de Estado fallido1.

En este tenor, lo que en realidad ha cambiado a partir de la década de los ochenta del siglo anterior ha sido el sustento de la legitimidad del régimen2. En efecto, después de los sobresaltos políticos de 1988, 1994, 2000 y 2006, el auto-ritarismo mexicano se ha visto en la necesidad de sustentar su legitimidad en principios de orden legaloide (mediante el ejercicio de disposiciones jurídicas y a través de la represión) y ya no más en preceptos ideológicos, como fue el caso del hoy caduco “nacionalismo revolucionario”. Empero, este hecho debe ser visto a la luz de los objetivos que defiende, ya que en su conjunto dichos principios han tendido a fortalecer los elementos de continuidad, más que a modificarlos, o bien, invirtiendo una conocida expresión de Schmitter, diríamos que se pusieron en juego “medios democráticos para fines no demo-cráticos” (Schmitter:1991).

De acuerdo con lo anterior, el análisis de las sucesivas reformas institucio-nales exige remitirnos al contexto de dos problemáticas: la primera, la moder-nización o refuncionalización del sistema político mexicano en el marco de su evolución y la segunda, la reforma o reestructuración del sistema electoral mexicano. De ello trataremos de dar cuenta en este ensayo.

Caracterización del sistema político mexicano

El sistema político mexicano ha sido analizado desde diferentes enfoques teóricos, lo cual, aunado al conjunto de transformaciones registradas durante las últimas décadas y a lo que en sus agudos ensayos Daniel Cosío Villegas llamó el estilo personal de gobernar, extremo de la suprema voluntad individual, ha transformado el análisis en una empresa cada vez más compleja, o como decía el maestro Francisco López Cámara “en un difícil oficio de desciframiento, de lector de cábala o de aprendiz de psicólogo” (López Cámara:1989).

1 El Estado fallido es la idea que antecede al actual discurso de los Estados frágiles; pero que tienen en común que simbolizan, desde el punto de vista político y académico, la antítesis de un Estado eficiente, eficaz o fuerte, y donde predominan lógicas de exclusión, pobreza, desigualdad, pérdida de soberanía, violencia, entre otras.

2 Se denomina régimen político al conjunto de estructuras de autoridad, normas y valores que caracterizan a un ordenamiento político institucional, combinación de formas de Estado y configuración de la escena política (Cortés:2005).

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No es exagerado afirmar que mucho del misterio que parece envolver al sistema político mexicano deriva no del propio sistema, sino de la dificultad para aplicar a nuestra vida pública los preceptos básicos de la Sociología Política. En los últimos años, no obstante lo anterior, han aparecido numerosos trabajos que sintetizan diferentes aproximaciones explicativas proporcionando líneas interpretativas que permiten dar cuenta del fenómeno en cuestión. Tal es el caso de autores como Juan Molinar, quien a partir de la revisión de un centenar de libros y artículos especializados identifica tres corrientes interpre-tativas, a las que denomina: pluralista, autoritaria y marxista.3

La corriente pluralista, con diferentes matices, se centra en cuestiones tales como: representación política, agregación de intereses, apego a derecho, proceso de toma de decisiones, eficiencia administrativa, cultura política, participación y sus soportes económicos, distribución del ingreso, crecimiento, industrialización, entre otros. Plantea, en suma, la relación entre moderniza-ción y democracia, de tal suerte que la existencia de un régimen democrático sólo se concibe aparejada a cierto grado de modernización económica, lo cual, tal como han demostrado los representantes de la corriente autoritarista, resulta poco viable en el caso mexicano.

La interpretación del sistema político mexicano a través de la corriente autoritaria se presenta en cuatro vertientes diferentes. La primera, la que desarrolló Juan Linz y se convirtió en fuente de inspiración para muchos colegas al centrarse en los rasgos autoritarios del sistema, los cuales son definidos a partir de indicadores tales como el pluralismo, la movilización, la ideología y el liderazgo.

La segunda vertiente fue desarrollada por Guillermo O’Donnell, quien considera que la modernización es en sí misma inestable al crear grandes baches entre los avances de la modernización económica y las condiciones socioeconómicas de la población, demostrando que en América Latina la implantación de regímenes burocrático-autoritarios es consecuencia de las fuerzas desestabilizadoras del capitalismo dependiente.

Una vertiente adicional de la corriente autoritaria es la culturalista, la cual tiende a asociar el autoritarismo con la herencia cultural hispánica y/o indígena de Latinoamérica. Y por último, la vertiente gradualista, que emerge con base en argumentos que se centran en la génesis del sistema político mexicano, que

3 Entiende como corriente de interpretación aquella que se forma cuando un grupo conside-rable de autores se apega a una teoría o conjunto de teorías o a un mismo paradigma para explicar cierto proceso histórico (Molinar:1993).

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sostiene que la etapa revolucionaria es esencial para la explicación del autorita-rismo, porque es en esos años cuando se produce un reacomodo de las facciones que ocupaban los espacios políticos y se consolidan el presidencialismo y el partido hegemónico, instituciones clave del sistema político mexicano. Esta vertiente surge como una alternativa a los paradigmas pluralista y marxista (Molinar:1993).

En el mismo tenor se desarrolla la corriente marxista, la cual contiene una diversidad de interpretaciones en su interior. Sin embargo, para fines operativos, la caracterización puede dividirse en dos corrientes: por un lado, la expresada por aquellos autores que ponen el acento en el carácter burgués de la revolución mexicana, ergo, carente de democracia, y por el otro, los que observan un carácter proletario y de interrupción del proceso revolucionario.

En cuanto a la caracterización de los sistemas políticos autoritarios, la explicación de Linz parece ser la que cuenta con mayor aplicabilidad, al ponderar las siguientes particularidades: la existencia de un pluralismo limitado, sin una ideología elaborada, no obstante con mentalidades particu-lares, carente de una movilidad extensa, con centralización del poder y discre-cionalidad en el ejercicio del mismo.

Es esta vertiente la que ha sido retomada y en varios casos adaptada al análisis del sistema político mexicano, el cual por cierto es considerado por Linz como “una evolución de las formas caudillistas con rasgos oligárquicos modernizantes hacia expresiones muy depuradas y estables del estatismo orgánico” (Linz:1990). Cabe señalar aquí que el paradigma autoritario coincide en caracterizar al sistema político mexicano como no democrático, aunque los estudiosos difieren en la forma de plantearlo.

Otro aspecto importante a considerar es el relativo a la evolución del sistema político mexicano y, por ende, de aquello que los analistas han denominado como cambio político, entendido como la categoría más general del devenir histórico. Para tal efecto, se incorpora el planteamiento elaborado por Leonardo Morlino, a partir del cual se infiere que una de las primeras exigencias para estudiar la evolución de los regímenes políticos es la de definir los conceptos básicos e indicar cuáles son las conexiones existentes entre ellos.

En primer término, siguiendo a Easton, se precisan los elementos funda-mentales del sistema político. Cabe mencionar que Morlino toma sólo una parte de la teoría eastoniana, en relación con los fenómenos de mantenimiento y adaptación del sistema en presencia de factores desestabilizadores que ponen en riesgo su continuidad (Easton: 2001). En ese sentido la diferenciación entre

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liberalización y democratización se hace imperativa. La liberalización indica básicamente una apertura que, a diferencia de la democratización, no necesa-riamente conduce de una situación autoritaria a una situación de pluralismo competitivo, sino que puede ser orientada a restablecer la situación anterior. Por otro lado, la democratización supone el cambio de un conjunto de arreglos institucionales y prácticas políticas definidas y controladas discrecionalmente por la élite en el poder, es decir, tiene que ver con un acuerdo efectivo entre los diversos actores políticos.

