recomendaciones para la gestión de conflictos sociales

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3RECOMENDACIONES para la gestión estatal de los conflictos

Desde hace varios años, la conflictividad social en el Perú viene en aumento. De acuerdo a lascategorías de la Defensoría del Pueblo, la mitad de los conflictos son de tipo socioambiental;alrededor del 80% de estos se relacionan con la gran minería. Existe un consenso entre diversosactores políticos y sociales, sobre la necesidad de que el Estado revise su política para mejorar lagestión de conflictos. Asimismo, sobre la importancia de realizar modificaciones en la políticaminera nacional, pues los diversos conflictos han demostrado que el marco institucional actual noresulta adecuado: limitaciones en los mecanismos de participación y consulta, ausencia de coordi-nación entre niveles de gobierno, instrumentos de gestión ambiental deslegitimados ante la po-blación, ausencia de políticas de planificación territorial, entre otros problemas.

En este contexto, la Asociación Servicios Educativos Rurales (SER) busca contribuir al debatesobre la expansión minera, los conflictos y el desarrollo. Como parte de este trabajo, elaboramosel presente documento que propone recomendaciones para la gestión estatal de los conflictosvinculados a los usos y ocupación del territorio en el sector minero en la fase de exploración, apartir de la identificación y análisis de un conjunto de problemas que consideramos están a la basede estos o que constituyen trabas para su mejor tratamiento.

Durante el año 2010 SER realizó una sistematización de tres conflictos que dejaron importanteslecciones para el país. Elegimos casos en los que el conflicto se desarrolló en la fase de exploracióny donde han existido, con diferentes resultados, intentos de mesas de diálogo y negociación.1

Nuestro análisis se alimenta, también, del seguimiento continuo realizado desde los equiposregionales a los conflictos vinculados con la expansión minera que se han venido dando en losúltimos años en Cajamarca, Ayacucho y Puno.

De otra parte, se realizó un estudio para conocer la lógica en la gestión estatal de los conflictos,durante el cual se entrevistó a funcionarios públicos de las instancias estatales competentes –Presi-dencia del Consejo de Ministros, Ministerios de Economía y Finanzas, de Energía y Minas, delAmbiente, y Defensoría del Pueblo–, así como a especialistas y representantes de gremios empre-sariales como la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), y de las organizacio-nes sociales como la Central Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (Conacami), entreotros. Las entrevistas estuvieron dirigidas a comprender las percepciones sobre los conflictos, asícomo el funcionamiento de las instancias estatales relacionadas a la gestión de conflictos.

En el camino, se recogieron las opiniones de diversos especialistas en la materia, así como defuncionarios regionales en Ayacucho, Cajamarca y Puno, en donde se realizaron reuniones dediscusión de las propuestas del documento, recogiendo los puntos de vista planteados desde elámbito regional.

1 Estos son el conflicto relacionado al proyecto minero Río Blanco en la sierra de Piura, el conflicto alrededor del proyecto minero LaZanja en Cajamarca, y el caso del proyecto Las Bambas en Apurímac.

INTRODUCCIÓN


RECOMENDACIONES para la gestión estatal de los conflictos4

Tipo de conflicto al que se dirige lapropuesta

El universo de los conflictos vinculados a los usos y ocupa-ción del territorio es amplio y las categorías existentes agrupana una gama de conflictos que pueden ser muy distintos entresí. Por ejemplo, la definición de conflicto socioambiental uti-lizada por la Defensoría del Pueblo aborda una serie de casosrelacionados con empresas extractivas que no solo involucrantemas ambientales.

A partir del seguimiento y análisis realizados, decidimos aco-tar el ámbito de las recomendaciones al de los conflictos rela-cionados a la gran minería en su fase de exploración, en la cuálel debate gira alrededor de la viabilidad de un proyecto y suaceptación por parte de la población. Esta decisión se basa,principalmente, en la siguiente constatación: el gran númerode conflictos sociales que ocurren durante esta fase y el gradode violencia que estos alcanzan, muestran la necesidad de unareforma en el sector minero y en el diseño institucional vincu-lado a la gestión del territorio y los recursos naturales. Asimis-mo, dado que se estiman grandes inversiones para el sectorminero – las cuales alcanzarán alrededor de 40 mil millones dedólares para los próximos diez años-, es de suponer que seoriginarán nuevos conflictos.

Si bien son diversos los temas que deberían trabajarse paramejorar la gestión de los conflictos en el país, nuestra expe-riencia institucional y los hallazgos de los estudios realizados,nos llevaron a desarrollar recomendaciones relacionadas, deun lado, al funcionamiento del Estado para la toma decisio-nes sobre los usos del territorio y los recursos naturales; y, deotro lado, al funcionamiento de las instancias responsables dela gestión de conflictos.

Consideraciones previas

En nuestra discusión sobre los problemas y limitaciones en eltratamiento de los conflictos en el país, partimos de la si-guiente premisa: el Estado tiene la obligación de garantizarlos derechos de los ciudadanos y ciudadanas reconocidos en laConstitución Política del Perú y en los tratados internaciona-les que el país ha suscrito. Sin embargo, el gobierno de AlanGarcía Pérez –y los anteriores- han tendido a priorizar medi-das que favorecen la gran inversión, dejando en segundo pla-no los aspectos sociales y ambientales y los derechos huma-nos de las poblaciones donde se realizan las inversiones mi-neras.

