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ESTUDIO

“ANÁLISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD, LA REGULACIÓN Y LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y

ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO EN CHILE”

Informe Final

Elaborado por:

Santiago, 03 de octubre de 2011

2 Estudio de análisis de la institucionalidad, la regulación y los sistemas de gestión y ordenamiento del territorio en Chile

Estudio de análisis de la institucionalidad, la regulación y los sistemas de gestión y ordenamiento del territorio en Chile 3

El presente estudio fue realizado por el equipo de Derecho Ambiental y Recursos Naturales de FerradaNehme. Su elaboración estuvo a cargo de Patricio Leyton, Alejandra Precht y Carola Salamanca con el apoyo de los equipos de Derecho Público y de Mercados Regulados.

El equipo también estuvo conformado por los académicos del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Roberto Moris, Sonia Reyes, Arturo Orellana y Jordan Harris.


CONTENIDOS

I. PRESENTACIÓN ........................................................................................................................... 6

II. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 8

III. CONCEPTUALIZACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PRESENTACIÓN DE SISTEMAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMPARADOS ................................................................................................................................... 10

III.1 Conceptualización .................................................................................................................... 10 III.2 Sistemas de Planificación Territorial Comparados .............................................................. 13

III.2.1 Descriptores ...................................................................................................................... 13 III.2.2 Análisis de los descriptores por Estado ........................................................................ 15

IV. SISTEMAS DE IOT EN CHILE ............................................................................................... 32

IV.1 IOT Identificados ..................................................................................................................... 34 IV.1.1. IOT Estrictos ................................................................................................................... 35 IV.1.2. Zonificaciones Sujetas a Protección Especial (ZSPE) ............................................... 52

IV.2 Interrelaciones ........................................................................................................................ 108 IV.3 Matriz de interrelaciones digital ...................................................................................... 113

V. NORMATIVA DE IOT APLICABLE A PROYECTOS ENERGÉTICOS ................... 114

V.1. Aplicación del artículo 2.1.29 ................................................................................................ 116 V.1.1. Áreas sujetas a IOT Estricto Normativo ..................................................................... 117 V.1.2. Áreas no reguladas por IOT Estricto Normativo ...................................................... 120 V.1.3 Cambio de Uso de Suelo ................................................................................................. 121 V.1.4.Calificación Industrial ...................................................................................................... 123

V.2. Otras regulaciones de la OGUC relevantes para proyectos energéticos ......................... 126 V.2.1 Predios afectos a distintos usos de suelo ...................................................................... 126 V.2.2. Compatibilidad entre los usos de suelo “infraestructura energética” y “actividades productivas”................................................................................................................................. 127 V.2.3. Relación entre áreas restringidas y usos de suelo ........................................................ 128 V.2.4. Áreas sujetas a protección. ............................................................................................. 130

V.3 IOT en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) .................................... 131 V.3.1. IOT Estrictos Normativos ............................................................................................. 132 V.3.2. IOT Estrictos Indicativos .............................................................................................. 132 V.3.3 Zonificaciones Sujetas a Protección Especial (ZSPE) ................................................ 133

VI. OTROS ANTECEDENTES ESTUDIADOS ....................................................................... 136

VI.1 Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) .......................................................................... 136


VI.1.1 Antecedentes Generales ................................................................................................ 136 VI.1.2 Ámbito de aplicación ..................................................................................................... 136 VI.1.3 Procedimiento ................................................................................................................ 138 VI.1.4 Vigencia ........................................................................................................................... 139 VI.1.5 Alcance ............................................................................................................................ 140

VI.2 Concepto de Territorio en el marco del Convenio N°169 de la OIT ........................... 142 VI.3. Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) ...................................................... 144

VI.3.1 Antecedentes Generales ................................................................................................ 144 VI.3.2. Autoridades Competentes/Procedimiento ............................................................... 145 VI.3.3. Alcance ........................................................................................................................... 146 VI.4.2. Proyecto de ley que establece el pago de un impuesto específico de beneficio municipal por la instalación de una central generadora de energía eléctrica (BOLETÍN

N°6823-08) ................................................................................................................................. 147 VI.5 Proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas ....................................................................... 152

VI.5.1 Institucionalidad ............................................................................................................. 152 VI.5.2 Materias relativas a la creación del área ...................................................................... 153 VI.5.3 Efectos de la declaratoria de una ASP ........................................................................ 154 VI.5.4 Materias relativa a la administración............................................................................ 154 VI.5.5 Materias relativa a autorizaciones ................................................................................ 154 VI.5.6 Principales observaciones ............................................................................................. 155

VII. RESULTADOS DEL ESTUDIO ...................................................................................... 157

VII.1. Análisis de problemas detectados ..................................................................................... 158 VII.1.2 Problemas Generales ................................................................................................... 166 VII.1.3. Problemas relativos a IOT ......................................................................................... 179 VII.1.4. Problemas Relativos a Permisos................................................................................ 190

VIII. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 198


ESTUDIO

“ANÁLISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD, LA REGULACIÓN Y LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO EN CHILE”

I. PRESENTACIÓN

El presente estudio denominado “Análisis de la Institucionalidad, la regulación y los sistemas de gestión y ordenamiento territorial en Chile” tiene como objetivo general realizar un análisis crítico de la institucionalidad y las distintas normas, instrumentos y políticas, que rigen o se aplican en el ámbito del uso del suelo, más bien en el uso del territorio (terrestre y costero) en Chile, considerando además la normativa específica en el caso de la infraestructura energética. Para poder desarrollar el objetivo se presentan los siguientes capítulos centrales:

A. Conceptualización de Ordenamiento Territorial (OT) y presentación de Sistemas de Ordenamiento Territorial (SOT) comparados.

B. Desarrollo de Instrumentos de Ordenamiento Territorial chilenos. C. Análisis de normativa sobre OT aplicable a infraestructura energética y su aplicación en

el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). D. Desarrollo de otros elementos relevantes para el Ordenamiento Territorial. E. Presentación de resultados.

En el primer capítulo, luego de efectuada una conceptualización de ordenamiento territorial, se presenta una referencia a los sistemas de planificación del ordenamiento territorial en el ámbito internacional. Para estos efectos se escogieron siete modelos de territorios pertenecientes a la OCDE, a saber: Alemania, Francia, Catuluña, Nueva Zelanda, Reino Unido, California y Florida. A objeto de contar con información comparable, estos modelos son tratados bajo la óptica de descriptores previamente definidos. En el segundo capítulo, se han identificado los principales instrumentos de ordenamiento territorial (IOT) vigentes en nuestro país, así como las normas que los regulan, determinando el objetivo y efecto de cada uno de ellos y las autoridades competentes tanto en su procedimiento de elaboración como en su gestión y administración. En el tercero, se analiza la normativa de OT aplicable específicamente a la infraestructura energética, incluyendo los permisos de cambio de uso de suelo y calificación industrial. Luego, se analiza la aplicación de los IOT a los proyectos que ingresan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Posteriormente, se presentan instrumentos que tienen una alta potencialidad de influir directa o indirectamente en el OT. Algunos de ellos se encuentran en fase de implementación, como es el caso de la Evaluación Ambiental Estratégica, y otros en fase de discusión parlamentaria, como son los proyectos de ley referentes a la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas y el que establece el pago de un


impuesto específico de beneficio municipal por la instalación de una central generadora de energía eléctrica, entre otros. Finalmente, toda la información recabada permitió detectar una serie de problemas que afectan al sector energético, respecto de los cuales se presentan algunas vías de solución, lo que constituye el capítulo referente a los resultados del Estudio.


II. INTRODUCCIÓN En Chile no existe una política formal de ordenamiento territorial a nivel nacional que permita contar con un sistema integrado de planificación y gestión del uso del suelo. En la actualidad se contemplan una diversidad de instrumentos de planificación que operan esencialmente en el ámbito urbano, mientras que el ordenamiento integral del territorio es un desafío pendiente, existiendo una gran asimetría entre el territorio urbano y el rural. Por otra parte, el país ha ido progresivamente creando o incorporando desde el derecho internacional instrumentos para la protección, principalmente, de áreas con valor ambiental. Desde el punto de vista institucional, el ordenamiento territorial en Chile es una materia compartida por un gran número de instituciones públicas producto de la concepción sectorial del ordenamiento gubernamental que ha primado últimamente en el país. En consecuencia, estrictamente no existe ordenamiento territorial, sino una gran diversidad de cuerpos normativos que regulan el uso de ciertas unidades administrativas o componentes del territorio. Además, no existen mecanismos adecuados que permitan coordinar las distintas regulaciones ni los distintos instrumentos de planificación territorial, de manera que en cada territorio en particular pueden confluir diferentes prioridades de uso del suelo y convivir actividades contradictorias o que presentan conflictos de proximidad, sin que exista tampoco un mecanismo para prever ni resolver estas incompatibilidades1. La falta de coordinación entre las instituciones y los instrumentos y/o regulaciones mediante los cuales actúan estas instituciones en el territorio, favorece la generación de conflictos entre los proyectos de inversión –pública y privada - y las comunidades locales, ya que no cuentan con una definición transparente y pública acerca de los usos de suelo permitidos y prohibidos, ni tampoco acerca de los derechos efectivos de las comunidades. Esta falta de claridad sobre la regulación de los usos del territorio dificulta la toma de decisiones privadas. Esto ha sido un problema patente durante la evaluación de proyectos en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, afectando en este último tiempo principalmente a proyectos del sector energético. Lo anterior, se complejizó aún más tras la modificación de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA o Ley N°19.300) introducida por la Ley N°20.417, al establecer el deber de considerar instrumentos indicativos en la evaluación

1 A ello se agregan otras regulaciones que inciden en el uso del territorio. Tal es el caso de las concesiones, que si bien no forman parte de la regulación de usos de suelo, al otorgar un derecho al uso de áreas o al desarrollo de ciertas actividades influyen en el acceso a éste recurso. Sin embargo, la regulación de los procedimientos de otorgamiento de concesiones no siempre está en armonías con la regulación del uso del territorio, careciendo, en ciertos estatutos, de la coordinación necesaria entre las distintas normas. Ello puede significar, en definitiva, que si bien en base a un estatuto específico se le otorga a un privado el derecho a desarrollar cierta actividad mediante el otorgamiento de una concesión, no pueda ejercer tal derecho en función de la regulación del suelo aplicable. Sobre la relación entre las concesiones y la regulación de usos del territorio véase el anexo 5 del presente Estudio.


ambiental, sin precisar el alcance de éstos ni su interrelación con los instrumentos vinculantes en el marco del SEIA. En ausencia de un sistema de ordenamiento territorial integral, el presente Estudio ha clasificado los elementos que intervienen en la regulación de los usos del suelo, para luego analizar los alcances de cada uno y establecer las principales contradicciones y debilidades del modelo de ordenamiento vigente en Chile. Lo anterior, permite avanzar en dos materias de suma importancia: i) contar con un documento integral que de a conocer la institucionalidad chilena (instrumentos, instituciones y alcances; ii) presentar problemas definidos por su origen y vías de solución.


III. CONCEPTUALIZACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y

PRESENTACIÓN DE SISTEMAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMPARADOS

III.1 Conceptualización El ordenamiento territorial surge a mediados del siglo XX como una herramienta vinculada a la planificación física del territorio, que involucra la distribución espacial de todas las actividades humanas y la toma de decisiones respecto de los usos óptimos del espacio regional o nacional. Hasta ese momento había sido un tema fundamentalmente sectorial, ligado al urbanismo y la planificación urbana. En esa misma época comienzan a hacerse esfuerzos teóricos y prácticos para vincular la planificación económica con la planificación física del territorio2. En términos generales, el concepto de ordenamiento territorial hace referencia a la distribución de usos sobre la superficie de la tierra y su conducción a través de medidas políticas. Pero este concepto, que parece tan claro, ha generado diversas aproximaciones al tema a nivel mundial, relacionadas con los distintos modelos y tradiciones jurídicas, institucionales y culturales. En este sentido, por ejemplo, la tradición alemana lo entiende como la forma de ordenar el territorio en la escala superior a la planificación urbana y comunal, siendo ésta una tarea del Estado (nacional o federal) y, por otro lado, la planificación del espacio urbano se entiende como parte de la autonomía local o comunal. En el caso de Latinoamérica se puede reconocer la importante influencia de la tradición española con una aproximación unitaria de la regulación del urbanismo y la ordenación del territorio, al concebirlas como políticas y regímenes del suelo íntimamente conectados entre sí. Reconociendo esta diversidad de aproximaciones, la discusión respecto a la definición de ordenamiento territorial se encuentra abierta. Entre las acepciones más reconocidas se pueden destacar: a) la situación actual (“el orden existente”) de la estructura de usos de la tierra como resultado de la interacción hombre – medio ambiente; b) la imagen objetivo (“el orden deseado”) de la estructura de usos; c) la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales de la sociedad; d) la acción del Estado – de planificación, gestión y política – orientada a armonizar los usos del territorio; e) el uso racional o sustentable – como combinación de aprovechamiento y protección de los recursos naturales – del territorio; f) la regulación de los usos de la tierra desde la perspectiva del interés público; y, g) el proceso de conducción del desarrollo territorial. Uno de los autores de habla hispana más importantes en la materia, Domingo Gómez Orea, ha definido el ordenamiento territorial como “una función de la administración pública, de carácter integral, que corta horizontalmente todas las componentes del sistema territorial, orientada a

2 GÓMEZ OREA, Domingo, Ordenación Territorial (2ª Edición). Madrid: Mundi-Prensa Libros S.A. 2007.


conseguir el desarrollo sustentable de la sociedad, mediante la previsión de sistemas territoriales armónicos, funcionales y equilibrados capaces de entregar a la población una calidad de vida satisfactoria3. Por su parte, otro autor señala que “[E]l concepto de ordenamiento territorial implicaría la búsqueda de la disposición correcta, equilibrada y armónica de la interacción de los componentes del territorio. Entre ellos, la forma que adquiere el sistema de asentamientos humanos, dado su carácter complementario e indisoluble en la formación del territorio. (…) Una estrategia de ordenamiento territorial que detecte las diversas problemáticas regionales, urbanas y locales, establezca un diagnóstico y formule orientaciones y programas operativos sobre el manejo de los asentamientos humanos, los recursos naturales, la población, producción, el equipamiento e infraestructura y la localización de las inversiones, es una de las medidas fundamentales para el desarrollo sostenible” 4. El concepto de ordenamiento territorial, que se traduce al inglés como land-use planning, ha sido definido a su vez como “la evaluación sistemática del potencial hidrológico y de los suelos, de las alternativas de uso del suelo y de las condiciones económicas y sociales, con el fin de seleccionar y adoptar las mejores opciones de uso del suelo. Su propósito es seleccionar y poner en práctica aquellos usos del suelo que permiten de mejor manera resolver las necesidades de las personas mientras salvaguardan los recursos para el futuro. La fuerza motriz de la planificación es la necesidad de cambio, la necesidad de mejorar la gestión (del suelo) o la necesidad de un patrón de usos del suelo un tanto distinto, en respuesta a circunstancias cambiantes”5. En esta definición se enfatiza la secuencia metodológica del OT que involucra un diagnóstico inicial, el análisis de alternativas para el uso del suelo en función de las condiciones sociales y económicas, y la selección de aquella que mejor responda a las necesidades de los habitantes, resguardando los recursos para el futuro. A nivel normativo, otra definición la encontramos en la Ley I/1994 de Ordenación del Territorio de Andalucía, que entiende el ordenamiento territorial como “una función pública de la Administración, destinada a establecer una configuración física del territorio acorde con las necesidades de la sociedad. Sus objetivos son la articulación territorial interna y externa de la Comunidad Autónoma, la distribución geográfica de las actividades y usos del suelo, armonizada con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza, todo ello con el fin de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y el bienestar de sus habitantes”6.

3 Ibídem. 4GROSS, Patricio, Ordenamiento territorial: El manejo de los espacios rurales, en EURE [online] Vol. 24, Nº 73, 1998, pp. 116-118. [citado 2011-03-20], Disponible en: http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0250-71611998007300006&lng=es&nrm=iso 5 En inglés en el original: “the systematic assessment of land and water potential, alternatives for land use and economic and social conditions in order to select and adopt the best land-use options. Its purpose is to select and put into practice those land uses that will best meet the needs of the people while safeguarding resources for the future. The driving force in planning is the need for change, the need for improved management or the need for a quite different pattern of land use dictated by changing circumstances”. FAO, Guidelines for Land-use Planning, FAO Development Series 1. Rome: FAO, 1993. 6 Ley I/1994 de Ordenación del Territorio de Andalucía, disponible en la página web del Parlamento de Andalucía. citado 2011-03-20],Disponible en http://www.parlamentodeandalucia.es/webdinamica/portal-web-parlamento/pdf.do?tipodoc=coleccion&id=3411&cley=1


Por su parte, la Carta Europea de Ordenación del Territorio (CEOT) define el ordenamiento territorial como la “expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad, cuyos objetivos fundamentales son el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora en la calidad de vida y la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y, por último, la utilización racional del territorio”. De acuerdo a esta definición, los objetivos y metas del OT son aquellos que la sociedad involucrada se propone y desea alcanzar, a la luz de las limitantes y potencialidades del territorio. En Chile, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), dependiente del Ministerio del Interior, ha adoptado una definición basada en la Carta Europea, conceptualizando el ordenamiento territorial como “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”7, señalando que tanto los métodos como los instrumentos de planificación que se apliquen se desprenderán del conjunto de valores sociales, de orientaciones políticas nacionales y regionales, y de condiciones económicas y ambientales propias de los territorios, que han sido contenidas en las respectivas Estrategias de Desarrollo Regional8. Sin perjuicio de la definición citada precedentemente, y tal como se señaló en la introducción de este Estudio en Chile no existe una política de ordenamiento territorial, la que debe ser transversal al ámbito urbano y rural e integradora de los distintos agentes competentes e instrumentos legales existentes. Bajo este escenario, parece conveniente referirse a la utilización local de los términos ordenamiento territorial, planificación urbana y planificación territorial, los cuales son profusamente ocupados en la actualidad en virtud de un escenario conceptual ambiguo y confuso. En términos generales, se utiliza el término Planificación Territorial para designar diferentes enfoques, instrumentos y propuestas de planificación que se refieren a un cierto territorio (regional, intercomunal o comunal), que son de carácter estratégico y ponen énfasis en la integración multisectorial o transversal. Sin embargo, en nuestra legislación el artículo 1.1.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) define Instrumentos de Planificación Territorial como el “vocablo referido genérica e indistintamente al Plan Regional de Desarrollo Urbano, al Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, al Plan Regulador Comunal, al Plan Seccional y al Límite Urbano.” Ello ha llevado a que en nuestro país tiendan a utilizarse los términos de ordenamiento territorial, instrumentos de ordenamiento territorial, planificación territorial e instrumentos de planificación territorial sólo en el ámbito de la

7 SUBDERE, Plan Regional de Ordenamiento Territorial. Contenido y Procedimientos. Santiago: SUBDERE-División de Políticas y Estudios, 2010, pp17, [citado 2011-04-08], Disponible en http://www.subdere.gov.cl/1510/w3-article-82539.html 8 Ibídem.


planificación urbana, confundiéndose finalmente la planificación territorial con la planificación urbana. Considerando este confuso escenario terminológico, y en ausencia de una definición legal de ordenamiento territorial, es posible considerar la siguiente: “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Se traduce en instrumentos que representan decisiones político-administrativas sectoriales o transversales que intervienen o tienen efectos intencionales o laterales sobre el territorio”. A su turno, por IOT entendemos todas aquellas normas, planes o estrategias que condiciona y/o direccionan, la acción de transformación de los agentes públicos y privados sobre el territorio. Bajo este concepto, los IOT no se circunscriben sólo a lo urbano, sino que se refieren también a instrumentos que tienen efectos más allá de esta esfera. III.2 Sistemas de Planificación Territorial Comparados

El presente apartado, sintetiza las características distintivas de los diferentes sistemas de ordenamiento territorial revisados para tal efecto, se sirve de algunos descriptores que, en su conjunto, describen adecuadamente las particularidades de cada sistema, pero al mismo tiempo, permiten una adecuada comparación entre ellos.

III.2.1 Descriptores En una primera aproximación, se establecen algunas definiciones conceptuales importantes en calidad de descriptores para poder hacer las comparaciones respectivas entre los diferentes sistemas. Entre los descriptores que se utilizarán para clasificar, se encuentran: a. Directrices: Entendiendo que todo sistema de ordenamiento territorial (SOT) se sostiene en un marco legal que viene a consagrar ciertos lineamientos generales. Estos lineamientos o directrices pueden clasificarse en: económico, territorial y/o político-social. Sobre el particular, se establece en este descriptor el lineamiento principal, sin perjuicio que es posible que haya ciertas directrices que surgen de una combinación de lineamientos. En primer lugar, se entenderá como directriz territorial, cuando el diseño y aplicación de los IOT a escalas sub-nacionales o sub-regionales (según sea el caso) está subordinado en un instrumento de ordenamiento territorial mayor a escala nacional o regional, que contiene algún grado de zonificación, prevaleciendo sobre cualquier estrategia o plan de desarrollo económico o de carácter político-social. Esta directriz es mandatada por las características de uso físico del territorio. En segundo lugar, se entenderá como directriz económica, cuando el diseño y aplicación de los IOT a escalas sub-nacionales o sub-regionales (según sea el caso) está subordinado a un plan, estrategia o esquema de desarrollo de carácter económico-productivo que prevalece sobre cualquier IOT de mayor escala o acuerdo político-social.


Por último, se entenderá como directriz político-social, cuando el diseño y aplicación de los IOT a escalas sub-nacionales o sub-regionales (según sea el caso) está subordinado a acuerdos en materias de desarrollo económico, ambiental o social validados por la comunidad a través de procesos de participación vinculantes, los cuales prevalecen sobre planes, estrategias o esquemas de desarrollo económico o de carácter territorial. Implica un acuerdo político-social y no requiere un instrumento de superior jerarquía. b. Descentralización en el diseño de instrumento: Referido al hecho que los SOT pueden ser inducidos desde distintos niveles y por organismos con distintos grados de autonomía, reconociendo en este descriptor dos sub-categorías. La primera sub-categoría, distingue entre si los IOT: i) se definen autónomamente por la unidad político-administrativa mandatada para ello, entendiéndose que ello ocurre cuando se transfiere desde una escala mayor de gobierno a otra de menor escala, la capacidad de definir de forma autónoma un IOT conforme sus propios requerimientos territoriales; o; ii) responde a otro de mayor escala político-administrativo y que restringe en gran medida su autonomía; en este caso si bien se transfiere desde una escala mayor de gobierno a otra de menor escala la facultad de implementar (formulación y aplicación) el IOT en virtud de sus requerimientos territoriales, no es transferida la facultad de diseñar en forma autónoma las tipologías de instrumentos y su procedimiento. La segunda sub-categoría referida a la escala: nivel central, regional/autónomo o local. Así, entonces la primera sub-categoría hace referencia a en qué escala político-administrativo, está determinada la facultad para aprobar la gran mayoría de los IOT que componen el sistema. Por tanto, un SOT puede ser descrito como autónomo a escala regional. c. Coherencia estructural: Entendiendo que un SOT puede o no estar construido sobre la base de una arquitectura relacional coherente, en términos de que cada IOT se relaciona o está subordinado a otro, sin que se produzcan vacíos que den origen a interpretaciones diferentes o una superposición de instrumentos. Dentro de este descriptor, se reconoce que la coherencia estructural puede tener tres categorías: vertical, horizontal y mixto. Será vertical, cuando opera el principio de que cada IPT del sistema ordena por jerarquía superior de uno sobre otro, mientras que el horizontal cuando en el sistema cada IPT se articula con otro sin principio claro de jerarquía de uno con otro y, finalmente, lo mixto hace referencia cuando en el SOT variados IPT están supeditados a condiciones de orden vertical y horizontal al mismo tiempo. Lo importante al clasificar la condición de coherencia estructural, es que se otorgue la categoría en virtud de la condición predominante. d. Institucionalidad: Referida a la estructura institucional sobre la cual se sostiene las facultades y atribuciones para el diseño y aplicación del SOT.


Dentro de este descriptor se distinguen las siguientes categorías: concentrada, intersectorial y sectorial. La concentrada, corresponde a una institucionalidad donde el Ministerio o Departamento posee todas las facultades y atribuciones sobre materias relativas al ordenamiento territorial (suelo, medio ambiente, transporte de carga y pasajeros, movilidad, vivienda, agua y energía), mientras la intersectorial es cuando las diferentes materias relativas al ordenamiento territorial están distribuidas en más de un ministerio, secretaría o departamento, pero opera una instancia formal de coordinación vinculante que decide. Y, finalmente, está la institucionalidad sectorial donde están repartidas las facultades y atribuciones en materia de ordenamiento territorial, pero además no existe instancia formal ni vinculante para la toma de decisiones. e. Participación Ciudadana: Se refiere a la condición que el SOT otorga en el diseño de los distintos IPT a la participación ciudadana, siendo posible distinguir en este ejercicio de comparación entre los casos estudiados tres categorías: vinculante, referencial y no vinculante. El carácter vinculante dice relación a que no es posible aprobar el diseño de un IPT sin obtener la aprobación ciudadana a través de alguna instancia de expresión, mientras que lo no vinculante indica que aún bajo la reprobación ciudadana manifiesta, no exige que el IPT en su diseño se corrija. La categoría referencial, considera que un IPT puede estar sometido por norma a procesos de participación ciudadana que tienen altas exigencias de carácter procedimental y que aún no siendo vinculantes, pueden complejizar la aprobación del diseño del IPT. III.2.2 Análisis de los descriptores por Estado III.2.2.1 Caso Alemania

La directriz central que sostiene el sistema de planificación para Alemania es esencialmente de carácter territorial, siguiendo el principio del desarrollo sustentable, mediante el cual se busca armonizar objetivos de carácter ecológico con objetivos económicos y sociales. Lo anterior se ve reflejado en la Estrategia de Ordenamiento Territorial para Alemania (2006)9 que establece tres lineamientos centrales: (i) favorecer el crecimiento económico basado en la innovación y el conocimiento basado en el principio de sustentabilidad (ii) garantizar el acceso a los servicios básicos en todo el territorio alemán y (iii) la conservación de los recursos naturales y protección del paisaje cultural. A continuación, se presenta un diagrama que muestra el SOT de Alemania considerando las distintas instituciones e instrumentos que contempla y el nivel administrativo en donde se encuentran.

9 Secretaría de la Conferencia Permanente de Ministros Responsables de Ordenamiento Territorial. Ministerio Federal de Transportes, Construcción y Urbanismo (BMVBS) Disponible en http://www.bmvbs.de/cae/servlet/contentblob/30678/publicationFile/3592/concepts-and-strategies-of-spatial-development-in-germany.pdf


Diagrama de SOT de Alemania.

En cuanto a la descentralización, el SOT alemán no es autónomo. Como se puede observar en la figura el diseño de instrumentos en Alemania se ajusta a un modelo de efectiva descentralización, sólo en cuanto a la implementación de los IOT, en donde las políticas sectoriales se definen a nivel federal (v.g. energía, tráfico aéreo, redes ferroviarias, políticas ambientales), los planes de desarrollo económico-social y de protección del paisaje son diseñados a nivel estatal (v.g planes y programas referidos a materias económicas, fomento de la producción agrícola o forestal, políticas habitacionales, áreas silvestres protegidas), mientras que los IOT son elaborados a nivel intercomunal y comunal. Tanto la Constitución (Grundgesetz)10 como la Ley Federal de

10 Grundgesetz für the Bundesrepublik Deutschland. Disponible en https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf Visitado el 28/06/2011


Ordenamiento Territorial (Raumordnungsgesetz, ROG)11 garantizan la autonomía del nivel local para la formulación de los IOT, siendo este nivel administrativo el único competente para formular zonificaciones de carácter normativo. En tanto la Ley de Construcción (Baugesetzbuch – BauGB 2004) provee la base legal para la regulación de los usos del suelo en el nivel local12. Así por ejemplo, el Ministerio de Energía13 ha establecido una política de fomento de las energías renovables y el reemplazo de las centrales nucleares que actualmente operan en el país. Ello obliga a la revisión de todos los IOT, para definir los suelos que pueden ser utilizados por las nuevas plantas de producción eléctrica (campos eólicos y solares) y las franjas reservadas para las nuevas líneas de trasmisión. Esto último es particularmente importante porque el cambio en la matriz energética significa una profunda reorganización de la red de trasmisión. Al respecto, el Ministro Federal de Economía y Tecnología, Rainer Brüderle, ha declarado: “Actualmente requerimos alrededor de 3.600 km. de nuevas líneas. Esto es superior a la distancia entre Madrid y Moscú. Si queremos ingresar más rápidamente a la era de las energías renovables debemos construir estas líneas tan pronto como sea posible. Mientras más energía verde generemos, más nuevas y modernas redes necesitamos. Esto significa que expandir el uso de las fuentes renovables para la generación eléctrica no será posible a menos que sigamos adelante con la expansión de la red. Por lo tanto la expansión de la red está en el primer lugar de mi agenda”14

En cuanto a la estructura del SOT, éste se puede definir de carácter mixto, ya que por una parte, los IOT deben mantener coherencia con las políticas estatales (sectoriales y de conservación) y nacionales (sectoriales), lo cual le da un carácter jerárquico, pero al mismo tiempo el “principio de contracorriente” establece que las instancias superiores no pueden tomar decisiones sin antes consultar a los niveles inferiores de planificación15. Por ello existen diversas instancias de coordinación vertical (entre instituciones de distinto nivel de administración) y horizontal (entre instituciones del mismo nivel de administración). Esta coordinación se manifiesta en requerimientos de notificación, participación, coordinación y acuerdo para diferentes procesos de planificación territorial y sectorial16.

11 Disponible en http://bundesrecht.juris.de/rog_2008/index.html Accesado el 16/06/2011 12MALBURG-GRAF BARBARA, JANY ANGELIKA, LILIENTHAL METKE, ULMER FRANK (2007) Strategies and instruments to limit excessive land use in Germany - a proposal to the German Council for Sustainable Development. Proceedings 2nd International Conference on Managing Urban Land. Disponible en http://www.nachhaltigkeitsrat.de/fileadmin/user_upload/dokumente/publikationen/broschueren/Ziel30ha_REVIT_CABERNET_07-09-12.pdf 13 Ministerio de Economía y Tecnología. http://www.bmwi.de/English/Navigation/energy-policy.html 14 Rainer Brüderle , Ministro Federal de Economía y Tecnología 21/03/2001 Página web Ministerio Federal de Economía y Tecnología, Sección Prensa, en http://www.bmwi.de/English/Navigation/Press/press-releases,did=384500.html visitado el 18/06/2011 15 MERTINS G., PAAL M. (2009) Regional Planning in Germany. Institutional framework, instruments and effectiveness. Investigación y Desarrollo, Vol.17 núm. 2, pp. 242-267. Disponible en http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/268/26816278002.pdf 16 PAHL-WEBER E., HENCKEL D., KLINGE W., LAU P., ZWICKER SCHWARM D., RÛTENIK B., BESECKE A. (2007). The structure of government and administration and planning system in the Federal Republic of Germany. COMMIN BSR INTERREG III B PROJECT. Documento digital disponible en http://commin.org/en/planning-systems/national-planning-systems/germany/ accedido el 11.06.2011


En lo referido a la institucionalidad para la resolución de los IOT, éstos son elaborados por el Municipio, a través de su departamento17 de planificación o de desarrollo urbano y es promulgado por el Alcalde, previa presentación a la comunidad y aprobación por el Consejo Municipal (ver nivel local en el esquema del SOT Alemania). Por su parte, los Planes Regionales son aprobados y promulgados a nivel estatal, ya que las regiones son subdivisiones administrativas sólo para efectos de la elaboración de IOT.

En relación a la participación ciudadana, se puede concluir de la revisión de los procesos de diseño y formulación de los IOT que, Alemania ha optado por instituciones formales de representación de la sociedad civil, que participan en la formulación de los IOT como el Consejo Asesor para el OT (integrado por universidades, organizaciones de la sociedad civil y sector privado) y no por una participación ampliada. Sin embargo, las recomendaciones de este Consejo no son de carácter vinculante, sino referencial. Ahora bien, en la práctica, en la mayoría de los casos los IOT incorporan dichas recomendaciones. III.2.2.2 Caso Reino Unido

La directriz que guía el sistema de planificación en Reino Unido es de carácter político-social, bajo el principio de lograr un desarrollo equitativo regional. Las políticas públicas territoriales del Reino Unido durante las últimas décadas han estado orientadas a enfrentar esencialmente las disparidades inter-regionales e intra-regionales, junto con los procesos de degradación y pobreza urbana. El modelo de desarrollo del Reino Unido en la post-industrialización ha sido desigual con una potente región sur-este asociada al Gran Londres y con algunas islas de desarrollo como Bristol, Leeds y Manchester. El principal objetivo de las políticas territoriales ha sido la productividad en todas las regiones y la promoción de la descentralización.

17 La denominación de los departamentos municipales difiere significativamente entre los distintos estados, pero en la mayoría de los casos la elaboración de los planes radica en el departamento de planificación y desarrollo urbano.


Diagrama de SOT de Reino Unido Como se puede observar en el diagrama, el sistema define políticas nacionales que resguardan los principios de equidad territorial y promueven el desarrollo económico, entregando a las regiones la responsabilidad de definir sus propias estrategias regionales espaciales. El modelo es abundante en políticas sectoriales y temáticas acompañadas de guías para asegurar la coherencia y capacidad de integración de los distintos instrumentos regionales y locales. La descentralización en la definición de instrumentos no es autónoma, es decir, el instrumento es definido a nivel nacional por el Departamento de Comunidades y Gobiernos Locales siendo implementado a nivel local. En consecuencia, los gobiernos locales no crean instrumentos espaciales, sino que aplican los instrumentos diseñados a nivel nacional. En el caso de los gobiernos locales, éstos formulan los Marcos de Desarrollo Local que deben estar en consonancia con las políticas y estrategias nacionales y con las Estrategias Espaciales Regionales que son desarrolladas por las Asambleas Regionales y aprobados por la Secretaría de Estado (Departamento de Comunidades y Gobiernos Locales). La coherencia estructural del sistema de ordenamiento territorial en el Reino Unido, se puede calificar como de carácter mixto, porque sobre los lineamientos impuestos por los objetivos que persigue la planificación en los IOT y las políticas asociadas al propósito del desarrollo equitativo territorial, las cuales, a su vez, obedecen a una lógica vertical, se advierte un bajo nivel de zonificación, promoviendo más acuerdos político-sociales en los territorios.


En lo que se refiere a la institucionalidad para la resolución sobre IOT se define de carácter intersectorial, cada Marco de Desarrollo Local con su esquema de desarrollo local debe ser consecuente con la estrategia regional que presentada por la Asamblea Regional y aprobada por la Secretaría de Estado. En cuanto al Marco de Desarrollo Local, este es desarrollado por la Autoridad Local de Planificación y puede ser aprobado por la Secretaría de Estado una vez que haya cumplido con el proceso de consultas a los diversos cuerpos consultivos generales y específicos.

En cuanto a la participación ciudadana, esta es de carácter referencial, porque si bien para la aprobación de los distintos IOT requiere, en todos los casos, de una declaración de participación comunitaria, no resulta ser vinculante. La baja preponderancia de una zonificación detallada del territorio, se compensa con un robusto modelo de participación para la comunidad, tanto para la definición y modificación de los planes como para la aprobación de proyectos. Cada Marco de Desarrollo Local debe contar con una Declaración de Participación Comunitaria que establece los procedimientos y condiciones para la participación ciudadana en los IOT. III.2.2.3 Caso Francia

La directriz central del sistema de ordenamiento territorial francés es de carácter económico, siguiendo el principio de desarrollo y competitividad de las regiones francesas en el contexto de un estado muy centralista. En este sentido los planes regionales de desarrollo económico y social emanan de una oficina dependiente del primer ministro (DATAR18). Estos planes prevalecen sobre cualquier IOT, los cuales deben subordinarse a estos planes. En el diagrama siguiente se presentan los distintos instrumentos y las instituciones involucradas donde los colores más oscuros y de borde grueso son instrumentos normativos; los oscuros de borde delgado son indicativos; los más claros, sólo tienen aplicación en algunas comunas.

18 El DATAR es la Delagación Interministarial de Ordenamiento Territorial y atractividad regional, que es un servicio del Primer Ministro puesto a disposición del ministro responsable del ordenamiento que en la actualidad es el Ministerio de Agricultura, alimentación, pesca, ruralidad y ordenamiento territorial.


Francia Instrumentos InstitucionesRE

GIONAL

INTERC

OMUNAL

COMUNAL

NAC

IONAL

Comités interministeriales de

OT(CIADT)

Consejo Nacional de Ordenamiento y

Desarrollo Territorial

DATAR ‐ Delegación interministerial de

Ordenamiento Territorial

Zonas de Manejo Concertado (ZAC)

Programa Local de Hábitat

Plan Local de Urbanismo

Esquema de Coherencia Territorial

Plan de Desplazamientos

urbanos

Instituciones Púbico‐Privadas

Departamento de Planificación Municipal

Municipalidad Organizaciones comunitarias

Programa intermunicipal de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

Instituciones públicas de Cooperación IntercomunalZona de Protección del

Patrimonio Urbano Arquitectónico y Paisaje

Plan de Salvaguardia y Valoración del Patrimonio

Instituciones Púbico‐Privadas

Organizaciones comunitarias

Orientaciones y Políticas de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

Plan Regional de Desarrollo Económico y Social

Esquema Regional de Coherencia Territorial

Esquema Regional de Coherencia Ecológica

Esquema de Valorización del Mar

Plan de Intervención de Zonas Montañosas

Contratos de Plan Estado‐Regiones

Aprueba Primer Ministro

Prefecto Regional

Servicios desconcentrados de los Ministerios sectoriales

competentes

Diagrama de SOT de Francia.

En sintonía con la directriz señalada, el SOT francés no es autónomo; los IOT se aplican en el territorio a diferentes escalas (regional y local) pero son definidos por el nivel central,.. Los instrumentos locales son elaborados en este nivel, pero deben ser aprobados por un Delegado del gobierno central. Lo anterior se refleja en que un delegado de la Oficina del Primer Ministro, perteneciente al DATAR participa en los procesos de diseño de los IPT a distintas escalas territoriales con la función de legitimar los procesos para posteriormente ser aprobado a nivel central.

En términos de la coherencia estructural del sistema, dado que el SOT es muy centralizado, predomina la jerarquía vertical entre los IOT.

La institucionalidad para la resolución sobre la aplicación de los IOT, es concentrada, puesto que la aprobación y promulgación de los IOT es una atribución de la institución central responsable. Sin embargo, en este mismo nivel de administración hay instancias de coordinación intersectorial para establecer la coherencia entre políticas sectoriales y planes territoriales, esto se ve representado en los organismos que se señalan en el diagrama (lado derecho) que se explicita para el caso francés.

En cuanto a la participación ciudadana se constata que, aún cuando existen muchos incentivos para promover la asociatividad político-social e intermunicipal en la planificación, y se establecen


mesas territoriales con actores diversos que participan, ello siempre ocurre con la presencia de una autoridad delegada del nivel central quien valida el proceso y la propuesta final, por tanto la participación tiene un carácter referencial.

III.2.2.4 Caso España-Cataluña

Existen dos niveles de planificación en el caso de Cataluña, tal como se muestra en el costado derecho del diagrama de la próxima figura. El primer nivel se refiere a un tipo de planificación subregional y sectorial de carácter esquemático, lo cual posibilita que ciertos proyectos puedan ser desarrollados, conforme los usos de suelo lo permitan, modificando este nivel. El segundo nivel de planificación se define como físicamente preciso, fundamentalmente referido a la planificación urbana, municipal e inter-municipal. Este nivel de planificación define usos específicos de suelo y los límites de lo permitido, los cuales no pueden ser alterados por proyecto alguno.

Por ejemplo, los planes sectoriales de infraestructura pueden definir áreas de resguardo de trazados, los cuales pueden ser modificados en virtud de un proyecto siempre y cuando cumplan con el uso de suelo permitido. Lo anterior, permite dar mayor certeza a los inversionistas, en el sentido que no es la localización de los proyectos lo que se puede cuestionar, sino que los potenciales conflictos dicen relación a posibles externalidades (ruido, contaminación, deterioro del paisaje, entre otros), así como las mitigaciones y compensaciones asociadas.

La directriz que sostiene el sistema de ordenamiento territorial en el caso de las comunidades autonómicas en España, es eminentemente territorial. A partir del Estatuto de Autonomía de Cataluña, existe el Plan General Territorial de Cataluña que es un instrumento mayor de ordenamiento territorial al cual todos los demás, ya sean de carácter parcial, sectorial y urbano, deben someterse, constituyendo por ende un instrumento normativo vinculante.


Diagrama de SOT de Cataluña. En cuanto a la descentralización en el diseño de instrumentos, el modelo Catalán no es autónomo. Pero se debe distinguir del Estado Español, donde hay autonomía porque las comunidades autonómicas son las que definen sus propios IPT de una manera independiente, lo que les es conferido a través de los estatutos que cada comunidad tiene firmado con el gobierno español. En términos de su aprobación, el modelo Catalán es centralizado, porque los IPT se definen y aprueban en su aplicación en el nivel autonómico de gobierno. Tal como se observa en el diagrama anterior, el máximo estamento de gobierno de la Comunidad Autonómica de Cataluña es el Parlamento a quién el Conseller (equivalente a un Ministro en nuestro caso) del Departamento (equivalente a un Ministerio nuestro) del Territorio y la Sostenibilidad debe someter las propuestas de diseño o modificaciones de los IPT; General, Parcial y Sectorial. Mientras que este Departamento, resulta ser quien debe aprobar los Planes Generales de Ordenación Urbana y los Planes Derivados. El sistema de ordenamiento territorial que sostiene los distintos IPT (generales, parciales, sectoriales y urbanos) es vertical, ya que supedita los planes desde la mayor a menor escala territorial y condiciona la interrelación entre ellos, siendo el Plan General Territorial de Cataluña, como se señaló, el instrumento superior al que se subordinan los demás instrumentos, incluso los de carácter indicativo que no zonifican, como pueden ser las estrategias de desarrollo y de competitividad subregional o metropolitanas.


El SOT en Cataluña es concentrado en términos de su institucionalidad para la resolución, porque concentra todas las temáticas relacionadas con el territorio y la sostenibilidad en un solo Departamento, quien resuelve técnica y políticamente. Por último, la participación ciudadana que emerge en el proceso de diseño y aprobación de los IPT es de carácter consultivo no vinculante. Sin embargo, es interesante hacer presente que en los procesos de aprobación de proyectos de impacto territorial, como son los energéticos, el carácter de la participación ciudadana es referencial. Lo anterior, se explica porque la gran mayoría de los proyectos energéticos que se promueven son avalados por los gobiernos locales porque satisfacen requerimientos de escala comunitaria, por lo tanto, las autoridades generan instancias de participación ciudadana para no arriesgar el capital político.

III.2.2.5 Caso California El caso de California no enlaza totalmente con el concepto del descriptor referente a la directriz; en este sentido, cabe señalar que a nivel estatal se establecen políticas sectoriales (v.g. transporte, educación, energía), sin embargo, estás políticas van más bien dirigidas a las otras agencias estatales de modo que su gestión sea acorde a las políticas. Cada ciudad tiene el derecho a establecer sus propias normas de zonificación, ciertos tipos de impuestos y leyes que les parezcan pertinentes. A continuación, se presenta un esquema del SOT californiano a escala estatal, de condados y local19, el que muestra los distintos instrumentos e instituciones que tienen un rol preponderante en el mencionado Estado norteamericano.

19 California está dividido en 58 condados, cuyos funciones primarios son la implementación de la política del estado de California a nivel regional19. Los condados proveen ciertos servicios (p. ej. salud pública, servicios sociales, registros, justicia, etc.) a todas las personas en el condado, independientemente si están en la zona incorporada de una ciudad o dentro de una zona no incorporada del condado. También, los condados tienen a su cargo la planificación para el uso de suelo dentro de las zonas no incorporadas del condado. En cuanto a la planificación territorial, los condados rigen sobre toda el área del condado que no está incorporado en ninguna ciudad (zonas no incorporadas), pero no tienen ninguna competencia sobre las áreas dentro de las ciudades incorporadas. El estado de California tiene alrededor de 478 ciudades incorporadas. A diferencia de los condados, las ciudades no son todas extensiones del estado, sino que son entidades de auto-gobernación19. Las ciudades proveen servicios urbanos a los ciudadanos (p. ej. agua potable, alcantarilla, educación, seguridad, etc.) que están dentro de sus límites urbanos. También, cada ciudad está encargado con la planificación del uso de suelo dentro de la ciudad.


(1)Esta oficina elabora guías de carácter no vinculante.

Diagrama de SOT de California.

En cuanto a la descentralización en el diseño de los instrumentos, se trata de un sistema mixto de carácter autónomo-local por cuanto existe una agencia a nivel estatal, la Oficina de Planificación e Investigación (sigla en inglés OPR) que fija las guías sobre los contenidos requeridos para los planes locales, como también procedimientos y formatos; todo lo cual es de carácter opcional para el gobierno local. En este sentido, los gobiernos locales deben incluir un contenido mínimo en sus planes, pero tanto el peso que otorga a cada elemento, así como el formato del plan, varían entre cada localidad, siendo los gobiernos locales los únicos que pueden generar instrumentos de planificación vinculantes. En efecto, en California, existe un alto grado de descentralización en cuanto a la zonificación, dado que cada consejo de ciudad tiene la facultad de generar sus propias normas de zonificación a través del plan general y los planes específicos. Lo mismo ocurre a nivel de los condados. Sin embargo, resulta interesante conocer el caso de los proyectos energéticos mayores (50MW) y considerar lo siguiente: i) Son aprobados a nivel estatal por la Comisión Energética de California (sigla en inglés CEC); ii) en el proceso de aprobación la CEC debe considerar los IPT locales,


pudiendo excepcionar su aplicación en caso que se determine la necesidad pública del proyecto20; iii) en caso de utilizarse la excepción señalada, el gobierno tiene dos opciones. La primera consiste en modificar su IPT y la segunda, en otorgar un permiso de uso especial (conditional use pemit).

En cuanto a la coherencia del SOT es horizontal, lo anterior se refleja en que los gobiernos locales al momento de elaborar o modificar los planes generales, deben considerar que la zonificación propuesta no afecte la zonificación del condado o la ciudad vecina21.En este sentido, cada vez que una localidad planea modificar su zonificación debe informar a la localidad vecina, quien tiene la posibilidad de hacer observaciones que deben ser ponderadas y contestadas. Sin embargo, la no realización de este procedimiento no anula el proceso de zonificación22. E todo caso, existe una instancia general de reclamo del plan ante la jurisdicción ordinaria23. Por otra parte, el sistema californiano permite la expansión de las ciudades dentro de los condados. Para ello, las ciudades fuera de sus límites administrativos tienen lo que se denomina esferas de influencia (spheres of influence) que son límites de planificación fuera del límite administrativo de una ciudad que designa el límite futuro probable. Dentro de los factores considerados para determinar estas esferas de influencia se encuentran los usos actuales y futuros y las capacidades para proveer servicios. Lo anterior se realiza coordinadamente entre estas dos instancias locales, a través de una agencia de composición mixta.24 Por último, estas áreas son revisadas cada cinco años.

Respecto a la institucionalidad para la resolución de decisiones territoriales, esto está caracterizado por ser intersectorial. Lo anterior, dado que la modificación de un plan local y los subsiguientes cambios en las normas de zonificación requiere un análisis de impacto ambiental bajo las normas y procedimientos establecidos por la Ley de Calidad del Medio Ambiente de California (sigla en inglés CEQA). Tal procedimiento determina una agencia principal, cuya responsabilidad es coordinar la evaluación de los cambios propuestos con otras agencias (agencias responsables) que pueden verse afectadas por los cambios. En el caso de los planes locales, el gobierno local es la agencia principal, y distintas comisiones al nivel local (v.g. consejo de zonificación adjunto, consejo de revisión de arquitectura) o agencias estatales (v.g departamento de medio ambiente, CEC) podrían ser designadas como agencias responsables. En el caso de proyectos energéticos mayores, la CEC es la agencia principal, y los gobiernos locales pasan a ser agencias responsables, junto con otras agencias estatales pertinentes. 20 California Resourse Code (Código de Recursos de California) 1723.5, 1726, 1726.5; disponible en http://www.energy.ca.gov/2008publications/CEC-140-2008-001/CEC-140-2008-001-REV1.PDF 21 Califoernia Governmente Code (Codigo de Gobierno) Seccion 65352; http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=gov&group=65001-66000&file=65350-65362 22 California Government Code, Title 7, Chapter 4.4, Section 65919-65919.11; http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=gov&group=65001-66000&file=65919-65919.11 23 California Government Code, Seccion 66030; http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=gov&group=66001-67000&file=66030-66035 24 Local agency formation comission sigla en inglés LAFCO


La participación ciudadana se caracteriza por ser no vinculante y contempla un carácter informativo con derecho de audiencia. Todos los cambios al plan y las regulaciones locales deben ser informados al público como parte del proceso de la evaluación CEQA. Este procedimiento contempla por lo menos dos ocasiones de audiencias públicas, en que cualquier persona puede comentar sobre los cambios propuestos. Sin embargo, la agencia principal que emite la decisión final no está obligada a modificar la propuesta a raíz de las instancias de participación ciudadana.

III.2.2.6 Caso Florida

En el Estado de Florida la directriz del SOT es de carácter territorial. En este sentido, el plan local es comprensivo incluyendo los planes y estrategias para el desarrollo local25, los cuales son implementados a través de la regulación sobre el desarrollo local (la zonificación)26. Sin embargo, algunos contenidos temáticos fijados por la Ley de Planificación Comunitaria (Community Planning Act)27 son requeridos por el Estado. Por último, resulta interesante mencionar que la recién ley de planificación comunitaria28 da una mayor autonomía a los gobiernos locales, y se fundó en la necesidad de proteger a las bases económicas tradicionales del estado, ampliar la diversificación económica dentro de éste, el desarrollo de la fuerza de trabajo, fomentando la planificación local29.

25 F.S. §163.3177(11); http://www.leg.state.fl.us/statutes/index.cfm?App_mode=Display_Statute&Search_String=&URL=0100-0199/0163/Sections/0163.3177.html 26 F.S. §163.3202(11); http://www.leg.state.fl.us/statutes/index.cfm?App_mode=Display_Statute&Search_String=&URL=0100-0199/0163/Sections/0163.3202.html 27 Los aspectos tratados en esa ley son de carácter general. La Ley de Planificación Comunitaria requiere que se incluye ciertos elementos dentro del Plan, (Mejoramiento Público, Uso de Suelo Futuro, Transporte, Servicios Generales, Conservación, Gestión Costera, Coordinación Inter-gubernamental), y los gobiernos locales pueden incluir cualquier otro elemento que estiman pertinente. También, cada gobierno local puede establecer el formato de su Plan. Se puede revisar las modificaciones más significativos establecidos por la Ley de Planificación Comunitaria respecto a los Planes Comprensivos Locales en el siguiente sitio: http://floridaldrs.com/2011/06/06/requirements-for-florida-comprehensive-plans/ 28 Ve a http://floridaldrs.com/tag/community-planning-act/ por un buen síntesis de los cambios realizados a través de la Ley de Planificación Comunitaria. 29 §163.316(11). F.S.; http://www.leg.state.fl.us/statutes/index.cfm?App_mode=Display_Statute&Search_String=&URL=0100-0199/0163/Sections/0163.3161.html


Diagrama de SOT de Florida. Este SOT es más bien autónomo, donde la legislación contempla un alto grado de descentralización en la toma de decisiones y determinación de los IOT, no pudiendo aseverarse que se trata de un sistema de descentralización al 100%. Lo anterior, se comprueba en tanto si bien el gobierno local presenta un plan para que las autoridades estatales realicen sus observaciones, éstas no son vinculantes por cuanto el nivel local sólo debe responder a éstas, pudiendo señalar, por ejemplo, en caso que no sea económicamente factible, si es contrario al interés público o atenta contra protección del medio ambiente, o contra la propiedad privada.

Sin embargo, en el caso de los proyectos energéticos mayores (75MW) debe considerarse lo siguiente: i) Son aprobados a nivel estatal por la Comisión Energética de California (sigla en inglés CEC); ii) en el proceso de aprobación la CEC debe considerar los IPT locales, pudiendo excepcionar su aplicación en caso que se determine la necesidad pública del proyecto30; iii) en caso de utilizarse la excepción, el gobierno debe modificar su IPT. 30 Es importante destacar que antes de postular para una certificación de localización, la empresa proponente primero debe conseguir una Declaración de Necesidad (Statement of Need) de la Comisión de Servicios Públicos (PSC) en un procedimiento separado pero vinculante. La PSC es la única entidad que puede emitir una declaración de necesidad, y base su decisión en la demanda para energía eléctrica en la población, la fiabilidad del proyecto, y también en relación a su costo-beneficio del proyecto. F.S. §403.519(29). (http://www.leg.state.fl.us/statutes/index.cfm?App_mode=Display_Statute&Search_String=&URL=0400-


En cuanto a la coherencia estructural el SOT se construye sobre un sistema mixto, puesto que la nueva legislación sobre el ordenamiento territorial otorga un mayor nivel de independencia a las autoridades locales en cuanto a los planes, quitando el alto nivel de coherencia vertical que antes existía entre la política estatal definida en la Plan Comprensivo Estatal (sigla en inglés SCP) y los Planes Comprensivos Locales. Anteriormente, los Planes locales eran revisados por el gobierno estatal en aras de su coherencia con el SCP, y por otra parte el proceso de elaboración contaba con una instancia de revisión intersectorial a nivel estatal coordinado por la División de Asuntos Comunitarios la que debía aprobar los planes locales basados en su cohesión con el plan estatal. En la actualidad la ley sólo exige coherencia entre los planes locales y la Ley de Planificación Comunitaria, antes referida como requisito para su aprobación por parte de la División de Asuntos Comunitarios31. La institucionalidad para la resolución dentro del SOT es concentrada en el nivel local, sin embargo, a nivel estatal existe una revisión sectorial del plan, sin derecho a veto sobre el plan local. Con relación a la ejecución de proyectos, cabe mencionar que éstos son aprobados a nivel local con un alto nivel de independencia respecto a la institucionalidad estatal; sin embargo, al mismo tiempo existe un sistema centralizado para la aprobación de grandes proyectos energéticos, tal como se expresó.

La participación ciudadana no es vinculante respecto a la aprobación de los IPT a nivel local, existiendo una instancia de audiencia pública. Sin embargo, en el caso de las decisiones relacionadas a la ubicación de las líneas de transmisión eléctrica, la participación toma un carácter referencial, en que la participación obligatoria por parte de los actores afectados puede llegar a influir en cambios significativos en los tramos propuestos. Lo anterior, por cuanto los propietarios de los predios afectados pueden proponer alternativas de trazado las que pueden ser consideradas como el trazado definitivo por parte del ente autorizatorio (Consejo de localización, en ingles siting council)32. III.2.2.7 Caso Nueva Zelandia

En el caso de Nueva Zelandia la directriz del SOT es de carácter territorial por cuanto las declaraciones de política nacional (National Policy Statements) que emite el Ministerio de Medio Ambiente sientan las bases para la elaboración de las declaraciones de política regional (Regional Policy Statements), los planes regionales (Regional Plans) y los planes locales (District Plans). Sin embargo, estas políticas podrían tratar aspectos económicos o sociales y por tanto podríamos 0499/0403/Sections/0403.519.html) & F.S. §403.537(29). (http://www.leg.state.fl.us/statutes/index.cfm?App_mode=Display_Statute&Search_String=&URL=0400-0499/0403/Sections/0403.537.html) 31 La División es parte del Departamento de Asuntos Comunitarios. Sin embargo, a partid de octubre del presente el Departamento pasará a ser una División dentro del Departamento de Oportunidades Económicas, lo cual reafirma el giro del Estado de Florida hacia una directriz económica. 32 Lo anterior quedó en evidencia en el caso de la línea de transmisión Bobwhite-Manatee de 230 kV de y 26 millas de largo entre los condados de Manatee y Sarasota, en donde el consejo de localización optó por aprobar un trazado acuerdado entre las comunidades afectadas y la empresa.


encontrarnos ante un sistema mixto territorial-económico social, pero siempre desde el punto de vista de las atribuciones del MMA. En todo caso, en las materias que no se encuentran regidas por las políticas, prevalecerá la zonificación local, por lo que se ha determinado que se trata prevalentemente de un directriz territorial.

Diagrama de SOT de Nueva Zelandia.

En cuanto a la descentralización en el diseño de los instrumentos, no es autónomo puesto que la ley de gestión ambiental (Resource Managment Law, sigla en inglés RMA) define los contenidos y el procedimiento de elaboración de los planes y declaraciones de política, tanto a nivel nacional, regional o local, si bien son las regiones quienes los implementan en su localidad. En cuanto a la coherencia estructural, la administración política del SOT es vertical, puesto que: i) La declaración de política nacional es vinculante, ii) la declaración de política regional es vinculante para la región y los distritos ubicados dentro de ésta; iii) los planes (zonifican) existen a nivel regional y de distrito, siendo los primeros vinculantes para los segundos.


La institucionalidad para la resolución dentro del SOT es de carácter intersectorial. Este se ve de manifiesto tanto en las declaraciones de políticas nacionales y regionales como en los IPT, puesto que en todos ellos existe instancia de participación de los órganos sectoriales. En la escala nacional, el MMA convoca a las agencias sectoriales según la temática a abordar en la política y a los representantes de las autoridades indígenas (Iwi)33. En la escala regional y local, en la elaboración de las políticas e IPT regionales y locales se debe convocar al MMA, al Departamento de Conservación, a cualquier otro ministerio que podría resultar afectado por la política o plan, a todas las autoridades locales que podrían resultar afectados, y a los representantes de las comunidades indígenas que podrían resultar afectados (Iwi)34 Esto implica un grado de descentralización en que los IOT son aprobados a nivel local, aunque existe un aspecto centralizado, debido a que todos los IOT deben mantener coherencia vertical con los instrumentos de mayor escala, según lo establece la RMA35. Por otra parte, las decisiones locales pueden ser apeladas a una institucionalidad legal centralizada36. La participación ciudadana es referencial, en el sentido de que cualquier cambio o propuesta de IOT a cualquier escala requiere instancias para la participación ciudadana, y en muchos casos existe la oportunidad de apelar las decisiones tomadas ante la institucionalidad legal ambiental37.

