relatÓrio de auditoria€¦ · concernentes ao edital de seleção das oss’s serão objeto de...

Comissão Multidisciplinar de Fiscalização da Implantação das Organizações Sociais de Saúde – OSS’s Av. Presidente Dutra, 4229 – Pedrinhas – CEP. 78.903-900

Tel.: (0xx69) 3211-9086 – Fax (0xx69) 3211-9034

Fls. nº 1 Proc. nº 3819/10

RELATÓRIO DE AUDITORIA

ANÁLISE DA LEGALIDADE DA INSTALAÇÃO DE DUAS UNIDADES DE PRONTO ATENDIMENTO (UPA’S)

PELO GOVERNO DO ESTADO DE RONDÔNIA

Será que podemos despender mais do que outros entes,

para fazer aquilo que eles fazem, e bem, com bem menos?

PORTO VELHO, TCER, JULHO/2012

Av. Presidente Dutra, 4229 – Pedrinhas CEP: 78.903.900 Porto Velho – RO

Tel./Fax: (69) 3211 -9045 E-mail: [email protected]

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Índice

1. DA INTRODUÇÃO ...............................................................................3

2. DA COMPOSIÇÃO DA COMISSÃO DE AUDITORIA ......................................................4

3. DOS LEVANTAMENTOS REALIZADOS ................................................................6

4. DOS PRINCÍPIOS DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) ..............................................9

5. DAS NORMAS TÉCNICO-OPERACIONAIS DE IMPLANTAÇÃO E FUNCIONAMENTO DAS UPA’s ...................17

6. DA POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO ÀS URGÊNCIAS E EMERGÊNCIAS .................................20

7. DO ATENDIMENTO DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA DO ESTADO DE PERNAMBUCO ............................25

8. DA IMPLANTAÇÃO DE UPA’s NO ESTADO DE RONDÔNIA ..............................................32

8.1. DA INEXISTÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE ..................................................38

8.2. DA SOBREPOSIÇÃO DE ATUAÇÃO DAS UPA’S ESTADUAIS COM AS DO MUNICÍPIO DE PORTO VELHO ......42

8.3. DA ESTRUTURA FÍSICA ....................................................................49

8.4. DA QUALIDADE DAS INSTALAÇÕES ...........................................................61

8.5. DO SUPERDIMENSIONAMENTO DA CAPACIDADE DE ATENDIMENTO ...................................68

8.6. DO NÃO RECEBIMENTO DE INCENTIVOS FINANCEIROS ...........................................75

9. DAS CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................78

10. DA RESPONSABILIZAÇÃO .......................................................................82

11. DO APROVEITAMENTO DAS INSTALAÇÕES ..........................................................92

12. DA TUTELA ANTECIPATÓRIA E INIBITÓRIA .......................................................92

13. DA CONCLUSÃO ...............................................................................96

13.1. DA PROPOSTA DE DETERMINAÇÃO ...........................................................101



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PROCESSO Nº.: 1572/2012-TCER

INTERESSADA: Secretaria de Estado da Saúde - SESAU

ASSUNTO: Análise da legalidade da instalação de 2 (duas)

Unidades de Pronto Atendimento (UPA’s) pelo

Governo do Estado de Rondônia - Contrato nº.

054/PGE/2011

RELATOR: Conselheiro PAULO CURI NETO

1. DA INTRODUÇÃO

Esta Auditoria deveria, a princípio, ficar

circunscrita ao exame do edital de seleção das organizações

sociais de saúde (OSS’s), que serão responsáveis pelo

gerenciamento das Unidades de Pronto Atendimento (UPA’s)

instaladas pelo Governo do Estado de Rondônia.

No entanto, para possibilitar uma análise

criteriosa dos requisitos do referido edital, fez-se necessário

perscrutar aspectos outros relativos à implantação e à

funcionalidade das UPA’s.

Ademais, um exame formal-legal, em razão da

complexidade do objeto do edital (gestão de UPA’s), não

permitiria, por si só, uma análise acurada da economicidade e da

eficiência da escolha da Administração.

A partir desse entendimento, foram realizadas

duas análises que, apesar de distintas, são, porém,



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complementares. A primeira relativa à legalidade e aos aspectos

técnico-operacionais de implantação das UPA’s pelo Estado. A

segunda atinente à legalidade do termo de edital de seleção das

organizações sociais de saúde (OSS’s).

Acrescente-se que, em razão de representação

feita pela Comissão de Auditoria no curso dos trabalhos, foi

constituído processo para o exame da legalidade da adesão à ata

de registro de preços e da liquidação da despesa relativa à

aquisição dos módulos para instalação das UPA’s (proc.

3321/121).

O presente relato está adstrito às

inconformidades constatadas na implantação das Unidades de

Pronto Atendimento (UPA’s) pelo Estado. As ilegalidades

concernentes ao edital de seleção das OSS’s serão objeto de

outro relatório.

2. DA COMPOSIÇÃO DA COMISSÃO DE AUDITORIA

Em razão da grande relevância do projeto

governamental de gestão compartilhada, o Tribunal de Contas, em

parceria com o Ministério Público do Estado, instaurou Auditoria

Multidisciplinar para fiscalizar a implantação das Organizações

Sociais de Saúde (OSS’s) no âmbito do Estado.

1 Em virtude da representação, foi exarada decisão monocrática interlocutória de nº.

109/2012/GCPCN, determinando, a título de tutela inibitória, a suspensão de pagamento no valor

de R$ 1.008.378,28. Foi proferida, ainda, a Decisão de nº. 112/2012/GCPCN, determinando o exame

da legalidade da despesa do contrato de nº. 54/2012/PGE (fls. ).


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O Procurador-Geral de Justiça designou, por meio

da Portaria nº 167/MPE/2012 (fl. 8-A), para compor a Equipe de

Auditoria, os servidores João Ricardo da Silva, cadastro nº.

4414-5/MPE, e Saulo Roberto Faria do Nascimento, cadastro nº.

4405-72.

De igual forma, foram designados pelo Presidente

desta Corte, por intermédio da Portaria nº. 542/TCER/2012 (fl.

9), os servidores Paulo Ribeiro de Lacerda, cadastro 183/TCER, e

Fernanda Lopes Dantas, cadastro nº. 353/TCER.

A Equipe contou ainda com a participação da

Senhora Liduina Mendes Vieira, matrícula nº. 300034943,

profissional indicada pela Secretaria de Estado da Saúde (fl.

10)3, que, nos termos do item 2205 da NAG’s, subsidiou os

trabalhos a título de consultora e especialista4.

A Comissão de Auditoria foi devidamente

apresentada ao Secretário de Saúde do Estado, o Senhor Gilvan

2 Registre-se que o servidor Saulo Roberto, em razão das suas muitas atribuições no MPE, não pode

dedicar-se com exclusividade aos trabalhos de auditoria, razão pela qual não subscreve o

presente relatório. Não olvidando a sua relevante contribuição em outras fiscalizações

realizadas por esta Corte em parceria com o MPE.

3 A Portaria de nº. 685, de 12.4.2012, ao incluir a referida servidora na Comissão, excluiu o

Senhor Carlos José Menezes de Sá Barreto, cad. 578033, servidor do CES/Ministério da Saúde, e a

Senhora Sílvia Maria Neri Piedade, servidora enfermeira do Estado (COREN 92597/RO), da Equipe de

Auditoria, em razão da impossibilidade desses servidores atuarem em regime de dedicação

exclusiva.

4 “2205 - Sempre que necessário, caso não disponha em seus quadros profissionais, e, observados

os limites da objetividade, da neutralidade e da independência, o TC poderá utilizar-se nos seus

trabalhos de auditoria governamental dos serviços de consultores e especialistas externos

pertencentes a organizações públicas ou privadas, profissionais ou acadêmicas.”


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Ramos de Almeida, por meio do Ofício nº. 120/2012/SGCE/GP (fl.

11).

Registre-se, ainda, que foi oposta exceção de

suspeição, pela Procuradoria Geral do Estado, em face do

presidente desta Comissão de Auditoria e do Conselheiro relator

da saúde.

Esta Corte, na sessão do dia 26 junho de 2012,

proferiu, por unanimidade de votos, a Decisão de nº.

161/2012/PLENO, em que conheceu do pedido e, no mérito, julgou-o

improcedente (fl. 33).

3. DOS LEVANTAMENTOS REALIZADOS

No curso desta auditoria, foram realizados vários

levantamentos e diligências que subsidiaram as análises feitas.

Foram coletados dados relativos à demanda e à

produção dos serviços de saúde de várias unidades do Município

de Porto Velho e dos Estados de Rondônia e de Pernambuco. Tais

informações serviram de substrato e de referencial para

fundamentar as inferências feitas.

Nos postos de pronto atendimento do Município de

Porto Velho - Ana Adelaide, Hamilton Gondim, Manoel Amorim e

José Adelino, foram coletadas informações relativas aos serviços

de emergência clínica, pediátrica e de raio x, dos 5 (cinco)

primeiros meses do ano em curso (fl. 34). No Hospital e Pronto



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Socorro João Paulo II, levantou-se o total de atendimentos

realizados no primeiro trimestre deste ano (fls. 35/38).

Procedeu-se ainda a visitação das instalações das

4 (quatro) UPA’s edificadas no Município de Porto Velho.

Todas as análises foram baseadas no ordenamento

jurídico que disciplina o sistema único de saúde (SUS):

Constituição Federal; Lei Federal nº. 8.080/90; Lei Federal

12.466/11 (que inseriu os arts. 14-A e 14-B na Lei 8080/90); Lei

Federal 8.142/90; Lei nº. 10.098/04; Decreto Federal nº.

7.508/11; Portarias do Ministério da Saúde de nºs 2.048/02,

2.922/08, 1.020/09, 2.648/11 e 2.821/11; e Resoluções da ANVISA

RDC 50/02 e RDC 189/03.

Apesar dos muitos estudos e levantamentos

realizados pela Equipe Técnica, tornou-se necessário, ao final

da auditoria, conhecer in loco todos os aspectos e

circunstâncias que estão a envolver a implantação e a gestão de

uma UPA.

Em face da experiência exitosa do Estado de

Pernambuco na implantação de 14 (catorze) UPA’s e o repasse

delas a 6 (seis) organizações sociais de saúde, optou-se por

conhecer a realidade desse Estado.

Na visitação ao Recife (fls. 39/41), no período

de 27 a 31.5.2012, foram colhidos junto à Secretária Estadual de

Saúde vários dados relativos (i) ao custo médio por paciente,



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(ii) ao quantitativo de atendimentos realizados; (iii) à

capacidade instalada das unidades, (iv) ao tipo de atendimento

ofertado; (v) à área física construída; (vi) aos critérios

utilizados para avaliar de forma quantitativa e qualitativa a

prestação dos serviços, (vii) às dificuldades enfrentadas quando

da implantação das UPA’s, (viii) aos impactos positivos e

negativos do funcionamento das UPA’s etc. (fl. 42)

Além disso, foram visitadas as UPA’s Dulce

Sampaio (localizadas no bairro de Torrões) e Maria Esther Souto

Carvalho (situada no bairro de Imbiribeira).

Importa registrar que foi facultada, por

intermédio dos Ofícios nº. 173 e 178/GAB/CPCN/2012 (fls. 43/44),

à Administração Estadual e à Assembleia Legislativa a designação

de servidores para acompanharem os levantamentos da Equipe de

Auditoria.

O representante da Assembleia na Comissão de

Seleção das Propostas – COMSEL, o Senhor Francisco Sued de Brito

Pinheiro Filho, fez-se presente no Estado de Pernambuco para

acompanhar os trabalhos da Comissão.

Antes de perscrutar a respeito da implantação e

do funcionamento das UPA’s, convém, ainda que de forma

abreviada, enunciar os princípios que regem o sistema único de

saúde, já que todas as ações de saúde devem ser planejadas e

realizadas em observância a tais balizas.



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4. DOS PRINCÍPIOS DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)

A saúde, enquanto direito fundamental só apareceu

no ordenamento jurídico pátrio com a Constituição de 1988. Na

Constituição de 1934, ela constou como direito do trabalhador;

na Carta de 1937, figurou como direito da criança; na Lei Maior

de 1946, como competência da União. As demais Constituições

foram silentes quanto a esse direito.

Não obstante o avanço normativo da Carta de 1988,

há muito ainda a avançar na efetividade da saúde, agora alçada à

categoria de direito fundamental.

O direito à saúde perpassa por todas as três

gerações de direitos fundamentais. A saúde é contemplada pelo

direito de primeira geração, porque está relacionada à vida, a

qual faz parte do núcleo essencial de todos os direitos. Também

se apresenta como direito de segunda geração, porquanto depende

de prestações positivas, ou seja, de uma atuação efetiva por

parte do Estado, de políticas públicas, tais como: contratação

de pessoal, aquisição de medicamentos, construção de unidades de

saúde etc. Ainda figura como direito de terceira geração, uma

vez que os sujeitos nem sempre são determinados, mormente nos

casos de ações de saúde preventivas.

De acordo com o legislador constituinte (art. 198

da Constituição Federal), o sistema único de saúde constitui uma

rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços de saúde.

Estabelece, ainda, que essa rede será organizada pelos



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princípios da descentralização, do atendimento integral e da

participação da comunidade.

A descentralização político-administrativa das

ações e serviço de saúde é a vértebra central do sistema único

de saúde (SUS). Antes do advento da Constituição Federal de

1988, as ações e serviços de saúde encontravam-se centralizadas

na União.

Muito embora, nos termos do art. 23 da Carta

Magna, a saúde conste do rol de competência comum da União, dos

Estados e Municípios, a descentralização, enquanto diretriz

constitucional a organizar o SUS, determina a repartição de

obrigações entre os entes estatais.

Dessa feita, aquilo que o Município pode fazer, o

Estado e a União devem abster-se de realizar. O mesmo aplica-se

a estes em relação àquele.

A organização do SUS de forma descentralizada, em

rede regionalizada e hierarquizada, tem como desiderato

possibilitar a otimização e a racionalização da aplicação dos

recursos públicos, impedindo a sobreposição de serviços e a

redundância de atuação dos entes estatais.

A regionalização refere-se à distribuição

espacial dos serviços de saúde, independentemente do seu nível

de complexidade. A hierarquização pressupõe a existência de

níveis de complexidade (baixa, média e alta) na prestação de



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serviço. Note-se que tanto a regionalização como a

hierarquização são corolários do princípio da descentralização,

vale dizer, da autonomia político-administrativa que os entes

estatais possuem para organizar os seus serviços (de forma

integrada, como se verá adiante).

A descentralização deve permear todo o processo

de planejamento das ações e serviços de saúde. O planejamento de

saúde até então centralizado na União, como já enunciado, com

essa nova diretriz constitucional, passa a ser compartilhado com

Estados e Municípios. Consoante o art. 36 da Lei 8080/90, ele

deve ser ascendente, ou seja, da base para o topo, in verbis:

“Art. 36. O processo de planejamento e orçamento do

Sistema Único de Saúde-SUS será ascendente, do nível

local até o federal, ouvidos seus órgãos

deliberativos, compatibilizando-se as necessidades

da política de saúde com a disponibilidade de

recursos em planos de saúde dos Municípios, dos

Estados, do Distrito Federal e da União.” (grifei)

O princípio da descentralização encontra-se

devidamente positivado no art. 17 desse diploma legal, a seguir

transcrito:

“Art. 17. - À direção estadual do Sistema Único de

Saúde-SUS compete:

I - promover a descentralização, para os Municípios,

dos serviços e das ações de saúde; (grifei)



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Outro princípio constitucional a balizar a

atuação do Poder Público na área de saúde é a integralidade, nos

termos da Carta Maior: “atendimento integral”. Tal baliza parte

do pressuposto de que o êxito da política de saúde depende da

confluência de vários fatores que “visem à redução do risco de

doença e de outros agravos” à saúde.

Por isso, o legislador assevera que “A saúde tem

como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a

alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o

trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso

aos bens e serviços essenciais; os níveis de saúde da população

expressam a organização social e econômica do País” (art. 3º da

Lei 8080/90).

Para dar efetividade a esse princípio, estabelece

a lei que os estudos epidemiológicos devem ser utilizados na

alocação de recursos e na realização de projetos. Em outros

termos, para se definir as prioridades do setor de saúde.

“Art. 7º

VII - utilização da epidemiologia para o

estabelecimento de prioridades, a alocação de

recursos e a orientação programática;”

Importante notar que a integralidade tem duas

vertentes: uma subjetiva e a outra organizacional.



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O prisma subjetivo (da integralidade) está

relacionado ao atendimento integral do indivíduo, que deve ser o

mais amplo possível, contemplando aspectos preventivos e

assistenciais. A faceta organizacional (da integralidade) diz

respeito à atuação dos entes estatais, que precisam da

articulação interfederativa para dar conta das necessidades de

saúde da população.

Impende notar, porém, que essas vertentes não são

excludentes, mas complementares, pois somente com a articulação

interfederativa dos entes estatais é possível atender os

indivíduos em todas as suas demandas de saúde.

O Decreto Federal nº. 7.508, de 28.06.2011, que

regulamenta a Lei nº. 8080/90, reservou um capítulo inteiro para

tratar da articulação interfederativa, o de número V. Nele,

disciplina-se a atuação de várias comissões de gestores no

âmbito estadual, federal e regional: Comissão Intergestores

Bipartite (CIB), Comissão Intergestores Regionais (CIR) e

Comissão Intergestores Tripartite (CIT).

Segundo o princípio da unicidade do sistema,

destacado pelo STF na tutela antecipada de nº. 175 (fls. 45/50),

proferida pelo Ministro Gilmar Mendes, todos os entes devem

atuar com um único propósito, vale dizer, de forma integrada.

Entendeu a Corte Suprema, nesse julgado, que a saúde é dever e

responsabilidade de todos os entes, devendo ser prestada

solidariamente5.