Otra norma elemental reclama la utilización de la perspectiva histórica, en la cual, probablemente sea identificable el otro elemento de dicha lógica interna: el movimiento dinámico, la estructuración o el cambio. En tal virtud considero que, para dar cuenta de la evolución del sistema político mexicano, es preciso tener presentes las distintas etapas que ha recorrido la formación social mexicana a partir de su proceso postrevolucionario. Para tal efecto resulta útil la caracterización que identifica cuatro grandes etapas claramente delimitadas en nuestra historia contemporánea: la primera, la etapa de las luchas revolu-cionarias (de Obregón a Cárdenas, 1922-1940, y en parte hasta 1945); la segunda, la etapa desarrollista (de Ávila Camacho a Díaz Ordaz, 1941-1970); la tercera, la etapa del desarrollo crítico, la modernización y reprivatización (de Echeverría a Ernesto Zedillo, 1971-1997), y la cuarta, la etapa de transición o reestructu-ración política (Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calderón, Enrique Peña Nieto, 1997-a la fecha).

En lo que resta nos ocuparemos en particular de dos elementos fundamen-tales del sistema político mexicano: el sistema electoral y el fortalecimiento del poder legislativo como órgano de representación, el primero como expresión de la evolución del sistema político, que adopta la forma de liberalización política, y el segundo como resultado del carácter de dicha liberalización.

Un sistema político está constituido por la comunidad política, el régimen político y las autoridades. Se considera a la comunidad política como el conjunto de los miembros del sistema vistos como un grupo de personas ligado por una cierta división del trabajo político. En este primer nivel tienen relieve las creencias dominantes en la comunidad. Al respecto, es preciso considerar a las personas o los grupos que están activos y pueden llegar a incidir en el sistema, aún sin estar estructurados. Asimismo, en la comunidad política pueden emerger estructuras de conversión de las demandas, por ejemplo, las estructuras intermedias, como los partidos políticos, los sindicatos, movimientos sociales, entre otros.

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El segundo nivel del sistema es el régimen. En él se ponen de manifiesto las ideologías, los valores, los principios o creencias dominantes o en competencia que influyen en las reglas del juego o en las estructuras de autoridad. Otro elemento importante viene dado por las normas o reglas del juego. Se le llama normas o procedimientos a aquellas reglas del juego formalizadas que sirven para dar solución pacífica a los conflictos políticos, y, en cambio, se considera como “reglas del juego” a las reglas no formalizadas y admitidas tácitamente.

En el tercer nivel quedan sólo las autoridades, que son las personas que ocupan los puestos, dando vida a las estructuras; son los sujetos en quienes recaen los roles, y no son necesariamente los elementos más relevantes del sistema.

A partir de esta delimitación, es preciso observar que el régimen no es el sistema político, aunque a veces se les confunde, sobre todo cuando se habla de régimen como de la forma que adopta el ejercicio del poder. Sin embargo, la categoría sistema político se refiere al conjunto de las relaciones políticas que se establecen en una sociedad remitidas a la forma en que se funda el poder político, en tanto que el régimen representa sólo una dimensión de dicho poder y, por ende, el régimen puede cambiar sin que cambien la comunidad política o las autoridades.

En este tenor, conviene recordar que un principio axiomático del análisis sociopolítico exige considerar a la política, es decir, a la organización política de toda sociedad, como parte y expresión de estructuras y procesos más profundos. Por lo tanto, analizar la evolución del sistema político mexicano nos remite a los conceptos de liberalización política y democratización. Entendemos por liberalización política “un proceso de apertura política controlada en dirección democrática impulsada por un régimen autoritario”. En el caso mexicano el proceso de liberalización, como expresión de la evolución del sistema político mexicano, permitió cierta pluralización del sistema, sobre todo en cuanto a los procesos electorales, ya parcialmente externos al sistema de partidos. Sin embargo, al no sentarse las bases para un verdadero juego democrático, dio en diferentes momentos muestras de agotamiento y, consecuentemente, vio limitada su capacidad de respuesta ante las demandas de los diferentes sectores sociales.

En virtud de lo anterior, las diversas reformas a la ley electoral realizadas durante los últimos años han sido importantes para allanar el camino hacia la instauración de un arreglo institucional más democrático. Empero, estas modificaciones a la ley muchas veces implicaron sendos retrocesos y no han sido suficientes por sí solas para revertir el escepticismo generalizado entre los ciudadanos.

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En este contexto, el sistema político mexicano ha sido colocado en un callejón sin salida, ya que la única posibilidad de mantenerse es mediante una legitimación democrática, la cual sólo podrá lograrse mediante la adaptación consecuente entre el discurso político y la materialización de sus preceptos. La historia política mexicana muestra que desde el término de la revolución hasta nuestros días se han operado sendos cambios en el sistema electoral, carac-terizándose porque cuando alguno de ellos se ha agotado, la configuración y desarrollo de uno nuevo lo ha reemplazado; de hecho, es factible afirmar que se han convertido en trajes a la medida de las principales fuerzas políticas.

II. Evolución del sistema electoral y el sistema de partidos

El sistema electoral, en una amplia acepción, es entendido como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos involucrados en el proceso que se inicia en la etapa preparatoria de las elecciones y concluye en la calificación final de éstas y la integración de los correspondientes órganos del Estado con los candidatos triunfadores, o, como plantea Giovanni Sartori, es el “conjunto de elementos que determinan el modo en que los votos se transforman en curules y por consiguiente afectan la conducta del votante; además, influyen sobre si el elector vota por un partido político o por una persona” (Sartori:1994).

En cuanto a la evolución del sistema electoral, Juan Molinar distingue tres etapas en dicho proceso: etapa preclásica (1946-1965); etapa clásica (1963-1976) y etapa postclásica (1977-l986) (Molinar:1996), y podríamos agregar una nueva etapa (1990-2014). Partiendo de esta periodización se destaca que durante las etapas preclásica y clásica se registran pocos cambios en el sistema electoral, en tanto que la etapa nueva se caracteriza por un elenco significativo de modi-ficaciones. Sin embargo, en los años anteriores a la reforma política se manifes-taron diversas circunstancias que amenazaron la estabilidad del sistema, el cual reclamaba de manera inaplazable acciones de rearticulación política, sobre todo debido a la reacción del gobierno para resolver el conflicto estudiantil de 1968 y la ruptura entre gobierno y empresarios durante el sexenio echeverrista por la

“política populista” (que al menos en el discurso intentó poner en práctica). Así, se promovió una nueva fórmula de apertura política encaminada a reforzar la existente: la reforma política. El anuncio oficial de la misma el 1° de abril de 1977 en Chilpancingo, Guerrero, corrió a cargo del entonces Secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles.

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Las modificaciones a la Constitución que dieron origen a la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), establecieron la obligación estatal de asegurar el desarrollo de los partidos políticos, sin embargo, bajo la dimensión de “desarrollo controlado”. Se estableció en la Constitución que “los partidos políticos son entidades de interés nacional con acceso a los medios de comunicación”4.

La reforma propició la creación de un sistema electoral mixto, que combinó el sistema de mayoría simple, con una forma de representación proporcional. Conforme a ésta, la cámara baja estuvo compuesta por trescientos diputados elegidos en otras tantas circunscripciones uninominales, distritos de mayoría, así como por hasta cien diputados de representación proporcional, elegidos en circunscripciones plurinominales denominadas regiones, donde los partidos presentaban listas cerradas y bloqueadas.