Los sectores del ejecutivo nacional deben garantizar el accesoa información adecuada (de calidad, oportuna y amigable)sobre las políticas y actos administrativos de su competen-cia, a las autoridades y poblaciones locales en las que genera-rán impacto. En la práctica ello no ocurre así, generandovacíos de información e incertidumbre en la ciudadanía; perotambién, trasladando esta responsabilidad hacia las empre-sas privadas que operan en los diversos territorios.

Al igual que el tema de la información, el tema de la partici-pación ciudadana también ha sido desplazado al ámbitoprivado. Son las empresas quienes, tomando como referen-cia el marco normativo del sector minero, elaboran sus pla-nes de participación y eligen los mecanismos a ser imple-mentados. Sin embargo, el derecho de participación ciuda-dana implica una relación entre el Estado y la sociedad, en laque la ciudadanía tiene un rol en los procesos de decisiónsobre los asuntos públicos. La manera en que se viene dan-do la participación de la población en la ruta de los proyectosmineros, altera la naturaleza de este derecho, definiéndosesu ejercicio en el ámbito privado.

En un gran número de casos, importantes sectores de lapoblación que es afectada por la expansión de la gran mine-ría, cuestionan la legitimidad de los instrumentos de ges-tión socio ambiental existentes. Estos, además de ser apro-bados por la misma instancia encargada de promover la in-versión minera en el país -el Ministerio de Energía y Minas(MINEM)-, no siempre cumplen adecuadamente con losmecanismos de participación que deben implementarse du-rante su elaboración, generando descontento entre la pobla-ción.

Actualmente, el MINEM ha sido sobrepasado en su capaci-dad de revisión de los Estudios de Impacto Ambiental(EIAs). Muchos especialistas consideran que el Ministeriodel Ambiente (MINAM) es quien debería encargarse de estatarea, ya que existe un conflicto de intereses entre las funcio-nes del MINEM. Sin embargo, consideramos que en el mo-mento actual, la transferencia de la revisión de los EIAs detodos los sectores sería inviable; al MINAM le correspondedefinir la política general en materia ambiental que debe seraplicada por el resto de sectores y niveles de gobierno. Portanto, el sentido de las recomendaciones presentadas sobreeste tema, apunta, de un lado, a que el MINAM asuma ma-yores responsabilidades y participación en la revisión de EIAsde proyectos de gran minería con criterios pre-establecidos y,de otro, a fortalecer la autonomía y aumentar los recursos dela entidad encargada de esta función en el MINEM.



Respecto del tratamiento de los conflictos sociales vincula-dos a la expansión minera, no existe una política orientadaa ordenar la intervención de las distintas instancias estatalescompetentes ni a establecer mecanismos de coordinacióncon los gobiernos regionales. Si bien estos últimos no tie-nen competencias en la resolución de conflictos, deben te-ner una mayor participación en estos procesos, para lo cualdeberían ser convocados por la Presidencia del Consejo deMinistros y el Ministerio de Energía y Minas.

Necesidad de una planificaciónestratégica nacional

Queremos señalar, finalmente, otro de los temas pendien-tes pero fundamentales: la planificación del desarrollo na-cional. De acuerdo a ley, el órgano encargado de la planifica-ción de desarrollo nacional es el Centro Nacional de Planea-miento Estratégico (CEPLAN). Éste debería implementarel Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, que comoindica la Ley 28522 en su artículo 1, se define como el con-

junto de órganos estructurados e integrados funcionalmente,destinados a conducir y desarrollar la planificación concertadacomo instrumento técnico de gobierno, orientador y ordena-dor de acciones necesarias para lograr el desarrollo integral delpaís. Entre los objetivos del CEPLAN se encuentra la articula-ción y la integración coherente y concertada de los planes dedesarrollo de los tres niveles de gobierno, así como proporcio-nar las orientaciones, métodos, instrumentos y capacitacionesnecesarias para el planeamiento estratégico nacional. En la prác-tica, ello no se está cumpliendo.

La falta de una entidad que desempeñe estas funciones consti-tuye una gran limitación para construir una visión de desarro-llo nacional que sirva de base para el ordenamiento del territo-rio. Por tanto, es indispensable que el CEPLAN sea fortalecidopara que cumpla efectivamente sus funciones e implementemecanismos de coordinación intersectoriales y entre niveles degobierno. Ellos son necesarios para que exista coherencia en laplanificación territorial de las distintas instancias y para lograr lasinergia entre las políticas sectoriales, de modo que éstas no sesuperpongan o contradigan entre sí.



I. FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO PARA LA TOMADE DECISIONES SOBRE LA GESTIÓN DELTERRITORIO Y LOS RECURSOS NATURALES

A. El ordenamiento del territorioy la distribución decompetencias entre los nivelesde gobierno

Los gobiernos regionales y locales tienen competencia paraimplementar procesos de zonificación ecológica y económica(ZEE) y para elaborar los planes de ordenamiento territorial(POT). Si bien no son muchos los gobiernos regionales quecuentan con sus ZEE terminadas ni con planes de OT, ya seestá avanzando con estos procesos en diversas regiones; in-cluso, hay casos donde ya se cuenta con la ZEE aprobada porel Consejo Regional. Por ello, deben precisarse los mecanis-mos que articularán los planes regionales con las políticasnacionales. Actualmente, el ejecutivo nacional es quien tomalas decisiones sobre usos del territorio sin dialogar con losresponsables de estos procesos.

Por su parte, el Ministerio del Ambiente tiene el encargo depresidir el Comité Técnico Consultivo de OrdenamientoTerritorial,2 que tiene entre sus objetivos brindar recomenda-ciones sobre normas, procesos y metodologías que viabilicen la pues-ta en marcha de la Zonificación Ecológica y Económica en el país. Sinembargo, aunque el MINAM ha venido desarrollando meto-dologías para orientar la formulación de estos instrumentos,existe una serie de vacíos: por ejemplo, se enumeran cuálesson los submodelos a desarrollar para obtener los mapas depotencialidades y limitaciones del territorio, sin explicar lasvariables y atributos a partir de los cuales estos deben cons-truirse. De igual modo, para otras etapas de la ZEE, las nor-mas dicen qué hacer pero no cómo hacerlo, como para lavalidación de los submodelos; la norma señala que ésta debe

ser participativa, mas no establece pautas para orientar cómodebe aplicarse.

Otro tema sobre el cual es importante llamar la atención estárelacionado a la información técnica necesaria para la realiza-ción de los proceso de ZEE y OT, ya sea porque algunasinstituciones públicas no comparten la información que tie-nen o porque no se cuenta con esta información. Por ejem-plo, en el caso de la ZEE Cajamarca, para contar con la infor-mación climática trabajada por el Servicio Nacional de Meto-dología e Hidrología del Perú (SENAMHI), se exigía que elgobierno regional realice un pago considerablemente alto queexcedía su presupuesto para este proceso. Otro ejemplo, es elcaso de la información metalúrgica con la que cuenta Institu-to Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET), cuyonivel de detalle no es el que recomienda el Ministerio delAmbiente para los procesos de ZEE.

Finalmente, no existe una instancia encargada de centralizarinformación relevante para la planificación y toma de decisio-nes a nivel regional. Tampoco se actualiza la información, locual dificulta identificar dinámicas territoriales. Lo anteriorconstituye una limitación para los gobiernos regionales enmateria de gestión territorial.

Recomendaciones

1. Elaborar una política de ordenamiento territorial queconsidere:

1.1. Desarrollar los instructivos técnicos necesarios conla metodología para la construcción de los Planes deOrdenamiento Territorial a nivel nacional y regional.

2 El Comité está conformado por representantes de todos los sectores, un representante de los gobiernos regionales y uno de losgobiernos locales, un representante de la Asamblea Nacional de Rectores, dos representantes de las organizaciones de pueblosindígenas, dos representantes de la empresa privada, y dos representantes de los ONG. Como vemos, aunque la norma señala que sedebe mantener una participación equitativa de los representantes del sector público, privado y de la sociedad civil, la conformaciónactual no la refleja ya que solo los representantes de los sectores suman más de veinte.



MARCO NORMATIVO RELACIONADO

Sobre competencias de planificación territorial• Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Ley 29158,

artículos 4, 17, 19 y 2.• Ley de Bases de la Descentralización. Ley 27783,

artículos 6, 35 y 36.• Ley de Orgánica de Gobiernos Regionales. Ley

27867, artículos 10, 29 a, 45, 46, 50,53 y 59.• Decreto Legislativo que aprueba la Ley de

creación, organización y funciones delMinisterio del Ambiente. Decreto Legislativo1013, artículo 7.

Sobre la ZEE y el OT• Ley General el Ambiente. Ley 28611, artículos

17, 19, 20, 21, 22 y 59.• Lineamientos de Políticas para Ordenamiento

Territorial. Resolución Ministerial 026-2010MINAM.

• Reglamento de Zonificación Ecológica yEconómica (ZEE), Decreto Supremo 087-2004-PCM, artículos 1, 2 y 6.

Estos instructivos deberán estar a cargo del ComitéTécnico Consultivo de OT nacional que preside elMINAM.

1.2. Modificar la conformación de Comité Técnico Con-sultivo, para ampliar la representación de los gobier-nos regionales –elegidos en el marco de la AsambleaNacional de Gobiernos Regionales (ANGR)-, de losgobiernos locales (AMPE, REMURPE, MUNIRED)3

y de los pueblos indígenas.

1.3. Establecer que el Plan de Ordenamiento TerritorialNacional deberá construirse de manera consensuadacon actores públicos y privados tanto del ámbito na-cional como de los ámbitos subnacionales. El CE-PLAN debe ser la entidad encargada de conducir elproceso de elaboración del POT nacional. El MINAMdeberá constituir un equipo con funcionarios de laDirección General de Ordenamiento Territorial quebrindará la asesoría técnica.

