rc et ratio · ensayo sobre el benemérito de las américas, benito juárez, en el que nos muestra...
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Presentación ........................................................
Introducción ........................................................
TRANSPARENCIA
La regulación de los Datos Personales en México, realidad y perpectivasIsabel Davara Fernández de Marcos .........................................
Sociedad civil y transparenciaDavid J. Sarquís, Fernando Gutiérrez, Mario Juárez Herrera, Rodrigo Márquez Jiménez .................................................................
El derecho de acceso a la información como un derecho humanoVíctor Mulía Melo, Guillermo Peña Campuzano................................
RENDICIÓN DE CUENTAS
Los órganos de control interno municipal de México: tipologías y propuestas de diseño institucionalAlfredo Carlos Victoria Marín y Leonardo García Zavala ......................
Transparencia y gasto en seguridad públicaGustavo Fondevila ........................................................
La transparencia y los retos de la transición democráticaen MéxicoAsael Mercado Maldonado .................................................
Seguridad nacional hoy. El reto de las democraciasAna María Salazar Slack ..................................................
La utilidad de la transparencia en la empresaFrancisco Lelo de Larrea Padilla ............................................
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Presentación ........................................................
Introducción ........................................................
TRANSPARENCIA
La regulación de los Datos Personales en México, realidad y perpectivasIsabel Davara Fernández de Marcos .........................................
Sociedad civil y transparenciaDavid J. Sarquís, Fernando Gutiérrez, Mario Juárez Herrera, Rodrigo Márquez Jiménez .................................................................
El derecho de acceso a la información como un derecho humanoVíctor Mulía Melo, Guillermo Peña Campuzano................................
RENDICIÓN DE CUENTAS
Los órganos de control interno municipal de México: tipologías y propuestas de diseño institucionalAlfredo Carlos Victoria Marín y Leonardo García Zavala ......................
Transparencia y gasto en seguridad públicaGustavo Fondevila ........................................................
La transparencia y los retos de la transición democráticaen MéxicoAsael Mercado Maldonado .................................................
Seguridad nacional hoy. El reto de las democraciasAna María Salazar Slack ..................................................
La utilidad de la transparencia en la empresaFrancisco Lelo de Larrea Padilla ............................................
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ENSAYO
Benito Juárez, el liberalismo y los Estados UnidosJ. Omar Ramírez Peraza ................................................... 167 Rc et Ratio (Rendición de Cuentas y Razón), es un esfuerzo complementario que la
Contraloría del Poder Legislativo hace para promover la consolidación de los sistemas de
transparencia, rendición de cuentas y fiscalización en el seno del Congreso local y el
ámbito municipal del Estado de México, tal como la facultan los ordenamientos legales que
le dan sustento.
En este primer número, pone a nuestra distinguida consideración, los avances que se han
logrado en otras partes del mundo en torno a la regulación de los datos personales y el
atraso existente en México, así como la importancia que tiene la participación de la
sociedad civil en cuanto a la defensa de la transparencia y el acceso a la información.
Igualmente, un selecto grupo de especialistas, con argumentos que son resultado de
sendas investigaciones académicas y la visión de la vida que moldea la experiencia
profesional, nos propone novedosas estructuras para los órganos de control interno
municipal, nos dice cómo perfeccionar el gasto en seguridad pública, y nos señala cuál
sería el apoyo que la transparencia podría dar a la estancada transición democrática, a los
empresarios y al sistema de seguridad nacional.
Para finalizar, este órgano de divulgación de la contraloría, incorpora un interesante
ensayo sobre el Benemérito de las Américas, Benito Juárez, en el que nos muestra
algunos rasgos de la psicología personal y la vocación de poder del prócer mexicano, y el
contexto histórico –interno y externo- en el que se desenvolvió, cuyos elementos
característicos persisten en la actualidad.
Enhorabuena por esta iniciativa editorial de una dependencia del Poder Legislativo
mexiquense al que me honro en pertenecer. Hago votos para que perdure largo tiempo,
como una manera de crear recta razón entre los servidores públicos estatales y
municipales de nuestra entidad.
Dip. Selma Noemí Montenegro Andrade Presidenta de la Junta de Coordinación Política
de la LVI Legislatura
P R E S E N T A C I Ó N
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ENSAYO
Benito Juárez, el liberalismo y los Estados UnidosJ. Omar Ramírez Peraza ................................................... 167 Rc et Ratio (Rendición de Cuentas y Razón), es un esfuerzo complementario que la
Contraloría del Poder Legislativo hace para promover la consolidación de los sistemas de
transparencia, rendición de cuentas y fiscalización en el seno del Congreso local y el
ámbito municipal del Estado de México, tal como la facultan los ordenamientos legales que
le dan sustento.
En este primer número, pone a nuestra distinguida consideración, los avances que se han
logrado en otras partes del mundo en torno a la regulación de los datos personales y el
atraso existente en México, así como la importancia que tiene la participación de la
sociedad civil en cuanto a la defensa de la transparencia y el acceso a la información.
Igualmente, un selecto grupo de especialistas, con argumentos que son resultado de
sendas investigaciones académicas y la visión de la vida que moldea la experiencia
profesional, nos propone novedosas estructuras para los órganos de control interno
municipal, nos dice cómo perfeccionar el gasto en seguridad pública, y nos señala cuál
sería el apoyo que la transparencia podría dar a la estancada transición democrática, a los
empresarios y al sistema de seguridad nacional.
Para finalizar, este órgano de divulgación de la contraloría, incorpora un interesante
ensayo sobre el Benemérito de las Américas, Benito Juárez, en el que nos muestra
algunos rasgos de la psicología personal y la vocación de poder del prócer mexicano, y el
contexto histórico –interno y externo- en el que se desenvolvió, cuyos elementos
característicos persisten en la actualidad.
Enhorabuena por esta iniciativa editorial de una dependencia del Poder Legislativo
mexiquense al que me honro en pertenecer. Hago votos para que perdure largo tiempo,
como una manera de crear recta razón entre los servidores públicos estatales y
municipales de nuestra entidad.
Dip. Selma Noemí Montenegro Andrade Presidenta de la Junta de Coordinación Política
de la LVI Legislatura
P R E S E N T A C I Ó N
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La demanda de una mejor rendición de cuentas y el combate efectivo a la corrupción, así como el derecho a la información, no han sido graciosas concesiones de los gobernantes en turno. Por un lado, representan un derecho humano de los ciudadanos, y, por otro, configuran el componente esencial para que la sociedad, si fuera el caso, pueda afirmar que los poderes legalmente constituidos han logrado su plena legitimidad.
Los criterios para la designación de los contralores municipales, además de las condiciones operativas y presupuestales que ello implica, tienen su punto de arranque en las leyes vigentes en cada una de las entidades que forman parte de la federación. ¿Qué cambios debería haber en la legislación, a fin de optimizar el desempeño de esta importante figura jurídico - administrativa?
En materia de egresos, ¿bajo qué premisas nuestras autoridades gastan los recursos destinados a la seguridad pública? ¿Es lo mismo seguridad pública que seguridad nacional? De ninguna manera. La claridad en el manejo de estos conceptos, importantes a la luz de los acontecimientos que vivimos hoy, está íntimamente ligada a una total apertura de las estructuras del Estado nacional.
Nuestra inconclusa transición democrática, ha desgastado o hecho obsoletas algunas correas de transmisión del sistema político mexicano, consecuencia de ello es la descomposición de la clase política y el rezago de la economía, que para su desarrollo requiere de un ambiente más amplio de libertades, transparencia y un efectivo combate a la corrupción.
El ensayo sobre Don Benito Juárez no podría ser más oportuno, dado que desde los tiempos de la Reforma ya se apuntaban los problemas que podría acarrearnos el enfrentamiento de las posiciones políticas extremas, la pérdida paulatina de los valores republicanos y la desarticulación ideológica de las élites en el poder.
Esto y más, apreciado lector, podrá encontrar entre las páginas de este número 1 de la nueva revista Rc et Ratio, antes Recta Ratio.
Victorino Barrios DávalosContralor del Poder Legislativo
INTRODUCCIÓN
Conferencia MagistralIsabel Davara Fernández de Marcos
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La demanda de una mejor rendición de cuentas y el combate efectivo a la corrupción, así como el derecho a la información, no han sido graciosas concesiones de los gobernantes en turno. Por un lado, representan un derecho humano de los ciudadanos, y, por otro, configuran el componente esencial para que la sociedad, si fuera el caso, pueda afirmar que los poderes legalmente constituidos han logrado su plena legitimidad.
Los criterios para la designación de los contralores municipales, además de las condiciones operativas y presupuestales que ello implica, tienen su punto de arranque en las leyes vigentes en cada una de las entidades que forman parte de la federación. ¿Qué cambios debería haber en la legislación, a fin de optimizar el desempeño de esta importante figura jurídico - administrativa?
En materia de egresos, ¿bajo qué premisas nuestras autoridades gastan los recursos destinados a la seguridad pública? ¿Es lo mismo seguridad pública que seguridad nacional? De ninguna manera. La claridad en el manejo de estos conceptos, importantes a la luz de los acontecimientos que vivimos hoy, está íntimamente ligada a una total apertura de las estructuras del Estado nacional.
Nuestra inconclusa transición democrática, ha desgastado o hecho obsoletas algunas correas de transmisión del sistema político mexicano, consecuencia de ello es la descomposición de la clase política y el rezago de la economía, que para su desarrollo requiere de un ambiente más amplio de libertades, transparencia y un efectivo combate a la corrupción.
El ensayo sobre Don Benito Juárez no podría ser más oportuno, dado que desde los tiempos de la Reforma ya se apuntaban los problemas que podría acarrearnos el enfrentamiento de las posiciones políticas extremas, la pérdida paulatina de los valores republicanos y la desarticulación ideológica de las élites en el poder.
Esto y más, apreciado lector, podrá encontrar entre las páginas de este número 1 de la nueva revista Rc et Ratio, antes Recta Ratio.
Victorino Barrios DávalosContralor del Poder Legislativo
INTRODUCCIÓN
Conferencia MagistralIsabel Davara Fernández de Marcos
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La regulación de los Datos Personales en México, realidad y perspectivas
Isabel Davara Fernández de Marcos*
Esta Conferencia Magistral que se llama “La regulación de los Datos Personales en México, realidad y perspectivas”, quiero enfocarla a lo que es la protección de datos como concepto fundamental y dar
una panorámica general.
En mi opinión, el estado de la cuestión legislativa de iniciativas es caótico. No es por ninguna cuestión extraña. Soy una apasionada del tema, eso está claro, pero hay una reflexión primera: ¿pueden pensar ustedes en alguna actividad hoy en día, que no implica el tratamiento de datos personales?
Hoy en día lo único que tiene valor añadido, si quieren en la actividad comercial, pero yo diría que mucho más ampliamente, es el tratamiento de información personal.
Todos hacemos las cosas de la misma manera, todos fabricamos el producto de la misma manera o muy parecido. Allí no encontramos ningún valor añadido sustancial. ¿Cuál es el valor añadido? ¿Cuánto conoces a tu cliente? ¿Cuánto conoces a tu destinatario final?
Lo que pasa con una legislación de protección de datos es que por sí sola permea en el resto de las actividades. No va a haber ninguna actividad, ninguna materia jurídica que no vaya a ver tocada la protección de datos personales.
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Ciertamente la expresión “protección de datos personales” genera confusión, porque el dato no necesita protección, sin embargo, cuando un dato se suma a otro y al asociarlos permite la identificación de una persona, empieza a necesitar protección.
Si se mira con atención la definición de datos personales: “Toda la información concerniente a una persona física identificada o identificable”, y aquí entra toda información, por ejemplo si yo tomo un lápiz que se une a mi persona, el lápiz puede ser una exageración, pero aunque sigo manteniéndolo en mi mano, el lápiz ahora tiene mis huellas con lo cual ahora tiene más información de mi persona.
El lápiz tiene mis huellas, como lo estoy utilizando se convierte en información personal porque ustedes pueden ver los datos de este lápiz, pueden ver que estoy en el Palacio de la Legislatura del Estado de México. Este dato asociado a mi persona, esta mesa asociada a mi persona, donde estoy utilizándola para este papel. Toda esa información concerniente a una persona física, así lo dice la Ley de Acceso a la Información Federal y la Ley del Estado de México, da Transparencia.
Hay varias dudas en la doctrina, hay quien da un paso más allá y dice que la protección de datos personales también tiene que darse en las personas morales.
Vamos a quedarnos con las personas físicas, a cada uno de nosotros, identificada o identificable, es decir, no hace falta que sepan quién soy yo en este momento, sino que puedan llegar a saber quién tiene este lápiz.
¿Por qué es tan importante? Siempre ha habido tratamiento de información personal, lo que pasa es que con la evolución de las nuevas tecnologías en el tratamiento de información personal, se constituyen perfiles de la persona que ella misma desconoce.
Les voy a poner un ejemplo. Seguro que muchos de ustedes tienen tarjetas de membresías de centros comerciales. ¿Ustedes tienen alguna idea de
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cuántos datos personales de ustedes tiene el centro comercial? Además, ilícitamente por dos cosas: primero porque muchos lo hacen de manera ilícita, en segundo porque no hay una ley en México, por lo tanto pueden hacer lo que se les de la gana y tercero, muchas veces por la diligencia de todos ustedes, porque muchas veces no cuidamos nuestra información personal y la damos sin más a cambio de no sé, le regalan un balón a la salida del colegio del niño, por ejemplo.
Ustedes creen que se lo regalan porque le ha caído bien, pero a cambio le piden los datos personales de ustedes, de la abuela y del niño, ustedes los están dando y están consintiendo. Ahí hay negligencia por parte del titular de los datos al proporcionarlos sin más, también, porque no son concientes del valor de nuestros datos personales.
Es decir, nos molesta mucho que nos llamen a la casa ofreciéndonos cosas, pero muchas veces nosotros hemos dado esa información, porque nos regalan un labial que luego no utilizamos o porque simplemente queremos darlos y no nos preocupa. Muchas veces hay un tratamiento ilícito (en términos muy laxos), porque al no haber una legislación en México es difícil mirar dónde se da esa ilicitud.
No sé si ustedes recuerdan hace dos o tres años el caso Choice Point, cuando se fueron todos los datos del censo electoral de todos los mexicanos a Estados Unidos, desde ahí les bombardeaban con publicidad. No pudo pasar gran cosa porque no había una ley que castigara esa impunidad.
Evidentemente toda la información que se asocia con una persona física, obviamente me refiero a lo que dice la Ley, es un dato personal, lo que pasa es que después como todo derecho, éste no es absoluto y así pasa en el derecho a datos personales.
¿Cómo surge este derecho? Hay quien dice que hay dos tendencias: una europea y una estadounidense. Yo les tengo que decir, que no es cierto, sólo existe una tendencia europea, porque la tendencia estadounidense es una excepción para Estados Unidos, no aplica a nadie más. La tendencia
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europea la han asimilado países como Japón, Australia, Canadá, esa es la diferencia, Estados Unidos tiene su tendencia para ellos.