Paralelamente, la LFOPPE dedicó doce artículos a la reglamentación de alianzas electorales, reconociendo jurídicamente la constitución de frentes y coaliciones. Asimismo, se abrió el registro condicionado a los resultados electorales, donde, si un partido político obtenía al menos el 1.5 por ciento de la votación total su registro automáticamente se haría definitivo; empero, en el caso de no obtener el mínimo de votación durante tres elecciones consecu-tivas, se perderían sus derechos y prerrogativas. En esta coyuntura obtuvieron el registro condicionado el Partido Comunista Mexicano (PCM) el Partido Demócrata Mexicano (PDM) y el Partido Socialista de los Trabajadores (PST).

La nueva ley parecía responder a la conocida frase de Reyes Heroles “lo que resiste apoya”, ya que la ampliación del espectro partidario daba la impresión de la existencia de una real oferta política, a lo cual habría que agregar que, si bien la reforma política abrió el ingreso de nuevas fuerzas políticas al sistema electoral, esto no significó un realineamiento partidario; aun cuando se impulsó la formación de una oposición numérica, ésta no ponía en riesgo el carácter hegemónico del partido en el poder (aunque sí lo cuestionaba).

En suma, la reforma no cambió los vicios y corruptelas característicos de la vida política del país; no obstante, abrió un espacio de mayor certidumbre para la participación de distintas fuerzas políticas, moviendo el conflicto político al terreno de la contienda electoral. La LFOPPE sirve como marco para las elecciones federales de 1979, 1982 y 1985, donde la liberalización política

4 Artículo 41, fracción III. Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos. Ed. Sista, México. 2010.

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puso en la escena electoral a nuevos y viejos agrupamientos políticos, que aceptaron la vía electoral para promover un cambio en el sistema, trayendo como resultado que en los comicios electorales de 1985 el sistema mostrara una sistemática tendencia a la baja en la base de apoyo del PRI, esto aunado a un alto índice de abstencionismo, el cual, en quince de las veinte ciudades más grandes alcanzó niveles de hasta el 55 por ciento.

Así, de 1985 a 1988 el régimen político mexicano experimenta una nueva fase de agudización del sistema de partido y la liberalización política comienza a ser disfuncional al régimen. Es por ello que en diciembre de 1986 se aprueba un nuevo Código Electoral y se modifican los artículos 52, 53, 54, 60, 77 y 78 constitucionales. Esta “fase crítica” se debía entre otros factores a la crisis económica de 1982, la quiebra de la bolsa de valores y la crisis interna que sufrió el partido en el poder a partir del proceso de selección del candidato a la presidencia.

Los artículos 52, 53 y 54 constitucionales se modificaron para lograr una nueva forma de integración de la Cámara de Diputados. Se mantiene un sistema mixto con dominante mayoritario, con mayoría priista, más al aumentar el número de diputados plurinominales, la relación entre los diputados de mayoría relativa y los de representación proporcional tiende a equilibrarse; anterior-mente había 300 diputados uninominales y 100 plurinominales. Con la nueva ley, la composición de la cámara sufre variantes y se distribuyen ahora 300 y 200 respectivamente. Sin embargo, el modo de integración no se aplicó en la Cámara de Senadores, donde siguió privando el criterio de mayoría relativa.

Adicionalmente se crea, por mandato constitucional, el Tribunal Contencioso Electoral, que según el Código Electoral deberá estar formado por magistrados designados por el Congreso, de entre los candidatos propuestos por los partidos políticos, dejando claro que las resoluciones del tribunal serían obligatorias, pero que podrían ser modificadas por los colegios electorales de cada cámara. Además, se centralizan funciones de los órganos electorales en manos de sus presidentes, y muy concretamente en el caso de la Comisión Federal en manos del Secretario de Gobernación.

Para la representación de los partidos políticos en los organismos electorales se estableció un sistema de representación proporcional, de acuerdo con el número de votos obtenidos, de manera que el PRI contaba con un número de representantes suficiente como para tener más votos que la suma de los comi-sionados de todos los partidos de oposición. Desapareció la figura de registro condicionado al resultado de la elección y se mantuvo la norma según la cual

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aquellos partidos que no obtuvieran una votación superior al 1.5 por ciento del total de votos emitido en alguna de las elecciones federales, perderían auto-máticamente el registro como organización nacional. Asimismo, se formó la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, sin facultades para legislar; sus funciones se limitaban a emitir reglamentos y realizar actividades de carácter consultivo, no resolutivo.

Estas modificaciones dejaron claro que el propósito de quienes llevaron adelante la reforma no era motivado por un verdadero deseo de progreso democrático, sino por la preocupación de darle mayor credibilidad a los procesos electorales y a sus resultados, y, más que nada, para lograr un mayor control de los procesos en su conjunto. Sin embargo, como menciona Jacqueline Peschard, no se previó su impacto en los comicios federales de 1988.5

En virtud de lo anterior, julio de 1988 es considerado por la mayoría de los analistas políticos como un parteaguas histórico, no sólo electoral sino político del régimen, ya que provocó que se tambalearan las bases de la hegemonía priista y no se contó con los elementos necesarios para asegurar por consenso la transmisión del poder dentro de la misma élite. Cabe señalar al respecto que, durante el periodo de calificación de los resultados electorales, la actitud del partido en el poder fue de firmeza ante los reclamos de la oposición, llegando al extremo de que la elección presidencial fue calificada únicamente por su propio partido.

En este contexto, Carlos Salinas realizó actos de gobierno para rehabilitar la imagen presidencial, como la creación del programa Solidaridad y el acer-camiento selectivo a ciertos partidos de oposición, concretamente a Acción Nacional, para tomar acuerdos legislativos sobre las reformas al Código Electoral. De hecho, es a partir de dicha concertación como se hicieron posibles las reformas electorales de 1989-90, 1993 y 1994, las cuales tuvieron como constante una pretensión democrática, empero, intentando a toda costa mantener el predominio priista.

La reforma de 1989 dio origen al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE, el cual fue aprobado el 14 de julio de 1990 con el voto mayoritario de trescientos sesenta y cuatro legisladores del

5 La sucesión presidencial de 1988 ha sido de las más conflictivas del México moderno. Hay quien la considera el preludio de la de 2006, la cual estuvo caracterizada por una ruptura al interior del partido en el poder y un creciente descontento en la ciudadanía.

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PRI, PAN, PPS, PFCRN y PARM, teniendo en contra una veintena de votos de diputados panistas y de toda la bancada perredista.

Esta reforma mantenía el control de los procesos electorales en manos del Ejecutivo. Prueba de ello fue la creación y composición del nuevo órgano electoral, el Instituto Federal Electoral, IFE, cuyo Consejo General estaba integrado por: un presidente, quien seguía siendo el Secretario de Gobernación; dos represen-tantes de cada cámara legislativa; representantes de partidos políticos distri-buidos según el porcentaje de votación nacional que hubiesen obtenido (a partir del 1.5 por ciento se da derecho al primer delegado, hasta reunir un total de cuatro), quedando como sigue: cuatro delegados del PRI, dos del PAN y uno por cada uno de los partidos restantes, y seis magistrados ciudadanos, electos a partir de un listado proporcionado por el titular del Ejecutivo y sujetos a la aprobación de por lo menos dos terceras partes del Congreso.