1.4. Completar la normativa de ZEE. Deben precisarselos pasos a seguir y brindar pautas metodológicas encada una de las cinco etapas de la construcción de esteinstrumento: inicial, de formulación, de aprobación,de aplicación y de monitoreo, evaluación y actualiza-ción. Para ello, el MINAM, como entidad responsa-ble, deberá convocar a los representantes de los go-biernos regionales para que sean parte de este trabajoy se recojan sus aportes.

2. Aprobar la Ley de Ordenamiento Territorial, la cual deberáestablecer:

2.1. Criterios y mecanismos para la articulación de los pro-cesos de ordenamiento territorial nacional, regionalesy provinciales.

2.2. Que las políticas sectoriales nacionales se elaborenconsiderando lo señalado en los planes de ordena-miento territorial nacional y regionales.

3. Crear un Sistema Regional de Información Geográfica(SRIG): además de generar y actualizar información des-de la región, el SRIG tendría la facultad de solicitar in-formación a todas las instancias técnicas de nivel nacio-nal que generan información relevante para la gestiónterritorial. Ello supone, a la vez, modificar los ROF deestas instancias para que tengan la obligación adminis-trativa de entregar la información.

4. Disponer que las entidades estatales que cuenten coninformación necesaria para los procesos de planifica-ción de las instancias subnacionales, cumplan con re-mitir dicha información. De esta manera, los organis-mos estatales que generan información sobre aspectosgeográficos, climáticos, hidrológicos, culturales y otros,deberán facilitarla a los gobiernos regionales y localespara sus procesos de ZEE-OT.

3 Asociación de Municipalidades del Perú, Red de Municipalidades Rurales del Perú, Red de Municipalidades del Perú.



B. Otorgamiento de concesionesmineras

El ente responsable del otorgamiento de las concesiones esel INGEMMET, que cuenta con un procedimiento estable-cido para que las personas jurídicas o naturales puedan so-licitar este derecho. Esta entidad analiza si el pedido es per-tinente, sin embargo, esta evaluación no considera la opi-nión técnica de los gobiernos regionales ni del Ministeriodel Ambiente. Solo se consulta al Servicio Nacional de ÁreasNaturales Protegidas (SERNANP) cuando la concesión seencuentra dentro de un área natural protegida, y a los go-biernos locales cuando la concesión solicitada pueda estarsobre una zona de expansión urbana.

La actual ruta para el otorgamiento de concesiones generavacíos de información e incertidumbre en la población. Sibien se trata de un procedimiento administrativo, implicael otorgamiento de un derecho que, en la práctica, generaráuna situación nueva, surgirán expectativas, temores, visio-nes enfrentadas y, potencialmente, conflictos en un territo-rio que constituye el ámbito de gestión de los gobiernosregionales. Sin embargo, estos no son informados debida-mente y no participan en ningún momento de la entregade concesiones.

En las consultas realizadas con los gobiernos regionales, sur-ge una demanda por la transferencia de las competencias yfunciones relacionadas con el otorgamiento de concesiones.Sin embargo, consideramos que en el contexto actual del pro-ceso de descentralización, y con 25 departamentos en vez delas regiones que no llegaron a conformarse, transferir dichacompetencia no sería sostenible. Lo que sí es fundamental esestablecer nuevos parámetros para la aprobación de petitoriosmineros, así como normar un procedimiento mediante elcual los gobiernos regionales sean informados con anticipa-ción y puedan emitir opinión técnica en base a los instrumen-tos de zonificación y planificación territorial construidos ensus ámbitos de gobierno.

Recomendaciones

1. INGEMMET deberá contar con información integra-da sobre los distintos usos y derechos de las áreassolicitadas en concesión, que disponen los diferentessectores del Estado. Esta información deberá ser to-

mada en cuenta para la aprobación de la entrega deconcesiones.

2. Establecer criterios que definan los casos en que IN-GEMMET tendrá que pedir, obligatoriamente, opi-nión técnica sobre la viabilidad de la entrega de la con-cesión a la instancia pertinente: por ejemplo, si la zonaes un ecosistema frágil, al MINAM. Esta es una reco-mendación que debe ser implementada a corto plazo,en tanto se discute en el país, un Plan de Ordenamien-to Territorial Nacional que identifique zonas de exclu-sión minera.

3. INGEMMET debe informar previamente a los gobier-nos regionales y locales el otorgamiento de concesionesmineras, de modo que se contrasten los ámbitos de laconcesión y la forma en que éstos están considerados enla planificación del desarrollo regional y local. Tomandoen cuenta lo siguiente:

3.1. En el caso de gobiernos regionales que cuenten conla ZEE culminada y aprobada por ordenanza regio-nal, INGEMMET deberá revisar dicho instrumen-to de manera previa al otorgamiento de la conce-sión.

3.2. En el caso de gobiernos regionales que cuenten conun Plan de Ordenamiento Territorial aprobado porordenanza regional, una comisión conformada porel MINEM, MINAM, CEPLAN y el/los gobiernosregionales involucrados, deberá evaluar la entrega deconcesiones.