5 Apelação Cível nº. 408.729/CE, processo nº 2006.81.00.00.3148-1.


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Como o Estado compõe o sistema único de saúde,

deve articular-se com os Municípios para que, em parceria,

possam responder às necessidades de saúde da população. Jamais

atuar de forma isolada ou em dissonância com a política

municipal, sob pena de não obter o êxito desejado.

A articulação interfederativa é fundamental para

que a população seja assistida em todas as suas necessidades de

saúde. Não se pode jamais esquecer que a atenção à saúde

constitui um sistema, o que exige que toda e qualquer ação do

Poder Público seja feita de forma articulada, sob pena de

“duplicidade de meios para fins idênticos”

Já o princípio constitucional da “participação da

comunidade” encontra positivação na Lei Federal 8.142/90 e

12.466/11.

Com a redemocratização do país, a participação

popular na gestão pública ganhou relevo, sendo agasalhada pelo

ordenamento jurídico pátrio. O controle social, até então,

exercido apenas pelo Estado, sofre uma reviravolta. A sociedade

organizada passa a exercê-lo, sobretudo em relação às políticas

públicas de saúde colocadas em prática.

Não se pode olvidar que o setor de saúde foi um

dos pioneiros a defender a participação popular nas definições

das políticas públicas.



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Em 1986, foi realizada em Brasília a VIII

Conferência Nacional de Saúde, com ampla participação de

usuários, trabalhadores de saúde, prestadores de serviços e

gestores. O relatório final, fruto dos debates dessa

Conferência, serviu de base para as discussões na Assembleia

Nacional Constituinte em 1987.

Essa digressão tem como propósito demonstrar que

a participação popular no âmbito da saúde é uma conquista

histórica que não pode ser menoscabada pelo gestor.

Por oportuno, vejamos o que diz Guido Ivan de

Carvalho e Lenir Santos, na obra “Sistema Único de Saúde,

Comentários à Lei Orgânica da Saúde6”:

“Não se deve mais planejar verticalmente, mas

descentralizadamente, da base para o centro. Os

planos de saúde são definidos no nível local. Quando

são ouvidos os órgãos deliberativos, introduz-se o

componente participativo do controle social.”

(grifei)

Por isso, o planejamento estadual de saúde deve

ser feito consoante as necessidades dos municípios, pactuando-se

as metas na Comissão Intergestores Bipartite. Tal determinação

advém do teor dos artigos 18 e 19 da Lei nº. 8.080/90,

transcritos a seguir:

6 Sistema único de Saúde, Comentários à Lei Orgânica da Saúde (Leis nº. 8.080/90 e nº. 8.142/90).

Editora da UNICAMP. 2001. pag. 278.


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“Art. 18. O planejamento da saúde em âmbito estadual

deve ser realizado de maneira regionalizada, a partir

das necessidades dos Municípios, considerando o

estabelecimento de metas de saúde.

Art. 19. Compete à Comissão Intergestores Bipartite –

CIB de que trata o inciso II do art. 30 pactuar as

etapas do processo e os prazos do planejamento

municipal em consonância com os planejamentos

estadual e nacional.” (grifei)

A Lei 12.466, de 24.08.2011, ao inserir o art.

14-A na Lei 8.080/90, reafirmou a importância da comissão

intergestores como espaço democrático de ajuste da gestão

compartilhada do SUS. Estabelece tal dispositivo:

Art. 14-A. As Comissões Intergestores Bipartite e

Tripartite são reconhecidas como foros de negociação

e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos

operacionais do Sistema Único de Saúde (SUS).

Parágrafo único. A atuação das Comissões

Intergestores Bipartite e Tripartite terá por

objetivo:

I - decidir sobre os aspectos operacionais,

financeiros e administrativos da gestão compartilhada

do SUS, em conformidade com a definição da política

consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos

conselhos de saúde;

II - definir diretrizes, de âmbito nacional, regional

e intermunicipal, a respeito da organização das redes



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de ações e serviços de saúde, principalmente no

tocante à sua governança institucional e à integração

das ações e serviços dos entes federados; (grifei)

III - omissis

Assim, para que as ações e serviços públicos de

saúde não estejam em descompasso com as reais necessidades da

comunidade, imperativo que sejam ouvidos os órgãos deliberativos

locais.

5. DAS NORMAS TÉCNICO-OPERACIONAIS DE IMPLANTAÇÃO E

FUNCIONAMENTO DAS UPA’s

São muitos os desafios do Sistema Único de

Saúde, sendo a urgência/emergência uma delas, com filas enormes

de espera e demora no atendimento de pacientes.

Para planejar a distribuição desse serviço, o

Ministério da Saúde editou a Portaria nº. 1.863/2003/GM/MS,

estabelecendo as diretrizes para a sua organização. Desde então,

vêm sendo editadas sucessivas portarias que disciplinam como

esse serviço deve ser prestado.

Para prestação do serviço de urgência e

emergência foram instituídas as UPA´s, unidades não hospitalares

que funcionam nas 24 horas do dia e que devem estar preparadas

para prestar assistência de baixa e média complexidade.



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Enquanto “porta de entrada”, devem possuir

hospitais de retaguarda, para que se possa garantir o

encaminhamento dos casos que extrapolem a sua competência, o que

enseja a necessidade do suporte do SAMU-192 para garantir o

deslocamento de pacientes7.

Vê-se, assim, que a implantação do serviço de

atendimento de urgência e emergência requer ações que vão além

da edificação da unidade.

Quando da instalação das UPA’s do Governo do

Estado, estava em vigor a Portaria nº. 1020/098.

Muito embora essa portaria tenha sido revogada

pela de nº. 26489, datada de 7.11.2011, as diretrizes para a

7 A Portaria 1020/09, que disciplina a construção das UPA’s, estabelece no art. 2º que unidades

de pronto atendimento (UPA’s) constituem “estabelecimento de saúde de complexidade intermediária

entre as Unidades Básicas de Saúde/Saúde da Família e a Rede Hospitalar, devendo com estas

compor uma rede organizada de atenção às urgências”.

8 .“Art. 1º omissis

“§ 2º As Unidades de Pronto Atendimento - UPA e as Salas de Estabilização - SE devem ser

implantadas em locais/unidades estratégicos para a configuração das redes de atenção à urgência,

com acolhimento e classificação de risco em todas as unidades, em conformidade com as diretrizes

da Política Nacional de Atenção às Urgências.

§ 3º As UPA e as SE8 devem atender às orientações gerais, diretrizes e parâmetros estabelecidos

na presente Portaria e na Política Nacional de Atenção às Urgências e, especialmente:” 9 Art. 1º Esta Portaria redefine as diretrizes para implantação do componente Unidade de Pronto

Atendimento (UPA 24h) e do conjunto de serviços de urgência 24 (vinte e quatro) horas da Rede de

Atenção às Urgências.

Art. 2º A UPA 24h é o estabelecimento de saúde de complexidade intermediária situado entre a

Atenção Básica à Saúde e a Rede Hospitalar.

Art. 3º A UPA 24h deve compor uma rede organizada de atenção às urgências, em conjunto com a

Atenção Básica à Saúde e com a Rede Hospitalar.


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construção das UPA’s, no geral, continuam as mesmas: i)

manifestação favorável da Comissão de Intergestores Bipartite

pela instalação da UPA; ii) implantação de unidades por área de

abrangência; e ii) necessidade de retaguarda, com a criação de

hospitais de referência, implementação do SAMU-192 e

estruturação da regulação10.

Em síntese, foi suprimida a referência à sala de

estabilização e ao rol de equipamentos necessários para equipar

as unidades.

As exigências previstas nas normas técnico-

operacionais para a implantação de UPA’s busca dar concretude

aos princípios que regem o Sistema Único de Saúde, senão

vejamos.

A obrigação de que as unidades sejam distribuídas

por área de abrangência, ao racionalizar a atuação do Estado,

materializa o princípio da descentralização, baliza

organizacional e estruturante do SUS.

A exigência de que as UPA’s possuam como

retaguarda o SAMU-192, uma unidade hospitalar e uma central de

regulação advêm da diretriz constitucional que determina a

Art. 4º A UPA 24h será implantada em locais/unidades estratégicas para a configuração da rede de

atenção às urgências, em conformidade com a lógica de acolhimento e de classificação de risco,

observadas as seguintes diretrizes: 10 Segundo o MS, regulação é a ordenação do acesso aos serviços de assistência à saúde, de modo a

otimizar os recursos assistenciais disponíveis (oferta) e a buscar a melhor alternativa possível

(demanda)


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20

integralidade do SUS. Caso contrário, os casos que superam a

resolubilidade11 dessas unidades ficariam sem solução.

Ademais, seria antieconômico exigir que toda

unidade de saúde seja um centro de referência, municiado com

corpo clínico especializado e equipamentos de alta densidade

tecnológica, cujos custos são altíssimos.

A necessidade de que a deliberação pela

instalação da UPA seja objeto de pactuação pela Comissão de

Intergestores Bipartite (CIB), efetiva o princípio da

“participação da comunidade”.

Assim, as normas técnico-operacionais não são de

somenos importância, já que são instrumentais de efetividade dos

princípios organizacionais e estruturantes do SUS:

descentralização, integralidade e participação da comunidade.

6. DA POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO ÀS URGÊNCIAS E EMERGÊNCIAS

Em 2003, o Ministério da Saúde, para diminuir a

sobrecarga dos hospitais, instituiu a política nacional de

atenção às urgências, com a finalidade de descentralizar o

atendimento de urgências de baixa e média complexidade12.

11 Segundo o MS, “resolubilidade é a exigência de que, quando um indivíduo busca o atendimento o

quanto surge um problema de impacto coletivo sobre a saúde, o serviço correspondente este

capacitado para enfrentá-lo e resolvê-lo até o nível de sua competência.” 12 A Portaria n.º 1.863/GM, de 29 de setembro de 2003, instituiu a Política Nacional de Atenção

às Urgências, a ser implantada em todas as unidades federadas, respeitadas as competências das

três esferas de gestão.


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Decidiu-se, então, pela implantação de Unidades de Pronto

Atendimento, as denominadas UPA’s.

Desde então, a União, por intermédio do

Ministério da Saúde, tem colocado recursos à disposição dos

Estados e Municípios, desde que as unidades instaladas por eles

observem os parâmetros definidos pela política nacional de

atenção às urgências.

Assim, o Governo Federal tem investido na criação

de UPA’s – ou seja, no atendimento pré-hospitalar de urgência e

emergência - e também na expansão do SAMU-192 – vale dizer, no

atendimento móvel de urgência e emergência.

Em 2006, no que concerne à edificação de unidade

de pronto atendimento, o Ministério da Saúde fez a seguinte

constatação:

“Outra situação preocupante para o sistema de saúde é

a verificada “proliferação” de unidades de “pronto

atendimento” que oferecem atendimento médico nas 24

horas do dia, porém sem apoio para elucidação

diagnóstica, sem equipamentos e materiais para

adequada atenção às urgências e, ainda, sem qualquer

articulação com o restante da rede assistencial.

Embora cumprindo papel no escoamento das demandas

reprimidas não satisfeitas na atenção primária, estes

serviços oferecem atendimentos de baixa qualidade e

pequena resolubilidade, que implicam em repetidos



21


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22

retornos e enorme produção de “consultas de

urgência”13.

Diante desse quadro, percebendo que as UPA’s não

estavam, à época, atingindo os seus objetivos, o Ministério da

Saúde aperfeiçoou as normas existentes relativas à edificação, à

implantação e aos funcionamentos das unidades de pronto

atendimento.

Na palestra proferida pelo Ministro Alexandre

Padilha, em 8.11.2011, no lançamento do programa SOS emergência,

foram apresentados exemplos que demonstram o alto grau de

resolubilidade das UPA’s14.

Na ocasião, o Ministro disse que, em dois estudos

realizados no segundo semestre de 2011, foram feitas as

seguintes constatações. No Rio de Janeiro, que atualmente conta

com quase 50 (cinqüenta) UPA’s, reduziu-se em 99,6% a

necessidade de uma pessoa ser encaminhada para a unidade

hospitalar, ou seja, de cada 1.000 (mil) pessoas que foram

atendidas pela UPA apenas 4 (quatro) foram encaminhadas a

unidade hospitalar. No Município de São Bernardo/SP, de cada

1.000 (mil) pessoas atendidas pela UPA apenas 3 (três)

precisaram de atendimento hospitalar.

13 Tal relato consta do ANEXO - SISTEMAS ESTADUAIS DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA, Regulamento Técnico,

pag. 55. Série Legislação de Saúde. 3ª Edição. 2006. 14 http://www.ebcserviços.ebc.com.br/programas/bom-dia-ministro/arquivos/10-11-11-bom-dia-

ministro-alexandre-padilha-saude.mp3


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23

Adiante-se que, segundo a Senhora Danielle Duca,

Diretora Geral de Modernização e Monitoramento da Assistência à

Saúde do Estado de Pernambuco (DGMMAS/SES/PE), a resolubilidade

das UPA’s desse Estado atinge 95% (noventa e cinco por cento)

dos casos atendidos.

O Ministro assentou, ainda, que “há uma

verdadeira epidemia de acidentes de carros e motos”. Em 2010,

segundo ele, foram mais de 145.000 (cento e quarenta e cinco

mil) internações no SUS provenientes de acidentes de trânsito e

mais de 40.000 (quarenta mil) mortos, o que gera uma grande

pressão sobre os serviços de urgência e emergência. Afirmou

também que, às vezes, de 30 a 35% das internações dos leitos de

UTI estão ocupados por pacientes vitimas de acidentes de

trânsito.

Nesse contexto, que também é o do Estado de

Rondônia, a construção de UPA”s é plenamente justificável. No

entanto, para que se obtenha delas os resultados esperados, tais

unidades devem ser edificadas de acordo com os paradigmas

previamente estabelecidos.

De 2011 a 2014, estão previstos pelo Ministério

da Saúde investimentos de 1 (um) bilhão de reais na construção

de 500 (quinhentas) Unidades de Pronto Atendimento (UPA’s),

sendo 40 (quarenta) delas na Região Norte. Será destinado para o

custeio dessas unidades o valor de 1,5 (um vírgula cinco)

bilhões de reais15 (fls. 51/56).

15 PAC 2 – 2011/2014, Investimentos do Ministério da Saúde, setembro de 2010.


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24

O porte da UPA é definido a partir de sua área

de abrangência e da demanda a ser atendida, fixando-se a

capacidade a ser instalada e a quantidade de leitos, conforme

quadro a seguir:

UPAS 24h

População da

Área de

Abrangência

Área Física

Mínima

Número de Atendimento Médicos em 24 horas

Número Mínimo

de Médicos

por Plantão

Número Mínimo

de Leitos de

Observação

Porte I 50.000 a

100.000 hab. 700 m2

De 50 até 150

pacientes 2 médicos 5-8 leitos

Porte II 100.001 a

200.000 hab. 1.000 m2

De 151 até

300 pacientes 4 médicos 9-12 leitos

Porte III 200.001 a

300.000 hab. 1.300 m2

De 301 até

450 pacientes 6 médicos 13-20 leitos

Fonte: Portaria 1.020/2009

As UPA’s construídas pelo Estado foram

identificadas pela Administração como unidades de porte III.

Para construção de estabelecimento desse porte,

o Ministério da Saúde disponibiliza, a título de incentivo

financeiro de investimento, até 2,6 milhões de reais por

unidade.

Para o seu custeio, são repassados, quando

preenchidos os requisitos de habilitação e qualificação, os

montantes de R$ 250.000,00 e R$ 500.000,00, respectivamente16, o

16 Consoante o Art. 13 da Portaria 2.821/11, para o custeio mensal de uma UPA Nova, o Ministério

da Saúde repassará o valor mensal a seguir discriminado:

“I - Para UPA Nova habilitada, o custeio será de:

a) e b) omissis

c) R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) para UPA Porte III;


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25

que representa, anualmente, o recebimento de 3 a 6 milhões de

reais.

Para que isso ocorra, porém, as unidades devem

ter sido edificadas segundo as balizas do Governo Federal, devem

estar integrada aos demais serviços da rede, devendo ter como

retaguarda o SAMU-192, uma unidade hospitalar e uma central de

regulação.

7. DO ATENDIMENTO DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA DO ESTADO DE PERNAMBUCO

O Estado de Pernambuco conta, atualmente, com 14

(catorze) UPA’s, cuja gerência foi repassada a 6 (seis)

organizações sociais de saúde17. Tanto a implantação das UPA’s

como a parceria com entidades privadas sem fins lucrativos

constituem uma iniciativa relativamente recente naquele Estado,

experiência que teve início em 2010.

Nesse período de pouco mais de 2 (dois) anos,

também foram implantados 4 (quatro) hospitais, o denominado

cinturão médico da grande Recife. As unidades hospitalares foram

construídas com a finalidade de garantir atendimento àqueles

casos que extrapolem a resolubilidade das UPA’s, vale dizer,

para servir de retaguarda.

II - Para UPA Nova habilitada e qualificada, o custeio será de:

a) b) omissis

c) R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) para UPA Porte III.”

17 As OSS’s que atuam nesse Estado estão identificadas na planilha acostada aos autos (fls. ).


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Uma dessas unidades, o Hospital Regional de

Palmares, foi destinado a atender a demanda oriunda da zona da

mata e do sertão Pernambucano. Os demais Hospitais,

Metropolitano Sul - Dom Helder Câmara, Metropolitano Norte -

Miguel Arraes e Metropolitano Oeste - Pelópidas Silveira, são

responsáveis pela demanda das UPA’s18.

Para definir a localidade onde as UPA’s e os

hospitais seriam implantados, a Secretaria de Saúde dividiu a

grande Recife em 3 (três) regiões geográficas: zonas sul, norte

e oeste19.