Asimismo, el COFIPE estableció la creación de un nuevo padrón electoral, ya que el utilizado en 1988 mostraba sendas inconsistencias. De igual forma, se llevó a cabo un nuevo proceso de credencialización, aunque en aquel momento no se aceptó que se incluyera la fotografía, argumentándose “falta de tiempo”. Por otro lado, el COFIPE contempló la creación del Tribunal Federal Electoral (TFE), cuyo antecedente era el llamado Tribunal de lo Contencioso Electoral, el cual tenía sólo atribuciones propositivas. Con el COFIPE, al TFE se le concedieron facultades decisorias sobre los recursos de impugnación, pero sus resoluciones podían ser modificadas por el Colegio electoral.

En lo referente a la composición de Ia Cámara de Diputados, la nueva ley significó un retroceso, ya que el COFIPE retomó la cláusula de gobernabi-lidad contenida en la ley de 1937, sólo que el porcentaje de votación mínima para obtener diputados de representación proporcional bajó al 35 por ciento como mínimo; de esta forma podría obtener el 50 por ciento más uno de las diputaciones. En suma, la primera reforma del gobierno salinista reflejó una correlación de fuerzas favorable al partido en el poder; reforzó tanto los vínculos Estado-partido hegemónico como la institución presidencial, aspectos que confirman la refuncionalización del autoritarismo mexicano mediante la liberalización política.

Reformas al COFIPE (1990-1994)

El sexenio salinista se caracterizó, entre otras cosas, por haber registrado varias reformas a la legislación electoral. No habían pasado seis meses de la

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aprobación del COFIPE cuando surgió la primera reforma. En diciembre de 1990 el PRI puso en marcha una nueva reforma, en donde se hacía extensiva la aplicación de la escala móvil de sobrerrepresentación. En el caso de que un partido lograra obtener doscientas cincuenta y un curules (puestos), o más, de mayoría relativa, se concederían dos curules adicionales por cada punto porcentual por encima del 35 por ciento, hasta un máximo de menos del 60 por ciento de las curules. Con esta enmienda, el partido mayoritario podría adjudicarse algunas diputaciones de representación proporcional, incluso obteniendo una mayoría absoluta de diputados uninominales. Así, el COFIPE aprobado y reformado en 1990 fue el marco legal en el que se sustentó el proceso electoral del 13 de agosto de 1991, en donde habría de elegirse a los integrantes de la Cámara de Diputados, la mitad de los integrantes del Senado y el total de representantes de la Asamblea del Distrito Federal.

En su cuarto Informe de Gobierno y con el objeto de responder a la voluntad manifiesta de amplios sectores de la sociedad, el entonces presidente de la República, Carlos Salinas de Gortari, convocó a los partidos políticos nacionales a construir los consensos que considerasen necesarios para

“consolidar el perfecionamiento democrático y la transparencia electoral”. Con dicha convocatoria se abrió por primera vez en la historia constitucional del país la posibilidad de que durante un mismo periodo de gobierno se produjera una doble reforma política electoral. La reforma mantuvo un tinte liberali-zador, con sus avances y retrocesos. Destacan las siguientes modificaciones: a) La apertura a la representación de las fuerzas de minoría y la ampliación del número de escaños en el Senado: “se elegirán cuatro senadores por entidad federativa, tres de mayoría relativa y el cuarto para la primera minoría” (esto garantizaba al menos el 25 por ciento para la oposición); b) Se cuidan aún más los candados en torno a las coaliciones, y por otro lado, se ratifica la desapa-rición del candidato común; c) Desaparece el principio de la autocalificación del poder (legislativo, de tal suerte que el TFE se constituye como la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral; d) Se reconoce a los mexicanos el derecho de participar como observadores electorales; e) Se establecen mecanismos para fijar topes máximos a los gastos que los partidos políticos pueden erogar durante las campañas para la elección de presidente de la República, senadores y diputados. Asimismo, se reglamentó sobre las fuentes de financiamiento particulares o privadas de los partidos políticos; f) Por último, desaparece la cláusula de gobernabilidad en la Cámara de Diputados. Se establece un nuevo mecanismo para la organización de diputados de repre-

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sentación proporcional, el cual establece que el partido mayoritario no puede tener más de trescientos quince diputados, o sea, el 63 por ciento del total de la Cámara; anteriormente era del 70 por ciento.

Sin embargo, antes de que la segunda reforma electoral fuera aplicada, un acontecimiento sin paralelo en la historia del México contemporáneo se hizo presente en el escenario político: el movimiento armado en Chiapas. Los acontecimientos en Chiapas y la inconformidad del PRD con el nuevo marco electoral influyeron para la realización de la tercera reforma política; previo a ello, el 27 de enero de 1994 ocho partidos políticos firmaron el acuerdo por la paz, la democracia y la justicia.

Esta tercera reforma al COFIPE fue propuesta por los dirigentes del PRI, PAN y PRD, aunque parte del sector perredista manifestó su desacuerdo al votar en contra. La tercera reforma tuvo vigencia a partir del 18 de mayo de 1994. En ella se estableció que los candidatos al cargo de consejero ciudadano deberían tener al menos tres años alejados de cargos de dirección nacional y estatal en algún partido político.

Adicionalmente, se eliminó el voto de calidad del representante del Ejecutivo ante el órgano electoral. También se eliminó el derecho a voto de los representantes de los partidos en los consejos locales y distritales al mismo tiempo que el de los vocales de cada nivel. Sólo el vocal Ejecutivo, quien funge como Presidente de estos Consejos, participa con voz y voto, del mismo modo que los consejeros ciudadanos. En los consejos locales y distritales el vocal Ejecutivo conserva el voto de calidad.

Por otro lado, se amplía a diez el número de los delitos electorales, entre los que se encuentran: el canje de voto por dinero, dádiva o servicio; la inducción del voto por parte de líderes o funcionarios sobre sus subordinados; el permitir votar a ciudadanos que no reunieron los requisitos para ello, y la introduc-ción de más de un voto en las urnas. Asimismo, se creó una fiscalía especiali-zada para los delitos electorales dependiente de la Procuraduría General de la República, PGR.

La reforma contempló la cuestión de los observadores nacionales, ampliando sus atribuciones tanto para observar la jornada electoral como el proceso en su conjunto. También se amplió la figura de los observadores al ámbito interna-cional y se redujo a una quinta parte el tope de gastos de campaña permisible a los partidos políticos. En suma, la tercera reforma electoral fue una respuesta al riesgoso escenario político que se conformó en enero de 1994 y surgió como un intento de evitar posibles conflictos postelectorales.

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En cuanto al sistema político, en términos de Giovanni Sartori, el mexicano pasó por varias etapas. De una primera etapa, caracterizada como autoritaria, con un sistema de partidos no competitivo y con un partido hegemónico pragmático, sin la existencia de competencia formal o de factor por el poder, otros partidos pudieron subsistir, no obstante como partidos satélite, a los cuales no les fue permitido competir con el partido hegemónico en términos antagonistas y sobre todo en condiciones paritarias. Asimismo, no existía ninguna sanción efectiva que obligara al partido hegemónico a “responder” ante la sociedad, cualquiera que fuese su política.

Por otro lado, la condición pragmática puso de relieve la ausencia de una ideología que legitimara la subordinación de los otros partidos, identificán-dose una segunda etapa, la semiautoritaria, producto de la reforma lopezporti-llista y a partir de la cual se comenzaron a abrir más espacios de participación política que a la postre derivarían en la modificación del sistema de partidos y en la transición a la democracia. Y por último, se identifica una tercera etapa, caracterizada como democrática, la cual tiene como parteaguas una mayor competencia partidista, la aparición de los gobiernos divididos, la alternancia en el poder, el acotamiento del poder presidencial y nuevas formas de partici-pación ciudadana.