Retomando el ejemplo del centro comercial, en España, un centro comercial que conozco, llega a tener más de 150 caractéres de dato personal de cada uno de sus afiliados y además lícita y legalmente.
Les propongo hacer el ejercicio de decirme 150 datos de carácter personal de ustedes mismos. Creo que si les doy un poco de tiempo llegamos entre todos a 70, 80, ayudándonos entre todos, entonces ¿quién los conoce mejor, el centro comercial o ustedes?
De ahí parte el derecho a la protección de datos personales. Parte de un principio que se llama autodeterminación informativa, que los que nos dedicamos a esto le cambiamos la “v” por la “c” nos vamos por la determinación informática, para decir que el tratamiento, la función de estas tecnologías, ayudan a construir perfiles.
Antes no se podía tener tanta información porque no tenías la tecnología necesaria para procesar datos. Claro, no tiene sólo datos que sólo hayas dado tú, sino de las compras que has hecho, de las veces que has puesto gasolina con la tarjeta, de cuánto has viajado y todo es lícito, construyen un perfil tuyo al punto que te llegan a conocer mucho más que tu mismo.
Tienen una técnica que se llama Scoring que cada día, varias veces al día, van puntuando tu capacidad de riesgo. Es cuesta de enero y no has puesto gasolina más que una vez con la tarjeta y metes tres. Antes ibas cuatro veces al cine y comprabas los boletos por Internet y ahora no vas desde hace tres meses. Todo eso lo van puntuando y saben mucho mejor que tú si vas a llegar a fin de mes y además no se equivocan.
Esto no es ilícito y probablemente no tiene por qué ser malo, se puede enfocar desde muchos puntos de vista, como de tres cachuchas, como titular de los datos, como pseudo experta en esto, o como asesor de empresas que manejan datos, a ver qué puedes o no puedes hacer. No
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podemos parar el comercio por no poder tratar información personal.
El principio de autodeterminación informativa es muy claro, el titular de los datos, ustedes, yo, es el único que tiene derecho a decidir quién, cómo, dónde y cuándo se tratan los datos personales. La identidad que se forma con los datos de carácter personal, en 10 años, sino es que ya, va a ser mucho más importante que su identidad, por qué, porque si de manera física están en el tronco familiar, la controlan ustedes o las relaciones de trabajo más o menos la controlan, pero la identidad electrónica conformada por sus datos personales ¿cómo creen ustedes que la van a controlar? Claro, puede tener muchos peligros si la controla un tercero. Es decir, te dan a conocer mucho más por Internet que por tu entorno familiar, que lo que puedes contar.
La iniciativa de protección de datos se estructura en tres vértices: principios, derechos y procedimientos. No tiene ningún chiste, porque es como cualquier otro derecho fundamental, porque el derecho a acceder a tus datos personales es un derecho fundamental en el entorno comparado.
Todavía en México en el artículo 6° Constitucional no da cabida a esa garantía, pero se necesita alguna otra reforma, específicamente la del 16 para que se le de autonomía.
Les voy a poner otro ejemplo, con otro derecho que conozcamos más. Imagínense el derecho a la libertad de expresión que se puede definir o establecer como un principio, tengo derecho a expresarme libremente. Este principio se queda vacío de contenido, si no puedo ejercerlo mediante un derecho. Y este derecho se vuelve vacío de contenido si vulnerándome el ejercicio del derecho no puedo acudir a un procedimiento que me permita defender mi derecho.
Con la protección de datos personales pasa exactamente lo mismo. Tenemos algunos principios que son unas declaraciones programáticas en los que se basa la normativa. Estos son: calidad, información en la recogida de datos, consentimiento, datos especialmente protegidos, datos
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de salud, seguridad, deber de secreto, comunicación/cesión, prestación de servicios/acceso por terceros.
El principio de consentimiento es el eje central, la columna vertebral de la protección de los datos personales. Les he dicho que el titular de los datos es el único que tiene derecho a decidir quién, cómo, dónde y cuándo da sus datos, es el principio de consentimiento.
¿Por qué es tan caótica la protección de datos? Porque parece que se nos adelanta a la legislación. Esta es legislación con muchos intereses económicos encontrados. Es una visión errónea, porque si se consigue una ley estable, equilibrada, clara, va a ser mucho mejor el tratamiento y más eficaz.
El consentimiento puede ser tácito, expreso o presunto. Y dentro del expreso puede ser verbal o escrito. El expreso lo vamos a dejar, porque es como un tecnicismo jurídico que nos gusta mucho, pero es muy complicado.
El tácito es cuando se infiere de algo o se denota.
Pasamos al principio de legalidad de los datos. Sólo puedo dar los datos adecuados para fines exclusivos en relación a las finalidades para usarlos. Es decir, si te hago una entrevista de trabajo a lo mejor no es necesario que sepa dónde pasas las vacaciones, porque la finalidad no lo exige y si sí lo exige, explícame por qué.
Después el tema de la información recogida, en un juego de palabras porque pudo haberme dado su consentimiento, pero sin conocimiento.
Estos principios más o menos están recogidos en la Ley de Acceso a la Información Pública Federal y en la Ley del ITAIPEM también.
Después de estos principios vienen los derechos de las personas. Básicamente son acceso, modificación y supresión, oposición, otros como consulta e indemnización.
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Miles de planes de desarrollo exigen como estrategia el desarrollo de una ley federal de protección de datos. No es gratuito, les voy a decir por qué: lo que pasa internacionalmente, como les decía al principio, pueden ustedes imaginar cualquier comercio, cualquier transacción comercial que implica datos personales. Lo que está pasando es que todos los países que han ido armando sus legislaciones como Argentina, Canadá, Japón, Australia, Austria, China, Hungría, etcétera, todos esos países no van a dejar comerciar con sus datos si el país de referencia no tiene una legislación que proteja los datos personales.
Lo que realmente tenemos que promover son dos reformas que hay en los tribunales constitucionales, la del 16 que habla de responsabilidad y la del 73. La del 16 para que se de plena cabida a la protección de dato personal y sobre todo una reforma al 73, que es crucial, por ejemplo hay una iniciativa de protección de datos del DF.
Si no constituimos la regulación de protección de datos como una materia federal en el sector privado, si no constituimos esto como una regulación federal, se van a generar mercados negros de información personal, es decir, el estado que tenga una regulación más laxa o que no la tenga, va a salir del comercio, porque además el comercio hoy en día no es como antes.
*Titular del Despacho Davara Abogados y especialista española en Datos Personales y Derecho Informático.
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Sociedad Civily
Transparencia
Panel:
Ponentes:David J. Sarquís
Fernando GutiérrezMario Juárez Herrera
Rodrigo Márquez Jiménez
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Sociedad Civily
Transparencia
Panel:
Ponentes:David J. Sarquís
Fernando GutiérrezMario Juárez Herrera
Rodrigo Márquez Jiménez
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Sociedad civil y transparencia
David J. Sarquís,Profesor Investigador del Departamento de Derecho y Relaciones Internacionales del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de México.Fernando Gutiérrez, Director del Departamento de Comunicación del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de México.Mario Juárez Herrera, Alumno del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de México.Rodrigo Márquez Jiménez, Alumno del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de México.
DAVID J. SARQUÍS
Raíces históricas del problema de la corrupción en México
La cuestión de la transparencia y la rendición de cuentas en el ejercicio de la función pública se ha convertido, desde mediados de la década de los noventa, en preocupación central de diversos gobiernos en
tránsito hacia la democracia en diversas partes del mundo.
Es un problema de raíces complejas y de aristas múltiples, que difícilmente se puede entender de manera cabal si no se le ubica debidamente en contexto, como expresión de un marcado intento por combatir aquello que efectivamente corroe el tejido más fino de las estructuras sociales: la corrupción.
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El fomento a la transparencia no ha sido un mero reflejo de la autocrítica o del deseo de superación; tampoco hubo por esas épocas un descubrimiento milagroso respecto de las bondades de la honestidad, ni un despertar oportuno de la conciencia de que la falta de transparencia nos afecta a todos.
No, el fomento a los programas de transparencia y rendición de cuentas vino, en gran medida, como respuesta a las exigencias de los países desarrollados, quienes lo demandaron como condición para seguir negociando mecanismos de apoyo al financiamiento de programas de ayuda internacional en términos generales.
Cualquiera que sea el origen de esta preocupación en torno a la transparencia y la rendición de cuentas, es claro que difícilmente se podrán alcanzar resultados sólidos y funcionales mientras no se entienda íntegramente la naturaleza estructural del problema de la corrupción (que nos impide actuar con transparencia) y que se busca combatir mediante esos programas de rendición de cuentas en sus múltiples facetas.
Esta breve intervención busca orientar el esfuerzo analítico justamente en esa dirección.
Mi primera observación parte de un juicio comparativo. Por regla general, la gente de los países desarrollados se acoge de manera voluntaria y con buen ánimo a las disposiciones legales que regulan su vida en sociedad, mientras que en los países en desarrollo la gente con frecuencia busca “darle la vuelta”, hábilmente, a los preceptos legales.
En otras palabras, los ciudadanos de los países desarrollados normalmente aceptan con más facilidad someterse a la ley (y vivir en un contexto de legalidad), que los ciudadanos de los países en desarrollo para quienes el concepto mismo de legalidad ofrece claro-oscuros que dificultan su aceptación y, por ende, su aplicación.
Aquellos de ustedes que manejan con agilidad su inglés comprenderán
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el concepto de “law avoiding people” que designaría a quienes se sujetan de buen talante a las disposiciones legales reguladoras de la convivencia social.
Yo sugiero que entre los países en desarrollo impera una tendencia casi natural a burlar la ley, lo cual nos convierte, como colectividad, en lo contrario al “law avoiding people”.
La pregunta clave aquí sería evidentemente ¿Por qué es que la gente, en diversas culturas, muestra mayor o menor disposición para ajustarse a la ley?
Tengo la siguiente hipótesis:
Por regla general (aunque ciertamente existen lamentables excepciones), la gente de los países más desarrollados se ajusta a la ley porque encuentra que, en efecto, la ley les facilita la vida.
La ley cumple entre ellos su más primordial función: agilizar la convivencia al institucionalizar la normatividad que la hace posible. La gente sabe que lo dispuesto por las leyes (cuando se cumple) facilita la existencia a todo el mundo, porque hace las cosas más predecibles, de tal suerte que los comportamientos buscan, en lo general, mantenerse apegados al espíritu de la ley.
Existe pues entre la población de los países desarrollados una noción bien establecida del bien común y la gente siente por ello plena confianza al cumplir la ley. Un ciudadano de algún país desarrollado no tiene el menor empacho, por ejemplo, en pagar una multa de tránsito a vuelta de correo.
Y esto es así porque el contenido de la ley en esos países refleja la conciencia del legislador sobre la importancia de su trabajo, de él depende, en gran medida, generar condiciones que se traduzcan en un contexto armonioso para la convivencia. Este tipo de conciencia es importante porque es, al mismo tiempo, forjadora de un estilo de vida y por ello expresión y sustento
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de la cultura.
En la mayoría de los países en desarrollo, en cambio, la ley ha sido tradicionalmente concebida como un instrumento de poder y de control, la ley no se hace para facilitar la convivencia social, se hace para facilitar la tarea de los gobernantes y esa tarea se concibe –habitualmente– desde una perspectiva de dominio en vez de una gestión del bienestar colectivo.
En este sentido, la ley en el mundo en desarrollo, se siente, antes que otra cosa, como una imposición abusiva. Adicionalmente, la ley en nuestros países es casi intencionalmente ambigua y complicada. De este modo se pueden crear márgenes para un ejercicio de interpretación que permite aplicar los preceptos de manera discrecional y así favorecer o castigar a la gente según su condición social y sus méritos frente a la autoridad.
Esto es en gran medida reflejo de la experiencia colonial que tiene en su base una conquista militar y una subordinación cultural, condicionantes de una estructura social fuertemente jerarquizada (incluso, con frecuencia, de manera velada) en la que el ingenio se vuelve un instrumento de sobrevivencia tan importante como la riqueza a la que forzadamente tiene que sustituir.
El dominado tiene que aprender, en tales condiciones, a encontrar fórmulas para circunnavegar a la ley. Es mucho más fácil dar una propina que enfrentar todas las engorrosas implicaciones en su cumplimiento.
Evidentemente que cuando esto se vuelve un estilo de vida se genera una cultura de la corrupción, en la que el principio que señala “el que no tranza no avanza” se convierte en una clara expresión de una muy sui generis sabiduría popular.
En estas condiciones la corrupción misma deja de percibirse como un mal social; se vuelve endémica, porque ingresa como mecanismo de defensa al imaginario colectivo, en donde incluso se reconoce y se celebra a quien tiene mayor habilidad para las artimañas.
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La propia colectividad empieza entonces a asumir los actos de corrupción como parte “natural” del entramado social. Es natural (y por lo tanto aceptable) que la gente robe, que los funcionarios mientan y engañen, que la gente busque “sacar el mejor provecho” de todas sus circunstancias.
En el contexto de una cultura de la corrupción, el funcionario que no roba es visto simplemente como un tonto. La gente se conforma con que el monto de lo robado no sea tan desmedido.
La ley, en tales contextos confronta serios problemas. Cuesta trabajo traducir en normas legales prácticas sociales que tienen vicios de origen. A pesar de las buenas intenciones de conformar un orden legal ético, la naturaleza misma del contexto social en el que se inscribe frecuentemente lo convierte en un ejercicio contaminado por la hipocresía.
Cuando a nivel social se entroniza una visión en la que “todo mundo busca sacar provecho de los demás” casi cualquier forma de corrupción se auto-justifica. Quizá por ello nuestro país regularmente califica entre los últimos lugares en las evaluaciones de transparencia y rendición de cuentas que hacen los organismos internacionales.
Venimos de una cultura que está permeada por prácticas de corrupción y resulta tremendamente difícil que la ley cambie esta circunstancia. Si bien es cierto que los mejores sistemas legales sólo son expresiones de sistemas culturales equilibrados, es decir, que la ley sólo recoge e institucionaliza lo mejor de la cultura, entonces tenemos serios problemas en México.
Aún con las mejores intenciones del espíritu de la ley, es prácticamente imposible cambiar a la sociedad por decreto. Los múltiples intentos fallidos de cambiar la conducta del mexicano, a través de ordenamientos que no representan su mentalidad son prueba fehaciente de ello.
Necesitamos entonces, reeducar al pueblo de México para propiciar, primero, un cambio de mentalidad que luego permita la creación de un orden
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jurídico moderno y funcional y si no antes, por lo menos en paralelo.
De otra suerte, los preceptos legales sólo se convierten en pruebas más difíciles para el ingenio, pero no en sustento de los mejores cimientos sociales.