Para viabilizar o funcionamento das UPA’s, a

regulação que possuía regras próprias foi reorganizada dentro

dos parâmetros estabelecidos pelo Ministério da Saúde. Além

disso, foi firmado um pacto entre o Estado e o Município,

prevendo o repasse de recursos financeiros para incrementar o

atendimento do SAMU-192.

Atualmente, técnicos de vários entes da federação

têm visitado o Estado de Pernambuco para verificar as razões do

êxito da implantação das UPA’s, sobretudo a de Imbiribeira, que

18 Tais unidades foram inauguradas nas seguintes datas: em 15.12.2009, Metropolitano Norte -

Miguel Arraes; em 1º.07.2010, o Metropolitano Sul - Dom Helder Câmara; em 9.12.2011, o

Metropolitano Oeste - Pelópidas Silveira; em 11.12.2011, reinaugurado, o Hospital Regional de

Palmares. 19 Registre-se que a zona leste é ocupada por área de manguezal.


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27

é 100% (cem por cento) digital e é acreditada pela ONA

(Organização Nacional de Acreditação)20.

Para acompanhar e fiscalizar a implantação e o

funcionamento das UPA’s, foi constituída a Diretoria Geral de

Modernização e Monitoramento da Secretaria Estadual de Saúde do

Estado de Pernambuco (DGMMAS/SES/PE), que é constituída por uma

equipe multidisciplinar, que conta com 20 (vinte) servidores, de

diversas áreas: direito, contabilidade, assistência médica,

matemática, arquitetura, etc.

Além dessa diretoria, existe uma Agência

Reguladora, denominada de ARPE, para fiscalizar as atividades

públicas prestadas por terceiros, mediante contrato de gestão,

termo de parceria ou convênio21.

20 Acreditação é sistema de avaliação e certificação da qualidade de serviços de saúde,

voluntário, periódico e reservado. Essa titulação, no âmbito da saúde, é extremamente difícil de

ser alcançada. Há informações que o hospital de Unimed de Rondônia tem tentado sem êxito obter

tal certificação.

21 O art. 11 do Decreto nº 23.046/2001 estabelece que compete a ARPE:

“a) fazer cumprir a legislação específica relativa aos serviços públicos não-exclusivos à cargo

do Estado e por este prestados diretamente ou através de terceiros, bem como o cumprimento das

cláusulas e condições dos respectivos termos de ajuste e regulamentos;

b) opinar quanto aos editais, contratos de gestão, termos de parceria, contratos e convênios de

transferência da execução dos serviços públicos não exclusivos de responsabilidade do Estado;

c) possibilitar amplo acesso dos interessados às informações sobre a prestação dos serviços

públicos não-exclusivos prestados indiretamente pelo Estado;

d) estabelecer valor de referência para prestação dos serviços e atividades a serem

transferidas;

e) aplicar as penalidades administrativas e pecuniárias pelo desatendimento às normas legais e

regulamentares incidentes ou desatendimento às cláusulas e condições constantes de termos de

ajuste celebrados com o Estado para execução de atividades públicas

não-exclusivas;


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Ao longo das reuniões, pode-se perceber o empenho

e a motivação de todos os servidores da Diretoria de

Modernização para que a gestão compartilhada das UPA’s/OSS

obtenha sucesso. Não é por outra razão que a experiência desse

Estado tem servido de referência para outros entes da federação.

Realce-se que todos os técnicos da Diretoria de

Modernização foram unânimes em dizer que a “boa escolha dos

parceiros é essencial para que a gestão compartilhada obtenha

sucesso”. Tal assertiva só confirma a manifestação firmada por

esta Comissão no primeiro relatório técnico, em que se consignou

que a fase de qualificação das entidades como OSS é vital para a

parceria público-privada.

As organizações sociais de saúde que atuam em

Pernambuco, além de possuírem uma vasta experiência na prestação

de serviço de saúde, algumas atuam de forma filantrópica na área

de saúde há muito anos, como é o caso das Santas Casas de

Misericórdia, com 153 anos de serviços, e o Hospital

Tricentenário, com 57 anos de implantação. Ademais, eram

entidades que já firmavam parcerias com aquele Estado.

Constatamos, ainda, que há uma concorrência

salutar entre as UPA’s/OSS. Elas buscam se superar tanto na

f) estabelecer padrões de qualidade para execução dos serviços públicos não-exclusivos e

procedimentos para sua aferição; e

g) desempenhar outras atividades correlatas.”


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quantidade de atendimentos realizados, como na qualidade da

prestação dos serviços.

Todas as 14 (catorze) UPA’s implantadas foram

habilitadas pelo Ministério da Saúde, sendo que 2 (duas) já

estão qualificadas, não obstante não tenha havido repasse de

recursos em razão dessa titulação.

Com a habilitação das UPA’s, o Estado de

Pernambuco recebeu, no ano de 2011, repasses no valor de R$ 42

milhões, o que representou quase 30% de todo o custeio dessas

unidades, que somou R$ 145 milhões. Com a qualificação em

andamento, o valor do repasse chegará a R$ 84 milhões, já que

tal titulação duplica o valor disponibilizado pelo Ministério da

Saúde22. Dessa feita, mais de 50% (cinquenta por cento) dos

dispêndios das UPA’s desse Estado serão custeados pelo Governo

Federal.

Todas as UPA’s do Recife foram edificadas em

alvenaria e construídas dentro dos padrões do Ministério da

Saúde, tanto no que tange ao m2 (metro quadrado) de cada

ambiente, como em relação ao quantitativo populacional da área

de abrangência de cada unidade.

Em Pernambuco, o quantitativo populacional da

área de abrangência de cada UPA supera a quantidade máxima

estimada pelo Ministério da Saúde, que é de 300 mil habitantes.

22 Tal conclusão é facilmente abstraída do somatório de custeio e de repasses recebidos da União

pelo Estado de Pernambuco, constante da planilha acostada aos autos (fls. )


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A menor área de abrangência soma 363.953 habitantes (UPA de São

Lourenço), outras áreas perfazem o quantitativo de 471.416,

698.557, 786.816 e de até 1.610.441.

A Diretoria de Modernização, para monitorar e

fiscalizar a aplicação dos recursos repassados às organizações

sociais, desenvolveu vários controles, os quais merecem

registro.

Foram elaborados demonstrativos que evidenciam

todas as receitas e despesas correntes das entidades, bem como

os rendimentos financeiros, de tal forma que é possível, ao

final de cada mês e ao término do exercício financeiro, apurar

com exatidão a existência de superávit ou déficit da organização

social.

Também foi definido um percentual a ser

provisionado mensalmente pelas entidades, para o custeio de

despesas futuras com férias, décimo terceiro e rescisões, cujo

valor é depositado em conta corrente específica.

São feitas ainda auditorias em que são

confrontados os dados informados à Secretaria com os comunicados

ao sistema de informação do SUS. Tal conferência tem como

finalidade verificar quantos procedimentos realizados pelas

UPA’s estão sendo glosados pelo Ministério da Saúde. Em outros



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termos, quanto está sendo deixado de repassar ao Estado, em

virtude de glosas no faturamento do SUS23.

Com tal medida, percebeu-se que o Estado estava

deixando de receber cifras consideráveis em função das glosas

realizadas pela União. Observou-se, ainda, que as perdas

(glosas) advinham, em regra, das organizações sociais de saúde

pouco informatizadas.

Para monitorar a produção das UPA’s/OSS’s, a

Administração contratou uma empresa para desenvolver um sistema

informatizado de controle24.

A construção das UPA’s do Governo do Estado,

segundo a Diretoria de Modernização, somente foi assumida pelo

Governo Estadual, porque os Municípios não podiam assumir com os

seus custos.

Esse relato não tem a intenção simplista de dar a

entender que todos os problemas da área de saúde do Estado de

Pernambuco estejam equacionados, o que seria uma insensatez

desta Comissão. Objetiva, tão somente, evidenciar uma

experiência exitosa, que tem servido de modelo para outros entes

da federação.

23 Anote-se que, por força do art. 7º, §5º, da portaria nº. 1.020/09, a não alimentação do sistema de informação do SUS (SIA E SIH) por três meses consecutivos ou quatro meses alternados implicará a suspensão do repasse de recursos de custeio. 24 Saliente-se que, tal qual determina a jurisprudência, o código fonte do sistema pertence à Administração, o que tem possibilitado a sua customização às novas necessidades que se apresentam.


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Importante registrar algo, no mínimo, curioso,

que ocorreu com a Equipe de Auditoria. No Recife, ao pegar um

táxi com destino a um restaurante, o condutor do veículo, sem

que fosse interpelado, começou a se queixar de que, em razão da

falta de ortopedista, tivera que percorrer algumas UPA’s em

busca de atendimento para a sua filha que tinha torcido o pé.

Ao final do trajeto, ao indagar qual o propósito

de nossa viagem, ficou surpreso quando lhe informamos que

estávamos fazendo levantamentos a respeito do funcionamento das

UPA’s.

Constatamos, posteriormente, que o lamento do

condutor tinha procedência. Segundo nos informou a própria

Secretaria de Saúde, o Estado tem sérias dificuldades na

contratação de médicos ortopedistas. Além de poucos, eles só

atuam por intermédio de cooperativa. Essa situação, porém, tem

sido minimizada com a adoção de organizações sociais de saúde.

8. DA IMPLANTAÇÃO DE UPA’s NO ESTADO DE RONDÔNIA

A seguir, um relato cronológico das iniciativas

dos gestores públicos para a implantação das UPA’s no Estado de

Rondônia.

Em 25 de junho de 2009, aderindo à política

nacional de atenção às urgências e emergências, a Comissão

Intergestores Bipartite (CIB/RO) definiu quais os Municípios do

Estado de Rondônia que seriam, em função de sua localização



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estratégica, contemplados com a construção de UPA’s25 (fls.

57/58).

Na oportunidade, definiu-se a quantidade de UPA’s

a serem edificadas por Município e o porte de cada uma, conforme

quadro a seguir:

Item Município Quantidade Porte Ano de Implantação

1 Porto Velho 03

2 (duas) do porte

II e 1 (uma) do

porte I

2009

2 Cacoal 01 - 2010

3 Ji-Paraná 01 - 2010

4 Ariquemes 01 - 2010

5 Vilhena 01 - 2010

6 Rolim de

Moura 01 - 2010

7 Guajará -

Mirim 01 - 2010

Fonte: Portaria nº. 24/GAB/CIB/RO

O Município de Porto Velho, ainda no ano 2009, para

realizar a construção das UPA’s pactuadas na CIB, deflagrou a

desapropriação de algumas áreas urbanas.

Por intermédios dos Decretos de nºs. 11.321/09,

11.322/09 e 11.378/09 (fls. 63/67), foram declarados de

utilidade pública, para efeito de desapropriação, terrenos nas

zonas leste e sul da Capital, objetivando a construção de 2

(duas) UPA’S de porte II.

25 Realce-se que, em 05.12.2010, tal deliberação foi ratificada pela portaria nº.

129/GAB/CIB/RO, nos seguintes termos: “Aprovar ad referendum a ratificação das ordens

de serviços da construção de 03 (três) UPAS 24 horas no Município de Porto Velho,

conforme descrição abaixo”.


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Em 25 de agosto de 2009, por meio de termo de

doação (fls. 68/71-V), o Município de Porto Velho recebeu uma

fração ideal de um terreno na área urbana do distrito de Jaci-

Paraná, área na qual está sendo edificada 1 (uma) UPA de porte

I.

Em 6 de outubro de 2009, o Ministério da Saúde,

chancelando a iniciativa da Administração Municipal, determinou

ao Fundo Nacional de Saúde que transferisse para o Município de

Porto Velho incentivos financeiros para a construção das

referidas unidades de saúde (Portarias nºs. 2340/09 e 485/10,

fls. 72/73).

Em junho de 2010, a Administração Municipal

iniciou 3 (três) concorrências públicas (fls. 74/76), das quais

sagrou-se vencedora a empresa BS Construtora Ltda.

Em 27 e 28 de setembro 2010, conforme ordens de

serviço acostadas aos autos (fls. 77/79), deu-se início a

construção de 2 (duas) UPA’s de porte II, nas zonas sul e leste

da Capital.

Não obstante a deliberação da CIB tenha sido

totalmente cumprida pelo Município de Porto Velho, o Estado

decidiu em maio de 2011, ou seja, 8 (oito) meses depois de

iniciada a construção das UPA’s do Município, pela instalação de

mais 2 (duas) UPA’s na Capital (fls. 351).



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Diversamente do Município que, seguindo a

deliberação da CIB, deu inicio a edificação de 2 (duas) UPA’s

porte II, o Estado iniciou, sponte propria, a construção de 2

(duas) unidades de porte III.

Além da instalação de 2 (duas) UPA’s na Capital,

a Administração Estadual objetivava implantar mais 4 (quatro)

unidades no interior do Estado, nos Municípios de Ariquemes, Ji-

Paraná, Cacoal e Vilhena, o que deixou de ocorrer por falta de

dotação orçamentária26.

No Parecer nº. 457/PGE (fls. 84/107), datado de

14 de junho de 2011, o Procurador Glauber Luciano Costa Gahyva

advertiu ao gestor que avaliasse a aquisição sob o prisma da

oportunidade e conveniência, uma vez que “a legislação atribui

aos municípios a competência pelos serviços de urgência e

emergência em matéria de saúde pública.”

Afirmou ainda que a prestação desse serviço pelo

Estado não se harmoniza com a política instituída pelo

Ministério da Saúde e que “deveria ser o caso do Estado

definitivamente transferir esses serviços de volta ao município

de Porto Velho”. Assevera, por fim, que “esse fardo pode até

mesmo inviabilizar o fornecimento pelo Estado dos serviços

públicos de saúde de alto custo, esses sim de competência

estadual.”

26 O Parecer Técnico prevê a aquisição de 20.000 m2 para implantação de seis (06) Unidades de

Pronto Atendimento 24 horas – UPA’s com portabilidade, para atender os habitantes dos Municípios

de Porto Velho (02 unidades), Ariquemes, Ji-Paraná Cacoal e Vilhena - RO, em endereços a serem

definidos posteriormente pela SESAU.


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36

No tocante à legalidade da adesão à ata de

registro de preços para a aquisição de 20.000 m2 de sistema

modular, diante da inexistência de vários documentos27, aduziu

que não poderia manifestar-se de forma conclusiva. No entanto,

adiantou que uma das condicionantes impostas pelo TCE/RO, no

Parecer Prévio nº. 59/2010 (fls. 108/110-v), não fora atendida,

qual seja, a exigência de que o prazo de validade da Ata de

Registro de Preços não seja superior a um (01) ano.

Assentou que, como a ata de registro de preços em

comento fora objeto de prorrogação além de um ano, a eventual

adesão iria de encontro à inteligência sedimentada por esta

Corte de Contas.

A Procuradora Geral do Estado-Adjunta, a Senhora

Maria Rejane Sampaio dos Santos, ao aprovar o Parecer, fez igual

ressalva: “Aprovo o Parecer do Ilustre Procurador, ressaltando a

advertência contida na lauda 18, quanto ao prazo de validade da

Ata de Registro de Preços”.(grifei)

27 O mencionado Parecer alude à ausência: “1. o [do] edital da ata que se pretende aderir (de modo que se possa verifica a presença: a) da previsão da possibilidade de carona, consignando,

se possível, o número de adesões a serem recepcionadas pelo gerenciador; b) da previsão do total

geral do quantitativo passível de contratação entre o licitante vencedor e o Órgão

participante); 2. demonstração da viabilidade econômica, financeira e operacional da adesão por

meio de cotação de preços; 3. demonstração da qualificação técnica e econômica relativamente ao

novo quantitativo adicional; 4. comprovação da vantagem para que a SESAU possa usar a Ata de

Registro de Preços da qual não tenha participado do certame licitatório, em razão dos preços e

condições do Sistema de Registro de Preços; 5. comprovação de que as contratações adicionais

(caronas) não excederão a 100% (cem por cento) dos quantitativos registrados na Ata de Registro

de Preços.”


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Não obstante as advertências da PGE, a

Administração Estadual, em 22 de julho de 2011, firmou O

contrato de nº. 54/PGE/2011 com a empresa H W Engenharia Ltda.

para a aquisição de unidades modulares de saúde (fls. 111/128).

Em virtude de representação formulada pela

Comissão de Auditoria, a legalidade da adesão à Ata de Registro

de Preços e da liquidação da despesa será objeto de exame de

outro processo. Assim, os registros feitos no presente relatório

objetivam, tão somente, demonstrar que regras comezinhas de

direitos foram ignoradas quando da implantação das UPA’s.

Destaque-se, por fim, que no Parecer de nº.

572/2011 (fls. 129/140), datado de 08.08.2011, no processo nº.

1712.01433-002011, que objetivava a aquisição de equipamentos

destinados a municiar as UPA”s do Estado, o Procurador Glauber

chamou a atenção da Administração Estadual para o fato do

Município já ter iniciado a construção de UPA’s na capital. Tal

advertência, porém, como os fatos estão a indicar, não foi

considerada quando da deliberação da Administração.

Aduziu:

“Nesse contexto, em recente entrevista publicada no

site www.tudorondonia.com o Secretário de Saúde do

Município de Porto Velho anunciou a construção de

três Unidades de Pronto Atendimento, que, segundo o

mesmo, “funcionando 24 horas por dia com médicos de

plantão nas especialidades de Ortopedia, Clínica



37

http://www.tudorondonia.com/


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Médica e Pediatria, cada UPA deverá ter uma

resolutividade de 95% dos casos” (pág. 134).

8.1. DA INEXISTÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE

Andou bem a Procuradoria Geral do Estado ao

sustentar que a eventual adesão à Ata de Registro de Preços

constituiria uma ilegalidade. Todavia, igual acerto não houve ao

aduzir que a construção das UPA’s, no caso em comento,

perpassaria por um juízo de oportunidade e conveniência do

gestor estadual, vale dizer, por uma avaliação discricionária.