33 A la fecha se han aprobado cuatro políticas, a saber: i) Transmisión eléctrica ; ii) Genración de electricidad renovables, iii) Declaración para la gestión de agua dulce; iv) la Política Costera de Nueva Zelanda, las que se pueden revisar en http://www.mfe.govt.nz/rma/central/nps/. Por el mismo sitio se puede revisar los procesos actuales para la revisión y aprobación de políticas sobre: i) Diseño urbano y ii) Biodiversidad. 34RMA Part 5(60), Schedule 1; http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM240686.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM240686 35Resource Management Act: Sección 55 (http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM233372.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM233372), Sección 62 (http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM233397.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM233397), Sección 67 (http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM233630.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM233630) y Sección 75 (http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM233630.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM233630). 36 En este caso se trata de la Corte Ambiental, según lo establece la RMA, Partes 11 & 12, Secciones 247-343; http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM230265.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1&sr=1 37 La apelación es ante la Corte de MA, véase RMA, Sección 293; http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM238246.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM238246


IV. SISTEMAS DE IOT EN CHILE En nuestro país se puede sostener que la directriz del SOT se encuentra establecida en el inciso 2° del artículo 3 de nuestra Constitución Política de la República, que señala:

“Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional.”

Asimismo, este principio de desarrollo equitativo entre las regiones se reitera en el artículo 115 de nuestra Carta Fundamental en los siguientes términos:

“Para el gobierno y administración interior del Estado a que se refiere el presente capítulo [Gobierno y Administración Regional] se observará como principio básico la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto deberán velar por el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la distribución de los recursos públicos.”

Sin embargo, tales declaraciones no tienen una concreción a nivel de IOT, pues nuestro ordenamiento jurídico carece de una política nacional de ordenamiento territorial que fije los criterios que permitan alcanzar los objetivos plasmados a nivel de nuestra Carta Fundamental y que mire al territorio de manera integral. A nivel regional, tampoco existe un instrumento preciso de ordenamiento territorial en que se fijen las directrices en cuanto a ordenación del territorio, sin perjuicio de la Estrategia Regional de Desarrollo. Si bien este último instrumento lo hemos definido para efectos de este estudio como una IOT, la verdad es que es un instrumento de planificación de desarrollo, que incide, o más bien debiese incidir, en el uso del suelo, pero que obviamente tiene una mirada mucho más amplia, que abarca las diversas directrices, en los distintos ámbitos, que la región pretende seguir, sin centrarse, específicamente en los usos del territorio dentro de la región. Por el contrario, son múltiples los sectores que cuenta con competencias para regular y/o planificar los distintos usos que pueden converger en el territorio, sin que necesariamente haya coordinación entre éstos y sin que exista una mirada transversal sobre el territorio. Lo anterior, se refleja a su vez en una multiplicidad de instrumentos regulatorios que inciden en los diversos usos del suelo. Considerando aquello, es posible realizar una multiplicidad de distinciones. Por de pronto, es menester distinguir entre la planificación urbana y la rural, en que se debe destacar la asimetría que existe entre ambas. En este sentido, cabe indicar que la planificación urbana conforma un sistema jerarquizado, tanto a nivel normativo como territorial, que distingue las diversas escalas


de aplicación. Esta regulación se encuentra recogida en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y en su ordenanza (OGUC). El título II de la LGUC comienza precisamente definiendo la planificación urbana y diseñando su estructura jerárquica, indicando que “[L]a planificación urbana se efectuará en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal”38.

El Nivel Nacional está a cargo del MINVU, el cual tiene como función orientar el desarrollo urbano a nivel del país, mediante la LGUC y la OGUC. Esta función se refiere especialmente a las facultades que tiene el MINVU para modificar, interpretar e impartir instrucciones para la aplicación de las disposiciones de la LGUC y OGUC. Si bien la LGUC menciona la Política Urbana como uno de los instrumentos que dispone el MINVU, cabe señalar que desde la derogación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano del año 1985, no se ha dictado otra en su reemplazo.

El Nivel Regional está a cargo de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (Seremi-MINVU), la que ejerce esta acción a través del Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU), el cual debe ser aprobado por el Consejo Regional y promulgado mediante Resolución del Intendente39. Sus disposiciones deben ser integradas en los instrumentos de planificación metropolitanos, intercomunales y comunales. Este instrumento fija las directrices que deben seguirse en la elaboración de los instrumentos de planificación territorial de menor jerarquía.

El Nivel Intercomunal está a cargo de la Seremi-MINVU que para estos efectos debe elaborar los Planes Reguladores Intercomunales (PRI), “cuya función es regular el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana”40. Si la aglomeración urbana supera los 500.000 habitantes, adquiere la categoría de área metropolitana y debe regirse por un Plan Regulador Metropolitano (PRM), cuya elaboración es obligatoria. Tanto los Planes Reguladores Intercomunales como Metropolitanos deben ser aprobados por el Gobierno Regional y deben ser promulgados por Resolución del Intendente41.

Por último, el Nivel Comunal está a cargo de la Municipalidad, que para estos efectos cuenta con el Plan Regulador Comunal (PRC), el Plan Seccional (PS) y el Límite Urbano (LU). Estos instrumentos, en términos generales, son elaborados por la Municipalidad; deben ser informados a la población; y requieren aprobación del Concejo Comunal y de la Seremi-MINVU, siendo promulgados por Decreto Alcaldicio.

38 Artículo 28, LGUC. 39 Artículo 2.1.6, OGUC. 40 Artículo 2.1.7, OGUC. 41 Artículo 2.1.9, OGUC.


Bajo este esquema, es posible concluir que la aplicación de toda la normativa vinculada con la planificación y el desarrollo urbano se hace efectiva a través de instrumentos de planificación de diferente escala territorial. De este modo, la LGUC establece los niveles de planificación y otorga las atribuciones para cada nivel, radicadas en el MINVU, sus Seremi y los Municipios. En esta estructura jerarquizada, el MINVU tiene mayor independencia para la formulación, interpretación y modificación de los instrumentos de planificación urbana que elabora, pudiendo influir directamente en la planificación comunal, en la medida que las disposiciones del nivel intercomunal “se entienden automáticamente incorporadas en los instrumentos de nivel comunal”42. En este sentido, se puede afirmar que la normativa urbana constituye un marco legal estructurado y jerarquizado, con referencias territoriales explícitas, si bien carente de una política a nivel nacional. A diferencia de ello la planificación territorial en su conjunto, carece de esta estructura y coherencia entre diversas escalas, encontrándose multiplicidad de normas e instituciones involucradas. IV.1 IOT Identificados Más allá de esta clara asimetría entre el ámbito urbano y rural, para objeto de un mejor análisis y comprensión del sistema de IOT en nuestro país se hace necesario clasificar estos instrumentos. En este contexto, es posible identificar IOT que implican procesos planificadores, es decir, procesos racionales de tomas de decisiones, basados en un diagnóstico de la realidad con miras a generar efectos futuros, y que conforme a dicho proceso expresan la distribución espacial de los usos de suelo, en conformidad con los objetivos de desarrollo económico y social. Mientras otros no tiene como foco central una planificación, sino que su eje es la protección de algún elemento, ya sea de un recurso natural, cultural, económico u otro. Para efectos de este estudio, a los primeros los hemos denominados IOT Estrictos y a los segundos Zonificaciones Sujetas a Protección Especial (ZSPE). A su turno, dentro de cada una de estas categorías es posible realizar sub-clasificaciones conforme la principal característica de cada uno de ellos. Es así como respecto de los IOT Estrictos, la clasificación da cuenta de la obligatoriedad o no del instrumento, y en las ZSPE, la clasificación obedece a los objetivos de protección perseguidos. Conforme a ello, los IOT se clasifican como sigue: IOT Estrictos:

a) Normativos b) Indicativos

ZSPE:

a) Diversidad Biológica y Valor Ambiental del Territorio b) Patrimonio Cultural c) Comunidades Indígenas

42 Artículo 2.1.9, OGUC.


d) Turismo A continuación, se hará una breve referencia a los diversos IOT que encontramos dentro de dicha clasificación, destacando su definición, su proceso de elaboración y gestión, y finalmente, sus principales alcances. IV.1.1. IOT Estrictos Como se indicó, con esta denominación se hace referencia a los IOT que implican procesos de planificación. Éstos se han subclasificado en, IOT Estrictos Normativos e IOT Estrictos Indicativos. IV.1.1.1. IOT Estrictos Normativos Con esta denominación nos referimos a aquellos IOT cuyas disposiciones son vinculantes para cualquier persona que quiera realizar una obra, proyecto o actividad regulada por estos instrumentos. En este sentido, el incumplimiento a sus disposiciones genera ya sea el no otorgamiento del respectivo permiso o autorización, cuando corresponde, o, una vez que se materializa el incumplimiento, la respectiva sanción. Estos instrumentos se enmarcan dentro de la planificación urbana, encontrándose regulados en la LGUC y la OGUC, y son los siguientes:

(A) Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano (PRI/PRM)

i) Definición

El PRI corresponde al nivel intercomunal de planificación y regula el desarrollo físico de las áreas rurales y urbanas de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana. Cuando una unidad urbana sobrepasa los 500.000 habitantes, se adscribe a la categoría de área metropolitana para los efectos de la planificación y debe obligatoriamente elaborar un PRM; en todo caso, en términos de contenido es similar a un PRI y corresponde al mismo nivel de planificación43. Una importante diferencia con los demás niveles de planificación urbana está dada por el hecho que en este caso se regula no sólo el área urbana44, sino que se incluye el área rural de las comunas que caen bajo el PRI, si bien en esta área la regulación es menos específica45.

ii) Autoridades competentes.

43 Actualmente en el país existen tres áreas metropolitanas: Santiago, Valparaíso y Concepción. 44 El artículo 1.1.2. de la OGUC define área urbana como: “la superficie de territorio ubicada al interior del límite urbano, destinada al desarrollo armónico de los centros poblados y sus actividades existentes y proyectadas por el instrumento de planificación territorial.” A su turno, define área rural como: “territorio ubicado fuera del límite urbano.” 45 El contenido de los PRI/PRM se encuentra en el artículo 2.1.7 de la OGUC, complementado mediante Circular DDU N° 219, ORD. N° 0353, de 29 de mayo de 2009, de la División de Desarrollo Urbano del MINVU.


En cuanto a las autoridades competentes, cabe diferenciarlas entre la función de la elaboración del IPT y la de su gestión. El siguiente diagrama grafica las autoridades competentes en los dos planos mencionados.

RESOLUCIÓN / SANCION

PLAN REGULADOR INTERCOMUNAL

SEREMI MINVU

Propuesta

MUNICIPIOS

INTENDENTE

CONSEJO REGIONAL

SEREMI MINVU Organización pública pertinente

PACCONSULTA

Municipio

MMA²VECINOS²

Resolución

Sanción

1 Ley 20.423 2 En el marco de EAE

Procedimiento Elaboración

Gestión

SERNATUR¹

Diagrama de Plan Regulador Intercomunal

Nota: La flecha con línea punteada indican que, si bien la solicitud de los informes a los organismos señalados es obligatoria, éstos no son vinculantes. De lo anterior cabe destacar el hecho que tras la entrada en vigencia de la Ley N°20.417, que modificó la Ley N°19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, se incorporó un nuevo instrumento de gestión ambiental, la Evaluación Ambiental Estratégica. Su aplicación es obligatoria para los PRI/PRM, gracias a lo cual se incorpora una instancia de participación ciudadana, instancia no contemplada en la regulación contenida en la LGUC y OGUC. Al respecto, cabe indicar que, dada la falta de Reglamento para la implementación de la EAE, la CGR, mediante dictamen N°078815, de 2010, estableció que se debe aplicar supletoriamente la Ley N°19.880. Mediante DDU 247 de 2011, se publicó una “Guía para la evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de planificación territorial”, elaborada entre el MINVU y el Ministerio de Medio Ambiente, con el objeto de fijar los criterios pata la aplicación de la EAE a los IPT mientras no publique el Reglamento de EAE46. 46 Para más detalles de la EAE, véase capítulo VI.1 del presente Informe.


Otro aspecto relevante es que si bien hay una obligación de consulta a las Municipalidades cuyas comunas serán reguladas por el PRI/PRM o es vecino de aquellas, sus pronunciamientos no son vinculantes. Si bien esto es coherente con el sistema jerarquizado de los IPT, donde el nivel superior de planificación predomina sobre los inferiores, puede generar conflictos con los municipios y comunidades locales, lo que finalmente podría afectar a los desarrolladores de proyectos al enfrentar oposición ciudadana. En lo que respecta a la gestión del instrumento, cabe indicar que a la Municipalidad le corresponde velar por el cumplimiento del PRI/PRM, cuyo control se manifiesta en gran medida mediante los permisos de edificación que otorga la Dirección de Obras Municipales (DOM). Sin perjuicio de lo anterior, a la SEREMI-MINVU también le corresponde un rol en la gestión del PRI/PRM, puesto que es la entidad competente parta interpretar las disposiciones de este IPT, así como de resolver las reclamaciones interpuestas en contra de las resoluciones dictadas por la DOM.

iii) Alcance Su principal efecto es que establece las normas de uso de suelo aplicables al territorio regulado, estableciendo los distintos usos permitidos y prohibidos, siendo sus disposiciones obligatorias para toda actividad. Además, las disposiciones contenidas en los PRI/PRM, en la medida que constituyan alteraciones a las disposiciones de los PRC existentes, se entienden automáticamente incorporados a éstos como modificaciones. Por último, en las comunas que carecen de PRC hacen los efecto de tal las disposiciones del PRI.

(B) Plan Regulador Comunal (PRC)

i) Definición

El PRC, también regulado en la LGUC y OGUC, obedece al nivel de planificación comunal. Al igual que el PRI, su objetivo es regular el desarrollo físico de la comuna, pero, a diferencia de aquel, sólo se limita al ámbito urbano; en consecuencia, no regula el área rural de la comuna47.

ii) Autoridades Competentes

47 Los contenidos del PRC se encuentran establecidos en el artículo 2.1.10 de la OGUC, precisado por la Circular DDU N° 219, ORD. N° 0353, de 29 de mayo de 2009, de la División de Desarrollo Urbano del MINVU.


La elaboración del PRC compete a los Municipio, si bien interviene, mediante un informe, el SEREMI MINVU. El PRC debe ser aprobado por el Concejo Municipal y luego promulgado mediante decreto alcaldicio48. El proceso de elaboración de PRC involucra participación ciudadana, lo que permite una instancia de acercamiento entre el municipio y las organizaciones de la sociedad civil, pues éstas pueden presentar observaciones u oposiciones al mismo. El siguiente diagrama grafica a las autoridades competentes en la elaboración y gestión del instrumento:


PLAN REGULADOR COMUNAL¹

SEREMI MINVU

Propuesta

MUNICIPIOS

ALCALDE

CONCEJO COMUNAL

MUNICIPIO Organización pública pertinente

PACCONSULTA

SEREMI MINVU

MMA ³ VECINOS

Resolución

Sanción

1 Para PRC donde existe PRI2 Ley N°20.4133 En el marco de la EAE


Gestión

SERNATUR ²

Diagrama de Plan Regulador Comunal. Nota: La flecha de línea continua indica que el informe es vinculante. Cabe señalar que, al igual que en el caso anterior, tras la Ley N°20.417 se contempla EAE para este tipo de instrumentos. En este sentido, mediante la DDU 247/2011, se indica que la participación ciudadana requerida en el proceso de EAE puede ser realizada en las mismas instancias que establece la LGUC. En cuanto a la gestión, cabe reiterar lo señalado en el caso de los PRI/PRM, agregando además que, según ya se indicó, las disposiciones de los PRI/PRM se entienden automáticamente 48 Este es el caso de una comuna que se encuentre normada por un PRI/PRM, pues en caso contrario, tras el informe de la SEREMI MINVU la propuesta de PRC es enviada al GORE para su aprobación.


incorporadas a los PRC, por lo que la SEREMI MINVU tiene la posibilidad de modificar un PRC por esa vía.

iii) Alcance Dada su naturaleza vinculante, su principal alcance es que regula los aspectos más relevantes de la comuna, en su dimensión territorial, tales como los usos de suelo, normas de edificación, trazados viales, entre otras, siendo sus disposiciones obligatorias para las obras y actividades que se emplacen en la comuna.

(C) Plan Seccional (PS)

i) Definición

El PS es un instrumento de planificación urbana equivalente al PRC, pero cuyo ámbito de aplicación territorial es menor49. Específicamente, la LGUC contempla dos situaciones en las cuales corresponde elaborar un PS50:

(a) En aquellas comunas donde no hay un PRC vigente. (b) En los casos en que la Municipalidad o la SEREMI-MINVU respectiva haya establecido

“Zonas de Remodelación” en las cuales se congela la situación existente (esto es, que no se entregan más permisos de edificación) y se definen nuevas condiciones urbanísticas en un área de la ciudad.

ii) Autoridad Competentes

Para determinar las autoridades competentes y el procedimiento de elaboración del PS, se debe distinguir las dos situaciones especificadas precedentemente. En el caso consignado en la letra (a), se sigue el mismo procedimiento que para el PRC, aprobándose mediante decreto alcaldicio. En el caso (b), son elaborados por el Municipio y deben ser aprobados por Decreto Supremo del MINVU.

iii) Alcance Se reitera lo señalado respecto del PRC.

49 Este instrumento no debe confundirse con lo que se denomina Plano Seccional, que es aquel que permite la aplicación de algunas disposiciones del PRC que requieren de estudio más detallado. Permite fijar con exactitud los trazados y anchos de calles, la zonificación y usos de suelo detallados, los terrenos afectos a expropiación y otras disposiciones que afecten los espacios públicos, las áreas de construcción obligatoria y los conjuntos armónicos (LGUC, art. 46; OGUC, art. 2.1.14). En términos coloquiales, equivale a realizar un zoom sobre algunas partes del PRC. 50 Artículos 46 y 72 de la LGUC.


(D) Límite Urbano (LU)

i) Definición

Es el más básico de los instrumentos de planificación; consiste en una línea imaginaria que delimita las áreas urbanas y de extensión urbana51 que conforman los centros poblados, diferenciándolos del resto del área comunal52.

ii) Autoridades Competentes La fijación de LU en localidades carentes de PRC, sigue el mismo procedimiento que la elaboración de un PRC, pero adicionalmente se exige el informe del Ministerio de Agricultura, según se grafica a continuación:


Límite Urbano

SEREMI MINVU

Propuesta

MUNICIPIOS

ALCALDE

CONCEJO COMUNAL

MUNICIPIO

PACCONSULTA

SEREMI MINVU

MINAGRI VECINOS

Resolución

Sanción

1 Ley N°20423


Gestión

SERNATUR ¹

Diagrama de Límite Urbano.

51 El artículo 1.1.2 de la OGUC define área de extensión urbana como “la superficie de territorio ubicada al interior del límite urbano, destinada al crecimiento urbano proyectado por el plan regulador intercomunal.” De acuerdo a ello, sólo los PRI/PRM pueden delimitar áreas de extensión urbana. 52 El LU está regulado en artículo 2.1.16 de la OGUC.


Para las comunas con PRC, el LU se fija en éste. En este sentido, la LGUC establece que cuando se amplíe el límite urbano fijado por el plan regulador, se debe simultáneamente definir el uso de suelo para los terrenos que se incorporan al área urbana53.

iii) Alcance Su principal efecto es que divide el territorio entre área rural y área urbana. Conforme a ello el uso de suelo urbano en las áreas urbanas se regirá por lo dispuesto en los planes reguladores, y las construcciones que ahí se levanten serán concordantes con dicho propósito. Fuera del área urbana –área rural- se requiere de una autorización para realizar urbanizaciones, subdivisiones y construcciones. Esta autorización está contemplada en el artículo 55 de la LGUC y se conoce con el nombre de cambio de uso de suelo54. Por otra parte, la distinción entre área urbana y rural genera efectos en las consecuencias de la calificación industrial, procedimiento contemplado en el artículo 4.1.14 de la OGUC, según se revisará posteriormente55. IV.1.1.2. IOT Estrictos Indicativos Por este tipo de IOT se hace referencia a aquellos instrumentos que implican un proceso planificador, pero que se materializan en directrices o lineamientos a seguir, no siendo sus disposiciones obligatorias para los particulares; en consecuencia, su incumplimiento no acarrea sanciones. Estos instrumentos están orientados más bien a las autoridades, siendo ellos los que debiesen plasmar los lineamientos contenidos en estos IOT en normativa vinculante, o en la generación de planes y programas que den cumplimiento a éstos. Estos IOT corresponden a los siguientes:

(A) Estrategia Regional de Desarrollo (ERD)

i) Definición

La ERD se encuentra regulada en la Ley N°19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR); sin embargo, dicha Ley no define ni señala los objetivos de este instrumento. La SUBDERE señala que la ERD es “el principal instrumento para regular, orientar y gestionar el desarrollo de una región, en armonía con las políticas y planes nacionales y considerando los planes comunales respectivos. Como instrumento ciudadano y de largo plazo –cuya vigencia excede a los de un gobierno nacional-, tiene por objeto encausar y controlar el proceso de desarrollo regional en función de una imagen futura de región, de su estructura y 53 Artículo 54, LGCU. 54 El cambio de uso de suelo se analiza en el capítulo IV del presente Estudio. 55 La calificación industrial es analizada en el capítulo IV del Estudio.


funcionamiento, en el marco de las políticas de Estado y en respuesta a las aspiraciones de la sociedad.”56 De lo señalado por la SUBDERE, así como de la revisión de algunas ERD57, es posible definirla como un instrumento de planificación estratégico de mediano a largo plazo, que busca establecer las directrices para fomentar el desarrollo económico, social y cultural de la región, considerando sus particularidades territoriales, étnicas, culturales, recursos naturales, etc. En este contexto, se hace presente que las ERD no se refieren específicamente a la regulación del uso del territorio, pues tienen un enfoque mucho más amplio referido, en términos simples, a la planificación de desarrollo de la región, estableciendo los lineamientos para alcanzar el desarrollo esperado. En consecuencia, debiera tener efectos en el uso del territorio regional, privilegiando ciertas actividades por sobre otras.

ii) Autoridades Competentes La elaboración y gestión de la ERD corresponde al GORE, según se grafica a continuación.


Estrategias Regionales de Desarrollo

Propone

GOBIERNO REGIONAL

INTENDENTE

CONSEJO REGIONAL

INTENDENTE*

Resuelve

Sanciona

* Con asistencia técnica del Ministerio de Planificación


Gestión

Diagrama de Estrategias de Regionales de Desarrollo.

56 www.subdere.gov.cl 57 En particular ERD de Atacama 2207-2017; ERD de Coquimbo al 2020; ERD de Bío-Bío 2008-2015, disponibles en la página web www.subdere.gov.cl


Más allá del procedimiento de elaboración establecido en la Ley, graficado precedentemente, cabe indicar que en la práctica, según se desprende de las ERD revisadas, son elaboradas multisectorialmente, donde además hay participación de entidades privadas, buscando con ello el mayor consenso regional.

iii) Alcance Dada la naturaleza indicativa de este instrumento, su alcance consiste en establecer los lineamientos a seguir para la adopción de decisiones sectoriales, así como las de menor escala. Es así como, por ejemplo, el artículo 3° de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que le corresponde a los municipios en sus respectivos territorios:

“a) Elaborar, aprobar y modificar, el plan comunal de desarrollo cuya aplicación deberá armonizar con los planes regionales y nacionales;”

Sin embargo, se estima que no existe un mecanismo efectivo para garantizar que los lineamientos de la ERD se plasmen en los demás instrumentos regulatorios sectoriales. Por otra parte, la ERD tiene efectos específicos en el SEIA, en tanto los titulares de proyectos que ingresan a este Sistema deben describir la forma en que su proyecto se relaciona con las políticas, planes y programas de desarrollo regional; a su turno, el gobierno regional debe informar si el proyecto se relaciona con las políticas, planes y programas de desarrollo regional58. No obstante, si bien existe esta obligación tanto para el titular como para la autoridad regional, el peso de este instrumento al interior del SEIA no es del todo gravitante. Lo anterior, por cuanto, en primer término, las ERD son, reiteramos, de naturaleza indicativa, por lo que no generan obligaciones sancionables para los titulares de proyectos, y, en consecuencia, no es posible que se genere un incumplimiento de esta normativa. Por otra parte, los informes de los organismos del Estado que participan en el SEIA no son vinculantes en esta materia, conforme la regla general establecida en la LBPA59. Lo anterior significa que, a pesar de un pronunciamiento inconforme de algún organismo del Estado, incluyendo el GORE, el proyecto o actividad puede ser aprobado ambientalmente. Sin perjuicio de lo señalado, no se puede desconocer que las ERD deben ser consideradas al momento de calificar ambientalmente un proyecto o actividad, en tanto formará parte de los antecedentes que la Comisión de Evaluación tendrá a la vista al momento de decidir sobre la

58 El artículo 9 ter de la ley N° 19.300 dispone: “Los proponentes de los proyectos o actividades, en sus Estudios o Declaraciones de Impacto Ambiental, deberán describir la forma en que tales proyectos o actividades se relacionan con las políticas, planes y programas de desarrollo regional, así como con los planes de desarrollo comunal. La Comisión señalada en el artículo 86 deberá siempre solicitar pronunciamiento al Gobierno Regional respectivo, así como a las municipalidades del área de influencia del proyecto, con el objeto de que éstos señalen si el proyecto o actividad se relaciona con las políticas, planes y programas de desarrollo regional y con los planes de desarrollo comunal, respectivamente.” 59 La LBPA aplica supletoriamente a la Ley LBMA y en particular respecto a este punto el artículo 38 establece que “Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes”.


aprobación o rechazo del mismo. Lo anterior con las prevenciones que se establecen en el Capítulo IV.3 del presente Estudio.

(B) Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU)

i) Definición

Este instrumento se encuentra establecido en la LGUC y corresponde a la planificación a nivel regional. El PRDU puede ser conceptualizado como un instrumento de planificación territorial que tiene por objetivo orientar el desarrollo urbano del sistema regional de asentamientos en su conjunto. Al respecto, cabe destacar que la LGUC define Planificación Urbana Regional como “aquella que orienta el desarrollo de los centro urbanos de las regiones”60. De este modo, el PRDU establece los roles de los centros urbanos de una región en términos de su especialización productiva (ej: de servicios, industrial, turístico), su jerarquía en el sistema de centros poblados de la región y las relaciones entre ellos. Por su parte, la OGUC indica que la Planificación Urbana Regional “orientará el desarrollo de los centros urbanos de las regiones a través de un Plan Regional de Desarrollo Urbano (…)”61.

ii) Autoridades Competentes El PRDU es elaborado por la Seremi MINVU respectiva, debiendo ser presentado al Consejo Regional para su aprobación yes promulgado por el Intendente mediante resolución62. Al igual que el PRI, el PRM y el PRC, previo a la Ley N°20.417 que modificó la LBMA, estos planes debían someterse al SEIA63. Sin embargo, en la actualidad la Ley N°20.417 mandata a que se sometan a EAE, remitiéndonos a lo ya señalado con anterioridad en la materia. Por su parte, la administración de este plan corresponde al GORE, en tanto administrador superior de la región. Asimismo, corresponde al Intendente, en su calidad de órgano ejecutor del GORE, coordinar, supervigilar y/o fiscalizar a los servicios públicos para la debida ejecución de las políticas, planes y proyectos de desarrollo regional.”64. Esto se grafica en el siguiente diagrama:

60 Artículo 30, LGUC. 61 Artículo 2.1.5., la OGUC. 62 Artículos 24 p) y 36 c), LOCGAR. 63 Ello, conforme lo establecía el artículo 10 h) de la LBMA y artículo 2.1.6 de la OGUC. 64 Artículo 24 m) de la LOCGAR



PLAN REGIONAL DESARROLLO URBANO

SEREMI MINVU

Propuesta

GORE

INTENDENTE

CONSEJO REGIONAL

SEREMI MINVU

PACCONSULTA

MMA * VECINOS*

Resolución

Sanción

* En el marco de EAE

Procedimiento ElaboraciónGestión

Diagrama de Plan Regional de Desarrollo Urbano.

iii) Alcance del PRDU

En tanto instrumento de carácter indicativo no establece obligaciones cuyo cumplimiento sea exigible a los particulares. Sin embargo, en relación a su alcance en el ámbito público, a diferencia de lo que ocurre con la ERD, el artículo 33 de la LGUC señala expresamente que las disposiciones del PRDU deben ser incorporadas a los planes reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales, lo que es reiterado en la OGUC65. Por otra parte, al igual que en el caso de las ERD, es una obligación para los titulares de proyectos sometidos al SEIA el señalar cómo su proyecto se relaciona con el PRDU, así como para el GORE informar si éste se relaciona con el mismo66. Al respecto, nos remitimos a lo ya señalado a propósito de las ERD. Finalmente, cabe indicar que si bien éste es un instrumento vigente, sólo dos regiones (Antofagasta y Coquimbo) cuentan con PRDU, siendo ambos aprobados el año 2005. A pesar de que en el año 2000 el MINVU se propuso elaborar los PRDU de todas las regiones chilenas para lo cual obtuvo financiamiento que fue asignado a las Seremis con este fin, sólo los casos mencionados culminaron el proceso, mientras que en nueve regiones los planes elaborados

65 Artículo 2.1.6, inciso 2, OGUC. 66 Artículo 9 ter, LBMA.


permanecen todavía en instancias aprobatorias (Informe Avance Programa IPT 2000-2009, MINVU, febrero 201067).

(C) Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO)

i) Definición

El PLADECO se encuentra regulado en la Ley Orgánica de Municipalidades (LOCM) 68, y puede ser definido como un instrumento de planificación de carácter indicativo cuyo objetivo es regular, orientar y gestionar el desarrollo de la comuna, buscando satisfacer las necesidades de los habitantes de dicho espacio geográfico69. Se hace presente que, al igual que en el caso de la ERD, el PLADECO no constituye un IPT, por cuanto su finalidad no es establecer los diversos usos y zonificaciones de la comuna, sino que buscar el desarrollo económico, social y cultural de la misma, lo que en definitiva puede reflejarse en los usos y accesos del recurso suelo, influyendo, en consecuencia, en la planificación territorial. Bajo este prisma, se considera un IOT en el sentido amplio del término.

ii) Autoridades competentes

La elaboración del PLADECO compete a las Municipalidades70. Específicamente, corresponde al Alcalde presentar al Concejo Municipal una propuesta de PLADECO para su aprobación71. En todo caso, en la elaboración del PLADECO se debe considerar la participación ciudadana72 así como a los demás organismos del Estado competentes, conforme lo mandata el artículo 7 de la LOCM, antes citado. En este sentido, la elaboración del PLADECO es un procedimiento complejo e inclusivo, que debiera buscar el mayor consenso entre las distintas visiones que concurren a nivel local, bogando por conciliar los diversos intereses en juego73. 67 Disponible en http://www.minvu.cl/opensite_20061113163052.aspx 68 D.F.L. N°1, de 2006, del Ministerio de Interior, Fija Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. 69 El artículo 7 de la LOCM establece: “El plan comunal de desarrollo, instrumento rector del desarrollo en la comuna, contemplará las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a promover su avance social, económico y cultural. Su vigencia mínima será de cuatro años, sin que necesariamente deba coincidir con el período de desempeño de las autoridades municipales electas por la ciudadanía. Su ejecución deberá someterse a evaluación periódica, dando lugar a los ajustes y modificaciones que correspondan. En todo caso, en la elaboración y ejecución del plan comunal de desarrollo, tanto el alcalde como el concejo deberán tener en cuenta la participación ciudadana y la necesaria coordinación con los demás servicios públicos que operen en el ámbito comunal o ejerzan competencias en dicho ámbito.” Por su parte, El Manual de Elaboración del PLADECO, elaborado por la SUBDERE y Cepal el 200969, se refiere a este instrumento, señalando al efecto que el PLADECO “es el principal instrumento de planificación y gestión de la organización municipal. Su propósito es contribuir a una administración eficiente de la Comuna y promover iniciativas de estudios, programas y proyectos destinados a impulsar el progreso económico, social y cultural de sus habitantes. El PLADECO debe representar la visión de futuro de la Comuna y sus estrategias para alcanzarla. Para esto, el PLADECO debe ser abordado como una tarea común, fruto del trabajo conjunto entre Municipio y Comunidad, asumido como un proceso continuo y dinámico en el tiempo.”. 70 Art. 3° LOCM. 71 Artículos 56 y 65, LOCM. 72 El Título IV de la LOCM regula las instancias de participación ciudadana municipales. 73 La elaboración del PLADECO no debe someterse a EAE, en tanto no se encuentra enumerado en el inciso segundo del artículo 7 bis de la Ley N° 19.300. Dicha disposición señala los instrumentos que obligatoriamente deben someterse a EAE en los siguientes términos:


Por su parte, el encargado de administrar y ejecutar el PLADECO es la Municipalidad74. Lo anterior se refleja en el siguiente diagrama:


PLADECO

MUNICIPALIDAD

ALCALDE

CONCEJO COMUNAL

MUNICIPALIDAD

PACCONSULTA

ORGANISMOS PÚBLICOS VECINOS

Resolución

Sanción


Propuesta

Diagrama de Plan de Desarrollo Comunal. Cabe indicar que es deber del Alcalde rendir cuenta pública al Concejo Municipal y a las organizaciones ciudadanas, una vez al año, respecto, de las acciones realizadas para el cumplimiento del PLADECO.

iii) Alcance del PLADECO

Su principal efecto es el de establecer los lineamientos a seguir para el desarrollo de la comuna, por lo que en un sistema coherente de planificación todas las demás planificaciones sectoriales a nivel comunal (salud, educación, cultura, etc.) se debieran supeditar al PLADECO.

“En todo caso, siempre deberán someterse a evaluación ambiental estratégica los planes regionales de ordenamiento territorial, planes reguladores intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales, planes regionales de desarrollo urbano y zonificaciones del borde costero, del territorio marítimo y el manejo integrado de cuencas o los instrumentos de ordenamiento territorial que los reemplacen o sistematicen. En esta situación el procedimiento y aprobación del instrumento estará a cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el Gobierno Regional o el Municipio o cualquier organismo de la administración del Estado, respectivamente.” Para mayor información sobre EAE y los instrumentos a que se le aplica, véase capítulo IV.1 de este Informe. 74 Artículo 5 a), LOCM.


Por otra parte, actualmente el PLADECO genera iguales efectos que el ERD y el PRDU en el SEIA, en virtud del artículo 9 ter de la LBMA a que antes hemos hecho referencia, por lo que nos remitimos a lo señalado en los acápites correspondientes.

(D) Zonificación de Uso de Borde Costero (ZUBC)

i) Definición

La ZUBC tiene como objetivo realizar un ordenamiento de los usos del territorio costero, compatibilizando distintos intereses sobre el mismo y planificando sus usos, mediante un proceso de participación ciudadana. El marco legal se encuentra en el D.S. N°475 de 14 de diciembre de 1994, Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina75 (DS N° 475), establece la Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la República (Política de Borde Costero o Política) y crea la Comisión Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral (CNUBC).

En cuanto a su ámbito de aplicación, cabe señalar que corresponde al borde costero del litoral, definido en el artículo 2° inciso segundo de la Política como:

“aquella franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral76, la playa, las bahías, golfos, estrechos y canales interiores y el mar territorial de la República, que se encuentran sujetos al control, fiscalización y supervigilancia del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina [Fuerzas Armadas]”77.

75 Actualmente la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas, que reúne las ex subsecretarías de Marina, Guerra y Fuerza Aérea, de acuerdo a la Ley 20.424 Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional de Diciembre de 2009. 76 Al respecto, el D.S. N° 2 de 2005 del Ministerio de Defensa (reglamento sobre concesiones marítimas) establece, en su artículo 1, que se entenderá por: “Línea de la playa: Aquella que de acuerdo con el artículo 594 del Código Civil, señala el deslinde superior de la playa hasta donde llegan las olas en las más altas mareas y que, por lo tanto, sobrepasa tierra adentro a la línea de la pleamar máxima. Para su determinación, la Dirección, si lo estima necesario, podrá solicitar un informe técnico al S.H.O.A.” y “Terreno de playa: Faja de terreno de propiedad del Fisco sometida al control, fiscalización y supervigilancia del Ministerio, de hasta 80 metros de ancho, medida desde la línea de la playa de la costa del litoral y desde la ribera en los ríos o lagos. Para los efectos de determinar la medida señalada, no se considerarán los rellenos artificiales hechos sobre la playa o fondos de mar, río o lago. No perderá su condición de terreno de playa el sector que quede separado por la construcción de caminos, calles, plazas, etc.” En el mismo sentido, el DS 47 de 1992 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (ordenanza general de urbanismo y construcciones) señala que se entenderá por: “Línea de la playa: aquella que señala el deslinde superior de la playa hasta donde llegan las olas en las más altas mareas y, que, por lo tanto, sobrepasa tierra adentro a la línea de la pleamar máxima o línea de las más altas mareas.” Por otra parte, establece la definición de “Zona de Protección Costera: área de tierra firme de ancho variable, de una extensión mínima de 80 metros medidos desde la línea de la playa, en la que se establecen condiciones especiales para el uso del suelo, con el objeto de asegurar el ecosistema de la zona costera y de prevenir y controlar su deterioro.” Finalmente, también nuestro Código Civil entrega las siguientes definiciones: “Art. 593. El mar adyacente, hasta la distancia de doce millas marinas medidas desde las respectivas líneas de base, es mar territorial y de dominio nacional. Pero, para objetos concernientes a la prevención y sanción de las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios, el Estado ejerce jurisdicción sobre un espacio marítimo denominado zona contigua, que se extiende hasta la distancia de veinticuatro millas marinas, medidas de la misma manera. Las aguas situadas en el interior de las líneas de base del mar territorial, forman parte de las aguas interiores del Estado.” “Art. 594. Se entiende por playa del mar la extensión de tierra que las olas bañan y desocupan alternativamente hasta donde llegan en las más altas mareas.”. 77 Esta definición es coincidente con el artículo 1° N°4 del D.S. N°2 de Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Marina (actual Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (D.O. 3 de enero de 2006), Reglamento sobre concesiones marinas


Lo anterior se explicita a través del esquema siguiente:

Administración Min. BB.NN.

Líne

a de

la más alta marea

Líne

a de

la baja marea

MAR

12 millas de mar territorial

Límite 80 mts.

Estrechos y canalesRío navegable Lago navegable

Fondo del mar

Roqueríos

Golfos

Administración Min. Defensa

Playa Terreno de Playa

Bahías

*

*

* Porción de agua * *

* *

Administración de borde costero. En todo caso, cabe hacer presente que la gráfica anterior refleja el caso en que el terreno de playa es fiscal; en caso que el terreno de playa sea de propiedad privada, el Borde Costero abarca el mar territorial hasta la línea de las más altas mareas, lo que incluye la propiedad denominada “playa de mar”.

Al alero de esta Política, la Subsecretaría de Marina ha dictado, en primer término, decretos que consideran todo el borde costero de una región y múltiples usos como es el caso de: (i) D.S. N°153 de 20 de mayo de 2004 que “Declara áreas de usos preferentes específicos los espacios de borde costero del litoral de la XI Región de Aisén del General Carlos Ibañez del Campo”78; y, (ii) D.S. N°518, de 12 de diciembre de 2005, que “Declara Áreas de usos preferentes específicos los espacios de borde costero del litoral de la IV Región de Coquimbo79. Asimismo, ha regulado sólo parte de una región, y únicamente en relación a sólo un uso, como es el caso del D.S. N°5 de 9 de enero de 2001, que “Declara áreas reservadas para uso preferentemente turístico el borde costero comprendido entre punta chomache y punta guanillos del norte, sector playa Ike-Ike, I Región de Tarapacá”, todos del Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Marina. 78 D.S. N°153/04 Marina o Política de Aisén. 79 D.S. N°518/05 marina o Política de Coquimbo.



La elaboración de la ZUBC es un procedimiento complejo, donde participan múltiples sectores y contempla participación ciudadana, que se encuentran a cargo de la Comisión Nacional de Uso de Borde Costero (CNUBC)80 y de la Comisiones Regionales de Uso de Borde Costero (CRUBC)81, teniendo en consideración los lineamientos básicos contenidos en la Zonificación preliminar elaborada por el Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina. En términos generales, el procedimiento es llevado a cabo por la Oficina Técnica Regional82y contempla un periodo de 30 días como mínimo para que se formulen observaciones ciudadanas. Posteriormente, esta propuesta es sancionada por la CRUBC y se presenta al CNUBC, quien elabora un informe que remitirá conjuntamente con la propuesta para consideración del Presidente de la República y, en caso de decisión favorable de éste último, se procede a dictar el correspondiente Decreto Supremo por el Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Fuerzas Armadas, el cual debe ser tomado razón por la Contraloría General de la República y, posteriormente, debe ser publicado83. Por otra parte, el artículo 7 bis de la Ley N° 19.300 la enumera como uno de los instrumentos que requieren de EAE, por lo que corresponde considerar este procedimiento en su elaboración84. En cuanto a la gestión, cabe indicar que una vez al año la CRUBC debe enviar un informe del proceso de implementación y una proposición de los ajustes que estime pertinentes.

La elaboración y gestión del instrumento puede graficarse como sigue:

80 LA CNUBC está integrada por el Ministro de Defensa, Subsecretaría de Fuerzas Armadas y representantes de: SUBDERE, Subsecretaría de Pesca del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción (MINECON), Ministerio de de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN), Ministerio de Obras Públicas (MOP), MINVU, Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTT), Ministerio de Bienes Nacionales (MBN), Armada, Servicio Nacional de Turismo, la Armada y el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) 81 Las CRUBC son presididas por el Intendente y dependen de los GORE, a través del Intendente. Las facultades a nivel de CRUBC derivan de artículo 17 de la LOCGAR81 y del Oficio Presidencial N°001 de 28.1.05 (Instructivo Presidencial). 82 Esta secretaría es el órgano encargado de apoyar técnicamente al CRUBC y depende funcional y operativamente del GORE (Artículo 3°, Oficio GAb. Pres. N°001/2005). 83 Un esquema metodológico de cómo se lleva a cabo el procedimiento de Zonificación a Nivel Regional se puede encontrar en la Memoria Explicativa de Zonificación de los Usos del Borde Costero-Región de Coquimbo (pp. 48 y ss). 84Al respecto, se dictó además el Instructivo para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en los procesos de Zonificación del Borde Costero”84, elaborado por el Ministerio de Defensa Nacional y el MMA.



ZUBC

CRUBC CNUBC

M. DEFENSA

CRUBCCNUBC

OFICINA TECNICA

PACCONSULTA

MMA * Observaciones ciudadanas

Resolución

Sanción

* En el marco de EAE


Gestión

Propuesta

Diagrama de Zonificación de Uso de Borde Costero

iii) Alcance No obstante el carácter no vinculante de la ZUBC, cabe señalar que al analizar las memorias explicativas se puede advertir una cierta ambigüedad en la materia. Así por ejemplo el Plan de Coquimbo sigue en su estructura y redacción su naturaleza de instrumento indicativo, mientras que el Plan de Aysén contiene indicaciones redactadas de modo obligatorio (así por ejemplo, en el capítulo sobre los criterios de compatibilidad establece que “Las concesiones de acuicultura deberán mantener una distancia mínima de 3.000 metros a instalaciones turísticas existentes o proyectadas”). Cabe señalar, sin embargo, que este tipo de disposiciones no pueden prevalecer sobre la naturaleza del instrumento que las contiene y, por tanto, siguen siendo meramente indicativas85. Por otra parte, cabe indicar que el inciso 3° del artículo 8 de la Ley N° 19.300 dispone la obligación de requerir informe a la autoridad marítima sobre compatibilidad territorial, cuando corresponda86. Esta obligación se ha entendido que debe realizarse en relación a la ZUBC,

85 Al respecto, véase dictamen N°210471 de 4 de mayo de 2005, de la Contraloría General de la República, que cursó con alcance el D.S N°153 del Ministerio de Defensa, Subsecretaria de Fuerzas Armadas que declara áreas de usos preferentes específicos los espacios de borde costero del litoral de Aysén. 86 Este inciso fue introducido por la Ley N° 20.417, y establece lo siguiente: “Sin perjuicio de los permisos o pronunciamientos sectoriales, siempre se requerirá el informe del Gobierno Regional, del Municipio respectivo y de la autoridad marítima competente, cuando corresponda, sobre la compatibilidad territorial del proyecto presentado.”


señalándose expresamente esto en el instructivo del SEA, OF. ORD. D.E. N°101958, de 30 de junio de 2010. IV.1.2. Zonificaciones Sujetas a Protección Especial (ZSPE) El ordenamiento jurídico chileno contempla una serie de figuras de protección que recaen sobre áreas o zonas del territorio nacional y que le otorgan un uso o función. Estas figuras se materializan en IOT que para efectos del presente Estudio se han denominado ZSPE. Éstas no han obedecido a un proceso de planificación, sino que han sido creadas según los criterios fijados por cada sector y con finalidades de protección diversas. La variada gama de ZSPE existentes, basadas en múltiples normas, así como la intervención de un gran número de autoridades competentes respecto de éstas, da cuenta de la dispersión normativa que existe en la materia, lo que ha creado un sistema complejo y confuso de estos instrumentos. En este sentido, es posible adelantar que nuestro sistema jurídico carece de un sistema integrado, claro y coherente de áreas sujetas a protección especial, encontrándonos con una gran dispersión normativa e institucional en la materia87. En cuanto al origen de estas áreas, cabe señalar que muchas de ellas obedecen a compromisos internacionales asumidos por Chile. Estos convenios se han traducido, por ejemplo, en la creación de algunas políticas para hacer efectivas las directrices que fijan los instrumentos internacionales. Tal es el caso de la Estrategia Nacional de la Biodiversidad Biológica, dictada al amparo del Convenio sobre Diversidad Biológica. De este modo, no se puede dejar de reconocer el importante aporte que ha tenido el derecho internacional en la generación de las ZSPE. Sin embargo, esta situación no ha estado exenta de controversias, pues los convenios internacionales generan obligaciones para los Estados contratantes, obligaciones que muchas veces no se ven reflejadas en las regulaciones internas, creando expectativas a los ciudadanos o, incluso, a los propios órganos del Estado, lo que finalmente ha provocado la intervención de los tribunales de justicia, que no siempre resuelven con un criterio unívoco.

87 Un intento por unificar alguna de estas áreas bajo un sistema integrado es la creación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE) por la Ley N° 18.362, publicada en el Diario Oficial en 1984. Sin embargo, dicha norma no ha entrado en vigencia, pues de acuerdo a su artículo 39 “(…) regirá a partir de la fecha en que entre en plena vigencia la ley 18.348, mediante la cual se crea la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables.”, norma esta última que no ha entrado en vigor pues ello depende de la publicación del Decreto Supremo mediante el cual se disuelva la Corporación Nacional Forestal, decreto que a la fecha no se ha publicado. Se hace presente que es probable que la ley N° 18.362 jamás entre en vigencia, pues ha sido ingresado al Congreso Nacional un proyecto de ley que crea el Servicio Nacional de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas, que precisamente deroga la citada ley, proyecto de ley que se analizará en el marco del presente Estudio, en un próximo informe. Otro esfuerzo en igual sentido lo encontramos en la Política Nacional de Áreas Protegidas, elaborada por el Directorio del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, compuesto por: Directora Ejecutiva de la CONAMA, Subsecretaria de Bienes Nacionales; Subsecretario de Pesca; Subsecretario de Minería; Director Ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal (CONAF); Director Nacional de Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR). Fue aprobada por el Consejo Directivo de CONAMA, en sesión del 27 de diciembre de 2005. Dentro de sus principales lineamientos, contempla, “Estructurar un Sistema Nacional de AP, terrestres y acuáticas, a partir de lo existente y de las adecuaciones jurídicas, normativas e institucionales en los subsistemas público, privado y público-privado, para optimizar la gestión y protección de dichas áreas”.


En lo que respecta a la elección de los IOT específicos a analizar en el presente informe, dada su gran cantidad, el principal criterio ha sido su importancia para efectos del SEIA. En este contexto, se ha tomado como base las áreas protegidas para el SEIA, sin perjuicio de lo cual se han incluido algunas no consideradas dentro de éstas, fundado en las implicancias ciertas que generan tales áreas para la realización de proyectos y actividades88. En otro orden de ideas, es importante destacar que lo que gatilla la respectiva declaración de las áreas es un objetivo de protección, criterio que utilizaremos para clasificarlas. Finalmente, en lo que se refiere a la obligatoriedad del instrumento en cuestión, distinguiendo entre aquellos de carácter normativo o indicativo, cabe señalar que nos encontramos frente a IOT normativos, en tanto su establecimiento obliga a todos a respetar el estatuto específico de protección para la zona en cuestión. IV.1.2.1. Diversidad Biológica y Valor Ambiental del Territorio

(A) Parque Nacional

i) Definición

Los Parques Nacionales se encuentran establecidos en la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales de América, más conocida como Convención de Washington. Dicha Convención entró en vigencia en nuestro ordenamiento jurídico mediante el D.S. N°531, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores.

En esta normativa se define a los Parques Nacionales como:

“Las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial.”89.

88 Específicamente, se incluyó las Área de Desarrollo Indígena y las tierras indígenas, no consideradas para efectos del SEIA. Se estimó importante su tratamiento por los efectos que puede generar para la realización de proyectos en tales áreas, sobre todo tras la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT. 89 Artículo I, N°1, Convención de Washington. Por su parte, El D.S. N° 4363, de 1931, del Ministerio de Tierras y Colonización, que Aprueba Texto Definitivo de la Ley de Bosques (en adelante e indistintamente Ley de Bosques), en su artículo 10 se refiere a los parques nacionales en los siguientes términos: “Con el objeto de regularizar el comercio de maderas, garantizar la vida de determinadas especies arbóreas y conservar la belleza del paisaje, el Presidente de la República podrá establecer reservas de bosques y parques nacionales de turismo, en los terrenos fiscales apropiados a dichos fines y en terrenos particulares que se adquieran por compra o expropiación. La expropiación se hará en la forma indicada en el artículo 8° de esta Ley.” Conforme lo anterior, este cuerpo normativo introduce en nuestro ordenamiento jurídico la figura de los Parques Nacionales de Turismo y si bien no los define, se desprende del artículo citado que corresponden a terrenos fiscales que mediante acto administrativo del Presidente de la República están destinados a garantizar la vida de ciertas especies arbóreas y conservar la belleza del paisaje, así como regularizar el comercio de madera89. En consecuencia el objetivo específico de protección correspondería al resguardo de la vida de ciertas especies de árboles y el paisaje.


Luego, bajo dicha disposición los Parques Nacionales son porciones del territorio puestos bajo vigilancia oficial, con el objeto de proteger y conservar las bellezas escénicas naturales y la flora y fauna de importancia nacional, para el disfrute del público.


Actualmente, el procedimiento de declaración de un área como Parque Nacional no es del todo claro. Lo anterior, puesto que si bien la Ley N°20.417, que creó la nueva institucionalidad ambiental radicó en el Ministerio del Medio Ambiente las atribuciones en lo que respecta a proponer las políticas, planes, programas, normas y supervigilar el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado90, y en el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad la de proponer al Presidente de la República la creación de Áreas Silvestres Protegidas del Estado91, entre las que se encueraran los Parques Nacionales, mantuvo las competencias otorgadas por el artículo 21 del D.L. N°1.939, de 1977, en la creación de estos parques y que otorga al Ministerio de Bienes Nacionales (MBN) la atribución de declarar un área bajo esta categoría de protección92. En consecuencia, y si bien a la fecha no se ha creado un parque nacional estando vigente esta nueva normativa, se estima que existe un problema de coherencia normativa puesto que pudiese estimarse que conforme a las disposiciones citadas, la declaración de un área como Parque Nacional es de iniciativa del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad93 (CMS), pero debiese plasmarse en un decreto supremos emitido por el Ministerio de Bienes Nacionales. Por último, cabe indicar que, en caso que la declaración de Parque Nacional, afecte zonas lacustres, fluviales o marítimas, deberá consultarse a la Subsecretaría de Pesca, conforme lo establece el artículo 159 de la Ley General de Pesca y Acuicultura”94. En cuanto a la gestión de estas áreas, en general, los decretos supremos que crean Parques Nacionales señalan expresamente que su tuición y administración corresponderá a la Corporación Nacional Forestal (CONAF), organismo dependiente del Ministerio de Agricultura. Sin perjuicio de ello, cabe indicar que el D.L. N°1.939, refiriéndose a los Parques Nacionales

90 Artículo 70 b), LBMA 91 El artículo 71 de la Ley N° 19.300 dispone que “Serán funciones y atribuciones del Consejo: c) Proponer al Presidente de la República la creación de las Áreas Protegidas del Estado, que incluye parques y reservas marinas, así como los santuarios de la naturaleza y de las áreas marinas costeras protegidas de múltiples usos 92 El artículo 21 del D.L N°1.939 establece que: “El Ministerio, con consulta o a requerimiento de los Servicios y entidades que tengan a su cargo el cuidado y protección de bosques y del medio ambiente, la preservación de especies animales y vegetales y en general, la defensa del equilibrio ecológico, podrá declarar Reservas Forestales o Parques Nacionales a aquellos terrenos fiscales que sean necesarios para estos fines. (…)”. 93 El Consejo de Ministros para la Sustentabilidad se encuentra integrado por el Ministro del Medio Ambiente, quien lo preside, y los Ministros de Agricultura; Hacienda; Salud; Economía, Fomento y Turismo; Energía; Obras Públicas; Vivienda y Urbanismo; de Transportes y Telecomunicaciones; de Minería; y de Planificación. 94 El artículo 159 de la Ley de Pesca y Acuicultura dispone que: “Para los efectos de la declaración de parques nacionales, monumentos naturales o reservas nacionales que hayan de extenderse a zonas lacustres, fluviales o marítimas, deberá consultarse previamente a la Subsecretaría.”.


señala, en su artículo 21, que “(…) Estos terrenos quedarán bajo el cuidado y tuición de los organismos competentes.” En este sentido, la Ley N°20.417 entregó la tuición de la áreas silvestres protegidas a un nuevo organismo, el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas95. Sin embargo, este Servicio aún no ha sido creado, encontrándose en discusión en el Congreso Nacional el proyecto de Ley respectivo96. En consecuencia, una vez que entre en funcionamiento el citado Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, corresponderá a éste la administración de los Parques Nacionales97, quedando en manos del MMA establecer las políticas y lineamientos para tales áreas, tal como lo señala el artículo 70 de la LBMA ya mencionado98. Todo lo mencionado anteriormente se grafica como sigue:

95 El artículo 34 de la Ley N° 19.300 prescribe lo siguiente: ““El Estado administrará un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, que incluirán los parques y reservas marinas, con el objeto de asegurar la diversidad biológica, tutelar la preservación de la naturaleza y conservar el patrimonio ambiental. La administración y supervisión del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado corresponderá al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas.” (énfasis agregado) 96 El proyecto de ley que Crea el Servicios de Biodiversidad y Áreas Protegidas fue ingresado al Congreso Nacional para su tramitación el 26 de enero del año en curso. 97 La LBMA precisa sin embargo que, no obstante que la administración general del área protegida competa al Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas, o en la actualidad a CONAF, las autoridades sectoriales conservan sus atribuciones sobre los espacios mencionados (Art. 36, Ley N° 19.300). Así por ejemplo, en caso que un Parque Nacional abarque terreno de playa, independientemente de la autorización o permiso que pueda otorgar CONAF para realizar un proyecto o actividad sobre dicho terreno, se precisará también del permiso o concesión de la respectiva Autoridad Marítima. 98 Este artículo señala que “Corresponderá especialmente al Ministerio: b) “Proponer las políticas, planes, programas, normas y supervigilar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado, que incluye parques y reservas marinas, así como los santuario de la naturaleza, y supervisar el manejo de las áreas protegidas de propiedad privada.”.



Parque Nacional

CONAF

MBN

MBN/CMS

CONSULTA

SUBPESCA*

Sanción

* Caso de afectación de zonas lacuestres, fluviales y marítimas


Resolución

Diagrama de ZSPE Parque Nacional.

iii) Alcance de la declaración de Parque Nacional

(a) Limitación para realizar actividades

El principal efecto que conlleva la declaratoria de Parque Nacional es la limitación para la realización de determinadas actividades dentro de estas áreas. En este punto es importante considerar que, si bien se reconoce que estas zonas implican un grado de protección y, por ende, se establecen resguardos para la realización de proyectos dentro de éstas, el alcance de esta limitación no es un tema pacífico, dada la multiplicidad de normas que regulan la materia, las que no son del todo coincidentes entre sí. En efecto, existe una dicotomía al comparar lo establecido en la Convención de Washington, que prohíbe la realización de actividades que impliquen explotar las riquezas de estas zonas con fines comerciales, y el resto de la normativa que, en términos generales, no establece prohibiciones absolutas para desarrollar actividades comerciales en Parques Nacionales99. Es así como el D.L. N°1.939, de 1977, establece en su artículo 15 que: 99 El artículo II de la Convención de Washington dispone: “Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales. Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especímenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o


“Las reservas forestales, Parques Nacionales y los terrenos fiscales cuya ocupación y trabajo en cualquier forma comprometen el equilibrio ecológico, sólo podrán destinarse o concederse en uso a organismos del Estado o a personas jurídicas regidas por el Título XXXIII del Libro I del Código Civil, para finalidades de conservación y protección del medio ambiente.”

En este sentido, establece una limitación a realizar actividades en estas áreas únicamente en la medida que comprometa el equilibrio ecológico, distinción que no contempla la Convención de Washington. Por otra parte, los estatutos sectoriales que regulan actividades específicas, en términos generales, no establecen limitaciones al desarrollo de la actividad en función del emplazamiento de éstas en Parques Nacionales. Es el caso, por ejemplo, de la regulación minera que no establece prohibiciones para realizar actividades en atención al lugar de ubicación de la concesión, siendo el único límite la existencia de una concesión ajena100. La única regulación que el Código de Minería contiene relativa a la ubicación de un proyecto la encontramos en su artículo 17, referida a la necesidad de solicitar permisos a determinadas autoridades en caso que la concesión minera se ubique en determinados lugares, como por ejemplo, en caso de que se ubique en Parques Nacionales101. En definitiva, el régimen jurídico minero permite la extracción de recursos en Parques Nacionales, previa obtención de los permisos respectivos, cuando así corresponda, disponiéndose las medidas necesarias para la preservación de tales áreas. Al efecto, cabe precisar que esta normativa entró en vigencia con fecha posterior a la Convención de Washington102.

bajo la vigilancia de las mismas, o para investigaciones científicas debidamente autorizadas. Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades necesarias para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención.”. 100 Artículo 14, Código de Minería. 101 El artículo 17 N°2 del Código de Minería dispone: “Sin perjuicio de realizar labores mineras en los lugares que a continuación se señalan, se necesitará el permiso o permisos escritos de las autoridades que respectivamente se indican, otorgados en la forma que en cada caso se dispone: 2° Del intendente respetivo, para ejecutar labores mineras en lugares declarados parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales;”. 102 Cabe señalar en todo caso que el mencionado artículo 17 del Código Minero precisa que “Los permisos mencionados en los números 2°, 3° y 6°, excepto los relativos a covaderas, sólo serán necesarios cuando las declaraciones a que esos mismos números se refieren hayan sido hechas expresamente para efectos mineros, por decreto supremo que además señale los deslindes correspondientes. El decreto deberá ser firmado, también, por el Ministerio de Minería.”. Estas disposiciones han sido interpretadas por algunos en el sentido de que es posible realizar actividad minera en todo el territorio, incluido los Parques Nacionales. En este caso, sólo en la medida que hayan sido declarados Parques Nacionales para efectos mineros se requeriría el permiso del Intendente. Luego, a contrario sensu, tratándose de un Parque Nacional cuya declaración no haya sido efectuada para efectos mineros, se podrían realizar dos interpretaciones: i) no se requeriría de este permiso, sin perjuicio de dar cumplimiento a las demás normas que regulan la materia, como por ejemplo, la LBMA102, ii) está prohibida su intervención aplicando al efecto la Convención de Washington.