La tarea, aunque titánica, no resulta imposible. Me consta personalmente el notable cambio de actitud que tienen muchos compatriotas en el extranjero, basta cruzar la línea fronteriza para constatar admirables cambios de actitud en nuestros connacionales ante la ley. Obviamente se trata de una tarea en la que los juristas van a requerir todo el apoyo que el análisis sociológico pueda brindarles, pero que en las condiciones del mundo globalizado se ha vuelto impostergable.
FERNANDO GUTIÉRREZ
Los nuevos medios digitales como herramienta de la sociedad civil para la transparencia y el acceso a la información pública
Los nuevos medios digitales de comunicación se han convertido en un indispensable instrumento de expresión política de la sociedad civil y eventualmente, en una importante herramienta de presión nacional e internacional para la transparencia y el acceso a la información pública.
Actualmente somos testigos de una decadencia de los medios convencionales de comunicación centralizados, principalmente representados por la radio y la televisión y del surgimiento de nuevos medios descentralizados, notables por su carácter integrador y participativo, como es el caso de Internet.
En estos últimos se ha depositado la confianza, especialmente de las nuevas generaciones, para ejercer su derecho a la información, que respecto a México, se encuentra fundamentado en el artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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El poder de los nuevos medios
El 4 de febrero de 2008 se escribió un capítulo importante en la historia de las redes sociales en general, porque un grupo de jóvenes colombianos convocaron a una marcha, que tuvo una respuesta sin precedentes tanto en Colombia como en el exterior, usando a Internet (facebook) como canal de difusión.
Conglomerados mediáticos
La concentración mediática facilita el control, pero perjudica la confianza de los nuevos ciudadanos.
Los nuevos medios alternos son una opción “fiable” para las nuevas generaciones.
Medios tradicionales vs nuevos medios
El viernes 21 de marzo del 2003, el periodista Kevin Sites de la cadena CNN anunciaba a su audiencia, desde su blog ubicado en la dirección: http://www.kevinsites.net/, que detenía su labor de información sobre el conflicto en Irak, a través de Internet, como consecuencia de una solicitud de su propia institución.
La razón la comentaba Edna Johnson, publicista de CNN: “La cobertura para CNN es un trabajo de tiempo completo y le hemos pedido que se concentre en eso exclusivamente”.
Como resultado de esta decisión de censura de CNN, muchas personas leales al sitio de Sites mostraron su indignación ante la institución, enviando correos electrónicos de inconformidad, acción que sorprendió notablemente a la cadena de noticias.
Internet como herramientas para la transparencia
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Los nuevos ciudadanos (pertenecientes a la generación digital) utilizan las tecnologías digitales como fuente de información alterna a los medios convencionales.
Por ejemplo, los blogs, en un principio se concibieron como sistemas estructurados en Internet que permitían sencillamente a cualquier persona la publicación de información personal de forma similar a la de una bitácora o diario, con la capacidad de registro de direcciones electrónicas, inclusión de imágenes, e interacción asíncrona. Ahora funcionan también como importantes periódicos digitales que ofrecen distintos puntos de vista sobre eventos particulares y compiten fuertemente contra los medios convencionales establecidos: prensa, radio y televisión. Los blogs han resultado ser una buena herramienta para la consolidación de grandes redes sociales.
En muchas entidades ya es posible hacer solicitudes efectivas de información a través del Internet. Sin duda esto representa un gran avance, pues se elimina la barrera burocrática para acceder a datos del gobierno.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su Título primero, capítulo I. De las garantías individuales. Artículo 6° precisa: “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado. (Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007).
Twitter para la transparencia legislativa
La Cámara de Representantes de Estados Unidos y el Senado compiten desde hace tiempo por hacer transparente el proceso legislativo. Una de sus últimas apuestas es publicar en Twitter los registros de su actividad.
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La Secretaría de la Cámara de Representantes publica desde julio de 2007 en Twitter el mismo registro legislativo diario que en su web y el resto de registros que mantiene. El Senado no tardó en seguirle y desde noviembre publica su registro de actividad diario en esta red social. Ambos tienen pocos seguidores, pero su gesto es una demostración de transparencia y utilización de las nuevas tecnologías que otros parlamentos deberían seguir.
MARIO JUÁREZ HERRERA
Transparencia
Comenzaré diciendo que a primera vista, la relación entre transparencia y políticas públicas parece obvia. Si tomamos en consideración que las políticas públicas son el curso de acción de nuestro gobierno, entonces estamos hablando de que toda acción de transparencia por parte del Estado es una política en donde los gobernados requieren información para evaluar críticamente a sus gobernantes y exigirles cuentas.
En el caso del Estado de México, es bien sabido que el impulso a las gestiones de transparencia se ha dado de manera incondicional pues, los módulos de atención, la recepción de solicitudes de información vía el Sistema de Control de Solicitudes de Información (SICOSIEM) y el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México son una muestra de que la voluntad política de nuestros gobernantes está dirigida y enfocada hacia la rendición de cuentas, que se debe dar a la población de nuestra entidad y por ello nos congratulamos.
Por otra parte, podemos comentar que la noción de transparencia se encontraba al margen de otras ideas que sí aparecen en las obras clásicas, como la rendición de cuentas, la publicidad, el poder del gobierno, la libertad de prensa, etcétera. En la mayoría de las veces, no sólo la palabra
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sino la idea de transparencia estaba ausente. Y ¿por qué ausente? Porque al hablar de transparencia nos referimos al acceso ciudadano oportuno, suficiente y garantizado a toda información relativa al desempeño de las funciones públicas. De ahí que transparencia y acceso a la información no son la misma cosa y por tanto se vuelven dos políticas públicas.
La transparencia es una práctica o un instrumento que utilizan las organizaciones para publicar o volver público cierto tipo de información o bien para abrir al público algunos procesos de toma de decisiones. El derecho de acceso a la información, por su parte, consiste en un “conjunto de normas jurídicas que permiten analizar los registros y datos públicos en posesión de los órganos del Estado”. De ahí que la transparencia pueda tener múltiples justificaciones en diversos ámbitos de la vida social. Por ejemplo, en la economía y en las finanzas tiene una importancia relevante, pues hoy en día sabemos que la prosperidad de las naciones está relacionada directamente con el establecimiento de regímenes democráticos en los cuales las acciones del gobierno pueden vigilarse.
En el caso de la sociedad en su conjunto, la transparencia es parte de un binomio indisoluble entre democracia y gobierno y en cuanto a la política exterior es bien conocido que la credibilidad y la confianza que los demás países puedan depositar en una nación, forma parte de una política internacional que conlleva a una serie de acciones diplomáticas que le dan fluidez a los asuntos del Estado.
Sin embargo, los encargados de reformar las leyes podrían debatir un poco más sobre los alcances de la legislación en vigor, considerando un aumento en la calidad de los procesos de transparencia en México, estableciendo por un lado la información que al Estado le es requerida por sus gobernados, con aquellas honrosas excepciones que la misma ley otorga; y por el otro tomando en cuenta que una ciudadanía activa y participativa, también podría formar parte de esa transparencia en donde la bandera de un gobierno democrático estaría representada por las acciones de los gobernantes y gobernados dentro de un escenario axiológico que imprimiera confianza al interior de la población.
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Finalmente, el erigir la transparencia y el derecho a la información como políticas públicas esenciales de nuestro país, ha dado como resultado el que la confianza hacia los gobernantes sea un parteaguas dentro del quehacer público, que a diario estaba exigiendo una acción que promoviera la rendición de cuentas en todas las instancias de gobierno. En el caso del Estado de México los trabajos han sido intensos, los esfuerzos han sido sinérgicos, pero sabemos que sin la voluntad política de los tomadores de decisiones de la entidad el tema de la transparencia no estuviera en la mesa de hoy y eso, señores, es de reconocerse.
RODRIGO MÁRQUEZ JIMÉNEZ
La transparencia jurisdiccional
“La democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo, para el pueblo”. A. Lincoln
El significado metafórico de transparencia es “translucidez”, su definición legal, con base en el artículo 1 de la Ley Federal de Transparencia, establece que “La presente Ley es de orden público. Tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal”.
De esta manera podemos decir que la transparencia es un valor de gobierno, por medio del cual, por un lado, se ejercita el derecho de acceso a la información pública gubernamental y, por el otro, se refuerza la protección de datos personales.
El servidor público tiene la obligación de entregar información. El ciudadano tiene derecho a que esa información le sea entregada.
Es una relación compleja en la que el gobernado tiene el derecho a la información y la autoridad tiene la obligación de entregar la información.
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A su vez tiene obligación de tutelar los datos personales de terceros, mientras que el ciudadano está obligado a respetarlos.
Para que estas relaciones se den de manera efectiva es necesaria la intervención de un órgano fiscalizador.
En el II Encuentro Nacional de Órganos Impartidores de Justicia se identificaron las necesidades principales de la relación entre gobernantes y gobernados y se señaló:
1. Capacitación a medios de comunicación y funcionarios judiciales.2. Elaboración de un modelo de transparencia judicial.3. Publicidad en criterios del CJF.4. Capacitación de funcionarios en materia de transparencia.5. Difusión de la función jurisdiccional.6. Publicación de resoluciones jurisdiccionales.
Debemos tener en cuenta las siguientes premisas para reconocer una política de transparencia: Primera Premisa
La transparencia no es sólo un vínculo de informante-informado, sino que ambos sectores hacen uso de la información respectiva.
Segunda Premisa
La transparencia sirve para el perfeccionamiento de procesos internos para incrementar la utilidad del servicio, a través de la adecuada interpretación de la información.
Tercera Premisa
La transparencia sirve para la apropiada asignación de responsabilidades para hacer más funcional el servicio en cuestión.
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TRANSPARENCIA JURISDICCIONAL
La perspectiva contemporánea de la transparencia jurisdiccional abarca los siguientes aspectos:
- Acceso a la Información Pública.- Protección de Datos Personales.- Difusión de Organización Jurisdiccional.- Consejo de Judicatura.- Reglas Internas de Conducta de los Funcionarios.- Escuela Jurisdiccional.- Ética Jurisdiccional.
CRITERIOS JURISPRUDENCIALES Los principios fundamentales que rigen la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental son los siguientes:
1. El derecho de acceso a éstas es un derecho humano fundamental; 2. El proceso para acceder a la información pública deberá ser simple, rápido y gratuito o de bajo costo; y, 3. Deberá estar sujeto a un sistema restringido de excepciones, las que sólo se aplicarán cuando exista el riesgo de daño sustancial a los intereses protegidos y cuando ese daño sea mayor que el interés público en general de tener acceso a la información.
Garantías individuales (derecho a la información). Violación grave prevista en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional. Configura el intento de lograr la impunidad de las autoridades que actúan dentro de una cultura del engaño, de la maquinación y del ocultamiento, por infringir el artículo 6°, también constitucional.
Si las autoridades públicas, elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada,
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incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo 97 constitucional, segundo párrafo.
Para finalizar, a continuación presento la situación en que se encuentra el Poder Judicial del Estado de México, según cifras del ITAIPEM.
1/ Del 25 de julio de 2005 al 23 de agosto de 2006.2/ Del 24 de agosto de 2006 al 23 agosto de 2007.
Fuente: Tercer informe de labores del ITAIPEM 2007.
El derecho de acceso a lainformación, como
un derecho humano
Panel:
Ponentes: Víctor Muhlia MeloGuillermo Peña Campuzano
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El derecho de acceso a lainformación, como
un derecho humano
Panel:
Ponentes: Víctor Muhlia MeloGuillermo Peña Campuzano
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El derecho de acceso a la información como un derecho humano
Víctor Muhlia Melo,Primer Visitador de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de MéxicoGuillermo Peña Campuzano,Director General Adjunto de Vinculación con Organismos Públicos de Derechos Humanos de la CNDH
VÍCTOR MUHLIA MELO
Comienzo señalando los documentos internacionales principales que contemplan en beneficio de la persona humana el derecho a investigar, difundir información y demás.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, textualmente dice en su artículo 19: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.
De lo anterior se desprende que el derecho a la información es una facultad esencial de cada persona de atraerse información, es decir, para ser informada y poder informar.
Sin embargo, esas libertades no han de ser ilimitadas y han de ser compatibles con los derechos humanos de los terceros, ya que estos deben tener como fin último proteger y hacer efectiva la dignidad humana.
Por su parte, el artículo 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos señala también lo siguiente: “Toda persona tiene derecho a la libertad de
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pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección”.
El ejercicio del derecho previsto en el párrafo segundo, en el artículo que precede entraña deberes y responsabilidades especiales, por consiguiente puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán estar, sin embargo, expresamente señaladas por la ley y ser necesarias para asegurar el respeto a los derechos, o la reputación de los demás y a la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud pública.
Aquí se recogen los preceptos de la Declaración Universal como son: buscar, decidir y discutir formas, sin embargo, contempla, a diferencia de la declaración aludida, límites específicos a esa libertad, más aún, define dichas restricciones puntualizando el derecho que establece a los estados miembros como obligación para especificar los términos del ejercicio de ese derecho de acceso a la información y que garantice el respeto a los derechos de terceros en el ámbito individual, así como la seguridad nacional y el respeto irrestricto del orden público en lo que se refiere al mantenimiento del estado de derecho.
Por otra parte, la Comisión Americana de los Derechos Humanos conocida también como Pacto de San José de Costa Rica del 22 de noviembre de 1969, contempla en su artículo 13, referente a la libertad de pensamiento y expresión lo siguiente: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión, este derecho comprende la libertad de buscar y recibir”. Ratifica, en términos generales, lo mismo que la Declaración Universal y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos con un agregado que me permito señalar: “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, de enseres y aparatos usados en la difusión, de información o por cualquier otro medio encaminado a impedir la comunicación y la circulación de ideas”.
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Finalmente, la Declaración Sobre los Principios Fundamentales, relativos a la contribución de los medios de comunicación a la que me he referido señala: “El ejercicio de la libertad de opinión, de la libertad de expresión y la libertad de información, reconocida como parte integral de los derechos humanos y las libertades fundamentales, constituye un factor esencial de fortalecimiento de la paz y de la comprensión internacional”.
Este artículo se diferencia de los anteriores en tanto que se enfoca, específicamente, al ejercicio de la comunicación.
En nuestro país, se encuentra consagrado en el artículo 6° de la Carta Magna, que a la letra señala: “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de terceros, provoque un delito o perturbe el orden público, el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado”. Para el ejercicio del derecho a la información la federación, los estados y el Distrito Federal en el ámbito de sus competencias se regirán por los siguientes principios y bases:
“Toda información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo estatal, federal y municipal es pública. Sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes”.
“Toda persona sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o la rectificación de estos. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimiento de revisión expeditos”.
“Estos procedimientos se substanciarán en el órgano u organismos especializados e imparciales y con autonomía operativa de gestión y de
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decisión. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos, actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos”.
“Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas y morales”.
“De ahí que la inobservancia a las disposiciones en materia de información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes”.
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 5°, también dice que en el Estado de México todos los individuos son iguales. Habla sobre la igualdad, sobre los principios que deben prevalecer para evitar o para no privilegiar la discriminación y particularmente sobre el tema que nos ocupa, es decir, el derecho a la información será garantizado por el Estado.
“La ley establecerá las previsiones que permitan asegurar la protección, el respeto y la difusión de este derecho. Los poderes públicos y los órganos autónomos transparentarán sus acciones, garantizarán el acceso a la información pública y protegerán los datos personales en los términos que señala la ley”.
Así también, en el año 2002 se expidió la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En el Estado de México, en el año 2004 se expidió la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México.
El derecho a la investigación, recepción y difusión de la información como un derecho humano es una demanda necesaria que permite la participación ciudadana y la debida protección de sus derechos dado que, sin información apropiada, objetiva, oportuna y veraz la sociedad no estaría en condiciones acordes para participar en la toma de decisiones
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públicas, por lo que es importante comenzar anexando algunos conceptos que se han emitido a efecto de construir uno propio y poder precisar el contenido y alcance en beneficio del individuo y la sociedad.
Para el doctor Ernesto Villanueva, el derecho a la información es considerado actualmente como una rama del derecho público que estudia las normas jurídicas que regulan las relaciones entre Estado, medios y sociedad, además de los alcances y límites del ejercicio de las libertades de expresión y de información y del derecho a la información a través de cualquier medio.
Para el maestro Rolando Barrera Zapata el derecho de acceso a la información debe ser entendido como una garantía de una persona para saber, informarse de los asuntos gubernamentales de cualquier índole, respetándose las excepciones que demandan el interés general y la privacidad de terceros, lo que se traduce en la posibilidad de solicitar los documentos, registros, expedientes y demás en los que se consigne la actuación, programas, políticas y resultados de la gestión pública gubernamental.
El derecho a la información presupone un entendimiento a la democracia, como un proceso que no se acaba en lo electoral sino que se extiende a la vida pública en la que el ciudadano tiene el derecho, la garantía de estar informado de cómo se manejan los asuntos públicos.
En mi modesto criterio, puedo decir que el derecho a la información es el privilegio de una libertad universal, indivisible e interdependiente que tiene toda persona sin distinción de ninguna naturaleza para investigar, recibir y difundir la información pública proveniente del estado, de sus dependencias, organismos paraestatales y autónomos, así como de todo sujeto que ejerza gasto gubernamental con respeto a las excepciones. Recogemos al respecto la frase célebre de Voltaire: “Discrepo de tus ideas, pero arriesgaría mi vida y libertad por defender el derecho que tienes para expresarlo”.
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Por eso el derecho a la información comprende tres facultades relacionadas entre sí: la libertad de investigar o buscar información, nadie en el estado, ninguno puede coartar esa libertad. La libertad de recibir información porque la información es pública y pertenece a todos, debe ser entregada por los sujetos obligados sin cortapisa alguna. Y tercero, la libertad de difundir informaciones y opiniones por cualquier medio ya sea de manera escrita, oral, de forma impresa, artística, digitalizada o por cualquier otro procedimiento.
En ese sentido tal derecho incluye las libertades tradicionales de expresión, de imprenta, pero es más amplio debido a que se extiende la protección no sólo a la investigación, recepción y difusión de la información sino que implica también la rendición de cuentas del estado hacia sus gobernados. De la aplicación de los recursos públicos y de la transparencia de su actuación.
El derecho a la información se configura bajo una relación jurídica directa de gobernantes y gobernados, como lo afirma el maestro Ignacio Burgoa, en una dimensión de supra a subordinación en la que el titular o sujeto activo del derecho lo es al individuo. Esto es: que a él le corresponde la facultad de ejercer el derecho a la información y por otra parte, el derecho pasivo de la relación lo constituye el Estado y todos los órganos de éste que ejerzan el gasto público, quienes se encuentran obligados a respetar ese derecho a la información pública, no sólo con una actitud pasiva, sino que indica una relación positiva de hacer esto, con objeto de dar acceso y garantizar que cualquier persona pueda investigar, buscar información en archivos, registros o documentos debidamente ordenados, sistematizados y actualizados, dando de oficio la información que transparente su actuación sin necesidad de petición alguna, con la que rinde cuentas de los recursos públicos que ejerce en relación con sus atribuciones de entregar la información solicitada por el titular de la relación jurídica, con la excepción de la información que comprometa la seguridad del propio Estado o que impliquen el respeto de los derechos y dignidad de terceros a efecto de que libremente también la persona pueda difundir la información por cualquier medio.
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En consecuencia, la persona ejerce este derecho frente al Estado, sus dependencias, entidades, organismos, incluso los autónomos, que no le pueden impedir la libertad. En caso de una violación por parte del Estado el individuo tiene la facultad específica de acudir a la protección jurisdiccional. En el caso del derecho mexicano se tramita el juicio de amparo como medio genérico de protección de los derechos humanitarios consagrados en la parte dogmática de nuestra Constitución.
El derecho a la información rompe con la secrecía como esencia del poder. El secreto siempre fue considerado como recurso de poder. A lo largo de la historia llegó a ser la esencia del arte de gobernar.
Uno de los capítulos “De la razón de Estado” versaba sobre las formas y justificaciones del silencio. La expresión “Arkana Imperi”, secretos del poder, que hoy suena siniestra, se remonta a Tácito quien narró al inicio de sus historias una colección abundante de ejemplos de desventura atroz por los conflictos, dramática por las agresiones.
Por su parte Norberto Bobbio sostiene que aquellos que consideran que el secreto es necesario para el ejercicio del poder, son en esencia partidarios de los gobiernos autocráticos. Ejemplo de lo anterior es una de las razones por las que Hobbes abunda que la monarquía es superior a la democracia y que es principalmente la mayor garantía de la seguridad, toda vez que las deliberaciones de las grandes asambleas tienen el inconveniente de que las decisiones del gobierno en la que casi siempre importa muchísimo guardar el secreto, son conocidas por los enemigos antes de haber podido ejecutarse.
Corresponde al mejor cálculo, según lo señala el filósofo Norberto Bobbio, la identificada concepción del individuo en relación a los asuntos públicos. Es decir, rescatar de la minoría de edad en que se ubica al hombre en capacidad, que atribuye a los integrantes del pueblo cuando sentencia a manera de admisión, en detrimento de la participación de los asuntos públicos, ya que el príncipe sólo hacía partícipes a los intelectuales para tratar los asuntos del reino y Kant otorga a los ciudadanos la posibilidad de
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pensar, opinar y decidir, por sí mismos en los asuntos del propio Estado.
De acuerdo con lo anterior, como apunta Kant, las acciones inherentes al derecho de otros hombres cuya máxima no es compatible con la publicidad son injustas. Así las cosas, para el hombre que sale de la menoria de edad, el poder no debe tener secretos para el ciudadano que ha adquirido mayoría de edad, ya que para poder hacer uso de la razón a menester que tenga conocimientos de los asuntos del Estado.
Para que eso sea posible, el poder debe actuar en público, de manera transparente, sin guardar información alguna que, en esencia, pertenece a los gobernados, en quienes se dice, radica la soberanía.
De esta forma cae una de las razones del secreto del Estado: la ignorancia del pueblo y surge el derecho a la información, así como el acceso a la misma, en la que el Estado está obligado a transparentar la utilización de los fondos y justificar su actuación con el ejercicio de aquellos, rindiendo con ello cuentas al pueblo y permitiendo su escrutinio y evaluación con el objeto de que la persona debidamente informada pueda decidir.
Señala el doctor Ernesto Villanueva que hoy en día este derecho se encuentra regulado en 68 países y que varía de latitud a latitud, no obstante, solo en 64 se contempla con rango de ley.
Asevera que los principios democráticos limitadores del derecho de acceso a la información nos permiten evaluar la posibilidad que tiene el gobernado de alcanzar plenamente el derecho de acceso a la información pública. Esto es, en la medida en que las leyes de acceso a la información tengan un mayor número de indicadores o de contenidos normativos, en esa medida el gobernado podrá acceder a la información pública.
Determina como contenidos normativos los siguientes: los sujetos obligados, las definiciones, la interpretación que se debe dar a la Ley, información de oficio, cultura de la transparencia, límites al derecho de acceso a la información, órgano garante, vías de impugnación, ámbito
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temporal, versiones públicas, máxima publicidad, principio de prueba de daño, gratuidad de la información, periodo de reserva, forma de solicitud de acceso a la información, afirmativa ficta y formas de control de la Ley. Los sujetos obligados. En principio todo sujeto que ejerza gasto público tendrá la obligación de rendir cuentas en cuanto al uso que hace de los recursos. Entre más sujetos queden determinados, la Ley será más eficaz. Sobre todo al momento de obligarlo a publicar la información de oficio. Y describe ¿quién es el sujeto activo? Debe entenderse aquella persona que puede hacer uso de este derecho. Existen legislaciones regionalistas y otras en las que permite que cualquier persona sin importar su lugar de residencia pueda ejercer este derecho.
El sujeto pasivo, desde luego, es toda persona que ejerce gasto público sin importar que sea de derecho público o de derecho privado y tendrá obligación de rendir cuentas en cuanto al uso y destino de esos recursos.
En cuanto a la interpretación, es otro de los indicadores en el que se deben manejar tres aspectos importantes para hacerlo efectivo: el uso de los tratados y convenios internacionales como referentes de perfección. Segundo, la facultad del órgano garante de interpretar la ley en el ámbito de su observancia para que tenga plena vigencia en el sistema político. Y tercero: en la interpretación de la ley, favorecer el principio de máxima publicidad ante los sujetos obligados.
La información de oficio. Bajo el principio de máxima publicidad existe información que es de interés general para todas las personas, sin embargo, dicho principio termina, como efecto secundario, en la transparencia y el acceso a la información pública. Así, el legislador debe establecer información cuyo acceso no dependa de una solicitud de información.
Destaco la necesidad de una cultura de la transparencia como elemento de la aceptación por parte del poder del acceso a la información, sobre todo en las legislaciones más recientes, es importante establecer dentro de su contenido un apartado en el que se establezcan instrumentos de
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difusión y generación de una cultura de la transparencia.
Lo mismo ocurre con los límites del derecho a la información. No toda información que esté en posesión de los sujetos obligados es pública, tiene límites, por ello se divide en información confidencial y reservada.
Se privilegia el principio de máxima publicidad, también se establecen los principios de la prueba de daño, gratuidad de la información, periodo de reserva, solicitudes de acceso a la información, tiempo de respuesta, órgano garante, que es muy importante.
Ahora que viene la propuesta de reforma, con autonomía para el ITAIPEM, no sólo de gestión, también presupuestaria, es una buena señal. La afirmativa ficta, que cuando no se da respuesta se tenga por concedido el otorgamiento de la información. Y las formas de control. Si no hay una sanción a quien incumpla con la Ley de Transparencia, que sea sancionada su conducta.
Y podría concluir diciendo, hay grandes retos para lograr una cultura de la aplicación de la Ley que contempla el derecho a la información. Diría que debemos estar convencidos y reconocer que el derecho a la información es un derecho humano con el contenido y las características secundadas en este trabajo, es decir, debe ser universal.
Es indivisible porque no podemos darlo en partes y es interdependiente, es decir, sin éste y otros derechos no puede existir vida plena del ser humano.
Debemos tomar conciencia de que no basta que el derecho a la información se encuentre debidamente consagrado en el orden jurídico mexicano, sino que es necesario que se encuentre, también, en el poder público, como en la sociedad, debidamente instaurado, consolidado y desarrollado con el objetivo de promover, estimular y ejercer el derecho a saber, qué hacen los gobiernos, para qué lo hacen, cómo y con qué lo hacen y cuáles son los resultados.
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Consecuentemente se propone promover una amplia difusión de la cultura de la transparencia y el acceso a la información pública.
Finalmente me atrevo a decir que el derecho a la información es uno de los pilares fundamentales del desarrollo de una sociedad humana.
GUILLERMO PEÑA CAMPUZANO
Quiero hacer patente la preocupación por un tema actual. Este tipo de ejercicios que tienen a bien organizar tanto la Comisión de Derechos Humanos como el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México, da un realce a la divulgación de los derechos humanos como tales.
El tema del acceso a la información busca consolidar ciertas limitantes de la autoridad. Nosotros como Comisión Nacional de los Derechos Humanos estamos para defender esa parte.
Celebro el desarrollo de esta Tercera Semana de Transparencia y que se haya incluido el tema de este panel “El derecho de acceso a la información como derecho humano”.
Me permití utilizar una frase que me llamó muchísimo la atención: “Conoce la verdad y la verdad os hará libre” palabras del evangelio de San Juan. Independientemente de que es un evangelio y de épocas remotas, ya se mencionaba algo así, están inscritas, grabadas, también en el edificio de la CIA, en Washington. Creo que tenemos que partir desde un punto de vista histórico. Saber la verdad es todo un derecho implícito dentro de la propia persona.
Quisiera hablar un poquito de la evolución de los derechos humanos, entendiendo esto como tres generaciones. La primera generación surge con la Revolución Francesa en contra del absolutismo del monarca y se integra por los derechos civiles y políticos que imponen al Estado los derechos fundamentales: libertad, igualdad y fraternidad.
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La segunda generación son los derechos colectivos, de índole social, económico y cultural. Surgen como resultado de la Revolución Industrial y se consagran por primera vez en el mundo en otra constitución.
Y la tercera generación fue promovida a partir de los años setenta para incentivar el progreso social y elevar la vida de todos los pueblos.
Todos los derechos deben observarse desde la óptica de la universalidad, indivisibilidad e interdependencia en beneficio de la persona.
El reconocimiento de los derechos humanos en la legislación de las naciones no es un otorgamiento, si no una medida para proteger y difundir su ejercicio.
Los derechos son connaturales a la persona, pues amplía la esfera de protección del ciudadano en la relación de subordinación ante el poder público. Como los llamaba atinadamente el doctor, serían limitados estos derechos.
La codificación de los derechos se presenta en la medida que se necesitan mecanismos para enfrentar una problemática social ante su violación.
¿A qué aspiramos en la evolución de los derechos humanos? A entender al Estado como la reunión de una población asentada en un territorio, organizada por un gobierno, el cual es regido por un orden jurídico, en consecución del bien común. A defender y proteger a la persona. A tener una vida digna. A que el Estado genere las condiciones idóneas para el desarrollo y autorrealización de la persona. A frenar las prácticas abusivas de los servidores públicos en el ámbito de sus funciones. A tener una ciudadanía cada vez más fuerte y madura en el ámbito del conocimiento y goce de sus derechos frente a la autoridad.