A oportunidade e a conveniência, o chamado mérito

administrativo, consistem num juízo de valor em relação a dois

elementos do ato administrativo: motivo e objeto. Segundo a

doutrina, motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que

possibilita a realização do ato administrativo. O objeto, por

seu turno, é o efeito jurídico imediato que o ato produz - in

casu, a edificação de 2 (duas) UPA’s, porte III.

É fato que, em alguns casos, a escolha do motivo

e do objeto do ato administrativo é discricionária. Mas mesmo

nessas hipóteses, há parâmetros a nortear a atuação do Poder

Público, que, in casu, são os princípios constitucionais que

regulam o SUS: descentralização, integralidade e participação da

comunidade (art. 198, I, II,III, da CF).

Realce-se que exigir a concretização das balizas

constitucionais não causa, em absoluto, ranhuras à

discricionariedade do gestor.



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Não é demais lembrar que, consoante Celso

Antônio Bandeira de Mello, a discricionariedade existente na lei

pode ser mitigada ou até eliminada dependendo do caso concreto.

Diz esse autor: “a discricionariedade assume sua real compostura

diante do caso concreto”.

Recentemente, a 2º turma do Superior Tribunal de

Justiça, no Recurso Especial 764.085/PR (fls. 141/148), cujo

relator foi o Ministro Humberto Martins, assentou que “a

discricionariedade administrativa é, antes de mais nada, um

dever posto à Administração para que, diante do caso concreto,

encontre dentre as diversas soluções possíveis, a que melhor

atenda à finalidade legal”.

No caso em tela, tal discricionariedade

inexistia, porquanto o motivo e o objeto - ou seja, os

requisitos condicionantes para a edificação das UPA’s e o tipo

de UPA a ser construída - encontram-se previamente definidas em

normas técnico-operacionais do Ministério da Saúde.

Como já aludido, são vários os requisitos que

condicionam a instalação de uma UPA: i) quantitativo

populacional da área de abrangência; ii) existência de uma rede

integrada de serviços de saúde; iii) criação e funcionamento do

SAMU-192; retaguarda com unidade hospitalar de referência e iv)

estruturação da central de regulação.



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Ademais, a escolha do porte da UPA – se do tipo

I, II ou III - não fica ao alvedrio do gestor, porquanto tal

opção deve estar diretamente relacionada ao quantitativo

populacional da área de abrangência. Noutros termos, a área

física construída deve guardar correlação com a demanda.

Acrescente-se, ainda, que a decisão pela

implantação desse tipo de unidade não pode ser um ato

monocrático. Ao revés disso, deve ser uma deliberação conjunta

dos entes municipais que compõe o Estado (CIB).

A gestão compartilhada do sistema único de saúde

- SUS, além de efetivar o princípio organizacional da

descentralização, encontra-se devidamente positivada na Lei

Federal nº. 8.142/90 e regulamentada pelo Decreto Federal

7.508/11, que dispõe:

“Art. 19. Compete à Comissão Intergestores

Bipartite – CIB de que trata o inciso II do art.

30 pactuar as etapas do processo e os prazos do

planejamento municipal em consonância com os

planejamentos estadual e nacional.”

A inobservância de tal comando pode resultar,

como ocorreu no presente caso, na sobreposição de serviços e na

redundância de atuação dos entes estatais, o que colide com a

racionalização da aplicação dos recursos públicos.



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Frise-se que a atuação discricionária da

Administração encontra limites na lei - não há

discricionariedade contra legem. A rigor, o modus operandi

somente fica a critério do gestor, caso a lei ou regras

regulamentares não o discipline, o que não é o caso.

Poder-se-ia até pensar em discricionariedade

mitigada, caso o Estado tivesse que assumir o ônus de instalação

das UPA’s do Município de Porto Velho, em razão deste não ter

condição de edificá-las.

Assim mesmo, não se poderia afastar de pronto uma

gestão compartilhada, em que Estado e Município uniriam esforços

para a edificação e manutenção dessas unidades.

Tal hipótese, porém, não se amolda ao caso, uma

vez que o Município de Porto Velho, 8 (oito) meses antes de o

Estado deliberar pela implantação das UPA’s na Capital, já tinha

expedido a ordem de serviço para a edificação de suas unidades.

Fácil ver que inexistia, in casu, a

discricionariedade ventilada pela Procuradoria Geral do Estado.

Primeiro, porque a deliberação da CIB foi plenamente acatada

pelo Município de Porto Velho, não deixando margem para a

atuação do Governo Estadual.

Segundo, porquanto todas as balizas para a

edificação de uma UPA encontram-se previamente definidas pelas

portarias do Ministério da Saúde, não podendo o ente estatal



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ignorá-las, sob pena de, assim fazendo, descumprir princípios

que disciplinam o SUS.

Não se nega com tal entendimento a importância da

manifestação da PGE que, desconhecendo, por não ter a obrigação

de conhecer, as normas técnico-operacionais que regem a

implantação de UPA’s, limitou-se a exortar ao gestor para que

avaliasse o cabimento da deliberação pela construção de tais

unidades de saúde, já que a urgência/emergência constitui

serviço afeto aos Municípios.

O mesmo não se aplica aos técnicos da SESAU, os

quais, por dever de ofício, não podem desconhecer as regras que

disciplinam o SUS, nem tampouco os requisitos necessários para a

implantação de UPA’s.

8.2. DA SOBREPOSIÇÃO DE ATUAÇÃO DAS UPA’S ESTADUAIS COM AS DO

MUNICÍPIO DE PORTO VELHO

A construção das UPA’s na Capital, além de ir de

encontro à deliberação da CIB, confronta as normas técnico-

operacionais, pois foram edificadas na mesma área de abrangência

das UPA’s do Município de Porto Velho, ou seja, foram

destinadas a atender a mesma clientela.

Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística - IBGE/2010 (fls. 149/150), o quantitativo

populacional do Município de Porto Velho soma 428.000

(quatrocentos e vinte e oito mil) habitantes.



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43

As 3 (três) UPA’s em construção pelo Município de

Porto Velho possuem capacidade instalada para atender uma área

de abrangência de até 500.000 (quinhentos mil) habitantes. As 2

(duas) UPA’s edificadas pelo Governo do Estado, por seu turno,

estão aptas a atender mais 600.000 (seiscentos mil)

habitantes28.

templam, com folga, o quantitativo populacional da

Capital.

am

instaladas, estão aptas a atender 1,1 milhões de habitantes.

ntes, para fazer aquilo que eles fazem, e

bem, com bem menos?

Fácil ver que as unidades do Município de Porto

Velho con

No Estado de Pernambuco, conforme já aludido, a

UPA com o menor quantitativo populacional contempla 363.953

habitantes (UPA de São Lourenço). No Município de Porto Velho,

foram edificadas, tanto pela Administração Estadual como pela

Municipal, 5 (cinco) UPA’s para 428.000 habitantes, ou seja, uma

UPA para um rol de 85.600 habitantes. Não esquecendo que,

conforme a política nacional de atenção às urgências e

emergências, essas 5 (cinco) UPA’s, no porte em que for

Que Rondônia possui singularidades, disso ninguém

duvida; mas será que elas afastam a observância das regras que

balizas os demais entes da federação? Será que podemos despender

mais do que outros e

28 Ressalte-se que o Município está construindo 2 (duas) UPA’s de porte II, com área de abrangência de até 200.000 habitantes cada uma, e 1 (uma) de porte I, com área de abrangência de até 100.000 hab. Por sua vez, as 2 (duas) UPA’s do Estado, de porte III, devem atender um quantitativo populacional de até 300.000 hab.


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44

Ao construir UPA’s na mesma área de abrangência

das edificadas pelo Município de Porto Velho, a Administração

Estadual cometeu um ato antieconômico, pois as instalações,

segundo os dados apresentados adiante, serão subaproveitadas.

saúde não é coisa de agora, advém também de governos pretéritos.

fissionais médicos,

colocá-lo para funcionar em sua plenitude.

tal dificuldade é, de longa

data, enfrentada pelos Municípios.

ão da CIB, vários Municípios

iniciaram a implantação de UPA’s.

ue a de Ariquemes

encontra-se em fase avançada de construção.

A falta de planejamento do Estado no setor de

Num passado recente, o Estado investiu, sem a

análise devida, grande soma de recursos para concluir o Hospital

Regional de Cacoal - aproximadamente R$ 35 milhões. Todavia, até

então, não conseguiu, por falta de pro

O que causa espanto é saber que essa problemática

não era de toda desconhecida, já que

É fato que é crescente a demanda por serviços de

urgência e emergência no Estado. Por outro lado, não se podia

ignorar que, seguindo a deliberaç

Cacoal, Ji-Paraná, Rolim de Moura e Ariquemes,

segundo as portarias do Ministério da Saúde em anexo (fls.

151/154), já tomaram as providências necessárias para a

implantação de UPA’s do porte II, sendo q


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O Município de Vilhena, apesar de ter deflagrado

a implantação de uma UPA tipo II, em razão de ter mudado a sua

localização, com vistas a atender um quantitativo populacional

maior do que aquele inicialmente estabelecido, ainda não teve o

seu projeto aprovado pelo Ministério da Saúde, o que não tarda a

acontecer, uma vez que está observando as diretrizes

estabelecidas29.

ientes

atendidos pelo HPSJPII, 23%, 29% e 24%, respectivamente.

ido no

suporte, vale dizer, no atendimento de alta complexidade.

arecer nº. 457/PGE/2011,

conforme excerto a seguir transcrito:

Importante notar que esses Municípios são

responsáveis, em grande parte, pelo envio de pacientes para a

Capital, cujo percentual, nos meses de janeiro, fevereiro e

março deste ano, perfez, em relação ao total de pac

Como as UPA’s precisam possuir como retaguarda o

SAMU-192 e hospitais de referência, para que se possa garantir o

encaminhamento dos casos que extrapolem a capacidade de

atendimento dessas unidades, deveria o Estado, ao invés de tomar

para si o encargo de construir tais unidades, ter invest

Não foi outro o entendimento esboçado pela

Procuradoria Geral do Estado no P

“Sabe-se que Porto Velho é a única Capital do país

que não possui serviços próprios de urgência e

29 Tal informação foi repassada à Comissão de Auditoria pela servidora Ivone, lotada na Secretaria Municipal de Saúde.


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emergência, e esse quadro precisa ser combatido e

alterado com energia de modo que esse ônus não pese

mais em definitivo nos ombros do Estado, eis que esse

fardo pode até mesmo inviabilizar o fornecimento pelo

Estado dos serviços públicos de saúde de alto custo,

sim de competência estadual.” (grifei)

porém, encontram-se em fase de implantação 5 (cinco)

idades.

ona

ste, elas estão eqüidistantes 4,5 km (vide mapa em anexo).

nem sala de estabilização, como

requer o Ministério de Saúde.

entar o atendimento de urgência e emergência

nessa localidade?

esses

Quando da manifestação da PGE, Porto Velho não

contava com nenhuma Unidade de Pronto Atendimento (UPA’s).

Atualmente,

un

Acentua-se a impropriedade ao se constatar que as

UPA’s do governo estadual foram construídas nas cercanias das do

Município. Na zona sul, as unidades distam 3,1 km. Na z

le

Em contato com o Município de Guajará-Mirim,

constatou-se que, muito embora a Administração Municipal tenha

sido contemplada pela CIB com a implantação de uma UPA, não

conseguiu levar a diante tal projeto, em razão de não possuir

como retaguarda o SAMU-192,

Diante dessa impossibilidade, cabe indagar: Não

seria o caso de uma gestão compartilhada entre o Município e o

Estado para implem


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Forçoso reconhecer que a atuação do Governo do

Estado nesse caso colide com o princípio da descentralização

estruturante do SUS, assim como com a determinação do art. 17,

III, da Lei nº. 8.080/90, que estabelece que a atuação do Estado

será complementar a ações e serviços de saúde dos Municípios, in

verbis:

“Art. 17. - À direção estadual do Sistema Único de

Saúde-SUS compete:

III - prestar apoio técnico e financeiro aos

Municípios e executar supletivamente ações e serviços

de saúde”.

Além disso, com a sobreposição das UPA’s, a

Administração Estadual descumpriu a vedação de não-redundância

de atuação, a qual se encontra positivada no art. 7º, XIII, da

Lei 8.080/90, a seguir transcrito:

“Art. 7º. Omissis

XIII - organização dos serviços públicos de modo a

evitar duplicidade de meios para fins idênticos.”

(grifei)

Como visto, para garantir que a alocação de

recursos no âmbito da saúde ocorra de forma planejada, exige o

legislador, no art. 7º, VII, da lei 8080/90, que o administrador

se valha de estudos epidemiológicos.

A Administração Estadual, porém, conforme Ofício

1203/GAB/DANT/GTVAE/AGEVISA-RO/2012 (fl. 155), não se utilizou



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de tal estudo para deliberar pela instalação das UPA’s. Em

consulta, a AGEVISA informou-nos o seguinte:

. “Não realizamos, especificamente, nenhum

levantamento epidemiológico referente à zona sul e

leste no município de Porto Velho. Mas, em diversas

oportunidades informamos dados epidemiológicos

relacionados aos indicadores monitorados por essa

DANT/AGEVISA, tais como: taxas de mortalidade e

internação por causas externas nos municípios de

residência de Rondônia. E em conversa telefônica com

a servidora Taís, integrante do Grupo de Urgências e

Emergências na GPES/SESAU, a mesma desconhece se

houve algum levantamento epidemiológico para as UPA

na zona sul e leste.

. A DANT/AGEVISA tem condições para fornecer perfil

epidemiológico para subsidiar tomadas de decisões.

Uma vez que, temos dados atualizados dos sistemas SIM

(mortalidade), SINAN (agravos de notificação

compulsória) e SINAC (nascidos vivos). Bem como,

acesso ao site do DATASUS para dados de internação e

atendimento ambulatorial. Com relação a pesquisas,

principalmente pesquisa de campo, se houver dotação

orçamentária também podemos realizar.” (grifamos)

A não realização de estudos epidemiológicos é

inconteste, tanto que no edital de seleção da organização social

de saúde tal atribuição foi repassada às entidades, a título de



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“descrição e análise das principais características da demanda

por serviços públicos de saúde no município de Porto Velho”30.

Realce-se que, consoante o art. 6º, § 2º, da Lei

nº. 8080/90, o estudo epidemiológico consiste num “conjunto de

ações que proporcionam o conhecimento, a detecção ou prevenção

de qualquer mudança nos fatores determinantes e condicionantes

de saúde individual ou coletiva, com a finalidade de recomendar e

adotar as medidas de prevenção e controle das doenças ou agravos.”

Assim, dada a sua importância, não poderia o

Governo do Estado deixar de realizá-lo quando da implantação das

UPA’s.

8.3. DA ESTRUTURA FÍSICA

A Portaria nº. 1020/09 do Ministério da Saúde,

além de especificar a metragem total de cada UPA - no caso,

1.300 m2, estabelece a área mínima a ser observada por ambiente.

Em inspeção in loco, o técnico de Controle

Externo do Departamento de Projetos e Obras desta Corte, o

Senhor Paulo Cesar Malumbres, constatou que vários ambientes das

UPA’s estão com metragem em desacordo com o que determina a

mencionada portaria. Vide quadro a seguir:

30 Comunicado de Interesse Detalhado, item C.2.1, pag. 47.


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50

Item Descrição do Ambiente Portaria nº.

1.020/90 (m2)

UPA - Bairro Mariana (m2) UPA - Cidade do

Lobo (m2)

01 DML Depósito de material de

limpeza

2,20 2,07

2,07

02 Sala de urgência 80,00 - 72,26

03 Área para guarda de cadeiras e

macas

8,60 4,86 4,90

04 Sala de inalação coletiva 16,00 - 13,20

05 Sala aplicação de medicamentos 40,00 39,35 39,36

06 Sala de exame da radiologia-

geral

23,00 21,15 21,15

07 Posto de enfermagem e serviços 9,90 8,92 -

08 Banheiro p/ paciente interno

(sala de observ.)

14,40 - 13,19

09 Banheiro individual (quarto de

curta duração)

9,60 - 9,07

10 Sala de lavagem e

descontaminação dos materiais

5,80 - 5,04

11 Sala de armazen. e distribuição

de materiais esterelizados

5,40 5,32 5,04

12 Copa de distribuição 19,50 17,85 -

13 Sala de utilidades com pia de

despejo

6,50 4,52 4,46

14 Quarto de plantão p/

funcionários

60,00 44,62 33,60

15 Banheiro para funcionário 7,20 6,76 6,76

16 Sanitários p/ funcionários e

acompanhantes

6,40 2,50 5,00

17 Sala de reuniões 20,00 14,87 14,11

Nos pareceres de nº.s 131/12 e 132/12 (fls.

157/172), os técnicos da AGEVISA, a partir do que dispõe a

Resolução da ANVISA RDC nº 50/0231, apontaram as seguintes

irregularidades nos projetos arquitetônicos: i) inexistência de

abrigo para ambulância e carro de funerária; e ii) metragem a

menor da sala de interpretação de laudos (dos 6,00 m2 exigidos,

tem-se apenas 3,51 m2).

31 Tal Resolução dispõe sobre o regulamento técnico para planejamento, programação, elaboração e

avaliação de projetos físicos de estabelecimentos assistenciais de saúde.


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Consignaram, ainda, várias recomendações, cujo

teor, com as devidas análises, transcreve-se a seguir:

1ª - Recomendação:

“Que as paredes internas e forro sejam revestidos

com pinturas lavável e as paredes WC ou banheiro,

área de serviço, expurgo, utilidades, DML, e onde

tenham instalados bancadas com pias sejam

revertidas com cerâmica a altura mínima de 2,00m

ou até o teto.“

Na fiscalização in loco, realizada pela Equipe de

Auditoria, constatou-se, porém, que nenhum dos ambientes é

revestido com cerâmica ou azulejo. Acrescente-se, ainda, que

tal revestimento é incompatível com a estrutura das UPA’s, uma

vez que suas paredes são feitas de compensado naval.