Por su parte, en el caso de los proyectos energéticos la legislación eléctrica no contempla restricción alguna para el emplazamiento de este tipo de proyectos en Parques Nacionales103-104, por lo que esta materia queda sujeta a las normas generales, principalmente a la obligación de someterse al SEIA. Otro ejemplo son los proyectos geotérmicos, sujetos al otorgamiento de una concesión. Al respecto, cabe señalar que, al igual que en los casos anteriores, la ley que regula específicamente esta actividad no establece limitación alguna para el emplazamiento de las concesiones geotérmicas en razón de la naturaleza del área donde éstas se localicen. No obstante ello, el artículo 18 del Reglamento de la Ley sobre Concesiones Geotérmicas105, instrumento de jerarquía normativa inferior, establece como causal suficiente para denegar total o parcialmente la concesión solicitada, el que ésta recaiga sobre terrenos declarados Parques Nacionales, impidiendo con ello, el desarrollo de proyectos geotérmicos en Parques Nacionales. Más allá de lo cuestionable que pudiera ser desde el punto de vista jurídico el establecimiento de esta limitación vía reglamentaria, esta norma se hace cargo derechamente de la materia, otorgando con ello mayor certeza a los regulados en la materia. Por último, cabe mencionar que mediante una ley de reciente data, Ley N°20.423, que establece el Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo106, se reguló, entre otras materias, el desarrollo del turismo en las Áreas Silvestres Protegidas del Estado, permitiendo realizar proyectos o actividades turísticas en los Parques Nacionales, siempre que no pugne con los objetivos de protección del Parque107. De la normativa citada precedentemente, –tanto la referida específicamente a los Parques Nacionales como la propiamente sectorial-, se desprende que nuestro ordenamiento jurídico no es totalmente coherente en cuanto a si permite o no la realización de actividades en Parques Nacionales y, en caso de permitirlo, qué tipo de actividades. Bajo este escenario, cobra especial importancia analizar la jurisprudencia relevante en la materia.

103 La Ley General de Servicios Eléctricos contempla restricciones para la constitución de servidumbre en relación a los edificios. En efectos, el artículo 54 de la citada ley establece que “Los edificios no quedan sujetos a las servidumbres de obras hidroeléctricas ni de líneas de transporte y distribución de energía eléctrica. Los corrales, huertos, parques, jardines o patios que dependan de edificios, quedan sujetos sólo a la servidumbre de ser cruzados por líneas aéreas de distribución de energía eléctrica de baja tensión, pero están exentos de las demás servidumbres que establece la presente ley. El trazado de estas líneas deberá proyectarse en forma que no perjudique la estética de jardines, parques, huertos o patios del predio. 104 Un análisis más detallado en cuanto a la especial regulación que existe para el emplazamiento de proyectos del sector energético se desarrollará en el tercer informe parcial de este Estudio, de acuerdo a lo presentado en el plan de trabajo. 105 D.S. N° 32, de 2004, del Ministerio de Minería, que Aprueba Reglamento para la Aplicación de la Ley N° 19.657, sobre Concesiones de Exploración y Explotación de Energía Geotérmica. 106 Publicada en el Diario Oficial el 12 de marzo de 2010. 107 El artículo 18 de la Ley N° 20.423 dispone: “Sólo se podrán desarrollar actividades turísticas en Áreas Silvestres Protegidas de propiedad del Estado, cuando sean compatibles con su objeto de protección, debiendo asegurarse la diversidad biológica, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental.”


Previo a ello, es importante precisar que, en todo caso, la autoridad ambiental ya ha autorizado la ejecución de diversas actividades en Parques Nacionales. Si bien la mayoría de los proyectos aprobados corresponden a actividades que dicen relación con el turismo, también nos encontramos con aprobaciones de proyectos mineros y energéticos108, casos en los cuales se han adoptado los resguardos ambientales pertinentes, según lo establecido por la autoridad a fin de evitar que se infrinjan los objetivos de protección de estas áreas. Sin perjuicio de lo anterior, los órganos de la administración no han sido del todo consistentes en sus pronunciamientos en la materia. Así por ejemplo, es posible encontrar informes de CONAF que hacen aplicable la Convención de Washington y otros que ni siquiera la mencionan, situación que se replica en las resoluciones de calificación ambiental emitidas por las Comisiones Regionales del Medio Ambiente109. La jurisprudencia tampoco ha tenido un criterio del todo uniforme en la materia. En efecto, en una reciente sentencia la Corte de Apelaciones de Puerto Montt acogió un recurso de protección presentado por CONAF en contra una resolución de la Dirección General de Aguas (DGA), dictada en un procedimiento de otorgamiento de derechos de aprovechamiento de agua al interior del Parque Nacional Chiloé110. Para fundar su decisión, la Corte invocó como normativas aplicables, entre otras, la Ley de Bosques y la Convención de Washington, haciendo referencia expresa a la prohibición contenida en esta última de explotar las riquezas existentes en los Parques Nacionales con fines comerciales111. Contrariamente a lo fallado precedentemente, en una sentencia dictada con pocos meses de diferencia112, la Corte de Apelaciones de Santiago, rechazó un recurso de protección interpuesto por CONAF en contra de una resolución de la DGA dictada en el marco del otorgamiento del derecho de aprovechamiento de aguas al interior del Parque Nacional Puyehue. Si bien en este fallo la Corte no se pronuncia derechamente sobre la posibilidad o no de realizar actividades económicas en estas áreas, pues más bien indica que las normas invocadas por el reclamante no impiden a la DGA darle tramitación a una solicitud de aprovechamiento de aguas al interior de un parque nacional y que lo que corresponde es que en su momento el titular de los derechos de aprovechamiento de agua ingrese al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, es posible desprender que esta Corte no estima que haya una prohibición absoluta de realizar actividades comerciales en parques, en tanto se limita a indicar que lo que corresponde es que ello sea evaluado ambientalmente. 108 Ejemplos de ello son: EIA Mini Centrales Hidroeléctricas de Pasada Palmar – Correntoso, parte de éste emplazado en el Parque Nacional Puyehue, aprobado mediante Resolución Exenta N°380, de 2008, de la COREMA Región de Los Lagos ; EIA proyecto minero Aldebarán, parte de cuyas obras se emplazan en el Parque Nacional Nevado Tres Cruces, aprobado mediante Resolución Exenta N° 14, de 2002, de la COREMA Región de Atacama. 109 Un ejemplo de ello es lo sucedido con el EIA del proyecto Mini Centrales Hidroeléctricas de Pasada Palmar – Correntoso, ya mencionado, en que la Dirección Regional de CONAF, mediante oficios ORD. N° 929, de 2007, N° 20, y N° 27, ambos de 2008, se pronunció inconforme con el proyecto, entre otros motivos por contravenir la Convención de Washington. Sin embargo, la Dirección Ejecutiva de CONAF, mediante oficio ORD. N!° 58, de 2008, en el marco del procedimiento recursivo, informa a CONAMA que está conforme con las medidas solicitadas al titular en la RCA aprobatoria. 110 Sentencia de fecha 18 de agosto de 2010, Rol 267-2010, 111 Esta sentencia se encuentra con recurso de casación pendiente ante la Extma. Corte Suprema. 112 Sentencia de fecha 18 de octubre de 2010, Rol 1082-2010,


La Corte Suprema ha sido sin embargo más consistente en la materia. En términos generales, ha sostenido el criterio de que resulta posible la realización de actividades comerciales en Parques Nacionales, en la medida que sean evaluados ambientalmente. De este modo, y a propósito de la constitución de derechos de aguas al interior del Parque Nacional Villarrica, en lo que interesa, indicó que “(…) si se considera que los derechos de aprovechamiento de agua otorgan a su titular las facultades de uso y goce de tal recurso hídrico, no puede sino concluirse que el ejercicio de tal derecho importará una actividad de captación del agua desde su fuente, en este caso, ubicada al interior del Parque Nacional Villarrica, de manera tal que conforme a la letra p) del artículo 10 de la Ley 19.300, dicha actividad corresponde que sea sometida a evaluación de impacto ambiental.”113. En el mismo sentido ha fallado en el caso referido al proyecto denominado Mini Centrales Hidroeléctricas de pasada Palmar Correntoso, parte del cual se emplaza en el Parque Nacional Puyehue114. Considerando los diversos pronunciamientos, tanto de los órganos de la Administración del Estado, así como de los Tribunales, no obstante no ser éste un tema pacífico, puede afirmarse que la tendencia es a permitir la realización de actividades en Parques Nacionales, en la medida que éstas sean sometidas a evaluación ambiental, adoptándose las medidas apropiadas para resguardar los objetivos de protección de estas áreas. (b) Obligación de someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)

Un segundo efecto de gran relevancia que genera este instrumento de zonificación es que las actividades que ahí se pretendan realizar deben ser evaluadas ambientalmente en el SEIA. En efecto, el artículo 10 de la LBMA establece que:

“Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, son las siguientes:

p) Ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas o en cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita (…)”.

Pero el emplazamiento de un proyecto en un Parque Nacional no sólo se traduce en que éste debe ingresar al SEIA, sino que también influye en la vía de ingreso del respectivo proyecto, esto, es si lo hace mediante la presentación de una DIA, o bien de un EIA. Al efecto, el artículo 11 de la LBMA indica que:

113 Corte Suprema, sentencia de 12 de julio de 2005, Rol 5466-2004. 114 Corte de Apelaciones de Puerto Montt, sentencia de 3 de octubre de 2008, Rol 170-2008 y Corte Suprema, sentencia de 8 de enero de 2009, Rol 6397-2008.


“Los proyectos o actividades enumerados en el artículo precedente requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si generan o presentan a lo menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias:

d) Localización en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares, susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar.” (Énfasis agregado).

Al respecto, cabe indicar que el artículo 2°, letra a) del Reglamento del SEIA, define área protegida como:

“(…) cualquier porción del territorio, delimitada geográficamente y establecida mediante acto de autoridad pública, colocada bajo protección oficial con la finalidad de asegurar la diversidad biológica, tutelar la preservación de la naturaleza y conservar el patrimonio ambiental.”

Bajo este concepto, los Parques Nacionales son áreas protegidas115. En consecuencia, tratándose de un proyecto que deba ingresar al SEIA por estar tipificado en el artículo 10 de la LBMA, se deberá considerar si está emplazado “en o próximo a” un Parque Nacional. Siendo así, y establecido que éste es susceptible de afectar significativamente dicha área, deberá presentarse mediante un EIA.

(B) Parque Nacional de Turismo

i) Definición

La Ley de Bosques, en su artículo 10, se refiere a los Parques Nacionales de Turismo en los siguientes términos:

“Con el objeto de regularizar el comercio de maderas, garantizar la vida de determinadas especies arbóreas y conservar la belleza del paisaje, el Presidente de la República podrá establecer reservas de bosques y parques nacionales de turismo, en los terrenos fiscales apropiados a dichos fines y en terrenos particulares que se adquieran por compra o expropiación. La expropiación se hará en la forma indicada en el artículo 8° de esta Ley.”.

115 Mediante instructivo del Director Ejecutivo de CONAMA, contenido en el oficio ORD. N° 020799, se precisa el concepto de área protegida, considerándolo sinónimo de área colocada bajo protección oficial. Asimismo, dicho instructivo contiene un listado de las áreas protegidas para efectos del SEIA, a saber: Reserva Nacional, Reserva Forestal, Parque Nacional, Reserva de Regiones Vírgenes, Monumento Natural, Santuario de la Naturaleza, Parques Marinos, Reservas Marinas, Monumentos Históricos, Zonas Típicas o Pintorescas, Zonas o Centros de Interés Turístico Nacional, Zonas de Conservación Histórica, Áreas de Preservación Ecológicas, Sitios Ramsar. Mediante oficio ORD N° 043710, de 20 de diciembre de 2004, del mismo Servicio, se actualiza esta lista, incluyéndose como área protegidas las siguientes: acuíferos que alimentan vegas y bofedales en las regiones de Tarapacá y Antofagasta, inmuebles fiscales destinados por el MBN para fines de conservación ambiental, protección del patrimonio y/o manejo sustentable de sus recursos, y las áreas marino y costero protegidas.


Conforme lo anterior, este cuerpo normativo introduce en nuestro ordenamiento jurídico la figura de los Parques Nacionales de Turismo. Si bien no los define, se desprende de su regulación que éstos corresponden a terrenos fiscales que, mediante acto administrativo del Presidente de la República, están destinados a garantizar la vida de ciertas especies arbóreas y conservar la belleza del paisaje, así como regularizar el comercio de madera (no obstante este último objetivo se asocia más con el concepto de Reserva Forestal). En consecuencia, el objetivo específico de protección correspondería al resguardo de la vida de ciertas especies de árboles y el paisaje.


Respecto de las autoridades competentes para la creación de estas áreas, cabe indicar que ha habido cierta confusión en la materia. Al respecto, el artículo 1° del DFL 294, de 1960, del Ministerio de Hacienda, que “Establece las Funciones y Estructura del Ministerio de Agricultura”, encargó al MINAGRI la aplicación de la Ley de Bosques, disposición de la cual se puede inferir su competencia en materia de creación de Parques Nacionales de Turismo116. Sin perjuicio de ello, los Parques Nacionales de Turismo en la práctica han sido tratados como Parques Nacionales. Ello puede explicarse en base a lo señalado en la Ley N°18.362 –que como indicamos anteriormente, no ha entrado en vigencia aún- que establece en su artículo 33 que los actuales Parques Nacionales de Turismo formarán parte del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del estado (SNASPE), pasando a formar parte de la categoría de Parques Nacionales. Conforme a ello, se ha aplicado la normativa relativa a Parques Nacionales a los Parques Nacionales de Turismo, lo que se ha traducido, entre otros aspectos, a que en su creación o modificación intervenga el Ministerio de Bienes Nacionales. Un ejemplo de ello es el Parque Conguillio, declarado Parque Nacional de Turismo, mediante D.S. N°271, de 1970, del MINAGRI, sin embargo, posteriormente se amplió este parque mediante D.S. N°131, de 1987, del MBN, decreto que se refiere a éste como Parque Nacional, sin hacer mención a su calidad de Parque Nacional de Turismo. Luego, se observa cómo en este decreto se ha confundido la calidad de este parque, así como el organismo competente para su creación. Esta confusión puede ser aún mayor bajo la nueva LBMA, en tanto, según ya se indicó, entrega competencias en materia de proposición de áreas protegidas al CMS. Respecto de la administración y tuición de los Parques Nacionales de Turismo, corresponde, actualmente, a la citada Corporación, dependiente del MINAGRI.117 116 Ejemplo de ello son el D.S. N° 4, de 1967, del MINAGRI, que Crea el Parque Nacional de Turismo Volcán Isluga y el D.S. N° 378, de 1970, de esta misma repartición, que Crea el Parque Nacional de Turismo Pali Aike 117 Cabe señalar que el artículo 10 de la Ley de Bosques dispone que con el objeto de obtener un mejor aprovechamiento de los Parques Nacionales y Reservas Forestales, la CONAF podrá celebrar toda clase de contratos que afecten a dicho bienes y ejecutar los actos que sean necesarios para lograra esa finalidad. (…)”. A su turno, los Estatutos de la CONAF establecen dentro de su objeto, la administración de las áreas silvestres protegidas del Estado, que la ley o los Reglamentos le encomienden; de aquellos bosques fiscales que la ley determine; y supervisar las áreas protegidas de propiedad privada, de acuerdo con la ley.


Lo anterior se grafica en la siguiente imagen:


Parque Nacional de Turismo

CONAF

MINAGRI/MBN

MINAGRI/MBN

Resolución

Sanción


Diagrama de ZSPE Parque Nacional de Turismo.

Ahora bien, dado que los Parques Nacionales de Turismo tienen un objetivo de protección ambiental, su tuición debería pasar, al igual que en el caso de los Parques Nacionales, al Servicio de Biodiversidad, cuando entre en funcionamiento. Ello, en virtud de lo dispuesto por la LBMA118. Por último, es importante destacar que en la actualidad no se crean PNT, puesto que se utilizan los PN como categoría de protección119.

iii) Alcance de la declaración de Parque Nacional de Turismo


118 Sin embargo, cabe advertir que el proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas, no contiene actualmente una disposición que se haga expresamente cargo de la situación de los Parques Nacionales de Turismo, a diferencia de la Ley N°18.362, según ya explicó. Si bien el legislador podría entender que son una clase de Parques Nacionales y, por tanto, van a formar parte del SNASPE y quedarán bajo la tuición de Servicio de Biodiversidad, sería conveniente dejar claramente establecido aquello, no sólo para efectos de claridad en cuanto a su administración, sino también para tener certeza en cuanto al estatuto jurídico que le es aplicable, en tanto si se consideran Parques Nacionales ya no les sería aplicable la Ley de Bosques. 119 Es así como en el proyecto de ley que Crea el Servicios de Biodiversidad y Áres Silvestres Protegidas no se contempla a los Parques Nacionales de Turismo entre las categorías de protección.


El artículo 10 de la Ley de Bosques faculta a CONAF a celebrar contratos y ejecutar actos necesarios para el mejor aprovechamiento de los Parques Nacionales de Turismo. Lo anterior debe entenderse en armonía con el concepto que el mismo precepto establece para Parque Nacional de Turismo, por lo que el mejor aprovechamiento de éste debiera estar determinado por su objetivo, esto es, garantizar la vida de determinadas especies arbóreas y conservar la belleza del paisaje. Por otra parte, el artículo 11 de esta normativa establece que las reservas de bosques y los Parques Nacionales de Turismo existentes en la actualidad y los que se establezcan de acuerdo con la misma ley, no podrán ser destinados a otro objeto sino en virtud de una ley. Por lo que es claro que el uso que debe darse a estas áreas es aquel que permita resguardar la belleza del paisaje y de determinadas especies arbóreas –en tanto ese es el objetivo de los Parques Nacionales de Turismo-. De lo contrario, es decir, en caso de querer destinarse tales áreas a otros objetivos, habrá que desafectar éste mediante una ley. De este modo, cabe concluir que las actividades que se puedan autorizar en Parques Nacionales de Turismo deben ser sólo aquellas compatibles con su objetivo de protección. Ahora bien, y tal como se manifestó precedentemente, más allá de la distinción legal que existe entre la categoría de Parque Nacional y Parque Nacional de Turismo, es importante hacer presente que en el tratamiento de este instrumento la autoridad los ha homologado. Esto se aprecia no sólo en el procedimiento de creación de estas áreas, tal como se señaló, sino también, por ejemplo, en el tratamiento que de ellos realizan los organismos competentes en materia de áreas protegidas. Al respecto, si se revisa la página web de CONAF, es posible apreciar que todos los parques son denominados Parques Nacionales, sin diferenciar entre éstos y los de Turismo. Lo mismo se aprecia en el SEIA, en tanto los instructivos de CONAMA que identifican las áreas protegidas para efectos del SEIA tampoco hacen la distinción. A nuestro juicio, sin embargo, el estatuto de Parques Nacionales de Turismo es un estatuto de protección diverso al de los Parques Nacionales. Ello, no sólo por la forma como se constituyen, sino que además por su diferencia en lo que se refiere al grado de protección de cada una de ellas, conforme a las distintas normas que los regulan. En este mismo sentido se ha pronunciado la Contraloría General de la República, en un dictamen que si bien se refiere específicamente a la realización de obras en una reserva nacional, distingue las distintas categorías de protección establecidas en la Convención de Washington así como las establecidas en la Ley de Bosques. En este marco señala que:

“(…) conforme a las respectivas normativas, y en lo que concierne a las reservas nacionales, en ellas se permite la utilización, bajo vigilancia oficial, de sus riquezas naturales, pudiendo, por tanto, llevarse a cabo emprendimientos económicos siempre que se otorgue a la flora y fauna allí existente una protección que resulte compatible con los fines para los que se han creado (…), y, finalmente, en el caso de las reservas forestales y de los parques nacionales de turismo regidos por la Ley de Bosques, su


establecimiento tiene por objeto regularizar el comercio de maderas, garantizar la vida de determinadas especies arbóreas y conservar la belleza del paisaje”120.

En el mismo sentido, la Corte de Apelaciones de Puerto Montt, conociendo de un recurso de protección que aprobó el proyecto Palmar Correntoso, antes individualizado también hizo presente en el Considerando Tercero de su sentencia, la diferencia existente entre ambos estatutos jurídicos. No obstante ello, y si bien la Corte Suprema confirmó el fallo respectivo, que rechazó en definitiva el recurso de protección interpuesto, eliminó este considerando, obviando esta diferenciación. En particular, en cuanto a la posibilidad de realizar actividades en Parques Nacionales, la Corte Suprema se limitó a señalar que conforme al artículo 10 letra p) de la LBMA, se pueden realizar actividades en Parques Nacionales en la medida que estén precedidas de una rigurosa evaluación ambiental, velando porque las actividades que se realicen dentro de estas áreas “sean compatibles con los objetivos de preservación de las bellezas naturales y de la flora y fauna asociada.” 121

(b) Obligación de someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)

Los Parques Nacionales de Turismo caen bajo la definición de área colocada bajo protección oficial, a que alude el literal p) del artículo 10 de la LBMA, por lo que tanto para el ingreso de proyectos como para la vía de evaluación, les es aplicable lo señalado para Parques Nacionales.

(C) Reserva Nacional

i) Definición

La fuente legal de esta ZSPE la encontramos en la Convención de Washington que la define, en su Artículo I, N°2, como:

“Las regiones establecidas para la conservación y utilización, bajo vigilancia oficial, de las riquezas naturales, en las cuales se dará a la flora y fauna toda protección que sea compatible con los fines para los que son creadas estas reservas.”

Conforme a dicha definición, el objetivo de protección de tales áreas es la conservación de sus riquezas naturales, permitiendo la utilización de éstas bajo vigilancia oficial. Al respecto, cabe indicar que el artículo 2, literal b), de la LBMA, define la “conservación del patrimonio ambiental” como:

“(…) el uso y aprovechamiento racionales o la reparación, en su caso, de los componentes del medio ambiente, especialmente aquellos propios del país que sean únicos, escasos o representativos, con el objeto de asegurar su permanencia y capacidad de regeneración.”

120 Dictamen N°5646, de 2008, Contraloría General de la República. 121 Corte Suprema, Rol 6397/2008, sentencia de 8 de enero de 2008.


De acuerdo al propio concepto de Reservas Nacionales, así como de la definición de conservación, se desprende que estas zonas permiten la utilización racional de sus recursos, en la medida que se asegure la no afectación de las especies presentes en aquellas.


El procedimiento para la creación de una Reserva Nacional, si bien se encuentra regulado en la Ley N°18.362, aún no ha recibido aplicación atendido a que dicha regulación no se encuentra actualmente vigente, por las razones antes señaladas122. En la práctica, y no existiendo regulación vigente en la materia, la mayoría de estas áreas han sido creadas por Decretos Supremos expedido a través del MINAGRI123, considerando el ámbito de competencia que poseía dicha Secretaría, según ya se indicó precedentemente al tratar los Parques Nacionales. No obstante lo anterior, se debe tener presente que, si bien minoritarias, existen Reservas Nacionales creadas mediante Decretos Supremos emitidos por el MBN, con la firma del MINAGRI.124 Por otra parte, tal como sucede en el caso de los Parques Nacionales, conforme al artículo 159 de la Ley de Pesca y Acuicultura, en caso que la declaración de Reserva Nacional se extienda a zonas lacustres, fluviales o marítimas, deberá consultarse previamente a la Subsecretaría de Pesca125. En la actualidad, tras la creación de la nueva institucionalidad ambiental, y no encontrándose expresamente regulada la materia, a nuestro juicio la creación de éstas áreas protegidas debiese corresponder al MMA, en virtud del ámbito de competencias que le corresponden, en particular, la de proponer las políticas, planes, programas, normas y supervigilar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado, previa propuesta del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 71 b) de la LBMA, al cual ya nos referimos en el acápite anterior de este informe. En cuanto a su gestión, en los propios decretos supremos que crean estas áreas, se señala que su administración corresponde a CONAF. Más allá de ello, cabe reiterar que esta administración 122El artículo 8° de la Ley N° 18362 establece un procedimiento para crear tales áreas en los siguientes términos: “Las unidades de manejo se crearán mediante decretos supremos expedidos a través del Ministerio de Bienes Nacionales, los que deberán llevar también la firma del Ministro de Agricultura. Dichos decretos indicarán la cabida aproximada y los deslindes de la unidad respectiva y se dictarán previo informe técnico de la Corporación. Si en alguna unidad de manejo se incluyeren porciones de mar, terrenos de playa fiscales o de playas de mar, el decreto supremo que la establezca deberá ser firmado, además, por el Ministro de Defensa Nacional.” Conforme al artículo 3° de la Ley N° 18.362, las unidades de manejo son las Reserva de Regiones Vírgenes, Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. 123 Tal es el caso de los Decretos Supremos N° 127, de 1986, que crean la Reserva Nacional Río Cipreses; N°207, de 1987, que Crea la Reserva Nacional Pampa de Tamarugal; N° 41, de 1996, que crea la reserva Nacional El Yali, entre otros. 124 Un ejemplo de esto es el D.S. N° 89, de 1996, que Crea la Reserva Nacional Radal Siete Tazas. 125 Ver N al P N°56.


pasará al Servicios de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas una vez que dicho Servicio entre en funcionamiento, conforme el artículo 34 de la LGMA.


Reserva Nacional

CONAF

MMA

CMS

CONSULTA

SUBPESCA*

Sanción

* Caso de afectación de zonas lacustres, fluviales o marítimas.


Resolución

Diagrama de ZSPE Reserva Nacional.

iii) Alcance de la declaración de Reserva Nacional


La propia definición de Reserva Nacional, de la Convención de Washington, permite realizar actividades en la medida que sean compatibles con los objetivos de protección de éstas, cual es, en términos genéricos, la conservación de los recursos existentes en ellas. Tal ha sido también la línea adoptada por las autoridades, tanto administrativas como judiciales. En primer término, cabe indicar que en la actualidad existen diversos proyectos que cuentan con autorización ambiental para desarrollarse en estas zonas126, adoptándose las medidas ambientales adecuadas para no afectar significativamente estas áreas, resguardando con ello sus objetivos de protección. 126 Por ejemplo, el EIA del proyecto denominado “Cambios y Mejoras de la Operación Minera en el Salar de Atacama”, emplazado en la Reserva Nacional Los Flamencos, aprobado mediante Resolución Exenta N° 226, de 2006, de COREMA Región de Antofagasta.


En cuanto a la jurisprudencia existente sobre la materia, resulta relevante hacer referencia a dos casos emblemáticos: el proyecto denominado Exploración Minera Choquelimpie, localizado en la Reserva Nacional Las Vicuñas127, y la Central Hidroeléctrica Chacayes, ubicado en la Reserva Nacional Río Cipreses. El primer proyecto mencionado consiste básicamente en la realización de tres sondajes de diamantina con profundidades del orden de los 700 a 800 metros cada uno, el que fue aprobado ambientalmente por la COREMA. En contra de dicha aprobación se presentó un recurso de protección, el que fue conocido por la Corte de Apelaciones de Arica, que lo rechazó128. Lo interesante de este fallo es que claramente establece la posibilidad de realizar actividades en Reservas Nacionales. Al respecto indica en su Considerando 14, a propósito de la Convención de Washington:

“(…) allí no se reconocen derechos que los particulares puedan exigir al Estado, refiere una protección a “Parques Nacionales mas no a la “Reserva Nacional; así, es dable recordar lo concluido en el considerando precedente, en cuanto en la materia de Reserva Nacional, ésta categóricamente no contempla prohibición, precisando la existencia de toda una normativa reguladora respecto a la eventual prospección minera en un sitio de protección. (…)”.

La Corte Suprema confirmó este fallo. En cuanto al segundo proyecto mencionado, a saber, la Central Hidroeléctrica Chacayes, éste fue objeto de un pronunciamiento de la Contraloría General de la República129, señalando que:

“(…) conforme a las respectivas normativas, y en lo que concierne a las reservas nacionales, en ellas se permite la utilización, bajo vigilancia oficial, de sus riquezas naturales, pudiendo, por lo tanto, llevarse a cabo emprendimientos económicos siempre que se otorgue a la flora y fauna allí existente una protección que resulte compatible con los fines para los que han sido creadas; (…)”.

En otro párrafo del dictamen consigna que:

“(…) mediante el decreto supremo N°127, de 1985, de los Ministerios de Agricultura y Bienes Nacionales, se creó –al amparo de la Convención de Washington- la Reserva Nacional Río de Los Cipreses con el objeto de preservar y aprovechar racionalmente sus riquezas naturales y dar a la flora y fauna toda protección compatible con dichos fines, en razón de que el sector donde se emplaza reúne características y recursos naturales de gran relevancia, constituyendo una excelente representación ecológica en lo que respecta, entre otros aspectos, a la geomorfología de la zona. De este modo, contrariamente a lo sostenido por los parlamentarios recurrentes, y tal como lo manifiesta la Comisión Nacional del Medio Ambiente en su oficio N°81.139,

127 Esta reserva corresponde también a una zona de interés histórico o científico para efectos mineros. 128 Sentencia de 22 de enero de 2008, Rol 385-2007. 129 Dictamen N°56465, de 2008, ya citado.


del año en curso, ya citado, la utilización eficiente de los recursos hídricos existentes en la zona destinados a la generación de energía eléctrica mediante una central de pasada como la que se proyecta construir; configura una actividad económica lícita cuyo desarrollo no pugna con el objeto para el cual fue creada la reserva, siempre que se otorgue una debida protección a la flora y fauna del lugar.” (Énfasis agregado).

En este sentido, la Contraloría General de la República establece claramente la posibilidad de realizar actividades en áreas declaradas como Reservas Nacionales, en la medida que sean compatibles con los fines de protección perseguidos en estas zonas130.. Así las cosas, parece asentada la posibilidad de realizar actividades en Reservas Nacionales, siempre que no pugnen con los objetivos de protección del área, otorgándose el debido resguardo a los recurso naturales presentes.


Los proyectos o actividades a realizarse en Reservas Nacionales se ajustan a las mismas exigencias establecidas para los Parques Nacionales, tanto respecto de la obligación de ingreso al SEIA, como a la vía de evaluación, por lo que nos remitimos a lo ya señalado.

(D) Reserva de Regiones Vírgenes

i) Definición

Estas áreas se encuentran definida en la Convención de Washington, que en su artículo I, N°4, establece que:

“Se entenderá por Reserva de Regiones Vírgenes: Una región administrada por los poderes públicos donde existen condiciones primitivas naturales de flora, fauna, vivienda y comunicaciones, con ausencia de caminos para el tráfico de motores y vedada a toda explotación comercial.”.131

Conforme a dicha definición, los fines perseguidos en estas áreas son la mantención de la zona en las condiciones en que se encuentre. En este sentido, al parecer no sería aceptada ninguna actividad productiva, por cuanto además se prohíbe su explotación para fines comerciales. 130 La aprobación ambiental de este proyecto también fue impugnada mediante recurso de protección, pero en este caso la Corte no se pronunció sobre el fondo del asunto en tanto fue rechazado por extemporáneo. Corte de Apelaciones de Rancagua, sentencia de 26 de septiembre de 2008, Rol 703-2008. Corte Suprema, sentencia de 10 de noviembre de 2008, Rol 6234-2008. 131 La Ley N 18.362 define las reservas de regiones vírgenes, en su artículo 4° como “(…) un área donde existen condiciones primitivas naturales de flora, fauna, vivienda y comunicaciones, con ausencia de caminos para el tráfico de vehículos motorizados, y vedada a toda explotación comercial. El objetivo de esta categoría de manejo es mantener dichas reservas inviolables en cuanto sea factible, excepto para la investigación científica debidamente autorizada y para la inspección por parte de la Corporación, o para otros fines que estén de acuerdo con los propósitos para los cuales la reserva ha sido creada.”.



En cuanto a las autoridades competentes para declarar una zona como Reserva de Región Virgen, cabe reiterar lo señalado para las Reservas Nacionales, en cuanto a que no hay un procedimiento establecido, sin perjuicio de la regulación que de ello realiza la Ley N°18.362. Así las cosas, y tal como ya se indicó, en la actualidad debiese entenderse regulada esta materia al amparo de la Ley N°19.300 recientemente modificada. El procedimiento de elaboración y gestión de estas áreas se grafica a continuación:


Reserva de Regiones Vírgenes

CONAF*

MMA

CMS

Resolución

Sanción

ProcedimientoElaboraciónGestión

* En la actualidad no existen estas áreas. Se estima que su gestión sería otorgada a CONAF, siguiendo el ejemplo de las demás áreas protegidas.‐

Diagrama de ZSPE Reserva de Región Virgen.

En la práctica no se han decretado estas ZSPE, no existiendo, a la fecha, ninguna área sujeta a este fuero.

iii) Alcance de la declaración de Reserva de Regiones Vírgenes


Sin perjuicio que estas áreas no han sido creadas, es de estimarse que en estas zonas rige un mayor grado de resguardo que respecto de las ZSPE ya analizadas, dada su conceptualización en


la Convención de Washington, citada precedentemente. Por tanto, se estima que debiese estar prohibida la realización de cualquier proyecto o actividad que implique una explotación económica, incluso y, según ya se mencionó, proyectos turísticos, dado el objetivo de protección perseguido. Al respecto, la Contraloría General de la República ha señalado que respecto de estas zonas vírgenes “está vedada toda explotación que tenga ese carácter (comercial)”132.


Por otra parte, dado el tenor de las normas contenidas en la LBMA, es aplicable el SEIA, por lo que nos remitimos a lo ya señalado en las ZSPE ya revisadas.

(E) Reserva Forestal

i) Definición

Esta categoría de ZSPE se encuentra establecida en la Ley de Bosques, en el mismo artículo que regula los Parques Nacionales de Turismo. En efecto, el ya citado artículo 10 de la antedicha ley prescribe que:

“Con el objeto de regularizar el comercio de maderas, garantizar la vida de determinadas especies arbóreas y conservar la belleza del paisaje, el Presidente de la República podrá establecer reservas de bosques y parques nacionales de turismo, en los terrenos fiscales apropiados a dichos fines y en terrenos particulares que se adquieran por compra o expropiación. La expropiación se hará en la forma indicada en el artículo 8° de esta Ley.”.

Del citado artículo es posible definir las Reservas Forestales como porciones del territorio, de propiedad fiscal, colocadas bajo protección oficial con la finalidad de regularizar el comercio de madera y garantizar la vida de ciertas especies arbóreas.


El artículo 21 del D.L N°1.939133 hace alusión a las Reservas Forestales, estableciendo que serán declaradas por el MBN, con consulta o a requerimiento de los órganos competentes. Bajo este contexto, actualmente el MBN es competente para crear estas áreas134.

132 Dictamen N°56465, de 2008 133 Esta disposición señala: “El Ministerio, con consulta o a requerimiento de los Servicios y entidades que tengan a su cargo el cuidado y protección de bosques y del medio ambiente, la preservación de especies animales y vegetales y en general, la defensa del equilibrio ecológico, podrá declarar Reservas Forestales o Parques Nacionales a aquellos terrenos fiscales que sean necesarios para estos fines. (…)”. 134 Anterior al D.L. 1939, el DFL 294, de 1960, del Ministerio de Hacienda entregó la competencia para aplicar la Ley de Bosques al MINAGRI, por lo que existen Reservas Forestales creadas mediante Decreto Supremo de dicho ministerio. Un ejemplo de ello es el D.S.


Se hace presente que muchas zonas que nacieron como Reservas Forestales son hoy consideradas, por tanto manejadas, como Reservas Nacionales. Lo anterior, producto que, al igual que lo ocurrido con los Parques Nacionales de Turismo, la Ley N°18.362 señala, en su artículo 33 que los actuales Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales integrarán, para todos los efectos legales, el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, conservando su calidad de tales, también integrarán dicho Sistema los Parques Nacionales de Turismo, las Reservas de Bosques y las Reservas Forestales existentes a la fecha de vigencia de esta ley, pasando los primeros a denominarse Parques Nacionales, y las dos últimas, Reservas Nacionales.135 A nuestro juicio esta homologación, que ocurre en la práctica, no corresponde. Ello, pues los objetivos de protección que fundamentan su creación difieren sustancialmente. Lo anterior es tan claro, que el propio proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas no reconoce como parte de éstas a las Reservas Forestales, dejando regulada esta figura en la Ley de Bosque y en el D.L N°1939. De seguirse esta línea, es decir, si se excluyen de las Áreas Protegidas del Estado cuya tuición dependerá del antedicho Servicio, su creación, en virtud del artículo 21 del D.L N°1.939, debe realizarse mediante decreto supremos emitido por el MBN, según lo indicado precedentemente. Sin embargo, en la actualidad, de conformidad a los Instructivos de CONAMA que individualizan las áreas protegidas para efectos del SEIA, se considera a las Reservas Forestales dentro de aquellas, lo que puede llevar a concluir que son Áreas Protegidas del Estado cuya tuición y regulación compete a la Autoridad Ambiental. Bajo este contexto, al igual que se planteó para los Parques Nacionales, habría una problema de competencia, pues de acuerdo al artículo 71 de la ley N°19.300, las áreas protegidas deben ser propuesta por el Consejo de Ministro para la Sustentabilidad, sin embargo, la Ley N° 20.417 no derogó el artículo 21 que le otorga competencia para crear Reservas Forestales al MBN, quedando asimétrica la regulación a este respecto. En cuanto a su gestión, se reitera lo señalado respecto de los Parques Nacionales, correspondiendo su administración en la actualidad a CONAF, con la prevención allí realizada. Todo lo anterior se grafica como sigue:

N° 245, de 1977, del Ministerio de Agricultura, que Crea la Reserva Forestal Laguna Parrillar. Anterior a mencionado DFL, eran creadas por el Ministerio de Tierra y Colonización. 135 Esto queda de manifiesto en el listado de Reservas Nacionales disponible en la página web de CONAF, en que aparecen bajo esta categoría áreas que fueron creadas como Reservas Forestales. Así, aparecen en este listado las Reservas Forestales Lago Peñuelas, Parrillar y Katalalizar, a que hicimos mención en este capítulo.



Reserva Forestal

CONAF

MBN

MBN/CMS

Resolución

Sanción


Diagrama de ZSPE Reserva Forestal

iii) Alcance de la declaración de Reservas Forestales

(a) Limitación para realizar actividades.

Se permitiría desarrollar actividades siempre que éstas no pugnen con el objetivo de protección del área y se adopten los resguardos ambientales necesarios para aquello, criterio confirmado por la Contraloría General de la República en el Dictamen N°19482 de 1995 que señala que: “las medidas relacionadas con (…) reservas forestales debe adoptarlas la entidad a la que el ordenamiento jurídico entregó su cuidado, tuición o administración, actualmente la citada corporación (CONAF), la que puede suscribir contratos y ejecutar actos que tengan por objeto un mejor aprovechamiento de aquellos (apreciación que corresponde a CONAF) con la sola limitación que se contemplen en dichos instrumentos medidas destinadas a la conservación y protección del medio ambiente, requisito este que los convenios en análisis cumplen, pues contienen cláusulas que persiguen, precisamente, llevar a cabo acciones encaminadas a reducir las posibles consecuencias que sobre el medio ambiente y el patrimonio cultural y nacional pudiesen tener las obras de construcción y de extracción indicadas”.


En la actualidad, conforme la LBMA, artículos 10 p) y 11 d), y al igual que en los casos anteriores, las actividades a realizarse en Reservas Forestales deben ingresar al SEIA y ser


consideradas para efectos de evaluar si se requiere presentar un EIA, por lo que nos remitimos a lo ya señalado.

(F) Santuario de la Naturaleza

i) Definición

Esta figura de protección se encuentra establecida en la Ley N°17.288, sobre Monumentos Nacionales. La citada Ley establece diversas categorías de protección englobadas bajo el término de Monumentos Nacionales136. Asimismo, crea el Consejo de Monumentos Nacionales, como un organismo técnico que depende directamente del Ministerio de Educación (MINEDUC) y que tiene a su cargo la tuición y protección de los monumentos nacionales. Este organismo lo integran diversos servicios públicos, así como representantes de la sociedad civil, constituyéndose en un organismo plurisectorial137. Dentro de la categoría de Monumentos Nacionales se encuentran los Santuarios de la Naturaleza, regulados en el artículo 31 de la Ley. Se definen éstos como:

“(…) todos aquellos sitios terrestres o marinos que ofrezcan posibilidades especiales para estudios e investigaciones geológicas, paleontológicas, zoológicas, botánicas o de ecología, o que posean formaciones naturales, cuya conservación sea de interés para la ciencia o para el Estado.”

El objetivo de protección de estas áreas es la conservación de los elementos naturales presentes en ellas, fundamentalmente con fines de investigación.


136 El artículo 1 de la Ley N° 17.288 define Monumento Nacional como “los lugares, ruinas, construcciones u objetos de carácter histórico o artístico; los enterratorios o cementerios u otros restos de los aborígenes, las piezas u objetos antropo-arqueológicos, paleontológicos o de formación natural, que existan bajo o sobre la superficie del territorio nacional o en la plataforma submarina de sus aguas jurisdiccionales y cuya conservación interesa a la historia, al arte o a la ciencia; los santuarios de la naturaleza; los monumentos, estatuas, columnas, pirámides, fuentes, placas, coronas, inscripciones y, en general, los objetos que estén destinados a permanecer en un sitio público, con carácter conmemorativo.”. 137 El Consejo de Monumentos Nacionales se encuentra integrado por: el Ministro de Educación, quien lo preside; el Director del Bibliotecas, Archivos y Museos; el Conservador del Museo Histórico Nacional; el Conservador del Museo Nacional de Historia Natural; el Conservador del Museo Nacional de Bellas Artes; el Conservador del Archivo Nacional; el Director de Arquitectura de la Dirección General de Obras Públicas; un representante del MINVU; un representante de la Sociedad Chilena de Historia y Geografía; un representante del Colegio de Arquitectos; un representante del Ministerio del Interior; un representante del Ministerio de Defensa Nacional, que deberá ser un oficial superior de las Fuerzas Armadas; un abogado del Consejo de Defensa del Estado; un representante de la Sociedad de Escritores de Chile; un experto en conservación y restauración de monumentos; un escultor que represente a la Sociedad Nacional de Bellas Artes y a la Asociación de Pintores y Escultores de Chile; un representante del Instituto de Conmemoración Histórica de Chile; un representante de la Sociedad Chilena de Arqueología; un miembro del Instituto de Historia de la Arquitectura de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile; un representante del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes; y un representante del Servicio Nacional de Turismo.


Tras la entrada en funcionamiento del MMA138 corresponde a éste declarar estas áreas, así como la custodia de estos sitios, conforme al procedimiento que se grafica a continuación:


Santuario de la Naturaleza

SERVICIO NACIONAL DE

BIODIVERSIDAD*

MMA

CMS

CONSULTA

CMN

Sanción

* Si bien esto es lo que señala la ley N°17.288, al no existir el Servicio ,entendemos que corresponde al MMA debido a que tiene la custodia general de las áreas protegidas.


Gestión

Resolución

Diagrama de ZSPE Santuario de la Naturaleza

Como se aprecia, para la creación de estas áreas se requiere el informe previo del Consejo de Monumentos Nacionales139. Asimismo, le es aplicable lo establecido en el artículo 71 c) de la LBMA, por lo que debe concurrir a su creación la propuesta del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad. Se hace presente, en todo caso, que desde que entró en funcionamiento el MMA no se ha dictado a la fecha decreto supremo que declare un lugar bajo esta figura.

iii) Alcance de la declaración de Santuario de la Naturaleza


138 El Ministerio del Medio Ambiente comenzó a funcionar el 1 de octubre de 2010. 139 Artículo 31, Ley 17.288.


De conformidad al artículo 31 del la Ley N°17.288, no existe una prohibición para realizar proyectos en Santuarios de la Naturaleza. La limitación está dada por la obligación de solicitar autorización para intervenir tales áreas. Con anterioridad a la Ley N°20.417, dicha autorización correspondía otorgarla al Consejo de Monumentos. Tras la modificación introducida por la Ley, el inciso tercero del artículo 31 de la Ley N°17.288, dispone que:

“No se podrá, sin la autorización previa del Servicio, iniciar en ellos trabajos de construcción o excavación, ni desarrollar actividades como pesca, caza, explotación rural o cualquiera otra actividad que pudiera alterar su estado natural.”.

Si bien la Ley no especifica a qué Servicio se refiere, es dable suponer que hace alusión al Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas del Estado, órgano que, una vez creado, estará a cargo de estas áreas y a quien habrá que solicitar la autorización para realizar actividades que pudiesen afectar los Santuarios de la Naturaleza. En este contexto, el Servicio debiera evaluar y asegurarse de la no afectación del objeto específico de protección de la zona para efectos de entregar el permiso. Por otra parte, en la actualidad al no tener existencia legal el Servicio la norma contempla un vacío en cuanto no existe organismo competente para otorgar la autorización mencionada, la cual además constituye un permiso ambiental sectorial en el marco del SEIA. (b) Obligación de someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Al igual que en las áreas precedentemente analizadas, los proyectos y actividades a ejecutarse en Santuarios de la Naturaleza deben someterse al SEIA en forma previa a su ejecución, por así disponerlo expresamente el artículo 10 p) de la LBMA. Asimismo, la localización “en” o “próxima” a estas áreas debe considerarse para efectos de determinar la vía de evaluación del proyecto (EIA o DIA), en la medida que los santuarios de la naturaleza son considerados áreas protegidas.

(G) Zonas Húmedas de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas

i) Definición

Los Sitios Ramsar tienen su origen en la Convención sobre Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención Ramsar), aprobada en la ciudad iraní llamada Ramsar en 1971, y entrando en vigor en 1975. Chile adhirió a dicha Convención, siendo aprobada como Ley de la República y promulgada mediante D.S. N°771, de 1981, del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Convención define su misión como:


“(…) la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo.”.

El artículo 1° de la Convención define humedales como:

“(…) las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros.”

A su turno, el artículo 2 señala que cada Parte Contratante de la Convención debe designar los humedales en su territorio para ser incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional140. En base a lo anterior, se pueden definir los Sitios Ramsar como aquellos humedales designados por las partes contratantes, que han sido incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, conforme a la Convención Ramsar, cuyo objetivo de protección es la conservación y uso racional del humedal.

ii) Autoridad Competente Según ya se señaló, la creación de un Sitio Ramsar se realiza mediante la inclusión de humedales en la Lista de Humedales de Importancia Internacional que mantiene la Oficina permanente nombrada en virtud de la Convención141. Conforme el artículo 6 N°2 letra b) de la Convención, la decisión de incluir un humedal en la lista la adopta la Conferencia de la Partes. En este sentido, cada parte contratante puede solicitar la inclusión de un humedal, cuestión que será analizada en el marco de la Conferencia de las Partes, quien en definitiva decide si dicho humedal pasa a ser un sitio Ramsar142. En cumplimiento de la Convención antes citada, se elaboró una Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Racional de Humedales, aprobada por el Consejo Directivo de CONAMA 140 Artículo 2 N°1 de la Convención Ramsar, señala: “Cada Parte Contratante designará humedales idóneos de su territorio para ser incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, en adelante llamada "la Lista", que mantiene la Oficina establecida en virtud del Artículo 8. Los límites de cada humedal deberán describirse de manera precisa y también trazarse en un mapa, y podrán comprender sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal, y especialmente cuando tengan importancia como hábitat de aves acuáticas.” 141 El artículo 8 N°1 de la Convención establece que “La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales desempeñará las funciones de la Oficina permanente en virtud de la presente Convención, hasta el momento que otra organización, o un gobierno, sea designado por una mayoría de los dos tercios de todas las Partes Contratantes.” 142 Conforme el artículo 2, N°2, de la Convención: “La selección de los humedales que se incluyan en la Lista deberá basarse en su importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos. En primer lugar deberán incluirse los humedales que tengan importancia internacional para las aves acuáticas en cualquier estación del año.” Chile cuenta a la fecha con 12 sitios Ramsar, es decir, 12 humedales incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional.”.


el año 2005, bajo la coordinación de CONAMA y CONAF. Entre las líneas de acción consignadas en la Estrategia se encuentra la de crear el Comité Nacional de Humedales, encargado de coordinar y supervisar las acciones de conservación de humedales. Dicho Comité, está conformado por las siguientes instituciones: CONAMA (coordinador); MBN; Subsecretaría de Marina; Subsecretaría de Pesca; Comité Oceanográfico Nacional; Servicio Nacional de Pesca; SAG; DGA; Dirección de Obras Hidráulicas; Museo Nacional de Historia Natural; CONICYT, DIRECTEMAR y la Comisión Nacional de Riego. Actualmente, este Comité lo coordina el MMA, como continuador de CONAMA. Este organismo es el encargado de supervisar y coordinar las acciones de conservación en la materia, tanto a nivel nacional como internacional, e implementar la Estrategia Nacional de Humedales. En todo caso, se hace presente que la Autoridad Administrativa de la Convención de nuestro país es el Ministerio de Relaciones Exteriores. La Autoridad Administrativa es el órgano que en el ámbito internacional es el responsables de la aplicación de la Convención y además ejerce labores de coordinación entre el país contratante y la Secretaria de la Convención. Ahora bien, muchos de los Sitios Ramsar se encuentran al interior de un área que cuenta con alguna otra categoría de protección. Así por ejemplo, el Salar del Huasco, que es Sitio Ramsar, y que se encuentra dentro del Santuario de la Naturaleza Salar de Huasco, correspondiendo, su administración al Consejo de Monumentos Nacionales. En este caso, habría una administración compartida.


Sitio Ramsar

CONAF

Comité de Humedales

Resolución

Sanción


MINISTERIO DE RREE

Diagrama de ZSPE Sitio Ramsar


iii) Alcance de la declaración de Sitio Ramsar

(a) Limitación para realizar actividades La Convención Ramsar no establece prohibiciones ni limitaciones para desarrollar actividades en humedales, sino que establece la obligación de los Estados de adoptar las medidas necesarias para fomentar la conservación y uso racional de los humedales. La normativa nacional tampoco establece prohibiciones genéricas para realizar proyectos o actividades en los Sitios Ramsar, a excepción de la corta de bosque nativo143. Lo anterior sin perjuicio de que se debe contar con autorización ambiental para realizar actividades en tales sitios, tal como se expondrá a continuación. (b) Obligación de someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) Los Sitios Ramsar son considerados áreas colocadas bajo protección oficial y por tanto incluidas en el artículo 10 p) de la LBMA. En efecto, el instructivo de CONAMA sobre áreas protegidas, antes citado, incluye a los Sitios Ramsar en la lista de áreas bajo protección oficial para efectos del SEIA. En consecuencia, el desarrollo de actividades y proyectos en un Sitio Ramsar requiere ingresar al SEIA y obtener una resolución de calificación ambiental favorable en forma previa a su ejecución. Asimismo, la Ley N°20417 incluyó expresamente a los humedales protegidos en el artículo 11 d) de la LBMA, de modo que la realización de un proyecto o actividad “en” o “próxima” a un Sitio Ramsar susceptible de ser afectado por la ejecución de éste, implicará su evaluación mediante un EIA144. Para dicha evaluación, se debe considerar la magnitud o duración de la intervención o emplazamiento del proyecto o actividad “en” o “próxima” de áreas protegidas145.

(H) Monumentos Naturales

i) Definición

Esta figura de protección se encuentra establecida en la Convención de Washington, encontrándose definido en su artículo I.3, en los siguientes términos:

“Se entenderá por Monumentos Naturales: Las regiones, los objetos o las especies vivas de animales o plantas de interés estético o valor histórico o científico, a los

143 Véase Ley N° 20.283. 144 El antiguo 11 d) de la LBMA disponía: “Localización próxima a población, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar.” De este modo, previo a la Ley N° 20.471 este artículo también le era aplicable a los Sitios Ramsar, en tanto considerados áreas protegidas. 145 Artículo 9 del Reglamento del SEIA.


cuales se les da protección absoluta. Los Monumentos Naturales se crean con el fin de conservar un objeto específico o una especies determinada de flora o fauna declarando una región, un objeto o una especie aislada, monumento natural inviolable excepto para realizar investigaciones científicas debidamente autorizada o inspecciones gubernamentales.”

La particularidad de esta categoría de protección es que, de acuerdo a su definición, puede referirse tanto a un área como a un objeto o especie particular. Asimismo, su objeto de protección es un objeto o una especie determinada, sea que se declare la especie u objeto específico en tal categoría, sea que se considere toda el área como Monumento Natural. Es decir, si una zona es declarada Monumento Natural, dicha declaración se realiza sobre la base de conservar un elemento determinado del ambiente.

ii) Autoridad competente

Esta categoría de conservación, al igual como pasa con otras analizadas en este acápite, no se encuentra regulada de manera sistemática e íntegra en nuestro ordenamiento jurídico interno o, a lo menos, su regulación no se encuentra actualmente vigente. En este contexto, no existe un procedimiento expresamente establecido en lo que a la declaración de un Monumento Natural se refiere. En la práctica, nos encontramos con distintas autoridades que han creado esta figura de protección. En lo que aquí interesa, son dos los Ministerios a través de los cuales se han emitido decretos supremos declarando Monumento Naturales, a saber, MBN y MINAGRI. El primero de ello basado en sus atribuciones como administrador de los bienes del Estado y, el segundo, considerando el DFL 294, de 1960, del Ministerio de Hacienda, ya mencionado146. Más allá de cuál sea la autoridad que declare un área como Monumento Natural, será necesario consultar a la Subsecretaría de Pesca en caso que la declaratoria de monumento natural afecte las aguas de competencia del Ministerio de Defensa, conforme lo establecido en el artículo 158 de la Ley de Pesca y Acuicultura, por cuanto dicho artículo los menciona expresamente. En la actualidad, cabe reiterar que con la creación del MMA, la declaración de esta figura de protección debiera ser mediante decreto supremo emitido por ese Ministerio, a requerimiento del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad. En cuanto a su gestión, si bien esta materia no se encuentra regulada, debe estarse a los propios decretos que crean estas áreas, los que otorgan su administración a CONAF147.

146 Un ejemplo de una declaratoria del MBN lo encontramos en el Monumento Natural Quebrada de Cardones, creado mediante D.S. N° 64, de 2009, si bien también lleva la firma del Ministerio de Agricultura. En el otro caso, mediante D.S. N° 130, de 1999, del Ministerio de Agricultura, se creó el Monumento Natural Islotes de Puñihuil, si bien cuenta a su vez con la firma del Ministerio de Bienes Nacionales. 147 Esta situación debiese cambiar con la creación del Servicios Nacional de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas, pasando a ser este Servicio el encargado de administrar los Monumentos Naturales.


Lo anterior se refleja en el siguiente diagrama:


Monumentos Naturales

CONAF

MMA

CMS

Resolución

Sanción


Gestión

Diagrama de ZSPE Monumento Natural

iii) Alcance de la declaración de Monumento Natural

(a) Limitación para realizar actividades Conforme la definición de Monumento Natural ya citada, contenida en la Convención de Washington, esta figura de protección pretende una protección absoluta, lo que implica, por tanto, la intangibilidad del objeto o especie protegida, con la excepción de investigaciones científicas. En el mismo sentido, la Contraloría General de la República ha dictaminado que “son inviolables y se les da un amparo absoluto a la región, objeto o especie declarada como tal [Monumento Natural]”148. Por su parte, nuestra regulación interna no establece de modo sistemático, prohibiciones o limitaciones aplicables a esta figura de protección.

148 Dictamen N°56465 de 2008


En la práctica, de acuerdo a la información disponible en la plataforma electrónica del SEIA, se ha autorizado la realización de actividades en monumentos naturales, pero de menor entidad, como por ejemplo habilitación de baño y guardería cercanos al Monumento Natural Cueva del Milodón149 y mejoramiento de canal para escurrimiento de aguas en el Monumento Natural Cerro Ñielol150. (b) Obligación de someterse al SEIA Tal como analizamos en las anteriores zonificaciones sujetas a protección especial, la categoría de monumento natural tiene un doble efecto en el SEIA, en la entrada al Sistema y en la vía de evaluación.

(I) Sitios Prioritarios para la Conservación de la Biodiversidad

i) Definición

Los Sitios Prioritarios para la Conservación de la Biodiversidad (SPCB) tienen su génesis en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado mediante D.S. N°1963, de 1994, del Ministerio de Relaciones Exteriores. En cumplimiento de este compromiso internacional, CONAMA aprobó el año 2003 la Estrategia Nacional de Biodiversidad, reconociendo 68 SPCB. Bajo este contexto, cabe indicar que a la fecha, no existe una regulación legal de estos sitios, sin perjuicio de su reconocimiento en algunas normas, según se expondrá. En este sentido, no hay una definición de qué se entiende por sitios prioritarios para la conservación de la biodiversidad. En definitiva, fueron pensados como instrumentos blandos de protección, que si bien servían para identificar aquellas áreas del territorio con valor ambiental, requerían de otro instrumento, reconocido legalmente, para brindar la protección necesaria151.

ii) Autoridad competente Según ya se indicó, estas áreas no se encuentran reguladas, por lo que no hay un procedimiento formalmente establecido para el reconocimiento de aquellas152. Fue la Ley N°20.283, sobre

149 Calificado ambientalmente de manera favorable mediante Resolución Exenta N° 107, de 2007, de la COREMA Región de Magallanes y Antártica Chilena. 150 Calificado ambientalmente de manera favorable mediante Resolución Exenta N° 225, de 200, de la COREMA Región de la Araucanía. 151 En efecto, el Plan de Acción de Corto Plazo del Sector Público de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, aprobada por el Consejo Directivo de CONAMA el año 2004, que considera entre sus objetivos “poner bajo protección oficial el 50% de los sitios prioritarios para la conservación de la biodiversidad, establecidos en las Estrategias Regionales de Biodiversidad, antes del 2006, con miras a contribuir al objetivo de proteger el 10% de la superficie de cada uno de los ecosistemas más relevantes del país”. 152 El procedimiento que se realizó respecto de los sitios prioritarios existentes fue que cada región levantó la información sobre las áreas existentes con valor en biodiversidad, información validad por las Comisiones Regionales del Medio Ambiente. Luego, de cada región se escogieron los sitios de mayor relevancia, los que finalmente fueron reconocidos por el Consejo de Ministro de CONAMA, mediante un acuerdo.