¿Qué entendemos por derecho a la información? Esta es la rama del derecho público que tiene por objeto el estudio de normas jurídicas que regulan las relaciones entre el gobierno y la sociedad, así como los
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alcances y límites de la libertad de expresión e información, el cual se configura como la extensión de los derechos fundamentales de libertad de expresión, imprenta y petición.
Se considera como un derecho de grupo o género, o sea, de los ciudadanos. La Suprema Corte de Justicia de la Nación lo ha reconocido como un derecho individual del ciudadano frente al gobierno.
Es el fundamento crucial para el desarrollo de una sociedad democrática. Este es el punto toral de este derecho humano a la información. Crea las condiciones de salvaguardar y garantizar el Estado democrático, esto es, que todos conozcamos lo que hace el gobierno en su actuar, tenemos derecho a saber en qué gasta, cómo, cuándo y dónde. Como lo comentaba el licenciado Muhlia, existen entre 65 y 68 países que ya cuentan con mecanismos de transparencia, de estos, 53 se han promulgado en los últimos 10 años.
Dentro de los tratados internacionales, como lo comentó también el licenciado Muhlia, hablábamos de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, del 48, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, del 66 y de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, en todos ellos se ve plasmado que toda persona tienen derecho a la libertad de expresión, este derecho comprende la libertad de explicar, recibir y difundir ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de elección. Con esto de alguna forma enriquecemos y fortalecemos el acceso a la información que tenemos como derecho humano.
Quiero hacer mucho hincapié en esa parte porque el desconocimiento existe en la población sobre a quién acudir, dónde, cómo. Esa de alguna manera es una labor sustantiva que la Comisión tiene que estar haciendo constantemente y que es una tarea nuestra, de ustedes, conocer y que
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ustedes quieran conocerlo. Abrirnos a ese espectro de lo que tenemos derecho a saber, a lo que tenemos derecho a conocer es algo que tenemos que hacer valer.
Dentro de las mismas convenciones internacionales, ya lo mencionábamos, está la Conferencia Intergubernamental sobre Políticas de Comunicación, de San José de Costa Rica, la Declaración del Principio sobre el Derecho a la Información, de 1982, la Declaración de Nuevo León, México.
Todos los tratados, pactos, convenciones y/o declaraciones que ha firmado y ratificado el Estado mexicano se consideran Ley Suprema de la Unión en observancia de la jerarquía de ley expuesta en el artículo 133 constitucional.
La importancia de la transparencia en México; recae en que el Estado mexicano ha venido transitando en un proceso de reestructuración y de reforma en búsqueda de satisfacer las necesidades que la pluralidad de la sociedad le exige.
El espíritu democratizador de finales de los años 90, dotó al estado de nuevas instituciones, organismos y/o entidades que buscan servir de una mejor manera a la sociedad desde las instituciones, como lo son los Organismos Constitucionales Autónomos (IFE, BANXICO, CNDH).
En una segunda etapa, se llevó a cabo la reforma al Poder Judicial de la Federación.
Y podemos observar la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) como una tercera etapa de esta reestructuración encaminada a elaborar un sistema de pesos y contrapesos a lo que Thomas Hobbes denominó “El Leviatán”, ya que la rendición de cuentas es la capacidad de las instituciones para hacerse responsables de sus actos y decisiones. En cuanto a los antecedentes del acceso a la información en México,
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conocemos la Constitución de 1857, ya preveía la protección a la libertad de expresión. En la Constitución de 1917, al incluir los derechos sociales, mantiene la protección de la libertad de expresión, aunados al de petición e imprenta.
En 1977 se reforma el artículo 6º para incluir que el derecho a la información será garantizado por el Estado. Esto es obviamente, en tanto está limitada por el propio Estado esta garantía.
En 2002, se reforma nuevamente dicho artículo para dotar de un mecanismo para el ejercicio del derecho de acceso a la información. Ese mismo año se publica la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFAIPG) y se crea el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), en el 2004 fue cuando se crea aquí, en el propio Estado de México.
Es el vehículo jurídico para materializar y hacer exigibles los artículos 6º y 8º de nuestra Carta Magna que consagran como garantías individuales el derecho de información y el de petición.
Todo individuo podrá dirigirse de manera respetuosa a la autoridad, sin que se encuentre limitado en cuanto a la materia de la solicitud o a su nacionalidad.
La autoridad queda obligada, entonces, en todo supuesto a responder al particular, esto hace transparente el principio de legalidad. Es un mecanismo para obtener seguridad y garantía en el respeto a los derechos de los particulares.
Principios que observa la Ley de Transparencia: Sencillez y rapidez en los trámites, transparencia de gestión pública, protección de la información que contenga datos personales, favorecer la rendición de cuentas, mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos, contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de Derecho, la generalidad de la observancia para los servidores públicos federales, la preeminencia del principio de publicidad, la preeminencia de
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las garantías individuales sobre el interés público.
La Ley de Transparencia da la seguridad jurídica al ciudadano frente a la actuación del gobierno, ajustando su gestión a la legalidad, fomenta el escrutinio activo y el monitoreo de los ciudadanos para con sus gobernantes, democratiza espacios públicos y gubernamentales al transparentarlos y es necesario para la formación de la opinión y la construcción de un debate informado, fomenta la transparencia en la gestión del Estado, mejorando la calidad de sus instituciones, el acceso a la información fortalece la relación de confianza entre gobierno y gobernados, en beneficio del tejido social, en beneficio de todos nosotros. Pone a disposición del ciudadano información que le sirva para ejercer sus derechos políticos y que mejore su calidad de vida.
¿Qué relación existe entre el bien común y la transparencia gubernamental? Obviamente, como lo hemos comentado, el Estado más transparente será por consecuencia más eficiente; combate la corrupción, la cual distrae recursos públicos de obras que generan bien común; promueve el fortalecimiento del tejido social; orienta las políticas públicas a actividades productivas como la generación de empleos y el ahorro tanto privado como público; involucra al ciudadano en la cosa pública, conociendo las gestiones en el mandato de los servidores públicos; exhibe prácticas de opacidad del gobierno que vulnera al tejido social (este es uno de los puntos importantes de este propio derecho, que de alguna u otra forma rompemos con esa secresía); dota al ciudadano de herramientas para exigir a la administración pública el cumplimiento cabal de sus funciones, etc.
¿Por qué considerarlo como un derecho humano? El derecho a la libertad de expresión, petición y acceso a la información nace de la necesidad de reglamentar y organizar el ejercicio de un derecho intrínseco a la persona.
Este derecho fundamental aminora la desigualdad entre funcionarios y ciudadanos, empodera al ciudadano y limita la discrecionalidad del
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gobierno; la opacidad agrede y violenta la convivencia social, pues se vulnera la igualdad, legalidad y solidaridad del Estado, pero además este derecho es un mecanismo de control y contrapeso a las facultades; más allá de la ley de los funcionarios públicos, lleva ante la opinión pública hechos y distracciones ilegales de la actuación de servidores públicos que antes eran desconocidos y que generaban bienes particulares en lugar del bien común.
Elementos del derecho de acceso a la información como garantía del ciudadano: Fundamental para la salvaguarda de otros derechos, es un derecho de todos, sin distinción de nacionalidad, raza, sexo. El acceso a la información es la regla y el secreto la excepción. Por ser un derecho ciudadano frente a todos los organismos o entidades públicas financiadas con recursos públicos, debe ser simple, gratuito, económico y libre. La denegación de este derecho debe estar fundada y motivada en ley, sin discrecionalidades; en jerarquía de importancia, prevalece el interés público sobre la reserva de la información. La reserva de la información por parte del gobierno debe ser apelable ante autoridad competente.
El proceso cultural y educativo que permite dar a conocer un derecho como el de acceso a la información es el eje toral, por eso el ejercicio que se ha desarrollado a lo largo de esta semana de transparencia fortalece el Estado democrático.
Conocer, saber qué hacen los gobernantes, los que elegimos con nuestro voto, a los que les pagamos con nuestros impuestos, saber qué hacen con nuestro dinero, ese realmente es el derecho que nosotros tenemos.
Por eso es necesario modificar la percepción de ser un simple “habitante” de una sociedad a convertirse en “ciudadano” con derechos y obligaciones que deben ser ejercidas; hacer eficientes los recursos y las políticas públicas para que lleguen a más comunidades y se genere conciencia en la población.
Un derecho de esta naturaleza exhibe las prácticas de simulación, engaño,
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corrupción y demás prácticas que aún se dan en el gobierno en perjuicio de la sociedad, como algo deleznable.
Es un hecho que al tener una mejor sociedad, se logrará tener un mejor gobierno que cumpla con el mandato legal de crear desarrollo y medios idóneos para la autorrealización de los ciudadanos, es decir, cumplir con los postulados de lo que fue el contrato social y la razón que dio origen al Estado nacional.
La exigibilidad del acceso a la información pública gubernamental es una ventana al quehacer de los funcionarios para con la sociedad civil y representa un freno a la arbitrariedad en las acciones dentro de las oficinas del gobierno, forma parte de un sistema de rendición de cuentas, crea confianza entre los ciudadanos y su gobierno.
Nuevamente reiteramos: fortalece al tejido social que reditúa a una mejor convivencia social y pone limite a las acciones discrecionales que atentan contra el sistema republicano de gobierno.
En conclusión, la finalidad del Estado es brindar a los ciudadanos el bien común, para su pleno e integral desarrollo, mientras que el derecho de acceso a la información, entendiéndolo como un derecho humano, hace exigibles las garantías individuales que reconoce nuestra Constitución; es un medio para acceder a la igualdad entre gobernantes y gobernados; eficienta los recursos públicos y evita su distracción y uso para fines de índole personal o partidaria; dota al ciudadano de herramientas para frenar las actuaciones de opacidad y, en su caso, exhibe el mal manejo de recursos públicos; debe defenderse como una conquista social, que frena la arbitrariedad de los funcionarios públicos en aras de consolidar un mejor gobierno que cumpla con su verdadera finalidad.
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Los órganos de control interno municipal de México: tipologías y propuestas de diseño institucional
Alfredo Carlos Victoria Marín* y Leonardo García Zavala**
Introducción
Este trabajo intenta identificar las características más importantes de los modelos de designación del titular del órgano de control interno municipal que existen en cada entidad federativa. De igual manera,
se busca entender cómo los modelos de designación de los contralores internos que subsisten en los estados son insuficientes para combatir la corrupción en México, considerando como medida de referencia el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2007 (INCBG) de Transparencia Mexicana. Además se mencionan algunas propuestas para crear los incentivos básicos que deben existir en las tareas de control, evaluación y fiscalización de los órganos internos municipales de México.
I.- Los sistemas de control interno municipal en México y el combate a la corrupción
El combate a la corrupción debe atenderse en un régimen federal, por los tres niveles de gobierno. Asimismo, las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno tienen como obligación aplicar las leyes de responsabilidades administrativas a los servidores públicos, dentro del ámbito de su competencia. En esta tarea, el Estado mexicano tiene asignaturas pendientes.
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Los ayuntamientos son la primera instancia de gobierno que tiene entre sus obligaciones proporcionar a la población los servicios públicos básicos, según lo establece la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En este sentido, la fiscalización externa de la hacienda pública municipal, si bien corresponde a la rama legislativa de los gobiernos estatales, también incumbe a los titulares de los órganos de control interno de los municipios, establecer sus propios sistemas de fiscalización, control y evaluación, tanto en el manejo de fondos federales (Ramo 28, Ramo 33 y Hábitat), estatales (fondos de infraestructura) y recursos propios.
Para avanzar en el combate a la corrupción, se tienen que fortalecer los órganos internos desde el plano municipal, como una manera de atender de primera mano los reclamos y necesidades de justicia que se expresan día con día en toda la geografía nacional. Hay un consenso generalizado en la sociedad, de que los órganos de control interno –adscritos a las dependencias del gobierno- deben poseer y tener autonomía técnica, de gestión y de decisión para efectuar sus actividades con mayor eficiencia, imparcialidad, y efectividad, en apego a la legalidad.
Los modelos jerárquicos bajo los cuales se instrumentan los procedimientos administrativos, por la mala conducta de los servidores públicos, requieren revisarse a fondo. Muchas veces, los acuerdos delegatorios otorgados con la aprobación del cabildo, son diseñados para que el contralor municipal decida exclusivamente el destino de los procedimientos administrativos. Los procedimientos iniciados por el órgano de control y sancionados por el presidente municipal contra los servidores públicos por designación de la administración pública municipal, tendrían que desahogarse por los miembros del cabildo, como un mecanismo para resolver los asuntos de manera ágil, transparente y objetiva. Máxime cuando son los ayuntamientos los que designan y remueven a los titulares de los órganos de control.
En este sentido, es fundamental que los procedimientos administrativos sean resueltos de manera colegiada y queden lo suficientemente sustanciados para que no sean revocados en otras instancias por
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autoridades jurisdiccionales. Los órganos de control interno municipal deben cumplir su misión de prevención, pero también, cuando los casos lo ameriten, deben sancionar con base en la aplicación de las leyes de responsabilidades administrativas correspondientes.
Los procedimientos y/o mecanismos de designación de los contralores municipales que existen en las entidades federativas, han sido construidos sobre la base de la autonomía municipal. Dado que al municipio se le dio el carácter de gobierno a raíz de la reforma al artículo 115 Constitucional en 1999, sobre esa base jurídica, los gobiernos locales han tratado por diversas maneras de ejercer las facultades conferidas.
II.- Modelos de designación de los titulares de los órganos de control interno municipal por entidad federativa
Según las leyes estatales que regulan la vida municipal del país, existen 5 modelos o tipologías de designación de los titulares de los órganos de control interno de los municipios. Destaca la diversidad y heterogeneidad de las legislaciones estatales en lo que respecta a la designación de los titulares de las dependencias municipales.
El primer modelo se refiere a que el ayuntamiento en sesión de cabildo recibe la propuesta del presidente municipal para la designación del contralor interno, el cual puede ser o no ratificado por los miembros del cabildo. 13 entidades federativas siguen este modelo, es decir, el 42% del total de los Estados (Cuadro 1).
El segundo modelo le otorga al presidente municipal la facultad de nombrar y remover libremente y en el momento que éste lo considere al contralor interno municipal, lo cual está más acorde a la tradición presidencialista de México. En este sentido, 8 entidades federativas han recurrido a este método de designación, lo cual representa el 26% de las entidades.
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Estos dos primeros modelos tienen como características fundamentales algunos rasgos del sistema político autoritario. Por principio de cuentas, las designaciones del contralor interno parecen obedecer más bien a las relaciones políticas y de lealtad al presidente municipal. En este sentido, las posibilidades de que se analicen y respeten perfiles profesionales ad hoc con las atribuciones conferidas en la ley, son cada vez más débiles. Lo anterior no garantiza que las tareas de control y fiscalización del presupuesto, así como los procedimientos administrativos disciplinarios –tanto por el lado del ingreso como del gasto-, sean llevados a cabo bajo parámetros legales, técnicos o económicos. Muchas veces, las cuestiones “políticas” tienden a sustituir la aplicación de las leyes, lo cual da como resultado que la función pública se doblegue a los intereses de grupos y facciones de poder.