3.3. En el caso de gobiernos regionales que aún no cuen-ten con la ZEE ni un POT, INGEMMET deberánotificar al gobierno regional, a fin de determinar siel área se superpone con proyectos de importanciaregional -considerados en alguno de los planes dedesarrollo regional.

4. El Estado, a través de COFOPRI, debe asegurar que lastierras donde se encuentran ubicadas las concesionesmineras, estén debidamente tituladas, de modo que lospropietarios tengan plena seguridad jurídica frente al even-tual inicio de negociaciones con los titulares de las conce-siones.



C. Política de información sobreotorgamiento de concesionesmineras

Para que INGEMMET apruebe una concesión minera, elpeticionario de la solicitud debe publicar los avisos respecti-vos en el diario oficial El Peruano y otro periódico de circula-ción de la capital de la provincia donde se encuentra el áreasolicitada. Se indican las coordenadas UTM de las cuadrículasdadas en concesión, que no son comprensibles para la po-blación. De otra parte, no es suficiente con informar queexiste un petitorio para una concesión minera o que ésta hasido otorgada, ya que ello genera incertidumbre, expectati-vas y temores en la población que no conoce las implicanciasde ello y piensa, en muchos casos, que equivale a decir que unproyecto se va a realizar sin su consentimiento. Los ciudada-nos necesitan conocer el proceso pero también sus derechosy las normas que los amparan.

Algunas gerencias regionales de recursos naturales asumen latarea de sistematizar y brindar información sobre las concesio-nes mineras, pero esta tarea no está considerada como una desus funciones. Formalmente, no existe una instancia que tras-mita a nivel regional y local, las decisiones en materia de conce-siones y otros temas de gestión territorial, que se toman des-de el ejecutivo nacional.

Recomendaciones

1. Aprobación de una política nacional orientada a mejorarlos niveles de acceso a la información sobre la expansióny el impacto de la actividad minera. Esta política debeincluir los siguientes aspectos:

1.1. Brindar un conjunto de información a las poblacio-nes locales sobre el otorgamiento de concesiones,que incluya: qué implica y qué no la existencia de unaconcesión, el derecho de llegar a un acuerdo previoantes del inicio de cualquier operación minera, lasprobabilidades de realización de un proyecto mineroen dicha área, entre otros temas. Esta tarea debe serrealizada directamente por el MINEM, en coordina-ción con los gobiernos regionales.

1.2. Desarrollar una estrategia de comunicación a imple-mentarse en cada región –con énfasis en las zonasque se encuentren concesionadas–, que contenga li-

neamientos para la formulación de planes regiona-les de comunicación, de modo que se adapten a larealidad social y cultural de cada ámbito. Esta debe-rá ser elaborada por el MINEM en coordinacióncon los gobiernos regionales.

1.3. Modificar el contenido y forma de la informaciónque se publica sobre los petitorios para concesio-nes mineras. La población y los gobiernos localesrequieren de referencias que permitan ubicar la zonaa ser concesionada señalando, por ejemplo, los ríosque atraviesan la zona, los poblados cercanos, lacantidad de hectáreas a ser concesionadas u otrasreferencias geográficas de modo que las poblacio-nes puedan ubicar el área respectiva.

1.4. Mejorar los mecanismos de transparencia. El por-tal web del MINEM no debe ser el único medioinformativo; el MINEM debe garantizar el acceso ala información sobre políticas del sector, avance deconcesiones y proyectos, nuevas normas y otros, através de la implementación de mecanismos quelleguen a las poblaciones locales.

D. Instrumentos de gestiónambiental

En el Perú, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) se haconvertido en el instrumento de gestión ambiental quedefine la aprobación de un proyecto minero. Si bien exis-ten otras autorizaciones sectoriales (ANA, SERNANP,INC), para la aprobación de un proyecto, el EIA tiene elmayor peso para la puesta en marcha del mismo, ademásde ser el único donde se consideran los aspectos sociales.El EIA funcionaría mejor en situaciones donde ya existeuna zonificación previa u otros instrumentos de planifica-ción territorial, y donde la decisión sobre la inversión mi-nera sea producto de un proceso de debate público. Si bienel EIA es un instrumento que evalúa los impactos de unproyecto en un ámbito de influencia determinado, no essuficiente para definir la viabilidad de la actividad mineraen diversas zonas del territorio nacional.

Es imprescindible que el MINAM tenga una mayor parti-cipación en la revisión de los EIA, emitiendo opinión téc-nica y asegurando la calidad de los mismos. Esta participa-



ción debe traducirse en funciones establecidas por la nor-mativa del sector.

Asimismo, si bien existen instrumentos como la EvaluaciónAmbiental Estratégica (EAE) que mide impactos acumula-dos en un área de influencia mayor -como una cuenca, porejemplo-, no pueden ser aplicados a proyectos mineros aun-que estos sean de enorme magnitud, ya que la normativa delsector dispone que las EAE solo se deben realizar para polí-ticas, planes y programas.