2ª - Recomendação: “Que o piso seja em cerâmica, granilite ou

produto similar, sem saliência nem depressões,

para facilitar a limpeza e a higienização”.

As advertências, transcritas a seguir, feitas

pela empresa HW Engenharia Ltda. (fls. 153/176), responsável

pela construção das UPA’s, denunciam a fragilidade do material

empregado no piso, sobretudo em se tratando de unidade de saúde,

cuja desinfecção requer a utilização de produtos químicos

“pesados”.



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“Para a limpeza diária, utilize uma vassoura de

pêlos macia para retirar a poeira e logo após,

passar um pano umedecido somente com água e sabão ou

detergente neutro. Outra opção, é utilizar um mop

umedecido numa solução de água com algum detergente

neutro, removendo as manchas e a poeira da

superfície. Passe em seguida, um pano seco mantendo

a superfície limpa. Não é necessário encerar o piso

vinílico diariamente, podendo ser realizado a cada 3

meses (médio tráfego). Antes de encerar o piso,

podemos utilizar um removedor específico (consulte

revendedores) para eliminar as manchas. Para o

enceramento, utilizamos um impermeabilizante

acrílico específico para esta finalidade (Acry” –

Jonhson’s Diversey ou “Super Wax”- Becker),

encontrado nas lojas do ramo (consulte

revendedores).” (grifei)

Como se não bastassem os alertas de cuidados

extremos, finaliza, em negrito, com a seguinte chamada:

“Atenção: nunca utilizar produtos à base de

petróleo, produtos abrasivos como palha de aço,

sapólio, soda, ácido ou água sanitária (tipo

cândida).”

Tais alertas vão de encontro às normas de

limpeza estabelecida pela Agência Nacional de Vigilância

Sanitária - ANVISA.



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O Manual de Limpeza e Desinfecção de Superfícies

da ANVISA, de 201032, determina que, na limpeza e desinfecção de

ambientes hospitalares, sejam utilizados os seguintes produtos:

álcool, composto fenólicos, cloro ativo, quaternários de amônio,

monopersulfato de potássio, oxidante e ácido peracético.

Esses princípios ativos são componentes da água

sanitária, do pinho sol, do sapólio, ou seja, da maioria dos

produtos saneantes do mercado. A seguir quadro da ANVISA que

determina a utilização de tais produtos.

Produtos de Limpeza e Desinfecção de Superfícies em Serviços de Saúde

Produtos de

Limpeza/Desinfecção

Indicação de Uso Modo de Usar

Água Técnica de varredura úmida ou

retira de pó

Água e sabão ou detergente Friccionar o sabão ou detergente

sobre a superfície

Água

Limpeza para remoção de

sujidade

Enxaguar e secar

Álcool a 70% Desinfecção de

equipamentos e

superfícies

Fricções sobre a superfície a ser

desinfetada

Compostos fenólicos Desinfecção de

equipamentos e

superfícies

Após a limpeza, imersão ou

fricção. Enxaguar e secar

Quaternário de amônia Desinfecção de

equipamentos e

superfícies



Compostos liberadores de

cloro ativo

Desinfecção de

equipamentos e

superfícies



Oxidantes

Ácido peracético (associado

ou não a peróxido de

hidrogênio

Desinfecção de

superfícies



Fonte: Manual de Limpeza e Desinfecção da ANVISA.

32 SITIO


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Diante das restrições de limpeza, cabe indagar se

o material utilizado no piso das UPA’s, o vinílico, é o mais

indicado para esse tipo de estabelecimento de saúde?

3ª - Recomendação: “Que os ambientes WC, área de serviço, depósito

de resíduo e DML, tenham ventilação natural,

expurgo, utilidades, cozinha, tenham exaustão e

iluminação de todos estes ambientes, sejam

adequados, e que os demais ambientes sejam

climatizados.”

Na inspeção realizada, verificou-se que os

condicionadores de ar utilizados são comuns, sem filtros

especiais e de baixa potência, com a agravante de que as UPA’s

do Governo Estadual, por serem construídas com estrutura

metálica, possuem, em relação à edificação em alvenaria,

ambientes mais quentes.

4ª - Recomendação: “Que todos os ralos sejam ESCAMOTEÁVEIS no sistema de

esgoto, com feixes, evitando, assim os acessos de

vetores, como baratas, catitas, etc

Na visitação, foi constatada a existência de

ralos escamoteáveis.

Por outro lado, verificou-se a existência de um

vão (espaço) entre o forro e o telhado em toda a extensão da



54


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55

edificação. Como esse espaço não possui proteção de tela, torna-

se propício à morada de pombos e morcegos.

A Resolução da ANVISA RDC 50/02 estabelece que

sejam adotadas medidas para evitar a entrada de insetos e

animais sinantrópicos33 em estabelecimento de assistência de

saúde (EAS).

...“Devem ser adotadas medidas para evitar a entrada

de animais sinantrópicos nos ambientes do EAS,

principalmente quando se tratar de regiões onde há

incidência acentuada de mosquitos, por exemplo.”

5ª - Recomendação: “Que sejam instaladas janelas e portas de materiais

rígidos e de superfície lisa para facilitar a limpeza

e assepsia, principalmente em áreas críticas e

semicríticas. E que janelas de cozinha, farmácia e

enfermaria sejam teladas. Também instalar

dispensadores de sabonete líquido e porta toalhas

descartáveis nas pias e bancadas. Usar rejunte com

produto epóxi em revestimentos de cerâmica.”

Constatou-se que as janelas das UPA’s não possuem

tela e que o material utilizado na confecção das paredes

dificulta a instalação de dispensadores de sabonete líquido e de

porta toalha descartável, bem como de qualquer outro equipamento

que necessite ser afixado. Registre-se, ainda, que nas pias e

bancadas não há o aparato de cerâmica.

33 Segundo a RDC 50/02, animais sinantrópticos são espécies que indesejavelmente coabitam com o homem, tais como os roedores, baratas, moscas, pernilongos, pombos, formigas, pulgas e outros.


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6ª - Recomendação: “Os materiais devem proporcionar superfície

monolíticas, resistente à lavagem e ao uso de

desinfetantes, como preconiza o manual de

processamento de artigos e superfícies em

estabelecimento de saúde”.

Verificou-se que as tubulações dos pontos

elétricos e lógicos das UPA’s não são embutidas, o que

dificultará a limpeza das paredes, possibilitando o acúmulo de

poeira e microorganismos.

Além das ponderações da AGEVISA, importa assentar

que, quando da visita às UPA’s, a Equipe de Auditoria verificou

que tais unidades não possuem corrimão nem rampa de acesso para

os portadores de deficiência.

A ausência desses mecanismos de acessibilidade

colide com o que prevê o art. 11 da Lei nº. 10.098/2004, a

seguir transcrita:

Art. 11. A construção, ampliação ou reforma de

edifícios públicos ou privados destinados ao uso

coletivo deverão ser executadas de modo que sejam ou

se tornem acessíveis às pessoas portadoras de

deficiência ou com mobilidade reduzida.

II – pelo menos um dos acessos ao interior da

edificação deverá estar livre de barreiras

arquitetônicas e de obstáculos que impeçam ou



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dificultem a acessibilidade de pessoa portadora de

deficiência ou com mobilidade reduzida; (grifei)

A despeito das muitas ressalvas consignadas nos

pareceres, os técnicos da AGEVISA, ao final, manifestaram-se

pela aprovação dos projetos arquitetônicos apresentados.

Tal pronunciamento, a nosso ver, colide com a

previsão expressa da própria Resolução da ANVISA RDC nº 50/02,

que, ao tratar da avaliação de projetos (item 1.6), exige que o

parecer seja conclusivo, ou seja, sem ressalvas.

Faz-se, por oportuno, a transcrição de tal

exigência:

“O parecer deve ser conclusivo e conter a análise do

PBA sobre cada um dos itens acima relacionados,

identificando os problemas existentes de forma

descritiva e solicitando as alterações ou

complementações necessárias para a correção, assim

como conter a observação da necessidade de apreciação

e aprovação do projeto pelos órgãos competentes do

nível local para execução da obra.” (grifei)

Prevê, ainda, a precitada resolução que a equipe

técnica da vigilância sanitária estadual deverá, quando da

análise de projetos, manifestar-se conclusivamente quanto: i)

Adequação do projeto arquitetônico às atividades propostas pelo

EAS; ii) Funcionalidade do edifício; iii) Dimensionamento dos



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58

ambientes; iv) Instalações ordinárias e especiais; e v)

Especificação básica dos materiais34.

As inconformidades enunciadas estão a denunciar

que alguns desses parâmetros não foram observados quando da

manifestação dos técnicos da AGEVISA, senão vejamos:

i) A inexistência de estudo epidemiológico

demonstra que não houve exame da “adequação do projeto

arquitetônico às atividades propostas pelo EAS’;

ii) As restrições a serem observadas quando da

limpeza e desinfecção das UPA’s também demonstram que não foi

34 Estabelece a Resolução da ANVISA RDC 50/02 no item 1.6.1: “A avaliação do PBA pelas vigilâncias sanitárias estaduais ou municipais, compreende a análise do projeto por uma equipe multiprofissional e elaboração de parecer técnico assinado no mínimo por arquiteto, engenheiro civil, ou outro técnico legalmente habilitado pelo sistema CREA/CONFEA, para as atividades em questão. O parecer deverá descrever o objeto de análise e conter uma avaliação do projeto básico arquitetônico quanto a: · Adequação do projeto arquitetônico às atividades propostas pelo EAS - verificação da pertinência do projeto físico apresentado com a proposta assistencial pretendida, por unidade funcional e conjunto do EAS, objetivando o cumprimento da assistência proposta; · Funcionalidade do edifício - verificação dos fluxos de trabalho/materiais/insumos propostos no projeto físico, visando evitar problemas futuros de funcionamento e de controle de infecção (se for o caso) na unidade e no EAS como um todo; · Dimensionamento dos ambientes - verificação das áreas e dimensões lineares dos ambientes propostos em relação ao dimensionamento mínimo exigido por este regulamento, observando uma flexibilidade nos casos de reformas e adequações, desde que justificadas as diferenças e a não interferência no resultado final do procedimento a ser realizado; · Instalações ordinárias e especiais - verificação da adequação dos pontos de instalações projetados em relação ao determinado por este regulamento, assim como das instalações de suporte ao funcionamento geral da unidade (ex.: sistema de ar condicionado adotado nas áreas críticas, sistema de fornecimento de energia geral e de emergência (transformadores, e gerador de emergência e no-break), sistema de gases medicinais adotado, sistema de tratamento de esgoto e sistema de tratamento de resíduos de serviços de saúde-RSS, quando da instalação de sistemas para esses fins, e equipamentos de infraestrutura, tais como: elevadores, monta-cargas, caldeiras, visando evitar futuros problemas decorrentes da falta dessas instalações; · Especificação básica dos materiais - verificação da adequação dos materiais de acabamento propostos com as exigências normativas de uso por ambiente e conjunto do EAS, visando adequar os materiais empregados com os procedimentos a serem realizados.”


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realizado um exame quanto à “funcionalidade do edifício” e à

“especificação básica dos materiais”; e

iii) A instalação das UPA’s com ambientes em

desacordo com as regras do Ministério da Saúde está a denotar

que não foi feita uma análise comparativa do “dimensionamento

dos ambientes”;

A avaliação e a aprovação de projetos pela

AGEVISA, segundo a Resolução - RDC nº. 189/2003, art. 1º, devem

ocorrer previamente ao início da obra, e não ao seu término.

Como a ordem de serviço está datada de 14 de

outubro 2011 (fl. 178) e os pareceres da AGEVISA foram exarados

em 20 de abril de 2012, há se concluir, pois, que tal

determinação restou descumprida.

A manifestação prévia tem como desiderato

precatar a concretização de impropriedades porventura existentes

no projeto arquitetônico. A adoção de medidas corretivas no

curso da obra ou ao seu término enseja, na maioria das vezes,

custos desnecessários. Eis a razão pela qual a norma requer que

a manifestação da AGEVISA seja precedente ao início dos

trabalhos.

Impende afastar, desde já, a eventual alegação de

que tal norma é inaplicável ao caso, em razão de tratar-se de

aquisição de unidades modulares, e não de obra.



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Tal assertiva não merece ser acolhida, tendo em

vista que o DEOSP, ao fiscalizar a execução do contrato, a

definiu, no Parecer nº. 242/2011/ACI/OBRAS/DEOSP (fls. 179/180),

como obra complexa.

Acrescente-se que, até 9 de dezembro de 2011, o

projeto ainda não tinha tido aprovado pela ANVISA. Notificada

pela Administração, para que apresentasse a certificação emitida

por esse órgão, a empresa aduziu o seguinte:

“Com relação ao Certificado de Aprovação dos

Projetos na ANVISA, informamos que estamos

reunindo a documentação necessária para darmos

entrada na citada agência para obtenção do

mencionado Certificado (fls. 181/182).”

A AGEVISA do Distrito Federal (fls. 183/187), ao

fiscalizar as instalações das UPA’s do Distrito, que foram

edificadas nos mesmos moldes das do Governo do Estado, apontou

irregularidades similares às indicadas acima. Dentre as falhas e

recomendações enunciadas, merecem registro as seguintes:

i) “A unidade não possui renovação de ar, não há janelas e

nem exaustores, e possui climatização inadequada com

condicionadores de ar comuns, sem filtros especiais e de

baixa potência;

ii) Segundo informações dos gestores, o piso não suporta

lavagem com água em grande quantidade; e



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iii) Falta a instalação de pias de higienização das mãos em

alguns consultórios, bem como em outros locais de

atendimento;

iv) Evitar a internação de [pacientes com] doenças

infecciosas que necessitem de isolamento, pois os

ambientes destinados à isolamento não atendem à

legislação;

v) Elaborar programa de controle de pragas, roedores e

insetos vetores;

vi) Elaborar protocolos de higienização de ambientes e

definir quais os produtos para limpeza e desinfecção;”

etc.

Diante do aludido, impositivo que se determine à

AGEVISA que realize fiscalização in loco das instalações das

UPA’s do Governo do Estado, com vistas a verificar se os

apontamentos consignados nos Pareceres nº.s 131/12 e 132/12

foram acatados e se as irregularidades indicadas neste relatório

foram elididas.

8.4. DA QUALIDADE DAS INSTALAÇÕES

A qualidade do material empregado na construção

das UPA’s do Governo do Estado tem sido objeto de questionamento

pelos órgãos de fiscalização. Ele tem sido denominado de pré-

moldado metálico, compensado naval, painel isotérmico e, até

mesmo, de “lata”. No instrumento contratual firmado pelo Estado

de Rondônia, há designação de “módulos metálicos acopláveis, em

chapa de aço, do tipo SAE 1010/1020, com perfil em aço”.



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Certo é que a sua utilização pela Administração

está sendo questionada, tanto em razão de sua qualidade quanto

ao preço pago. Os Tribunais de Contas do Estado e do Município

do Rio de Janeiro (TCE/RJ E TCM/RJ), bem como o Tribunal de

Contas da União já foram instados, por meio de representação,

para se manifestarem em relação à utilização desse material.

Em 24.08.2011, o TCU deliberou, por meio do

Acórdão/Pleno nº. 2.302/2011, pela realização de auditoria de

conformidade para verificar a regularidade da aplicação dos

recursos federais repassados para a construção das UPA’s do

Governo do Estado do Rio de Janeiro (proc. 19.868/2011, fls. 188

e 188-V).

O Procurador do Ministério Público de Contas do

TCU, Drº. Marinus Eduardo De Vries Marsico, protocolou, em 29 de

março de 2012, representação junto a Corte de Contas Federal

(fls. 189/195), em que, além de questionar a legalidade do

“carona” à Ata de Registro de Preços nº. 103/2009, alude à falta

de qualidade do material utilizado na construção das UPA’s, nos

seguintes termos:

i) “É relevante notar, nesse contexto, que notícias

veiculadas pela imprensa sinalizavam a ocorrência de

deficiências na implantação das UPA’s, tanto no DF como

no restante do país”;

ii) “Há, também, denúncia de supefaturamento na venda das

UPA’s ‘de lata’”;



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63

iii) “A documentação anexa confirma, ao ver deste

Representante do MPC/TCU a precariedade com que as UPAS

foram construídas no DF, ao ponto de a Cruz Vermelha, ao

receber a unidade que iria gerir, aludir à necessidade

de serem sanadas irregularidades inadmissíveis, como,

por exemplo, o fato de não existir na sala de emergência

um ponto sequer para gás medicinal (...)”; e

iv) “Além disso, a qualidade do produto ofertado é sofrível,

o que demonstra inequívoco descumprimento dos princípios

constitucionais da economicidade eficiência e

legitimidade da despesa pública (...).” (grifamos)

Ao final, suscitou a necessidade de concessão de

medida antecipatória inibitória para determinar ao Ministério da

Saúde que se abstivesse de repassar qualquer recurso público

federal para acobertar contrato celebrado ou a celebrar com a

contratada, Metalúrgica Valença Indústria e Comércio Ltda35., em

todo o País, até completa análise da questão pelo TCU.

Um dos questionamentos, a nosso ver, bastante

pertinente, aduzido junto ao TCE/RJ E TCM/RJ, é o fato do

sistema modular sair mais caro do que a construção em alvenaria.

Em se tratando de unidades modulares, cuja

produção e instalação resultam de uma linha de montagem, é

razoável inferir, mesmo sendo leigo em engenharia, que a sua

adoção deveria ser menos onerosa.

35 A Metalúrgica Valença é uma das empresas fornecedora das unidades modulares que estão sendo

vendidas em todo o país.