Recuperación de Bosque Nativo y Fomento Forestal, la primera ley que vino a reconocer estas áreas, otorgándole a CONAMA la atribución para establecerlas. En efecto, su artículo 17, inciso tercero, señala: “De la misma forma, el Reglamento determinará la normativa para la protección de los humedales declarados Sitios Prioritarios de Conservación, por la Comisión Nacional del Medio Ambiente153, o sitios Ramsar, debiendo considerar los criterios señalados en el inciso anterior, así como también los requerimientos de protección de las especies que lo habitan.” (énfasis agregado). Más allá de los alcances que pueda tener la declaración de un sitio como prioritario, no hay un organismo que administre estos sitios, entendiendo por ello que autorice su ocupación, o celebre contratos referido a éstos, puesto que, y tal como se señaló, corresponden más bien a instrumentos blandos de protección, que tienen por finalidad realizar un catastro sobre los sitios con valor en biodiversidad y poder analizar y gestionar su protección mediante un instrumento de zonificación adecuado a los objetivos de protección determinados para dicha áreas. En todo caso, la tarea de realizar estos catastros y estudios para ir definiendo sitios prioritarios, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, organismo que tiene a su cargo la protección y conservación de la diversidad biológica.

153 Con la entrada en vigencia de la nueva institucionalidad ambiental, dejó de existir la CONAMA; pasando sus competencias a estos nuevos organismos creados. En este sentido, considerando las competencias del Ministerio del Medio Ambiente, la referencia realizada en el artículo a la CONAMA debe entenderse ahora al Ministerio, por tanto a éste correspondería declarar estos Sitios.



Sitios Prioritarios

MMA

Sanción


Diagrama de Sitio Prioritario

iii) Alcance


Respecto de los SPCB, no existe ninguna prohibición o limitación para realizar alguna actividad, con la excepción de la regulación de bosque nativo154. Más aún, al no tratarse de un área sujeta a protección oficial, el emplazamiento de un SPCB no es una causal de ingreso al SEIA. (b) Obligación de someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) Con anterioridad a las Ley 20.417, los sitios prioritarios no tenían mayor relevancia para el SEIA, si bien el reconocimiento de un sitio prioritario significaba establecer que dicha área tenía un valor ambiental, por lo que debía analizarse su ingreso mediante EIA conforme el artículo 11 d) de la Ley N° 19.300155. 154 Véase Ley N°20.283 155 Artículo 11.-Los proyectos o actividades enumerados en el artículo precedente requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si genera o presenta a lo menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias: d) Localización próxima a población, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectadas, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar;” (subrayado propio).


Ahora bien, la Ley N° 20.417 vino a hacer explícita esta situación incorporando a los sitios prioritarios en el mencionado artículo 11, quedando el artículo como sigue:

“Los proyectos o actividades enumerados en el artículo precedente requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si genera o presenta a lo menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias: d) Localización en o próxima a población, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares, susceptibles de ser afectadas, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar;” (subrayado propio).

En consecuencia, en caso que un proyecto deba o quiera ingresar al SEIA de conformidad al artículo 10 de la Ley N19.300, y se emplace en o próximo a un SPCB debe analizar si es susceptible de afectarlo, caso en el cual corresponde que sea evaluado mediante un EIA.

(J) Parques Marinos

i) Definición

Los Parques Marinos están consagrados en la Ley de Pesca y Acuicultura, y son regulados por el Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas de la Ley General de Pesca y Acuicultura, D.S. N° 238 de 2004, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo. En efecto, el artículo 3 de la Ley de Pesca y Acuicultura señala que se podrán declarar parques marinos con el objeto de:

“Preservar unidades ecológicas de interés para la ciencia y cautelar áreas que aseguren la mantención y diversidad de especies hidrobiológicas, como también aquellas asociadas a su hábitat.”

Por su parte, el Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas define los Parques Marinos como aquella:

“Área específica y delimitada destinada a preservar unidades ecológicas de interés para la ciencia y cautelar áreas que aseguren la mantención y diversidad de especies hidrobiológicas, como también aquellas asociadas a su hábitat.”


El procedimiento para declarar un área como Parque Marino está establecido en la Ley General de Pesca y Acuicultura y el Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas, y supone la participación de varios organismos; en efecto, la antedicha ley establece la obligatoriedad de contar con informe técnico de la Subsecretaría, así como el deber de comunicar la medida de protección al Consejo Zonal de Pesca que corresponda. Por otra parte, se debe consultar a los Ministerios que corresponda, por lo que se debe determinar, en cada caso, qué otros Ministerios deben ser consultados. Sin perjuicio de ello, en los casos que la declaración de Parque Marino


recaiga en un área marítima, lacustre o fluvial navegable, esto es, que está bajo la tuición del Ministerio de Defensa, se debe consultar a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas156. Por otra parte, la Ley N°20.417 modificó la Ley General de Pesca y Acuicultura en cuanto a que esta declaración debe ser sancionada por Decreto Supremo del Ministerio de Medio Ambiente. Además, el artículo 70 letra b) de la LBGMA incluye a estas áreas dentro del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, cuyo diseño y regulación compete al Ministerio del Medio Ambiente; a su vez, el artículo 71 c) los incluye entre las área protegidas cuya creación el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad debe proponer al Presidente. Conforme a esto, la elaboración de estas áreas se grafica como sigue:


Parques Marinos

SERNAPESCA SUBPESCA

MMA

CMS

CONSULTA

SUBPESCA ¹

Sanción

1 SUBPESCA debe elaborar Informe Técnico2 Se comunica al Consejo Zonal de Pesca 3 Cuando se trate de áreas marinas, lacustres o fluviales navegables


Gestión

ResoluciónConsejo Zonal de

Pesca ²

Ministerio de Defensa ³

Ministerios que corresponda

Diagrama de ZSPE Parque Marino.

La administración de los parques marinos corresponde al Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA), conforme a lo dispuesto por la letra d) del artículo 3 de la Ley General de Pesca y Acuicultura y por el artículo 7 del Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas. Ahora bien, sin perjuicio de la tuición que corresponde a SERNAPESCA, SUBPESCA tiene la facultad de autorizar la realización de las actividades no contempladas en el respectivo Plan, conforme a lo establecido en el artículo 14 del antedicho Reglamento. 156 El artículo 36 de la Ley N° 20.424, publicada en el D.O. el 04/02/2010, señala que: “La Subsecretaría para las Fuerzas Armadas es la sucesora para todos los efectos legales, reglamentarios y contractuales de las subsecretarías de Guerra, de Marina y de Aviación y de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional.”


En todo caso, tal como se ha indicado respecto de otras áreas protegidas, este sistema de gestión de Parques Marinos se verá modificado con la entrada en vigencia del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Por último, cabe señalar que en los casos en que corresponda, y de acuerdo a lo señalado por el artículo 6 del Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas, tras la declaración de Parque Marino, se debe solicitar la respectiva destinación a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas y al Ministerio de Bienes Nacionales.

iii) Alcance de la declaración de Parque Marino

(a) Plan de Manejo A diferencia de lo que ocurre con otras áreas protegidas, que pueden o no tener un plan de manejo asociado, el principal efecto de la declaración de un área como Parque Marino es la dictación de su respetivo Plan de Manejo. En efecto, el artículo 8 del Reglamento sobre Parques y Reservas Marinas prescribe que: “Todo parque o reserva contará con un Plan General de Administración.”157 De este modo, con la elaboración del Plan se logra un manejo adecuado del Parque Marino, en los más diversos aspectos, velando con ello por la consecución del fin de protección perseguido.

La elaboración de este Plan corresponde a SERNAPESCA, sin perjuicio de que debe consultar a los organismos públicos que correspondan, y de considerar la participación de las instituciones locales que estime pertinentes. Luego, la propuesta de Plan debe ser publicada en un diario de circulación regional, y en las páginas web de SERNAPESCA y SUBPESCA, con la finalidad de darla a conocer a los interesados y recibir sus observaciones. Una vez elaborado el Plan, debe someterse al SEIA, para posteriormente ser consultado a los respectivos Consejo Zonales de Pesca. Finalmente, el Plan es aprobado mediante Decreto Supremo del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo. Esto último se estima modificado por la Ley N° 20.417, conforme a lo expuesto precedentemente. (b) Limitación para realizar actividades

Está prohibida la realización de actividades productivas al interior de los Parques Marinos, y en lo que se refiere a actividades de investigación, éstas deben ajustarse al respectivo Plan General de Administración158. Excepcionalmente, y de acuerdo a lo establecido por el artículo 11 del Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas, SUBPESCA puede autorizar actividades de investigación, sólo en la medida que no constituyan alteraciones de las unidades ecológicas y no se contrapongan con el Plan.

157Su contenido está regulado en el artículo 9 del Reglamento sobre Parques y Reservas Marina. 158 Artículo 3 d), Ley General de Pesca y Acuicultura y 9 y 14 del Reglamento sobre Parques y Reservas Marinas.


En todo caso, y de acuerdo a lo indicado en el artículo 15 del Reglamento en cuestión, todas las actividades que se realicen dentro de los Parques Marinos deberán evitar la remoción de biota, destrucción o alteración del hábitat, minimizar el deterioro o muerte de ejemplares y, en general, evitar generar impactos ambientales.

(c) Obligación de someterse al SEIA

Los Parques Marinos se encuentran expresamente incluidos en la letra p) del artículo 10 de la LBMA, por lo que la realización en estas áreas de obras, programas o actividades, debe someterse a evaluación ambiental. Coherente con ello es la obligación de someter el Plan de Administración General al SEIA, que establece el Reglamento ya tantas veces aludido. Asimismo, la realización de obras, programas o actividades en estas áreas, o en zonas próximas a las mismas, es una de las circunstancias a considerar para efectos de determinar la necesidad de presentar un EIA.

(K) Reservas Marinas

i) Definición

Tal como ocurre con el caso de los Parques Marinos, las Reservas Marinas están consagradas en la Ley de Pesca y Acuicultura, y están reguladas por el Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas En términos concretos, el Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas, y el numeral 42 del artículo 2 de la Ley de Pesca y Acuicultura definen la Reserva Marina en los mismos términos:

“[El] área de resguardo de los recursos hidrobiológicos con el objeto de proteger zonas de reproducción, caladeros de pesca y áreas de repoblamiento por manejo.”

En este sentido, el objetivo de protección de estas áreas son los recursos hidrobiológicos, para los fines que indica la ley, lo que determinará el uso que se puede hacer de las mismas, según se verá infra.


Conforme el artículo 48 de la Ley de Pesca y Acuicultura, se pueden establecer reservas marinas en las áreas de reserva para la pesca artesanal159. Esta declaración, según lo señala la antedicha ley requiere informes técnicos previos de la Subsecretaría de Pesca y del Consejo Zonal de Pesca 159 Según este artículo, las áreas reservadas para la pesca artesanal son: (a) La franja del mar territorial de cinco millas marinas medidas desde las líneas de base normales, a partir del límite norte de la República y hasta el paralelo 41°28,6' de latitud sur, y alrededor de las islas oceánicas; y, (b) la playa de mar y aguas interiores.


respectivo y se materializa mediante Decreto Supremo del Ministerio del Medio Ambiente, conforme a la letra d) del artículo 3 de la citada ley, que debe también ser suscrito por el Ministerio y del de Economía, Fomento y Turismo160. Asimismo, la Ley N°20.417 las incluye en la categoría de áreas protegidas, por lo que le es aplicable lo dicho al respecto en el acápite anterior. Conforme a ello, el procedimiento de elaboración de estas áreas puede graficarse como sigue:


Reserva Marina

SERNAPESCA SUBPESCA

MMA/MINECON

CMS

CONSULTA

SUBPESCA ¹

Sanción

1 Estos organismos deben elaborar informes técnicos2 En caso de áreas marinas, lacustres y fluviales navegables


ResoluciónConsejo Zonal de

Pesca ¹

Ministerio de Defensa ²

Diagrama de ZSPE Reserva Marina

En lo que respecta a la administración de éstas áreas, no cabe más que reiterar lo señalado para los Parques Marinos. Al igual que en el caso de los Parques Marinos, y en virtud del artículo 6 del Reglamento ya citado, tras la declaración de Reserva Marina se debe solicitar la respectiva destinación a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas y al Ministerio de Bienes Nacionales, cuando proceda.

iii) Alcance de la declaración de Reserva Marina

160 La referencia al Ministerio del Medio Ambiente, tanto en el artículo 3 como en el 48 fue incorporado por la Ley N° 20.417.


(a) Plan de Manejo Según se indicó, el artículo 8 del Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas señala que todo parque o reserva contará con un Plan General de Administración. En este contexto, nos remitimos a lo ya señalado respecto de los Parques Marinos, por cuanto en lo que al Plan de Manejo se refiere, se aplica igual regulación. (b) Limitación para realizar actividades Al igual que en el caso de los Parques Marinos, en estas áreas las actividades a realizar están limitadas por lo definido en el respectivo Plan General de Administración, con la excepción de la autorización que puede otorgar SUBPESCA. Pero, a diferencia de lo que ocurre con los Parques Marinos, las actividades extractivas se encuentran autorizadas, pero bajo ciertas condiciones. En este sentido, el numeral 2 del artículo 42, de la Ley General de Pesca y Acuicultura establece que en estas reservas:

“sólo podrá efectuarse en ellas actividades extractivas por períodos transitorios previa resolución fundada de la Subsecretaría.”

(c) Obligación de someterse al SEIA En lo que respecta a la obligación de someterse al SEIA, se aplica lo mismo que se indicó a propósito de los Parques Marinos, por lo que nos remitimos a lo allí señalado.

(L) Áreas Marinas y Costeras Protegidas

i) Definición

Estas áreas no tienen una fuente legal precisa en nuestra legislación, sino que están consagradas en diversas normas. Específicamente, se enmarcan dentro de los lineamientos del Protocolo para la Conservación y Administración de las Áreas Marina y Costera Protegidas del Pacífico Sudeste, promulgado mediante D.S. N°827 de 1995, del Ministerio de Relaciones Exteriores. Además de lo anterior, su consagración también responde a los objetivos de otros Convenios Internacionales, tales como la Convención Ramsar y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, entre otros. Asimismo, obedece a los objetivos fijados en la Política Nacional de Uso del Borde Costero, por el D.S. N° 475 de 1994, del Ministerio de Defensa. Las Áreas Marina y Costera Protegidas constituyen una nueva modalidad de protección del patrimonio hidrobiológico del país. Sin embargo, el principal impulso para su creación, se produjo con la implementación del proyecto Conservación de la Biodiversidad de Importancia Mundial a lo Largo de la Costa Chilena, más conocido como “Proyecto GEF Marino”, cuyo objetivo fue crear un sistema nacional de Áreas Marina y Costera Protegidas de Múltiples Usos (AMCP-MU) que asegure la conservación y restauración de los ecosistemas, con el objeto de reducir el ritmo actual de pérdida de diversidad biológica.


Estas áreas nacen como la herramienta de gestión para la protección, administración, mantenimiento y restauración de los recursos naturales y culturales de las aguas marinas y costeras. Estos objetivos se ven reflejados en los propios decretos que las crean161.


Estas áreas tienen una fuente legal difusa y no están expresamente reguladas en nuestro ordenamiento jurídico, sino que su consagración se deduce en base a múltiples normas. En este contexto, no se encuentra regulado un procedimiento específico para su creación.

En la práctica, la creación de estas áreas se enmarca dentro de la competencia general que le asiste al Ministerio de Defensa, específicamente a la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas, en el control y supervigilancia de toda la costa y mar territorial, así como la administración de los bienes y espacios que conforman el borde costero162. Por lo anterior, la declaración de estas zonas se materializa mediante Decreto Supremo del Ministerio de Defensa. Sin perjuicio de ello, y considerando los objetivos perseguidos por la consagración de estas áreas, en su declaración participan otros Servicios tales como el Ministerio de Medio Ambiente, la SUBPESCA, y la Comisión Nacional de Uso de Borde Costero163. En cuanto a su administración, tampoco está regulada en nuestra legislación, siendo los propios Decretos que declaran cada una de estas áreas los que señalan la autoridad u organismo encargado de su administración. Por ejemplo, el D.S. N°547, de 1999, del Ministerio de Defensa, que “Declara Área Marina y Costera Protegida para fines que indica, los sectores denominados Parques Submarinos Coral Nui Nui, Motu Tautara y Hanga Oteo, Isla de Pascua, V Región de Valparaíso”, otorga su administración a DIRECTEMAR164. Otras Áreas Marina y Costera Protegidas han sido otorgadas en concesión a entidades privadas, correspondiendo su administración a estas últimas. Tal es el caso del Área Marina Costera Protegida declarada mediante D.S. N°107, de 2005, del Ministerio de Defensa, que “Declara Área Marina Costera Protegida un Sector del Borde Costero en las Cruces”, en que un sector del área se encuentra concesionado a la Estación

161 Vid. D.S. N° 107, de 2005, del Ministerio de Defensa, que “Declara Área Marina Costera protegida un Sector del Borde Costero en las Cruces”; y D.S. N° 547, de 1999, del mismo Ministerio, que “Declara Área Marina y Costera Protegida para fines que indica, los sectores denominados Parques Submarinos Coral Nui Nui, Motu Tautara y hanga Oteo, Isla de Pascua, V Región de Valparaíso”. 162 Vid. Infra Capítulo de Política Nacional de Borde Costero que grafica la competencia de la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas. 163 Esto se ve reflejado en los Vistos del D.S. N° 273, de 2003, del Ministerio de Defensa, que Declara Área Marina Costera Protegida “Francisco Coloane” un sector del Estrecho de Magallanes y fiordos adyacentes a la Isla Carlos III y Crea Parque Marino que indica, en la Provincia de Magallanes, XII Región de Magallanes y Antártica Chilena. 164 El artículo 4° del D.S. N° 547, de 1999, del Misterio de Defensa dispone: “La Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante deberá adoptar las medidas necesarias para fiscalizar y coordinar las acciones de administración de las áreas protegidas, y efectuar los controles necesarios para lograr un efectivo cumplimiento de las disposiciones del presente decreto.”


Costera de Investigaciones Marinas de la Pontificia Universidad Católica de Chile, y se les ordena la elaboración de un Plan General de Administración165. En conclusión, y dado que la materia no se encuentra expresamente regulada, será cada decreto que declara un Áreas Marina y Costera Protegida el que debe establecer a qué organismo u autoridad corresponde su administración, sin perjuicio de las competencias generales que sobre tales territorios tenga la autoridad marítima166. En todo caso, dada la naturaleza de este instrumento de OT, todo parece indicar que lo más conveniente es implementar una administración compartida por diversos organismos, o por un organismo multisectorial, como el actual Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, que permita gestionar el área tanto desde la perspectiva de los recursos naturales como del patrimonio cultural. Lo situación actual puede ser graficada del siguiente modo:


Áreas Marinas y Costeras Protegidas

ENTES PRIVADOS

MINISTERIO DE DEFENSA


Resolución

Sanción


ORGANISMOS PERTINENTES

ENTES PÚBLICOS

Diagrama de ZSPE Áreas Marinas y Costeras Protegidas.

165 Cabe hacer presente que si bien se otorgó la concesión a la Universidad se señala que corresponde a CONAMA supervisar el cumplimiento del Plan General de Administración y a DIRECTEMAR adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de lo establecidos en el decreto que crea esta área. 166 Sin perjuicio de ello, cabe indicar que el proyecto GEF al amparo del cual se crearon Áreas Marina y Costera Protegidas, platea una estructura de gestión público-privada, mediante la creación de Comisiones Regionales de AMCP, la que estarían encargadas de su administración.


iii) Alcance de la declaración de las Áreas Marina y Costera Protegidas


Los alcances de estas áreas estarán determinados por sus respectivos decretos de creación. Estos regularán las actividades que se pueden realizar en las mismas, como también las limitaciones para llevarlas a cabo, entre otros aspectos. En términos generales, de los decretos mencionados anteriormente es posible concluir que las actividades permitidas estarán determinadas por los Planes Generales de Administración que deben diseñarse por mandato de los respectivos decretos. En términos generales, es posible sostener que se encuentra permitidas aquellas actividades que no contraríen los fines perseguidos por las declaraciones. Así, por ejemplo, en el D.S. N°547/1999, ya citado, se establece expresamente que:

“Autorízase la realización de todas aquellas actividades de índole científico, ecológico, arqueológico, cultural, educativo, turístico y deportivo, especialmente del tipo subacuático, que se encuentren debidamente reguladas por la Autoridad Marítima. En todo caso, queda expresamente prohibida cualquier actividad que se contraponga con las tradiciones y costumbres de la etnia pascuense y/o que puedan causar efectos adversos sobre las especies, ecosistemas o procesos biológicos que protegen tales áreas, así como el carácter de patrimonio nacional, científico, ecológico, histórico, cultural, arqueológico y turístico de la Isla de Pascua.”

(b) Obligación de someterse al SEIA Un efecto importante de la declaración de estas áreas es que se consideran áreas protegidas para los efectos del SEIA. La relevancia de lo anterior es que al no encontrarse expresamente reguladas, la posibilidad de control sobre las actividades a desarrollar en ellas encuentra su expresión práctica en el SEIA. Lo dicho respecto de las demás áreas protegidas respecto de su vía de ingreso al SEIA se aplica también en este caso, es decir, al momento de realizarse el ingreso debe evaluarse si corresponde presentar un Estudio o una Declaración de Impacto Ambiental, siguiendo para ello los criterios establecidos en el Reglamento del SEIA. (c)Otros Otros efectos que puedan generar las Áreas Marina y Costera Protegidas podrán estar determinados en sus respectivos decretos y Planes de Generales de Administración, los que pueden contemplar, por ejemplo, la realización de determinadas actividades de estudio, o de investigación que, en caso de concesionarse el área, el concesionario estaría obligado a tolerar.

(M) Destinación del D.L. N° 1939, de 1977


i) Definición

En primer lugar, debe tenerse presente que según lo establecido en los artículos 1 y 19 del D.L. 1.939 de 1977, el Ministerio de Bienes Nacionales ejerce las facultades de adquisición, administración y disposición sobre los Bienes del Estado o fiscales167, y éstos no podrán ser ocupados si no mediare una autorización, concesión o contrato originado en conformidad al referido decreto.

La figura de destinación se encuentra regulada en los artículos 15 y 56 del D.L. N°1.939, que señalan:

“Artículo 15. Las reservas forestales, parques nacionales y los terrenos fiscales cuya ocupación y trabajo en cualquier forma comprometan el equilibrio ecológico, sólo podrán destinarse o concederse en uso por el Título XXXIII del Libro I del Código Civil, para fines de conservación y protección del medio ambiente” (Énfasis agregado). “Artículo 56. Mediante la destinación se asigna, a través del Ministerio, uno o más bienes del Estado a la institución que lo solicite, con el objeto de que lo emplee en el cumplimiento de sus fines propios. Las destinaciones sólo se dispondrán a favor de los servicios y entidades que conforman, la Administración del Estado, el Poder Judicial, los servicios dependientes del Congreso Nacional, la Contraloría General de la República. Los bienes destinados deberán ser empleados exclusivamente en el objeto para el cual se solicitaron (…).”

En el caso particular que nos ocupa la Destinación tiene como objetivo la conservación ambiental, la protección del patrimonio y/o la planificación, gestión y manejo sustentable de los recursos. Esto se encuentra expresamente contemplado en los decretos de Destinación, sin perjuicio de que pueden contener un objetivo específico168.


El Ministerio de Bienes Nacionales mediante un Decreto Supremo realiza las destinaciones de los terrenos fiscales. En forma paralela, o con posterioridad prepara las guías de manejo del sitio. La figura más común es la autodestinación. Posteriormente, en algunos casos, el MBN tiene la facultad de concesionar el área (en general Universidades y Organizaciones sin fines de lucro).169

167 En el mismo sentido el DL N°3.274/1980, Ley Orgánica del MBN, que en su Artículo 1 señala entre las funciones del MBN “las relativas a la adquisición, administración y disposición de bienes fiscales”. 168 Un ejemplo de esto es el Decreto Exento N° 383, de 15 de noviembre de 2005, del Ministerio de Bienes Nacionales, que establece la destinación del terreno denominado “El Morro-Desembocadura del Río Copiapó”, y cuyo objetivo es ““[L]a conservación y protección de la formación vegetacional del Desierto Costero de Tal Tal, constituido por los pisos vegetacionales de Matorral Desértico Mediterráneo costero de Heliotropum floridum (…); Humedal Costero del río Copiapó y patrimonio paleantológico y arqueológico”, según lo indica textualmente el mencionado decreto. 169 Véase sitio web oficial del Ministerio de Bienes Nacionales www.bienes.cl , en Bienes Nacionales Protegidos / Listado / Ultimo listado.


Lo anterior se grafica como sigue:


Destinación DL 1939

MBN

Resolución

Sanción


ENTES PÚBLICOS ENTES PRIVADOS

Diagrama de ZSPE Destinación DL N°1939.

iii) Alcance de la declaración de la Destinación del Artículo 19 del D.L 1.939 (a) Limitación para realizar actividades Para determinar las limitaciones que puede establecer esta figura de protección hay que atender a lo dispuesto en el decreto de destinación específico. En términos generales, el objetivo de la destinación puede estar expresado en términos muy restrictivos y, por tanto, limitar fuertemente el desarrollo de actividades productivas. Sin embargo, esta no ha sido la práctica del MBN. Así por ejemplo, en los Decretos suele agregarse la siguiente cláusula:

“El Ministerio de Bienes Nacionales deberá destinar el inmueble antes individualizado para sus fines propios, procurando su conservación ambiental y la protección del patrimonio y/o planificación gestión y manejo sustentable de los recursos, a fin de lograr un desarrollo sustentable del inmueble y de los proyectos de inversión que se ejecuten en él”170.

Por tanto, en la medida de que el proyecto no afecte el objeto específico por el cual se realizó la destinación debe entenderse que éste puede llevarse a cabo. (b) Obligación de someterse al SEIA Al igual que en las áreas precedentemente analizadas, los proyectos y actividades a ejecutarse en áreas destinadas en virtud del D.L. 1.939, se leas aplica el artículo 10 y 11 de la ley N°19.300.

170 Vid. Decreto Exento N° 383/2006. En los mismos términos Decreto Exento N° 467/06 y Decreto Exento N °198/2009, todos del MBN.


(c) Otros Tal como se señaló, en algunos casos el bien destinado al MBN es posteriormente concesionado a un particular. Si esto ocurre, el uso de dicho bien corresponde al concesionario y, por tanto, si un proyecto desea instalarse en dicha área no sólo no debe afectar el objeto de protección de la destinación, si no que adicionalmente deberá solicitarse autorización al concesionario y verificar si el respectivo contrato de concesión lo permite171.

IV.1.2.2. Patrimonio Cultural

(A) Zonas Típicas o Pintorescas

i) Definición

Las Zonas Típica o Pintorescas se encuentran establecidas en la Ley N°17.288, sobre Monumento Nacionales. Al respecto, el artículo 29 de la citada ley señala:

“Para el efecto de mantener el carácter ambiental y propio de ciertas poblaciones o lugares donde existieren ruinas arqueológicas, o ruinas y edificios declarados Monumentos Históricos, el Consejo de Monumentos Nacionales podrá solicitar se declare de interés público la protección y conservación del aspecto típico y pintoresco de dichas poblaciones o lugares o de determinadas zonas de ellas”.

Bajo este marco, el Consejo de Monumentos Nacionales define a estas zonas como:

“agrupaciones de bienes inmuebles urbanos o rurales, que forman una unidad de asentamiento representativo de la evolución de una comunidad humana y que destacan por su unidad estilística, su materialidad o técnicas constructivas; que tienen interés artístico, arquitectónico, urbanístico y social, constituyendo áreas vinculadas por las edificaciones y el paisaje que las enmarca, destaca y relaciona, conformando una unidad paisajística, con características ambientales propias, que definen y otorgan identidad, referencia histórica y urbana en una localidad, poblado o ciudad.”172

En consecuencia, el objetivo de protección de estas áreas está determinado por el patrimonio cultural presente en una determinada área o localidad.


171 Lo anterior, no obsta al ejercicio de derechos que otorgan algunas concesiones. Véase en este trabajo los casos de la concesión eléctrica y minera. 172 Acuerdo Sesión de 07 de marzo, de 2001 (1ª Edición Cuaderno Consejo de Monumentos Nacionales Nº 37). Modificado, Acuerdo Sesión de 18 de octubre, de 2006 (2ª Edición) (2ª Edición Cuaderno Consejo de Monumentos Nacionales Nº 107). Disponible en www.monumentos.cl.


El procedimiento para declarar un área como Zona Típica o Pintoresca se encuentra establecido en los artículos 29 y 30 de la Ley N°17.288, y se inicia por una solicitud del CM que se materializa en un Decreto Supremo expedido por el Ministerio de Educación.

En cuanto a su gestión, de acuerdo al artículo 1 de la Ley N°17.288, la tuición y protección de estas zonas corresponde al CM. Esta administración del área implica, básicamente, que quien quiera intervenirla requerirá de autorización otorgada por el respectivo Consejo. Lo anterior se grafica según se muestra en la siguiente página:


Zona Típica o Pintoresca

CMN

MINEDUC

CMN

Resolución

Sanción


Gestión

Diagrama de ZSPE Zona Típica o Pintoresca.

iii) Alcance de la declaración de Zonas Típicas o Pintorescas


No existe una prohibición para la realización de actividades en Zonas Típicas o Pintorescas. Sin embargo, como se ha señalado, los proyectos que ahí se realicen deben contar con la autorización previa del CMN. Para otorgar dicha autorización, en los términos del numeral 1 del artículo 30 de la Ley de Monumentos Nacionales, deberá velarse porque: “[L]a obra guarde relación con el estilo arquitectónico general de dicha zona, de acuerdo a los proyectos presentados.” Por tanto, sólo aquellos proyectos cuyas obras puedan enmarcarse dentro de los cánones estéticos de la zona podrán desarrollarse en ésta.


(b) Obligación de someterse al SEIA El desarrollo de actividades o proyectos dentro de una Zona Típica o Pintoresca debe ser evaluado ambientalmente, en tanto son consideradas áreas protegidas para efectos del SEIA173. En este sentido, también le es aplicable lo señalado en la letra d) del artículo 11 de la LBMA, en lo referido a la vía de ingreso de un determinado proyecto o actividad a la evaluación ambiental. (c) Otros En cuanto a otros efectos que pueda tener la declaración de una Zona Típica o Pintoresca, el numeral 2 del artículo 30 de la Ley de Monumentos Nacionales establece que:

“En las zonas declaradas típicas o pintorescas se sujetarán al reglamento de esta ley los anuncios, avisos o carteles, los estacionamientos de automóviles y expendio de gasolina y lubricantes, los hilos telegráficos o telefónicos y, en general, las instalaciones eléctricas, los quioscos, postes, locales o cualesquiera otras construcciones, ya sea permanentes o provisionales”.

IV.1.2.3. Comunidades Indígenas

(A) Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios

i) Definición

En febrero del año 2008 se publicó en el Diario Oficial la Ley N°20.249 que Crea el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios. Asimismo, en mayo del año 2009 se publicó el D.S. N°134 de 2008, del MIDEPLAN, que “Reglamenta el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios”. De acuerdo a la referida Ley, el espacio costero marino de los pueblos originarios (ECMPO) es el espacio marino delimitado entregado en administración a comunidades indígenas o asociaciones de ellas174, cuyos integrantes han ejercido el uso consuetudinario de dicho espacio. A su vez, el ECMPO, de acuerdo al artículo 3 de la misma Ley:

“[S]erá entregado en destinación [ver “Concesión Marítima”] por el Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina [actual Subsecretaría para las Fuerzas Armadas], a la Subsecretaría de Pesca la cual suscribirá el respectivo convenio de uso con la asociación de comunidades o comunidad indígena.”

173 Cabe indicar que se considera que estas áreas cumplen un objetivo de protección ambiental considerando la definición amplia de medio ambiente que contiene la LBMA, que en su artículo 2° lo define como “el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones.” 174 De acuerdo al Artículo 2 de La Ley N°20.249, la Asociación de comunidades indígenas es una “agrupación de dos o más comunidades indígenas constituidas de conformidad con la Ley 19.253, todas las cuales, a través de sus representantes deberán, suscribir una misma solicitud de ECMPO”.


Ahora bien, de acuerdo al artículo 1 del citado D.S. N°134 de 2008, las áreas susceptibles de ser declaradas bajo esta categoría de protección son:

“[L]os bienes comprendidos en el borde costero que se encuentran bajo la supervigilancia y administración del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina, de conformidad con el artículos 1° del DFL 340 de 1960, del Ministerio de Hacienda sobre Concesiones Marítimas, o la norma que los reemplace. (…).

Por su parte, el artículo 3 de la Ley ya referida señala que: “[L]a delimitación del espacio costero marino de pueblos originarios está determinada por la superficie necesaria para asegurar el ejercicio del uso consuetudinario realizado en él”.175 En conclusión el objetivo perseguido por estas áreas es la protección del patrimonio cultural de las comunidades indígenas y sus sistemas de vida y costumbres.


El procedimiento para declarar estas áreas como ECMPO es un procedimiento complejo, que involucra la participación tanto de las comunidades indígenas como de diversos organismos del Estado. Se encuentra regulado en la Ley N° 20.249, así como en el respectivo reglamento. Estas áreas son declaradas mediante Decreto Supremo del Ministerio de Defensa. La declaración de estas áreas tiene como efecto el otorgar la administración de la zona a las comunidades indígenas solicitantes. El principal efecto que conlleva esta declaratoria es la obligación para las comunidades indígenas solicitantes de presentar el respectivo plan de administración, bajo apercibimiento de que en caso de no presentarse dentro del plazo establecido, se dejará sin efectos el decreto de destinación. Dicho plan, determinará los usos y actividades que se desarrollarán en el área y deberá ser aprobado por una comisión intersectorial integrada por representantes del MIDEPLAN de las Subsecretarías para las Fuerzas Armadas y Pesca, de la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante y de la CONADI.

Este procedimiento puede graficarse así:

175 El Artículo 4 de la Ley 20.249 define uso consuetudinario: “las prácticas o conductas realizadas por la generalidad de los integrantes de la asociación de comunidades o comunidad, según corresponda, de manera habitual y que sean reconocidas colectivamente como manifestaciones de su cultura. (…) Podrá comprender, entre otro, usos pesqueros, religiosos, recreativos y medicinales.”



Espacios Costeros Marinos de los

Pueblos Originarios

ASSOCIACIÓN INDÍGENA


SERNAPESCA

PACCONSULTA

CRUBC

SUBPESCA

INDÍGENAS

Resolución

Sanción


CONADI

Solicitud de Asociación Indígena

Diagrama de ZSPE ECMPO.

iii) Alcance de la declaración de Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios

Estas áreas podrían ser consideradas áreas protegidas para efectos del SEIA176, en tanto cumplen con los requisitos contenidos en su definición, a saber:

El área debe haber sido creada mediante un acto formal por parte de una autoridad que posee facultades legales para tal efecto.

El objetivo de la creación del área obedece a razones ambientales177. El área comprende un territorio geográficamente delimitado178.

En conclusión, y por las razones antes expuestas, se estima que la autoridad podría considerar estos espacios como áreas protegidas para efectos del SEIA. En tal caso debiese aplicar por analogía el estándar aplicable a otras áreas protegidas, cual es la no afectación del objetivo que se 176 La Ley que crea estas áreas es posterior a los instructivos de CONAMA en que se individualizan las áreas protegidas, por lo que no se incluyen. 177 El objetivo de protección es estas áreas es proteger los usos consuetudinarios que las comunidades indígenas han dado a áreas costeras. Cabe indicar que el elemento sociocultural es parte del concepto de medio ambiente consignado en el artículo 2° la LBMA. Asimismo, dentro de los componentes ambientales establecidos en el artículo 11 de esta Ley, se incluye los sistemas de vida y costumbre de grupos humanos. Bajo este contexto, los ECMPO cumplen con este criterio. 178 El informe técnico a que alude el artículo 8 del Reglamento de ECMPO, que debe ser elaborado por SUBPESCA, específicamente debe incluir la delimitación del área.


tuvo en consideración al destinar un área como ECMPO, debiendo considerar los términos del plan general de administración a efectos de realizar dicho análisis.

(B) Tierras Indígenas

i) Definición

A diferencia de las zonificaciones sujetas a protecciones especiales analizadas anteriormente, aquí no estamos en presencia de una zonificación, sino de un derecho de propiedad especial a favor de los pueblos originarios. Es un derecho de propiedad especial en cuanto a la forma de constituirlo o reconocerlo, como también porque genera efectos especiales. Es en función de esta última característica que es necesario tratar aquí la figura de tierra indígena, en tanto puede afectar de un modo especial el desarrollo de proyectos o actividades emplazados en estas tierras. El artículo 12179 de la Ley N°19.253, señala las diversas circunstancias que considera para efectos de determinar cuáles son tierra indígenas, a saber:

Las tierras que las comunidades y personas indígenas ocupan en propiedad o posesión y provienen de los títulos que indica180.

Aquellas que históricamente han ocupado y poseen mientras se encuentran inscritas en el Registro de Tierras Indígenas.

Aquellas a futuro declaradas por los Tribunales de Justicia de acuerdo a los números precedentes.

Aquellas que reciban a título gratuito del Estado.


El artículo 15 de la Ley N°19.253 establece la obligación de inscribir todas la tierras indígenas a que alude el artículo 12 de la Ley en un Registro Público de Tierras Indígenas181. Es esta 179 El artículo 12 de la Ley N° 19.253 señala que: Son tierras indígenas: 1° Aquellas que las personas o comunidades indígenas actualmente ocupan en propiedad o posesión provenientes de los siguientes títulos: a) Títulos de comisario de acuerdo a la ley de 10 de junio de 1823. b) Títulos de merced de conformidad a las leyes de 4 de diciembre de 1866; de 4 de agosto de 1874, y de 20 de enero de 1883. c) Cesiones gratuitas de dominio efectuadas conforme a la ley N° 4.169, de 1927; ley N° 4.802, de 1930; Decreto Supremo N° 4.111, de 1931; ley N° 14.511, de 1961, y ley N° 17.729, de 1972, y sus modificaciones posteriores. d) Otras formas que el Estado ha usado para ceder, regularizar, entregar o asignar tierras a indígenas, tales como, la ley N° 16.436, de 1966; decreto ley N° 1.939, de 1977, y decreto ley N° 2.695, de 1979, y e) Aquellas que los beneficiarios indígenas de las leyes N° 15.020, de 1962, y N° 16.640, de 1967, ubicadas en las Regiones VIII, IX y X, inscriban en el Registro de Tierras Indígenas, y que constituyan agrupaciones indígenas homogéneas lo que será calificado por la Corporación. 2° Aquellas que históricamente han ocupado y poseen las personas o comunidades mapuches, aimaras, rapa nui o pascuenses, atacameñas, quechuas, collas, kawashkar y yámana, siempre que sus derechos sean inscritos en el Registro de Tierras Indígenas que crea esta ley, a solicitud de las respectivas comunidades o indígenas titulares de la propiedad. 3° Aquellas que, proviniendo de los títulos y modos referidos en los números precedentes, se declaren a futuro pertenecientes en propiedad a personas o comunidades indígenas por los Tribunales de Justicia. 4° Aquellas que indígenas o sus comunidades reciban a título gratuito del Estado”. 180 La Ley N° 19245 señala que el Estado reconoce como principales etnias de Chile a la Mapuche, Aymara, Rapa Nui, las comunidades Atacameñas, Quechuas y Collas del norte, las comunidades Kawashkar o Alacalufe y Yámana o Yagán de los canales australes. 181 El Artículo 15 de la Ley 19.253 señala: “La Corporación abrirá y mantendrá un Registro Público de Tierras Indígenas. En este Registro se inscribirán todas las tierras a que alude el artículo 12 de esta ley. Su inscripción acreditará la calidad de tierra indígena. La Corporación podrá denegar esta inscripción por resolución fundada.


inscripción la que acredita la calidad de tierra indígena. El Registro lo mantiene la CONADI. En consecuencia, para que las tierras indígenas estén afectas a este sistema de propiedad especial, deben estar inscritas en el mencionado registro.

iii) Alcance de la declaración de Tierras Indígenas Como ya se señaló, respecto de las tierras indígenas opera un régimen especial de propiedad que implica limitaciones a la enajenación, en un sentido amplio, de estos bienes. En virtud del artículo 13 de la Ley Indígena, las tierras indígenas no podrán ser enajenadas, embargadas, gravadas ni adquiridas por prescripción, salvo entre comunidades o personas indígenas de la misma etnia. Sólo podrán ser gravadas parcialmente previa autorización de la CONADI y el gravamen no podrá incluir la habitación y los recursos necesarios para la subsistencia de la comunidad. Igualmente no podrán ser arrendadas, dadas en comodato, ni cedidas a terceros en uso, goce o administración. La contravención a estas normas acarrea la nulidad absoluta del acto. Existe sobre este punto una potencial contradicción con otras normas sectoriales, en particular con aquellas sobre concesión minera, de aguas y eléctricas. Esto, pues nuestro sistema contempla servidumbres legales para el aprovechamiento de dichos recursos naturales o, en el caso de los servicios eléctricos, para su transmisión. Caracteriza a las servidumbres legales el ser forzosas y no requerir del consentimiento del afectado, sin perjuicio del pago de la indemnización correspondiente. Entonces la pregunta inmediata es cómo conciliar estas servidumbres legales con la prohibición de gravar la tierra indígena o de requerir la autorización de la CONADI.

En el caso de la Central Hidroeléctrica Ralco, la empresa titular (ENDESA) argumentó que la mencionada norma de la Ley Indígena se refería al gravamen voluntario y propio del derecho privado, mientras que la servidumbre eléctrica era un ejercicio de potestad pública que debía primar por sobre la primera. Finalmente, la cuestión se zanjó mediante la negociación privada en que se realizó una permuta de tierras, sin dar una solución jurídica concreta al problema. Tampoco existe por parte de CONADI instructivo alguno sobre el procedimiento de autorización para gravar tierra indígena ni información o estudio al respecto. Por lo demás, existe una gran resistencia de parte de las comunidades indígenas a los proyectos que contemplen gravámenes de este tipo182.

(C) Áreas de Desarrollo Indígena

Los Conservadores de Bienes Raíces deberán enviar al citado Registro, en el plazo de treinta días, copia de las inscripciones que realice y que recaigan sobre los actos o contratos, a que alude el artículo 13 de esta ley. El Archivo General de Asuntos Indígenas, a que se refiere el artículo 30, otorgará copia gratuita de los títulos de merced y comisarios para su inscripción en este Registro Público. El Presidente de la República dictará un reglamento que fijará la organización y funcionamiento de este Registro.” 182 Vid. proyecto minero Manto Rojo en el Lago Lleu-Lleu.


i) Definición

Las ADI fueron creadas por la Ley N°19.253 y corresponden a espacios territoriales donde ancestralmente han vivido los pueblos indígenas. La ley los define en su artículo 26 como espacios territoriales en que los organismos de la administración del Estado focalizarán su acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades.


Estas áreas se establecen mediante Decreto Supremo del MIDEPLAN, previa propuesta de la CONADI. Para su establecimiento deberán concurrir los siguientes criterios:

Espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indígenas. Alta densidad de población indígena. Existencia de tierras de comunidades o individuos indígenas. Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios, tales como

manejo de cuencas, ríos, riberas, flora y fauna.

Respecto de la gestión de estas áreas se debe considerar lo establecido en el artículo 27 de la Ley Indígena183, que faculta a CONADI para desarrollar diversas actividades en beneficio de estas áreas, ya sea con instituciones pública, privadas, nacionales, internacionales, entre otras. De este modo, su administración corresponde al antedicho organismo, quien tiene amplias atribuciones para crear las instancias apropiadas para el desarrollo de los pueblos indígenas.

183 Este artículo señala: “La Corporación, en beneficio de las áreas de desarrollo indígena, podrá estudiar, coordinar y convenir planes, proyectos, trabajos y obras con ministerios y organismos públicos; gobiernos regionales y municipalidades; universidades y otros establecimientos educacionales; corporaciones y organismos no gubernamentales; organismos de cooperación y asistencia técnica internacional, y empresas públicas o privadas.”



ADI

CONADI

MIDEPLAN

CONADI

Resolución

Sanción


Gestión

Diagrama de ZSPE ADI.

iii) Alcance de la declaración de las ADI

Respecto de las ADI se debe señalar que dado su objetivo, esto es focalizar la acción del Estado con el fin de fomentar el desarrollo de los pueblos indígenas, no son consideradas áreas protegidas para efectos del SEIA. Sin embargo, teniendo en cuenta los criterios que se utilizan para declarar estas áreas, señalados precedentemente, no se puede desconocer que son lugares en que los pueblos originarios han vivido y desarrollado su sistema de vida y costumbres. Desde esta perspectiva, para efectos del SEIA estas áreas debieran ser consideradas para determinar la vía de evaluación de un proyecto –EIA o DIA-, en tanto el artículo 11 de la LBMA considera entre los componentes ambientales a tener presente, el emplazamiento próximo a población protegida y la alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos. Para analizar tales circunstancias se debe tener presente los artículos 8 y 9 del Reglamento del SEIA. IV.1.2.4. Turismo

(A) Zonas de Interés Turístico Nacional (ZOIT)

i) Definición


Las ZOIT se encuentran reguladas en la Ley N°20.423, publicada en el Diario Oficial el 12 de febrero de 2010, del Sistema Institucional para el Desarrollo Turístico, modificando la antigua regulación de estas áreas contemplada en el D.L. N°1.224.

Según el artículo 13 de la Ley N°20.423, las ZOIT corresponden a territorios comunales, intercomunales o determinadas áreas dentro de éstos que tienen condiciones especiales para la atracción turística y que requieren de medidas de conservación y una planificación integrada para promover las inversiones del sector privado, y que han sido declaradas como tales184. Conforme a esta nueva regulación, el objetivo perseguido para establecer las ZOIT es el promover las inversiones del sector privado, para lo cual se requiere medidas de conservación y planificación. En esta medida, la finalidad de conservación sería más bien secundaria. En la práctica, al amparo de la antigua normativa, generalmente las ZOIT corresponden a grandes extensiones del territorio, altamente intervenidas; ejemplo de ello son las comunas de Villarrica y Pucón que corresponden a ZOIT, con las consecuencias que ello conlleva, según se expondrá infra185.


Actualmente, la Ley N°20.423 establece que la declaración de ZOIT debe ser producto de un acuerdo del Comité de Ministros para el Turismo186, que se ejecutará mediante un decreto del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo. Asimismo, la declaración de estas zonas requiere informes previos del Servicio Nacional de Turismo y de los Municipios cuyos territorios o parte de ellos se vean afectados por la declaratoria; los informes de los municipios tienen el carácter de vinculante187. Lo anterior, a objeto que se coordinen los esfuerzos públicos en esta materia, permitiendo la participación de los diversos sectores en la definición de tales áreas. De esta forma, según se

184 El inciso primero del artículo 13 señala: “Los territorios comunales, intercomunales o determinadas áreas dentro de éstos, que tengan condiciones especiales para la atracción turística y que requieran medidas de conservación y una planificación integrada para promover las inversiones del sector privado, podrán ser declarados Zonas de Interés Turístico.” 185 Resolución Exenta N° 547, de 2003, del Director Nacional de SERNATUR, Declara Zonas de Interés Turístico Nacional las Comunas de Pucón y Villarrica. 186 La Ley N° 20.423 crea un Comité de Ministros para el Turismo, integrado por los siguientes Ministros: de economía, Fomento y Turismo, de Obras Públicas, de Vivienda y Urbanismo, de Agricultura, de Bienes Nacionales, Ministro Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, el Presidente del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Su función es asesorar al Presidente de la República en la fijación de los lineamientos de la política gubernamental para el desarrollo turístico, según lo establecido en el artículo 7° de la citada Ley. 187 El artículo inciso segundo del artículo 13 de la Ley N° 20.423 establece: “Un reglamento del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, suscrito además por los otros ministros que integran el Comité, normará la forma y condiciones para proceder a la declaración aludida en el inciso anterior. Ella se realizará por medio de Decreto Supremo del mencionado Ministerio, previo acuerdo del Comité de Ministros del Turismo, informe del Servicio Nacional de Turismo e informes vinculantes de los municipios cuyos territorios, o parte de ellos, se vean afectados por aquélla.”


consigna en la Historia de la Ley, se restringe la cantidad de lugares declarados ZOIT, lo que permite una mayor focalización de los recursos188. En todo caso, el artículo 13 de la Ley indica que un Reglamento regulará la forma y condiciones para proceder a la declaración de ZOIT, reglamento que a la fecha no ha sido dictado.

Si bien la ley no establece expresamente a quién corresponde la tuición de estas áreas, le otorga algunas facultades, relativa a la gestión de éstas al SERNATUR. En particular, según ya se indicó, para elaborar o modificar los instrumentos de planificación territorial que afecten ZOIT, se deben requerir informe a este último. Por otra parte, el artículo 16 de la Ley N° 20.423 señala que:

“[C]uando se solicite la aplicación del artículo 55 de la Ley general de Urbanismo y Construcciones fuera de los límites urbanos de las comunas con zonas declaradas de Interés Turístico, se requerirá informe previo del Servicio Nacional de Turismo.”

Conforme a ello, el organismo encargado de velar por estas zonas es el SERNATUR.


ZOIT

SERNATUR

MINECON

CMT

CONSULTA

MUNICIPIOS

Sanción


ResoluciónSERNATUR

Diagrama de ZSPE ZOIT.

188Historia de la ley N°20.423, disponible en www.bcn.cl


La nueva normativa busca coordinar esta zonificación con los instrumentos de planificación territorial establecidos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En efecto, el artículo 14 de la mencionada Ley establece la obligación de requerir informe al SERNATUR en los casos que la formulación o modificación de un instrumento de planificación territorial comprenda una ZOIT. Tratándose de Planes Reguladores Comunales y Límites Urbanos que afecten alguna ZOIT, previo a su discusión por el Concejo Comunal, se debe contar con un informe del SERNATUR. En el caso de los Planes Reguladores Intercomunales o Metropolitanos, la Secretaría Regional del Vivienda y Urbanismo debe consultar al SERNATUR189. A su turno, el artículo 15 de la antedicha Ley de Turismo prescribe que el Subsecretario de Turismo puede proponer al MINVU las modificaciones a los Planes Reguladores Comunales, Intercomunales y Metropolitanos que estime necesarios.190 De esta forma, se busca coordinar las ZOIT con los instrumentos de planificación territorial, evitando con ello incoherencias en la gestión del uso del suelo. Se hace presente, sin embargo, que la nueva Ley no deroga las ZOIT ya declaradas, ni tampoco establece un mecanismo para regularizar aquellas conforme a la nueva normativa, sin perjuicio que el reglamento, al que se hace referencia el artículo 13, pudiese hacerse cargo de este punto.

iii) Alcance de la declaración de ZOIT

El principal efecto que genera la declaración de un área como Zona de Interés Turístico se refleja en el SEIA, por cuanto éstas zonas son consideradas áreas protegidas para efectos del SEIA. Al respecto, según ya se indicó, la definición de área protegida, se encuentra establecida en el artículo 2 del Reglamento del SEIA. Asimismo, mediante un instructivo de la Dirección Ejecutiva, la CONAMA precisa este concepto, señalando que para que un área sea considerada protegida o bajo protección en el SEIA deben concurrir los siguientes requisitos:

189 El artículo 14 de la Ley N° 20.423 dispone: “La formulación o modificación de un instrumento de planificación territorial en aquellas zonas declaradas de Interés Turístico, requerirá informe del Servicio Nacional de Turismo. Éste versará sobre la conservación y desarrollo sustentable de recursos turísticos en el territorio de que se trate. En el caso de la elaboración o modificación de Planes Reguladores Comunales y Límites Urbanos en zonas declaradas de Interés Turístico, se requerirá, previo a su discusión por el Concejo Comunal, de un informe del Servicio Nacional de Turismo. Este documento deberá ser incorporado en la información que se entregue a los vecinos y en la que se provea para las audiencias públicas a que se refieren los números 1 y 2 del artículo 43 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. La modificación de los Planes Reguladores Intercomunales o Metropolitanos a que se refiere el artículo 36 de la mencionada ley, y que involucre zonas declaradas de Interés Turístico, requerirá consulta al Servicio Nacional de Turismo por parte de la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo. Los informes establecidos en este artículo deberán evacuarse a más tardar en 45 días. Trascurrido el plazo sin que se haya dado cumplimiento a esa obligación, se entenderá realizado el trámite.” 190 El artículo 15 de la Ley N° 20.423, establece: “El Subsecretario de Turismo podrá proponer al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, a través de la respectiva Secretaría Regional, o de los municipios. según corresponda, las modificaciones a los Planes Reguladores Comunales, Intercomunales y Metropolitanos que estime necesarias. El aludido Ministerio se pronunciará sobre las modificaciones que le correspondan, previo informe de la municipalidad respectiva, la que deberá evacuarlo en el plazo de 45 días. Vencido éste, el Ministerio podrá resolver sin más trámite.”


a) El área debe haber sido creada mediante un acto formal por parte de una autoridad que posee facultades legales para tal efecto.

b) El objetivo de la creación del área obedece a razones ambientales. c) El área comprende un territorio geográficamente delimitado.

Teniendo presente que en nuestra legislación ambiental, específicamente en el literal e) del artículo 11 de la LBMA, el turismo es considerado un componente ambiental, podría estimarse que estas áreas cumplen los requisitos para ser calificadas como áreas protegidas. Sin embargo, con la nueva Ley de Turismo, Ley N° 20.423, que establece que el objetivo de estas áreas es promover la inversión privada, es dable estimar que esto no cumple con el requisito indicado en el literal c) precedente, por lo que éstas áreas no estarían bajo protección oficial para efectos del SEIA, no debiendo ingresarse los proyectos ahí ejecutados. Más allá de esta discusión, lo cierto es que los instructivos de CONAMA que listan a las ZOIT entre las áreas protegidas siguen vigentes, no habiéndose dictado instrucción en contrario, por lo que la autoridad ambiental sigue considerando estas zonas como áreas sujetas a protección oficial. Asimismo, siendo el turismo un componente considerado como ambiental, la LBMA establece que para determinar si un proyecto requiere ingresar al SEIA vía EIA se debe evaluar, entre otros, la alteración significativa en términos de magnitud o duración del valor paisajístico o turístico de una zona191. Para determinar lo anterior, el artículo 10 del Reglamento del SEIA establece que se debe considerar la intervención o emplazamiento del proyecto en un área declarada ZOIT192. IV.2 Interrelaciones El análisis de interrelaciones tiene por objetivo integrar la mayor cantidad de información posible relacionada con los instrumentos, procesos y organismos involucrados en su gestión y administración. Como soporte básico de este análisis se ha recurrido a la construcción de una Matriz de Interrelaciones de Instrumentos de Ordenamiento Territorial Vigentes. Esta matriz incorpora toda la información relevante respecto a las características de los instrumentos y de los organismos involucrados, lo cual permitirá establecer las interrelaciones entre los diversos componentes. Los campos específicos o descriptores considerados son los siguientes: Características de los instrumentos

• Categorías • Naturaleza / Objetivo

191 Ibídem. 192 El artículo 10 del Reglamento del SEIA dispone que: “El titular deberá presentar un Estudio de Impacto Ambiental si su proyecto o actividad genera alteración significativa, en términos de magnitud o duración, del valor paisajístico o turístico de una zona. A objeto de evaluar si el proyecto o actividad, en cualquiera de sus etapas, genera o presenta alteración significativa, en términos de magnitud o duración, del valor paisajístico o turístico de una zona, se considerará: (…) d) la intervención o emplazamiento del proyecto o actividad en un áreas declarada zona o centro de interés turístico nacional, según lo dispuesto en el decreto ley N° 1224 de 1975”.


• Instrumentos que contemplan zonificación • Instrumento superior • Instrumentos con participación ciudadana • Escala aplicación del instrumento • Marco legal • Acto Administrativo

Organismos involucrados

• Organismo resolutivo • Eventuales problemas de competencia (en resolución) • Organismo que sanciona • Eventuales problemas de competencia (en sanción) • Organismo que gestiona o administra • Consulta Vinculante • Consulta No Vinculante

Con el objeto de permitir que se incorpore más de un dato asociado al instrumento es que algunos campos se repiten diferenciándose con las letras (a), (b) y (c). Esto permitirá incorporar por ejemplo, distintos organismos involucrados en el mismo instrumento. Lo mismo ocurre con los eventuales problemas de competencia que han sido diferenciados con las letras (A) y (B) según su naturaleza. Los citados descriptores han sido definidos de la siguiente manera: a. Organismo: Agentes públicos que sostienen atribuciones legales para incidir directa e

indirectamente en materias de ordenamiento territorial en el país. Excepcionalmente, en el caso de las áreas de desarrollo indígena, nos encontramos en presencia de un ente privado, cual es el caso de las asociaciones de comunidades indígenas.

b. Instrumento de Ordenamiento Territorial: Aquel que condiciona (normativo) y/o direcciona (indicativo), según su naturaleza, la acción de transformación de los agentes públicos y privados sobre el territorio.

c. Categorías: Siguiendo las categorías explicadas en el capítulo anterior se dividieron los

instrumentos en Instrumentos de OT Estrictos y Zonificaciones Sujetas a Protección Especial.

d. Naturaleza/Objetivo: Los instrumentos de OT Estrictos se clasificaron según su

naturaleza en normativos e indicativos, según su obligatoriedad. Por su parte los instrumentos de ZSPE se dividieron en: i) Diversidad Biológica y Valor Ambiental del Territorio; ii) Patrimonio Cultural; iii) Comunidades Indígenas; y, iv) Turismo, según el objeto de protección.


e. Instrumentos que contemplan zonificación: Aquellos instrumentos que contemplan

asignación de usos y funciones a porciones del territorio.

f. Instrumentos que no contemplan zonificación: Aquellos instrumentos que ser refieren en términos generales a la vocación de un territorio contemplando en algunos casos propuestas y planes de acción para la consecución de dicha vocación.

g. Instrumento Superior: Aquel que por el carácter jerárquico de la regulación que contiene el Instrumento de Ordenamiento Territorial debe ser considerado de modo obligatorio por la regulación inferior.

h. Instrumentos con Participación Ciudadana: Aquellos instrumentos que contemplan de manera explícita la obligación de consulta a la ciudadanía o a un grupo de ésta.

i. Escala de aplicación del instrumento: Ámbito político-geográfico de aplicación de los Instrumentos de Ordenamiento Territorial en los casos que se encuentren previamente determinados por la regulación general. En los casos que no se establecen, debe estarse a cada uno de los actos administrativos que crean el área en particular.

j. Marco Legal: Norma o conjunto de normas que regulan un determinado Instrumento de

Ordenamiento Territorial.

k. Acto Administrativo: Decisiones escritas de la autoridad con potestad legal para establecer un Instrumento de Ordenamiento Territorial en un área determinada.

l. Organismo Resolutivo: Organismo con potestad para aprobar o rechazar la creación un

instrumento de ordenamiento territorial. Excepcionalmente se han incluido en este campo los organismos con potestad exclusiva para proponer la creación de los mencionados instrumentos, realizándose la pertinente aclaración. Existen casos de problemas de competencia provenientes de una deficiente técnica legislativa o de una confusión de instrumentos en la aplicación de los mismos por parte de la administración. En dichas situación se incluyó el descriptor “organismo con problema de competencia A”.

m. Organismo que sanciona: Organismo encargado de dictar el acto administrativo antes

referido. Eventualmente ser requiere la aprobación de más de un organismo para lo cual se estableció la nomenclatura “organismo que sanciona b”. Además en otros casos existen problemas de competencia para lo cual se estableció la nomenclatura “eventuales problemas de competencia B”.


n. Consulta Vinculante: Carácter obligatorio del informe del o los servicios llamados a pronunciarse durante el proceso de elaboración de un determinado instrumento de ordenamiento territorial.

o. Consulta No Vinculante: Carácter indicativo del informe del o los servicios llamados a pronunciarse durante el proceso de elaboración de un determinado instrumento de ordenamiento territorial.

p. Organismo que gestiona o administra: Organismo encargado de velar que el objeto de

protección, zonificación o vocación perseguido por el Instrumento de Ordenamiento Territorial se cumpla.