Recomendaciones

1. El MINAM debe elaborar criterios técnicos en funciónde los cuáles los proyectos mineros con determinadoámbito de afectación y nivel de impacto socioambiental,deban ser materia de una Evaluación Estratégica Am-biental.

2. El MINAM debe establecer los criterios técnicos en basea los que el MINEM deberá clasificar aquellos proyectosde gran minería cuyos EIA deberán ser transferidos aesta instancia para su revisión.

3. Otorgar competencia a los gobiernos regionales, a travésde sus instancias especializadas, para determinar los EIAde aquellos proyectos mineros que -por su ubicación,impacto u otros criterios establecidos previamente- de-berán ser evaluados por el MINAM, instancia que ac-tualmente tiene disposición para la revisión aleatoria delEIA aprobado por el MINEM.

4. En los casos en que el EIA corresponda a un proyectoen un ámbito territorial que cuente con la ZEE aproba-da por ordenanza regional, el MINEM deberá evaluareste instrumento contrastándolo con los resultados dela ZEE.

5. Es indispensable elaborar una legislación para los casosde desplazamiento de poblaciones por proyectos mine-ros que recoja los Principios Rectores para DesplazamientosInternos de las Naciones Unidas (ONU), lo que implica elderecho a la consulta en el marco del Convenio 169 delOrganismo Internacional del Trabajo (OIT), así como elconsentimiento previo libre e informado, en los casosque corresponda.

6. En los casos en que el EIA proponga el desplazamien-to de población como consecuencia del proyecto mine-ro, este instrumento también deberá ser evaluado endicho extremo por el MINAM y la Dirección General deDesplazados y Cultura de Paz del Ministerio de la Mu-jer y Desarrollo Social (MIMDES).

7. El MINAM debe implementar un proceso de evalua-ción y certificación de las empresas privadas que realizanlos Estudios de Impacto Ambiental que se encuentranregistradas por el MINEM.

E. Participación ciudadana yconsulta en el sector minero

La participación es el derecho que tenemos los ciudadanos yciudadanas para intervenir en los asuntos públicos, sea demanera individual o a través de alguna forma de organiza-ción. La participación ciudadana implica necesariamente unarelación con el Estado, a través de mecanismos y procedi-


Sobre los EIA y EAE• Ley General del Ambiente. Ley 28611, artículo 24,

35.• Ley 27446. Ley del Sistema Nacional de Evaluación

del Impacto Ambiental, artículos 3, 4, 6 y 10.• Reglamento de la Ley 27446, Ley del Sistema Nacio-

nal de Evaluación de Impacto Ambiental-SEIA.• Ley 28223. Ley sobre los desplazamientos internos,

artículos 2, 3, 7, 8 y 9.• Decreto Supremo 004-2005-MIMDES. Reglamen-

to de Ley sobre Desplazamientos Internos.• Principios Rectores para Desplazamientos Internos

de las Naciones Unidas.

Sobre la revisión aleatoria por parte del MINAM• Procedimiento denominado «Disposiciones para

la revisión aleatoria de estudios de impacto am-biental aprobados por las autoridades competen-tes». Resolución Ministerial 239-2010-MINAM.




• Reglamento de Participación Ciudadana para elSector Minero - Decreto Supremo N º 028-2008-EM.

• Resolución Ministerial que regula el proceso departicipación pública en la Sub-Sector Minería.Resolución Ministerial 304-2008-MEM/DM.

• Reglamento del Procedimiento para la aplicacióndel Derecho de Consulta a los Pueblos Indígenaspara las Actividades Minero Energéticas. DecretoSupremo 023-2011-EM.

• Reglamento para la Aplicación del Derecho deConsulta a los Pueblos Indígenas para lasActividades Minero Energéticas, Decreto Supremo023-2011-EM.

mientos establecidos por éste y que se encuentran garantiza-dos por la Constitución Política del Perú.

Sin embargo, en la normativa relacionada a este derecho en elsector minero4, se presenta una serie de mecanismos de par-ticipación ciudadana, que en realidad son mecanismos de in-formación: por ejemplo, los talleres informativos, los spotsradiales, las visitas guiadas al lugar del proyecto, difusión demateriales impresos, entre otros. La normativa hoy, señalaque es la propia empresa la que propone los mecanismos departicipación ciudadana a ser implementados en su plan.

El Estado, a través del MINEM, solo aprueba este plan departicipación que ha sido elaborado en el ámbito privado. Sinembargo, la participación ciudadana implica ser parte de unproceso de toma de decisiones sobre asuntos públicos; esuna relación entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado. Alser ésta definida en el ámbito privado, se distorsiona el senti-do y fin de la participación, se confunde su implementacióncon los planes de relaciones comunitarias de las empresas.Asimismo, la norma no precisa a quienes se aplica el derechode participación y por ende las empresas vienen definiendo elalcance de este derecho.

La normativa sobre consulta previa en el sector también esinsuficiente en tanto restringe el ejercicio de este derecho quecorresponde a los pueblos indígenas, sólo al momento pre-vio al otorgamiento de la concesión, y no al resto de actosadministrativos que conlleva la ejecución de un proyecto mi-nero, por ejemplo en lo que se refiere a las licencias ambienta-les. El convenio 169 de la OIT establece que debe consultarsetoda medida legal o administrativa que afecte a los pueblosindígenas.