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No caso em exame, o valor do m2 das UPA’s do

Governo do Estado, comparativamente ao m2 das unidades do

Município, ficou R$ 3,23 mais caro, o que perfez um montante a

maior de R$ 9.664,16 (fls. 226/251).

Quadro Comparativo do Valor do m2 das UPA’s

UPA’s do Município de Porto Velho

Localização Nº. Processo Valor do

Contrato (R$)

Quantidade

Construída(ART/CREA)

Valor do m2 (R$)

Zona Sul 08.00548/2010 3.743.816,93 1.353 m2

Zona Leste 08.00547/2010 3.743.816,93 1.353 m2 2.767,04

UPA’s do Estado

UPA da Zona Sul

- Bairro Cidade

do Lobo

4.144.326,52 1.496 m2

UPA da Zona

Leste - Bairro

Mariana

01.1712.01289-

00/2011 4.144.326,52 1.496 m2

Total 8.288.653,04 2.992 m2

2.770,27

Quantificação do Valor Pago a Maior

Valor do m2 das

UPA’s do

Município

Valor do m2 das

UPA’s do Estado

Diferença Paga a

Maior

Quantidade de m2

Contratado pelo Estado

Valor Total da

Diferença paga a

Maior

R$ 2.767,04 R$ 2.770,27 R$ 3,23 2.992 m2 R$ 9.664,16

Se o valor a maior é pouco significativo36, o

mesmo não se pode dizer em relação à qualidade das instalações,

que, nem de longe, equiparam-se à construção em alvenaria feita

pelo Município.

36 Como o Departamento de Projetos e Obras desta Corte será instado a apreciar a legalidade dos atos de ordenação da despesa realizados, cabe a esta Comissão manifestar-se apenas em relação

aos atos de gestão praticados, deixando de suscitar, ao final, a aplicação de dano ao erário em

razão da quantia paga a maior, o que poderá ser feito com mais propriedade pelo Corpo Técnico da

engenharia.


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65

Não é preciso ser formado em engenharia ou

arquitetura para perceber que a construção em alvenaria do

Município supera, em muito, o sistema modular adquirido pelo

Estado. Vide fotos a seguir37.

Ademais, a manutenção das instalações (reparos e

reposição de portas, janelas, esquadrias etc.), não poderá ser

feita pelo mercado local, já que a empresa responsável pela

fabricação dos módulos está sediada em outro Estado. Dessa

forma, o material empregado não é encontrado no comércio local,

nem, tampouco, a mão-de-obra apta a manipulá-lo.

Isso, por certo, além de dificultar a

conservação das instalações, suscitará em breve a contratação

direta de serviços de manutenção por inexigibilidade de

licitação.

37 Vide mais fotos acostadas às fls. xxx

UPA’s do Estado

UPA’s do Município de Porto Velho


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A durabilidade das instalações também deve ser

objeto de análise, porquanto a garantia dada pelo fornecedor é

de apenas 5 (cinco) anos, consoante cláusula VII do instrumento

contratual38. Esse lapso de garantia é, a nosso ver, diminuto,

evidenciando a fragilidade do material empregado nas

instalações.

As alegações de (i) portabilidade e (ii) de

rapidez na instalação das unidades, a serem apresentadas

eventualmente pela Administração, devem, desde já, serem

afastadas.

Como dito alhures, as UPA’s, para que funcionem a

contento, devem estar integradas à rede de atenção à saúde e

devem tornar-se um ponto de referência de atendimento de

urgência e emergência da comunidade.

Nesse contexto, vê-se que a portabilidade é

dispensável, afastando qualquer justificativa para a adoção

dessa forma de construção.

Segundo Parecer Técnico da SESAU, subscrito pelos

Senhores Emílio Theodoro Filho, Luciano Zago e José Batista da

38 VII. GARANTIA: “A CONTRATADA deverá provar garantia integral de 05 (cinco) anos quanto a

defeitos de fabricação e montagem de todas as partes e peças por ela fornecidas que compõem as

UNIDADES MODULARES DE SAÚDE, à exceção dos equipamentos de conforto ambiental, cuja garantia

será de 12 (doze) meses a partir da entrega, sem ônus para a Secretaria da Saúde do Estado de

Rondônia.”


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Silva, a instalação das unidades modulares ocorreria em até 5

(cinco) meses (fls. ).

Como a ordem de serviço foi expedida em 14 de

outubro de 2011 (fl. 178), a instalação teria termo em 14 de

março do corrente ano. No entanto, passados 9 (nove) meses do

início da instalação dos prédios UPA’s, elas ainda não foram

concluídas.

Fácil ver que a urgência da aquisição, aduzida

pelo Secretário Adjunto, o Senhor José Batista da Silva39, ao

final, não restou atendida.

Assim, diante dos veementes indícios de que a

aquisição da estrutura modular em questão redundou na prática de

ato antieconômico, necessário que se determine à Administração

Estadual que se abstenha de realizar novas aquisições, até que o

Departamento de Projetos e Obras desta Corte proceda, a partir

das informações aludidas acima, a um exame conclusivo da

matéria.

39 Aduziu o Secretário Adjunto: “A omissão da Administração Pública em não aderir a Carona das

unidades modulares em caráter de urgência, vez que as mesmas já foram implantadas no Rio de

Janeiro com eficácia, poderá ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de serviços e

pessoas, portanto, o risco é potencial e iminente.”


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8.5. DO SUPERDIMENSIONAMENTO DA CAPACIDADE DE ATENDIMENTO

Pelas razões já aduzidas, não há justificativa

plausível para a instalação de 2 (duas) UPA’s pelo Governo

Estadual.

Como se isso não bastasse, também inexiste razão

para a escolha do porte dessas unidades, cuja capacidade mínima

de atendimento é de 301 pacientes/dia. Como são 2 (duas), a

capacidade de atendimento/dia será de 602 pacientes.

Conforme demonstrativo abaixo, a demanda por

serviço de urgência e emergência das zonas sul e leste,

atualmente, é de 194 pacientes/dia.

Média Diária de Atendimentos de Urgência e Emergência da Zonas Sul e Leste

ZONAS

Unidade

Pronto

Atendimento

Área Física m2 Quant.

Servidores

Quant.

Leitos

Tipo de

Atendimentos

Quantidade

de jan/2012

a maio/2012

Emerg. Clínica 8.712

Emerg. Ped. 2.883 Sul Manoel

Amorim 1.156,20 m2 227

Adulto 10

Ped. 03 TOTAL 11.595


Emerg. Ped. 1.778

Emerg. Observ. 02

Observ. Adulto 02

Leste José

Adelino 993,21 m2 161

Adulto 10

Ped. 03

TOTAL 5.029


Emerg. Ped. 3.855

Setor de RX 04 Leste

Hamilton

Gondim

937,38 m2 278 Adulto 10

Ped. 0

TOTAL 12.520

TOTAL GERAL DE ATENDIMENTOS 29.144

MEDIA DIÁRIA DE ATENDIMENTOS 194

Fonte: Hospub Gestor – Atendimento por Setor/SEMUSA/PVH (fls. 252/309)

Com uma capacidade mínima de 302 pacientes/dia,

as 2 (duas) unidades do Município, instaladas nas referidas



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zonas, são mais que suficientes para atender a demanda dessas

regiões, que é, como visto, de 19440.

Como o levantamento da demanda é do ano em curso,

ou seja, após a instalação das hidrelétricas, há que se afastar

o velho argumento do crescimento populacional abrupto, que, até

certo ponto, serviu para justificar alguns investimentos sem o

devido planejamento.

Registre-se que, segundo informações obtidas

junto à Secretaria Municipal de Saúde (SEMUSA), as UPA’s do

Município, depois de instaladas, vão absorver as demandas de

urgência e emergência dos prontos atendimentos Manoel Amorim e

Hamilton Gondim, passando essas unidades a atuar apenas na

atenção básica, no programa de saúde da família e no atendimento

odontológico.

O posto José Adelino, no entanto, por estar

situado ao extremo da zona leste, continuará a atender os casos

de urgência e emergência dessa localidade.

Nem o Hospital e Pronto Socorro João Paulo II,

que sofre com uma superlotação histórica, atende 300

pacientes/dia. A média diária de atendimento do primeiro

trimestre deste ano, consoante dados encaminhados pela direção

40 Importa registrar que nessa média diária não estão incluídos os atendimentos de urgência e emergência da unidade de saúde Ana Adelaide (12.379), por se encontrar em área de abrangência

diversa das UPA’s, ou seja, situada na zona norte da Capital.


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dessa unidade, foi de 100 (cem) pacientes/dia, segundo quadro a

seguir.

Quadro de Atendimentos Realizados pelo HPSJPII

Mês Quant. de

Atendimentos

Média Diária

Janeiro 3.144 101

Fevereiro 2.928 100

Março 3.032 98

Média do Trimestre 100

Fonte: Demonstrativo encaminhado pelo HPSJPII (fl. 37)

O argumento alardeado pela mídia de que a

construção das UPA’s vai solucionar os problemas vivenciados

pelo Pronto Socorro João Paulo II é, a nosso ver, em parte

improcedente.

É fato que a UPA, por ter um alto grau de

resolubilidade (95%), pode desafogar as emergências

hospitalares. Isso só ocorre, porém, nos casos em que os

pacientes que se socorrem da UPA não necessitem de atendimento

de alta complexidade, mas apenas de baixa e média.

Como a maioria da demanda reprimida do Pronto

Socorro João Paulo II resulta, sobretudo, da inexistência de

especialista para a realização de procedimentos cirúrgicos,

principalmente na área de traumatologia41, é quimera pensar que

41 Consoante dados do 1º trimestre deste ano, 32% de todos os atendimentos realizados pela unidade

HPSJPII refere-se a pacientes advindos de acidentes de trânsito ou que necessitavam de

assistência ortopédica.


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as UPA’s equacionarão os problemas dessa unidade, vale dizer, da

busca de atendimento de alta complexidade.

Dessa forma, a implantação das UPA’s pode ser

pouco significativa para mitigar a demanda reprimida dessa

unidade.

Até mesmo os casos de baixa e média complexidade,

que poderão ser atendidos pelas UPA’s, continuarão a fluir, por

algum tempo, para o Hospital e Pronto Socorro João Paulo II.

Isso porque essa unidade se tornou um ponto de referência de

atendimento médico na Capital e, além disso, a população não tem

ainda consciência de que as unidades de saúde funcionam em rede

com demandas específicas (baixa, média e alta complexidade).

Assim, busca-se, em regra, atendimento médico na

unidade mais conhecida, de preferência onde exista médico de

plantão.

Dessa feita, convém indagar: Quais foram os

levantamentos prévios realizados pela Administração Estadual a

servir de base para definir o porte das UPA’s, cuja capacidade

de atendimento/dia por unidade é de 301 a 450 pacientes?

Por certo, tal decisão não se calçou num

imprescindível estudo epidemiológico, já que tal pesquisa,

segundo a AGEVISA, não foi realizada (fls. 155/156).



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Impositivo, pois, que a Administração Estadual

apresente os levantamentos que precederam a instalação das

UPA’s, já que a implantação dessas unidades conflita com a

deliberação da CIB e com as regras estabelecidas pelo Ministério

da Saúde.

É consabido que, em face do princípio da

economicidade e da eficiência, todo dispêndio que desborda do

estritamente necessário, por configurar ato antieconômico, torna

o gestor sujeito de sanção.

Eis a razão pela qual o estudo epidemiológico não

é uma faculdade, mas sim uma obrigação imposta pela lei,

porquanto objetiva possibilitar que as decisões sejam tomadas

com o mínimo de acerto.

Isso não significa, em hipótese alguma, que tal

estudo não seja passível de erro. Por outro lado, a sua

realização tem o condão de afastar a responsabilidade do gestor

por eventual erro de previsão, porquanto adotou as providências

necessárias para minimizar os equívocos da execução.

Importa registrar que, a despeito de rigorosos

estudos epidemiológicos realizados pela Secretaria de Saúde do

Estado de Pernambuco, constatou-se, assim mesmo, que a

capacidade de atendimento de algumas UPA’s desse Estado tinha

sido superestimada e que alguns tipos de serviços médicos não

possuíam demanda a justificar a sua implantação.



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Verificou-se que, na UPA de Cabo de Santo

Agostinho, os quantitativos de atendimentos definidos para o

serviço de ortopedia estavam muito além da demanda real. Diante

do alto custo desse serviço, a Administração optou por

disponibilizar ambulâncias para que os pacientes recebessem

atendimento em outras unidades.

Por outro lado, constatou-se que havia carência

por serviço odontológico, o que fez com que a Administração

decidisse pela sua implantação.

Muito embora tenham sido verificados alguns

equívocos de previsão, não se constatou no Estado de Pernambuco

nenhum caso de superdimensionamento da capacidade instalada, nem

tampouco de sobreposição de atuação.

A estimativa excessiva da capacidade das UPA’s,

se não corrigida, poderá ensejar a alocação de recursos humanos

e materiais acima do estritamente necessário para atender a

comunidade.

Importa registrar que em inspeção ao Hospital

Regional de Cacoal, no final de 2011, constatamos que a UTI

infantil, equipada às pressas por meio de dispensa de licitação,

estava completamente vazia. A UTI adulto, com a sua capacidade

instalada subaproveitada.

No geral, o hospital estava a funcionar com

metade do seu potencial. Em contrapartida, a mídia denunciava



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que pacientes estavam alojados no chão do Hospital e Pronto

Socorro João Paulo II.

De que os recursos são insuficientes não há

dúvida, mas é fato incontroverso de que a falta de planejamento

há muito campeia na Administração. E o pior de tudo é que os

responsáveis nem sempre são penalizados.

O descompasso entre as ações de saúde do Estado e

dos Municípios de Rondônia é tão evidente que foi motivo de

registro pelos técnicos da FIOCRUZ na oficina de planejamento

estratégico, realizada nos dias 14 e 15 de julho de 2011 (fl.

310).

O Coordenador de Gestão e Desenvolvimento

Institucional da FIOCRUZ Brasília e facilitador da oficina,

Wagner Martins, afirmou: “Por conta da sua dificuldade

estrutural e descontinuidade interna da gestão, a Secretaria tem

dificuldade de fazer com que a gestão do SUS no estado seja

compartilhada entre estado e município”.

Tal assertiva foi endossada pelo Secretário

Estadual de Saúde, o Senhor Orlando Ramires, nos seguintes

termos: “A Secretaria de Saúde é carente realmente de

planejamento, e nós estamos tentando esforços junto às

instituições mais importantes do país...”42

42 Tal informativo consta do site da FIOCRUZ : mhtml:file://F:\FIOCRUZ BRASÍLIA. mht


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Os vícios na instalação das UPA’s do Governo

Estadual, se não sanados, podem, caso a Administração persista

na decisão de repassar tais unidades para a gestão de

organização social de saúde (OSS), resultar num contrato de

gestão com metas inexequíveis e com repasses de recursos acima

do estritamente necessário para atender a demanda da área de

abrangência.

Realce-se que o custo médio anual para a

manutenção de uma UPA no Estado de Pernambuco, de porte similar

as do Estado (tipo III), é de R$ 10,35 milhões, com a ressalva

de que R$ 3 milhões foram custeados pelo Governo Federal. No

edital de seleção do Estado de Rondônia, o valor anual a ser

repassado às OSS’s com tal propósito foi estipulado em R$ 16

milhões. Eis a razão pela qual as irregularidades de

planejamento de implantação dessas unidades não podem ser

ignoradas.

8.6. DO NÃO RECEBIMENTO DE INCENTIVOS FINANCEIROS

Para a implantação das UPA’s do Município de

Porto Velho, a Administração Municipal recebeu da União, a

título de investimento financeiro, a importância de R$ 3 milhões

(fls. 311/312). O mesmo deverá ocorrer em relação aos demais

Municípios do nosso Estado, já que, em sua maioria, tiveram os

seus projetos aprovados pelo Governo Federal.



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No Estado de Pernambuco, como já enunciado, mais

de 50% dos dispêndios das UPA’s serão custeados pelo Governo

Federal.

Aqui em Rondônia, como as UPA’s do Governo

Estadual foram construídas em total desarmonia com as normas

federais, é pouco provável o recebimento de incentivos

financeiros equivalentes.

Caso a construção dessas unidades tivesse em

conformidade com a política nacional, o Governo Estadual

receberia anualmente, com a habilitação delas, a quantia de R$ 6

milhões e, com a qualificação, o valor de R$ 12 milhões, o que,

pelas razões aduzidas, é duvidoso que ocorra.

Com iniciativas não avalizadas pela União, o

Governo Estadual também abriu mão de receber do Governo Federal,

a título de investimento financeiro, a quantia de até R$ 5,2

milhões, valor que, segundo o art. 4º, §1º da Portaria 1.020/09,

destina-se tanto à implantação da unidade como à aquisição de

mobiliário, materiais e equipamentos.

A Equipe de Auditoria, por meio do Ofício nº

15/CMFIOSS (fl. 313), solicitou ao Secretário Estadual de Saúde,

o Senhor Gilvan Ramos de Almeida, o envio de cópia da

deliberação da Comissão de Intergestores Bipartite (CIB)

aprovando a implantação de mais 2 (duas) UPA’s, porte III, na

Capital.



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Em resposta (fl. 314), aduziu o gestor que “não

foi pactuada em CIB a construção de Unidade de Pronto

Atendimento – UPA, tipo III, para o Estado. As duas UPA’s foram

construídas com recursos próprios do Estado, não utilizando

recursos do Ministério da Saúde”.

Tal manifestação evidencia um completo descaso e

desalinho com a política nacional de atenção às urgências. Pior

que isso. Demonstra que não há uma gestão compartilhada de

responsabilidades entre o Governo Estadual e os Municípios, para

atender, com economicidade e eficiência, as necessidades de

saúde da população. Explicita, ainda, que o gestor de saúde

ainda não se apercebeu que o Estado não pode atuar de forma

isolada ou autocrática na prestação dos serviços de saúde, sob

pena de não obter o êxito esperado.