Los organismos involucrados en los IOT estudiados son los siguientes:

ORGANISMOS SIGLA

Ministerio de Medio Ambiente MMA Ministerio de Agricultura MINAGRI Ministerio de Bienes Nacionales MBN Ministerio de Educación MINEDUC Ministerio de Defensa Nacional DEFENSA Ministerio de Economía, Fomento y Turismo MINECON Ministerio de Relaciones Exteriores RREE Consejo de Ministros para la Sustentabilidad CMS Ministerio de Planificación y Cooperación MIDEPLAN Corporación Nacional Forestal CONAF Servicio Nacional de Pesca SERNAPESCA Subsecretaría de Pesca SUBPESCA Consejo de Monumentos Nacionales CMN Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero CRUBC Comisión Nacional de Uso de Borde Costero CNUBC Servicio Nacional de Turismo SERNATUR Corporación Nacional de Desarrollo Indígena CONADI Municipios Municipios Concejos comunales Concejo Comunal Gobiernos regionales GORE Consejos regionales CORE Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo SEREMI MINVU Consejo de Ministros del Turismo CMT

La matriz de interrelaciones de instrumentos de OT se presenta aquí en una versión ajustada a la página. En el Anexo 3 se acompaña en formato de escala mayor para una visualización más adecuada.


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(b)

Plan Regulador Intercomunal / Metropolitano PRI/PRM

Instrumentos de OT Estrictos Normativo

Contempla zonificación

Plan Regional de Desarrollo Urbano

PRDUSi (2) Intercomunal

LGUC D.F.L. N°458, de 1976,

del MINVU

OGUC D.S. N°47, de 1992, del

MINVUCORE Intendente (7) Resolución SERNATUR (13) Municipios (18) Municipios

SEREMI MINVU (8)

Plan Regulador Comunal PRC

Instrumentos de OT Estrictos Normativo


Plan Regulador Intercomunal / Metropolitano

PRI/PRM

Si ComunalLGUC D.F.L.

N°458, de 1976, del MINVU


MINVU

Concejo Comunal (9) Alcalde Decreto Alcaldicio SEREMI MINVU SERNATUR (13) Municipios SEREMI MINVU

Límite Urbano LU Instrumentos de OT Estrictos Normativo



PRI/PRM

Si (*) ComunalLGUC D.F.L.



MINVUConcejo Comunal Alcalde Decreto Alcaldicio SEREMI MINVU SERNATUR (13) MINAGRI Municipios SEREMI MINVU

Plan Seccional PS Instrumentos de OT Estrictos Normativo



PRI/PRM

Si ComunalLGUC D.F.L.



MINVUConcejo Comunal Alcalde Decreto Alcaldicio SEREMI MINVU Municipios SEREMI MINVU

Estrategia Regional de Desarrollo ERD

Instrumentos de OT Estrictos Indicativo

No contempla zonificación No Regional

LOCGAR Ley N°19.175 CORE Intendente Resolución GORE

Plan Regional de Desarrollo Urbano PRDU



Estrategia Regional de

Desarrollo ERDSi (2) Regional

LGUC D.F.L. N°458, de 1976 CORE Intendente (7) Resolución SEREMI MINVU

SEREMI MINVU (8)

Plan de Desarrollo Comunal PLADECO


No contempla zonificación Si Comunal

Ley N°18.695, Orgánica

Constitucional de Municipalidades

Concejo Comunal Alcalde Decreto Alcaldicio Municipios

Zonificación de Uso del Borde Costero


Contempla zonificación (1) Si

Intercomunal y comunal

D.S. N°475, de 1994, de

Ministerio de Defensa

CNUBC/CRUBC DEFENSA Decreto Supremo CNUBC CRUBC

Parque Nacional Zonificaciones

Sujetas a Protección Especial

Diversidad Biológica y Valor

Ambiental del Territorio

Contempla zonificación No

Convención de Washington (3)

D.L. N°1.939, de 1977, de

Ministerio de Bienes

Nacionales

MBN CMS (19) MBN Decreto Supremo SUBPESCA (10) CONAF (12)


Zonificaciones Sujetas a

Protección Especial




D.S. N°4363, de 1931, de

Ministerio de Tierras y

Colonización

MBN MINAGRI (20) MBN Decreto Supremo CONAF

Reserva NacionalZonificaciones





Convención de Washington (3) CMS (11) MMA Decreto Supremo SUBPESCA (10) CONAF (12)







Convención de Washington (3) CMS (11) MMA Decreto Supremo CONAF (12)

Reservas ForestalesZonificaciones





D.S. N°4363, de 1931, de

Ministerio de Tierras y

Colonización

D.L. N°1.939, de 1977, de


Nacionales

MBN CMS (21) MBN Decreto Supremo CONAF

Santuarios de la Naturaleza






Ley N°17.288, sobre

Monumentos Nacionales

CMS (11) MMA Decreto Supremo CMN MMA (22)

Zonas Húmedas de Importancia Internacional Especialmente






Convención RAMSAR (4) RREE RREE

Inclusión Lista Ramsar CONAF (12) (23)







Convención de Washington (3) CMS (11) MMA Decreto Supremo CONAF (12)

Sitios Prioritario para la Conservación de la Biodiversidad






Convenio sobre la Diversidad

Biológica (5)No definido (16) MMA Sin definición No definido (16)

Parques MarinosZonificaciones





Ley General de Pesca y

Acuicultura Ley Nº18.892, de

1989

D.S. N°238, de 2004, de

MINECONCMS MMA Decreto Supremo DEFENSA (10) SERNAPESCA

Reservas MarinasZonificaciones





Ley General de Pesca y

Acuicultura Ley Nº18.892, de

1989

D.S. N°238, de 2004, de

MINECONCMS MMA MINECON Decreto Supremo DEFENSA (10) SERNAPESCA

Áreas Marino y Costero Protegidas






Protocolo para la Conservación y

Administración de las Áreas Marino

Costero Protegidas del

Pacífico Sur Este (6)

DEFENSA DEFENSA Decreto Supremo (17)

Destinación Artículo 19 D.L. N°1.939






D.L. 1.939, de 1977, de


Nacionales

MBN MBN Decreto Supremo (17)

Zonas Típicas o Pintorescas



Patrimonio Cultural


Ley N°17.288, sobre

Monumentos Nacionales

CMN (11) MINEDUC Decreto Supremo CMN

Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios



Comunidades Indígenas

Contempla zonificación Si (15)

Ley N°20.249, de 2008

D.S. N°134, de 2008, de

MIDEPLANDEFENSA DEFENSA Decreto Supremo SUBPESCA CONADI (14) CRUBC

Asociación de Comunidades

Indígenas

Áreas de Desarrollo Indígena (ADI)



Comunidades Indígenas


Ley N°19.253, de 1993 CONADI (11) MIDEPLAN Decreto Supremo CONADI

Zonas de Interés Turísticos Nacional (ZOIT)



TurismoContempla zonificación No

Ley N°20.423, de 2010 CMT MINECON Decreto Supremo Municipios SERNATUR SERNATUR

Características del instrumento Organismos involucrados


La matriz de interrelaciones de instrumentos de OT permite la generación de cuadros para la clasificación de los instrumentos en función de algunos descriptores específicos. Lo anterior, resulta relevante para realizar análisis en la materia. Por ejemplo, los cruces de información que pueden generarse desde la matriz permiten identificar aquellos IOT en que se presentan problemas de competencia; determinar los casos de participación ciudadana; en que IOT específicos intervienen determinados organismos del Estado, etc.

Es así como, por ejemplo, en base a la matriz es posible sostener que algunas de las ZSPE presentan problemas de competencias tanto en lo que respecta a la resolución del área como a su sanción, cuestión que no se observa en los IOT Estrictos. IV.3 Matriz de interrelaciones digital Por último, se hace presente que el Estudio adjunta el archivo digital de la Matriz de Interrelaciones de IOT. Este archivo Excel considera la hoja BASE con la Matriz propiamente. Hacia la derecha se encuentran las hojas con la información complementaria tales como la Descripción de los Instrumentos de Planificación Territorial Estrictos, los Integrantes de los Comité y Comisiones y las Siglas. Hacia la izquierda de la BASE se encuentran las TABLAS DINÁMICAS (Organismos, Instrumentos y Diagramas). Este sistema se ha desarrollado con el objeto de contar con una herramienta de análisis que pueda incorporar nueva información en el futuro, tanto durante el estudio como con posterioridad193.

Hojas del sistema de análisis de IOT. Fuente: Elaboración propia

193 Tras la entrega del Informe Final se realizará una capacitación a la contraparte técnica para el uso de esta herramienta electrónica.


V. NORMATIVA DE IOT APLICABLE A PROYECTOS ENERGÉTICOS

Al igual que toda obra, actividad o proyecto que quiera desarrollarse en el territorio nacional, los proyectos del sector energético deben dar cumplimiento a las diversas normas aplicables, entre las que se encuentran las normas de uso de suelo. En este aspecto, es importante reconocer que existe una regulación dispar para los usos de suelo dentro de límite urbano y los que se encuentran fuera de éste. Dentro del límite urbano, los IOT estrictos normativos delimitan zonas específicas en que se establecen usos de suelo, regulando el desarrollo de las diversas actividades. En esta línea, existen regulaciones especiales, en la LGUC y en la OGUC, relativas a diversas actividades tales como: actividades productivas, de energía, sanitarias, de transporte, entre otras. Fuera de estos IOT, tal delimitación no está claramente establecida, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC)194 y en las diversas Zonificaciones Sujetas a Protecciones Especiales (ZSPE). Bajo este contexto, resulta relevante revisar la normativa específica contenida en la LGUC así como en la OGUC195 referida a la actividad energética, la que se encuentra contenida en el artículo 2.1.29 de la OGUC, en relación al tipo de uso de suelo “Infraestructura”. En primer lugar, cabe tener presente que de acuerdo a lo indicado en la LGUC y en la OGUC, corresponde a los Planes Reguladores fijar las zonificaciones y usos de suelo para el ámbito de aplicación correspondiente a cada uno de ellos196. Lo anterior determina que las actividades que ahí se realicen deben ser concordantes con los usos de suelo fijados197. Los usos de suelo que se pueden establecer en cada instrumento se encuentran definidos en la OGUC. En efecto, el artículo 2.1.24 de la citada Ordenanza dispone que:

“Para la fijación y aplicación de dichos usos de suelo, éstos se agrupan en los siguientes seis tipos de uso, susceptibles de emplazarse simultáneamente en la misma zona, lo cual deberá ser reglamentado por el Instrumento de Planificación Territorial correspondiente, en orden a compatibilizar los efectos de unos y otros:- Residencial.

- Equipamiento. - Actividades Productivas. - Infraestructura. - Espacio Público. - Área Verde.”

194 Ley General de Urbanismo y Construcciones (D.F.L. N° 458 de 1976). 195 Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (D.S. N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.) 196 Artículos 35 y 42 de la LGUC y 2.1.24 de la OGUC. 197 Artículo 57 de la LGUC.


Enseguida, la OGUC define los distintos usos, estableciendo las actividades permitidas en cada uno de ellos. En este contexto, en lo que interesa, el inciso primero del artículo 2.1.29 de la OGUC define el tipo de “uso infraestructura” en los siguientes términos:

“El tipo de uso Infraestructura se refiere a las edificaciones o instalaciones y a las redes o trazados destinados a:

- Infraestructura de transporte, tales como, vías y estaciones ferroviarias, terminales de transporte terrestre, recintos marítimos o portuarios, instalaciones o recintos aeroportuarios, etc. - Infraestructura sanitaria, tales como, plantas de captación, distribución o tratamiento de agua potable o de aguas servidas, de aguas lluvia, rellenos sanitarios, estaciones exclusivas de transferencia de residuos, etc. - Infraestructura energética, tales como, centrales de generación o distribución de energía, de gas y de telecomunicaciones, gasoductos, etc.”

Luego, en principio, los proyectos energéticos, tanto de generación, transmisión y distribución, debieran emplazarse en las zonas identificadas con el uso de suelo “infraestructura energética” delimitada por el respectivo plan regulador. Sin embargo, este artículo establece una regulación especial para este tipo de uso de suelo señalando, a continuación del inciso citado, lo siguiente:

“Las redes de distribución, redes de comunicaciones y de servicios domiciliarios y en general los trazados de infraestructura se entenderán siempre admitidos y se sujetarán a las disposiciones que establezcan los organismos competentes. El instrumento de planificación territorial deberá reconocer las fajas o zonas de protección determinadas por la normativa vigente y destinarlas a áreas verdes, vialidad o a los usos determinados por dicha normativa. Para estos efectos se entenderá por redes y trazados, todos los componentes de conducción, distribución, traslado o evacuación, asociados a los elementos de infraestructura indicados en el inciso anterior. El Instrumento de Planificación Territorial respectivo definirá en las áreas al interior del límite urbano, las normas urbanísticas que regulen el emplazamiento de las instalaciones o edificaciones necesarias para este tipo de uso, que no formen parte de la red, sin perjuicio del cumplimiento de las normas ambientales, de las normas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, de esta Ordenanza y demás disposiciones pertinentes. En el área rural de los planes reguladores intercomunales o metropolitanos, dichas instalaciones o edificaciones estarán siempre admitidas y se sujetarán a las disposiciones que establezcan los organismos competentes, sin perjuicio del cumplimiento de la Ley 19.300 y de lo dispuesto en el artículo 55 del DFL N°458 (V. y U.), de 1975, Ley General de Urbanismo y Construcciones. Las instalaciones o edificaciones de este tipo de uso que contemplen un proceso de transformación deberán ser calificadas por la Secretaría Regional Ministerial de Salud respectiva, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 4.14.2 de esta Ordenanza. Las instalaciones o edificaciones de infraestructura en el área rural, requerirán las autorizaciones exigidas para las construcciones de equipamiento conforme al artículo 55º


de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, siempre que no contemplen procesos productivos. En caso contrario se considerarán como industria.”

Considerando la disposición citada, a continuación se analizarán los alcances de dicha regulación para los proyectos energéticos, tanto áreas sujetas a un IOT Estricto Normativo como fuera de éste. Asimismo, se considerará la aplicación del artículo 55 de la LGUC, conocido como cambio de uso de suelo (CUS) a los proyectos energéticos, así como la calificación industrial, regulada en el artículo 4.14.2 de la OGUC. Por último, se realizará una referencia al Sistema de Evaluación Ambiental, en razón que la gran mayoría de proyectos energéticos ingresan a este Sistema y, por tanto, es dentro de éste donde se evalúa el cumplimiento de la normativa ambiental, incluida los IOT. V.1. Aplicación del artículo 2.1.29

Según se desprende de la disposición transcrita, para efectos de definir la regulación del emplazamiento de la infraestructura energética, se establecen una serie de distinciones, tanto desde un punto de vista territorial, como desde las obras necesarias para el desarrollo de la actividad energética. En primer término, y desde el punto de vista territorial, este artículo distingue entre áreas reguladas por un IOT Estricto Normativo y las que no lo están. A su turno, distingue entre área urbana y área rural. En este último caso, cabe precisar que tratándose de áreas urbanas no cabe duda que éstas se encuentran, por definición, reguladas por un IOT Estricto Normativo198, toda vez que será precisamente tal instrumento el que defina el límite urbano (PRI/PRM; PRC) Distinto es el caso para las áreas rurales, en que se pueden dar dos situaciones: i) áreas rurales contempladas en el respectivo plan regulador (PRI/PRM) y ii) áreas rurales no reguladas por un IOT Estricto Normativo. Desde el punto de vista de las obras necesarias para la actividad energética, la disposición distingue entre redes y trazados, por una parte, y edificaciones e instalaciones por la otra. Tales distinciones serán consideradas para efectos del análisis de esta disposición, resultando relevante además tener presente lo dictaminado por la División de Desarrollo Urbano (DDU) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través de sus circulares199; en particular, la DDU 218, Circular ORD. N° 295, de 29 de abril de 2009, de la DDU (en adelante DDU 218), que se refiere precisamente al tipo de uso de suelo infraestructura. 198 Corresponden a PRI/PRM, PRC, Planes Seccionales y Límites Urbanos. 199 Según se indicó en el informe anterior, el artículo 4 de la LGUC le otorga competencias a la DDU para interpretar las disposiciones de la LGUC así como de la OGUC.


V.1.1. Áreas sujetas a IOT Estricto Normativo

Para determinar la factibilidad de emplazamiento de un proyecto energético en un área regulada por este tipo de instrumento, se debe realizar, en primer término, la siguiente distinción: (a) Redes y trazados: Según lo establece el artículo 2.1.29 de la OGUC, por redes y trazados se entienden “todos los componentes de conducción, distribución, traslado o evacuación, asociados a los elementos de infraestructura.” Ahora bien, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), más específicamente la División de Desarrollo Urbano (DDU), precisó tal definición, señalando que las redes y trazados “están constituidos por todos los componentes de conducción, distribución, traslado y evacuación, asociados a las redes de distribución, redes de comunicación y de servicios domiciliarios y en general a los trazados de infraestructura, los cuales permiten distribuir el servicio que prestan, desde el lugar de generación hasta el lugar de destino, y que, en este contexto, existen instalaciones que son parte de la red.” Acto seguido, enumera como parte del concepto de redes y trazados, en lo que interesa: los postes, el cableado y las subestaciones eléctricas200. Estos elementos, conforme al artículo 2.1.29, están siempre admitidos. Tal expresión genera un doble efecto: - Los Planes Reguladores respectivos se deben limitar a reconocer las fajas o zonas de protección determinadas por las normas sectoriales aplicables, sin poder, en definitiva, regular su emplazamiento. - No es posible configurar un incumplimiento de la normativa contenida en el respectivo IOT Estricto Normativo, dada que la expresión “siempre admitidos” establecida en la OGUC impide que los IOT establezcan restricciones a estas obras, en razón de la jerarquía normativa de la OGUC. Es decir, las redes y trazados pueden localizarse en cualquier zona, independiente del uso de suelo fijado por el respectivo plan para aquella. (b) Edificaciones e Instalaciones Respecto de las edificaciones o instalaciones, su situación es diversa, debiendo realizarse una nueva distinción, a saber: i) Edificaciones e Instalaciones insertas en las áreas rurales de los PRI/PRM.

200 DDU 218, numeral 5.1.


En las áreas rurales de los PRI/PRM, la regulación de las instalaciones de infraestructura energética es igual a la de redes y trazados, es decir, están siempre admitidas, por lo que los IPT no tienen competencia para regularlas201. Al respecto, la Circular DDU-Específica N°10 establece que “en el área rural de los planes reguladores intercomunales o metropolitanos, las instalaciones o edificaciones del uso de suelo infraestructura estarán siempre admitidas”, agregando que “se sujetarán a las disposiciones que establezcan los organismos competentes, sin perjuicio del cumplimiento de la Ley 19.300 y de las autorizaciones que deban efectuarse por lo dispuesto en el artículo 55 del DFL N° 458, Ley General de Urbanismo y Construcciones”.202 Esta situación si bien es clara desde un punto de vista normativo puede acarrear problemas respecto de la gestión del uso del territorio, toda vez que la OGUC asigna competencias a los PRI/PRM en el área rural, las que se encuentran establecidas en el 2.1.7 de la OGUC, e incluyen: a) La definición de áreas de riesgo o no edificables a nivel intercomunal, esto es, que

excedan los límites de una comuna. b) El reconocimiento de los recursos de valor natural y patrimonial cultural, esto es, la

inclusión dentro del respectivo plan, de aquellas áreas o elementos que cuentan con algún decreto de protección dictado por un organismo competente.

c) La definición de una subdivisión predial mínima en el caso de los PRM de Santiago, Valparaíso y Concepción. Los restantes PRI/PRM no pueden fijar subdivisión predial mínima, y rigen las disposiciones vigentes para la subdivisión de predios rurales.

d) Establecer los usos de suelo, para efectos de la aplicación del artículo 55 de la LGUC.

En consecuencia, los PRI/PRM efectivamente tienen facultades para establecer zonificaciones en las áreas rurales sujetas a su ámbito de acción, fijando en ellas usos de suelo, así como también pueden establecer condiciones (ej: distanciamientos de predios vecinos) a aquellos usos que están permitidos. Una mención especial merece la situación de la letra d). En este caso conviene recalcar que si bien estas áreas no pierden su condición de rural, los usos que pudiese señalar un plan en ellas son funcionales para la aplicación del inciso tercero y cuarto del artículo 55 de la LGUC. Esto se traduce en una zonificación que debe ser considerada al momento de otorgar el cambio de usos de suelo. Lo anterior ha sido reconocido por la Contraloría General de la República, quien ha dictaminado que “(…) el citado artículo 55 [de la LGUC] establece un procedimiento que debe seguirse en cada situación particular respecto de las construcciones en el área rural, el cual, tratándose de áreas rurales afectas a planificación territorial -como ocurre en la especie-, supone la consideración de los usos de suelo que el respectivo instrumento contemple.”203 Ahora bien, 201 DDU 218, numeral 4. Este criterio ha sido refrendado mediante DDU –Específica N° 10, Circular IRD. N° 368, de 4/6/2009, de la DDU (en adelante DDU-Específica 10.) 202 DDU-Específica 10, Inciso 2. 203 Dictamen N° 71465, de 24 de diciembre de 2009, de la Contraloría General de la República. En igual sentido, dictámenes N° 37731, de 2007, y 39.228, de 2003, de la Contraloría General de la República.


tratándose de proyectos de infraestructura, los usos de suelo que pudiesen regularse en área rural no les son oponibles, dada su condición de “siempre admitidos”. En este contexto, puede producirse la paradoja que dentro de un área definida para efectos del 55, por ejemplo, para “uso residencial” se instale una central energética, que incluso haya sido calificada de contaminante204. Dada esta situación, la discusión podría trasladarse al ámbito del permiso ambiental (RCA) con relación al permiso sanitario (calificación industrial); y en todo caso podría ser de conocimiento de los tribunales vía recurso de protección por afectación del artículo 19 N°1 y N°8 de la Constitución Política. ii) Edificaciones e Instalaciones insertas dentro del límite urbano Al interior del límite urbano la situación es la contraria, es decir, le corresponde al plan regulador respectivo fijar las normas urbanísticas que regirán para tales instalaciones. Es así como cada plan regulador deberá determinar las normas a cumplir para este tipo de edificaciones. Por tanto, tratándose de un proyecto energético, que no corresponda a redes y trazados, deberá emplazarse en aquella zona del plan regulador que admita el uso de suelo infraestructura. Por último, cabe hacer presente que luego de la modificación a la OGUC introducida por el D.S. N°68/09 del MINVU205 están permitidas dentro del límite urbano incluso las edificaciones e instalaciones que han sido calificadas como contaminantes y/o peligrosas, de manera que los planes reguladores pueden regular libremente el territorio en esta materia. En definitiva, sólo las instalaciones o edificaciones energéticas emplazadas al interior del límite urbano son reguladas por los IOT Estrictos Normativos, es decir, por la planificación urbana

204 Al respecto resultan pertientes los siguientes ejemlos: i) Plan Regulador Intercomunal de Río Claro204 que define para el área rural “Áreas Rurales de Uso Preferente ZP”204, las cuales se subdividen en dos Zonas: Zona de Uso Preferente Agropecuario 1A (ZP1-A) y Zona de Uso Preferente Agropecuario 1B (ZP1-B). En ambas zonas se permite la localización de viviendas y de “actividades productivas calificadas como insalubres, contaminantes o peligrosas por la Seremi de Salud Región O’Higgins”204; para estas últimas sólo establece una exigencia de antejardín de 25 o 30 metros y distanciamiento a deslindes de 100 metros. Para esta exigencia cita los artículos 4.14.2 y 4.14.6 de la OGUC, los cuales entregan al Director de Obras y a los instrumentos de planificación territorial, la facultad de exigir distanciamientos superiores a los establecidos por la OGUC, a las actividades productivas que tienen impactos sobre los predios vecinos. En estas mismas zonas se permite el uso residencial, estableciendo condiciones especiales sólo a aquellos proyectos inmobiliarios o de construcción de conjuntos residenciales, que se localicen en las cercanías de cursos de agua o en zonas de afloramiento de acuíferos. No se realiza ninguna mención a la potencial presencia de actividades productivas contaminantes o incompatibles con la localización de viviendas (Resolución N° 70 del Gobierno Regional del Libertador Bernardo O’Higgins, del 05/02/2010, publicada en Diario Oficial el 24/12/2010, Ordenanza Plan Regulador Intercomunal Río Claro, disponible en http://www.observatoriourbano.cl/IPT/Mapoteca/Digital/071.70.2010.pdf) Otro ejemplo lo encontramos en el Plan Regulador Intercomunal de Rancagua204, que define dos tipos de Área Rural: Área Rural de Fondo de Valle (AR-1) y Área Rural de Alta Pendiente (AR-2). En ambas áreas se permiten las actividades residenciales, equipamientos, actividades productivas e infraestructura las cuales “deben atenerse a las disposiciones del artículo 55 de la LGUC y a la normativa ambiental vigente”204. En este caso el PRI no establece condiciones especiales a las actividades productivas, quedando éstas sujetas a la normativa ambiental, en lo que se refiere a potenciales impactos sobre localidades o agrupaciones residenciales ya existente ( Resolución N° 203 del Gobierno Regional del Libertador Bernardo O’Higgins, del 04/11/2010, publicada en el Diario Oficial el 24/12/2010, Ordenanza Actualización Plan Regulador Intercomunal de Rancagua, disponible en http://www.observatoriourbano.cl/IPT/Mapoteca/Digital/06101.203.2010.pdf). 205 Publicado en el Diario Oficial el 31/12/2009.


territorial. Por otra parte, las redes y trazados estarían siempre admitidos, no pudiendo los planes reguladores respectivos limitarlos. V.1.2. Áreas no reguladas por IOT Estricto Normativo

En esta sección nos referimos al área rural fuera de las áreas reguladas por los planes reguladores, para lo cual también es necesario realizar la siguiente clasificación: (a) Redes y trazados El artículo 2.1.29 de la OGUC, ya citado, no hace distingo alguno entre área urbana y rural toda vez que señala pura y simplemente que las redes y trazadas se entenderán “siempre admitidas”. Sin embargo, la “expresión siempre admitidas” tiene efecto sólo en las áreas reguladas por IPT, puesto que en las otras áreas lo que mandata es la regulación del artículo 55 de la LGUC que se verá en el próximo acápite. (b) Edificaciones o Instalaciones Respecto de las edificaciones o instalaciones de infraestructura energética, la disposición nada dice respecto a las áreas rurales. Considerando la competencia general de los IOT Estrictos Normativos, esto es, la planificación urbana, estos IOT no podrían regular el uso de suelo en área rural (a excepción de los PRI/PRM), consecuentemente respecto de los proyectos energéticos se debe aplicar el artículo 55 de la LGUC206. En consecuencia, en el área rural al que se refiere este acápite, la expresión “siempre admitida” es irrelevante, puesto que las consecuencias jurídicas en el caso de las redes y trazados y de las edificaciones e instalaciones en área rural son las mismas, en cuanto debo aplicar la normativa sectorial (v.g. ZSPE) y el artículo 55 de la LGUC si fuese pertinente que según se explicará más abajo, será el caso de las instalaciones y edificaciones, pues las redes y trazados no requieren de esta autorización. Asimismo, deben cumplir con los otros IOT que sean aplicables, por ejemplo, con las ZSPE. En este sentido, y a modo de ejemplo, una red o trazado para poder emplazarse en un parque nacional, deberá ser compatible con los objetivos de protección de esta área.

206 En el caso de las instalaciones cabe hacer presente que concordante con todo lo dicho la DDU dispone que “estos planes pueden incorporar criterio de localización para los distintos tipos de infraestructura, de manera de facilitar la evaluación de los respectivos proyectos que, por aplicación del artículo 55° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, se solicite emplazar en el área rural no regulada por un Plan Regulador Intercomunal, criterio que, -tratándose de instalaciones o edificaciones de este tipo de uso que no formen parte de la red-, deberán ser incorporadas en el informe que emita la Secretaría Ministerial de vivienda y Urbanismo respectiva, en el marco de la citada disposición.”


V.1.3 Cambio de Uso de Suelo

El artículo 2.1.29, además de definir la competencia que tienen los planes reguladores para determinar el emplazamiento de las obras relativas a proyectos energéticos, hace alusión a la aplicación del artículo 55 de la LGUC en estos proyectos, el que señala:

“Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueran necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado. Corresponderá a la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no generen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana-regional. Con dicho objeto, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico; o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional Ministerial del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de urbanización que deberá tener esa división predial, conforme a lo que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Igualmente, las construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan.”.

En consecuencia, lo relevante de esta disposición es que establece el instrumento mediante el cual se pueden desarrollar otras actividades no agrícolas en áreas rurales, puesto que en principio se encuentra prohibido subdividir y urbanizar el terreno, así como construir en tales áreas, a excepción de los casos establecidos. Cabe precisar que este permiso se requiere tanto en área rural no regulada por un PRI/PRM, como en área rural definida en tales instrumentos.


Tratándose de la aplicación del cambio de uso de suelo a los proyectos energéticos, al igual que en los casos anteriores, debe realizarse la siguiente distinción: (a) Redes y trazados En relación a las redes y trazados, la DDU 218207 sostiene que no requiere de este permiso, fundado en que la OGUC indica que están siempre admitidas. Sin embargo, se advierte un contrasentido en la fundamentación de la DDU. Lo anterior se funda en que el alcance que la DDU ha dado a la expresión “siempre admitida” es que quedan fuera de la posibilidad de ser reglamentados por los planes reguladores208, por tanto mal podrían surtir efecto sobre el área rural no regulada. Lo anterior, es acorde con la organización administrativa en donde la regulación urbana recae en el MINVU, salvo los PRI-M, en donde se incluye lo rural basado en el hecho de que las comunas involucradas constituyen una unidad urbana e incluso en dicho caso igual se requiere el CUS para el área rural. Las redes y trazados no requieren cambio de uso de suelo, pero la justificación proviene del hecho que no se cumplen los supuestos del artículo 55, puesto que no se trata de subdivisiones y urbanizaciones, ni tampoco caen bajo los supuestos de construcciones referidos en la norma. Sin embargo, es importante hacer presente que, tal como señalamos, la DDU ha estimado dentro de la definición de redes y trazados a las subestaciones y es posible que este tipo de instalaciones pueda encontrarse dentro de los supuestos del artículo 55. (b) Edificaciones e Instalaciones En este caso, sí se requiere el cambio de uso de suelo, y así lo dispone expresamente la norma. Conforme a esta regla, la DDU se ha referido explícitamente a la situación de centrales de generación de energía eléctrica a través de aerogeneradores209, indicando que requieren de cambio de uso de suelo, y que “corresponderá que esta autorización abarque el conjunto de todas las instalaciones y edificaciones –incluidos cada uno de los “aerogeneradores”- así como a la totalidad de las edificaciones que pudieren complementar la actividad (…).” Un tema relevante para el sector energético dice relación con quién debe solicitar el cambio de uso de suelo, en tanto ha habido ciertas dificultades en la tramitación de dicha autorización para los titulares de concesión que no son propietarios de los predios. Al respecto, cabe indicar que la CGR ha venido a despejar tal inquietud, dictaminando expresamente que la titularidad de la concesión y de la consiguiente servidumbre sobre el predio superficial habilita a su titular a solicitar el premiso, sin que sea necesario el consentimiento de los dueños del predio sirviente210. Lo anterior, puesto que éste ha quedado precisamente gravado en beneficio de la actividad concesionada. Si bien este pronunciamiento fue dictado respecto de un proyecto minero, se 207 DDU 218, numeral 6 c. 208 Ver N. al P. N° 8. 209 Circular ORD. N° 148, de 18/2/2010, DDU Específica 3/2010. 210 Dictamen N° 031978, de 10.07.2008, de la Contraloría General de la República.


estima que el trasfondo del asunto es el mismo, siendo aplicable al caso energético. Concluir lo contrario implicaría hacer depender de la voluntad del dueño del predio el desarrollo de la actividad, cuestión que no se condice con el título concesional y los derechos que otorga –derecho de servidumbre-. Además, se debe considerar que el dueño del predio superficial es indemnizado por los perjuicio que la actividad le ocasiona, por lo que sería absurdo indemnizarlo si luego dependiera de él el desarrollo de la actividad; implicaría, en definitiva, un enriquecimiento sin causa para el dueño del predio superficial.

V.1.4.Calificación Industrial

Al igual que el caso anterior, la calificación industrial también es mencionada en el artículo 2.1.29 de la OGUC, haciendo referencia explícita al artículo 4.14.2 de la OGUC, el que señala lo siguiente:

“Los establecimientos industriales o de bodegaje serán calificados caso a caso por la Secretaría Regional Ministerial de Salud respectiva, en consideración a los riesgos que su funcionamiento pueda causar a sus trabajadores, vecindario y comunidad; para estos efectos, se calificarán como sigue: 1. Peligroso: el que por el alto riesgo potencial permanente y por la índole eminentemente peligrosa, explosiva o nociva de sus procesos, materias primas, productos intermedios o finales o acopio de los mismos, pueden llegar a causar daño de carácter catastrófico para la salud o la propiedad, en un radio que excede los límites del propio predio. 2. Insalubre o contaminante: el que por destinación o por las operaciones o procesos que en ellos se practican o por los elementos que se acopian, dan lugar a consecuencias tales como vertimientos, desprendimientos, emanaciones, trepidaciones, ruidos, que puedan llegar a alterar el equilibrio del medio ambiente por el uso desmedido de la naturaleza o por la incorporación a la biosfera de sustancias extrañas, que perjudican directa o indirectamente la salud humana y ocasionen daños a los recursos agrícolas, forestales, pecuarios, piscícolas, u otros. 3. Molesto: aquel cuyo proceso de tratamientos de insumos, fabricación o almacenamiento de materias primas o productos finales, pueden ocasionalmente causar daños a la salud o la propiedad, y que normalmente quedan circunscritos al predio de la propia instalación, o bien, aquellos que puedan atraer insectos o roedores, producir ruidos o vibraciones, u otras consecuencias, causando con ello molestias que se prolonguen en cualquier período del día o de la noche. 4. Inofensivo: aquel que no produce daños ni molestias a la comunidad, personas o entorno, controlando y neutralizando los efectos del proceso productivo o de acopio, siempre dentro del propio predio e instalaciones, resultando éste inocuo.”.

En este contexto, surgen varios asuntos a definir:


(a) El presupuesto de aplicabilidad: que se trate de un establecimiento de bodegaje o

industrial. Los establecimientos de bodegaje se encuentran definidos en la OGUC como “lugar destinado al acopio de insumos o productos”. Por su parte, en cuanto a los establecimientos industriales, la OGUC sólo define edificio industrial como “aquel donde se fabrican o elaboran productos industriales”. La circular DDU N°227, del año 2009, establece en su numeral 3.2.3.1.2.3, referido al uso de suelo “actividades productivas”, que éste comprende todo tipo de industrias, entendiéndose por tales, según lo señala la citada circular “instalaciones o edificaciones donde se fabrican o elaboran productos industriales, en los cuales se genera un proceso de transformación de materias primas o insumos en productos elaborados”211. De lo anterior se colige que una actividad industrial, albergada por un edificio o establecimiento industrial, implica el consumo de “materias primas”, a partir de las cuales se lleva a cabo un “proceso de transformación” de éstas, con el propósito de obtener un “producto”. Este criterio se ve reflejado en el penúltimo inciso del artículo 2.1.29 de la OGUC, precedentemente citado, toda vez que pone el énfasis, tal como se lee, en la existencia de un proceso de transformación. En este contexto, dependerá del tipo de proyecto o instalación energética la procedencia de la calificación industrial. Al respecto, cabe indicar que en cuanto a las instalaciones energéticas correspondientes a centrales termoeléctricas, ha habido un criterio uniforme en cuanto a que requieren de esta calificación212. Distinto es el caso, por ejemplo, de las centrales de generación eléctrica mediante aerogeneradores, donde no ha habido esta unidad de criterio entre las distintas autoridades de gobierno. Así, en ciertos casos el criterio sostenido por la Autoridad Sanitaria ha sido que corresponde calificar a tales centrales generadoras de energía, difiriendo del criterio esgrimido por la Autoridad Ambiental 213-214, mientras que en otros casos, la Autoridad Sanitaria ha sostenido que no corresponde la calificación industrial215.

(b) Criterios para definir la calificación 211 Este criterio ya había sido señalado, a pesar de que actualmente se encuentra derogada, en la circular DDU N° 55, de 1999. 212Tal ha sido el caso de las centrales termoeléctricas de Campiche, Castilla, Barrancones, entre otras. Información obtenida de la página web www.e-seia.cl. 213 Al respecto véase procedimiento de evaluación ambiental del proyectos denominado Parque Eólico El Arrayán, calificado favorablemente mediante resolución exenta N° 77, de 29/7/2010, e la COREMA Región de Coquimbo, donde expresamente la Autoridad Sanitaria indica en sus pronunciamientos la aplicabilidad de la calificación industrial, sin embargo la Autoridad Ambiental si bien no se refiere explícitamente a este respecto, no hace mención a esta calificación en la Resolución de Calificación Ambiental. 214 Esta conclusión se desprende de la revisión de las resoluciones de calificación ambiental de proyectos eólicos en la plataforma electrónica, www.e-seia.cl, donde mayoritariamente no se ha otorgado la calificación industrial a este tipo de proyectos. 215 Véase procedimiento de evaluación ambiental del proyecto denominado “Parque Eólico Arauco”, calificado favorablemente mediante Resolución Exenta N°148, de 28/7/2010, de la COREMA Región del Bío-Bío. informó que no le aplican permisos a esta proyecto, excluyendo con ello la aplicación de la la calificación industrial.


No existe un criterio claro para que los titulares de proyectos puedan -ex ante - predecir bajo qué categoría podría encontrarse el establecimiento industrial de su proyecto. Lo anterior, es especialmente complejo tratándose de empresas que deseen instalarse dentro de un área urbana regulada por un plan regulador, en tanto tal calificación determina, muchas veces, el cumplimento o no del respectivo plan, generando, en consecuencia, un grado importante de incertidumbre en cuanto al cumplimiento de normativa ambiental vinculante, como son los IOT Estrictos. En primer término, si bien la OGUC indica que tal calificación debe realizarse de acuerdo al riesgo que el establecimiento conlleva para sus trabajadores, vecindario y comunidad, no existe guía del Ministerio de Salud que defina los criterios para determinar aquello216. A modo ejemplar se realizó una revisión preliminar de los proyectos termoeléctricos aprobados en el Sistema de Evaluación Ambiental durante el período 2005-2010, la que muestra una disparidad de criterios, tal como se refleja en la tabla que se acompaña en Anexo 4.

*** La aplicación del artículo 2.1.29 a los proyectos energéticos, así como la aplicación del CUS y de la calificación industrial, se puede graficar en la siguiente figura:

216 Se hace presente que si bien no hay una guía a nivel nacional, existe una guía elaborada por la SEREMI MINVU de la Región Metropolitana, denominada Pauta de Referencia Calificación de Actividades Productivas y de Servicios de Carácter Industrial, del año 1998.


V.2. Otras regulaciones de la OGUC relevantes para proyectos energéticos

Si bien el artículo 2.1.29 de la OGUC es la principal regulación para el tipo de uso de suelo infraestructura, donde se incluyen los proyectos energéticos, existen otras disposiciones que se refieren a este tipo de usos de suelo y que deben considerarse al momento de definir el emplazamiento de un proyecto energético, específicamente los artículos 2.1.21 y 2.1.28 de la misma OGUC. Por otra parte, se estima relevante tratar la situación de áreas restringidas, referidas a áreas de riesgo para asentamientos humanos y a las áreas de protección de recursos de valor natural, con relación a los usos de suelo permitido en tales áreas, dado los conflictos que pudiese generar para los proyectos energéticos. V.2.1 Predios afectos a distintos usos de suelo El artículo 2.1.21217 regula el caso en que un predio está afecto a dos o más zonas de uno o más Instrumentos de Planificación Territorial218, estableciendo, como regla general, que debe cumplir con las disposiciones que regulan ambas zonas, con las excepciones que señala el artículo, referidas por ejemplo a densidad, coeficientes de constructibilidad, etc. Asimismo, para el caso que a un predio lo afecte dos zonas con distintos usos de suelo, la disposición prescribe, como regla general, que se admitirán los usos de suelo que le permita su 217 El artículo 2.1.21 de la OGUC dispone: “En los casos que un predio quede afecto a dos o más zonas o subzonas, de uno o más Instrumentos de Planificación Territorial, las disposiciones establecidas en éstos deberán cumplirse en cada una de dichas zonas, con excepción de las normas sobre densidad, coeficiente de constructibilidad, de ocupación de suelo y de ocupación de los pisos superiores, las cuáles, luego de calculadas para cada zona por separado, podrán promediarse para el predio en su conjunto, para luego distribuirse según determine el arquitecto autor del proyecto, respetando en todo caso las alturas máximas permitidas para cada zona. En caso que en una de las zonas o subzonas las normas señaladas en este inciso no tuvieren limitación, no podrán promediarse para el resto del predio. Si al predio de que trata el inciso anterior lo afectaren dos o más zonas o subzonas con distintos usos de suelo, se admitirán todos los que le permita su frente a la calle de mayor ancho o los que le permita la zona que afecte a dos tercios o más de la superficie del terreno, salvo que alguno de los destinos tuviere restricción expresa indicada en el instrumento de planificación territorial o que se trate de los usos de Infraestructura y/o de Actividades Productivas, circunstancia estas últimas en que se aplicará lo dispuesto en el inciso siguiente. En todo caso, los accesos a cada destino deben contemplarse por la vía que enfrenta la zona o subzona que los admite. Si del predio afecto a dos o más zonas o subzonas con distintos usos de suelo, al menos el 30% de su superficie permite los usos de suelo de actividades productivas y/o infraestructura, se admitirá en todo el terreno dicho uso de suelo, debiendo observarse lo señalado en el inciso precedente en lo relativo a los accesos a cada destino. Con todo, el instrumento de planificación territorial que corresponda podrá prohibir la aplicación de este inciso dentro de su territorio. Asimismo, si el citado predio estuviere afecto por el Instrumento de Planificación Territorial a prolongaciones o nuevas calles que lo dividieran en porciones, las normas señaladas en el inciso primero podrán calcularse sobre la superficie total del predio descontando las áreas afectas, para luego distribuirlas en los saldos prediales según determine el arquitecto autor del proyecto, sin perjuicio de las cesiones que correspondan conforme al artículo 70 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Lo dispuesto en este artículo es sin desmedro de la aplicación, cuando corresponda, del artículo 55° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. 218 Conforme los artículos 1.1.2 y 2.1.2 de la OGUC, se entiende por Instrumentos de Planificación Territorial los siguientes: Planes Reguladores de Desarrollo Urbano, Planes Reguladores Intercomunales o Metropolitanos, Planes Reguladores Comunales, Planes Seccionales y Límite Urbano.


frente a la calle más ancha o los que se encuentren permitidos en la zona que afecte a dos tercios o más de la superficie del terreno. Sin embargo, tratándose del uso de suelo infraestructura el inciso tercero del artículo establece una excepción, indicando que:

“Si del predio afecto a dos o más zonas o subzonas con distintos usos de suelo, al menos el 30% de su superficie permite los usos de suelo de actividades productivas y/o infraestructura, se admitirá en todo el terreno dicho uso de suelo, debiendo observarse lo señalado en el inciso precedente en lo relativo a los accesos a cada destino. Con todo, el instrumento de planificación territorial que corresponda podrá prohibir la aplicación de este inciso dentro de su territorio.”

Es decir, en estos casos no se aplica la relación de dos tercios establecida como regla general, sino que basta que el 30%, es decir, menos de un tercio del predio esté destinado a, en lo que interesa, infraestructura energética para permitir este uso de suelo en todo el predio. V.2.2. Compatibilidad entre los usos de suelo “infraestructura energética” y “actividades productivas” Por su parte, el artículo 2.1.28 regula el tipo de usos de suelo “Actividades Productivas” indicando que comprende a todo tipo de industrias así como a instalaciones de impacto similar219. Para efectos de los proyectos energéticos, el último inciso del artículo señala:

“En aquellos casos en que el instrumento de planificación territorial permita la actividad de industria, estará siempre admitido el emplazamiento de las instalaciones o edificaciones destinadas a infraestructura que sean calificadas conforme al artículo 4.14.2. de esta Ordenanza, en forma idéntica o con menor riesgo al de la actividad permitida. Con todo, el instrumento de planificación territorial que corresponda podrá prohibir la aplicación de este inciso dentro de su territorio.”

En consecuencia, las edificaciones o instalaciones de infraestructura energéticas siempre podrán emplazarse en las zonas de los planes reguladores que admitan usos de suelo “actividades productivas”, siempre que de acuerdo a su calificación industrial sean admitidas en tal lugar.

219 El artículo 2.1.28 de la OGUC señala: “El tipo de uso Actividades Productivas comprende a todo tipo de industrias y aquellas instalaciones de impacto similar al industrial, tales como grandes depósitos, talleres o bodegas industriales. El Instrumento de Planificación Territorial podrá establecer limitaciones a su instalación, sin perjuicio del cumplimiento de las normas ambientales y demás disposiciones pertinentes. Las actividades productivas señaladas en el inciso anterior pueden ser calificadas como inofensivas, molestas, insalubres, contaminantes o peligrosas por la Secretaría Regional Ministerial de Salud correspondiente. Sin embargo, las que cuenten con calificación de dicha Secretaría Regional Ministerial como actividad inofensiva podrán asimilarse al uso de suelo Equipamiento de Clase Comercio o Servicios, previa autorización del Director de Obras Municipales cuando se acredite que no producirán molestias al vecindario. En aquellos casos en que el instrumento de planificación territorial permita la actividad de industria, estará siempre admitido el emplazamiento de las instalaciones o edificaciones destinadas a infraestructura que sean calificadas conforme al artículo 4.14.2. de esta Ordenanza, en forma idéntica o con menor riesgo al de la actividad permitida. Con todo, el instrumento de planificación territorial que corresponda podrá prohibir la aplicación de este inciso dentro de su territorio”.


V.2.3. Relación entre áreas restringidas y usos de suelo La OGUC establece en su artículo 2.1.17 que los planes reguladores comunales e intercomunales pueden definir áreas restringidas al desarrollo urbano, las cuales son aquellas que pueden representar un peligro potencial a los asentamientos humanos. Se distinguen dos tipos de áreas restringidas al desarrollo urbano: zonas no edificables y áreas de riesgo, las cuales son definidas por la OGUC:

“Por “zonas no edificables” se entenderán aquellas que por su especial naturaleza y ubicación no son susceptibles de edificación, en virtud de lo preceptuado en el inciso primero del artículo 60° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En estas áreas sólo se aceptará la ubicación de actividades transitorias”.

Entre las zonas no edificables se incluyen las franjas protección de torres de alta tensión, al igual que las áreas de protección de aeropuertos, embalses, acueductos, oleoductos, gaseoductos y otras similares220. En estas zonas no se pueden establecer usos de suelo.

Por “áreas de riesgo” se entenderán aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos”.

Las zonas de riesgo, de acuerdo con la OGUC, corresponden a: 1. Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos 2. Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas 3. Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas 4. Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana. Los IOT están facultados para delimitar áreas de riesgo, pero ello debe estar fundado en estudios realizados por especialistas en el marco de la formulación del IOT, o en estudios realizados por otras reparticiones públicas (por ejemplo, SERNAGEOMIN). En estas áreas es posible localizar proyectos, pero en estos casos, la solicitud de permiso de edificación debe ir acompañada de “un estudio fundado, elaborado por un profesional especialista y aprobado por el organismo competente, que determine las acciones que deberán ejecutarse para su utilización, incluida la evaluación de impacto ambiental correspondiente conforme a la Ley 19.300(…) cuando corresponda” (art. 2.1.17 OGUC). El mismo artículo establece que el plan regulador debe establecer las normas urbanísticas aplicables a estos proyectos una vez que cumplan con los requisitos previos a la obtención del permiso de edificación. Esto significa que una vez levantado 220 Art. 2.1.17 OGUC.


el riesgo conforme al procedimiento establecido en el artículo 2.1.17 mencionado, se debe cumplir con las normas urbanísticas fijadas para el área, incluida las de uso de suelo. En caso de querer realizar otra actividad en dicha área no contemplada dentro de los usos fijados, será necesario modificar el respectivo plan regulador. Por tanto, al interior de las áreas urbanas, los planes reguladores pueden establecer los usos de suelo permitidos en las zonas de riesgo una vez que se realizan las obras que eliminan el riesgo. Pero en las áreas rurales, los planes reguladores intercomunales deben atenerse a sus facultades para definir usos de suelo, de suerte que las instalaciones de infraestructura energética no pueden ser excluidas si han cumplido con lo establecido en el 2.1.17 de la OGUC. En relación a este aspecto, resulta sumamente relevante contar con una directriz del MNVU, a través de una circular de la DDU. Todo lo anterior, no obsta al cumplimento de los permisos respectivos, siendo relevante en este punto el CUS, tal como se trató precedentemente. Esta disposición fue objeto de revisión en el proyecto termoeléctrico Campiche. En efecto, este proyecto se emplaza en un área abarcada por el Plan Regulador de Valparaíso; parte de sus instalaciones se insertan en la Zona ZR-2 de Restricciones por inundación, introducida por el Decreto Supremo N°116 de fecha 5 de agosto de 1987 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. En lo que interesa su artículo segundo señala:

“En las Zonas Industriales peligrosas y zonas adyacentes de restricción que se establecen en el plano (…), serán aplicables las siguiente condiciones técnicas (…): “Zona ZR-2 Zona de Restricción Primaria de riesgos para el asentamiento humano. En esta zona sólo se permitirá el desarrollo de áreas verdes y de áreas recreacionales vinculadas a las actividades propias del uso de las playas con sus instalaciones mínimas complementarias, calificadas como tales por la Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo V Región, como ser sombreaderos, camarines de carácter transitorio, etc.”

Es así como a esta zona, además de ser un área de restricción para el asentamiento humano, se le fijaron usos. Basado en el artículo 2.1.17 de la OGUC, mediante Resolución N°112/06, la DOM de la I. Municipalidad de Puchuncaví alzó dicha restricción y autorizó el emplazamiento de infraestructura energética, condicionado a la ejecución de obras fluviales en el Estero Campiche; es decir, se autorizó una actividad no acorde con los usos de suelo fijados para el área. Este pronunciamiento de la DOM fue ratificado por la SEREMI MINVU de Valparaíso. En este contexto, considerando que el proyecto cumplía con las normas sobre uso de suelo, entre otros aspectos, es calificado ambientalmente favorable por la COREMA de la Región de Valparaíso. Sin embrago, la RCA fue impugnada mediante un recurso de protección, siendo acogido el recurso por ambas Cortes. En lo que aquí interesa, la Corte Suprema fijó la interpretación correcta de este artículo, señalando, en su considerando sexto lo siguiente:


“Que acorde a dicho instrumento de planificación territorial, el sector de emplazamiento de la Central Termoeléctrica Campiche corresponde, en primer término, a una zona de riesgo por constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos, conforme lo preceptúa el artículo 2.1.7 de la Ordenanza de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Pero, además, este sector restringido denominado ZR-2, permite sólo el desarrollo de áreas verdes y recreacionales vinculadas a las actividades propias del uso de playas. Es decir el referido Plan Regulador ha determinado, en términos categóricos, un uso de suelo imperativo para esa zona; y conforme a lo previsto en el artículo 61 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cualquier cambio en los usos de suelo asignados a una determinada zona o sector, requeriría una modificación del Plan Regulador correspondiente”221.

La Corte ordenó invalidar la RCA del proyecto, lo que impedía, por cierto, su ejecución. Por último, mediante D.S. N° N°68 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, publicado el 1° de diciembre 2009, se modificó la OGUC en dos artículos analizados anteriormente, a saber el 2.1.21 y 2.1.28, quedando en el sentido expuesto precedentemente. Esta modificación permitió, en definitiva, que este proyecto cumpliera con el IPT pertinente, lo que generó que finalmente este proyecto fuera aprobado ambientalmente. V.2.4. Áreas sujetas a protección. Una situación distinta se establece en las áreas sujetas a protección. Estas se definen como “todas aquellas en donde existan zonas o elementos naturales protegidos por el ordenamiento jurídico vigente tales como bordes costeros marítimos, lacustres o fluviales, parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales”222. La DDU ha interpretado223 que estas áreas reconocen zonas o elementos naturales protegidos por el ordenamiento jurídico vigente, precisando que la memoria explicativa debe dar cuenta de los antecedentes que respaldan la protección oficial existente. En particular, precisa que “[E]l Plan Regulador Comunal no tiene facultades para definir otras “áreas de protección de recursos de valor natural” pudiendo sólo reconocer las oficialmente protegidas y establecer las condiciones urbanísticas que deberán cumplir las edificaciones que se emplacen en ellas.” Conforme a ello, los IOT pueden establecer normas urbanísticas para las edificaciones que se pretendan emplazar, pero éstas deben ser compatibles con la protección oficialmente establecida para dichas áreas. Por esta razón, los IOT generalmente definen las normas urbanísticas y los usos de suelo permitidos, pero explicitando que las obras a realizar no pueden contravenir el objetivo de protección del área en cuestión. Esto podría resultar complejo tratándose del área rural de un IPT en relación con el uso de suelo infraestructura, en tanto desde el punto de vista de la normativa urbanística no se podría limitar

221 El artículo 61 prevé: “El cambio de uso del suelo se tramitará como modificación del Plan Regulador correspondiente”. Por su parte cabe hacer presente que el artículo 2.1.31 señala en su inciso 8° que: “Las áreas verdes públicas o privadas señaladas como tales en los Instrumentos de Planificación Territorial sólo podrán ser destinados a otros usos mediante modificación del respectivo Instrumento de Planificación Territorial”. 222 Art. 2.1.18 OGUC 223 Ver al respecto DDU 227, Oficio Circular 935 de 1/12/2009, artículo 3.2.1.1 y DDU 219, Circular Ord. N°353 de 29/5/2009.


su emplazamiento, al estar siempre admitidas. En este sentido, este problema sería resuelto en otra sede, probablemente en el SEIA. V.3 IOT en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)

El artículo 2.1.29 establece la regulación que respecto del emplazamiento de infraestructura energética deben establecer los planes reguladores pertinentes. Sin perjuicio de ello, tal regulación no exime, de manera alguna, a los proyectos energéticos de la normativa ambiental. Lo anterior, se encuentra refrendado tanto por la propia disposición analizada -2.1.29 de la OGUC- como por el MINVU a través de sus circulares. En efecto, la DDU 218 en su numeral 5.1, señala que: “las redes y trazados, deben dar cumplimiento a las normas que regulan los servicios competentes, incluida la evaluación ambiental, en los casos que establece la ley N°19.300.” En este contexto, cobra relevancia el SEIA, dado que la mayoría los proyectos energéticos ingresan a este procedimiento. Ello, en tanto, respecto de la generación de energía eléctrica, el umbral establecido en la ley para el ingreso de las centrales generadoras de energía es de 3 MW; como de las líneas de trasmisión eléctrica que conduzcan energía con una tensión mayor a veintitrés kilovoltios, así como para las subestaciones que se relacionan a una o más líneas de transporte de energía eléctrica y cuya finalidad es mantener el voltaje a nivel de transporte224. Por otra parte, y tal como se expondrá, es al interior del SEIA donde se evalúa el cumplimiento de los diversos IOT aplicables, ya sea considerándolos como normativa ambiental aplicable o como variables a tener presente para efectos de evaluar la generación de impactos ambientales. Por último, en caso de proyectos que ingresen al SEIA, los requisitos ambientales de los permisos de calificación industrial y CUS se tramitan en dicho Sistema225. Considerando lo anterior, a continuación se revisará brevemente la forma en que el SEIA considera y evalúa a los IOT, en la evaluación ambiental de los proyectos.

224 El artículo 10, letras b y c, de la LGBMA describe que: “Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, son los siguientes: b) Líneas de transmisión eléctricas de alto voltaje y sus subestaciones; c) Centrales generadoras de energía mayores a 3 MW;” Disposición que se encuentra precisada por el artículo 3, letras b y c, del Reglamento del SEIA que señala: “Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, son los siguientes: b) Líneas de transmisión eléctricas de alto voltaje y sus subestaciones. Se entenderá por líneas de transmisión eléctrica de alto voltaje a aquellas líneas que conducen energía eléctrica con una tensión mayor a veintitrés kilovoltios (23 kV). Asimismo, se entenderá por subestaciones de líneas de transmisión eléctrica de alto voltaje aquellas que se relacionen a una o más líneas de transporte de energía eléctrica, y que tienen por objeto mantener el voltaje a nivel de transporte. c) Centrales generadoras de energía mayores a 3 MW;” 225 Ver artículos 94 y 96 del Reglamento del SEIA respectivamente.