La falta de autonomía administrativa puede dar o ha dado lugar a la figura de los “contralores de pantalla”. Por ejemplo, en el modelo 1, los conflictos entre el presidente municipal y el cabildo puede motivar a que los titulares de los órganos de control interno no sean ratificados. Lo anterior abre la posibilidad de que diversas personas realicen las funciones de control interno, sin que su nombramiento haya sido sancionado por el ayuntamiento. Esto deja descubiertos flancos que pueden ser utilizados por el presidente municipal para negociar con otros grupos de presión al interior del ayuntamiento, la cancelación de procedimientos administrativos o la absolución de sanciones a servidores públicos a cambio de favores.
Tanto el modelo 1 como el modelo 2 pueden no ser tan eficaces en la prevención para el combate a la corrupción. Los acuerdos delegatorios dan pauta para que los presidentes municipales puedan influir en el destino de las resoluciones o auditorías realizadas por los órganos de control interno. Y esto necesariamente tiene que revisarse a fondo para que la función de control no caiga en los vaivenes de la improvisación.
El tercer modelo identificado, indica que los ayuntamientos en su calidad de cuerpos colegiados, tienen la facultad de nombrar y/o remover al contralor interno municipal. 8 estados cuentan con este modelo, el cual representa 26%.
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Este modelo puede significar un mayor control del mecanismo de designación del titular de la contraloría interna por parte de los regidores.
Existe un modelo por demás novedoso, donde el ayuntamiento a propuesta del síndico municipal nombra al contralor municipal. Es el caso de Chiapas, el cual representa el 3% del total nacional. La legislación municipal en algunos Estados confiere a los síndicos la función de contraloría interna, la que en su caso ejercen conjuntamente con el órgano de control. Siguiendo este modelo, el titular de la contraloría interna asume un rol de responsabilidad doble, ya que las tareas de vigilancia y fiscalización de los recursos públicos, no obedecerían al capricho o componendas directas de parte del presidente municipal. En este sentido, el síndico estaría más obligado a proponer a un servidor público con el perfil profesional idóneo para ocupar dicho cargo.
Cuadro 1Modelos de designación, nombramiento o elección de los titulares de los órganos de control interno municipal por entidad federativa
Modelo 1(13 casos)
El ayuntamiento a propuesta del presidente municipal ratificará o aprobará el nombramiento de los funcionarios municipales (Contralor Interno Municipal) Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Durango, Guerrero, México, Nayarit, Puebla, Tamaulipas, Tlaxcala, San Luis Potosí, Tabasco y Quintana Roo.
Modelo 2(9 casos)
El presidente municipal tiene la facultad de nombrar y remover a los titulares de las áreas administrativas (Contralor Interno Municipal)Baja California, Chihuahua, Hidalgo, Jalisco, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa y Veracruz.
Modelo 3(8 casos)
Los ayuntamientos tienen la facultad de nombrar y/o remover al Contralor Interno MunicipalCoahuila, Colima, Guanajuato, Michoacán, Oaxaca, Sonora, Yucatán y Zacatecas.
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Modelo 4(1 caso)
El Ayuntamiento a propuesta del síndico municipal nombra al Contralor Interno Municipal.Chiapas.
Modelo 5( 1 caso)
El contralor municipal es propuesto por los regidores de la primera minoría Morelos.
Nota: Se excluye al Distrito Federal. Fuente: Elaboración propia
El modelo 5 practicado en el Estado de Morelos, donde el contralor municipal es propuesto por los regidores de la primera minoría, posibilita un sistema de pesos y contrapesos al interior del ayuntamiento. Este modelo representa un 3% del total de los estados. A diferencia del modelo 1 y 2 donde el presidente municipal propone o nombra al titular del órgano de control interno, el cual invariablemente pertenece al mismo partido político, este modelo posibilita que la administración pública municipal sea vigilada y fiscalizada por los adversarios políticos. Este modelo introduce, en teoría, mecanismos menos laxos en materia de rendición de cuentas y combate a la corrupción, ya que un contralor interno tratará de cumplir con su trabajo para beneficiar políticamente al partido que lo propuso en las próximas elecciones. Ese es el principal incentivo del modelo practicado en el Estado de Morelos.
¿Qué tan eficaz resulta cada modelo de designación de los contralores municipales en el combate a la corrupción en los gobiernos locales de México? Aún no se tienen respuestas definitivas, pero puede haber ciertos atisbos de luz sobre el problema de la corrupción.
El INCBG 2007 señaló que dentro de los 5 trámites con mayores índices de corrupción, tres están relacionados con los servicios de recolección de basura y tránsito. Entre los servicios públicos considerados con mayor propensión a la corrupción municipal destacan: i) pedir al camión de la delegación o municipio que se lleve la basura; ii) evitar que un agente de tránsito se lleve el automóvil al corralón; iii) evitar ser infraccionado o detenido por un agente de tránsito. Sin duda, el papel de los órganos de
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control interno municipal es clave para imponer sanciones a los servidores públicos de este nivel de gobierno que obtienen rentas ilícitas. Esta situación afecta a la hacienda municipal, ya que las contribuciones por aprovechamientos dejan de ser cobradas por las autoridades, lo cual abre incentivos para la extorsión y el cohecho.
Desde este parámetro, serían pocos los trámites que estarían afectando a los municipios mexicanos. Sin embargo, dentro de los 10 trámites con mayor incidencia de corrupción se ubican: a) la obtención de una licencia o permiso de demolición, construcción o alineamiento y b) obtener agua de la pipa de la delegación o municipio. Los daños perpetrados contra la hacienda pública municipal van incrementándose conforme aparecen más trámites ligados con el cobro de impuestos, derechos y aprovechamientos.
En teoría, las contralorías municipales tendrían que aplicar sanciones para castigar a los servidores públicos que siguen obteniendo rentas ilícitas, ya que de acuerdo al ranking de Transparencia Mexicana, estos trámites siguen registrando una tendencia constante de corrupción. Al relacionar los modelos de designación de los contralores municipales con los índices nacionales de corrupción, sigue faltando información sobre el impacto del trabajo que realizan los contralores municipales en las tareas de control y fiscalización de los recursos públicos. Sin embargo, no está por demás hacer un ejercicio para evaluar el entorno bajo el cual están operando los órganos de control interno municipal.
III.-Tipologías y desempeño en el INCBG
Por ejemplo, si se relaciona el modelo 1 con el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2007 de Transparencia Mexicana, encontramos a los Estados que se ubican en los últimos lugares del ranking de corrupción: Estado de México, Tlaxcala, Puebla, Tabasco, Tamaulipas, Baja California Sur y Campeche. Al menos 6 entidades federativas estarían mejor calificadas en materia de corrupción bajo el modelo 1 (Cuadro 2).
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Cuadro 2Relación del modelo 1 de designación del contralor con el INCBG
Modelo 1
Posición2007
EntidadÍndice
2001 2003 2005 20072 Aguascalientes 3.0 3.8 7.0 3.14 Nayarit 6.4 5.8 5.7 5.26 Quintana Roo 6.1 3.7 9.4 5.811 Durango 8.9 12.6 11.1 6.512 San Luis Potosí 5.7 10.2 6.6 6.816 Campeche 7.3 5.7 7.8 7.2
17Baja California
Sur3.9 2.3 4.8 7.3
18 Guerrero 13.4 12.0 11.1 8.025 Tamaulipas 6.3 5.1 6.8 9.226 Tabasco 8.5 6.9 13.6 9.729 Puebla 12.1 18.0 10.9 11.030 Tlaxcala 6.6 7.8 10.0 11.732 México 17.0 8.5 10.1 10.0
Fuente: Elaboración con base en Transparencia Mexicana, INCBG
Quizá nos encontramos ante la posibilidad de considerar al modelo 1 como rebasado, ya que al ser el contralor municipal nombrado por el ayuntamiento a propuesta del presidente municipal, se corre el riesgo de que pertenezca al mismo partido y se carezca de los incentivos para sancionar prácticas de corrupción. Cabe aclarar que esta situación no es definitiva, dado que los sistemas de responsabilidades pueden ser tan complejos y difíciles de aplicar, lo cual hablaría de dos problemáticas diferentes, pero que inciden en el mismo resultado.
Es paradójico que en el modelo 2 se distribuyan los estados que se encuentran en una posición intermedia dentro del ranking de corrupción. De ahí que no se pueda concluir que la designación directa del contralor municipal por parte del presidente municipal incentive la corrupción. Por eso, es importante clarificar la naturaleza de los sistemas de responsabilidades con los que cuenta cada entidad federativa, ya que ahí puede residir gran parte de los obstáculos para enfrentar la corrupción y la impunidad local (Cuadro 3).
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Cuadro 3Relación del modelo 2 de designación del contralor con el INCBG
Modelo 2
Posición 2007
EntidadÍndice
2001 2003 2005 20078 Nuevo León 7.1 9.9 9.3 6.0
12San Luis Potosí
5.7 10.2 6.6 6.8
13 Querétaro 8.1 6.3 2.0 7.014 Hidalgo 6.7 3.9 11.4 7.119 Sinaloa 7.8 5.5 6.6 8.121 Chihuahua 5.5 5.7 7.4 8.7
22 Jalisco 11.6 6.5 7.2 8.8
22Baja
California5.7 6.0 6.9 8.8
Fuente: Elaboración con base en Transparencia Mexicana, INCBG
En estados como Jalisco, Baja California, Chihuahua, San Luis Potosí, Querétaro, Jalisco y Sinaloa ha aumentado el índice de corrupción, lo cual advertiría que las autoridades locales (presidentes municipales) han hecho poco para revertir la corrupción administrativa. De igual manera, podría hablarse de los avances en materia de corrupción y buen gobierno que han alcanzado entidades como Nuevo León e Hidalgo.
Podría considerarse que según el modelo 3 de designación del contralor, hay entidades que han avanzado en el combate a la corrupción, al tiempo que hay otras que han retrocedido. Las entidades que han mejorado su posición en el ranking sobre corrupción han sido Colima, Guanajuato, Michoacán y Oaxaca. En este sentido, entre las entidades que han experimentado estancamiento y retrocesos están Zacatecas, Sonora, Coahuila y Yucatán (Cuadro 4).
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Cuadro 4Relación del modelo 3 de designación del contralor con el INCBG
Modelo 3
Posición 2007
EntidadÍndice
2001 2003 2005 20071 Colima 3.0 3.8 7.0 3.13 Guanajuato 6.0 8.9 5.2 5.15 Michoacán 10.3 4.8 10.8 5.77 Zacatecas 6.2 5.6 5.3 5.98 Sonora 5.5 4.5 5.2 6.0
10 Oaxaca 7.4 6.8 8.1 6.420 Coahuila 5.0 4.4 6.5 8.424 Yucatán 6.8 4.8 6.7 8.9
Fuente: Elaboración con base en Transparencia Mexicana, INCBG
Así las cosas, no puede llegarse a un planteamiento contundente respecto a qué modelo de designación puede detener y revertir la corrupción. Por ejemplo, el modelo 4, que teóricamente está mejor estructurado, parece que tampoco genera las condiciones adecuadas para enfrentar la corrupción. Es el caso de Chiapas, dado que se encuentra a la mitad del ranking –lugar 14- de corrupción nacional. El INCBG le ha valorado en dos años con un desempeño aceptable (2003 y 2005), sin embargo, en la última evaluación correspondiente a 2007, Chiapas tuvo un notorio retroceso.
Cuadro 5Relación del modelo 4 de designación del contralor con el INCBG
Modelo 4Posición
2007Entidad
Índice2001 2003 2005 2007
14 Chiapas 6.8 4.0 2.8 7.1Fuente: Elaboración con base en Transparencia Mexicana, INCBG
Con relación al modelo 5, el Estado de Morelos tampoco ha experimentado una mejoría respecto a la disminución de la corrupción. Cabe resaltar que dicha entidad se encuentra en los últimos lugares del INCBG, por lo que llama la atención el hecho de que el trabajo del titular del órgano de control interno municipal nombrado por la primera minoría del cabildo no incida en
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los niveles de corrupción registrados localmente (Cuadro 6).
Cuadro 6Relación del modelo 5 de designación del contralor con el INCBG
Modelo 5Posición
2007Entidad
Índice2001 2003 2005 2007
28 Morelos 7.7 8.3 11.0 9.8Fuente: Elaboración con base en Transparencia Mexicana, INCBG
En este sentido, es necesario recordar que el combate a la corrupción desde el ámbito local de gobierno, va más allá de los diseños institucionales que existen hasta la fecha. Por eso, no es aventurado señalar que la reingeniería de la administración pública es clave para combatir la corrupción. Por ende, la ineficacia y disfuncionalidad de las leyes e instituciones encargadas de aplicarlas, posibilita que la impunidad burocrática encuentre un terreno fértil. El politólogo Lorenzo Córdoba nos recuerda que “el primer paso para socavar el estado de derecho es la tolerancia de las conductas ilícitas, aceptar que una conducta ilícita —aunque deplorable— puede dejarse pasar. La indolencia ciudadana frente a la violación de las leyes significa que el Estado de derecho empieza a ser inviable”.1
Se trata de contar con un certero arreglo institucional en materia de control interno junto con un eficaz sistema de responsabilidades. La incierta transición política de México hacia un sistema democrático, ha hecho que los gobiernos locales (estatales y municipales) sean laxos en la instrumentación de los sistemas de responsabilidades administrativas, debido a que las reglas informales son las que se han impuesto en diversas partes del territorio nacional. Por eso, se tiene que volver a hablar de la necesidad de recuperar la noción de la ética de la responsabilidad que debe imperar al ocupar cargos y empleos públicos.
Es necesario que los gobiernos municipales recuperen la capacidad coactiva que tienen asignada, ya que de ello depende la funcionalidad del Estado mexicano. No es un lugar común señalar que “el municipio representa la unidad de gobierno de menor tamaño capaz de emprender 1 Lorenzo Córdoba Vianello, “Indolencia y estado de derecho”, El Universal, 23 de febrero de 2009.
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acciones de política pública con representatividad política”,2 pero no por ello de menores capacidades administrativas, si se aspira al fortalecimiento de este ámbito de gobierno.
IV. Propuesta de diseño institucional para los órganos internos de control municipal
Dos requisitos son esenciales para el funcionamiento del órgano de control interno municipal. En primer lugar, es importante que goce de autonomía técnica, independientemente si el contralor es propuesto por el presidente municipal y ratificado por el cabildo o si los regidores de primera minoría lo designan, ya que el trabajo de las contralorías tiene que estar desligado de los intereses partidistas y de grupo. En segundo lugar, es importante que la profesionalización de los contralores sea vista como una actividad sustantiva por parte de las instituciones públicas, ya que así como hay esfuerzos institucionales para dotar de mejores herramientas técnicas a los tesoreros, la modernización de la administración pública tiene que ser integral.