La reforma zedillista

El sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León (EZPL) dio inicio con la solemne promesa de impulsar los consensos necesarios para llegar a la reforma electoral que, ahora sí, “sería definitiva”. Entre diciembre de 1994 y agosto de 1996 transcurrió el proceso de discusión y negociación entre partidos políticos y gobierno en torno a los puntos básicos de la reforma “definitiva”. Se concluye el retiro de la representación del poder ejecutivo en el Consejo General del IFE; además, los representantes del poder legislativo ya no tendrán voto, empero, estarán representados todos los partidos que tengan legisladores en cualquiera de las cámaras.

Con la nueva normatividad, el Consejo General quedó integrado por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, con voz y voto, los cuales serían propuestos por los grupos parlamentarios y elegidos por la Cámara de Diputados. Los consejeros durarían siete años en el cargo, no podrían tener otro trabajo remunerado, y, además, no podrían reelegirse. En cuanto a la regulación de los partidos, se incluye en el texto constitucional el derecho de

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los ciudadanos para afiliarse libremente y de manera individual a los partidos políticos y se establece la regulación del financiamiento de los partidos en dos grandes partidas: la primera, para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, y la segunda, para las actividades de campaña durante los procesos electorales. En ambos casos un 30 por ciento del financiamiento público total se distribuirá entre los partidos de manera igualitaria y el 70 por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos obtenidos en la contienda electoral inmediata anterior.

En el ámbito de lo contencioso electoral, la novedad es la integración del Tribunal Federal Electoral en el Poder Judicial de la Federación y su constitución como la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral, incluida la elección presidencial. Éste se integró por una sala superior y cinco salas regionales, ubicadas en Guadalajara, Monterrey, Xalapa, Distrito Federal y Toluca.

En la esfera de las reglas que transforman los votos en representaciones, en el aparato legislativo se introdujeron cambios en las dos cámaras, siguiendo la tendencia desarrollada en el pasado reciente. En la Cámara de Diputados se mantiene la estructura de trescientos diputados de mayoría relativa y doscientos de representación proporcional. La modificación radica en que ningún partido podrá tener por sí solo más de trescientos diputados por los dos principios, en lugar del tope de trescientos quince considerado en la reforma anterior.

En lo que concierne a la Cámara de Senadores, se combinan ahora tres mecanismos de asignación. Cada entidad federativa tendrá garantizados tres senadores, dos de ellos elegidos por mayoría relativa y uno será asignado a la primera minoría. La novedad consiste en que los restantes sí serán electos por representación proporcional mediante listas en una misma circunscripción plurinominal, de tal suerte que no corresponderán en sentido estricto a algún estado en particular. Al margen de evaluar los alcances de la nueva reforma y de si era o no la definitiva, podemos afirmar que forma parte del proceso de liberalización política y que bajo la óptica gradualista, encontraría vigencia en el continuo de reformas manifiestas a partir del shock electoral de 1988.

Por lo que respecta al poder legislativo en el periodo que nos ocupa, éste se visualiza en dos etapas iniciales: la primera constituida por la LVI Legislatura, 1994-1997, y la segunda, por la LVII Legislatura, 1997-2000, las cuales admitieron cambios sustantivos tanto en el orden cuantitativo como en el cualitativo, sobresaliendo la pérdida de la mayoría absoluta por parte del Partido Revolucionario Institucional en su larga carrera de predominio

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legislativo en el primer periodo, particularmente en 1997 y su recuperación en el 2012.

Las elecciones legislativas de 1994 favorecieron todavía al PRI, sin embargo, con una significativa reducción. Así, en 1991 el PRI obtuvo el 64.2 por ciento de los sufragios, mientras que en 1994 se redujo al 52.7 por ciento. En paralelo se registró un repunte de la oposición beneficiando al PAN con el 18 por ciento y al PRD con el 9 por ciento, tendencia que seguiría hasta 1997, fecha en que el PRI pierde la mayoría absoluta en tanto que las fuerzas opositoras se fortalecen. En cuanto a la Cámara de Senadores, ocurre una situación semejante: en 1991 el PRI controlaba el 95 por ciento de la cámara, empero, para 1994 bajó al 74.2 por ciento, mientras que el Partido Acción Nacional obtuvo el 19.5 por ciento y el Partido de la Revolución Democrática alcanzó el 6.2 por ciento. Esta tendencia habría de acentuarse a raíz de las reformas de 1996, amén de los eventos sociopolíticos y decisionales en los cuales se vio envuelta dicha Legislatura, a saber: el aumento del 10 al 15 por ciento en el IVA, la aprobación de medidas contraccionistas del gasto público derivadas de los “errores de diciembre del 94” y la proliferación de movimientos sociales, entre los cuales destaca el del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN).

En la segunda etapa reformista de la época zedillista, el principal cambio tiene que ver con la nueva integración y representación parlamentaria. El PRI, pese a obtener el mayor número de escaños, perdió la mayoría absoluta originándose la figura de Congreso dividido. Así, las elecciones intermedias de 1997 arrojaron los siguientes resultados: el PRI alcanzó el 47.8 por ciento de la votación, con doscientos treinta y nueve diputados, en tanto que la oposición se hizo de doscientos sesenta y un escaños, producto del 52.2 por ciento de la votación. Con tal representación, los partidos otrora minoritarios establecieron alianzas estratégicas entre sí, logrando una independencia hasta entonces inusitada. No obstante lo anterior, prevalecieron resabios de autori-tarismo propios del sistema, encarnados por el representante del Ejecutivo y el gabinete ampliado.

Así, después de casi setenta años de gobiernos unificados en los que el partido del Presidente contó con el control mayoritario y férreamente disciplinado en ambas cámaras, por primera vez el PRI se ve obligado a construir coaliciones con otros partidos para gobernar. Este hecho coloca a México en un enorme proceso de incertidumbre política, en la medida en que décadas de gobierno unipartidario obstaculizaron la creación de una cultura de negociación y de arribo a acuerdos parlamentarios (Corona:2006).

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Durante esta etapa, los partidos políticos atraviesan una compleja curva de aprendizaje. No conocen las consecuencias electorales que pueden producir sus conductas cooperativas o no cooperativas en el Congreso, y tampoco existe un compromiso pleno de los legisladores en anteponer el interés público por encima de cualquier otro. Adicionalmente, conviene señalar que los gobiernos divididos tienen importantes implicaciones sobre el papel de la Presidencia de la República en la formulación de políticas, por lo que los cambios en la orientación de las políticas públicas ya no dependen exclusivamente de nego-ciaciones entre el Presidente y su partido, sino también de la capacidad del Ejecutivo para llegar a acuerdos con los partidos opositores (Nacif:1999). Se abre entonces un verdadero proceso de democratización política.

En cuanto a la cámara alta, conviene recordar que a partir de la Legislatura LVII se estableció un sistema de doble circunscripción, similar al de la Cámara de Diputados. El criterio de reparto señala que el partido que obtenga la mayoría de los votos de la entidad tiene derecho a dos senadores por la pluralidad alcanzada, y la tercera senaduría se otorga a la primera minoría, es decir, al partido que obtuvo el segundo lugar en votos. Con base en lo anterior, el PRI obtuvo setenta y seis de las ciento veintiocho curules, sesenta y cuatro de mayoría relativa y doce de representación proporcional; el PAN obtuvo treinta y un escaños, veintidós de primera minoría y nueve de representa-ción proporcional, en tanto que el PRD alcanzó diecinueve, diez de primera minoría y nueve de representación proporcional. Por último, el PVEM obtuvo una senaduría mediante el principio de representación proporcional, por lo que el bloque opositor al PRI representó más del 40 por ciento, crecientemente significativo en la toma de decisiones.