V.3.1. IOT Estrictos Normativos Los IOT Estrictos Normativos dentro del SEIA son considerados normas ambientales aplicables a los proyectos o actividades, debiendo el titular acreditar su cumplimiento y la Autoridad Ambiental realizar la certificación de aquello. A mayor abundamiento, estos instrumentos corresponden a aspectos normados de la legislación ambiental, vale decir, por regla general, no hay espacios de discrecionalidad para determinar el cumplimiento o no de la norma. En este contexto, los informes de la autoridad competente en materia de cumplimiento de los IOT Estrictos Normativos que se emitan durante el procedimiento de evaluación ambiental son vinculantes para la Comisión de Evaluación o para el Director Ejecutivo, según corresponda, para efectos de la calificación del proyecto. En consecuencia, si un proyecto o actividad no cumple con el IOT Estricto Normativo pertinente procede obligatoriamente el rechazo del proyecto. V.3.2. IOT Estrictos Indicativos Con la entrada en vigencia de la Ley N°20.417, estos IOT tomaron relevancia en el SEIA, puesto que específicamente el artículo 9 ter de la Ley N°19.300, los incorpora en los siguientes términos:

“Los proponentes de los proyectos o actividades, en sus Estudios o Declaraciones de Impacto Ambiental, deberán describir la forma en que tales proyectos o actividades se relacionan con las políticas, planes y programas de desarrollo regional, así como con los planes de desarrollo comunal. La Comisión señalada en el artículo 86 deberá siempre solicitar pronunciamiento al Gobierno Regional respectivo, así como a las municipalidades del área de influencia del proyecto, con el objeto que éstos señalen si el proyecto o actividad se relacionan con las políticas, planes y programas de desarrollo regional y con los planes de desarrollo comunal, respectivamente.”

Luego, de acuerdo al texto citado, los mencionados IOT Estrictos Indicativos deben ser considerados en la evaluación ambiental, tanto por el titular como por la Autoridad Ambiental; salvo la zonificación de borde costero, puesto que no corresponde a un instrumento de desarrollo regional ni comunal, quedando fuera de este artículo, sin perjuicio de poder ser incluida en el concepto de compatibilidad territorial según se verá más adelante. Ahora bien, aunque la LBGMA hace mención a este tipo de IOT, la naturaleza de ellos sigue siendo no vinculante, es decir, su cumplimiento no es obligatorio para el titular del proyecto, no constituyendo normativa ambiental aplicable en los términos referidos en el acápite anterior. En consecuencia, un determinado proyecto o actividad no podría ser rechazado por “incumplir” una Estrategia Regional de Desarrollo o un PLADECO. En este sentido, estos IOT pueden servir para otorgar mayores antecedentes a la Autoridad Ambiental, así como para analizar la


generación o no de los efectos, características o circunstancias del artículo 11 de la Ley N°19.300, pero se reitera que por sí mismos, en el marco del SEIA, no constituyen fundamento de rechazo de un proyecto o actividad226. Sin perjuicio de lo anterior, cabe advertir que en la mayoría de los IOT Estrictos Indicativos, hay participación de la comunidad, ya sea por mandato legal o por la gestión en la elaboración de estos instrumentos. Lo anterior, puede conllevar algún grado de conflicto con la comunidad cuando estos instrumentos no son determinantes en la calificación ambiental del proyecto. V.3.3 Zonificaciones Sujetas a Protección Especial (ZSPE) Respecto de este grupo de ZSPE, cabe indicar que juegan un doble rol en el SEIA. Por una parte, son una causal de ingreso de proyectos a evaluación ambiental, conforme lo establecido en el artículo 10 letra p) de la Ley N°19.300227. En consecuencia, el emplazamiento en estas ZSPE conlleva la obligación de someterse al SEIA, no siendo este aspecto particularmente relevante para el sector energético puesto que prácticamente todos los proyectos del rubro ingresan en razón del artículo 10 letra b) y c) de la Ley N°19.300, antes citado. Sin embargo, resulta importante considerar que estas áreas además son consideradas para efectos de determinar la vía de evaluación –DIA o EIA- de un proyecto o actividad, según los criterios que establece el artículo 11 de la ley en cuestión228. Al respecto, es importante precisar que para este análisis cobra relevancia el objetivo de protección perseguido por el IOT, en tanto debiese ser tal objetivo el marco para determinar si el proyecto puede o no afectar al área protegida. Respecto de las ZSPE que no constituyen áreas protegidas para el SEIA229, cabe indicar que, según lo expuesto, no determinan la obligatoriedad de ingreso al SEIA. Sin perjuicio de ello, una vez ingresado el proyecto al SEIA, se estima que deben considerarse para efectos de evaluar la vía de ingreso, sea porque el artículo 11 lo señala expresamente, como el caso de los sitios prioritarios para la conservación, o porque se relacionan con algún componente ambiental de lo señalados en el artículo 11 de la Ley N° 19.300. Así, por ejemplo, si bien la áreas de desarrollo indígena no constituyen áreas sujetas a protección oficial para el SEIA, se estima que pueden influir en el análisis de la vía de ingreso de un proyecto, específicamente en este caso relacionado con el artículo 11 c) de la Ley N° 19.300, referido a la alteración significativa del sistema de vida y costumbre de grupos humanos, considerando que las áreas indígenas se establecen precisamente donde grupos humanos indígenas habitan. 226 La introducción mediante la Ley N°20.417 de la exigencia de considerar los mencionados IOT sin entregar una vía legal para ponderarlos adecuadamente a nuestro juicio produce un riesgo de mayor conflictividad al interior del SEIA, en relación a la ciudadanía y a la autoridades locales. 227 El referido artículo dispone que deben someterse al SEIA la “Ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas o en cualquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita.” 228 En efecto, el artículo 11 de la Ley N° 19.300 prescribe la necesidad de presentar un EIA para los proyectos o actividades que generen o presenten al menos uno de los efectos, características o circunstancias especificadas en los diversos literales de la disposición, entre las que se incluye: “d) Localización en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares, susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar.” 229 Estas áreas corresponden a: sitios prioritarios para la conservación, áreas de desarrollo indígena, espacio costero marino de los pueblos originarios y tierra indígena.


V.3.4. Compatibilidad territorial Este concepto fue incorporado a la Ley N°19.300 por la Ley N°20.417; específicamente, al artículo 8 de la Ley N° 19.300, el que ahora señala en su inciso tercero que:

“Sin perjuicio de los permisos o pronunciamientos sectoriales, siempre se requerirá el informe del Gobierno Regional, del Municipio respectivo y de la autoridad marítima competente, cuando corresponda, sobre la compatibilidad territorial del proyecto presentado.”

Sin embrago, la ley no definió qué se entiende por compatibilidad territorial, ni sus criterios de aplicación230. Bajo este escenario, la Dirección Ejecutiva de CONAMA dictó un instructivo, mediante oficio ORD. D.E. N°101958, de 30 de junio de 2010, en que, entre otras materias, define compatibilidad territorial como “la aptitud o cualidad de un proyecto o actividad para ejecutarse en un determinado territorio, conforme al uso o destinación que se le ha dado a éste en un instrumento”, precisando que la compatibilidad territorial del proyecto deberá realizarse en relación a los siguientes instrumentos: i)Plan Regional de Desarrollo Urbano (Artículos 30 y siguientes LGUC); ii) Plan Regulador Intercomunal o plan Regulador Metropolitano (Artículos 34 y siguientes LGUC); iii) Plan Regulador Comunal (Artículos 41 y siguientes LGUC); iv) Plan seccional (Artículo 64 LGUC); v)Zonificación del Borde Costero.” Continúa el instructivo señalando que respecto de los instrumentos regulados en la LGUC, tienen el carácter de vinculantes. Respecto de la Zonificación de Borde Costero, señala que ésta

230A este respecto, la historia de la ley tampoco es precisa, al no definir el término ni los criterios tenidos a la vista para la aplicación del concepto. Sobre el particular, cabe indicar que el citado inciso fue incorporado en la discusión parlamentaria, no siendo parte del proyecto original presentado por el Ejecutivo. Tal disposición, según la historia de la ley, respondería a la necesidad de garantizar la participación de la comunidad regional y local, la que se haría efectiva mediante los informes asociados a la compatibilidad territorial de los proyectos. En cuanto a la naturaleza de estos informes, es decir, si son obligatorios para la Comisión de Evaluación, la señora Ministra indicó que “en términos generales, se establece la obligación legal para los SEREMIS de resolver conforme a los informes técnicos que se hayan emitido en el proceso de evaluación y, en consecuencia, señaló que sería muy complejo obviar una incompatibilidad territorial o una incompatibilidad con los planes de desarrollo regionales o comunales”. Por su parte, el asesor jurídico de la Ministra sostuvo que “en materia de ordenamiento territorial hay que distinguir dos tipos de instrumentos: los vinculantes y los que no lo son. En materia de regulación urbana, prosiguió, normalmente son vinculantes, y trajo a colación el caso de la instalación de la planta de gas en la comuna de Peñalolén. Recordó que la discusión se planteó respecto de cuál era la autoridad que debía interpretar la regulación urbana, resolviendo la Corte Suprema que el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo tenía la facultad privativa de hacerlo. Señaló que la situación de la planta de gas de Peñalolén, constituye el caso en el que el instrumento sectorial es obligatorio y es vinculante, y por lo tanto, deja al margen a la autoridad ambiental. Luego, aseveró que en aquellos casos en que hay regulaciones de carácter indicativo, como lo son los planes de desarrollo, el proyecto obliga a los proponentes a hacerse cargo en sus estudios y/o en sus declaraciones, acerca de la manera como sus respectivos proyectos afectan las políticas regionales y locales y por lo tanto, traslada la carga al propio proponente; asimismo, obliga a consultar a los gobiernos regionales y a las municipalidades acerca de la manera como se da esa compatibilidad, con lo cual está obligando a los gobiernos regionales y locales a dictar políticas de desarrollo regional y comunal, que en la mayoría de los casos no existen.” Conforme a lo anterior, de la historia de la ley tampoco queda claro si la compatibilidad territorial se analiza considerando lo que hemos denominado los IOT Estrictos Normativo o los Indicativo u otro tipo de instrumentos.


establece usos preferentes, que son indicativos, “por lo que no tienen la virtud de generar la incompatibilidad de un determinado proyecto respecto del territorio en el que se emplazará.” En definitiva, si bien el instructivo precisa este concepto así como su aplicación, no agrega nuevas obligaciones a los titulares de proyecto. La única innovación sería la consideración a la zonificación de borde costero, pero siendo un IOT Estricto Indicativo, no es posible fundamentar el rechazo de un proyecto en función de este instrumento, según lo indica el propio instructivo. En todo caso, cabe indicar que los instructivos son directrices que otorgan los organismos del Estado para mejor gestión de sus respectivos Servicios, pero nada obsta a que estas instrucciones sean objetadas por la Contraloría General de la República, los tribunales, o bien modificada por la propia autoridad. En este escenario, nada impide que se pueda modificar el Instructivo, en tanto y según se manifestó: i) ni la Ley N° 20.417 ni la historia de ésta precisan este término ni su alcance; ii) la interpretación seguida por el SEA hace que la mención sobre compatibilidad territorial en la Ley N°19.300 sea redundante, toda vez que se refiere a obligaciones que constaban en otros artículos de la misma ley.


VI. OTROS ANTECEDENTES ESTUDIADOS

VI.1 Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) VI.1.1 Antecedentes Generales La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) consiste en una visión transversal de evaluación y planificación, orientada a la consideración de aspectos ambientales en las etapas tempranas de las decisiones vinculadas a políticas, planes y programas (PPP). Esta metodología fue desarrollada durante los años ’90, aunque en la década anterior ya se habían publicado numerosos documentos y estudios que señalaban la necesidad de contar con una evaluación ambiental preventiva, especialmente adecuada para PPP, puesto que la Evaluación de Impacto Ambiental no era aplicable, en la mayoría de los casos, a este tipo de instrumentos. En el año 2001 la Comunidad Europea adoptó una Directiva que obliga a sus estados miembros, a incorporar la EAE en el diseño de políticas, planes y programas (2001/42/CE). En Chile el EAE fue incorporada por la Ley N°20.417 que modificó la Ley N°19.300, definiendo EAE en el artículo 2, letra i bis) como:

“El procedimiento realizado por el ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales.”

A su turno, la EAE se incorporó como instrumento de gestión ambiental, específicamente en el Párrafo 1° bis de la ley N°19.300, definiendo el ámbito de aplicación de la EAE, así como el procedimiento básico para su tramitación, dejando a un reglamento la regulación más específica. VI.1.2 Ámbito de aplicación Respecto de los instrumento a los que se le aplica EAE, cabe distinguir dos situaciones: (i) los instrumentos que obligatoriamente se les debe someter a EAE; (ii) instrumento respecto de los cuales es facultativo la aplicación de EAE.

(a) EAE Obligatoria.


La Ley obliga a ciertos instrumentos normativos a someterse a EAE, específicamente establece esta obligación para determinados instrumentos de ordenamiento territorial, a saber231:

- Planes regionales de ordenamiento territorial - Planes reguladores intercomunales - Planes reguladores comunales - Planes seccionales - Planes regionales de desarrollo urbano - Zonificación del borde costero - Zonificación del territorio marítimo - Manejo integrado de cuencas - Los instrumentos que los reemplacen o sistematicen

Como puede apreciarse se deben someter a EAE todos los IOT regulados en la LGUC, a excepción del límite urbano. Asimismo, se incluyen algunos instrumentos que todavía no están vigentes, como los planes regionales de ordenamiento territorial, que se encuentran en un proyecto de ley en tramitación en el Congreso Nacional232. En cuanto al manejo integrado de cuencas, cabe indicar que si bien se elaboró una Estrategia Nacional de Gestión Integrada de Cuencas233, a la fecha no se ha dictado regulación alguna que implemente los lineamientos de la Estrategia. Por tanto, más allá de esto último, conforme a los instrumentos señalados en el artículo, es posible deducir que la intención del legislador fue someter a EAE a los IOT.

(b) EAE facultativa

El artículo 7 bis señala lo siguiente:

“Se someterán a evaluación ambiental estratégica las política y planes de carácter normativo general, así como sus modificaciones, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, que el Presidente de la República, a proposición del Consejo de Ministros, señalado en el artículo 72, decida.”

En consecuencia, conforme lo indicado por el artículo citado, no toda política o plan debe someterse a EAE, debiendo para ello cumplir cuatro requisitos:

- Que se trate de políticas o planes de carácter normativo general. - Que dichas políticas o planes tengan impacto sobre el medio ambiente o la

sustentabilidad. - Que el CMS acuerde que el instrumento debe someterse a EAE. - Que el Presidente de la República determine que el instrumento debe someterse a EAE.

231 Inciso 2° del artículo 7 bis de la Ley N°19.300. 232 Boletín 5872-06. 233 Aprobada por el Consejo Directivo de CONAMA el 2007.


VI.1.3 Procedimiento Si bien la EAE es un instrumentos de gestión ambiental regulado en la Ley N°19.300, se establece que el órgano encargado de llevar a cabo la EAE respectiva es el órgano sectorial a cargo del la regulación que debe someterse a este instrumento. En este sentido, para los IOT regulados en la OGUC se establece explícitamente que corresponde al MINVU, al Gobierno Regional o al Municipio hacerse cargo del procedimiento y aprobación del instrumento234. La Ley establece explícitamente que la elaboración de política y planes implica un procedimiento por etapas, estableciendo que debe contemplar: (i) etapa de diseño y (ii) etapa de aprobación235; y, (iii) etapa de término236:

(a) Etapa de diseño:

Para la etapa de diseño de la respectiva política o plan se estipulan los aspectos que deben ser analizados en el marco de la EAE, los que dicen relación con:

- Los objetivos y efectos ambientales de la regulación. - Los criterios de desarrollo sustentable involucrados.

Establece, además, que el respectivo organismo debe integrar a otros órganos de la administración del Estado vinculados a las materias objeto de la política o plan, así como otros instrumentos relacionados a fin de garantizar la actuación coordinada de las entidades públicas involucradas en los proyectos afectados por la política o plan. En este sentido, la EAE puede servir de instrumento coordinador entre los diversos organismos, así como de coherencia entre los distintos planes, política y demás regulaciones237.

(b) Etapa de aprobación:

La etapa de aprobación implica tres hitos:

- Elaboración de un anteproyecto de la política o plan por parte del organismo sectorial respectivo. Este anteproyecto debe contener un informe ambiental238.

- Observaciones por parte del Ministerio del Medio Ambiente. 234 Artículo 7 bis, inciso 2°, Ley N° 19.300. 235 Artículo 7 bis, inciso 3°, Ley N° 19.300. 236 Artículo 7 quáter, Ley N° 19.300. 237 Ahora bien, el contenido específico de estas consideraciones ambientales, así como la forma de coordinarse con los demás organismos del Estado serán detallas en el respectivo Reglamento, según lo indica el artículo 7 ter de la Ley N° 19.300. 238 El contenido de este informe ambiental no está definido en la ley, dejando al Reglamento la regulación de éste.


- Consulta pública a cargo el organismo encargado de llevar a cabo el EAE.

(c) Etapa de término:

La ley señala que la etapa de aprobación culmina con una resolución del Ministerio sectorial respectivo; esta resolución debe contener239:

- El proceso de elaboración de la política o plan desde su diseño. - La participación de los demás organismos del Estado. - La consulta pública realizada y la forma en que ha sido considerada. - El contenido del informe ambiental. - Las consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable que debe incorporar la

política o plan para su dictación. - Los criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la eficacia del plan o

política. - Los criterios e indicadores de rediseño que se deberán considerar para la reformulación

de dicho plan o política en el mediano o largo plazo.

VI.1.4 Vigencia La Ley N°19.300 mandata la dictación de un Reglamento de EAE240. De acuerdo a lo anterior, luego de la publicación de la Ley N°20.417, que introdujo la EAE, el MMA interpretó que la vigencia de este instrumento de gestión ambiental estaba supeditado a la dictación del Reglamento241. Sin embargo, la Contraloría General de la República, mediante Dictamen N°078815, de 28 de diciembre de 2010, dispuso lo contrario. Al respecto, señaló que la:

“(…) la circunstancia de no haberse publicado el reglamento al cual se remite el artículo 7° ter de la ley N° 19.300, no debe impedir que se cumpla con la voluntad del legislador de manifestada en sus artículos 2°, letra i bis) y 7° bis, en orden a que los planes reguladores comunales deben someterse a este procedimiento especial, resultando conveniente agregar en el presente acto, que con la aplicación supletoria de las normas pertinentes de la ley N°19.880 en aquél, se evita que los planes normativos de carácter general que producen impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, como son los planes reguladores comunales, queden al margen de la normativa que los obliga a incorporar las consideraciones ambientales de desarrollo sustentable en su formulación o en sus modificaciones sustanciales.”

239 Además de los puntos señalados a continuación el artículo 7 ter de la Ley N° 19.300, referido a los contenidos del Reglamento de EAE, señala en su literal d) que éste deberá regular la “forma de publicidad de la política o plan, así como su reformulación posterior. Esta forma de publicidad deberá considerar una difusión masiva, completa y didáctica hacia los afectados y la comunidad en general, en lo referente a los contenidos, alcances y efectos de la política o plan, así como de su reformulación posterior.” Conforme a ello, se estima que el proceso de EAE termina con la difusión de la política o plan elaborado. 240 Al respecto el artículo 7 ter de la Ley señala que “Un Reglamento establecerá el procedimiento y plazos en virtud del cual se tramitará este tipo de evaluación” 241 Es así como, mediante instructivo, oficio ORD. N°100745, de 12 d marzo de 2010, de la Ministra de Medio Ambiente, se indica precisamente que la EAE entraría en vigencia con la dictación del Reglamento.


Luego, tras este dictamen de Contraloría, se hizo obligatorio aplicar EAE a los instrumentos de ordenamiento territorial especificados en el inciso 2° del artículo 7 bis, de la citada ley. En este contexto, el MINVU, en conjunto con el MMA elaboraron un documento, denominado “Guía para la Evaluación Ambiental Estratégica de los Planes Reguladores Intercomunales, Planes Reguladores Comunales y Planes Seccionales,” contenida en la DDU 247, circular ORD. N°0254, de 8 de abril de 2011, de la División de Desarrollo Urbano del MINVU. Con tal guía se busca precisamente hacer aplicable la EAE a los instrumentos indicados, otorgando directrices a los organismos encargados de elaborar tales instrumentos para que puedan implementar la EAE al procedimiento de elaboración de aquellos. A su turno, en julio de 2011 se dictó el “Instructivo para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en los procesos de Zonificación del Borde Costero”242, elaborado por el Ministerio de Defensa Nacional y el MMA. VI.1.5 Alcance Como ya se indicó, lo que se pretende lograr con la EAE de las políticas y planes es que la variable ambiental sea considerada en la toma de decisiones. Esto es lo que marcaría la diferencia con el SEIA, en tanto este último instrumento se centra en la evaluación de los impactos que conlleva la ejecución de un proyecto o actividad. En este sentido, si bien antes de la entrada en vigencia de la Ley N°20.417, más específicamente de la EAE, los planes reguladores debían someterse al SEIA, según lo establecía el artículo 10 h) de la Ley N°19.300243, la perspectiva con que se hacía tal evaluación es distinta a la de la EAE. En este sentido, “la ventaja de la evaluación ambiental a nivel de las PPP es que la inducción de variaciones a este nivel, puede implicar a su vez cambios en los perfiles de todos los proyectos que se desarrollen como consecuencia de ellas, e incluso la modificación de los tipos de proyectos que serán ejecutados. Es decir, una decisión a nivel de PPP podría evitar, por sí sola, impactos ambientales posteriores a evaluar en cada uno de los proyectos que se desarrollarán”244. Cuadro II-1. Principales limitaciones de la EIA De la lectura de las normas legales que regulan el EAE -7 bis a 7 quáter de la Ley N°19.300- se desprende que este instrumento puede tener un importante efecto en la coordinación e integración de los diversos instrumentos que regulan usos del territorio, desde una doble perspectiva. En primer término por cuanto en el procedimiento de EAE descrito en la Ley, así como también en la Guía para la Evaluación Ambiental Estratégica de los IPT (Circular DDU 247, del 08/04/2011), se establece la obligación de incorporar en el proceso de EAE a otras instituciones del Estado cuyos ámbitos de acción sean relevantes para el plan que se está

242 Disponible en la página web de la Comisión Nacional del Uso del Borde Costero en la siguiente dirección: http://bordecostero.ssffaa.cl/2011/07/instructivo-para-la-aplicacion-de-la-evaluacion-ambiental-estrategica-en-los-procesos-de-zonificacio/ 243 La referencia a los planes reguladores establecida en el artículo 10 h) de la Ley N° 19.300 fue derogada por la Ley N° 20.417. 244 Referencia a Thérivel et al. (1992) en Consultaría “Marco Conceptual para la Implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en Chile”. CONAMA. CENTRO DE ESTUDIOS DEL DESARROLLO-CED http://www.mma.gob.cl/eae/1315/articles-49126_recurso_2.pdf


diseñando (regional, intercomunal o comunal). En efecto, indica el inciso 4° del artículo 7 bis que:

“…Durante esta etapa se deberá integrar a otros órganos de la administración del Estado vinculados a las materias objeto de la política o plan, así como otros instrumentos relacionados con ello, a fin de garantizar la actuación coordinada de la entidades públicas involucradas en los proyectos afectados por la política o plan”.

Es así como en la DDU 247 citada, se menciona, a modo de ejemplo, los organismo que pudiesen ser invitados en la elaboración de los planes reguladores, incluyéndose: Gobierno Regional, Municipios, Ministerio de Agricultura y Servicios dependientes, Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Minería, Ministerio de Energía, Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, Ministerio de Defensa, Ministerio de Planificación y Sernatur. En segundo término, mediante este mecanismo, se espera que los IOT en el futuro, sean concordantes entre sí y con otros instrumentos, ya sea que zonifiquen el territorio o no, es decir, se espera establecer una concordancia entre IOT normativos e indicativos. Es en este sentido, que el “Instructivo para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en los procesos de Zonificación del Borde Costero” establece que al comienzo de la etapa de diseño de la zonificación respectiva la Comisión Regional de uso del Borde Costero deberá definir y comunicar al Ministerio del Medio Ambiente, entre otras materias, “la forma en que se integrarán otros instrumentos relacionados con la zonificación del borde costero. Se hará especial referencia, en los que sea pertinente, a la forma en que se coordinará e integrará el proceso de zonificación con la estrategia regional de desarrollo, los planes regionales de ordenamiento territorial, planes reguladores intercomunales, planes reguladores comunales, planes seccionales y planes de desarrollo urbano.” Por otra parte, considerando el objetivo de la EAE, su aplicación a los planes, políticas y programas permite identificar y establecer objetivos ambientales dando un marco de sustentabilidad en el cual pueden insertarse los proyectos, ayudando a la minimización de la conflictividad o complejidad de evaluaciones de proyectos específicos. Es decir, al incorporar las variables ambientales, por ejemplo, en los instrumentos de planificación territorial, debiese significar anular o disminuir también los conflictos ambientales asociados a la localización, que como hemos visto, ha sido causa de incertezas en cuando a la viabilidad de los proyectos y demoras en la ejecución, todo lo cual trae asociado costos económicos para los titulares. Además, cabe destacar que el EAE contempla un proceso de participación ciudadana, por lo que podría estimarse que la conflictividad con la ciudadanía no debiese resolverse en el marco de la evaluación de un proyecto, sino a nivel de la normativa general y en forma previa a la presentación de los proyectos al SEIA.


Para los futuros proyectos energéticos será una ventaja contar con IOT que han sido sometidos a EAE y que, en virtud de ello, han considerado todos los IOT normativos e indicativos, existentes en su ámbito de competencia. En este contexto, se estima que el EAE puede ser un instrumento de gran ayuda en la coordinación e integración de los diversos sectores que tienen competencia en IOT, permitiendo una visión transversal del territorio, así como un mecanismo para canalizar también las inquietudes ciudadanas. Además de lo anterior, parte del alcance que en definitiva se le otorgue a este instrumento de gestión está condicionado por: i) el Reglamento de EAE, en actual elaboración; ii) el uso que se haga del EAE para los instrumento no individualizados en la norma, como pudiese ser en el evento que se someta a EAE un plan o estrategia del sector energético (ej: la “carretera de trasmisión de electricidad”), el que por ley deberá buscar la coherencia con los IOT normativos e indicativos vigentes y demás factores ambientales.

VI.2 Concepto de Territorio en el marco del Convenio N°169 de la OIT El Convenio N°169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio N°169) entró en vigencia en nuestro país el 15 de septiembre del año 2009. Este incorporó importantes conceptos a nuestra legislación dentro de los cuales se encuentra el concepto de territorio. En efecto, además de lo que tradicionalmente la Ley N°19.253 (Ley Indígena) ha considerado como tierra indígena o tierra sujetas a regulación especial, v.g. área de desarrollo indígena, (ADI), el Convenio 169 amplía considerablemente el ámbito de protección incorporando el concepto de “territorio”245, siendo importante tener presente los siguientes aspectos: 1. La Parte II del Convenio 169 expresa: que “Los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios”, agregando luego que los conceptos de tierra y territorio incluyen la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.246 La propia OIT ha reafirmado lo anterior en la Guía Los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales en la Práctica: “El territorio es la base de la economía y las estrategias de sustento, las instituciones tradicionales, el bienestar espiritual y la identidad cultural particular de la mayoría de los pueblos indígenas. (…) Es por ello que debe entenderse que cuando el Convenio habla de

245 En este punto cabe prevenir que las restricciones que se tratarán en este punto son supletorias a las restricciones específicas que existan en relación a la propiedad indígena y las ADI según son definidas en la Ley Indígena. 246 Artículo 13 n° 1.


“tierra”, el concepto abarca la totalidad del territorio que emplean, lo que incluye los bosques, ríos, montañas y mares costeros y tanto la superficie como el subsuelo”.247 En cuanto a la aplicabilidad del concepto de territorio establecido en el Convenio 169 cabe precisar que puede ser aplicado desde el día que el Convenio entró en vigencia y por tanto las empresas deben considerarlo al momento de planificar la localización de sus proyectos. En este sentido, la jurisprudencia ha reconocido el concepto del territorio. Así por ejemplo, la Corte de Apelaciones de Concepción señaló: “Que el Convenio Nº169, de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, fue ratificado por Chile el año 2008 y se encuentra vigente como ley de la República. En su artículo 13 dispone que al aplicar sus disposiciones los gobiernos deben respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras y territorios que ocupan o utilizan de alguna otra manera”.248 2. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia249. En este contexto, la Corte Suprema ha reconocido la complementariedad del concepto de territorio del Convenio 169 y las normas relativas a las tierras de la Ley Indígena: “no resulta acorde con el espíritu de la ley [indígena] ni con el instrumento internacional aludido [Convenio 169], restringir la presunción sólo a las aguas que escurren en terrenos de propiedad de la comunidad, sino que, tal como lo hicieron los jueces del grado, los términos “terrenos de la comunidad” deben interpretarse en consideración al objetivo final buscado por la norma, cual es garantizar el abastecimiento de las aguas y que es precisamente lo que pretende la comunidad peticionaria, lo que por cierto es coherente con entender que la protección alcanza a todas las aguas que se emplazan en los territorios que, desde tiempos precolombinos, han sido ocupados o utilizados de alguna manera por las comunidades beneficiadas.”250En otro fallo, la Corte de

247 OIT, Los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales en la Práctica: una guía sobre el convenio núm. 169 de la OIT, Ginebra: OIT, 2009, p. 91. Por otro lado, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas expresa que “Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido” (artículo 26 n° 1). Sin embargo, dicho instrumento internacional no se encuentra ratificado por nuestro país y, por tanto, sus normas no nos son vinculantes. 248 CA de Concepción, rol 289-2010, considerando séptimo. El caso dice relación con la tala de árboles en un sitio de importancia religiosa para las comunidades mapuches del sector, ordenada por la Municipalidad de Arauco, y que no fue consultada a dichas comunidades. Este fallo se encuentra firme y ejecutoriado. 249 Artículo 14 n° 1. 250 Corte Suprema, rol 2840-2008. Considerando séptimo. En el mismo sentido la Corte de Apelaciones de Puerto Montt (rol 36-2010): “…el concepto de tierras indígenas es hoy, por aplicación del artículo 13 N° 2 del Convenio 169, más amplio que el establecido en los artículos 12 y 13 de la Ley 19.253 [Ley Indígena], y comprende además la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera (…).En consecuencia, no sólo podemos considerar el lugar que está siendo intervenido por la empresa como tierra indígena, porque así ha sido reconocido y certificado por la CONADI, sino porque del mérito de autos aparece que dicho terreno forma parte del hábitat de una comunidad indígena.” También la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (no suscrita por Chile), en su artículo 26 n° 2 expresa: “Los pueblos indígenas tienen


Apelaciones de Temuco prohibió la tala de árboles nativos dentro de un perímetro que consideró parte del “territorio” de una comunidad mapuche.251

VI.3. Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) VI.3.1 Antecedentes Generales

El PROT es un IOT que se incluye en un proyecto de Ley que introduce modificaciones a la Ley N°19.175 de Gobiernos Regionales, que fue ingresado al Senado el 13 de mayo de 2008, encontrándose actualmente en tramitación (Boletín 5872-06). El objetivo central de este proyecto de Ley es establecer un procedimiento para la transferencia de competencias desde el gobierno central a los GORE, efectuar modificaciones de adecuación y concordancia entre la Ley N°19.175 y otros cuerpos legales y aumentar las plantas de personal de los GORE. Respecto de las atribuciones del GORE, se propone reemplazar el primer literal del artículo 16 de la Ley N°19.175 por el siguiente texto: “Planificar el desarrollo de la región, especialmente en los ámbitos de infraestructura pública y transporte, económico y productivo, social y cultural, mediante la elaboración, aprobación y aplicación de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos en su territorio, los que deberán ajustarse a las políticas nacionales de desarrollo y al presupuesto de la Nación”252. En esta nueva redacción, se definen los ámbitos en los cuales el GORE debe tener atribuciones específicas y asigna una mayor relevancia a la elaboración de planes, políticas y proyectos como parte de su ejercicio. En este sentido, en relación con el Ordenamiento Territorial propone incorporar un nuevo instrumento de OT, denominado Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT). Al respecto se propone incorporar al artículo 17, referido a las atribuciones del GORE en materia de OT, el siguiente nuevo inciso, que regula el Plan Regional de Ordenamiento Territorial en los siguientes términos: “ a) Elaborar y aprobar, en concordancia con la estrategia regional de desarrollo y previa consulta a las municipalidades de la región, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial, instrumento que deberá consignar las características, potencialidades, vocaciones y recomendaciones para orientar la planificación y las decisiones que impacten en los territorios urbanos y rurales, borde costero y sistema de cuencas hidrográficas. Mediante decreto supremo,

derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.” 251 Corte de Apelaciones de Temuco, rol 1773-2008. Fallo confirmado por la Corte Suprema. 252 El actual artículo 16 señala: “Serán funciones generales del gobierno regional: a) Elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región, así como su proyecto de presupuesto, los que deberá ajustar a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nación.


expedido a través del Ministerio del Interior y suscrito por los Ministros de Defensa Nacional, cuando corresponda, Obras Públicas, Agricultura y Vivienda y Urbanismo, se regulará lo concerniente a los procedimientos para la elaboración y contenidos mínimos que deberá contemplar el plan, el cual deberá considerar los principios de sustentabilidad urbana, integración social, participación y descentralización;”. De acuerdo con el documento “Plan Regional de Ordenamiento Territorial. Contenido y Procedimiento” de la División de Políticas y Estudios de la SUBDERE (febrero, 2010), este instrumento tiene su base en la definición de ordenamiento territorial contenida en la carta europea de Ordenación del Territorio: “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad”. Siguiendo esta definición, el PROT consiste en una especialización de la Estrategia de Desarrollo Regional, permitiendo al GORE gestionar y administrar las intervenciones públicas en el territorio y orientar las intervenciones privadas en sus distintos ámbitos de gestión: social, económico, de infraestructura y físico-ambiental. La implementación del PROT se realizaría a través de un plan plurianual de inversiones (4 años), que tendrá su expresión anual en el Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI). En cuanto a su estructura, la SUBDERE propone que el PROT esté conformado por tres documentos y una cartografía de apoyo. Sus contenidos serían: (i) Memoria explicativa, que contiene: introducción, objetivos, metodología, diagnóstico analítico territorial y análisis prospectivo; (ii) Modelo de ordenamiento territorial, que contiene los lineamientos estratégicos y fundamentos de la propuesta; estructuras y sistemas territoriales y zonificación territorial (iii) Normativa de gestión y seguimiento, compuesta por un plan de acción, normativa vinculante, e instrumentos de seguimiento (iv) Cartografía, compuesta por una carta base, mapas temáticos, mapa de áreas de conflictos de intereses por el uso del territorio, zonificación de prioridades respecto a la funcionalidad preferente de unidades territoriales y un mapa orientador a los actores sectoriales.

VI.3.2. Autoridades Competentes/Procedimiento

De acuerdo al artículo 16 del proyecto de ley, la elaboración del PROT supone un proceso multisectorial que corresponde al GORE. En este sentido, conforme al nuevo artículo 36 de la Ley N°19.175, que se propone modificar en el proyecto de ley, la aprobación del PROT corresponde al Consejo Regional, previo informes favorables de la Subsecretaría de Marina, cuando corresponda; de las Secretarías Regionales Ministeriales de Agricultura, Vivienda y Urbanismo y Obras Públicas, y de la Dirección Regional de la Comisión Nacional de Medio Ambiente; y previa consulta a las municipalidades correspondientes. Asimismo, la promulgación del PROT será de competencia del Intendente. Este procedimiento puede ser graficado de la siguiente forma:



PROT

GORE

INTENDENTE

CORE

PACCONSULTA

SEREMI MINVU

SEREMI AGRICULTURA

COMUNIDAD ³

Resolución

Sanción


SUBSECRETARÍA MARINA ¹

MUNICIPIOS

SEREMI OOPP

DIRECCIÓN REGIONAL CONAMA ²

1 Corresponde actualmente a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas2 Esta función correspondería actualmente al Ministerio de Medio Ambiente3 La participación ciudadana sería en el marco de la EAE

Ahora bien, de acuerdo a la Ley N°19.300, el PROT es uno de aquellos IOT a los cuales obligatoriamente debe aplicársele EAE, por lo que puede implicar la consulta a otros organismos, la obligatoriedad de conciliar el PROT con otros IOT y permitirá incluir participación ciudadana, todo lo cual finalmente permite legitimar el Instrumento. VI.3.3. Alcance

El PROT reemplazará al Plan Regional de Desarrollo Urbano, que es elaborado por la Seremi MINVU respectiva. En efecto, se elimina el concepto de Plan Regional de Desarrollo Urbano de la LOC sobre Gobiernos y Administración Regional y de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. La principal ventaja de este instrumento si se compara con el Plan Regional de Desarrollo Urbano, es que propone una mirada integral del territorio, dejando el énfasis urbano del PRDU y por tanto, puede priorizar mejor los requerimientos de los espacios rurales, y de la multiplicidad de actividades que allí se desarrollan. Asimismo, al radicar en una institución territorial – el GORE – y no sectorial como el MINVU, facilita una mejor representación de distintos sectores de la administración pública, del sector privado y la sociedad civil, favoreciendo acuerdos de más largo plazo respecto a las prioridades del territorio. Ello puede dificultar los procesos de elaboración y aprobación, producto de una discusión política más intensa, cuestión que se evita con un instrumento sectorial que sólo requiere consulta a otras instituciones (como el PRDU). Pero a la vez, permitiría transparentar los intereses y demandas de cada sector así como el


fundamento de las decisiones, y favorecer el seguimiento y evaluación ex -post del instrumento, cuestión hasta ahora ausente en la planificación urbana chilena. VI.4. Compensaciones VI.4.1. Antecedentes Generales La Ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente y su Reglamento, regula los impactos ambientales y en este contexto establece que cuando dichos impactos se generan, el titular de un proyecto debe presentar medidas de mitigación, compensación o reparación en orden a hacerse cargo de éstos. Lo mismo ocurre a nivel internacional. Sin embargo, el presente acápite fue solicitado con el objeto de conocer la existencia, dentro de los sistemas internacionales seleccionados, de mecanismos de compensación sobre impactos no ambientales referentes más bien al concepto de equidad territorial. Este concepto dice relación con cargas que sufren ciertas localidades en razón de localización de proyectos que generalmente tienen beneficios más allá de los límites de la respectiva localidad. Todo lo anterior, para contar con mayores antecedentes en razón del Proyecto de Ley sobre el pago de un impuesto específico a beneficio municipal que recae en las centrales generadoras, actualmente en tramitación en el Congreso Nacional, el cual se desarrolla en el siguiente acápite. VI.4.2. Proyecto de ley que establece el pago de un impuesto específico de beneficio municipal por la instalación de una central generadora de energía eléctrica (BOLETÍN

N°6823-08) El proyecto en cuestión tiene como principal objetivo establecer el pago de un impuesto específico de beneficio municipal por la instalación de una central de energía eléctrica que conecten unidades de generación a un sistema eléctrico con una capacidad instalada igual o superior a 200 megawatts. El fundamento del mismo radica en que si bien un proyecto eléctrico beneficia a un gran número de personas, no existe un beneficio directo para los habitantes de la comuna en el cual se emplaza. En este contexto el mensaje del proyecto precisa que si bien “debe reconocerse que los proyectos energéticos son beneficiosos y necesarios para el país, (…), desde un punto de vista territorial, la distribución de las ganancias no es equitativa, puesto que los beneficios en términos de suministro de energía son mas nacionales que locales”. Por otra parte, las cargas -impactos ambientales y no ambientales, directos e indirectos, inmediatos y mediatos- sólo son internalizadas a nivel comunal o en las localidades donde se emplazan las centrales. Por último, hace presente que esta situación, sumado a la inequidad, ha promovido el establecimiento de un sistema informal, no regulado de negociaciones bilaterales el que produce incertidumbre respecto a los costos y tiempo que podrían generarse a raíz de la negociación.


El alcance del proyecto puede presentarse bajo las siguientes perspectivas:

a) Desde un punto de vista tributario: La propuesta de ley hace presente que el proyecto no altera la carga tributaria de los proyectos energéticos, haciéndola más gravosa253.

b) Desde punto de vista local: El beneficio tributario se dirige a la comuna afectada, las empresas deberán pagar, por una sola vez, un impuesto específico a beneficio de la o las municipalidades donde se encuentren ubicadas las unidades de generación.

El tributo debe ser destinado a una finalidad específica, cual es el financiamiento de obras de desarrollo. Además el proceso de evaluación de los anteproyectos específicos que se financien total o parcialmente con estos recursos debe contar con una instancia de participación ciudadana, según el artículo 93 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades254.

c) Desde el punto de vista de la ley N°19.300: En este aspecto es necesario hacer un doble

distingo:

i) Medidas de compensación en los Estudios de Impacto Ambiental: Si se compara la compensación regulada en el proyecto de ley con el sistema de medidas de compensación contemplado en la ley N°19.300, es posible advertir que tienen objetivos distintos. La compensación de la Ley N°19.300 tiene un objetivo netamente ambiental y relativo a hacerse cargo de los efectos que produce el proyecto en un espacio físico determinado. En este sentido, la compensación es procedente cuando se genera un impacto ambiental significativo y con la finalidad de reemplazar o sustituir los componentes ambientales afectados, que en el caso social se refieres al componente sociocultural del artículo 11 c). Por su parte, la compensación contemplada en el proyecto de ley tiene un objetivo de justicia distributiva y no se circunscribe a los componentes ambientales afectados sino que a obras de desarrollo de la o las comunas en donde se emplaza el proyecto.

ii) Concepto de cargas ambientales. En razón del principio de justicia ambiental se modificó la

Ley N°19.300, ampliándose la participación ciudadana en caso de proyectos, que ingresando vía DIA, producen cargas ambientales para las comunidades próximas (artículo 30 bis). A su turno la propuesta de nuevo RSEIA-actualmente en consulta pública- señala dentro de la tipología de proyectos susceptibles de encontrarse dentro de

253 El proyecto fundamenta lo anterior en que una vez pagada cada cuota del tributo, su monto podrá imputarse al cumplimiento de los pagos provisionales mensuales establecidos en los artículos 84 y siguientes de la Ley sobre Impuesto a la Renta. El remanente que resultare de esta imputación, por ser inferior el pago provisional obligatorio o por no existir la obligación de hacerlo en dicho período, podrá imputarse a cualquier otro impuesto de retención o recargo que deba pagarse en la misma fecha, y el saldo que aún quedare podrá imputarse a los mismos impuestos en los meses siguientes, reajustado en la forma indicada precedentemente. El monto de dicho impuesto será de 270 UTM por cada megawatt de potencia de placa que tenga cada unidad de generación. Sin embargo, cuando el monto anual que le corresponda a una municipalidad por cada unidad de generación, represente más de un 30% del promedio de los últimos dos años de su presupuesto municipal anual, el monto total se pagará en quince cuotas anuales iguales. 254 Ley N°18.695 cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el DFL N°1 de 2006.


esta situación a los proyectos de generación de energía (artículo 92, inciso 4° de la propuesta de RSEIA255) Ahora bien, el concepto de carga ambiental contemplado en la ley256 supone el reconocimiento de proyectos o actividades que implican una externalidad ambiental negativa –considerando el concepto amplio de medio ambiente- y un beneficio social. Este concepto fue incorporado en el Senado con la finalidad de expresar la idea de que determinados proyectos, aunque cumplan los requisitos para ser presentados como DIAs, es decir, no generan impactos ambiental significativos de acuerdo al artículo 11 de la Ley N° 19.300, por las características de ellos -imponer gravámenes singulares en una localidad respecto de una actividad de la cual la comunidad se beneficia en su totalidad- existirían por tanto razones de “equidad territorial”[4], que exigirían la participación de la comunidad. De este modo, tiene un trasfondo similar al proyecto de ley de compensaciones, en cuanto el fundamento de la compensación a las municipalidades se explicaría precisamente porque los beneficios son para toda la comunidad favorecida con la energía generada por el proyecto, pero los impactos negativos son soportados sólo por las comunidades locales.

No existiría un conflicto en cuanto a duplicidad de instrumentos en este caso, puesto que ambos debiesen generar consecuencias diversas. La desigualdad en las cargas en el SEIA genera la posibilidad de participación acotada a los aspectos ambientales, único ámbito de competencia del Servicio de Evaluación Ambiental, mientras que en la ley de compensación, se entrega directamente un beneficio económico, que no es consecuencia de la magnitud del impacto ambiental, buscando con ello mayor justicia distributiva. Sin embargo, al precisar el borrador de Reglamento de SEIA que centrales generadoras de más de 3 MW pueden generar cargas ambientales: externalidad ambiental negativa y beneficio social, se puedes sostener una inconsistencia regulatoria con el proyecto de ley de compensaciones. Lo anterior, por cuanto en este proyecto de ley, el umbral para tener que compensar por parte de las empresas generadoras de energía con 200 MW que difiere sustancialmente de los 3MW propuestos por el RSEIA. En este sentido, tratándose de proyectos que generan menos de 200 MW, no tienen la obligación de compensar al municipio, sin perjuicio que el ordenamiento jurídico –Reglamento de SEIA, en caso de ser aprobado- reconoce un potencial de producir cargas ambientales en los términos ya definidos. Sería aconsejable buscar una mayor consistencia en aras de evitar que dentro del SEIA y fundada en el concepto de cargas ambientales se discutan aspectos no ambientales fruto de la justicia distributiva que ciertamente pueden tratarse en el marco del proyecto de ley en cuestión.

255 Este inciso de la propuesta de RSEIA señala: “Para los efectos de este artículo, se considera que pueden generar cargas ambientales únicamente los proyectos o actividades cuyas tipologías corresponden a las letras b), c), d) e), j) y o) del artículo10 de la Ley o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologías.” En lo que aquí interesa, el literal c) del artículo 10 de la ley N° 19.300 corresponde precisamente a “Centrales generadoras de energía mayores a 3 MW.” 256 Al respecto el artículo 30 bis, inciso sexto, ley N° 19.300 define los proyectos que generan cargas ambientales como aquellos que “generan beneficios sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades próximas durante su construcción u operación” [4] Historia de la Ley N° 20.417, pp. 1577. Disponible en www.bcn.cl


VI.4.3 Antecedentes internacionales En relación a los sistemas seleccionados, no se encontró regulación alguna referente a un sistema de compensación de naturaleza similar a la del proyecto de ley. Por el contrario, en uno de los países seleccionados se encuentra más bien críticas a este tipo de medidas, sin embargo, cabe hacer presente que muchos países tienen impuestos locales o un porcentaje de los impuestos de las empresas que se emplazan dentro de una localidad queda en la misma, independientemente de la tipología de proyectos. -En este sentido el caso alemán resulta ilustrativo. Este país no posee una política específica de compensación territorial o de localización, aplicable a las infraestructuras de energía y existe una particular aversión social a la idea de compensación monetaria por eventuales riesgos o perjuicios territoriales. Un caso documentado por Kunreuther y Linnerooth (1983), da cuenta de que un grupo de vecinos la ciudad de Bergkamen (Nordrhein-Westfalen) aceptó recibir pagos por parte del desarrollador de una planta eléctrica, lo cual generó un escándalo en la prensa alemana, que consideró que tal pago constituía un precedente para otras comunidades, las cuales podrían oponerse a los proyectos con la expectativa de recibir reparaciones257. También fue considerado como una señal de que el riesgo asociado a la instalación, era mayor del que se había informado en un principio despertando suspicacias en la opinión pública. Para entender la inexistencia de compensaciones monetarias por localización se debe tener presente que, en el sistema impositivo alemán, una fracción mayoritaria de los impuestos de las actividades productivas, es de beneficio municipal. Las empresas de generación eléctrica están sujetas al pago de impuestos proporcionales a la capacidad instalada. El 70% de estos impuestos ingresan al municipio en donde se emplaza la planta generadora y el 30% restante es de beneficio del municipio en donde se encuentra la sede de la empresa. Conforme este esquema tributario, el municipio es beneficiado por la localización de una planta de generación eléctrica, porque recauda una parte importante de los impuestos, y su beneficio se incrementa cuando se trata de una empresa local258. Pero la localización de estas instalaciones está sujeta a las disposiciones de los instrumentos de ordenamiento territorial, de manera que si es permitida su localización y no contraviene las normas ambientales, puede obtener el permiso de edificación y está sujeta al marco impositivo general para este tipo de actividades, no correspondiendo una compensación adicional. Dado que aún en estas condiciones algunas comunidades se oponen a la construcción de plantas de generación eléctrica en su territorio, algunos municipios han optado por la creación de fondos de beneficio comunitario, con los impuestos pagados por las empresas de generación eléctrica259. Pero ello corresponde a una decisión municipal respecto de la orientación de los fondos, cuando

257 Kunreuther H., Easterling D.(1996).The Role of Compensation in Sitting Hazardous Facilities. Journal of Policy Analysis and Management Vol. 15, No. 4 pp. 601-622 258 Rebelgroup (2011) “Benefit Sharing Mechanisms for Renewable Energy Sources” (RESHARE), final report.www.reshare.nu/athena/site/file_database/Reshare_outlinenewFINAL.pdf 259 Department of Energy and Climate Change UK (2009) Delivering community benefits from wind energy development: A Toolkit.Centre for Sustainable Energy for the Renewables Advisory Board, Department of Energy and Climate Change. www.decc.gov.uk


el municipio acepta la localización de estas instalaciones. Otro mecanismo interesante es el fomento de la participación de los vecinos en la propiedad de los desarrollos energéticos. Tal es el caso de una planta eólica en la región de Rheinland-Pfalz, que se construyó en un campo militar abandonado. La empresa no sólo paga el arriendo de los terrenos y los impuestos a la comunidad, también rehabilitó los terrenos y vendió parte de la propiedad de la compañía a los vecinos260. Por último, el término compensación es utilizado en la legislación urbana alemana, para designar el pago que reciben los propietarios que son afectados por alguna decisión de ordenamiento territorial: por ejemplo, cuando se cambia el uso del suelo limitando potenciales actividades económicas que se podrían haber realizado con anterioridad, o cuando en las cercanías de una zona residencial se localizan grandes infraestructuras que pueden afectar los precios de las propiedades261. Estas compensaciones son establecidas en la Ley Federal de Construcción y se aplican en todo el territorio alemán. - No obstante lo señalado en el encabezado de este acápite, se logró encontrar en la regulación del Estado de Wisconsin (Estados Unidos) un sistema de compensaciones que afecta directamente al sector eléctrico, el cual es aplicable tanto a plantas generadoras de energía como a líneas de transmisión. En relación a las plantas de generación262, las principales características son las siguientes:

i) Deben tratarse de plantas de más de 1MW. ii) La tasa se paga al Estado para luego ser distribuido a los gobiernos locales en donde se emplaza la planta.

iii) La cantidad exacta a pagar por este concepto está relacionada con la capacidad nominal instalada en MW multiplicada por 2000 dólares. Sin embargo, tiene un tope, por ejemplo, en el caso de una unidad local dentro del condado, el pago no puede exceder el total de la población multiplicado por 300 dólares y en caso de los condados, multiplicado por 100 dólares263.

iv) Es posible descontar el monto por concepto de contribuciones (property taxes)264, a la tasa por concepto de compensación265.

260 Jobert, A., Laborgne, P., Mimler, S. (2007). Local Acceptance of Wind Energy: Factors of Success Identified in French and German Case Studies. Energy Policy 35 , 2751-276. 261 Federal Building Code (Baugesetzbuch, BauGB) Sección 40 a la 44. Disponible en http://www.iuscomp.org/gla/statutes/BauGB.htm Visitado 22/08/2011 262 Wis. Stat.ch.79 263 En este caso existe una regla compleja de distribución del total de la tasa recibida entre las unidade(s) locale(s) y el condado, el que por ejemplo puede ser de 2/3 para la ciudad o villa y 1/3 para el condado. En el caso que la unidad local constituya un pueblo la distribución es diversa. 264 El sistema en general consiste en lo siguiente: i) La empresas eléctricas están exentas de pago de contribuciones sobre las propiedades que se destinan a la operación de producción; ii) en relación al resto de la propiedad pueden disminuir de la tasa por concepto de compensaciones las contribuciones sobre la propiedad no exenta siempre y cuando su producción sea superior a 50 MW 265 Wis. Stat. Ch.70.112


Por último, es interesante conocer que este sistema puede servir como incentivo para desarrollar políticas energéticas por cuanto establece descuentos de la tasa por concepto de compensación266 en caso que se trate de una central de base, una fuente de energías renovables, planta de cogeneración o si la planta se ubica sobre un brownfield267. En relación a las líneas de transmisión268 de 3445 kV o mayores269, las empresas tienen que realizar dos tipos de compensaciones. La primera, consiste en un tasa anual de un 0.3% del costo de la línea, según lo determine la agencia estatal (Public Service Commission of WI). La segunda, corresponde a un solo pago relativo al impacto ambiental, el cual contempla una limitación en cuanto a su uso por cuanto los ingresos recibidos por este concepto deben ser utilizados solamente en programas relativos a parques, conservación, humedales u otros similares270. El valor en este caso corresponde al 5% del costo de la línea, según lo determine la agencia estatal denominada Comisión de Servicio Público (Public Service Commission of WI). Ambas compensaciones se pagan al Estado y éste lo distribuye a los gobiernos locales en donde está construida la línea de transmisión271. La forma de distribución se realiza en base al costo de las inversiones asociadas con la línea dentro de cada localidad y el cálculo es realizado por la mencionada Comisión. Por último, es importante tener presente que estas tasas no pueden ser usadas para compensar ninguna de las medidas de mitigación establecidas en las autorizaciones de funcionamiento.

VI.5 Proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas VI.5.1 Institucionalidad El proyecto de ley crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (Servicio) como un servicio público descentralizado, sujeto a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Medio Ambiente. El objetivo del Servicio es el de proteger la diversidad biológica, preservar la naturaleza y conservar el patrimonio ambiental. Para los efectos del Ordenamiento Territorial, cabe mencionar entre las funciones principales del Servicio y de relevancia para el presente Estudio las siguientes de: i) Administrar el Sistema

266 Wis. Stat. Ch.79.04(7) 267 El término brownfiel se ocupa para un sitio eriazo, generalmente en donde ha existido previamente actividad industrial, pero no necesariamente. 268 Wis. Stat. Ch.16.969 y Wis. Adm. Code 46. 269 Wis. Stat 16.969(1) 270 Wis. Star. 16.969 (4), lo anterior al menos que la Comisión de Servicios Públicos (Public Service Commission) autorice otro uso. 271 En este caso el total de ambas compensaciones es distribuido por mitades entre el condado y las unidades locales.


Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (ASP), así como las áreas silvestres protegidas del Estado; y, ii) otorgar concesiones y permisos de uso al interior de las áreas silvestres protegidas del Estado.

Las ZSPE que quedan bajo la protección del Servicio son las siguientes:

a. Reservas de Región Virgen b. Parques Marinos o Acuáticos Continentales c. Parques Nacionales (posiblemente los PNT serán homologados a los PN) d. Monumentos Naturales e. Reservas Marinas o Acuáticas Continentales f. Reservas Nacionales g. Santuarios de la Naturaleza h. Áreas Marinas y Costeras Protegidas de Múltiples Usos.

Por otra parte se regula las siguientes situaciones de interés:

a. Sitios prioritarios: se establece claramente que éstos constituyen la antesala para la

declaratoria de las ASP, dándoles un carácter transitorio pues sólo duran dos años, salvo que por razones de buen servicio sea necesaria su prorrogación por una sola vez y por el plazo máximo de un año.

b. Categorías internacionales de protección: se establece que con respecto a los sitios declarados Ramsar, patrimonio mundial y las reservas de la biósfera, el MMA podrá someter al CMS la propuesta de crear una o más áreas silvestres protegidas en ellas, sin perjuicio de la facultad de dicho Consejo de proponer otros instrumentos para proteger la biodiversidad, preservar la naturaleza o conservar el patrimonio ambiental de ellas.

Por último se eliminan algunas ZSPE. En primer término, se deroga el artículo 15 del DL N°1.939 referente a la figura de la destinación de Reservas Forestales y Parques Nacionales y terrenos fiscales para fines de conservación y protección. En segundo, se modifica el artículo 21 del mismo decreto y el artículo 10 del D.S. N°4.363/31 en el sentido de señalar que las reservas forestales quedan bajo la tuición del organismo que tiene a cargo el cuidado de los bosques y se elimina el objetivo de protección relativo a la conservación de la belleza del paisaje, con lo cual se puede advertir una finalidad de excluir éstas reservas de las zonas propiamente de interés para la biodiversidad. Finalmente, se elimina la referencia a los PNT a que hacía mención el D.S. N°4.363/31.

VI.5.2 Materias relativas a la creación del área Las áreas mencionadas se crean mediante un decreto supremo del Ministerio del Medio Ambiente, a propuesta del CMS, el cual debe contar con la firma del MBN, cuando se trate de


inmuebles fiscales. Sin embargo, estas áreas sólo podrán ser declaradas en aquellos lugares que hubieren sido declarados sitios prioritarios.

En virtud de esto último debe considerarse que los sitios mencionados son aprobados por un Comité Técnico formado por: el Director del Servicio y Representante del MMA, MINECON, MBN y MINAGRI.

VI.5.3 Efectos de la declaratoria de una ASP Además de los efectos propios de cada tipología de ASP es necesario tener presente que uno de los efectos principales de la declaratoria es que éstas áreas deben contar con un plan de manejo, el cual debe considerar la participación de las comunidades existentes o aledañas. El proyecto de ley no define plan de manejo, por tanto sus alcances son inciertos, pero remite a un Reglamento la obligación de fijar las normas generales para cada una de las categorías y establecer las materias que debe contemplar el plan. Lo único que establece el proyecto de ley es que le corresponde al Comité Técnico la aprobación del plan de manejo.

VI.5.4 Materias relativa a la administración La administración estará a cargo del Servicio. Sin embargo, en casos específicos, éste podrá delegarla, previo acuerdo del Comité Técnico272. Dicha delegación se podrá hacer a través de un convenio o contrato. El proyecto no establece restricciones en esta materia por lo que la delegación puede ser entregada a entes públicos o privados.

VI.5.5 Materias relativa a autorizaciones El Servicio mantiene la competencia para otorgar los permisos y el Comité Técnico mencionado la tiene para resolver concesiones -a título gratuito u oneroso-, las que son entregadas por Decreto Supremo del MMA con la firma del MBN. Es importante precisar que el proyecto no define los alcances ni tampoco establece limitaciones o resguardos mínimos que debiesen tomarse en consideración en materia de autorizaciones.

En relación a este punto, cabe hacer presente que podría entenderse derogada la facultad de administración de las ASP ubicadas en mar y terrenos de playa que corresponden en la actualidad al Ministerio de Defensa, a través de la Subsecretaría de Fuerzas Armadas. Sin embargo, no se deroga expresamente sus potestades y a mayor abundamiento el artículo 51 propuesto, prescribe que forman parte de las ASP, las porciones de mar, terrenos de playa, playas de mar, lagos, lagunas, glaciares, embalses, cursos de agua, pantanos y otros humedales, situados dentro de su perímetro. Agrega que sobre estas ASP “mantendrán sus respectivas facultades legales los demás órganos de la administración del Estado que sean competentes, las que deberán ejercerse resguardando la biodiversidad presente en ellas”.273 272 Ver artículo 27 Proyecto de Ley. 273 Sólo es derogada la competencia de SERNATUR en relación al otorgamiento de concesiones para usos turísticos.