La selección de los contralores municipales tendría que ser producto de la evaluación de candidatos a través de concursos abiertos y transparentes. No basta con la conformación de pesos y contrapesos. Los valores éticos, de responsabilidad, profesionalismo, honestidad y probidad, son fundamentales para desarrollar las tareas de control, evaluación y fiscalización. Una vez que sea designado el contralor, de acuerdo al tamaño de la administración municipal, debe contar con el personal calificado y los recursos materiales necesarios para sus actividades.
En diversos momentos, se ha insistido en que la instauración de un servicio profesional municipal es una tarea indispensable, sin embargo, no existen los ordenamientos y disposiciones jurídicas que incentiven y hagan explícita la selección, reclutamiento y profesionalización de los servidores públicos. En este sentido, las remuneraciones de los contralores municipales deben ser sujetas a un tabulador formulado por el ayuntamiento, a fin de que 2 PNUD, Índice de Desarrollo Humano Municipal en México 2000-2005, p. 2.
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existan los estímulos para el desempeño profesional dentro del sector público.
El clamor social establece la necesidad de que en México, las contralorías sociales asuman un papel más decisivo en la fiscalización de las obras públicas y en la forma en cómo las autoridades locales rinden cuentas a la población. En los ayuntamientos, están aún en una fase de construcción de sus sistemas administrativos. En primer lugar, existen municipios que luchan por tener una administración municipal con manuales de organización y procedimientos como mínimos requisitos para funcionar. En segundo lugar, otros tantos municipios instrumentan algunas estrategias de mejora en la administración tradicional, para hacer más clara su organización interna y tener más capacidad de respuesta. Sin embargo, el tema de fondo que debe estar en la acción gubernamental, es que en el combate a la corrupción es inadmisible negociar la aplicación del Estado de derecho.
El diseño institucional tendría que ir acompañado de nuevas atribuciones de los contralores internos municipales. En este caso, al considerar las facultades de los contralores internos que están contempladas en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, por ejemplo, resulta necesario que existan más atribuciones que fortalezcan las tareas de control, evaluación y fiscalización (Cuadro 7).
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Cuadro 7Funciones de la contraloría municipal en
el Estado de México. Artículo 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México
Propuesta de nuevas atribuciones para los contralores internos municipales.
I.- Planear, programar, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación municipal;II.- Fiscalizar el ingreso y ejercicio del gasto público muni-cipal y su congruencia con el presupuesto de egresos;III.- Aplicar las normas y criterios en materia de control y evaluación;IV.- Asesorar a los órganos de control interno de los or-ganismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública municipal;V.- Establecer las bases generales para la realización de auditorías e inspecciones;VI.-Vigilar que los recursos federales y estatales asig-nados a los ayuntamientos se apliquen en los términos estipulados en las leyes, los reglamentos y los convenios respectivos;VII.- Vigilar el cumplimiento de las obligaciones de pro-veedores y contratistas de la administración pública mu-nicipal;VIII.- Coordinarse con la Contaduría General de Glosa ac-tualmente Órgano Superior de Fiscalización- y la Contralo-ría del Poder Legislativo y con la Secretaría de la Contralo-ría del Estado para el cumplimiento de sus funciones;IX.-Designar a los auditores externos y proponer al Ayun-tamiento, en su caso, a los Comisarios de los Organismos Auxiliares;X.- Establecer y operar un sistema de quejas, denuncias y sugerencias;XI.- Realizar auditorías y evaluaciones e informar del re-sultado de las mismas al Ayuntamiento;XII.-Participar en la entrega-recepción de las unidades ad-ministrativas de las dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos del municipio;XIII.-Dictaminar los estados financieros de la tesorería mu-nicipal y verificar que se remitan los informes correspon-dientes a la Contaduría General de Glosa (actualmente Órgano Superior de Fiscalización);XIV.-Vigilar que los ingresos municipales se enteren a la tesorería municipal conforme a los procedimientos conta-bles y disposiciones legales aplicables;XV.- Participar en la elaboración y actualización del inven-tario general de los bienes muebles e inmuebles propie-dad del municipio, que expresará las características de identificación y destino de los bienes;XVI.-Verificar que los servidores públicos municipales cumplan con la obligación de presentar oportunamente la manifestación de bienes, en términos de la Ley de Res-ponsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios;XVII.-Las demás que le señalen las disposiciones relativas.
I.- Presentar un programa anual de actividades;II.- Presentar los proyectos de resolución ante el cabildo, para su aprobación;III.- Participar en los comités de obra y de adquisiciones de bienes y servicios;IV.- Solicitar auditorías externas a los órganos de fiscaliza-ción estatal y federal;V. Proponer sistemas de control y evaluación a la admi-nistración pública municipal que ayuden a combatir la co-rrupción;VI.- Los informes de las auditorías de obras públicas, las evaluaciones administrativas y financieras elaborados por el contralor municipal, deberán ser presentados a los miembros del cabildo, para que se instrumenten las me-didas que tengan que ver con las acciones de control y disciplinarias.
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Reflexiones finales
En la estructura organizacional del ayuntamiento, es fundamental que la contraloría municipal ocupe el más alto nivel. Cada año, el contralor debe presentar ante las autoridades municipales el programa anual de auditoría y dar a conocer sus resultados y hacer el seguimiento de los mismos.
El control de la gestión municipal consiste “no sólo en vigilar la ejecución de las acciones sino también en hacer coincidente el plan originalmente trazado con el desempeño general de la administración municipal, así como evaluar los resultados cuantitativos y cualitativos alcanzados”.3 Al participar en el proceso de evaluación del Plan de Desarrollo Municipal (PDM), se tienen que verificar los resultados alcanzados al interior de las dependencias municipales.
La visión normativa en boga, señala que el mejor desempeño que debe tener una contraloría municipal es trabajar “a favor de un mejor sistema gubernamental y que lleve a cabo una rendición de cuentas con transparencia, al diseño de parámetros administrativos y operativos, y a una mejor interacción y vinculación con la ciudadanía”. 4 Las mejores prácticas de control municipal deben ser instrumentadas a la brevedad posible, ya que los titulares de estas dependencias tienen una responsabilidad social y administrativa crucial en el manejo de los recursos públicos. Por eso, es necesario que los miembros de los órganos de control interno municipal, sean designados por concurso a fin de que la administración pública conquiste la credibilidad y legitimidad perdidas durante las últimas décadas.
FuentesControl de Gestión Municipal, serie Manuales de Administración y Organización Municipal, No.9, México, Banobras-INAP, 1997, p. 51.
3 Control de Gestión Municipal, serie Manuales de Administración y Organización Municipal, No.9, México, Banobras-INAP, 1997, p. 51.4 Las contralorías municipales y los caminos para una función efectiva, SFP-ICMA, México, 2003 p.11.
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Las contralorías municipales y los caminos para una función efectiva, SFP-ICMA, México, 2003, p.11.
Leyes orgánicas de los municipios de las entidades federativas.
Lorenzo Córdoba Vianello, “Indolencia y estado de derecho”, El Universal, 23 de febrero de 2009.
PNUD, Índice de Desarrollo Humano Municipal en México 2000-2005, p. 2.
Transparencia Mexicana, INCBG 2007.
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NOMBRAMIENTO DE LOS CONTRALORES MUNICIPALES SEGÚN LOS ORDENAMIENTOS LEGALES DE CADA ENTIDAD FEDERATIVA
ESTADO LEY PÁRRAFOS Y ARTÍCULOS
AguascalientesLey Municipal para el Estado de Aguascalientes
Fracción V del Artículo 38. Es facultad y obligación del Presidente Municipal proponer al Ayuntamiento los nombramientos del Secretario del Ayuntamiento, titular de la Policía Preventiva y de Tránsito, Tesorero Municipal y recaudadores de fondos de la Hacienda Municipal, así como nombrar a los demás funcionarios públicos municipales.
Baja CaliforniaLey del Régimen Municipal para el Estado de Baja California
Fracción II del Artículo 7. Es atribución del Presidente Municipal desempeñar la jefatura superior y de mando de la policía municipal, así como de todo el personal adscrito al Municipio. Para el ejercicio de sus facultades, el Presidente Municipal se auxiliará de los órganos administrativos que establezca el reglamento correspondiente y tendrá la facultad de nombrar y remover a sus titulares, al personal administrativo y demás servidores públicos, salvo las excepciones que marque esta Ley.
Baja California SurLey Orgánica Municipal del Estado de Baja California Sur
Fracción V del Artículo 28. Es facultad del Presidente Municipal proponer al Ayuntamiento los nombramientos de Secretario General, Tesorero y Jefes de Dependencias y Oficinas Municipales.
CampecheLey Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche
Fracción VI del Artículo 61. Es facultad y obligación del Presidente Municipal proponer al Ayuntamiento los nombramientos de secretario, tesorero, y demás titulares de las unidades administrativas municipales.
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CoahuilaCódigo Municipal para el Estado de Coahuila
Inciso 7 de la fracción I del Artículo 102. Es facultad y competencia del ayuntamiento nombrar y remover a los delegados o subdelegados municipales cuando por el tamaño del municipio sea necesaria su designación, al contralor y a los apoderados y representantes generales o especiales que sean necesarios para ejercitar las acciones o derechos que competan al Municipio. Todo lo anterior, de conformidad con los términos de este código. Artículo 124. Los titulares de la Administración Pública Municipal centralizada, serán designados por el Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal, con excepción del titular del órgano de control interno municipal, el cual será designado por el Ayuntamiento.
ColimaLey Orgánica del Municipio Libre del Estado de Colima
Fracción I del Artículo 36. El Ayuntamiento nombra al secretario, tesorero, oficial mayor y contralor.
ChiapasLey Orgánica Municipal del Estado de Chiapas
Artículo 59. El titular de la Contraloría Municipal, será nombrado por el ayuntamiento a propuesta del Síndico Municipal, que ejercerá el mando directo sobre dicho titular.
ChihuahuaCódigo Municipal para el Estado de Chihuahua
Fracción II del Artículo 29. Es atribución del Presidente Municipal nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados de la Administración Municipal, cuando no esté determinado de otro modo en las leyes.
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NOMBRAMIENTO DE LOS CONTRALORES MUNICIPALES SEGÚN LOS
ORDENAMIENTOS LEGALES DE CADA ENTIDAD FEDERATIVADurango Ley Orgánica del Municipio Libre
del Estado de DurangoFracción VII del artículo 42. Es facultad y obligación del Presidente Municipal presentar a la consideración del ayuntamiento para su aprobación, en su caso, los nombramientos y remociones del secretario del ayuntamiento, del tesorero municipal o su equivalente y del juez administrativo.[…] Fracción XIV. Expedir el nombramiento de los servidores públicos del municipio que le correspondan, de conformidad a las disposiciones reglamentarias que emita el ayuntamiento. […] Fracción XVII. Tomar la protesta a los integrantes del ayuntamiento y a los jefes de dependencias municipales.
Guanajuato Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato
Fracción I del Artículo 39. Al término de la sesión de instalación, el Ayuntamiento entrante procederá en sesión ordinaria a lo siguiente: I. Nombrar al secretario, tesorero y contralor.
Guerrero Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero
Fracción VII del Artículo 29. Los Ayuntamientos a propuesta de los Presidentes Municipales nombrarán a los demás servidores de nivel equivalente.
Hidalgo Ley Orgánica Municipal Fracción V del Artículo 52. Es facultad y obligación de los Presidentes Municipales nombrar y remover al Secretario General Municipal, Tesorero y demás funcionarios que se requieran, para el eficaz desempeño de la Administración Municipal.
Jalisco Ley Municipal del Estado de Jalisco
Inciso 3 de la fracción II del Artículo 39. Es facultad del Presidente Municipal nombrar a los servidores públicos municipales, cuya designación no sea facultad exclusiva del cabildo; aceptar sus renuncias, concederles licencias y removerlos por causa justificada de acuerdo al Capítulo II del Título Noveno de esta ley.
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México Ley Orgánica Municipal del Estado de México
Artículo 111. La contraloría municipal tendrá un titular denominado Contralor quien será designado por el ayuntamiento a propuesta del presidente municipal.
Michoacán Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo
Fracción XVII del Artículo 32. Es atribución del Ayuntamiento proponer y, aprobar en su caso, el nombramiento y remoción del Contralor Municipal.
Morelos Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos
Fracción I del Artículo 24. El Ayuntamiento designará a los titulares de las dependencias de la administración pública municipal, con excepción del Secretario del Ayuntamiento, el Tesorero y el Titular de la Seguridad Pública municipal, que serán nombrados por el Presidente; el Contralor Municipal será propuesto por los regidores de la primera minoría.
Nayarit Ley Orgánica para la Administración Municipal del Estado de Nayarit
Artículo 35. Los titulares de las dependencias administrativas serán designados, sustituidos o removidos por el ayuntamiento, a propuesta del Presidente Municipal o de los demás miembros del Ayuntamiento, cuando proceda. […] Fracción XXIV del Artículo 50. Es facultad del Presidente proponer al Ayuntamiento la designación de Secretario, Tesorero, Contralor y Directores de la Administración Pública Municipal, y designar a los demás servidores públicos contemplados en el Presupuesto de Egresos.
Nuevo León Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León
Fracción XIV del Artículo 27. Es facultad y obligación del Presidente Municipal disponer el nombramiento de los funcionarios del municipio que le correspondan de conformidad a las disposiciones reglamentarias que emita el Ayuntamiento.
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Oaxaca Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca
Fracción XLI del Artículo 46. Es atribución del Ayuntamiento, aprobar el nombramiento o remoción del secretario, tesorero, contralor y demás funcionarios de primer nivel.
Puebla Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla
Fracción XXV del Artículo 78. Es atribución del Ayuntamiento, nombrar, a propuesta del Presidente Municipal, al Secretario del Ayuntamiento, Tesorero Municipal, Contralor Municipal y Comandantes de Policía y de Tránsito Municipal, quienes serán servidores públicos de confianza y podrán ser removidos libremente, sin perjuicio de lo que establezcan las leyes en la materia.
Querétaro Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro
Fracción IV del Artículo 31. Es facultad y obligación del Presidente Municipal nombrar y remover libremente aquellos servidores públicos cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo.
Quintana Roo Ley Orgánica Municipal del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo
Artículo 54. Al término de la sesión de Instalación, el Ayuntamiento procederá en sesión ordinaria a lo siguiente: I. Nombrar al Secretario General, Tesorero, Contralor Municipal y al Director de Seguridad Pública Municipal. […] Artículo 127. Los Ayuntamientos por el acuerdo de la mayoría de sus integrantes deberán designar a propuesta del Presidente Municipal, un Contralor Municipal.
San Luis Potosí
Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de San Luis Potosí
Artículo 19. El Presidente Municipal designará al Secretario, al Tesorero, al Contralor y en su caso al Oficial Mayor.