Para el año 2000 el escenario político adopta rasgos distintivos, ya que el sistema de partidos se torna más competitivo y el pluralismo político incorpora un elenco más amplio de fuerzas, claro está, sin corresponder plenamente a la conformación pluricultural del país. Así, la composición de la LVIII Legislatura, al igual que la anterior, abre paso a un Congreso dividido, donde ninguna de las fuerzas tiene la mayoría absoluta, con lo cual se torna imperativa la vida parlamentaria y el establecimiento de acuerdos fundados en la racionalidad democrática, asignatura por cierto aún pendiente con la actual Legislatura. De esta forma, la LVIII Legislatura quedó conformada de la siguiente manera: PRI, doscientos nueve diputados y sesenta senadores; PAN, doscientos ocho diputados y cuarenta y seis senadores; PVEM, quince diputados y cinco senadores; PRD, cincuenta y un diputados y quince senadores; PT, nueve

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diputados y un senador; CD, tres diputados y un senador, y PSN y PAS obtuvieron tres y dos diputaciones, respectivamente.

Como se puede observar, la capacidad de la oposición, aunada al creciente pluralismo, dio paso a un sistema de partidos de carácter multipartidista, con un tripartidismo dominante y una mayor autonomía de poderes, amén de la alternancia política y el reforzamiento de los gobiernos divididos.

En cuanto a la LIX Legislatura, ésta se caracterizó por una conformación plural, donde las principales fuerzas políticas se encuentran representadas de la siguiente manera. Cámara de Diputados: PAN, ciento cuarenta y ocho escaños (29.6 por ciento); PRI, doscientos veintidós (44.6 por ciento); PRD, noventa y siete (19.4 por ciento); PVEM, diecisiete (3.4 por ciento); PT, seis (1.2 por ciento); Convergencia, cinco (1.0 por ciento), y 4 denominados “indepen-dientes” (.8 por ciento). Cámara de Senadores: PAN, cuarenta y siete senadurías; PRI, cincuenta y ocho; PRD, quince; PVEM cinco, y 3 independientes.

Llama la atención que, durante esta Legislatura y en parte por el fenómeno de los gobiernos divididos ya mencionado, el partido Acción Nacional se convierte en la principal fuente de cambio legislativo, y por cierto, ligeramente arriba del propio representante del Ejecutivo. Este fenómeno comienza a desa-rrollarse a partir de 1997, cuando el PRI todavía tenía la Presidencia y la mayoría en el Senado. Empero, el crecimiento en la legislación aprobada no se reduce al PAN. La contribución del PRI a la producción legislativa ha sido mayor como partido de oposición, en comparación con la que tuvo cuando tenía la mayoría en el Congreso. A su vez, la influencia del PRD también se vio incrementada a partir de 1997. En suma, con el fenómeno del gobierno dividido, las fuentes relevantes de cambio legislativo se multiplicaron (Nacif:1999). A raíz de esto, el poder legislativo deviene en uno de los actores centrales del juego político debido a que comienza a generar verdaderos contrapesos entre los poderes de gobierno, amén de convertirse en un foro de denuncia y de debate político.

III. Reforma electoral 2007-2008

La reforma electoral de 2007 es considerada como una de las más importantes que ha vivido el país en su intento por la democratización del proceso electoral. La reforma en cuestión fue aprobada por consenso en ambas cámaras y en treinta de las Legislaturas locales que componen el constituyente permanente. La nueva legislación fue un intento de respuesta a las inquietudes expresadas por partidos políticos y ciudadanos durante el proceso electoral de 2006.

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Sobresalen por su impacto temas como el del financiamiento, de la equidad de la competencia y de la relativa necesidad de una legislación más rigurosa en cuanto a los medios electrónicos de comunicación; basta recordar al respecto los innumerables reclamos por la contratación de mensajes por parte de terceros. La nueva regulación establece la tutela del Estado en la admi-nistración de los tiempos en radio y televisión, y promueve la realización de campañas electorales basadas en el acercamiento a la ciudadanía. Asimismo, establece reglas de civilidad para las contiendas electorales. Se creó el Comité de Radio y Televisión como el órgano encargado de conocer y aprobar las campañas electorales, de realizar los monitoreos de radio y televisión, y de garantizar que las prerrogativas inherentes se otorguen de manera imparcial y equitativa en los ámbitos federal, estatal y municipal.

La disposición de no contratar tiempos en radio y televisión para fines electorales se hizo extensiva a cualquier persona física o moral, incluidos candidatos y afiliados a partidos políticos y ciudadanos en general. Se otorgó al IFE la facultad de ordenar la suspensión inmediata o retiro de mensajes contratados por partidos políticos o ciudadanos en general que pudieran afectar el desarrollo de la contienda electoral o la imagen de un partido político; dicha atribución incluyó la emisión de mensajes que denigren a las instituciones o personas. En el nuevo Código se estableció que los consejos distritales deberían realizar el recuento de votos del total de las casillas cuando la diferencia porcentual fuera menor o igual a un punto entre el primero y segundo lugar de la votación, para lo cual el representante del partido que postuló al segundo lugar deberá solicitarlo al inicio de la sesión de cómputo.

Otro de los reclamos que más impacto tuvo fue el referente al manejo de los recursos públicos. El señalamiento por parte de los actores políticos fue de que deberían aumentarse los mecanismos de control de los recursos públicos a fin de garantizar un manejo honesto y transparente. Para dar cuenta de dicha demanda se creó la Contraloría General, con funciones de vigilancia y auditoría en el uso de recursos; también se creó una unidad especializada para la fiscalización de los recursos de los partidos políticos, con resultados cuestio-nados, por cierto.

Por último y como resultado de la reforma de 2008, se modificaron la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para dar cuerpo a la nueva estructura del Tribunal Electoral (cuyas salas regionales ahora son permanentes y sus magistrados son renovados de manera escalonada) y

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para establecer las nuevas competencias entre sus salas (además de regular temas tan sensibles como el nuevo régimen de nulidades), así como la Ley de Instituciones de Crédito y el Código Fiscal de la Federación para adecuarlos a la nueva disposición constitucional de que el IFE estaría exento de los secretos bancario, fiduciario y fiscal que tantos problemas acarrearon en el pasado.

La reforma electoral de 2007 implicó un profundo cambio tanto en las reglas de la competencia política, como en la estructura y atribuciones de los órganos electorales. Se trató de una operación de gran calado que supuso cambios radicales en la calidad y funcionamiento del sistema democrático. Consistió, en suma, en una serie de transformaciones con amplios alcances y grandes ambiciones.