Dado lo anterior, puede entenderse que se requeriría la destinación del bien desde el Ministerio de Defensa al Servicio de Biodiversidad y con ello se pueden producir dos situaciones: i) si el bien se destina al Servicio el Ministerio de Defensa perdería la facultad de administrar el bien y por lo tanto de otorgar concesiones. Por otra parte, este es el modo en que se realiza en la actualidad en los casos de los Parques Marinos y Reservas Marinas; ii) si no se realiza tal destinación nos encontraríamos con porciones del territorio ante las cuales habría un doble régimen autorizatorio.

VI.5.6 Principales observaciones Es innegable que el proyecto constituye un avance en cuanto a la concentración en el Servicio de las competencias referidas a la protección de la diversidad biológica y del patrimonio ambiental.

No obstante lo anterior, además de las observaciones realizadas precedentemente, nos parece relevante para fines del presente Estudio destacar los siguientes aspectos274:

a. El proyecto de ley no establece verdaderamente un sistema.

Un sistema implica necesariamente que los distintos instrumentos que se regulan se relacionen entre sí, para lo cual se requieren parámetros comunes. En este sentido se advierte las siguientes situaciones:

• Criterios para realizar las definiciones de las áreas. Mientras en algunos casos se opta por una

definición en base a las características del área, en otros, se sigue el criterio del objetivo y en otros, se ha optado por un criterio mixto (v.g. Parques Marinas vs Parque Nacional).

• Coherencia en los objetivos. Algunas de las áreas más restrictivas no tienen necesariamente un objetivo acorde desde el punto del resguardo del áreas (v.g Reserva de Regiones Vírgenes).

• Criterios en cuanto a las actividades y los usos permitidos. No hay una jerarquía clara en cuanto a esta materia y las diversas ASP, e inclusive en algunos casos no se puede deducir con claridad si es posible desarrollar actividades bajo los criterios que en la actualidad se ocupan en el SEIA- criterio compatible con el objetivo de protección- (v.g parques nacionales).

274 Se hace presente que es posible realizar otras observaciones al proyecto de ley como son las relativas a problemas en el modelo de fiscalización propuesto; o que el umbral de protección para algunas áreas es menor que el existente hoy en día (v.g. Parque Marino, donde en la actualidad existe una prohibición expresa de todas las actividades no permitidas, prohibición que en el proyecto de ley no existe), sin embargo, no dicen relación directa con el objeto de la presente consultoría por lo que se han omitido.


• Relación entre los objetivos y usos permitidos. No existe claridad en cuanto a si los objetivos determinan o no los usos permitidos. Por otra parte, tampoco se advierte la debida coherencia entre los objetivos y las actividades permitidas.

b. El proyecto de ley es poco claro en aspectos sustanciales del mismo, resultando relevante

mencionar:

• Falta de definiciones en cuanto a los planes de manejo.

• Falta de claridad en cuanto a la finalidad o alcance que puede perseguir los permisos y las concesiones.

• No se definen los vocablos como: preservar, conservar y proteger. Por lo tanto, lo que corresponde es utilizar las definiciones de la ley N°19.300. Sin embargo, no en todos los casos las menciones que se hace en el proyecto resulta coherente con la referida Ley.

c. Por último, desde el punto de vista del Ordenamiento Territorial y dadas las competencias

del Comité Técnico llama la atención la exclusión en su composición del MINVU, de los gobiernos regionales, y muy especialmente del Ministerio de Defensa, a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (Armada). Lo anterior resulta aún más relevante, luego de la citada disposición del artículo 51 del proyecto de ley.


VII. RESULTADOS DEL ESTUDIO El presente trabajo ha dejado de manifiesto que Chile carece de un sistema de ordenamiento territorial, por cuanto no contempla un mecanismo que permita ordenar el territorio de una manera coherente, de modo de dar respuesta a las distintas funciones (vocaciones) que puede ejercer el territorio (usos de suelo, zonificaciones sujetas a protección especial, instrumento para el desarrollo de políticas sectoriales, etc). Por otra parte, el país tampoco cuenta con una institucionalidad legalmente estructurada que permita la coordinación entre los distintos agentes involucrados (servicios, ministerios, municipalidades, ciudadanía, etc). En otra palabras Chile carece de una institucionalidad que considere el territorio en forma integrada, por el contrario tenemos múltiples organismos sectoriales que actúan parceladamente. Las circunstancias descritas en los párrafos anteriores han afectado de manera particular a proyectos energéticos, lo cual queda en evidencia en casos emblemáticos como “Sistema de Respaldo Red de Distribución de Gas Natural Zona Oriente Región Metropolitana”, “Central Térmica Campiche” y la “Central Térmica Castilla”. Es importante tener presente que se han suscitado problemas no sólo en áreas reguladas por los IPT, sean vinculantes o no, sino también en áreas ZSPE, afectando de este modo tanto a proyectos que se desarrollen en zonas urbanas como rurales. El resultado del presente Estudio permitió identificar una amplia gama de problemas que pueden afectar a los proyectos energéticos, algunos de los cuales se han solucionado a través de la institucionalidad vigente (v.g. tribunales, revisión administrativa), otros en cambio, requieren adecuaciones a ésta. Dichas adecuaciones pueden darse desde el mejoramiento de la gestión, hasta modificaciones en la regulación. Este capítulo presenta los problemas detectados y las posibles vías de solución. En orden a realizar proposiciones, se utilizará tanto la experiencia nacional como la internacional. Dado que en Chile no existe un sistema integrado de OT, el enfoque empleado tiene que ver con la búsqueda de vías de compatibilización de los instrumentos legales existentes con el objeto de permitir una adecuada relación entre los distintos organismos involucrados y los IOT. Con tal objetivo, se realizará una breve descripción de cada uno de los problemas y una propuesta de solución, para lo cual se ha realizado la siguiente clasificación: 1. Problemas Generales: en este acápite se presentan los problemas que exceden un IOT,

permiso o situación determinada y que dada su amplitud afectan al Ordenamiento Territorial de una manera transversal. Por la naturaleza de estos problemas, los SOT comparados pueden presentarse como posibilidades de solución para el caso chileno.

2. Problemas relativos a IOT: éstos son analizados según IOT Estrictos Normativos, Estrictos

Indicativos y Otras Zonificaciones Sujetas a Protección Especial.


3. Problemas relativos a autorizaciones: específicamente se hará referencia a la calificación

industrial. Cada problema será identificado según la siguiente tipología de solucione(s), que distingue, básicamente si la solución implica una mejora en la gestión, o si se requiere una mayor intervención, en el sentido de una modificación en la regulación: 1. Gestión

a. Información b. Coordinación c. Directrices

2. Regulación

a. Ámbito legislativo b. Ámbito administrativo

Respecto a las soluciones que se presentan, éstas constituyen propuestas de vías de solución y en los casos que se estime pertinente, presentamos una solución a corto plazo y otra a largo plazo. Lo anterior, dado que en muchos de los problemas, una solución totalmente coherente (a largo plazo) requiere modificaciones mayores (campo de regulación legislativo), sin embargo, es posible en el intertanto realizar gestiones a nivel de la administración para mejorar el sistema y en definitiva otorgar más certeza al mismo (campo gestión y regulación ámbito administrativo). Por último, se presenta una breve propuesta de acción desde el punto de vista del sector energético, en cuanto se estima que existen gestiones e instrumentos que pueden ser utilizados en aras a otorgar una mayor certeza para el emplazamiento de proyectos de este sector. VII.1. Análisis de problemas detectados En primer término, previo a analizar los problemas, es importante hacer presente que dado la complejidad de la normativa que regula el OT en nuestro país, existe un alto grado de desconocimiento en la materia, tanto de parte de los reguladores como de los regulados. Esta sola circunstancia constituye un grave inconveniente que, como hemos podido constatar en los casos revisados, repercute en la posibilidad y oportunidad para el desarrollo de proyectos energéticos275. Por otra parte, el conocimiento de la institucionalidad involucrada, desagregada según el ámbito específico de participación en la creación y gestión de los IOT, resulta a nuestro juicio relevante para que el Ministerio de Energía pueda realizar una intervención eficaz en aras de la viabilidad de los proyectos impulsados por el sector.

275 Al respecto un desarrollo detallado de los casos analizado se puede encontrar en el Anexo 6


En este respecto nos remitimos, en primer lugar, a lo señalado en el capítulo III que aborda los distintos IOT objetos del Estudio. En segundo lugar, presentamos a continuación una serie de figuras que muestran la participación de los organismos públicos en los distintos IOT. Esta participación puede realizarse tanto en su calidad de organismos sectoriales o como integrantes de algún órgano colegiado, a saber: i) Consejo de Ministros para la Sustentabilidad; ii) Consejo de Monumentos Nacionales; iii) Comisión Nacional y Regional de Usos de Borde Costero. Asimismo, se refleja el grado de participación, esto es: i) Organismo que sanciona; ii) organismo resolutivo; iii) organismo que emite informe, ya sea vinculante o no; y, iv) organismo que gestiona o administra276.

Diagrama de instrumentos relacionados con MINVU y la SEREMI MINVU

SEREMI MINVU

Plan Regulador Comunal

Límite Urbano

Plan Seccional



Organismo qu

e gestiona

o adm

inistra (b)

Consulta Vinculante (a)



MINVU

Consulta No Vinculante (a)

como parte del C

MN

Organismo qu

e gestiona

o

administra (a) com

o CN

UBC

Organismo qu

e gestiona

o

administra (b) com

o CR

UBC


Organismo resolutivo com

o CN

UBC

/ CRU

BC

Espacio Costero Marino de los

Pueblos Originarios

Consulta Vinculante (c) como CRUBC


o CM

N

Organismo qu

e gestiona

o

administra (a) com

o CM

N


Reserva Nacional


Parques Marinos

Reservas Marinas


Parque Nacional

Organismo resolutivo

como CM

S

ZOIT


o CM

T

Reserva Forestal

Eventuales problem

as de

competencia (A) com

o CM

S con MBN

276 Se hace presente que no se realizaron cuadros en caso que la participación de organismos sectoriales fuera solamente en organismos colegiados, para lo cual se puede revisar el Anexo 2 del presente informe, que presenta lo órganos sectoriales que componen dichos organismos.


Diagrama de instrumentos relacionados con MIDEPLAN, SERPLAN y CONADI

SERPLAN

Áreas de Desarrollo

Indígena (ADI

Organism

o qu

e gestiona

o adm

inistra (a

)


MIDEPLAN

Organism

o qu

e gestiona

o

administra (a

) com

o CN

UBC

Organism

o qu

e gestiona

o

administra (b

) com

o CR

UBC

Organism

o resolutiv

o como

CNUB

C / C

RUBC


Pueblos Originarios



Reserva Nacional


Parques Marinos

Reservas Marinas


Parque Nacional

Organism

o resolutiv

o como

CMS

CONADI

Consulta Vinculante (b)

Reserva Forestal

Eventuales problem

as de

competencia (A

) com

o CM

S con MBN

Organismo que sanciona

Organism

o re

solutiv

o

Diagrama de instrumentos relacionados con MMA y SEREMI MMA.

SEREMI MMA


MMA

Organismo que gestiona o

administra (a) como

CNUBC

Organismo que gestiona o

administra (b) como

CRUBC

Organismo resolutivo como

CNUBC / CRUBC


Pueblos Originarios



Reserva Nacional


Parques Marinos

Reservas Marinas


Sitios Prioritario para la

Conservación de la Biodiversidad

Organismo resolutivo como CMS

Eventuales problem

as de

competencia (A) como CMS

con MBN

Organismo que gestiona o administra (a)

Parque Nacional

Reserva Forestal

Organismo que sanciona (a)

Organismo que sanciona (a)

ZOITOrganismo resolutivo como CMT


Diagrama de instrumentos relacionados con MINAGRI y CONAF

CONAFMINAGRI

Reserva Nacional



Parque Nacional


Eventuales problem

as de competencia

con MBN

(A y B)

Organismo qu

e gestiona

o adm

inistra (a)


Parque Nacional

Reservas Forestales

Sitios Ramsar

Consulta No Vinculante (b

)

Límite Urbano


Reserva Nacional


Parques Marinos

Reservas Marinas


Organismo resolutiv

o como CM

S

ZOIT

Organismo resolutiv

o como CM

TReserva Forestal Ev

entuales problem

as de

competencia (A

) com

o CM

S con MBN

Diagrama de instrumentos relacionados con RREE

RREE

Organismo re

solutiv

o (a)

Zonas Húmedas de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Sitios Ramsar)

Organismo qu

e sanciona

Comité de humedales


Diagrama de instrumentos relacionados con MINECON, SERNATU y CMT


Límite Urbano


Consulta N

o Vinculante (a

)

SERNATUR

Zonas de interés turístico

Organismo qu

e gestiona

o

administra (a)

Consulta N

o Vinculante (a

)Zonificación de Uso del Borde Costero

MINECON

Organismo qu

e gestiona

o

administra (a) com

o CN

UBC

Organismo qu

e gestiona

o

administra (b) com

o CR

UBC

Organismo resolutiv

o como

CNUBC

/ CR

UBC


Pueblos Originarios


Organismo qu

e sanciona

(a)

Organismo resolutiv

o

CMTReserva Nacional

Parques Marinos

Reservas Marinas

Parque Nacional

Reserva Forestal


Monumento Natural

Reserva de Zonas Vírgenes

Organismo resolutiv

o como CM

S

Eventuales problem

as de

competencia (A

) com

o CM

S con MBN

Diagrama de instrumentos relacionados con MINECON, SUBPESCA y SERNAPESCA.

Parques MarinosReserva Marinas Reservas Marinas

SUBPESCA


MINECON

Organismo qu

e gestiona

o

administra (a) com

o CR

UBC

Organismo qu

e gestiona

o

administra (b) com

o CR

UBC

Organismo resolutiv

o como

CNUBC

/ CR

UBC


Pueblos Originarios


Parque Marinos


Organismo que sanciona (b)

SERNAPESCA

Organismo qu

e gestiona

o

administra (a)Reserva Nacional

Parques Marinos

Reservas Marinas

Parque Nacional

Reserva Forestal


Monumento Natural

Reserva de Zonas Vírgenes

Organismo resolutiv

o como CM

SEventuales problem

as de

competencia (A

) com

o CM

S con MBN

Organismo qu

e gestiona

o

administra (b)

Organismo resolutiv

o)

Consulta no

vinculante


Diagrama de instrumentos relacionados con MBN y SEREMI MBN



MBN

Consulta No Vinculante (a)

como parte del C

MN

Organism

o que

gestio

na o

administra (a) com

o CN

UBC

Organism

o que

gestio

na o

administra (b) com

o CR

UBC


Organism

o resolutivo como

CNUB

C / C

RUBC


Pueblos Originarios

Consulta Vinculante (c)

como CR

UBC

Organism

o resolutivo como

CMN

Organism

o que

gestio

na o

administra (a) com

o CM

NParque Nacional Reservas

Forestales



Destinación Artículo 19 D.L.

N°1.939Organismo que sanciona (a)

Eventuales problemas de competencia (A) con CMS

SEREMI MBN

ZOIT

Organism

o resolutivo como CM

T

Eventuales problemas de competencia (A y B) con MINAGRI

Organismo que sanciona

Diagrama de instrumentos relacionados con DEFENSA


DEFENSA

Organismo qu

e gestiona

o

administra (a) com

o CN

UBC

Organismo qu

e sanciona

(a)

Organismo resolutiv

o como

CNUBC

/ CR

UBC


Pueblos Originarios

Consulta Vinculante (c)

como CR

UBC

Parques Marinos

Reservas MarinasConsulta No Vinculante (a)

Áreas Marino y Costero Protegidas

Organismo qu

e sanciona

(a)

Organismo sanciona

Organismo re

solutiv

o


Diagrama de instrumentos relacionados con MINEDUC y CMN.

MINEDUC

Organismo qu

e sanciona

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CMN

Organismo qu

e gestiona o adm

inistra (a)



Consulta N

o Vinculante (a)

Diagrama de instrumentos relacionados con Municipios

Municipios


Límite Urbano

Plan Seccional


Plan de Desarrollo Comunal

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Consulta No Vinculante (b)



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CRUB

C

Org

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CRU

BC

Zonas de Interés Turísticos Nacional


Diagrama de instrumentos relacionados con el Concejo Comunal y Alcalde

Concejo Comunal


Límite Urbano

Plan Seccional

Plan de Desarrollo Comunal

Organismo reesolutivo

Alcalde

Organismo qu

e sanciona

(a)

Diagrama de instrumentos relacionados con el CORE e Intendente

CORE

Estrategia Regional de Desarrollo



Organism

o reesolutivo

Intendente

Organism

o qu

e sanciona

(a)


Diagrama de instrumentos relacionados con el GORE

GORE

Organismo que gestionao administra (a)

PRDUEstrategia Regional de Desarrollo

VII.1.2 Problemas Generales (A) Problema 1: Falta de un sistema de información de los IOT Tipología de problema: Gestión-Información/Regulación Este problema tiene al menos dos dimensiones: la primera, se refiere a la existencia de un registro actualizado y georreferenciado277 de todos los IOT vigentes, que permita conocer las normas aplicables en cada punto del país. La segunda dimensión, se refiere al acceso efectivo a dicha información, en un formato que permita a empresas y particulares tomar decisiones de localización con pleno conocimiento de las normas aplicables. En los casos internacionales analizados se han resuelto estas limitaciones mediante la definición por ley, de un servicio público responsable de integrar y actualizar todas las normativas y zonificaciones vigentes en el país. Este servicio usualmente radica en los niveles superiores del sistema de ordenamiento territorial: 277 La georreferenciación incluye toda la información que cuenta con coordenadas geográficas, y está disponible en formato de mapas, con referencias geográficas explícitas.


- En Alemania corresponde a la Oficina Federal de Construcción y Ordenamiento Territorial (Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, BBR278), que pertenece al Ministerio Federal de Transporte, Construcción y Desarrollo Urbano (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung), y tiene dependencia directa del Ministro. Dado que Alemania es un país federal, en donde cada estado tiene su propio sistema de ordenamiento territorial y puede regular su territorio con completa independencia, se hizo evidente la necesidad de contar con una institución de nivel federal que pudiera integrar los IOT y otras regulaciones del territorio vigentes en los distintos estados, para tener así una visión general del país. En este contexto, la Oficina Federal de Construcción y Ordenamiento Territorial cumple la función de mantener actualizada la información respecto de los IOT vigentes, pero además cuenta con una unidad de estudios (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, BBSR) que realiza investigaciones y análisis necesarios para establecer y/o modificar las políticas relativas al desarrollo urbano y rural. La función de la BBR está consagrada en la Ley que crea el Ministerio y cuenta con el presupuesto, personal y equipamiento necesario para ello. - En Francia esta función radica en la Delegación Interministerial de Ordenamiento Territorial y Atractividad Regional (Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, DATAR), que es un servicio del Primer Ministro puesto a disposición del ministro responsable del ordenamiento territorial279, que en la actualidad es el Ministerio de Agricultura, Alimentación, Pesca, Ruralidad y Ordenamiento Territorial (Ministére de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l'Aménagement du territoire). Francia es un país altamente centralizado en donde los IOT son elaborados a nivel local, intercomunal y regional, pero son aprobados por el Primer Ministro. En este contexto, la DATAR tiene un perfil coordinador interministerial y de asistencia para la toma de decisiones de alto nivel en materias de ordenamiento territorial y de desarrollo regional. Sus principales funciones son la coordinación de las políticas e instrumentos que regulan el uso del suelo implementadas por los prefectos regionales (representantes del Gobierno central para las decisiones relativas a los usos del suelo y administración del territorio regional), con la asistencia de la Secretaría General de Asuntos Regionales (SGAR). También, prepara el Comité Interministerial de Planificación y Desarrollo (CIADT) que es la institución responsable de la formulación e implementación de políticas y acciones en relación con OT en todo el país280. En la página web del DATAR están disponibles sus estudios y los IOT indicativos y normativos vigentes en Francia. - En Reino Unido esta función radica en el Departamento de Comunidades y Gobierno Local (Department of Communities and Local Government, DCLG281), que es presidido por el Secretario de Estado de Comunidades y Gobierno Local e integrado por cinco ministros de materias relativas a gobierno y administración local, descentralización y vivienda. El DCLG cuenta con toda la información de ordenamiento territorial a nivel nacional y la vincula con la información a nivel local. Si bien su objetivo central no es la integración de la información de OT, sino la asistencia y apoyo a los gobiernos locales, para cumplir efectivamente con este 278 http://www.bbr.bund.de/cln_032/nn_343756/DE/Bundesamt/bundesamt__node.html?__nnn=true Visitado el 10/08/2011. 279 http://www.territoires.gouv.fr/qui-sommes-nous visitado el 10/08/2011 280 http://www.territoires.gouv.fr/les-missions-de-la-datar visitado el 10/08/2011 281 http://www.communities.gov.uk/corporate/ visitado el 10/08/2011


objetivo ha debido consolidar la información relativa a las zonificaciones del territorio, legislación aplicable y permisos requeridos. Para ello ha implementado el Portal de la planificación (Planning portal282), que es el medio por el cual pone la información a disposición de la comunidad, empresas y gobiernos locales. - En el caso de Nueva Zelanda, cada vez que una autoridad local modifica o establece un plan local, debe registrarlo con el Ministerio del Medio Ambiente. Es la responsabilidad de cada consejo y de las autoridades locales mantener sus planes disponibles al público a través de Internet; sin embargo, a modo de gestión, el Ministerio de Medio Ambiente también mantiene en su página web una lista de las distintas autoridades locales (regiones y distritos/ciudades) y el estado actual de su plan, con un link a la información de contacto y versiones digitales de los planes locales283. Respecto al ordenamiento del borde costero, el Ministerio de Conservación es la entidad que coordina el establecimiento de la Declaración de Nueva Zelanda de Política Costera, y revisa los planes regionales costeros. En este sentido, tiene la misma función que el Ministerio del Medio Ambiente, pero enfocado únicamente en la gestión de los territorios costeros. A pesar de las diferencias en la estructura de los mencionados Estados, en los casos citados las respectivas instituciones cumplen las dos dimensiones señaladas al principio de este apartado: en primer lugar, mantienen un registro actualizado del marco normativo territorial nacional, mediante la consolidación de los IOT correspondientes a todos los niveles administrativos: estatal, regional, subregional, intercomunal y comunal. En segundo lugar, dicha información es puesta a disposición de todos los ciudadanos, de manera transparente y accesible, y en todos los casos ello se considera una obligación del Estado. En nuestro país es posible identificar dos iniciativas referidas a información de IOT: Una de ellas es la creación del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT284), mediante D.S. N°28, de 2006, del Ministerio de Bienes Nacionales. Este sistema fue implementado por el Ministerio de Bienes Nacionales con el fin de optimizar la gestión de la información geoespacial que se genera en diversos ministerios y servicios públicos. Si bien inicialmente su objetivo fue coordinar la información disponible para el propio sector público, evitando la duplicación de estudios y bases de datos, pronto se agregó el objetivo de poner dicha información a disposición de los ciudadanos y organizaciones diversas para la toma de decisiones285. No obstante el tiempo transcurrido desde su creación y la diversidad de Ministerios que lo integran (diez Ministerios286), el SNIT no ha cumplido cabalmente sus objetivos, y todavía dispone de información parcial en la mayoría de las regiones de país. 282 http://www.planningportal.gov.uk/general/aboutus/ visitado 10/08/2011 283 http://www. mfe.govt.nz/rma/councils/plans.php 284 www.snit.cl visitado el 12/08/2011 285 Página web Sistema Nacional de Coordinación de Información Territorial. Disponible en http://www.snit.cl/OpenDocs/asp/pagDefault.asp?boton=Doc9&argInstanciaId=9&argCarpetaId=&argTreeNodosAbiertos=()&argTreeNodoSel=&argTreeNodoActual=&log=0. Visitado 13/08/2011 286 Ministerio del Interior, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de Hacienda, de Economía, de Planificación, de Educación, de Obras Públicas, de Vivienda y Urbanismo y de Agricultura.


El segundo esfuerzo en la dirección de consolidar y poner a disposición de la ciudadanía la información territorial, está radicado en la Dirección de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo: el Observatorio Urbano287, el cual cuenta con un listado de los instrumentos de planificación vigentes, e incluso permite la visualización de algunos de ellos en formato SIG. Sin embargo, el sitio sólo contiene los IOT contenidos en la legislación urbana, sin ninguna referencia a otras zonificaciones de territorio, las cuales son especialmente importantes para el sector energético y para las actividades productivas. En esta línea, está orientado principalmente a las áreas urbanas, dejando fuera gran parte del territorio nacional, aunque permite la visualización de planes reguladores intercomunales que abarcan ciertos espacios rurales. Las principales limitaciones del observatorio urbano son i) su dependencia exclusiva del MINVU, lo cual en la mirada excesivamente sectorial de las instituciones públicas chilenas, excluye al territorio rural; ii) la ausencia de coordinación con otros ministerios y servicios públicos que elaboran zonificaciones o normativas de impacto territorial, que son indispensables para visualizar la real regulación de los usos del suelo; y, iii) la publicación de IOT en formatos que carecen de referencias geográficas, por tanto no pueden ser visualizados en un mapa o comparados con otros instrumentos vigentes, porque se desconoce su real ámbito geográfico. El enfoque sectorial es reforzado por la existencia en el mismo ministerio del Observatorio Habitacional288, que depende de la Dirección de Políticas Habitacionales (DPH). En este contexto, cabe indicar que si bien existen actualmente en nuestro país instrumentos relativos a información territorial, no existe un sistema o institucionalidad a cargo del territorio de manera integral, actualizada y de fácil acceso. El SNIT, que pudiese ser el sistema más integral de información territorial, dado su componente intersectorial, se enmarca en una institucionalidad débil, pues se creó este sistema sin un organismo específico para manejar el SNIT. Por el contrario, de acuerdo a lo establecido en el artículo 3° del D.S. N°28/2006, ya citado, el SNIT debe ser aplicado por “todas las instituciones de la Administración del Estado que generen o sea usuarias de información territorial pública del país, sin contravenir la dependencia orgánica y administrativas de éstas, así como tampoco sus atribuciones legales”. No obstante aquello, corresponde al Ministerio de Bienes Nacionales coordinar a las distintas instituciones en este materia. De lo anterior se desprende que no hay una institucionalidad específica a cargo, sino que el funcionamiento del SNIT depende de que cada organismo del Estado cumpla con éste, en la medida que no afecte sus competencias propias. En este marco, teniendo presente las herramientas con que ya cuenta el Estado, se propone fortalecer el SNIT, estableciendo para los diversos organismos del Estado la obligación de cumplir con este sistema, sujeto a la rendición de cuentas por ello. Por otra parte, este SNIT debe incluir la información territorial relativo a todos los IOT, ya sean indicativos, normativos o zonificaciones sujetas a protección especial, de modo de contar con información centralizada y coordinada en la materia. Asimismo, debe contar con un portal que permita el libre acceso a la información cartográfica, estadística y normativa disponible. Para ello cuenta con la experiencia ya adquirida por el SNIT del Ministerio de Bienes Nacionales y el Observatorio Urbano. Ahora

287 www.observatoriourbano.cl 288 http://www.observatoriohabitacional.cl/ visitado 12/08/2011


bien, lo anterior se vislumbra como una solución a corto plazo, pero debe analizarse hasta qué punto es posible dotar de competencias suficientes al SNIT vías decretos supremos, para que cumpla su rol de generador y centralizador de información territorial, sin necesidad de modificaciones que impliquen reformas legales. Siguiendo lo anterior, se estima que lo adecuado, pero que sin duda requeriría una modificación legal, es la creación de una institucionalidad encargada de la información territorial del país, siguiendo, por ejemplo, el caso alemán, donde existe un organismo específico encargado de este materia, con atribuciones no sólo para mantener actualizada la información territorial, sino para analizar los diversos instrumentos que se crean sobre el territorio, de modo de evaluar la coherencia y efectividad de éstos. Este organismo debiese contar con una comisión interministerial, integrada por los Ministerios que elaboren IOT, de modo de coordinar la entrega y centralización de la normativa territorial. En este sentido, este organismo debiese ser el responsable de la integración y actualización de la normativa territorial, que incluya todos los IOT indicativos y normativos, las zonificaciones y protecciones especiales del territorio nacional. Asimismo, debiese tener una coordinación formal con los Gobiernos Regionales, que elaboran las Estrategias Regionales de Desarrollo y los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, cuando éstos entren en vigencia, así como con los Municipios, encargados de elaborar el PLADECO, toda vez que tales instrumentos también responden a IOT, de acuerdo a la clasificación contenida en el capítulo III de este Estudio. Este organismo debiese constituirse en la institución oficial para la obtención de este tipo de información, de manera que en todas las instancias que se requiera citar los IOT indicativos y normativos (por ejemplo, en los estudios de impacto ambiental y en la evaluación ambiental estratégica), ésta sea la fuente autorizada y reconocida por todos los servicios del Estado. (B) Problema 2: Carencia de un sistema integral de OT

Tipología de problema: Gestión-Coordinación/Regulación-Ámbito Legislativo La gestión del territorio no sólo se ha realizado al alero de regulaciones urbanísticas, en donde el foco de atención es el núcleo urbano, y que encuentra su regulación en la LGUC y la OGUC289, sino también al alero de regulaciones sectoriales, que trascienden lo urbano y lo rural. Ambas regulaciones tienen una gran asimetría, en cuanto sólo la primera contempla un marco legal bien estructurado, jerarquizado y con referencias territoriales explícitas. En este sentido, no existe una política o ley de bases que siente los lineamientos en materia de OT y del cual se deriven los distintos instrumentos reguladores; tampoco existe un mecanismo de coordinación explícito que permita integrar los diversos IOT.

289 Téngase presente que incluso en el caso de los PRI/M que pueden regular áreas rurales este hecho se da porque las comunas que regulan contemplan relaciones que integran una unidad urbana (v.g proximidad o relaciones funcionales).


Este problema es amplísimo y sus efectos múltiples. Sin perjuicio de ello, cabe destacar, para efectos de este estudio, que la existencia de porciones del territorio con duplicidad de IOT, los cuales pueden tener objetivos de protección diversos, produce incertezas relativas a la falta de claridad de los instrumentos aplicables y de la primacía entre ellos; esto puede observarse entre los IOT indicativos y normativos, en que si bien priman estos últimos, igualmente genera incerteza al emplazamiento de proyectos. Esta circunstancia produce además discrepancias al interior de la administración lo que redunda en una ineficiencia e ineficacia de la regulación. El análisis internacional da cuenta de las siguientes soluciones y criterios utilizados en algunos de los casos de estudios: - Alemania: Se ha implementado un sistema integrado de OT que involucra a los tres niveles de la administración territorial: federal, estatal y comunal (o intercomunal cuando se constituyen mancomunidades). En este sistema las facultades de elaboración de los IOT estrictos normativos radican en el nivel local (ciudades libres y municipios), mientras que la elaboración de planes de protección de la naturaleza y el paisaje, radican en el nivel estatal, y la elaboración de planes de desarrollo de infraestructura radican en el nivel federal y estatal (según su escala). La coordinación entre estos niveles ocurre mediante mecanismos y procedimientos previstos en la Ley, los cuales han demostrado ser efectivos luego de 50 años de aplicación, incorporando oportunamente modificaciones necesarias para su actualización. En este caso se evidencia la efectividad de la autonomía municipal para elaborar sus IOT (indicativos y normativos) cuando ello está incorporado en un sistema coherente de administración territorial, con los necesarios mecanismos de coordinación vertical y horizontal entre las instituciones públicas y público-privadas que forman parte del sistema - Nueva Zelanda: El sistema de OT está integrado en tres niveles: nacional, regional y local (distrito/ciudad), y ordenado muy claramente por el marco legal establecido en la Ley de la Gestión de los Recursos (Resource Management Act – RMA). Aunque solamente las regiones y los distritos/ciudades (autoridades locales) pueden generar IOT vinculantes (normas de zonificación) a través de sus respectivos planes, éstos deben mantener coherencia con las declaraciones de política nacional emitidos por el Ministerio del Medio Ambiente, como también con las declaraciones de políticas regionales emitidos por cada consejo regional. Éstas últimas son directrices de planificación, que sientan las bases para el establecimiento de los planes. Por otro lado, un instrumento separado pero paralelo, y también establecido dentro de la misma RMA, es la Declaración de Nueva Zelanda de Política Costera, y los respectivos Planes Regionales Costeros. La primera es emitida por el Ministerio de Conservación, y tiene la misma función que aquella declaración pronunciada por el Ministerio de Ambiente, pero aplicado al ordenamiento del borde costero. De la misma manera, cada región debe formular un plan regional costero, según los lineamientos establecidos en la declaración nacional, y estos planes son de carácter vinculante y establecen normas de zonificación y permisos costeros para el uso de zonas costeras. Aunque estos instrumentos son diferenciados, y tienen distintas agencias nacionales a cargo, debido a la integración de las competencias, procedimientos y requisitos para cada uno dentro de un mismo cuerpo legal (RMA), el sistema de OT opera de manera coherente, eficiente y efectiva.


- Francia: Posee un sistema de OT altamente centralizado, a cargo básicamente del DATAR (Oficina Nacional de Información Territorial). Bajo los lineamientos de este organismo se diseña el Esquema Nacional de Ordenación y Desarrollo del Territorio, instrumento que establece las orientaciones fundamentales en materia de ordenación territorial, medioambiente y desarrollo sostenible. Asimismo, establece los principios que regirán en la localización de grandes infraestructuras de transportes y de grandes equipamientos y servicios colectivos de interés nacional. Cada cinco años éste se somete a revisión. Además, las Regiones y entes locales pueden emitir su informe antes de la adopción del Esquema. En base a este esquema, se diseña el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social que también tiene carácter indicativo. Corresponde a un Plan quinquenal que define las opciones estratégicas, objetivos y las grandes actuaciones de desarrollo de la Nación, así como los medios necesarios para conseguirlos.

Este problema está en estrecha relación con el descrito a continuación, en tanto una de las consecuencias en nuestro ordenamiento jurídico de esta carencia de un sistema integral de OT es la falta de coherencia entre los IOT normativos e indicativos, toda vez que no se establece una coordinación del sistema. En este sentido, el contar con un modelo integrado de OT significa en definitiva que, sobre la base de una visión transversal del territorio, se establezcan los mecanismos institucionales y/o regulatorios de coordinación entre los diversos IOT (normativos, indicativos y ZSPE). Desde esta perspectiva, la solución de este problema puede abordarse considerando distintos niveles de intervención. Es posible vislumbrar soluciones parciales a este problema utilizando las instituciones vigentes en Chile y por tanto dentro de la gestión que realiza la administración del Estado. Sin embargo, una solución integral requiere modificaciones regulatorias, que establezcan instrumentos adecuados para generar la necesaria coherencia entre los distintos tipos de IOT, pero además entre las diversas escalas de regulación (nacional/regional/local), así como una regulación explícita que vaya vinculando obligatoriamente los diversos instrumentos. En este sentido, acorde con la institucionalidad de nuestro país, cada región debiese tener un instrumento superior de carácter indicativo como el PRDU o el PROT, que sea reconocido en la LOCGAR290, como instrumento orientador de todos los instrumentos normativos e indicativos de carácter subregional y local, así como reconociendo dicho estatus en la LGUC. En todo caso, esta vía de solución será abordada en la solución del problema 3. En cuanto a las soluciones parciales, referidas en el párrafo precedente, se estima que pueden realizarse a través de dos instancias paralelas. En primer lugar, por medio de la implementación del EAE. Al respecto cabe indicar que precisamente la Ley N°20.417 incorporó la EAE a la Ley N°19.300 como un nuevo instrumento de gestión ambiental, aplicable a las políticas y planes; más aún lo hizo obligatorio para los planes reguladores establecidos en la OGUC, así como para otros IOT, a saber, la ZUBC y el PROT (una vez que esté vigente). De este modo, se desprende que precisamente el EAE se reguló como un mecanismo para evaluar los instrumentos de ordenamiento territorial. 290 Ley Orgánica Constitucional de Gobiernos y Administración Regional, Ley Nº 19.175.


Por otra parte, la regulación de la EAE en la Ley N°19.300 establece explícitamente la obligación de coordinación con otros organismo del Estado, así como con otro instrumentos, conforme lo expuesto en el artículo 7 bis, inciso 4° de la Ley N°19.300291. De este modo, en las guías que se han elaborado para implementar el EAE en los IPT, así como en la ZUBC, se ha especificado esta obligación. En el primer caso, estableciendo los organismos que pueden ser invitados a la elaboración de los IPT; en el caso de la ZUBC, señalando explícitamente que se debe informar la manera en que se integrará este instrumento con las ERD, el PROT, y los IPT. Conforme lo anterior, la EAE permitiría una coordinación entre los distintos actores que regulan el territorio, así como entre las diversas regulaciones que existen sobre el mismo, lo que debiese tender a mayor coherencia entre los distintos IOT. Ahora bien, se estima que una forma eficiente de velar por una mayor coherencia del sistema de IOT sería con una mayor utilización de la EAE haciéndola extensiva a otros instrumentos no señalados expresamente en la Ley, como por ejemplo, a las ERD, así como a los PLADECO. Si bien un problema para ello puede ser la propia definición de EAE, contenida en el artículo 2° de la Ley N°19.300, al establecer que es “el procedimiento realizado por el Ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carecer general (…).” (Énfasis agregado). En este sentido, para hacer extensible esta herramienta a estos otros instrumentos se requeriría de una modificación legal que definiera la EAE en consideración a sus objetivos y no a las autoridades que la pueden aplicar. De este modo se podría lograr una integración para ambos lados de la regulación, esto es, por una parte, en la elaboración de los IPT considerar estos instrumentos de desarrollo que inciden en el uso de suelo, pero, a la inversa, que la elaboración de los instrumento de desarrollo consideren también en su elaboración a los IPT vigentes, buscando con ello la mayor coordinación y coherencia entre los diversos IOT que implican, ya sea directa o indirectamente, una planificación de usos de suelo. En lo que respecta a las ZSPE, se debe buscar también un sistema integrado y coordinado de estos instrumentos. En este contexto, cabe señalar que la Ley N°20.417, que modificó la institucionalidad ambiental de nuestro país, creó el Comité de Ministros para la Sustentabilidad, asignándole, entre otras funciones, la de proponer al Presidente de la República la creación de las áreas silvestres protegidas del Estado292. Este Comité está integrado por los Ministros de Medio Ambiente, Agricultura, Hacienda, Salud, Economía, Energía, Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, Vivienda y Urbanismo, Minería y Planificación, lo que permite una visión intersectorial y una coordinación entre los diversos organismo del Estado. En este sentido, al

291 Este inciso señala: “…Durante esta etapa se deberá integrar a otros órganos de la administración del Estado vinculados a las materias objeto de la política o plan, así como otros instrumentos relacionados con ello, a fin de garantizar la actuación coordinada de la entidades públicas involucradas en los proyectos afectados por la política o plan.” 292 Artículo 71, Ley N° 19.300.


menos para la creación de nuevas áreas protegidas se cuenta con un organismo que permite la coordinación e integración del sistema. En cuanto a las áreas protegidas existentes, se estima que el proyecto de ley que Crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas implicará un sistema integrado de las áreas protegidas, donde habrá un servicio a cargo de estas áreas, al alero de un Ministerio específico, a saber, Medio Ambiente, evitando con ello la multiplicidad de normas y organismos que actualmente intervienen en la materia. Lo anterior, con el alcance que entre las áreas silvestres protegidas no se incluyen todas las ZSPE identificadas en el presente Estudio, sino que básicamente las que tiene por objetivo la protección de la biodiversidad y el valor ambiental del territorio. En todo caso, esta ley está siendo discutida en el Congreso, no siendo posible estimar cuándo entraría en vigencia este sistema integrado de áreas protegidas. (C) Problema 3: Falta de coherencia entre los IOT estrictos normativos con los IOT estrictos indicativos. Tipología del problema: Regulación-Ámbito Legislativo El origen de este problema radica en una deficiencia en la regulación, por cuanto no hay directriz ni instrumentos claros que permitan vincular los IOT Indicativos con los Normativos. En el caso chileno se pueden distinguir tres niveles de coordinación:

1. A nivel de los instrumentos regidos por la LGUC y la OGUC existe una relación en esta materia, en cuanto los PRI/M, PRC, PS y LU deben considerar obligatoriamente a los PRDU, por así disponerlo expresamente la Ley.

2. A nivel de los instrumentos indicativos de desarrollo (PLADECO y ERD) también existe

una vinculación ente ellos. En efecto, la LOC de Municipalidades en sus artículos 3 y 9 mandata a la Municipalidad a conciliar la aplicación del PLADECO con los planes nacionales y regionales (definición suficientemente amplia para considerar la ERD). Además, prevé que el Intendente debe velar por el cumplimiento de esta obligación, sin embargo, esta facultad es muy débil por cuanto no se asocia a ningún tipo de participación del Intendente en el proceso de elaboración del PLADECO ni se le otorga competencias explícitas de sanción en caso de inconsistencias entre los instrumentos.

3. A nivel de relación entre los planes de desarrollo y los IPT no existe la necesaria vinculación que permita entregar coherencia al SOT, puesto que no se exige explícitamente que los IPT consideren a los planes de desarrollo (salvo situación descrita en el punto 1). Si bien el GORE debe aprobar los IPT, según lo establece el artículo 21 de la LOCGAR, no se establece obligación explícita de considerar los instrumentos indicativos, ni tampoco se considera su involucramiento en el proceso de elaboración de los IPT, momento que sería el oportuno para poder realizar la vinculación entre los instrumentos.


Lo anterior produce una pérdida de eficacia de los IOT Indicativos con la consecuente ineficiencia en los recursos invertidos en éstos. En el caso de un proyecto específico si bien no existe conflicto a nivel normativo puesto que prima el instrumento vinculante; esta circunstancia puede conllevar molestias de la ciudadanía y organismos locales y puede llegar a ser especialmente relevante en caso que se trate de IOT Indicativos en los cuales hubiese habido participación ciudadana. Además de lo anterior, la mayor consecuencia para los proyectos es el traspaso de la carga del cumplimiento de los IOT Indicativos a los titulares de proyectos, lo cual se agravó luego de la modificación de la Ley N°19.300 por la Ley N°20.417, que en su artículo 9 ter obliga a los titulares de proyectos que describan la forma como su proyecto se relaciona con los planes, políticas y programas de desarrollo regional y comunal. Por tanto, el único momento establecido en el ordenamiento jurídico para ver el cumplimiento de estos IOT indicativos (salvo el PRDU) es al momento de la evaluación ambiental. Sin embargo, el SEIA no es un instrumento de política pública ni puede ser considerado el eje de los problemas de justicia territorial. A nuestro juicio esta situación es inconsistente con un SOT, por cuanto los instrumentos indicativos sólo establecen vocaciones del territorio y es muy complejo pedirle a un proyecto en particular que se haga cargo de dicha circunstancia. El instrumento que debe concretar dicha vocación es precisamente el instrumento indicativo, tal como ocurre a nivel internacional y puede apreciarse en los diagramas de los distintos países.

El análisis internacional da cuenta de las siguientes soluciones y criterios utilizados en algunos de los casos de estudios: - En Alemania: La coherencia entre los IOT normativos e indicativos se ha resuelto asignando a los IOT normativos la misión de coordinar las políticas sectoriales (planes y programas) y los instrumentos indicativos (estrategias y orientaciones de política) con los objetivos de desarrollo territorial. Esta función de los IOT normativos se establece en la “Estrategia de Desarrollo Territorial en Alemania”293, instrumento que define los principios orientadores para el ordenamiento territorial en todo el país. Esta estrategia tiene carácter vinculante puesto que sus principios deben ser incorporados en los IOT a nivel estatal, regional o intercomunal294 y comunal.

- En Francia existe el DATAR295 que es un servicio del Primer Ministro a disposición del ministro encargado de la planificación. El DATAR debe coordinar las políticas de uso del suelo

293 Secretaría de la Conferencia Permanente de Ministros Responsables de Ordenamiento Territorial. Ministerio Federal de Transportes, Construcción y Urbanismo (BMVBS) (2006) “Conceptos y Estrategias de Desarrollo Territorial en Alemania”. Disponible en http://www.bmvbs.de/cae/servlet/contentblob/30678/publicationFile/3592/concepts-and-strategies-of-spatial-development-in-germany.pdf Visitado el 22/08/2011 294 Las regiones e intercomunas se definen sólo para efecto del ordenamiento territorial y corresponden a agrupaciones de municipios que elaboran IOT integrados. Se definen en áreas que contiene ciudades que están integradas económica y funcionalmente. 295 DATAR (Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale)


implementadas por los prefectos regionales con la asistencia de la Secretaría General de Asuntos Regionales (SGAR). En efecto, los instrumentos locales son elaborados en ese nivel, pero deben ser aprobados por un Delegado del gobierno central. Lo anterior se refleja en que un delegado de la Oficina del Primer Ministro, perteneciente al DATAR participa en los procesos de diseños de los IPT a distintas escalas territoriales con la función de legitimar los procesos para posteriormente ser aprobado a nivel central.

Por otra parte, dentro de las funciones que realiza el DATAR, se encuentran las siguientes296:

• Participar en la elaboración de estrategias nacionales de atractivo económico y la competitividad de la región (desarrollo de los conglomerados, clusters, desarrollo de una visión estratégica y con visión de futuro en las ciudades francesas). • Participar en el desarrollo de estrategias y políticas nacionales de cohesión y desarrollo sostenible de los territorios. • Implementar una política activa de apoyo a favor de las zonas marcadas con el cambio económico y la reestructuración de la Defensa Nacional. • Elaborar programas para promover un desarrollo equilibrado y sostenible de las zonas rurales montañosas, costeras. • Asegurar la coordinación de las políticas sectoriales (transporte, energéticos, entre otras) relevantes para el desarrollo y la cohesión de los territorios y proponer las medidas que conduzcan al fortalecimiento de la equidad territorial en la implementación de servicios y la infraestructura nacional. - En Nueva Zelanda la RMA establece el vínculo entre los distintos instrumentos en cada nivel, en el sentido que tanto las declaraciones y planes regionales como los planes de distrito/ciudad deben dar efecto a los objetivos y políticas generales estipuladas en las declaraciones de políticas nacionales297. En nuestro país a corto plazo, se podría lograr cierta coherencia a través de la facultad que ejerce el GORE en la aprobación de los IPT. Sin embargo, tal como se señaló, su participación es en una etapa muy posterior en el procedimiento lo que resulta ineficiente, puesto que posiblemente cuando llega el IPT para su aprobación hay una gran presión debida a los recursos y plazos invertidos en su elaboración por la autoridad sectorial a cargo. Además de lo anterior, el EAE puede ser un instrumento que facilite la coherencia entre los instrumentos, según se explicó en el problema 2. A largo plazo, la recomendación es la creación de un modelo que asegure la coherencia de políticas nacionales, sectoriales y regionales con los IOT. Lo anterior requiere que el PROT sea el instrumento explícitamente referido en la LOGCAR, como el instrumento mediante el cual el GORE efectúa la planificación del territorio regional. Asimismo, señalar la coherencia explícita

296Fuente: http://territoires.gouv.fr/les-missions-de-la-datar 297 RMA Secciones 62, 67, 75.


con la ERD y vincularlo a los instrumentos de la LGUC, para lo cual se deberá también considerar modificaciones en esta Ley, incluyendo el PROT como el instrumento correspondiente a nivel regional de planificación. Adicionalmente, se deberá contemplar que los instrumentos subregionales y locales de planificación deben estar supeditados al PROT. Por otra parte, se recomienda contemplar instrumentos mayores no vinculantes, tanto de desarrollo como de planificación. El primero de ellos (Estrategia Nacional de Desarrollo, END) debiese considerar las políticas sectoriales (v.g. transporte, energía) y concretar el principio de desarrollo contenido en la Constitución que dispone: “Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario de las regiones, provincias y comunas del territorio nacional298” El segundo de ellos (Plan Nacional de Ordenamiento Territorial) debiese concretar la END a nivel de los lineamientos específicos en materia de OT. Estos instrumentos actualmente no se encuentran regulados por nuestro ordenamiento jurídico, por lo que se requeriría una ley que los creara y regulara, así como que estableciera su vinculación son los demás instrumentos de menor jerarquía. A continuación se acompaña un esquema que explica lo anterior299.

298 Artículo 3 de la Constitución Política del Estado. 299 Respecto del esquema, cabe señalar que alguno de los instrumentos propuestos en el diagrama no existen en nuestro ordenamiento jurídico, a saber, Estrategia Nacional, Plan Nacional de OT y PROT, este último se encuentra en una propuesta de ley de modificación a la LOCGAR; otros tiene reconocimiento legal, es el caso de las Estrategias Regionales (ERD), reconocidas en la LOCGAR, el PLADECO, reconocido en la LOC de Municipalidades; el PRDU, PRI-PRM, PRC, PS y LU, reconocidas en la LGUC y OGUC; la ZUBC, reconocida en el D.S. N°475/1994, del Ministerio de Defensa y las ZSPE reconocidas en diversas normas. Para mayor información de los instrumentos existentes, véase el capítulo IV de este Informe.


En otro orden de ideas, la voz local en cuanto a la adecuada localización de proyectos debiese darse a nivel de los IOT estrictos normativos y estar resuelto cuando ingrese un proyecto a evaluación ambiental. Por lo anterior debiese modificarse el artículo 9 ter. Este artículo establece la obligación para los titulares de proyectos de considerar en su respectivo Estudio o Declaración de Impacto Ambiental instrumentos de desarrollo, que no son vinculantes para los titulares de proyectos, en los siguientes términos:

“Los proponentes de los proyectos o actividades, en sus Estudios o Declaraciones de Impacto Ambiental, deberán describir la forma en que tales proyectos o actividades se relacionan con las políticas, planes y programas de desarrollo regional, así como con los planes de desarrollo comuna.”300

300 Se hace presente, en todo caso, que en el nuevo RSEIA en elaboración no es posible modificar esta obligación, pues está contemplada en la ley.


Se requieren reglas claras para poder planificar un proyecto y en el caso de existir instrumentos vinculantes, éstos constituyen dichas reglas por cuanto en un sistema coherente los IPT debiesen recoger las vocaciones de territorio contemplados en los instrumentos no vinculantes. Sin embargo, cuando no exista un instrumento vinculante puede aplicarse el inciso cuarto del artículo 8, norma actualmente vigente, que señala que “Los proyectos o actividades sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental deberán considerar siempre las políticas y planes evaluados estratégicamente”, cuyo único efecto es el de ser un factor para determinar la procedencia del artículo 11 de la Ley N°19.300 (ingreso al SEIA vía EIA).

VII.1.3. Problemas relativos a IOT VII.1.3.1. IOT Estrictos Normativos (A) Problema 4: Falta de claridad en el ámbito de acción entre las áreas restringidas y

los usos permitidos en éstas. Tipología del Problema: Gestión-Directrices Las áreas restringidas (áreas de riesgo para asentamientos humanos, áreas de protección de recursos de valor natural, áreas de protección del patrimonio cultural) y los usos permitidos (residencial, equipamiento, actividades productivas, infraestructura, espacios públicos y área verde), tienen ámbitos de aplicación que han sido interpretados en forma diversas, en particular entre Seremis Minvu y los Tribunales de Justicia, tal como se advirtió en el caso de estudio: Central Termoeléctrica Campiche301. Este problema tiene su origen en deficiencias en la aplicación de la norma por cuanto, en el caso de estudio, se puede advertir una grado de inconsistencia entre lo que establecía la LGUC y el PRC respectivo, dado que este último asoció los usos de suelo a las zonas de riesgo. Este tipo de situaciones han producido incerteza para el regulado y para el Ministerio de Energía en tanto judicializa la posibilidad de realizar los proyectos. En la actualidad luego del fallo de la Corte Suprema, de fecha 22 de junio 2009, esta discrepancia se encuentra zanjada siendo claro que los usos no son funcionales a las áreas de riesgo y por tanto su modificación implica siempre una modificación del IPT que las contempla. En efecto la Corte señaló que:

“Que acorde a dicho instrumento de planificación territorial, el sector de emplazamiento de la Central Termoeléctrica Campiche corresponde, en primer término, a una zona de riesgo por constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos, conforme lo preceptúa el artículo 2.1.7 de la Ordenanza de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

301 Un análisis del caso se puede encontrar en el Anexo 6


Pero, además, este sector restringido denominado ZR-2, permite sólo el desarrollo de áreas verdes y recreacionales vinculadas a las actividades propias del uso de playas. Es decir el referido Plan Regulador ha determinado, en términos categóricos, un uso de suelo imperativo para esa zona; y conforme a lo previsto en el artículo 61 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cualquier cambio en los usos de suelo asignados a una determinada zona o sector, requeriría una modificación del Plan Regulador correspondiente”302.

Es importante tener presente esta jurisprudencia en cuanto es posible que otros planes reguladores se encuentren en la misma situación de ambigüedad que el Plan Regulador de Valparaíso, a que estaba afecto el proyecto mencionado anteriormente. Por lo tanto, en pos de la necesaria claridad en los planes, es recomendable que se dicten directrices para las municipalidades. (B) Problema 5: Nomenclatura inconsistente

Tipología de problema: Gestión-Directrices/Regulación-Administrativa

Este problema consiste en la utilización por parte de los IPT de nomenclatura para usos de suelo que no se condice con la establecida en la OGUC. Lo anterior se constató de la revisión del caso termoeléctrica Campiche, en que se detectó el uso de nomenclatura no contenida en la OGUC (v.g. áreas recreacionales), lo que pudiese ocurrir en otros IPT. En efecto, en el caso citado se individualiza en el IPT el uso denominado “actividades recreacionales propias del uso de playas”, la cual no corresponde a ninguno de los usos señalado en el artículo 2.1.24 de la OGUC, que son tal como lo hemos señalado: residencial, equipamiento, actividades productivas, infraestructura, espacio público y área verde. La inconsistencia entre la terminología utilizada en la OGUC y la utilizada en los Planes Reguladores puede generar falta de certeza en cuanto a la normativa aplicable en casos concretos, así como el alcance de ésta.

En Alemania, a nivel del Comité de Ministros de Ordenamiento Territorial se ha buscado la coherencia en la nomenclatura y significado de las distintas zonificaciones que se aplican en su territorio. Este esfuerzo se originó producto de la condición federal y descentralizada del estado alemán, que entrega independencia a los estados y municipios para diseñar sus IOT. En este contexto, se hizo indispensable la coherencia entre la nomenclatura gráfica (de los planos que componen los IOT) y escrita, así como de las denominaciones generales de las distintas categorías de zonificación. La oficina encargada de esta tarea depende del Comité de Ministros y se coordina con los Ministerios Estatales responsables del Ordenamiento Territorial.

302 El artículo 61 prevé: “El cambio de uso del suelo se tramitará como modificación del Plan Regulador correspondiente”. Por su parte cabe hacer presente que el artículo 2.1.31 señala en su inciso 8° que: “Las áreas verdes públicas o privadas señaladas como tales en los Instrumentos de Planificación Territorial sólo podrán ser destinados a otros usos mediante modificación del respectivo Instrumento de Planificación Territorial”.


En nuestro país, los IPT, así como los diversos usos de suelo que se puedan establecer en éstos, están regulados en la OGUC. En este contexto, para garantizar la uniformidad entre los distintos IPT es importante considerar para futuras modificaciones de tipologías de usos de suelo, que la misma norma que modifique la OGUC establezca las homologaciones correspondientes. Lo anterior permitiría, por ejemplo, que tipologías de usos de suelo derogados, pero que estén identificados en los IPT vigentes, se entiendan equivalentes a estos nuevos usos de suelo, aclarando con ello las normas aplicables para éstos. Ahora bien, respeto de los IPT vigentes y que contengan usos de suelo que ya no se contemplan en la OGUC, se estima que la DDU podría elaborar una guía que homologara las diversas tipologías de usos de suelo con aquello regulados en la actualidad por la OGUC. Lo anterior, se enmarca dentro de las competencias de la DDU, entre las que se incluye la de impartir las instrucciones, vía circulares, para la aplicación de la LGUC y de la OGUC303. En todo caso, previo a ello correspondería evaluar la necesidad de aquello, en función de los conflictos que se hayan generado a causa de este problema, toda vez que, según se indicó y no siendo tal análisis un objetivo especifico del presente Estudio, esta situación se constató sólo para el caso del PRM de Valparaíso, y en todo caso, no fue esto el causante del conflicto en el proyecto Campiche. Por otra parte, en caso de presentarse un problema de interpretación por una inconsistencia en la nomenclatura de usos de suelo respeto de un IPT específico, cabría entender que el competente en tal caso para resolver el conflicto y definir el uso de suelo aplicable, sería la SEREMI MINVU pertinente, puesto que la LGUC le confiere la competencia para interpretar las disposiciones de los IPT. Finalmente, es importante que el organismo que elabora el plan tenga claro que no puede crear nuevos usos, lo anterior debe hacerse extensible a todos los organismo que revisan dichos planes previo a su publicación en el Diario Oficial. En este sentido, dado la participación del MINVU en la elaboración de los diversos IPT, el rol de supervisar que ello no ocurra corresponde a este organismo, velando con ello por la consistencia normativa. (C) Problema 6: Inconsistencia en la ponderación de las áreas de preservación ecológica (APE).

Tipología de problema: Gestión-Coordinación Este problema tiene su génesis en que el antiguo artículo 2.1.18 de la OGUC establecía que:

303 El artículo 4° de la LGUC dispone: “Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponderá, a través de la División de Desarrollo Urbano, impartir las instrucciones para la aplicación de las disposiciones de esta Ley y su Ordenanza General, mediante circulares, las que se mantendrán a disposición de cualquier interesado. Asimismo, a través de las Secretarías Regionales Ministeriales, deberá supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y técnicas sobre construcción y urbanización e interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial.”