Recomendaciones1. Modificar la definición del derecho de participación ciu-

dadana en la normativa del sector minero, ya que en lostérminos actuales se reduce al derecho a la información.Dicha definición debe estar en concordancia con lo queestablece la Constitución Política del Perú.

2. Modificar el Decreto Supremo 028-2008 y la ResoluciónMinisterial 304-2008 del sector minero. Debe distinguir-se y establecer procedimientos distintos para los meca-nismos de información y los de participación, cuya im-plementación estará a cargo del Estado, a través del Mi-nisterio de Energía y Minas en coordinación con los go-biernos regionales.

3. Modificar el Decreto Supremo 028-2008 y la ResoluciónMinisterial 304-2008. Debe precisar el ámbito de aplica-ción de los mecanismos de participación, considerandola intervención de ciudadanos, autoridades, represen-tantes de organizaciones sociales y de las comunidadescampesinas y nativas.

4. Modificar la norma de implementación del derecho a laconsulta en el subsector minero que restringe la consultaa la etapa de entrega de concesiones mineras, para queésta comprenda las distintas etapas de los proyectosmineros.

4 Reglamento de participación ciudadana en el subsector minero, Decreto Supremo 028-2008-EM y normas que regulan el proceso departicipación ciudadana en el sub sector minero, Resolución Ministerial 304-2008-MEM/DM.



No existe una política nacional que oriente la gestión estatalde los conflictos sociales, en el marco de la cual se desarrollenlos procedimientos y estrategias de gestión compartidos porlas diversas instancias competentes.

Existe una Oficina de Gestión de Conflictos Sociales en laPresidencia del Consejo de Ministros, cuyo equipo se ve des-bordado con la cantidad de casos e información. Los funciona-rios expresan que no llegan a realizar un trabajo de análisis sinosolo de seguimiento y sistematización de la información, locual es insuficiente. Solo cuando un conflicto ha escalado alpunto de convertirse en una crisis que amenaza el orden públi-co, se realizan acciones para intentar resolver esta situación.

Si bien la falta de recursos humanos y económicos son facto-res que dificultan una mejor gestión de los conflictos, lavisión que se maneja del «conflicto como crisis» es un pro-blema de fondo ya que dificulta el establecimiento de estra-tegias de prevención y prioriza la intervención en momen-tos de crisis. Aunque en el contenido de su material institu-cional, la PCM señala que el conflicto existe desde que seenfrentan visiones distintas sobre un tema de interés co-mún, las formas de intervención y los discursos de funcio-narios públicos evidencian un desfase entre la definición enel papel y la realidad6.

Otro de los problemas identificados es la falta de interés enlos sectores por responder a los oficios, quejas o memoria-les enviados por las poblaciones de los ámbitos de in-fluencia de los proyectos mineros. El que no exista unmandato legal hacia los funcionarios públicos para dar res-puesta a estos documentos, hace que, en muchos casos,estos oficios sean archivados –incluso durante años– y quecobren importancia cuando el conflicto deviene en una cri-sis.

De otra parte, si bien existe una Comisión Multisectorial dePrevención de Conflictos Sociales –que se encuentra adscrita ala PCM– no se cuenta con lineamentos claros para articular elaccionar de los sectores frente a los diversos conflictos. Tam-poco está definido el rol que podrían jugar los gobiernossubnacionales en la gestión de los conflictos sociales, ni exis-ten procedimientos o mecanismos que ordenen las relacio-nes entre el ejecutivo nacional y los gobiernos regionales enlos casos de negociaciones donde estos intervienen.

A. Políticas públicas que brindenlineamientos para la gestiónde conflictos

Recomendaciones

1. Desarrollar una estrategia para ampliar la visión sobreel conflicto de autoridades y funcionarios públicos. Paraello, debe ponerse énfasis en que las acciones de preven-ción deben desarrollarse desde que se toma conocimien-to de la existencia de intereses, demandas y quejas u otroselementos que den cuenta de la disconformidad o dudaspor parte de los actores locales frente a determinadasmedidas o políticas estatales o iniciativas privadas.

2. Diseñar una política de gestión estatal de conflictos vincu-lados a la gran minería (centrándose en fase de explora-ción), que establezca los protocolos de intervención paraque los sectores y la Oficina de Gestión de ConflictosSociales de la PCM desarrollen estrategias coordinadas parala prevención. Dichos protocololos deben asegurar queno se esperará un escalamiento del conflicto y su conver-sión en una crisis, para recién atender el caso.

5 Aunque el presente documento está centrado en la gestión de los conflictos relacionados a la fase de exploración en gran minería, paraesta sección, en muchos casos se hará mención a la gestión estatal de los conflictos en general, pues la PCM no establece diferenciasen su accionar en función del tipo de conflicto.

6 Lineamientos y estrategias para la gestión de conflictos sociales. Oficina de Gestión de Conflictos Sociales, mayo 2011.

II. GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS VINCULADOS ALOS USOS DEL TERRITORIO EN EL SECTORMINERO E INSTANCIAS RESPONSABLES5



3. Esta política deberá, asimismo, establecer los procedi-mientos y mecanismos de coordinación entre el ejecuti-vo nacional y los gobiernos regionales y locales en losprocesos de negociaciones sobre conflictos mineros endonde estos intervienen.

4. Los gobiernos regionales, en su condición de responsa-bles de la gestión de gobierno del ámbito territorial dondese desarrolla un conflicto, deben jugar un rol en el proce-so de resolución del mismo. Para ello, de manera obliga-toria, el MINEM y/o la Oficina de Gestión de Conflic-tos Sociales de la PCM deberán convocarlos a que parti-cipen en dicho proceso. La normativa que establezca losroles y formas de esta participación, deberá ser desarro-llada por la PCM y representantes de los gobiernos re-gionales.

B. La Oficina de Gestión deConflictos Sociales de la PCM

Recomendaciones

1. Fortalecer a la Oficina de Gestión de Conflictos Socialesde la PCM en sus capacidades técnicas y de gestión,dotándola de mayores recursos humanos y económi-cos.

2. Centralizar el trabajo de seguimiento informativo y aná-lisis de la conflictividad social en el país en la Oficina deGestión de Conflictos Sociales de la PCM. En base a esteanálisis, esta entidad debe emitir «alertas tempranas» alos sectores competentes que tienen responsabilidadadministrativa, a fin de que implementen las accionespreventivas necesarias.

3. La Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la PCMdebe brindar asistencia técnica para el diseño de las estra-tegias de resolución de conflictos a ser implementadaspor los sectores.

4. Los programas sobre conflictos que cuenten con fi-nanciamiento de la cooperación internacional, debenestar alineados con los objetivos de la Oficina de Ges-tión de Conflictos Sociales de la PCM, y ser dependien-tes de la misma.

C. Distribución sectorial de losconflictos

En la actualidad, frente al surgimiento de un conflicto, la Ofici-na de Gestión de Conflictos Sociales lo asigna para su segui-miento y gestión al sector del Estado competente. Esta distri-bución no está dada sobre la base de criterios institucionaliza-dos, sino que depende de cómo la PCM evalúe la relevancia decada caso. En ocasiones, responde al grado de violencia que haalcanzado, al tipo de demandas (si son o no multisectoriales),al interés político del conflicto, a la importancia económica quepueda tener determinado proyecto, entre otros factores. El pro-blema de esta forma de distribuir los conflictos vinculados a laexpansión minera, es que muchas veces estos tienen comotelón de fondo una gama de temas muy variada y son trasver-sales a más de un sector. Asimismo, existe una falta de coordi-nación intersectorial que dificulta el adecuado manejo de lasituación.

Recomendaciones

1. El sector que tenga competencias y responsabilidad ad-ministrativa sobre los temas y demandas relacionados aun conflicto, es quien deberá encargarse de la gestión yresolución de éste.

2. En cumplimiento del respeto al ejercicio del derecho depetición, la entidad del Estado responsable tendrá la obli-gación administrativa de responder a las solicitudes pre-sentadas por la ciudadanía referidas a demandas o pre-ocupaciones vinculadas a probables conflictos, en el


• Decreto Supremo que modifica el Reglamento deOrganización y Funciones de la Presidencia delConsejo de Ministros creando la Oficina deGestión de Conflictos Sociales.

• Decreto Supremo 010-2010-PCM, artículo 3.• Decreto Supremo que modifica la Resolución

Ministerial 380-2006-PCM y le da fuerza de D.S.056-2009-PCM.




• Reglamento de Organización y Funciones delMinisterio de Energía y Minas. D.S. 031-2007-EM.

plazo máximo de 30 días. Asimismo, deberá poner enconocimiento (tanto del pedido como de la respuesta) ala Oficina General de Gestión Social del MINEM y a laDirección Regional de Energía y Minería (DREM).

3. Aquellos sectores vinculados a los conflictos por los usosdel territorio y los recursos naturales, que no cuentencon competencias para atenderlos, deberán implementarun órgano de asesoría para su seguimiento y análisis,que responda de manera directa al Ministro y Viceminis-tros del sector.

D. El Ministerio de Energía yMinas y el manejo delconflicto

El rol del MINEM es al mismo tiempo el de promoción yregulación de la inversión en el sector minero. Por tanto, lasoficinas al interior del Ministerio tienen metas distintas locual se expresa en una serie de tensiones y desacuerdos. La

Oficina General de Gestión Social del MINEM elabora reco-mendaciones que, en repetidas ocasiones, no son tomadasen consideración por la Dirección General de Minería. Tam-poco cuenta con suficientes recursos humanos ni logísticospara cumplir de manera eficiente con todos los casos a lo quedeben dar seguimiento.

Recomendaciones

1. La Oficina General de Gestión Social del MINEM debeconvertirse en un órgano de línea del sector, para lo cuáldeberá dotársele de los recursos humanos y económicosnecesarios para que cuente con capacidades reales que lepermitan ejercer sus funciones de manera eficiente.


recomendaciones para la gestión de conflictos sociales

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