En el marco de esta reforma se llevó a cabo el proceso electoral de 2009, en el cual se renovó la Cámara de Diputados en el orden federal, así como las Legislaturas locales de diez entidades federativas. Participaron ocho partidos políticos con los siguientes resultados: el PRI obtuvo doscientas treinta y siete diputaciones; el PAN, ciento cuarenta y tres; el PRD, setenta y una; el PV, veintiuna; el PT, trece; Convergencia, seis, y Nueva Alianza, nueve. Como se puede observar, el PRI vuelve a obtener la mayoría relativa en la cámara baja, anunciando el regreso del PRI al poder, cosa que ocurriría en el 2012. Las elecciones de 2012 marcan un hito en la historia electoral del país, no tanto por el regreso del PRI al poder, sino porque abren la puerta a una segunda alternancia y marcan la apuesta al pluralismo como expresión polí-tico-electoral. El proceso estuvo signado por la capacidad del electorado para adaptar las preferencias partidistas en función de la coyuntura e incluso por las determinantes provenientes del entorno más inmediato. Las tendencias electorales arrojaron la siguiente radiografía: la participación electoral revirtió la tendencia a la baja que se venía dando desde 1994, situándose en un 66 por ciento; siete entidades federativas concentraron el 51 por ciento de los votos; Guanajuato, Estado de México y Jalisco dieron al candidato del PRI-PVEM la mayor cantidad de votos; los sesenta y cuatro escaños de mayoría simple en la Cámara de Senadores fueros copados por las tres principales fuerzas, es decir, que ninguno de los partidos que conforman la “chiquitería” logró repre-sentación bajo este principio; el PRI por separado y en coalición con el PVEM logró obtener el triunfo en la mayoría de los distritos electorales de dieciocho entidades federativas; la diferencia entre los votos emitidos a favor de los candidatos al Congreso y los emitidos a favor de los candidatos presidenciales

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confirma la decisión del elector de votar de manera diferenciada para cada uno de los cargos.

En este contexto la representación parlamentaria quedó conformada de la siguiente manera. Cámara de senadores: PRI, cincuenta y dos senadores; PAN, treinta y ocho; PRD, veintidós; PT, cinco; PVEM, nueve; Movimiento Ciudadano, uno, y Nueva Alianza, uno. Por lo que toca a la cámara baja, ésta quedó repartida de la siguiente manera: PRI, ciento veintiún curules; PAN, ciento catorce; PRD, ciento cuatro; PT, quince; PVEM, veintinueve; Movimiento Ciudadano, dieciséis, y Nueva Alianza, diez. Como se puede observar, el PRI recuperó la mayoría relativa en el aparato legislativo en ambas cámaras, lo que a la postre ha facilitado el proyecto reformador del actual Presidente, y no obstante la difusión del voto diferenciado no se logra una verdadera represen-tación política.

IV. REFORMA ELECTORAL 2014

Las elecciones presidencial y legislativa de 2012 dejaron en claro que la democracia mexicana sigue teniendo sendas fracturas y tareas por cumplir en diferentes planos, tales como seguridad pública, gobernabilidad, representa-ción política, derechos humanos, estado de derecho, entre otros. En abono a la representación parlamentaria y a la vinculación sistema electoral-sistema de partidos se producen las siguientes modificaciones, cuyo resultado habrá que evaluar a partir de las elecciones intermedias de 2015:

1. Las elecciones ahora serán el primer domingo de junio, es decir, se adelanta la elección un mes.

2. Las fórmulas de integración de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores quedan igual, pero aumenta el umbral de representación al 3 por ciento de la votación.

3. Se mantiene el porcentaje de sobrerrepresentación o subrepresentación en 8 por ciento de los escaños. No sólo en la Cámara de Diputados sino también en los congresos locales, la primera fuerza no podrá tener más de un 8 por ciento de asientos en relación con su porcentaje de votos.

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4. Los partidos podrán registrar hasta sesenta candidatos plurinominales que al mismo tiempo sean uninominales. Para el Senado la cifra es de seis.

5. Las candidaturas de hombres y mujeres en las listas plurinominales deberán ir intercaladas.

6. Se sustituye al IFE por el Instituto Nacional Electoral, INE. Los órganos centrales siguen siendo los mismos, empero, ahora en el Consejo hay diez consejeros y un presidente, y antes había ocho y uno. En las delegaciones lo mismo: juntas locales y distritales y consejos locales y distritales, con la misma composición que en el pasado. En la Junta General estarán presentes no sólo el presidente, el secretario ejecutivo y los directores, sino también los titulares de tres unidades: Fiscalización, Contencioso Electoral y Vinculación con los Organismos Públicos Locales (las últimas dos son nuevas).

7. Los órganos superiores de dirección de los organismos (electorales) públicos locales estarán compuestos por un consejero presidente y seis consejeros electorales, nombrados por el Consejo General del INE.

8. El Consejo General del INE podrá remover a los consejeros de los orga-nismos públicos locales bajo ciertas condiciones. Eso y el hecho de que el INE pueda asumir, atraer y delegar facultades, no sólo erosiona la certeza (las facultades deberían estar clara y definitivamente establecidas) sino que abre una eventual zona de litigios innecesarios.

9. El procedimiento para integrar las mesas directivas de casilla seguirá siendo el mismo: insaculación más capacitación. Pero ahora, en la primera, abarcará al 13 por ciento del padrón (antes era el 10). En las elecciones concurrentes habrá mesa única, es decir, se votará tanto para los cargos federales como para los locales. La ventaja: se requerirán menos funciona-rios de casilla. La desventaja: el conteo de las elecciones locales será más lento (primero, por ley, se hará el recuento federal).

10. Los magistrados de los tribunales locales (que podrán ser 3 ó 5) serán electos por el Senado.

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11. Los mexicanos en el extranjero podrán obtener su credencial para votar fuera del territorio nacional. Y votarán no sólo por el presidente, sino también por senadores y gobernador. Podrán hacerlo por correo, vía elec-trónica y en consulados y embajadas. Para ello se requerirá del auxilio de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Los partidos y candidatos no podrán, sin embargo, realizar campañas fuera del país.

12. El formato para las campañas en radio y televisión seguirá siendo el mismo: mensajes breves. No se hizo nada para combatir o siquiera atemperar la

“spotización”. La distribución entre los partidos se hará con los mismos criterios que ayer (70 por ciento del tiempo repartido según el porcentaje de votos obtenido en la última elección y 30 por ciento de manera igualitaria). Los tres partidos de nuevo ingreso sólo entran al reparto de esta última franja, al igual que los candidatos independientes (todos ellos, para fines de acceso a la radio y la televisión, serán tratados como si fueran un partido).

13. La fiscalización de las finanzas de los partidos recae en el Consejo General del INE, a través de una comisión que se auxiliará de una unidad técnica.

14. La redistritación, tanto la federal como las locales, será realizada por el INE.

15. Como en el pasado, habrá de manera obligada dos debates entre los candi-datos presidenciales. Para el resto, el INE sólo “promoverá” que se lleven a cabo.

16. Se regulan las candidaturas independientes. El Consejo General del INE hará una convocatoria. “El candidato ... deberá presentar la documentación que acredite la creación de una persona moral constituida en Asociación Civil, la cual deberá tener el mismo tratamiento que un partido político en el régimen fiscal” (un partidito). Para ser candidato a la presidencia se requieren las firmas del 1 por ciento de ciudadanos de la lista nominal de electores (alrededor de ochocientos mil), y ese 1 por ciento debe repli-carse en por lo menos diecisiete entidades. Para senadores y diputados de mayoría relativa se necesita del 2 por ciento de firmas en relación con la lista nominal del estado o el distrito. Tendrán acceso a la radio y la televi-sión como si todos ellos fueran un partido de nuevo registro. Podrán tener, según el cargo al que aspiren, representantes ante los consejos (distrital, local y general) del INE y en las mesas directivas de casilla. Podrán recibir

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financiamiento público y privado. El primero será una bolsa de recursos, como si se tratara de un partido de nuevo registro, y el segundo no podrá rebasar el 10 por ciento del tope de gasto de la elección de que se trate.