Em suma, há total desconhecimento do teor dos

incisos I, II e III do art. 198 da Constituição Federal, que

assim dispõem:

“Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde

integram uma rede regionalizada e hierarquizada e

constituem um sistema único, organizado de acordo com

as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada

esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as

atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços

assistenciais;

III - participação da comunidade.” (grifei)



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Diante desse quadro, cabe indagar: Pode o gestor

público, em sua atuação, deixar de carrear recursos para o

Estado, onerando com a sua inação ainda mais a fazenda estadual?

9. DAS CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em face do exposto, é forçoso inferir que, diante

da deliberação da Comissão de Intergestores Bipartite pela

implantação de 3 (três) UPA’s no Município de Porto Velho e da

iniciativa da Administração Municipal em acatar in totum tal

decisão, não poderia a Administração Estadual, sob pena de

inobservância de vários comandos normativos, ter deflagrado a

instalação de mais 2 (duas) unidades na Capital.

Agrava-se, ainda mais, tal iniciativa ao

constatar-se que as unidades foram edificadas em desacordo com

as normas técnico-operacionais da política nacional de atenção

às urgências. Além disso, tal empreitada colide com os

princípios constitucionais e organizacionais do sistema único de

saúde, quais sejam, descentralização, integralidade e

participação da comunidade (art. 198, incisos I, II e II da CF).

Fácil ver que inexistia discricionariedade, quer

seja para deliberar pela instalação das UPA’s, quer seja para

definir o seu porte, uma vez que todas as balizas para a

instalação e edificação de UPA’s encontravam-se previamente

definidas pelo ordenamento jurídico.



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Frise-se, mais uma vez, que a deliberação pela

instalação de UPA’s está condicionada aos seguintes requisitos:

i) quantitativo populacional da área de abrangência; ii)

existência de uma rede integrada de serviços de saúde; iii)

criação e funcionamento do SAMU-192; retaguarda com unidade

hospitalar de referência e iv) estruturação da central de

regulação.

A escolha do porte da unidade – se do tipo I, II

ou III – também não fica ao alvedrio do gestor, porquanto tal

opção deve estar diretamente relacionada ao quantitativo

populacional da área de abrangência.

Em suma, o contexto fático e normativo afastava,

no caso em exame, qualquer possibilidade de discricionariedade,

cabendo ao gestor apenas observar os comandos legais e

regulamentares pré-existentes.

Ante a iniciativa dos Municípios em construir as

UPA’s deliberadas pela Comissão de Intergestores Bipartite (fls.

57/58), num total de 9 (nove), deveria o Governo Estadual, como,

aliás, exortou a Procuradoria Geral do Estado, ter alocado

recursos para criar a retaguarda necessária para garantir o

atendimento daqueles casos que extrapolem a complexidade das

UPA’s.

A prática de ato antieconômico é flagrante, pois,

ao construir UPA’s na mesma área de abrangência das edificadas

pelo Município de Porto Velho e com dimensões bem acima do



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estritamente necessário, o gestor impõe à Administração um ônus

desnecessário.

A instalação de UPA’s com compensado naval, com

preço superior àquelas que foram edificadas em alvenaria e com

qualidade visivelmente inferior ao sistema tradicional de

construção, constituiu, indubitavelmente, ato antieconômico,

ainda que o dano seja de difícil quantificação.

Também configura ato antieconômico a instalação

de UPA’s em desalinho às normas técnico-operacionais do

Ministério da Saúde, de tal forma que o Estado deixará de

receber anualmente cerca de R$ 6 a R$ 12 milhões, em razão da

impossibilidade de habilitação e qualificação dessas unidades.

Os Tribunais de Contas, além da busca da

reparação do dano quando ele não é mais evitável, evoluiu, nos

últimos tempos, para determinar, por intermédio de tutelas

inibitórias, medidas que façam cessar atos que possam acarretar

decréscimo patrimonial à fazenda pública.

Importa notar que em ambos os casos, quer a

atuação seja anterior ou posterior ao evento danoso, busca-se

sempre evitar o decréscimo patrimonial do erário.

Há, porém, uma situação que o ato praticado impõe

um ônus ao Poder Público, não em razão do decréscimo patrimonial

em si, mas em virtude da Administração deixar de auferir - não



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um provável, mas um real - benefício futuro, que pode ser

econômico ou social.

É o que ocorre no presente caso, já que a atuação

irregular da Administração não impõe uma diminuição patrimonial

do erário, mas torna remota a chance de obtenção de um benefício

econômico futuro.

Tal situação tem sido denominada pela doutrina

mais hodierna como “perda de uma chance”, vale dizer, como a

perda da oportunidade real de alguém obter uma vantagem ou

evitar um ônus desnecessário.

Nesses casos, há julgados determinando, não o

ressarcimento, já que não há decréscimo patrimonial, mas a

indenização pelo benefício que se deixa de alcançar.

Será que a fazenda pública estadual, in casu, não

deverá ser indenizada pelos benefícios econômicos que deixará de

granjear, em razão de alguns servidores terem deixado de tomar

os cuidados necessários, para que as UPA’s do Governo Estadual

fossem construídas de acordo com as regras do SUS? Ou, na melhor

da hipótese, nem fossem edificadas?

Vale observar que, mesmo inexistindo um

decréscimo patrimonial, existe um prejuízo latente para o

Estado, pois, além de deixar de receber um benefício econômico

futuro, incorreu em dispêndios, até onde visto, desnecessários.



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Não basta que o gestor, em sua atuação, deixe de

causar dano ao erário. Há que se exigir mais que isso. Se o

administrador privado é obrigado a atuar maximizando a relação

custo x benefício, tirando das circunstâncias o maior proveito

possível, porque se admitiria menos do administrador público?

Os princípios da eficiência e da economicidade,

que têm sede constitucional, não estão a requerer algo diferente

do gestor público. Fácil ver, diante das ilegalidades apontadas,

que tais balizas não orientaram a atuação dos administradores de

plantão.

Por fim, impende dizer que a não efetividade da

política de saúde não resulta, em absoluto, da falta de balizas

constitucionais ou de instrumentais normativos, nem, tampouco,

apenas da escassez de recursos, mas, sobretudo, da ineficiência

dos gestores que, ao tomarem decisões, ignoram a legislação

vigente e regras técnicas imprescindíveis para uma boa gestão,

tal qual ocorreu no presente caso.

10. DA RESPONSABILIZAÇÃO

Com vistas a afastar eventual alegação de bis in

idem, convém diferenciar, ainda que de forma breve, o ato de

gestão do de ordenação de despesa.

Não obstante ocorram, algumas vezes,

simultaneamente, esses atos possuem campos de abrangência



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diversos. A ordenação de despesa é, a rigor, a concretização de

uma medida ou providência apta a efetivar o interesse público.

No presente caso, o ato de gestão está

relacionado à deliberação pela edificação das UPA’s, resolução

esta que deveria ter sido feita em conformidade com as regras

técnicas e operacionais previamente estabelecidas.

O ato de ordenação, por seu turno, diz respeito à

construção dessas unidades. Por estar relacionado a questões de

engenharia, tal ato será submetido ao crivo dos técnicos do

Departamento de Projetos e Obras deste Tribunal, os quais detêm

competência para examiná-lo com propriedade.

Não se esquecendo que a ordenação de despesa

resulta de uma sucessão de atos: previsão orçamentária,

licitação, empenho, liquidação e pagamento. A responsabilidade

pela execução de tais atos também serão objeto de apreciação

pelo departamento acima referido.

O ato de gestão, objeto do presente processo,

também decorre de uma sucessão de outros atos: levantamento de

necessidades, verificação de viabilidade técnica e econômica,

realização do projeto, manifestações técnicas, etc.

Dessa forma, pode-se inferir que, no âmbito da

Administração pública, a decisão é sempre compartilhada, não

advinda jamais de um único ato de vontade.



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Eis a razão pela qual todos aqueles que

participam, direta ou indiretamente, para a tomada de decisão

devem, na medida de sua culpabilidade, serem responsabilizados.

Feita essa distinção, enfrentar-se-á a

responsabilidade de cada um dos agentes envolvidos nos atos de

gestão em exame.

Passemos às respectivas responsabilidades.

O Senhor Emílio Theodoro Filho, coordenador

técnico da SESAU, em 9 de maio de 2011, por intermédio de

expediente encaminhado ao Senhor José Batista da Silva,

Secretário Adjunto (fl. 315), aduziu a necessidade de

implantação de Unidades de Pronto Atendimento – UPA’s pelo

Estado.

O Secretário Adjunto da SESAU, em 10 de maio de

2011, anuindo com a manifestação técnica, solicitou permissão ao

Secretário de Estado da Saúde e Defesa Civil do Estado do Rio de

Janeiro para aderir à ata de registro de preços, para aquisição

de 20.000 m2 de módulos isotérmicos (fl. 316).

Em seguida, em 16 de maio de 2011, o Senhor

Luciano Zago, coordenador técnico da SESAU, com a finalidade de

justificar a instalação das UPA’s, aduziu, em síntese: i) o

crescimento da demanda por serviços saúde, em razão do inchaço

populacional do Estado; ii) o aumento por atendimento dos



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serviços médicos de ortopedia; iii) a carência de leitos

destinados aos serviços de urgência e emergência; iv) a

organização dos serviços de urgência de forma descentralizada; e

v) a necessidade de atendimento das exigências da Portaria

1.020/2009/GM/MS (fls. 320/327).

Os Senhores Emílio Theodoro Filho, Luciano Zago

e José Batista da Silva, em manifestação conjunta, datada também

de 16 de maio de 2011, mais uma vez manifestaram-se pela

necessidade de instalação das UPA’s (fls. 328/350).

O Senhor Orlando José de Souza Ramires, em 1º de

junho de 2011, consentindo com a implantação das UPA’s,

homologou o aviso de adesão à ata de registro de preços (fl.

351), o que possibilitou, em 22 de julho de 2011, a celebração

do contrato de nº 054/PGE/2011, com a empresa H W Engenharia

Ltda.43

As alegações aduzidas pelo Senhor Luciano Zago,

em prol da construção das UPA’s, são, a rigor, procedentes. Foi

em razão dessa pertinência que a CIB decidiu-se pela instalação

de tais unidades no Estado.

A necessidade de implantação dessas unidades,

todavia, não autorizava, por si só, a assunção de tal obrigação

pelo Governo do Estado, sobretudo no Município de Porto Velho,

43 É digno de nota que, muito embora a PGE tenha consignado óbices legais à adesão à Ata de

Registro de Preços, o Procurador Geral do Estado, o Senhor Valdecir da Silva Maciel, subscreveu

o contrato fruto de tal adesão. A sua responsabilidade deverá ser perscrutada no processo que

analisará a legalidade da ordenação da despesa da construção das UPA’s.


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uma vez que a Administração Municipal já tinha assumido tal

encargo. Importante não esquecer que o Município iniciara a

edificação das UPA’s 8 (oito) meses antes da deliberação do

Governo Estadual (fls. 77/79).

Note-se que, não obstante o Senhor Luciano Zago

enuncie que o serviço de urgência deve ser organizado de forma

descentralizada, em nenhum momento aduz que a obrigação primeira

de sua prestação é do Município e que o Governo Estadual só

poderia assumir tal encargo de forma excepcional e devidamente

justificada.

Ao invés de propor e anuir com a edificação de

tais unidades, deveria o Senhor Luciano Zago ter alertado ao

gestor de que, nos termos do art. 17, inciso I, da Lei nº.

8.080/90, o Estado deve “promover a descentralização, para os

Municípios, dos serviços e das ações de saúde”.

Apesar de aludir à necessidade de cumprimento da

Portaria nº. 1.020/09, deixou de advertir à Administração para

as consequências de sua inobservância.

Também deveria ter alertado à Administração que

as UPA’s, dentre outras regras, devem atender às orientações

gerais, diretrizes e parâmetros estabelecidos na política

nacional de atenção às urgências e que devem ser implantadas em

locais estratégicos (art. 1º, §§ 2º e 3º, da citada portaria).



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As orientações acima também deveriam ter sido

enunciadas pelo Senhor Emílio Theodoro, porquanto, na qualidade

de técnico da SESAU, não pode alegar desconhecimento das regras

técnicas e operacionais que regem a saúde.

Registre-se que, ao invés de pronunciarem-se a

respeito da instalação das UPA’s, os jurisdicionados

preocuparam-se, excessivamente, e de forma equivocada, em

defender a adesão à ata de registro de preços, chegando, até

mesmo, a subscrever, em conjunto, manifestação nesse sentido.

Note-se que, nos termos do art. 38, parágrafo

único, da Lei 8.666/9344, função consultiva técnico-jurídica é

de competência da assessoria jurídica, órgão responsável por

debruçar-se sobre a matéria e verificar a legalidade ou não da

licitação, no caso, da adesão à ata de registro de preços.

Em razão da ênfase das manifestações (técnicas)

pela adesão à ata de registros de preços, o que se pode inferir

é que havia uma deliberação prévia pelo “carona”, a ponto do

parecer desfavorável da PGE ser completamente ignorado.

Configurada está, pois, a responsabilidade dos

técnicos Emílio Theodoro Filho e Luciano Zago, uma vez que

propuseram e anuíram pela instalação das UPA’s em desacordo com

44 “Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos,

convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da

Administração.”


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as regras que orientam a política nacional de atenção às

urgências no país.

Melhor sorte não acolhe aos Senhores José Batista

da Silva e Orlando José de Souza Ramires, haja vista que à testa

da SESAU não poderiam ignorar as diretrizes constitucionais e

gerenciais do SUS, quais sejam, descentralização, integralidade

e participação da comunidade.

Como a Comissão de Intergestores Bipartite (CIB)

encontra-se vinculada à SESAU45, não podem alegar que

desconheciam a sua deliberação.

Ademais, a Procuradoria Geral do Estado, no

Parecer nº. 457/PGE (fls. 84/107), advertiu à Administração que

“a legislação atribui aos municípios a competência pelos

serviços de urgência e emergência em matéria de saúde pública.”

Informou, ainda, no Parecer de nº. 572/2011, datado de

08.08.2011, que o Município já tinha iniciado a construção de

UPA’s na capital.

Tais advertências, porém, foram completamente

ignoradas quando da deliberação da Administração.

Acrescente-se que, sabendo da pretensão do

Governo do Estado, o Município sugeriu que as UPA’s estaduais

45 Decreto Federal 7.508/11, no art. 30, II, ratifica tal vinculação: “a CIB, no âmbito do

Estado, vinculada à Secretaria Estadual de Saúde para efeitos administrativos e operacionais;”


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fossem instaladas em regiões diversas daquelas onde estavam

sendo construídas as do Município (fls. 352/353). Por ignorar

essa recomendação, as UPA’s do Governo do Estado encontram-se

edificadas nas cercanias das do Município.

A edificação de unidades na mesma área de

abrangência com finalidades similares - prestação de serviços de

urgência e emergência -, configura o que a lei denomina de

“duplicidade de meios para fins idênticos”.

Tal prática, em razão de colidir com os

princípios da economicidade e da eficiência na aplicação dos

recursos públicos, é vedada pelo ordenamento jurídico.

A responsabilidade do Governador do Estado, o

Senhor Confúcio Aires Moura, exsurge com a subscrição do

instrumento contratual de nº. 54/PGE/2011, que anuiu com a

instalação das UPA’s.

Não é razoável exigir que o Governador do Estado

conheça as normas técnico-operacionais de implantação dessas

unidades. Por outro lado, não é admissível que, na qualidade de

gestor-mor do Estado, que teve como bandeira de campanha a

melhoria da qualidade da prestação dos serviços de saúde, ele

não soubesse que o Município de Porto Velho já tinha iniciado a

construção de 2 (duas) UPA’s na Capital.

É fato que o Governador não precisa conhecer

todas as iniciativas dos 52 (cinqüenta e dois) Municípios do



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Estado na área de saúde. No entanto, é de se esperar que ele

conheça minimamente a política de saúde do Município sede da

Capital, uma vez que essa localidade concentra a maior demanda

por esse tipo de serviço.

Ademais, como enunciou a PGE, a mídia já

noticiava, à época da assinatura do instrumento contratual, a

instalação das 2 (duas) UPA’s municipais. Fato que, por certo,

não era ignorado pelo Governador, já que ele é um homem afeto a

mídia, mantendo, inclusive, até há bem pouco tempo, um blog para

travar diálogo com os internautas.

Além disso, há se exigir que, enquanto médico de

formação e gestor privado de saúde, já que atuou por muito tempo

no setor de saúde privada, o Governador conheça os princípios

que regem o SUS, quais sejam, descentralização, integralização e

participação da comunidade.

Não esquecendo que o Senhor Confúcio Moura já

esteve à frente da Secretaria Estadual de Saúde no Governo

Jerônimo Santana. Também compôs a Assembleia Nacional

Constituinte, a qual traçou as balizas estruturantes do SUS. Eis

a razão pela qual, em entrevista, no dia 23.1.2012, aduziu46:

“Eu implantei o Sistema Único de Saúde (SUS) em

Rondônia em 87, quando fui secretário estadual de

saúde. Hoje, por ironia ou não do destino, me vejo

46 Tal pronunciamento consta do Portal do Governo do Estado de Rondônia:

http://www.rondonia.ro.gov.br/noticias.asp?id=13342&tipo=Mais%20Noticias


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buscando a todo custo solucionar os problemas da

saúde pública estadual”.

Qualquer administrador, por mais inexperiente que

seja, antes de decidir-se pela implantação de seu

empreendimento, toma algumas precauções, tais como: realização

de estudo de demanda, verificação se há outro prestador de

serviço na área, qual o menor custo de instalação etc.

Se se exige tal diligência do gestor privado,

porque não se faria igual exigência do gestor público? Ao

administrador público, com mais razão tal cobrança se impõe.