“En los instrumentos de Planificación Territorial que corresponda podrán definirse áreas de protección de recursos de valor natural o patrimonial cultural, cuando proceda y previo estudio fundado (…) Por recursos de valor natural se entenderán los bordes costeros marítimos, lacustres o fluviales, los parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, altas cumbres y todas aquellas áreas o elementos naturales específicos protegidos por la legislación vigente”

Conforme a esta disposición se identificaron en los IPT áreas de preservación ecológica que no reconocían necesariamente a áreas protegidas establecidas por otros instrumentos. Este es el caso del PRM de Santiago, que contempla áreas de preservación ecológica que no obedecen a alguna área protegidas establecidas por otra vía. A su turno, las APE son reconocidas como áreas protegidas en el Instructivo de CONAMA (OF DE 043710 de 28 de diciembre de 2004) relativo a la materia. Dado aquello, las obras, acciones o programas que se pretendan realizar en tales áreas deben ingresar al SEIA, conforme el artículo 10 p) de la Ley N° 19.300. Este es el caso del proyecto de Metrogas, denominado “Sistema de Respaldo Red de Distribución de Gas Natural Zona Oriente Región Metropolitana”, que si bien no ingresó sólo por esta letra, el hecho de emplazarse en un área protegida para efectos del SEIA fue un argumento fuerte para sostener la prohibición de su instalación en tal área, dado el valor natural que se le atribuye a las áreas protegidas, además, por cierto, de los argumentos relativos a los usos de suelo permitidos en esa APE. Posteriormente, mediante D.S. N°10, de 2009, del MINVU, se modificó el citado artículo 2.1.18, estableciendo en la actualidad que:

“Los instrumentos de planificación territorial deberán reconocer las áreas de protección de recursos de valor natural, así como definir o reconocer, según corresponda, áreas de protección de recursos de valor patrimonial cultural. Para estos efectos, se entenderán por "áreas de protección de recursos de valor natural" todas aquellas en que existan zonas o elementos naturales protegidos por el ordenamiento jurídico vigente, tales como: bordes costeros marítimos, lacustres o fluviales, parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales. En los casos indicados en el inciso anterior, los instrumentos de planificación territorial podrán establecer las condiciones urbanísticas que deberán cumplir las edificaciones que se pretendan emplazar en dichas áreas. Estas condiciones deberán ser compatibles con la protección oficialmente establecida para dichas áreas”.

Conforme a esta nueva redacción, no cabe duda que las APE sólo deben reconocer áreas protegidas creadas al amparo de otras normativas, pero no crear tales áreas. Lo anterior es del todo coherente con las competencias del MINVU, encargado de la planificación urbana, pero sin competencias específicas en la protección de la biodiversidad o del valor ambiental del territorio.


En conformidad a lo anterior, la DDU 219, de 2009304, referida al ámbito de acción de los PRI, establece expresamente que estos planes sólo tienen facultades para reconocer las zonas que ya se encuentran protegidas por el ordenamiento jurídico vigente Tras esta modificación a la OGUC, el instructivo de CONAMA no ha sido revisado, por lo que se siguen considerando a la APE áreas protegidas; por otra parte, no han sido modificados todos los IPT, por lo que todavía en tales instrumentos existen APE que no tiene fundamento en un área protegida reconocida por nuestro ordenamiento jurídico las que, sin embargo, generan efectos para el SEIA. El problema que se presenta es que, en relación a las áreas de preservación ecológica establecidas en los planes reguladores que no corresponden a áreas protegidas reconocidas por el ordenamiento jurídico vigente, existe amplio espacio para la discrecionalidad administrativa, dado que no tienen objetivos de protección claros ni organismos que las gestionen. De este modo, finalmente es al interior del SEIA donde se establecen los alcances de estas áreas, para objeto de poder evaluar su afectación. En este contexto, resulta relevante que se determine con precisión si estas áreas constituyen o no áreas protegidas por cuanto lo anterior determina el ingreso del proyecto al SEIA.

La solución planteada por la modificación a la OGUC y precisada por la DDU nos parece adecuada, por cuanto los APE no tienen por objeto establecer una protección especial en relación a la diversidad biológica o valor ambiental de territorio y es por ello que no cuentan con planes de manejo. Por tanto, a nuestro juicio estas áreas no deben considerarse áreas protegidas. Por otra parte, el actual artículo 2.1.18 les da un alcance consistente desde el punto de vista del OT, por cuanto permite a los IPT en caso de existir una ZSPE poder contar con un área reconocida a nivel de planificación urbana, generando la coordinación necesaria entre los diversos IOT, constituyendo uno de los pocos casos en donde existe compatibilización horizontal explícita entre los diversos instrumentos. Conforme lo expuesto es posible afirmar que el problema desde la fecha de la modificación de la OGUC está solucionado, correspondiendo tanto a los municipios, como a los SEREMI MINVU velar por un adecuado cumplimiento de la normativa. Para ello, se cuentan además con una circular DDU que aclara cualquier duda que pueda existir sobre el punto. Sin embargo, el problema persiste en relación a las APE anteriores, puesto que hasta la fecha estas áreas son consideradas áreas protegidas para efectos del SEIA, no sólo en el papel sino también en la práctica. Al respecto, se estima que la solución es actualizar el mencionado Instructivo de CONAMA según los estándares de la DDU, puesto que es absurdo pensar que el mero nombre da por

304 La DDU 219 corresponde a la Circular ORD N° 0353, de 29 de mayo de 2009, de la División de Desarrollo Urbano del MINVU.


acreditado el objetivo ambiental de protección. Si bien lo anterior es la solución óptima desde el punto de vista de la certeza, podría entenderse tácitamente derogado el Instructivo de CONAMA, en lo que respecta a las APE, en virtud de la modificación a la OGUC, puesto que tal modificación precisamente viene a restarle competencia a los IPT para crear área protegidas, al establecer, como ya se ha señalado reiteradamente, que los APE sólo reconocen áreas protegidas existentes. Ello, no debe confundirse con los usos de suelo que se hayan fijado para tales áreas, cuestión que es de competencia de los IPT y que, por tanto, se mantienen. En este sentido el único efecto que genera que las APE no sean áreas protegidas para efectos del SEIA, es precisamente que los proyectos que ahí se emplazan no deben ingresar a evaluación ambiental en virtud del literal p) del artículo 10 de la Ley N°19.300, ni tampoco considerase para efectos del artículo 11 de la citada ley, es decir, para evaluar la necesidad de presentar un EIA, pero ello no implica en ningún caso que lo proyectos ahí emplazados se abstengan de cumplir con las normas de uso de suelo fijados.

VII.1.3.2 IOT Estrictos Indicativos (D) Problema 7: Errada expectativa de la ciudadanía respecto de alcances de IOT Indicativos.

Tipología de Problema: Gestión-Coordinación-Información/Regulación-Legislativo

Los instrumentos indicativos con participación ciudadana (borde costero, plan de desarrollo comunal, plan regional de desarrollo urbano) pueden generar frustración en la ciudadanía y en los organismos locales en caso que se apruebe un proyecto que cumpliendo con la regulación, se estime contario a las vocaciones del territorio establecidos en el respectivo IOT Indicativo.

Esta inconsistencia se debe en primer término a una deficiencia en la gestión administrativa por una falta de coordinación que no permite una adecuada integración horizontal de los instrumentos indicativos con IOT vinculantes, según se explicitó en el problema 3.

El análisis internacional da cuenta de las siguientes soluciones y criterios utilizados en algunos de los casos de estudios: - Alemania: Existen mecanismos establecidos para que la ciudadanía proponga y promueva modificaciones tanto a los planes de carácter indicativo como a los planes de carácter normativo. Los mecanismos incluyen la obligación de informar a la ciudadanía sobre la elaboración de un nuevo plan y también respecto de las modificaciones de un plan existente, la exposición de los antecedentes, planos y documentos que conforman el Plan305. Asimismo, las estrategias y planes de desarrollo contienen las previsiones presupuestarias necesarias para el cumplimiento de sus

305 Código Federal de Construcción (Baugesetzbuch, BauGB) Sección 3. Disponible en inglés en http://www.iuscomp.org/gla/statutes/BauGB.htm#3 Visitado el 22/08/2011


objetivos en los plazos que los propios instrumentos establecen. Incluso cuando se requieren recursos especiales (por ejemplo, para incrementar la participación de las fuentes de energías renovables en la matriz energética) se dictan leyes especiales para hacer posible el cumplimiento de las metas establecidas. Con ello los instrumentos indicativos son eficaces y se evita el problema de “falsas expectativas” que existe en Chile.

- Reino Unido: Los IOT cuentan con procesos y procedimientos de participación ciudadana obligatorios, definidos en la Declaración de Participación Comunitaria (Statement of Community Involvement). Para el caso de los Marcos de Desarrollo Local (Local Development Framework) (vinculante) se establece cómo puede participar la comunidad en la elaboración de estos planes y en el proceso de decisión con respecto a las solicitudes de permisos de obra. En este modelo la participación ciudadana es obligatoria y no se ocupa el término vinculante o no vinculante (ni similares), sino que se ocupa el término “involucramiento” (involvement). En el caso de las Estrategias Espaciales Regionales (Regional Spatial Strategy), la participación se encuentra definida por las Declaraciones de Participación Pública (Statement of Public Participation).

La Declaración de Participación Comunitaria contempla la participación de diversos grupos y además define diversos medios de participación que permitan involucrar a los distintos cuerpos de la sociedad local, entre ellos se pueden destacar distintos tipos de encuestas, exposiciones y paneles, consultas y focus groups. En el cuadro siguiente se pueden reconocer algunas de las actividades planteadas en cada componente del IOT según el tipo de objetivo.

Cuadro de medios de comunicación recomendados en Declaración de Participación Comunitaria. Fuente: Elaboración propia en base Plan de Islington.


En el caso de las Estrategias Espaciales Regionales, las Declaraciones de Participación Pública consideran la participación del público general, stakeholders regionales, grupos comunitarios, medios de comunicación, sector público y organizaciones del sector privado. - Nueva Zelanda: La RMA define instancias para que la ciudadanía puede participar a través de audiencias y comentarios, en el proceso para la creación o modificación de las declaraciones y planes a cualquier nivel (nacional, regional, distrito), y también establece mecanismos para que cualquier persona puede llegar a proponer modificaciones a tales instrumentos, lo que está estipulado en los procedimientos para la creación y modificación de tales instrumentos en la RMA (ss60, 64, 65 & 73). Está claramente definido en la RMA los alcances de cada instrumento, como también las instancias de participación ciudadana relacionadas a cada uno.

El caso de este país es relevante en cuanto a la participación de las comunidades indígenas, situación que afecta en la actualidad a varios proyectos energéticos. Al respecto la RMA contempla ciertos principios e instrumentos, por ejemplo, los tomadores de decisión en cualquier nivel deben i) reconocer y promover la relación entre los Maori (su cultura y tradiciones) y sus lugares, aguas y sitios ancestrales, como también cementerios (wahi tapu) y otros elementos sagrados (taonga)306; ii) guardar un respeto particular para la administración indígena de la tierra (kaitiakitanga)307; y iii) considerar los principios del Tratado de Waitangi308, que estableció el derecho de los pueblos indígenas a administrar sus tierras.

Además, las autoridades locales deben consultar a los pueblos indígenas (tangata whenua) a través de sus autoridades (iwi) durante la preparación o modificación de cualquier plan regional o de distrito309. La RMA establece que las autoridades correspondientes deberían (aunque no hay obligación) consultar a las autoridades indígenas ante la preparación o modificación de cualquier declaración de política regional o nacional310. En Chile la localización de un proyecto en estas áreas reguladas por IOT Indicativos puede constituir un riesgo para su viabilidad, en caso que éste pugne con el instrumento indicativo. Lo anterior, por la posible oposición ciudadana que consensuó una vocación del territorio diversa a través de su participación en la elaboración del referido IOT. Por lo tanto, en primer término la 306 RMA, Sección 6(e); http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM231907.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM231907 307 RMA, Sección 7(a); http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM231910.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM231910 308 RMA, Sección 8; http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM231915.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM231915 309 RMA, Sección 3 del Parte 1 del Schedule 1; http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM240695.html?search=ts_act_Resource+Management_resel&p=1#DLM240695 310 Ibid.


posibilidad de contar con un sistema integrado de OT o al menos un nivel de coordinación mayor ente los IOT Indicativos y los vinculantes resuelve en gran medida este problema, para lo cual nos remitimos a lo señalados en los problemas 1 y 2. En segundo lugar, una mayor difusión sobre el alcance real de los IOT Indicativos a la ciudanía ayuda a no crear falsas expectativas sobre la posibilidad que estos instrumentos por si mismos puedan vetar la posibilidad de desarrollar proyectos. Por último, el establecimiento de un mecanismo de control en caso que las autoridades no le den aplicación práctica a los IOT Indicativos puede ser una herramienta adecuada para lograr la concreción práctica de las vocaciones del territorio contempladas en ellos. Todo lo anterior de modo que la resolución de este asunto no recaiga sobre un proyecto en específico, puesto que es al gobierno a quien le corresponde concretar las políticas públicas que establezca. VII.1.3.3 ZSPE (E) Problema 8: Ausencia de un sistema coherente de áreas protegidas. Tipología de problema: Regulación Legislativo/Gestión-Directriz La regulación de las diversas ZSPE, pero especialmente de las que tiene por objetivo proteger la biodiversidad y el valor ambiental del territorio, se encuentra actualmente disperso en diversas normas y es de competencia de múltiples servicios. Asimismo, en la práctica existe un sistema de áreas silvestres protegidas del Estado al amparo de la Ley N°18.362, normativa que sin embargo, no se encuentra vigente.

En primer término, esta dispersión normativa ha llevado a que exista confusión entre las distintas áreas protegidas, vg, parques nacionales, con parques nacionales de turismo; reservas forestales y las reservas nacionales. Lo anterior ha llevado además a la superposición de competencias entre los diversos órganos, lo que se ha visto agravado por la Ley N° 20.417, que si bien en principio traspasó las competencias en materia de áreas protegidas a la nueva institucionalidad ambiental, dejó subsistentes algunas competencias en los órganos sectoriales311.

En segundo lugar, nos encontramos con una inconsistencia entre los tratados internacionales aprobados en materia de áreas protegidas y la normativa interna; lo anterior se ve reflejado en la existencia de IOT generados al amparo de tratados internacionales pero carentes de regulación interna, por ejemplo las reservas nacionales; por otra parte, existe también una contradicción entre lo que establecen algunas convenciones internacionales y el derecho interno, en particular es el caso de los parques nacionales, donde según la convención de Washington hay una clara prohibición de explotar con fines comerciales las áreas al interior de un PN, sin embargo, a nivel

311 Véase matriz en el Anexo 3 del presente Estudio


interno se ha permitido dicha explotación, arguyendo en apoyo de tal tesis nuestras normas internas.

En tercer lugar, esta falta de sistema de ZSPE ha llevado incluso a una desprolija regulación legal, ejemplo de ello lo encontramos actualmente en la Ley de Monumento Nacionales, donde se establece la obligación para el Servicio de Biodiversidad de otorgar autorización para ejecutar actividades en santuarios de la naturales, derogándose la facultad del CMS, sin embargo el Servicios de Biodiversidad no existe en la actualidad, y por tanto, se crea incertezas para los proyectos que requieren emplazarse en dicha áreas.

Asimismo, en términos generales, hay una falta de claridad respecto de cada área protegida, especialmente en cuanto a sus objetivos específicos de protección en contraste con las actividades permitidas y prohibidas en tales áreas. Lo anterior, tiene como efecto, en definitiva, que sea difícil para los particulares determinar, ex ante, la posibilidad de instalarse o no en o cercano a alguna de estas áreas protegidas y muchas veces se judicializan tales proyectos. Como puede apreciarse, este problema genera un sinnúmero de consecuencias. Sin embargo, su solución parece simple, en el sentido que lo que se requiere es una institucionalidad clara en materia de áreas protegidas, que garantice, al mismo tiempo, un sistema coherente de éstas. Al respecto, cabe señalar que este es un tema de larga data, cuya solución se intentó con la Ley N°18.632, que creaba precisamente un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, regulando diversas ZSPE, así como una institucionalidad para hacerse cargo de éstas. Asimismo, buscando la coherencia del sistema, homologaba algunas áreas que esta ley venía a derogar con las figuras que contemplaba (v.g., los Parques Nacionales de Turismo los homologó con los Parques Nacionales). Además, regulaba las diversas actividades permitidas y prohibidas en éstas, entre otros aspectos. Lamentablemente, y sin perjuicio de las mejoras que esa ley hubiese podido requerir, nunca entró en vigencia. En la actualidad, hay una nueva oportunidad para hacer frente a esta carencia de sistema coherente de áreas silvestres protegidas, el Proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Éste, constituye un avance en cuanto a concentrar en el Servicio las competencias referidas a la protección de la diversidad biológica y del patrimonio ambiental. Específicamente, cabe mencionar las siguientes funciones que se otorgan al Servicio: i) administrar el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (ASP), así como las áreas silvestres protegidas del Estado; y, ii) otorgar concesiones y permisos de uso al interior de las áreas silvestres protegidas del Estado. Sin embargo, para que el proyecto pueda solucionar los problemas mencionados debe crear realmente un “sistema”, lo que implica necesariamente que los distintos instrumentos que se regulan se relacionen entre sí de un modo coherente. Para ello, según se expresó en el capítulo VI.5, se requieren parámetros comunes, en cuanto a: i) Criterios para realizar las definiciones de las áreas; ii) coherencia entre los objetivos de las distintas áreas; iii) criterios en cuanto a las actividades y los usos permitidos; iv) coherencia entre los objetivos y usos permitidos. Además, se requiere que el proyecto establezca mayores precisiones para dotar al “sistema” de un marco


general claro, para ello se debe: i) incluir definiciones como las de planes de manejo y de los conceptos de preservar, conservar y proteger de un modo coherente con la Ley N°19.300; y, ii) establecer con claridad la finalidad o alcance que puede perseguir los permisos y las concesiones.

Por otra parte, desde el punto de vista de las competencias sectoriales, sobre todo en cuanto a la administración del territorio y de los IOT, a nuestro juicio debiese existir una coordinación no sólo con el MBN, sino también con el MINVU y con el Ministerio de Defensa, a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (Armada). En otro orden de ideas, y en relación con los sitios prioritarios, cabe hacer presente la precaria situación en que actualmente quedan los proyectos cuando deben desarrollarse en o cerca de una de estas áreas. Lo anterior, dado que no existe una regulación específica, sino sólo referencias indirectas a éstos, careciendo de un procedimiento claro para su creación y de objetivos definidos. Esta situación genera un amplio especio para la discrecionalidad administrativa respecto del nivel de protección que la autoridad asigna al sitio y, con ello, del nivel de restricciones que implica para un proyecto emplazarse en uno de tales lugares. En lo que respecta a los sitios prioritarios, cabe hacer presente, que estos instrumentos fueron creados para identificar áreas con valor ambiental las que, tras las consideraciones pertinentes, podrían ser dotadas de protección mediante la declaración de un área protegida. Es decir, los sitios prioritarios nacieron como una herramienta que serviría de antesala para la futura protección del área a través de alguna otra ZSPE y es, a nuestro juicio, ésta la forma en que debiesen ser tratados. Esta es la línea que sigue claramente el proyecto de Ley en cuestión, el cual además le da un carácter transitorio de dos años a la declaratoria de sitio prioritario312.

Ahora bien, de aprobarse el carácter transitorio de esta declaratoria en el proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad, debe tenerse presente la actual regulación de estos sitios, en particular del artículo 11 d) de la Ley N°19.300, que los consagra expresamente como una variable a considerar para el análisis de ingreso al SEIA mediante EIA. Al respecto, de prosperar esta iniciativa, debiese eliminarse la mención expresa de los sitios prioritarios de esta disposición. De lo contrario se produciría el absurdo de haber obligado a un proyecto a considerar un área que por el sólo transcurso del tiempo puede perder su calidad de sitio prioritario. Además, si dicha área efectivamente tiene valor ambiental, la referida ley se hace cargo de ello al señalar entre los criterios del artículo 11, específicamente el valor ambiental del territorio, como elemento relevante del análisis de impacto ambiental. Como puede apreciarse, y más allá de los aspectos que requieren mejora, la solución a este problema parece estar cercana, sin embargo, no es posible predecir cuánto tardará la discusión legislativa. Bajo este escenario, cabe reiterar lo señalado en el problema 2, en lo relativo al papel que en la actualidad le corresponde asumir al CMS en cuanto a las áreas protegidas, que al menos permitirá una mayor coordinación e integración del sistema respeto de las áreas protegidas que

312 El plazo puede ser ampliado por razones de buen servicio por una sola vez y plazo máximo de un año. Ver capítulo IV del presente estudio.


se creen bajo la competencia de este Consejo. Asimismo, podrían elaborarse guías que permitiesen establecer ciertos criterios para compatibilizar el emplazamiento de proyectos con los objetivos de protección de las diversas áreas, señalando, por ejemplo, los estándares a exigir para que cierto tipo de proyectos puedan emplazarse en las ZSPE, de ser pertinente. (F) Problema 9: Concepto amplio de territorio contenido en el Convenio 169 Tipología de problema: Gestión-Información El concepto de territorio establecido en el Convenio169 (artículo 13) incluye la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera. Lo anterior produce una incerteza para poder planificar proyectos energéticos en tierras indígenas, toda vez que no existe una definición previa de territorio, sumado a que éste es un concepto evolutivo definido por el propio actuar de las comunidades. Esto puede redundar en una amplia discrecionalidad administrativa, especialmente al interior del SEIA, como también en la judicialización de los proyecto. Este concepto de territorio debe ser internalizado y difundido puesto que constituye una definición vigente, utilizada por la Corte Suprema para fundamentar sus decisiones tal como se señaló en el capítulo VI313. En la actualidad la situación es de gran incerteza para los regulados, por tanto lo que corresponde es que sectorialmente CONADI entregue la mayor certeza posible para que los proyectos ex ante puedan saber si afectan o no territorio indígena. No obstante, en caso de no realizarse un buen levantamiento de información por parte de CONADI, esto no exime al proyecto del tratamiento especial que debe dársele a los territorios indígenas.

VII.1.4. Problemas Relativos a Permisos

(A) Problema 10: Falta de definición clara en cuanto a los proyectos que requieren

calificación industrial como a criterios claros para la categorización de la actividad

Tipología del problema: Gestión-Directrices No existe dentro de la administración una definición clara relativa a qué proyectos específicos deben ser calificados, como tampoco en cuanto a los criterios de calificación. No es posible extraer un patrón que permita ex ante establecer la categoría para una determinada industria314, siendo un caso emblemático lo ocurrido en el caso Central Termoeléctrica Castilla. Esta Central

313 Véase en el Capítulo VI, acápite referido al “Concepto de Territorio en el marco del Convenio N°169 de la OIT”, en particular lo referente al fallo de la Corte Suprema, Rol 2840-2008 Alejandro Papic Dominguez con Comunidad Indígena Aimara Chusmiza y Usmagama. 314 Véase Anexo 4.


fue calificado en un principio como “contaminante”; tras el cambio de Gobierno y con iguales antecedentes, se calificó de “molesta”315. El origen de esta situación es la deficiencia en la gestión por falta de directrices claras. Lo anterior genera un alto margen de discrecionalidad en el actuar de la administración al momento de fijar la calificación industrial para un proyecto determinado. Lo que a su vez se traduce en incerteza para los titulares de proyectos en cuanto a la viabilidad de realizar su actividad, especialmente en áreas urbanas donde la calificación industrial determinará, en definitiva, el cumplimiento de la normativa aplicable. La solución a este problema debiese referirse a la elaboración de una guía aplicable a nivel nacional que estableciera criterios claros para todo los proyectos, tanto en lo que respecta a la definición de a qué proyectos les aplica la calificación industrial, como a los requisitos y condiciones a considerar para calificar un proyecto dentro de determinada categoría. Al respecto, se debe tener presente que el organismo designado por Ley para interpretar las disposiciones de la OGUC es la DDU. En este contexto, dado que la calificación industrial se encuentra establecida en el artículo 4.14.2. de la OGUC correspondería la intervención de la DDU. Sin embargo, quien aplica, en definitiva, esta calificación es la Autoridad Sanitaria, más precisamente el SEREMI de Salud respectivo. Luego, desde esta perspectiva, debiese participar el Ministerio de Salud en la fijación de los criterios, por ser el organismo técnico que realiza la evaluación de riegos en la aplicación de esta calificación. Conforme lo anterior, la guía debiera elaborarse por ambos servicios, sin perjuicio de la participación de otros organismo del Estado. En consecuencia, la guía debiera llevar la firma de ambos Ministerios, al igual que ocurrió con la Guía de aplicación de la EAE a los IPT, que lleva la firma del MINVU y de MMA , y la Guía de EAE aplicada a la ZUBC, que lleva la firma de MMA y el Ministerio de Defensa. VII.2. Acciones para sector energético El acápite anterior estableció una serie de problemas y presenta vías de solución que el Ministerio puede emplear con la finalidad de contribuir a un OT que de mayores garantías de certeza y claridad. Sin perjuicio de lo señalado, a continuación se hará referencia a dos temas relevantes para el sector energéticos, y que podrían ayudar a resolver dos problemáticas básicas planteadas, a saber: i) ineficacia en la regulación, sobre todo de los instrumentos indicativos; e; ii) incerteza sobre el emplazamiento de proyectos energéticos.

(a) Políticas energéticas y OT Por políticas energéticas entendemos, en términos generales, aquellos instrumentos de carácter indicativo, mediante los cuales se establecen objetivos o metas a alcanzar, así como lineamientos para el logro de los mismos.

315 Para mayor información sobre este caso, véase Anexo 6 de este informe.


Partiendo de la base que las políticas tiene carácter indicativo, para lograr el éxito de ellas resulta fundamental ya sea que puedan concretarse en instrumentos vinculantes y/o que se elaboren de forma coordinada y coherente con otros organismos públicos e instrumentos sectoriales. De lo contrario, puede ocurrir que una política energética esté en contradicción con otros instrumentos regulatorios o con las políticas de otros sectores, afectando, en definitiva, la eficacia de la política y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Este es un tema que no sólo afecta al sector energético, sino a todos los organismos del Estado, debiendo propenderse a una mayor coordinación entre los diversos sectores, en particular, y en lo que aquí interesa, con los IOT. En los sistemas comparados encontramos algunos modelos que pueden servir como ejemplos de solución a este problema: 1. Alemania: En Alemania la Estrategia de Ordenamiento Territorial, documento que sienta las bases del OT, establece que los IOT deben coordinar las políticas y planes territorialmente significativos del Gobierno Federal, como por ejemplo el Plan Federal de Infraestructura de Transportes, la Ley Federal de Financiamiento de la Infraestructura de Transporte Local316 y las políticas energéticas, tales como la Ley de Expansión Eléctrica317. Esta función también debe ser realizada al interior de los Estados (Länder), estableciendo una coordinación entre las políticas sectoriales de los estados y las regiones o comunas. Por ejemplo, a nivel estatal el instrumento de mayor jerarquía es un plan integral, que abarca todo el estado y propone una estructura general de ordenamiento territorial318. La función de este plan es precisamente la coordinación del ordenamiento territorial con los proyectos públicos de importancia territorial y la vinculación de ambos con los objetivos centrales de la planificación del estado, los cuales involucran dimensiones económicas y sociales319.

En este contexto, en Alemania existe una institucionalidad de OT que garantiza la necesaria coordinación entre las políticas sectoriales y los IOT. En la cúspide de éste está la Estrategia de Ordenamiento Territorial, elaborada por la Conferencia de Ministros de ordenamiento territorial; éste, al ser un organismo multisectorial asegura, desde arriba, la consideración de las diversas visiones y políticas sectoriales. Más abajo de la institucionalidad, se encuentran los planes integrales de cada estado, que tiene la misma misión, es decir, integrar las políticas sectoriales con los IOT.

2. Francia: Las políticas nacionales de desarrollo impulsadas en este país, son el resultado de 316 En Alemania la responsabilidad de planificación, construcción y mantención de la infraestructura de transporte local corresponde a los municipios, de manera que el Gobierno Federal sólo establece los mecanismos de financiamiento de esta infraestructura mediante la Ley en referencia, pero son los municipios quienes planifican y construyen. Uno de los criterios para la asignación de recursos es que la infraestructura esté incorporada en los IOT vigentes. 317 Gesetz zum Ausbau von Energieleitungen (Energieleitungsausbaugesetz – EnLAG) 21.08.2009. Disponible en http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/enlag/gesamt.pdf Visitado 22.08.2011 318 Recibe diferentes denominaciones en cada estado: Plan de Desarrollo Estatal (Landesentwicklungsplan), Programa de Ordenamiento Territorial Estatal (Landesraumordnungsprogramm) o Programa de Desarrollo Estatal (Landesentwicklungsprogramm). 319 PAHL-WEBER E., HENCKEL D., KLINGE W., LAU P., ZWICKER SCHWARM D., RÛTENIK B., BESECKE A. (2007). The structure of government and administration and planning system in the Federal Republic of Germany. COMMIN BSR INTERREG III B PROJECT. Documento digital disponible en http://commin.org/en/planning-systems/national-planning-systems/germany/ accedido el 11.06.2011


orientaciones que emanan de la Delegación Interministerial de Ordenamiento Territorial y Atractividad Regional (DATAR)320 , que en la actualidad continúa siendo la institución clave de la política estatal de ordenación territorial francesa. Adicionalmente, en el gobierno central existen también instancias consultivas, cuya función es coordinar las políticas sectoriales, económicas y las decisiones de ordenamiento territorial. Se trata del Comité Interministerial para la Política Regional y Ordenación del Territorio (Comité Interministeriel d’Aménagement du Terrritoire, CIAT), que es el órgano de coordinación horizontal entre diferentes Ministerios sectoriales, cuya función es examinar cuestiones generales que se plantean en política regional y ordenación territorial a fin de asesorar al Primer Ministro y preparar decisiones del Gobierno, entre las cuales se cuentan la aprobación de los IOT normativos regionales y municipales. Desde sus inicios ambas agencias de gobierno vincularon las políticas de ordenamiento territorial con la planificación económica, lo cual se verá reflejado en las orientaciones generales, los instrumentos y el arreglo institucional desarrollado hasta el presente. En Chile, según se dejó retratado anteriormente, no existen las instancias formales que permitan la coherente integración entre las políticas sectoriales y la planificación territorial. Sin embargo, se estima, que mediante la utilización de los instrumentos vigentes se puede hacer frente a esta situación, mientras no exista un cambio estructural y se cree un verdadero SOT:

1. EAE: Como se expuso latamente, este instrumento permite la coordinación sectorial, así

como la coherencia entre diversas regulaciones, por lo que es relevante para el Ministerio de Energía participar en la elaboración de los IOT que requieren obligatoriamente de EAE. En esta línea, resulta fundamental gestionar con el MINVU, dado su importante rol en la elaboración de los IPT, que se considere al Ministerio de Energía entre los organismos a quienes se les debe considerar en la EAE. Se estima que esta participación es especialmente relevante tratándose de IPT de mayor escala, especialmente el PRDU, dado su ámbito de acción, que puede condicionar la instalación de proyectos energéticos a nivel regional. Ahora, tratándose de la ZUBC, es con el Ministerio de Defensa con quien corresponde gestionar la inclusión del Ministerio de Energía en la EAE de este IOT.

Por otra parte, podría ser conveniente que las políticas energéticas se sometan a EAE, logrando con ello el mismo efecto anterior, es decir, la mayor participación y consenso posible de aquellas, así como mayor coherencia entre las políticas de este sector y las demás políticas del Estado. Con ello, se estima se lograría mayor eficacia de las políticas sectoriales. Para ello se debe tener presente, por una parte, que el Ministerio de Energía es integrante del CMS, y además que el artículo 71 d) de la Ley N° 19.300 expresamente otorga a este Consejo la atribución de: “Proponer al Presidente de la República las políticas sectoriales que deben someterse a evaluación ambiental estratégica” 321.

2. CMS: Este Consejo fue creado por la Ley N°20.417 como parte de la nueva

320 Délégation interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité Régionale, es un servicio del Primer Ministro puesto a disposición del ministro responsable del ordenamiento territorial, que en la actualidad es el Ministerio de Agricultura, Alimentación, Pesca, Ruralidad y Ordenamiento Territorial. Página web http://www.territoires.gouv.fr/la-datar . Visitado el 22/08/2011 321 Artículo 71 d), ley N°19.300.


institucionalidad ambiental. Entre sus miembros está el Ministro de Energía. Este Consejo tiene varias competencias que pueden ser importantes para el sector energético:

- Según ya se indicó en el Capítulo III de este informe, al analizar las diversas ZSPE, le

corresponde a este Consejo proponer la creación de áreas silvestres protegidas322. Ello, permitirá que en la creación y regulación de estas áreas se consideren los diversos sectores, entre ellos el energético, haciendo posible, o al menos otorgando la oportunidad, de coordinar estos IOT con las diversas políticas sectoriales.

- Además, conforme lo establece el artículo 71 f), el Consejo debe “pronunciarse sobre los

proyectos de ley y actos administrativos que se propongan al Presidente de la República, cualquiera sea el ministerio de origen, que contengan normas de carácter ambiental señaladas en el artículo 70 (de la ley N° 19.00)”. Si bien esta facultad no se refiere a IOT y está limitada a normas de carácter ambiental, permitirá mayor coherencia entre las diversas normas sectoriales, constituyendo un avance importante en materia de contar con instancias reguladas que permitan una mayor coordinación entre organismos así como entre regulaciones.

(b) Designación de zonas para transmisión eléctrica Esta línea de acción se enmarca dentro de lo declarado por el Presidente de la República en la cuenta pública del 21 de mayo del presente año, referido a la posibilidad de contar con una carretera pública eléctrica. A continuación haremos una referencia a una experiencia comparada en la materia, para luego referirnos a la posibilidad de implementarla en Chile. 1.- California (EEUU) California cuenta con regulaciones y reglamentos específicos que rigen sobre la designación de zonas para la transmisión eléctrica. Específicamente, la Comisión Energética de California (CEC) es la autoridad que cuenta con la competencia para designar estas zonas. Los códigos más importantes en esta área son: i) Secciones 25330-25341 del capítulo 4.3 (División 15) del Código de Recursos Públicos: Designación de Zonas de Transmisión, ii) Secciones 2320-2340 (Título 20) del Código de Regulaciones de California, y iii) Secciones 1001-1013 del Código de Utilidades Públicas de California. El primero se enfoca en quién, dónde y cómo se puede postular a la designación de una zona de transmisión; el segundo define el procedimiento específico, coordinado por la Comisión Energética de California (CEC) para decidir sobre una zona de transmisión propuesta; el último dice relación con la aprobación de proyectos de construcción de líneas de transmisión, una vez que se ha designado una zona de transmisión. El procedimiento para designar las zonas incluye la participación pública y establece las relaciones entre los procesos de planificación y certificación de zonas y proyectos de 322 Artículo 71 c), ley N° 19.300.


transmisión. Este proceso busca i) asegurar la transparencia, incluyendo la participación temprana de grupos afectados para informarles sobre las necesidades para la expansión de líneas transmisión así como las medidas impuesta por temas ambientales y del uso de suelo local, y ii) integración cooperativa entre la planificación de transmisión por las empresas, planificación del uso de suelo a nivel federal, estatal y local, procesos para la certificación de líneas de transmisión, y las iniciativas federales para establecer líneas de transmisión en terrenos federales323. Según el Código de Recursos Públicos de California, cualquier entidad que pretende construir una línea de transmisión de alto voltaje dentro del estado, como también la misma CEC, puede postular para la designación de una zona de transmisión (Sección 25331) ante la CEC. La zona propuesta debe estar conforme con el Plan Estratégico de Transmisión del estado, generado cada año por la CEC en conjunto con otras agencias estatales y grupos de interés (p.ej. Operador Independiente de Sistemas –ISO, Comisión de Utilidades Públicas de California –CPUC, empresas transmisoras, usuarios y consumidores),324 y también ser consistente con los principios del estado que dan prioridad al uso de zonas de transmisión ya existentes, luego a la expansión de zonas existentes, y finalmente la creación de nuevas zonas designadas de transmisión. Además, la CEC debe preparar un estudio de impacto ambiental de cada zona propuesta (bajo lo estipulado en la Ley de Calidad Ambiental de California – CEQA), coordinar la designación de zonas de transmisión con zonas federales existentes o propuestas, trabajar con los gobiernos locales y autoridades de las tribus nativas donde la zona propuesta estaría ubicado, y proveer un foro para la participación pública325. Cualquier postulación para la creación de una zona de transmisión debe incluir: una descripción de la zona propuesta y su ubicación; las edificaciones de transmisión anticipadas; una discusión de la necesidad de la zona propuesta enmarcado en las necesidades del estado establecidas en el Plan Estratégico; una descripción de los efectos ambientales anticipados, que incluye efectos sobre el uso de suelo, la salud y la seguridad pública; una descripción de las medidas de mitigación para minimizar o evitar tales efectos; y una descripción de una gama de zonas alternativas en las que se podría lograr los mismos objetivos básicos de la zona propuesta326. La revisión de una postulación por parte de la CEC consiste en un proceso de aproximadamente 12 meses, que incluye talleres públicos, un análisis ambiental (CEQA) de la postulación por parte del personal de la CEC, audiencias públicas para recibir comentarios públicos, y una audiencia final para dar a conocer la decisión final. En la decisión final, la CEC debe considerar: i) si la zona propuesta está conforme con el Plan Estratégico, ii). si la zona propuesta está conforme con usos de suelo dentro y al lado de la zona, incluyendo (cuando sea factible) los planes sobre el uso de suelo de los gobiernos locales, regionales, estatales o federales, iii) si dentro o al lado de la zona propuesta existe áreas protegidas, como parques, reservas naturales o zonas de preservación histórica, iv) si la construcción de edificaciones de transmisión dentro de la zona

323 CEC Strategic Investment Plan 2009; http://www.energy.ca.gov/2009publications/CEC-700-2009-011/CEC-700-2009-011-CMF.PDF 324 Según lo establecido por la Sección 25324 del Código de Recursos Públicos de California; http://law.onecle.com/california/public-resources/25324.html 325 See Title 20, California Code of Regulations, Chapter 6, Article 2, Section 2320, http://www.energy.ca.gov/regs/title20/index.html 326 California Code of Regulations, Sección 2321 y Appendix A, Title 20: Designation of Transmission Corridor Zones


propuesta implicaría efectos adversos y anticipados sobre el medio ambiente, el uso de suelo, la salud y seguridad pública, la economía, o los sistemas existentes de transmisión, v) si existen medidas factibles para reducir o evitar los efectos adversos identificados, vi) los cambios o modificaciones a la propuesta requeridos por la CEC, y vii) si existen alternativas factibles preferibles a la zona propuesta327. Una vez que la CEC llega a una decisión final sobre la designación de una zona de transmisión, debe informar a todos las agencias locales (ciudades y condados), estatales y federales afectados por la designación, para que lo tomen en cuenta dentro de los procesos para la planificación del uso de suelo. También, el Operador Independiente de Sistemas de California (California Independent Systems Operator – ISO)328 debe incluir las zonas designadas dentro de sus procesos de planificación para la transmisión, y las zonas también entran en los futuros Planes Estratégicos estatales sobre transmisión329. Una vez definida la zona, cualquier empresa que desee construir una línea de transmisión dentro de la zona designada debe, en todo caso, primero conseguir una certificación de conveniencia y necesidad pública (certification of public conveniente and neccesity) de la Comisión de Utilidades Públicas de California (California Public Utilities Commission – CPUC)330. Para ser considerado, la postulación que llega a la CPUC debe incluir una copia de la decisión final sobre la zona de transmisión designada por la CEC, y también el estudio de impacto ambiental asociado. En su revisión del caso, la CPUC considerará: i) valores de propiedades locales afectados, ii) áreas de parques y recreación locales afectados, iii) valores históricos y de estética locales afectados, y iv) impactos sobre el medio ambiente331. Basado en su revisión de la postulación, la CPUC puede decidir otorgar el certificado de conveniencia y necesidad pública, con o sin una audiencia pública332. En caso contrario, es decir, si la línea de transmisión que desea construir no se emplazará dentro de una zona designada, tendrá primeramente que presentar a evaluación su emplazamiento, y una vez que se obtenga la designación de éste como zona designada podrá continuar con el proceso de obtención de los permisos necesarios. 2.- Chile Si bien nuestro ordenamiento jurídico no cuenta con una herramienta como la descrita en el caso de California, se estima posible la utilización de un mecanismo similar enmarcado, dentro de nuestro ordenamiento jurídico vigente. 327 California Code of Regulations, Sección 2334 328 Este organismo provee un acceso abierto y no discriminatorio a la mayoría de las empresas de transmisión eléctrica, apoyados en un mercado energético competitivo y en un esfuerzo de planificación. Mayor información sobre este organismo se encuentra en http://www.caiso.com/Pages/default.aspx 329 Strategic Transmissión Investment Plan, 2009; http://www.energy.ca.gov/2009publications/CEC-700-2009-011/CEC-700-2009-011-CMF.PDF 330 California Public Utilities Code, Sección 1001; http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=puc&group=01001-02000&file=1001-1013 331 California Public Utilities Code, Sección 1002; http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=puc&group=01001-02000&file=1001-1013 332 California Public Utilities Code, Sección 1005; http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=puc&group=01001-02000&file=1001-1013


En este camino, en primer término cabe indicar que la designación de zona para la transmisión puede entenderse enmarcada dentro de las competencias generales del Ministerio de Energía, consagradas en el artículo 2° del D.L 2224, que dispone:

“Corresponderá, en general, al Ministerio de Energía, elaborar y coordinar los planes, políticas y normas para el buen funcionamiento y desarrollo del sector, velar por su cumplimiento y asesorar al Gobierno en todas aquellas materias relacionadas con la energía.”

En este contexto, la designación de una zona puede entenderse como un plan o política tendiente a promover el desarrollo del sector energético tendiente a fomentar el uso racional del territorio por las líneas de transmisión. La designación de esta zona, requiere el análisis de múltiples factores como la proximidad a áreas protegidas, los efectos sobre comunidades próximas, la congruencia con otros IOT, etc, por lo que debiera implicar un esfuerzo multisectorial, lo que puede lograrse aplicando el EAE. Este instrumento permitiría considerar las variables ambientales y la participación de la ciudadana en la toma de la decisión, legitimando con ello el proceso ante la comunidad. El alcance del trazado para la construcción de líneas eléctricas no podría ser vinculante, pues para ello se requeriría una ley que lo dispusiera, sino que sería una alternativa a considerar para los proyectos de transmisión. En todo caso, el proyecto específico igual tendría la obligación de someterse al SEIA, pues así está determinado en el artículo 10 b) de la Ley N°19.300, pero es dable suponer que la evaluación ambiental sería más rápida, en tanto la variable emplazamiento ya estaría previamente evaluada por EAE. En este sentido, la evaluación ambiental se centraría más bien en temas técnicos, como los impactos ambientales que generaría la fase de construcción, y en las medidas de mitigación específicas. Asimismo, dado que esta zona ya fue sometida a participación ciudadana, podría ser más pacífica la participación en el SEIA respecto del proyecto en particular. Todo lo anterior, facilitaría el procedimiento de evaluación ambiental para el sector privado.


VIII. CONCLUSIONES 1.- Chile carece de un Sistema de Ordenamiento Territorial Chile no cuenta con un Sistema de Ordenamiento Territorial (SOT ) que considere el territorio en su totalidad –rural-urbano- de un modo coherente; y por tanto, que tenga resuelto de manera cierta los conflictos o incompatibilidades en el uso del mismo. Ello, finalmente, redunda en que para una determinada obra, proyecto o actividad no haya certeza sobre la posibilidad de su emplazamiento en determinada área. 2.- Existencia de multiplicidad de IOT En el país lo que existe es una multiplicidad de Instrumentos de Ordenamiento Territorial de competencia de múltiples servicios. Éstos, para efectos de este Estudio, se clasificaron en Instrumentos de OT Estrictos y Zonificaciones Sujetas a Protecciones Especiales, distinción basada en la intención o no planificadora de los instrumentos. Posteriormente, la primera distinción se subclasificó en OT Estrictos Normativos y OT Estrictos Indicativos, atendido su grado de obligatoriedad; y la segunda, atendido al objetivo de protección, se clasificó en Diversidad Biológica y Valor Ambiental, Comunidades Indígenas, y Turismo. 3.- Los OT Estrictos Normativos constituyen un sistema regulatorio coherente Los OT Estrictos Normativos constituyen un sistema regulatorio coherente en el sentido que cuenta con un marco legal claro y forman un sistema jerarquizado, donde el instrumento superior debe ser observado por el inferior. Por otra parte, hay claridad en cuanto a su contenido, esto es, las materias que regula, que básicamente tienen que ver con los usos de suelo y normas de construcción. En cuanto a su alcance, cada uno de ellos cuenta con un campo de acción definido en el ámbito geográfico y en el normativo, al establecerse su carácter obligatorio tanto para el sector público como para el privado. A su vez, los procedimientos de elaboración de estos instrumentos se encuentran adecuadamente regulados, estando claras las competencias de los entes involucrados. Lo mismo ocurre en la gestión de éstos y su modo de aplicación a través de los permisos que otorga la Dirección de Obras Municipales. 4.- Los IOT Estrictos Indicativos debiesen reflejarse en normas vinculantes Los IOT Estrictos Indicativos, debieran ser considerados por las autoridades competentes al dictar su normativa sectorial, entre las que se encuentran los IOT Normativos. Sin embargo, en


la práctica estas directrices no siempre se reflejen en los IOT Normativos o en zonificaciones específicas. Lo anterior, puede generar inconsistencias regulatorias, sin que existan vías de compatibilización (en los hechos el instrumentos normativo va a primar sobre el indicativo), lo cual muchas veces traspasa al titular de un proyecto, quien al momento de evaluar éste, y sobre todo si en la elaboración del IOT Indicativo hubo participación ciudadana, puede verse enfrentado a una oposición de la comunidad, si ésta estima que el proyecto contraviene las vocaciones de uso de suelo identificadas en el Instrumentos Indicativo. Por otra parte, estos instrumentos debiesen recoger las políticas sectoriales, para luego ser implementadas, en lo pertinente, dentro de los IOT vinculantes. En este sentido, la participación de organismos multisectoriales en la elaboración de estos instrumentos indicativos puede ayudar a que a nivel de gestión de los diversos instrumentos haya coherencia. Lo anterior, puesto que, por una parte, los intereses de cada sector estarían representados en el instrumento indicativo; y, por otra parte, cada organismo representado, en tanto conoce los lineamientos fijados, pueda en el marco de sus competencias dictar la regulación correspondiente en coherencia con aquellos. 5.- Existe gran dispersión normativa respecto de las ZSPE Por último, las Zonificaciones Sujetas a Protección Especial, contienen una diversa gama de instrumentos dispersos en una gran cantidad de normas, con competencias asignadas a diversos servicios y que difieren sustancialmente en cuanto a la calidad regulatoria. Estas áreas se identifican por su objetivo ambiental de protección, encontrándose dentro de éstas, las zonas cuyo fin es la protección de la biodiversidad, del patrimonio cultural y de pueblo originarios, principalmente. Un número importante, tanto por su cantidad como por los efectos sobre los proyectos de inversión, se subsumen bajo la categoría de áreas protegidas. Sin embargo en general, falta certeza en cuanto al nivel de protección que estas áreas conllevan, lo que se traduce en una dificultad para poder conocer en forma previa cuáles actividades se encuentran permitidas en ellas. Por otra parte, no se puede dejar de mencionar que en la práctica el sistema de áreas protegidas descansa, en gran medida, en una ley que no se encuentra vigente, la Ley N°18.632. Dicha Ley se ha utilizado como marco para la gestión que realizan los organismos competentes, especialmente la CONAF. Lo anterior, ha contribuido a crear confusión en el tratamiento de ciertos IOT. La Ley N°20.417 intenta hacerse cargo de parte de los problemas mencionados. En efecto, esta ley le entrega competencias claras al Ministerio de Medio Ambiente respecto de la elaboración de políticas y regulación de las áreas protegidas del Estado, así como al Consejo de Ministros para la Sustentabilidad en la proposición de creación de éstas áreas. Sin embargo, y tal como se precisó,


en el traspaso de competencias en materia de biodiversidad y áreas protegidas al Ministerio del Medio Ambiente, no quedó de todo resuelta la situación respecto de todos los instrumento de zonificación sujetos a protección especial. No obstante lo anterior, existe hoy en día una oportunidad para resolver la situación mencionada en el marco de la tramitación del proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas, actualmente en el Congreso Nacional. Sin embargo, el proyecto requiere aún de clarificaciones importantes para poder establecer un sistema claro y coherente. 6.- La regulación de un sistema integral de OT requiere modificaciones legales La posibilidad de contar verdaderamente con un SOT, requiere necesariamente modificaciones legales, tanto en cuanto a la creación de leyes, como a la aprobación de proyectos de ley actualmente en tramitación. En primer lugar, la creación de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial que obedeciera a una Estrategia Nacional de Desarrollo, la que a su vez incorpora a las diversas políticas sectoriales, todo lo cual debiese verse reflejado en los instrumentos que zonifican de manera vinculante el territorio y en las decisiones de los órganos autorizatorios. En segundo lugar, la existencia del homólogo del Plan Nacional a nivel regional, mediante la aprobación del proyecto de ley que crea el PROT que regula el territorio tanto en el ámbito rural como urbano. Es completamente ineficaz desde el punto de vista del OT exigir a los titulares de proyectos que se hagan cargo desde sus proyectos en particular de las relaciones de éstos con instrumentos que obedecen a políticas públicas, ámbito que corresponde desarrollar y precisar a la administración, más aún en los casos en que existen IOT estrictos normativos. Además, este tipo de situaciones aumenta la conflictividad entre el titular de un proyecto y la ciudadanía, sin que esté en las manos del primero la posibilidad de solucionar legítimas demandas sociales. El titular de un proyecto debe cumplir la normativa y es ésta la que debe concretar las políticas públicas. En este contexto, conocer algunos casos de experiencia internacional resulta interesante, para lo cual se revisaron los principales modelos de ordenamiento territorial de países de la OECD, específicamente Alemania, Reino Unido, Francia, Cataluña (España), California (EEUU), Florida (EEUU) y Nueva Zelanda. 7.- Los modelos de OT comparados comparten tres aspectos: existencia de un sistema integral de OT, existencia de una agencia pública que actúa como instancia coordinadora e integradora y el reconocimiento de diversas escalas de planificación territorial Un primer elemento clave, que está presente en todos los países o estados analizados, es la existencia de un sistema integral de ordenamiento territorial, esto es, un sistema que se aplica en todo el territorio nacional sin dejar zonas excluidas de las regulaciones de uso del suelo e incluye tanto la regulación de suelos destinados a la producción y desarrollo urbano, como la definición de suelos destinados a la protección y preservación de la naturaleza y/o del patrimonio cultural.


Esta integralidad evita los vacíos de regulación y la dificultad para conocer las regulaciones que efectivamente están vigentes sobre una localización específica, entregando certeza a las decisiones de inversión, públicas y privadas. También en todos los casos, los IOT que se refieren a las zonas urbanas están integrados con aquellos que abarcan todo el territorio comunal. Por ejemplo, en Alemania existe la obligación de elaborar ambos instrumentos paralelamente. En términos generales, se puede decir que la completa regulación del territorio no constituye una limitación para el desarrollo, sino que por el contrario, entrega certeza a la inversión y facilita los procesos de aprobación de proyectos de infraestructura pública y privada. Las modalidades para constituir este sistema integral son variadas y dependen del tipo de administración del país, que puede ser federal o unitario y, en este último caso, del nivel de centralización o descentralización. Otra característica común a todos los modelos es la existencia de una repartición pública que integra todos los instrumentos normativos (o vinculantes) vigentes en el país, para entregar una visión completa de las regulaciones del uso del suelo tanto al sector público como privado y a la sociedad civil. Ello, con el fin de dotar al sistema de transparencia y accesibilidad a la información. En el caso de Francia, que es un país altamente centralizado, esta función la cumple la Delegación de Ordenamiento Territorial y Atractividad Regional, DATAR, que además es una instancia de coordinación interministerial y de asistencia para la toma de decisiones de alto nivel en políticas regionales. En el caso de Alemania, esta función radica en la Oficina Federal de Construcción y Ordenamiento Territorial que mantiene actualizada la información respecto de los IOT vigentes, y además cuenta con una unidad de estudios (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, BBSR) para establecer y/o modificar las políticas relativas al desarrollo urbano y rural. En Reino Unido esta función radica en el Departamento de Comunidades y Gobierno Local, que también ha implementado el Portal de la planificación para poner la información a disposición de la comunidad, empresas y gobiernos locales. Otro de los elementos comunes a todos los modelos es el reconocimiento de las escalas de ordenamiento o planificación territorial. Todos cuentan con una estructura de políticas, instrumentos e instituciones en las distintas escalas de gobierno, con marcado énfasis en la descentralización de decisiones, tanto en los países federales como unitarios. Esta jerarquía es acompañada de una clara definición del ámbito de competencias y el grado de autonomía de cada nivel. En Alemania opera un principio interesante, denominado “contracorriente” que obliga a consultar los niveles inferiores de planificación para la formulación de un IOT (indicativo o normativo) y, a la vez, obliga a los niveles inferiores a mantener la coherencia con los instrumentos de escala mayor. En Francia los instrumentos locales responden a las definiciones estratégicas del nivel regional y nacional, mientras que en Cataluña deben incorporar las definiciones del gobierno autonómico, que además aprueba todos los instrumentos. Estos mecanismos requieren instituciones de coordinación entre los diferentes niveles de administración territorial, las cuales radican en los ministerios responsables del ordenamiento territorial. De todo lo anterior, se puede vislumbrar con claridad tres aspectos básicos en el ámbito internacional, existencia de un sistema integral de OT, existencia de una agencia pública que


actúa como instancia coordinadora e integradora y el reconocimiento de diversas escalas de planificación territorial. 8.- Respecto del sector energético la regulación urbanística facilita el emplazamiento de éstos proyectos, pero encuentra su límite en el área rural En otro orden de ideas, en lo que al sector energético se refiere, Chile cuenta con una regulación específica la cual facilita el emplazamiento de este tipo de actividades en las áreas afectas a planes reguladores. Lo anterior, es más patente tratándose de lo que la normativa denomina redes y trazados, los que declara siempre admitidos, abstrayéndose de las competencias reguladoras de los IPT. En el caso de las edificaciones e instalaciones energéticas, también se le otorgan prerrogativas relativas a su localización, así por ejemplo el artículo 2.1.21 de la OGUC establece que basta que el predio en que se pretende emplazar un proyecto energético permita en un tercio de su superficie el uso de suelo infraestructura, para que el proyecto se pueda localizar ahí; o el 2.1.28 de la OGUC, que permite que la infraestructura energética se localice no sólo en dicho uso de suelo, sino también en el uso de suelo industrial, bajo las condiciones que tal disposición establece. Sin embargo, la regulación establecida en la LGUC y en la OGUC es aplicable a los planes reguladores, por lo que en el área rural deben cumplir con la normativa específica para dichas zonas, lo que en la mayoría de los casos se traduce en la obtención del permiso de cambio de uso de suelo, cuando sea necesario. Por último tratándose de ZSPE el emplazamiento de los proyectos energéticos debe cumplir con lo prescrito en el instrumento particular que regula dichas zonificaciones. 9.- En el caso del SEIA, es ahí donde se evalúa el cumplimiento de los IOT, pero no siempre es el instrumento idóneo para hacerse cargo de estos instrumentos, en particular de los IOT Estrictos Indicativos Por otra parte, la gran mayoría los proyectos energéticos ingresan al SEIA. Ello, en tanto, respecto de la generación de energía eléctrica, el umbral establecido en la ley para el ingreso de las centrales generadoras de energía es de 3 MW; como de las líneas de trasmisión eléctrica que conduzcan energía con una tensión mayor a veintitrés kilovoltios, así como para las subestaciones que se relacionan a una o más líneas de transporte de energía eléctrica y cuya finalidad es mantener el voltaje a nivel de transporte. Una vez que ingresan al SEIA, es en el marco de éste que se evalúan los IOT, surgiendo los conflictos asociados a ellos. En cuanto al alcance de los IOT Estrictos Normativos al interior del SEIA, no genera mayores dudas, toda vez que se considera normativa ambiental aplicable, vinculante para los proyectos. Distinto es el caso de los IOT Estrictos Indicativos, principalmente tras la reforma introducida por la Ley Nº20.417. Lo anterior, por cuanto se le endosa al SEIA hacerse cargo de algunos de estos instrumentos sin ser idóneo para ello; el SEIA no tiene las herramientas adecuadas para resolver los problemas relativos a IOT, pues muchas


veces obedecen más bien a definiciones de política pública que a la evaluación ambiental de un determinado proyecto mediante la internalización de impactos ambientales. Es precisamente debido a lo anterior que muchos de los proyectos energéticos, si bien son calificados en el SEIA, se terminan judicializando o cediendo a presiones ciudadanas, que finalmente demoran o evitan la ejecución de los mismos. 10.- Muchos de los problemas detectados respeto del OT chileno podrían solucionarse si se crea un SOT coherente En el desarrollo del presente Estudio, mediante el conocimiento de los distintos IOT, agentes involucrados y casos práctico, se pudo identificar una gama de problemas que pueden afectar a los proyectos energéticos, algunos de los cuales se han solucionado a través de la institucionalidad vigente (v.g. tribunales, revisión administrativa), otros en cambio, requieren adecuaciones a ésta, las cuales se proponen como vías de solución. En efecto, el Estudio presenta once problemas, identificándolos según los siguientes criterios: i) Gestión: Información-Coordinación-Directrices; ii) Regulación: Ámbito legislativo-Ámbito administrativo. Muchos de los problemas podrían solucionarse si Chile creara, por una parte, un mecanismo de OT que permita ordenar el territorio de una manera coherente, de modo dar respuesta a las distintas funciones (vocaciones) que puede ejercer el territorio; y, por otra una institucionalidad legalmente estructurada para lograr la coordinación entre los distintos agentes involucrados (servicios, ministerios, municipalidades, ciudadanía, etc). 11.- Es posible lograra avances en los problemas relativos a OT con mejoras en gestión Sin perjuicio de esto, no debe perderse de vista que la administración debe actuar como un todo, según lo establece la Ley N°18.575 al consagrar los principios de unidad de acción y coordinación, así como considerar en dicha actuación los principios de eficiencia y eficacia. En este orden de ideas se estima que pueden realizarse avances sustanciales en orden a entregar mayores certezas a la ciudadanía y a los inversionistas, mediante actos que mejoren la gestión interna de la administración, mientras se decide realizar o no una reestructuración mayor. 12.- La EAE puede ser una herramienta relevante para mejorar alguno de los problemas relativos a OT La realidad en la administración chilena es que opera sobre la base de la segregación, donde cada sector aboga por sus propios intereses, y olvida muchas veces que la Ley N°18575 le mandata a actuar coordinadamente y que se trata de una sola administración. En este sentido, el EAE puede servir como un instrumento de gestión potente en orden a permitir una mayor interrelación entre los diversos servicios públicos así como instrumentos involucrados en el OT.


13.- Finalmente, el comprender los diversos IOT y sus regulaciones es un paso importante para mejor la gestión de éstos Por último, cabe hacer presente que al tratarse de un ordenamiento complejo, dado el gran número de instrumentos e instituciones involucradas, existe un alto grado de desconocimiento. Lo mencionado no sólo afecta a los proyectos sino también la posibilidad de realizar una adecuada gestión de los instrumentos existentes, por lo que se estima que la capacitación en esta materia resulta de suma relevancia para el sector público, de modo que cada organismo en particular pueda visualizar cómo su trabajo afecta y/o se relaciona con los demás.

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