17. El Tribunal tendrá ahora siete salas regionales y no cinco, como hasta ahora.

18. Se ampliaron las causales de nulidad de una elección: por rebasar el tope de gastos de campaña, utilizar recursos de procedencia ilícita, aprovecharse del desvío de recursos públicos, compra de cobertura informativa en radio y televisión (ya aparecía en la Constitución). “Dichas violaciones deberán acreditarse de manera objetiva y material. Se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor de cinco por ciento”. La idea es que, mientras más estricta sea la sanción (en este caso la anulación de una elección), la probabilidad de que se cometa ese tipo de infracciones será menor. ¡Ojalá que así sea! La otra cara: que al añadir causales de anulación se multipliquen los incentivos para impugnar la elección por parte de los perdedores.

Bajo este nuevo marco normativo, los órganos de representación política tendrán que afrontar sendos retos a fin de alcanzar “la consolidación democrática”, a saber:

1. Deberá convertirse en un foro de legitimidad y eficacia del nuevo régimen político (todavía presidencial y de gobiernos divididos), donde se debatan y acuerden los cambios que toda sociedad democrática demanda.

2. Modernizarse y crear mecanismos de vigilancia y cooperación entre poderes, de tal suerte que la división funcional de poderes se torne armónica y así evitar la eventual parálisis parlamentaria y que un órgano de poder entorpezca la labor del otro.

3. Elevar el nivel de profesionalismo en el quehacer parlamentario para mejorar su desempeño en términos de eficiencia, eficacia y legitimidad. También se debe trabajar en el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas y de mayor vinculación con la ciudadanía. Recuérdese que una vez concluido el encargo los legisladores dependen más de las negociaciones y componendas intrapartidistas que de la voluntad ciudadana. Además, es

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imperativo que deje de considerarse al Congreso como un espacio de grati-ficación, a disposición de grupos de interés con cierto grado de vinculación y chantaje con los diferentes partidos políticos.

4. Diseñar mecanismos normativos a fin de mejorar la función legislativa, incluidos la modificación de los periodos de sesiones, acotar tiempos para el desahogo de iniciativas de ley y establecer tiempos para la recepción de iniciativas por parte del Ejecutivo.

5. Impulsar las formas de participación típicas de las democracias directas, como es el caso del pleibiscito, el referéndum y la consulta popular (no el remedo que se hizo con fines retóricos y que ha tenido como resultado la declaración de inconstitucionalidad por parte de la Corte), de tal suerte que la ciudadanía se encuentre más vinculada con sus representantes y que éstos incorporen a la agenda pública de manera más sucinta las demandas de la ciudadanía. Quizá éste sea el reto más urgente.

6. Impulsar una reforma integral de Estado que permita la consolidación democrática, la gobernabilidad y la vigencia del estado de derecho. En dicha reforma destaca el fortalecimiento del poder legislativo, así como la instau-ración de un verdadero federalismo y el diseño e implantación de meca-nismos de representación y calidad de la gestión que el mundo moderno demanda y que la sociedad mexicana merece.

A manera de conclusión

La evolución histórica del sistema político mexicano ha obedecido a una serie de acontecimientos, claro está, tanto en el plano endógeno como exógeno, donde un haz de contradicciones ha sido la directriz de los grandes cambios en los órdenes político, social y económico. Estos acontecimientos, tal como se trató de describir, han marcado la pauta para que en la actualidad contemos con un sistema más democrático, empero, aun con sendas cuentas pendientes.

El sistema político mexicano se ha caracterizado por ser un sistema autoritario en donde la institución presidencial ha dominado a lo largo de la historia al resto de los poderes, siendo ésta una de las causas por las que degeneró en un sistema autoritario. De hecho algunos autores, como José María Calderón, señalaron en su momento que el autoritarismo es un rasgo

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inherente, ergo sistémico, al sistema político mexicano. Tan es así, que incluso los representantes del Ejecutivo en los diferentes órdenes de gobierno que han arribado al poder amparados en fuerzas políticas alternativas, también han gobernado bajo ese signo. Mención aparte merecen los casos de entidades federativas tales como Guerrero y Michoacán, entre otras.

De 1970 a la fecha el sistema político mexicano se ha caracterizado por la implementación de estrategias de flexibilización gradualista cristalizadas en un proceso de liberalización política. Sin embargo, en aras de garantizar la refuncionalización del autoritarismo, el sistema ha propiciado sendas fracturas en la relación Estado-sociedad civil, lo cual se ve reflejado de manera creciente en la formación de sociedades terapéuticas y movimientos independientes, y ahora hasta autodefensas.

Durante ese mismo periodo, se registró adicionalmente una pérdida paulatina de las capacidades constitucionales del Ejecutivo frente al Legislativo. Coincidente con la adopción del modelo neoliberal en el mundo y la declaración de insolvencia económica de nuestro país, el Estado deja de ser el elemento rector de la economía; se otorga un impulso inusitado al libre juego del mercado y el sector privado comienza a dominar la inversión por encima del sector público. El rompimiento de la hegemonía priista se hace evidente a partir de los sismos electorales y la caída del sistema en 1988; no obstante, se magnifica a partir de la LVI Legislatura, en la que el PRI pierde la mayoría parlamentaria en la cámara baja, aunque continuó con la mayoría relativa en la Cámara de Senadores y ya para el 2000 el desplome del PRI como partido hegemónico deviene en realidad.

Para el 2003 el PRI tiene un repunte y en alianza con el Partido Verde Ecologista, un reposicionamiento gradual en el Congreso; empero, la falta de legitimidad y los vicios en el ejercicio del poder serán factura a cobrar en las elecciones del 2006. En ese año el PRI pasa a ser la tercera fuerza a nivel federal; sin embargo, asimila la experiencia, y no obstante las fracturas internas opta por la cohesión interna y la alianza con el Verde Ecologista a fin de ir recuperando terreno en las preferencias electorales, logrando sendos ascensos en los comicios locales de 2008 en adelante hasta recuperar la Presidencia, tal como se ha señalado, en el 2012.

En suma, la refuncionalización del autoritarismo como rasgo del sistema político mexicano ha servido como elemento de justificación o crítica de los partidos políticos, aunque también ha dado pie para la exacerbación de las posiciones gradualistas, cuyos representantes utilizan los términos transición

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y evolución como sinónimos de democracia, cuando en realidad se están refiriendo a una suerte de liberalización política expresada en procesos de flexibilización estratégica, cuyo impacto más evidente lo encontramos en el sistema electoral y en el sistema de partidos.

Como colofón de fondo podemos afirmar que el sistema político mexicano ha llegado a un punto en que es imprescindible una reforma integral que contemple la modernización de los poderes públicos, así como la implemen-tación de un nuevo arreglo institucional que responda de manera más plena al proceso de mundialización y a los imperativos democráticos, de seguridad pública, de defensa de los derechos humanos, de gobernabilidad y de preserva-ción del estado de derecho.

Referencias

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SILVESTRE CORTÉS GUZMÁN, es Maestro en Política y Gobierno por la New Mexico State University y licenciado en Sociología por la FES Acatlán, en donde se desempeña como profesor de tiempo completo. Cuenta con diplomados en Análisis político, Prospectiva política, y Derecho político e instituciones electorales. Es responsable del proyecto de investigación Gobernabilidad y Transición a la Democracia en el marco de la Globalización. Co-responsable en el proyecto de investigación Repensando a los clásicos de la Sociología. Ha sido profesor invitado en el INAP, la UVM, la UAEM, la Universidad de Guanajuato, entre otras.

Sus líneas de investigación son: Teorías Sociológicas, Gobernabilidad y Transición a la Democracia y Sociología Jurídica.

representaciÓn polÍtica: sistema polÍtico y …

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