Da análise dos autos, resta evidente que tantos

os técnicos da SESAU, assim como o Secretário titular e o

Adjunto estavam mais preocupados com a adesão à ata de registro

de preços do que com a implantação das UPA’s. Não causa

estranheza que regras básicas foram negligenciadas quando da

instalação dessas unidades.

No tocante à análise dos projetos arquitetônicos

pela AGEVISA, os Senhores Antônio de Pádua Barros e José Inácio,

subscritores dos pareceres nºs 131 e 132, manifestaram-se, como

já aludido, em desacordo com a Resolução da ANVISA RDC nº 50/02,

pois, não obstante apresentarem várias ressalvas aos projetos

das UPA’s, pronunciaram-se, ao final, pela sua aprovação.

Além disso, não se posicionaram de forma

conclusiva quanto: i) Adequação do projeto arquitetônico às



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atividades propostas pelo EAS; ii) Funcionalidade do edifício;

iii) Dimensionamento dos ambientes; iv) Instalações ordinárias e

especiais; v) Especificação básica dos materiais. O que colide

com a determinação do item 1.6.1 da precitada resolução.

Diante de tais impropriedades, impõe-se a

responsabilização também desses pareceristas.

11. DO APROVEITAMENTO DAS INSTALAÇÕES

Em que pese o rol de ilegalidades apontadas na

instalação das UPA’s, o não aproveitamento das edificações

resultará num ato antieconômico ainda mais gravoso.

Dessa feita, imperativo que a Administração

implemente as correções necessárias nas instalações e realize

estudos epidemiológicos para definir as reais necessidades da

área de abrangência onde as UPA’s estão edificadas, com a

finalidade de decidir qual a melhor destinação a ser dada a

essas unidades.

12. DA TUTELA ANTECIPATÓRIA E INIBITÓRIA

Anunciou a Administração Estadual, por

intermédio do sítio eletrônico do Departamento de Comunicação do

Estado de Rondônia47, que as UPA’s em exame serão objeto de

inauguração no dia 9 de agosto do corrente ano. Informou, ainda,

que estão sendo contratados, em caráter emergencial, 484

47 http://www.rondonia.gov.br/noticias.asp?id=13342&tipo=Mais Noticias


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(quatrocentos e oitenta e quatro) servidores para serem lotados

nas referidas unidades (fls. 354/355-v).

Além disso, ao examinar o processo de aquisição

de equipamentos destinados às UPA’s (01.1712.01.433-00/2011), a

Comissão de Auditoria verificou que do rol 934 (novecentos e

trinta e quatro) itens - previstos pelo Anexo II da Portaria nº.

1020/09 para cada unidade48 -, foram adquiridos apenas 6 (seis)

unidades (fls. 356/359).

Como não há notícia da existência de licitação

para a aquisição de equipamentos para tais unidades, é razoável

inferir que a Administração também deflagrará, dentro em breve,

caso tenha o propósito de colocá-las para funcionar, a aquisição

direta de equipamentos.

Note-se que situação similar ocorreu quando da

inauguração do Hospital Regional de Cacoal. Não obstante em

andamento a conclusão da obra, a Administração só se preocupou

com a aquisição de equipamento ao seu final, procedendo, então,

por meio de dispensa de licitação, a aquisição direta de

equipamentos para as UTI’s, que, como evidenciam as fotos

retiradas em dezembro de 2011 (fls. 409/413), ficaram sem a

destinação devida.

48 O projeto básico na pág. 29, estabelece: “Cada Unidade de Pronto Atendimento (UPA ZONA SUL e UPA ZONA LESTE) devem ser equipadas de acordo com o estabelecido na PORTARIA n° 1020/MS de 2009,

conforme relação de Mobiliário, materiais e quipamentos mínimos para o funcionamento de UPA -

TIPO III apresentada abaixo.”


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O subaproveitamento dessa unidade hospitalar é

notório, tanto que o Senhor Luiz Augusto Bandeira, ao justificar

a adoção da gestão compartilhada, afirmou que o Hospital

Regional de Cacoal, por não dispor das condições plenas de

funcionamento, tornou-se uma unidade “onerosa e pouco produtiva”

(360/361).

As mazelas do Hospital Regional de Cacoal são

aduzidas no projeto básico (fls. 362/408), por diversas vezes,

para justificar a implantação e a gestão compartilhada das

UPA’s. No entanto, paradoxalmente, em razão dos muitos vícios na

instalação dessas unidades, a atual Administração está trilhando

o mesmo caminho de sua antecessora, qual seja, instalação de

unidade de saúde com preterição de um planejamento mínimo.

Por oportuno, faz-se necessário transcrever

alguns excertos do projeto básico (fls. 361 e 367):

“O modelo atual de gestão - execução direta, não

vem mostrando resultados pretendidos pela

população, além de extremamente oneroso. O

exemplo mais recente é do Hospital Regional de

Cacoal, onde a Administração promoveu concurso

público, lotando os servidores na unidade que,

por sua vez, não dispunha de condições para sua

utilização plena. O resultado é um hospital

oneroso e pouco produtivo.”



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Em Cacoal, a Administração resolveu executar

diretamente os serviços, para tanto, promoveu

concurso público, nomeou e deu posse a

servidores, adquiriu insumos, baseada na

capacidade de atendimento da unidade. Hoje, quase

dois anos após a sua inauguração, o hospital

ainda não operou com sua capacidade instalada,

mas seu custo não varia de acordo com o

atendimento. Daí o faturamento SUS é (sic)

irrisório frente aos custos da unidade.”

A gestão compartilhada permitirá a implantação

planejada dos serviços, de modo adequado e de

acordo com a necessidade da demanda,

representando, de início, sensível economia, não

incorrendo no erro cometido com o Hospital

Regional de Cacoal, considerando o elevado custo,

acima da média do mercado, face ao investimento

versus a demanda (sic).” (grifamos)

Diante desse quadro, a prolação de tutela de

urgência para precatar ações lesivas ao erário e ao ordenamento

jurídico.

Diante das ilegalidades apontadas neste

relatório e do propósito da Administração em inaugurar as UPA’s,

imperativo que se determine à Administração, em tutela

antecipatória, em face do transcurso do tempo, que se abstenha

de inaugurar tais unidades antes de realizar: (i) a elisão das



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ilegalidades elencadas neste relatório; (ii) os estudos

epidemiológicos para definir as reais necessidades da área de

abrangência; (iii) a convocação da Comissão Integestores

Bipartite para definir a destinação devida a ser dada as

instalações edificadas (iv) a deflagração de licitação para a

aquisição de equipamentos e mobiliários destinados a tais

unidades. Outrossim, que se abstenha de proceder à contratação

direta de pessoal até que se defina o quantitativo de

funcionários estritamente necessário ao funcionamento das

unidades, e que só deixe de realizar concurso público caso a

situação esteja devidamente contemplada pelo art. 37, IX, da

Constituição Federal.

13. DA CONCLUSÃO

Diante do exposto, cumpre propugnar que o

Conselheiro Relator inste os jurisdicionados abaixo indicados

para que se manifestem em relação às seguintes ilegalidades:

a) Responsabilizar solidariamente os Senhores Emílio Theodoro

Filho e Luciano Zago, coordenadores técnicos da SESAU, por

emitirem pareceres técnicos favoráveis à implantação das

Unidades de Pronto Atendimento - UPA’s, sem se pronunciarem

sobre:

a.1) A dissonância entre a construção das UPA’s e a deliberação

da Comissão de Intergestores Bipartite (CIB);



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a.2) A desnecessidade de instalação de UPA’s pelo Governo do

Estado, já que os Municípios tinham acatado integralmente a

deliberação da CIB;

a.3) A necessidade de realização de estudo epidemiológico, caso

o Governo do Estado se decidisse pela instalação de UPA’s;

a.4) O superdimensionamento da capacidade de atendimentos/dia

das UPA’S, alertando que o porte adotado poderia ensejar

subaproveitamento da capacidade operacional instalada das

unidades;

a.5) A sobreposição de atuação das UPA’s do Governo Estadual com

as congêneres do Município de Porto Velho, vale dizer, na mesma

área de abrangência: zonas sul e leste; e

a.6) A necessidade de implementação e criação de suporte para as

UPA’s: i) a existência de uma rede de serviço de saúde

integrada; ii) a criação e funcionamento do SAMU-192; iii) a

criação de unidade hospitalar de referência a servir de

retaguarda e iv) a estruturação da central de regulação.

Com tais omissões, os jurisdicionados

concorreram, indubitavelmente, para a deliberação pela

implantação das UPA’s em desacordo com os princípios

constitucionais da descentralização, da integralidade e da

participação da comunidade que regem o SUS e com a vedação de

utilização de duplicidade de meios para fins idênticos,

constantes das seguintes normas: art. 198, I, II e III, da



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Constituição Federal, os artigos 7º, IX, “b”, XIII, e 17, I,

III, parte final, ambos da Lei 8.080/90 e Portaria nº.

1.020/09/MS;

b) Responsabilizar solidariamente os Senhores Orlando José de

Souza Ramires e José Batista da Silva, Secretários de Estado da

Saúde titular e Adjunto, por autorizarem a implantação das

Unidades de Pronto Atendimento - UPA’s com as seguintes

ilegalidades:

b.1) Em desacordo com a deliberação da Comissão de Intergestores

Bipartite (CIB);

b.2) Sem a realização de estudo epidemiológico, para identificar

as reais necessidades da comunidade onde elas foram instaladas;

b.3) Com superdimensionamento da capacidade de atendimentos/dia

das UPA’S;

b.4) Com sobreposição de atuação com as UPA’s do Município de

Porto Velho, vale dizer, na mesma área de abrangência: zonas sul

e leste;

b.5) Sem submeter os projetos arquitetônicos à manifestação

prévia da Agência de Vigilância Sanitária - AGEVISA, consoante

determina o art. 1º da Resolução RDC 189/03;

b.6) Com a ausência de suporte: i) sem existência de uma rede de

serviço de saúde integrada; ii) sem medidas para implementar o



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SAMU-192; iii) sem criação de unidade hospitalar de referência

como retaguarda e iv) sem a estruturação da central de

regulação49;

b.7) Em conflito com as manifestações exaradas pela

Procuradoria Geral do Estado.

Assim procedendo, descumpriram os princípios

constitucionais da descentralização, da integralidade e da

participação da comunidade que regem o SUS, bem como a vedação

de utilização de duplicidade de meios para fins idênticos,

constantes do art. 198, I, II e III, da Constituição Federal,

dos artigos 7º, IX, “b”, XIII, e 17, I, III, parte final, ambos

da Lei 8.080/90 e da Portaria nº. 1.020/09/MS. Não olvidando que

as irregularidades apontadas acima são especialmente gravosas,

pois devem privar o Estado do recebimento de recursos para

investimento e custeio;

c) Responsabilizar o Senhor Confúcio Aires Moura, Governador do

Estado de Rondônia, por ter anuído pela instalação de 2 (duas)

Unidades de Pronto Atendimento - UPA’s nas mesmas localidades em

que estão sendo edificadas as unidades do Município de Porto

Velho, ou seja, utilizou-se de “duplicidade de meios para fins

idênticos”, o que colide com o art. 7º, XII, da Lei nº.

8.080/90;

49 Na auditoria de governança de tecnologia da informação (SINPLES/HOSPUB), no âmbito do setor de saúde, verificou-se que não se estava dando a devida importância ao sistema de regulação. O

setor responsável pela instalação do SISREG/DATASUS enfrentava, à época, incontornáveis

dificuldades para a sua implantação.


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Fls. nº 100 Proc. nº 3819/10

d) Responsabilizar solidariamente os Senhores Antônio de Pádua

Barros e José Inácio, técnicos da AGEVISA, em razão de aprovarem

o projeto de instalação das UPA’s sem verificar se as

irregularidades encontradas e as recomendações feitas foram

elididas, quais sejam:

d.1) Inexistência de abrigo para ambulância e carro de

funerária;

d.2) Metragem a menor da sala de interpretação de laudos

(dos 6,00 m2 exigidos, tem-se apenas 3,51 m2);

d.3) As paredes internas e os forros devem ser

revestidos com pintura lavável;

d.4) As paredes dos banheiros, das áreas de serviços, do

expurgo, das utilidades, do DML e das bancadas com pias

devem ser revertidas com cerâmica com a altura mínima de

2,00m ou até o teto;

d.5) O piso deve ser em cerâmica, granilite ou produto

similar, sem saliência nem depressões, para facilitar a

limpeza e a higienização;

d.6) Os banheiros, área de serviço, depósito de resíduo

e DML devem ter ventilação natural e os ambientes de

expurgo, utilidades e cozinha devem ter exaustores e

iluminação;

d.7) Todos os ralos do sistema de esgoto devem ser

escamoteáveis com feixes, evitando, assim, os acessos de

vetores, como baratas, catitas, etc;

d.8) As janelas e portas devem ser de material rígido e

de superfície lisa para facilitar a limpeza e assepsia,

principalmente em áreas críticas e semi-críticas;



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Fls. nº 101 Proc. nº 3819/10

d.9) As janelas de cozinha, farmácia e enfermaria devem

possuir telas;

d.10) Devem ser instalados dispensadores de sabonete

líquido e porta toalhas descartáveis nas pias e

bancadas;

d.11) O material empregado deve possuir superfície

monolítica, resistente à lavagem e ao uso de

desinfetantes, como preconiza o manual de processamento

de artigos e superfícies em estabelecimento de saúde; e

d.12) Devem ser instaladas rampas e corrimãos para

facilitar o acesso dos portadores de necessidades

especiais.

e) Responsabilizar solidariamente os Senhores Antônio de Pádua

Barros e José Inácio, técnicos da AGEVISA, em razão de aprovarem

os projetos de instalação das UPA’s sem se pronunciarem sobre:

i) a adequação do projeto arquitetônico às atividades propostas

pelo EAS; ii) a funcionalidade do edifício; iii) a

dimensionamento dos ambientes; iv) a instalações ordinárias e

especiais; v) a especificação básica dos materiais.

13.1. DA PROPOSTA DE DETERMINAÇÃO

Propugna-se ao eminente Conselheiro Relator o seguinte:

i) Determinar a Administração, em tutela antecipatória,

dada a urgência, que se abstenha de inaugurar as UPA’s

antes de realizar:

a) A elisão das ilegalidades elencadas neste relatório;



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Fls. nº 102 Proc. nº 3819/10

b) Os estudos epidemiológicos para definir as reais

necessidades (quantitativas e qualitativas) da área de

abrangência;

c) A convocação da Comissão Integestores Bipartite para

dar a devida destinação às instalações edificadas e

d) A deflagração de licitação para a aquisição de

equipamentos e mobiliários destinados a tais unidades;

ii) Determinar a Administração, em tutela antecipatória,

dada a urgência, que se abstenha de proceder à

contratação direta de pessoal até que se defina o

quantitativo de funcionários estritamente necessário ao

funcionamento das unidades, e que só deixe de realizar

concurso público caso a situação esteja devidamente

contemplada pelo art. 37, IX, da Constituição Federal;

iii) Determinar à Secretaria Estadual de Saúde que implemente

as providências aduzidas no item anterior, para que se

seja dada a devida destinação às instalações edificadas,

sob pena de concretização de ato antieconômico ainda

mais gravoso;

iv) Determinar à Secretaria de Estado da Saúde que se valha,

se necessário, quando da realização dos estudos

epidemiológicos, da AGEVISA, uma vez que tal órgão

encontra-se apto a realizá-los;

v) Determinar que a Administração Estadual se abstenha de

deflagrar a implantação de novas UPA’s, haja vista que a



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Fls. nº 103 Proc. nº 3819/10

deliberação da Comissão de Intergestores Bipartite - CIB

está sendo implementada integralmente pelos Municípios;

vi) Recomendar ao atual gestor da saúde que quando de suas

deliberações consulte a Comissão de Intergestores

Bipartite - CIB, atentando que a atuação do Estado no

setor de saúde deve ser feita de forma interfederativa,

jamais de forma insular;

vii) Determinar ao Secretário Estadual de Saúde que quando de

suas deliberações observe os princípios constitucionais

que regem o SUS e todo o ordenamento jurídico que

regulamenta o setor;

viii) Determinar que o Departamento de Projetos e Obras

desta Corte proceda, a partir das informações aduzidas

neste relatório, a uma análise a respeito da

economicidade do modelo adotado na implantação das

UPA’s, traçando um paralelo da relação custo x benefício

entre o modelo isotérmico e a alvenaria, subsidiando, se

necessário, das análises em curso no TCU, TCE/RJ e

TCM/RJ; e

ix) Determinar à AGEVISA que execute fiscalização “in loco”

para verificar se as irregularidades e as medidas

corretivas indicadas nos Pareceres nºs 131 e 132/2012,

assim como as impropriedades apontadas neste relatório,

foram elididas.

Porto Velho, 31 de julho de 2012.



103



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Tel.: (0xx69) 3211-9086 – Fax (0xx69) 3211-9034

Fls. nº 104 Proc. nº 3819/10

PAULO RIBEIRO DE LACERDA

Presidente da Comissão

Cadastro nº. 183/TCE/RO

FERNANDA LOPES DANTAS

Membro da Comissão

Cadastro nº. 353/TCE/RO

JOÃO RICARDO DA SILVA

Membro da Comissão

Cadastro nº. 4414-5/MPE/RO

Anexo I - Fotos das UPA’s

Anexo II - Mapas das Áreas de Abrangência das UPA’s

Anexo III - Slides: Doutrina e Princípios do SUS50

50 Para fins didáticos, foram acostados aos autos slides com os principais conceitos abordados

neste relatório, realizados pelo Drº Rogério Spínola, mestre em saúde pública pela Faculdade

Federal Fluminense/RJ.

relatÓrio de auditoria€¦ · concernentes ao edital de seleção das oss’s serão objeto de...

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