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Sinaloa Ley del Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa
Inciso 6 de la Fracción II del artículo 144. Al Secretario, Tesorero y demás servidores públicos municipales, les toma protesta el Presidente del Ayuntamiento.
Sonora Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Sonora
Artículo 39. El Ayuntamiento entrante procederá en la sesión que realice inmediatamente después de la sesión de instalación, a lo siguiente: I. Nombrar al Secretario del Ayuntamiento, al Tesorero Municipal, al Jefe de la Policía Preventiva Municipal y al titular del Órgano de Control y Evaluación Gubernamental.
Tabasco Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco
Fracción XIX del Artículo 29. Es facultad y obligación del Ayuntamiento designar a los titulares de la Secretaría del Ayuntamiento y Contraloría Municipal a propuesta del presidente Municipal.
Tamaulipas Código Municipal para el Estado de Tamaulipas
Fracción VII del Artículo 55. Proponer al Ayuntamiento los nombramientos del Secretario, Tesorero, Director de Obras y Servicios Públicos y demás funcionarios de la Administración Municipal, así como su remoción por causa justificada. Fracción VIII. Nombrar y remover a los empleados municipales de acuerdo con la Ley, dando cuenta al Ayuntamiento para su ratificación y rectificación.
Tlaxcala Ley Orgánica Municipal de Tlaxcala
Fracción IX del Artículo 35. Proponer al Cabildo para su ratificación, los nombramientos y, en su caso, la remoción de los titulares de la Secretaría del Ayuntamiento, de la Tesorería, de la Dirección de Obras Públicas, del Cronista del Municipio y del responsable de la Seguridad Pública
Veracruz Ley del Municipio Libre de Veracruz
Artículo 36. Es atribución del Presidente Municipal, Fracción XIV. Proponer al Ayuntamiento el nombramiento de su Secretario y de su Tesorero; Fracción XVII. Nombrar y remover a los demás servidores públicos del Ayuntamiento.
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Yucatán Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Yucatán
Inciso e) de la Fracción II del Artículo 38. Es facultad y obligación del Ayuntamiento nombrar al Tesorero, Jefes de Departamentos y demás funcionarios y empleados a propuesta del Presidente Municipal y removerlos por causa justa.
Zacatecas Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Zacatecas
Fracción XIV del Artículo 49. Es facultad del Ayuntamiento nombrar Secretario de gobierno municipal, Tesorero y Directores, a propuesta del Presidente Municipal, y removerlos por causa justa, así como designar y remover al Contralor Municipal, en los términos de la presente ley.
Fuente: Elaboración propia con base en las leyes municipales de cada entidad federativa.
* Alfredo Carlos Victoria Marín. Economista con estudios de posgrado en Administración Pública por la UNAM.
** Leonardo García Zavala. Economista egresado del Instituto Politécnico Nacional.
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Transparencia y gasto enseguridad pública
Gustavo Fondevila*5
La inseguridad en México se ha incrementado en forma sustantiva en los últimos años6. A finales de la década de los noventa, los índices de delincuencia aumentaron en forma significativa con respecto a los
comienzos de la misma década7. Hacia mediados de la década de 1990 la gran mayoría de las encuestas registran una creciente preocupación ciudadana al respecto y hacia el final de esos años, la inseguridad se convierte en el principal problema para los mexicanos. El incremento de la delincuencia ha generado una mayor demanda social por un control efectivo del problema. Sin embargo, México ha atravesado un período de profundas transformaciones políticas que derivan en una transición democrática peculiar con serias dificultades para impulsar reformas de importancia en este terreno8. Asimismo las instituciones encargadas de proveer seguridad pública se enfrentan a una desconfianza generalizada por parte de la ciudadanía y están inmersas en un franco deterioro operativo. El marco normativo está rezagado, y las autoridades no han encontrado respuestas adecuadas para atender el problema de la inseguridad.
Ante este escenario, se han ensayado diferentes respuestas políticas y administrativas como la asignación de recursos económicos que ha aumentado sensiblemente. El gasto federal en seguridad pública ha crecido a razón de un 25% anual en promedio y entre 1994 y 2004 se incrementó 10 veces como porcentaje del producto interno bruto -PIB.4 El gasto se ha concentrado en las siguientes iniciativas: 1 Alvarado, Arturo. La inseguridad pública y la gobernabilidad en México. Diagnóstico y propuesta de reforma. México: Reporte para el Banco Mundial, noviembre 2005. .2 Zepeda, Guillermo. Crimen sin castigo: Procuración de justicia Penal y Ministerio Público en México. México: CIDAC - FCE, 2004.3 Bergman, Marcelo. Seguridad pública y Estado en México. México: Fontamara, 2006.4 Bergman, Marcelo, op. cit., p. 12.
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se ha modernizado el equipamiento policial,•se han hecho algunos cambios estructurales como la •unificación de policías,la puesta en funcionamiento de programas de capacitación,•el establecimiento de nuevas policías de investigación •(AFI),el compromiso de instituciones militares en la lucha contra el •narcotráfico9, entre otros.
Los resultados no corresponden a la inversión realizada en esta materia. Esta situación se ha agudizado en los últimos años y está asociada a la escalada delictiva y a la creciente expectativa ciudadana por la solución de este problema y a la mayor exposición pública del funcionamiento institucional, producto de la apertura democrática10. La provisión de seguridad pública por parte del Estado Mexicano es bastante deficiente.
La explicación más convincente respecto de estas deficiencias, refiere a que la ineficacia de las policías y de los ministerios públicos se debe a que no han evolucionado con éxito hacia un esquema institucional más democrático y su productividad disminuyó debido a la imposibilidad de operar con los criterios procedimentales del sistema represivo anterior.
Otra hipótesis señala que la deficiencia de las fuerzas de seguridad pública obedece al incremento de las tasas delictivas y las mayores expectativas ciudadanas por lograr un aumento en la eficacia en combatir la inseguridad. Es decir, el cambio no radica en la democratización sino en el incremento del delito, o puesto en otros términos, es probable que el viejo régimen fuera exitoso en contener la delincuencia porque la naturaleza del delito era menos predatoria y su escala considerablemente menor. En otras palabras, si las tasas delictivas en la década de 1970 hubieran sido similares a las de fines de los años 90, las viejas instituciones podrían haberse mostrado igualmente ineficaces.
5 Artz, Sigrid. La militarización de la Procuraduría General de la República; riesgos para la democracia mexicana. California: Center for US-Mexican Studies, 2003.6 Aparicio, Javier. Análisis institucionales de las reformas estructurales en México. México: CIDE, 2005.
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En resumen:
la seguridad pública es deficiente,1. la reforma institucional ha sido dispersa,2. la disuasión es baja,3. las antiguas prácticas de control del crimen han sido 4. sobrepasadas.
Ahora bien, es imposible conocer las causas reales de los pobres resultados debido a que:
la calidad de los datos es mala,no hay transparencia,no hay mecanismos institucionales de rendición de cuentas,no hay mecanismos externos de evaluación del desempeño,no hay acceso fluido a la información,no hay tradición de investigación empírica en la materia,no hay estudios comparativos a nivel internacional.
La seguridad pública y la Federación.
La seguridad pública es constitucionalmente facultad de los Estados y municipios, salvo aquellos delitos considerados de tipo federal, como el narcotráfico, la posesión de armas de fuego de uso exclusivo del ejército o el crimen organizado. La gran mayoría de delitos comunes son del ámbito de los estados, por lo que corresponde a las autoridades locales su prevención, detección y castigo. El 95% de los delitos detectados y sancionados son del fuero común y sólo el 5% del tipo federal. En consecuencia, los márgenes de acción directa por parte de la Federación para combatir la delincuencia se acotan a los delitos de su estricta jurisdicción.
Esta división de tareas entre Federación y estados crea problemas de
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competencia y responsabilidades y, en particular, plantea desafíos a los márgenes de acción del gobierno federal11. Si bien éste posee la mayor capacidad técnica, de recursos y despliegue, es a su vez, quien tiene la menor injerencia directa en el combate a la inseguridad. Empero, la Federación dista mucho de ser un actor secundario debido a su infraestructura, presupuesto, poder de acción y tradición política. Su injerencia en la seguridad pública de los Estados está determinada por sus apoyos logísticos, su capacidad de coordinar recursos y esfuerzos entre varias entidades federativas y la posibilidad de promover una agenda conjunta y movilizar recursos para ejecutar proyectos.
Restricciones a la eficacia institucional.
El federalismo en México y su tradición centralista impide 1. contar con los incentivos adecuados para generar un cambio cualitativo en el combate a la inseguridad. La comunicación entre distintos niveles de gobierno es múltiple pero la coordinación efectiva es escasa, la mayor dificultad estriba en alinear los intereses de los actores políticos de la Federación con los de los estados y municipios. Esto implica que cualquier programa federal puede sufrir numerosas restricciones al momento de ponerlo en práctica.
La colaboración horizontal entre las distintas dependencias 2. gubernamentales encargadas de la seguridad pública, no existe. En la actualidad la cooperación con instituciones como el ejército y la marina ha abierto canales no tradicionales con organismos en seguridad interna, sin embargo, la comunicación y coordinación operativa son todavía deficientes.
El cambio cultural en organizaciones profundamente 3. arraigadas por prácticas y procedimientos del régimen represivo, es muy complejo. Existen procedimientos
7 Bergman, Marcelo, op. cit., pp. 15 - 16.
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obsoletos, recursos humanos de difícil reentrenamiento, equipamiento e infraestructura que no responden a los desafíos de una policía moderna y democrática. Una genuina transformación requiere de cambios de tal magnitud que difícilmente pueden llevarse a cabo en las estructuras actuales.
Los incentivos y castigos del sistema de seguridad están 4. asociados al cumplimiento de requisitos administrativos, de gestión, más que a una medición del impacto real de sus acciones. Este equilibrio perverso favorece a los actores que detentan poder e inhibe transformaciones radicales, a menos que exista voluntad política y coaliciones de actores necesarias para impulsarlas.
Existe una marcada fragmentación de fuerzas y autoridades 5. que responden a distintos intereses, una gran rotación de mandos superiores y medios, y una muy escasa profesionalización de los cuerpos encargados de la seguridad pública.
Finalmente, la peculiar distribución de tareas entre policías 6. de investigación y de prevención, promueve intereses contrapuestos y pocos incentivos para una genuina cooperación. En resumen, una fragmentación con escasos instrumentos para cooperar en forma efectiva alimentan el deslinde de responsabilidades, los bajos niveles de rendición de cuentas, y una difusa responsabilidad política.
Conclusiones parciales.
La Federación ha hecho mayores esfuerzos por mejorar las policías que
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las entidades federativas. La estrategia que predominó, fue abandonar reformas propuestas en instituciones existentes y crear nuevas organizaciones o asignar funciones de seguridad interna a otras (por ejemplo, la creación de la AFI con antecedentes en la policía judicial federal). Sin embargo, la mayor debilidad de esta estrategia radica en que los resultados han sido pobres. Es decir, no se logró generar una verdadera estrategia de coordinación interna entre los distintos actores encargados de la seguridad pública, aunado a que persisten prácticas autoritarias en las nuevas agrupaciones.
Coordinación federal de los delitos. Como mencionamos con anterioridad, una parte sustantiva de los costos en seguridad corren a cargo de la administración federal, y la persecución del 95% de los delitos queda en manos de las estructuras estatales.
En la tradición política mexicana, la Federación ha contribuido fuertemente a cubrir las fallas de los estados. No obstante, tanto durante el Porfiriato como en el priismo tradicional, la Federación fue capaz de disciplinar a los gobernados por medio de múltiples mecanismos de cooptación y sometimiento. El nuevo período de democratización viene acompañado de otro proceso importante: la descentralización efectiva de las actividades de gobierno. El cambio fundamental es el creciente poder de los gobernadores sin la férrea disciplina centralizada. Dada la estructura de costos e incentivos, la administración federal es relativamente la que más pierde con la imposibilidad de incidir directamente. Por este motivo, en el sexenio anterior se invirtió en grandes esfuerzos por contribuir con los estados a resolver los problemas de inseguridad. Sin embargo, los gobernadores deben su carrera política en parte a la capacidad de reclutamiento de los caciques locales, sean estos presidentes municipales o figuras públicas en el ámbito local. La capacidad de reclutamiento y cooptación de estos actores es fundamental para fortalecer su gestión, acarrear votos y garantizar los apoyos para futuras empresas políticas. Por este motivo, los gobernadores están más comprometidos con sus redes clientelares y sus operadores políticos que con el desempeño general de su gestión.
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Habría que considerar esto a la hora de asignar recursos en materia de seguridad.
Dada esta estructura, donde los márgenes de acción de la Federación se limitan a ciertos delitos o a atraer casos de resonancia política o mediática, su mayor injerencia radica en la capacidad de coordinar o inducir a los estados a acciones concretas. En resumen, la labor más importante de la Federación en materia de seguridad pública es coordinar esfuerzos y liderar iniciativas.
Transparencia y rendición de cuentas: la racionalización del gasto.
Principio de publicidad.
artículo 6o. constitucional,•ley federal de transparencia y acceso a la información pública •gubernamental,exigencia de dar razones,•explicar el porqué,•transparentar documentos y archivos.•
Características de la seguridad pública.
Estado de derecho.
La organización y funcionamiento del Estado debe de estar sujeta a procedimientos regulados por la ley, de esta manera se garantiza el reconocimiento de los derechos personales y la responsabilidad del Estado de su cumplimiento.
Prevención y procuración de justicia.
Mediante la prevención y combate a la comisión de delitos, en apego al marco jurídico, con personal comprometido y calificado, de los tres órdenes
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de gobierno, salvaguardando la integridad y derechos de las personas e instituciones, mediante programas y acciones que den confianza y certidumbre a la sociedad.
Transparencia (rendición de cuentas).
Es obligación de todos los servidores públicos justificar o explicar su actuar ante el público.
Obligación de rendición de cuentas por parte del servidor •público.Exigencia de cuentas por parte de un particular o de otro •ente de gobierno.Capacidad de sancionar a los servidores públicos por •violación a sus deberes públicos.
Transparencia12 significa la obligación de todos los servidores públicos a justificar o explicar su actuar ante el público, es decir, que las razones de toda decisión gubernamental, así como los costos y recursos comprometidos, están accesibles, sean claros y se comuniquen al público en general.
Consecuencias de la transparencia.
Establece un nuevo contexto de exigencia: los funcionarios públicos •están sujetos a un escrutinio público permanente,tiende a mejorar la calidad del debate público, porque todos tienen •acceso a información oficial,rompe con los privilegios para acceder a la información y permite •tener acceso a todos por igual,desarrolla mecanismos de supervisión,•desarrolla mecanismos de medición de resultados.•
Rendir cuentas: medir resultados - supervisar el funcionamiento.
¿Por qué es importante medir el desempeño de las autoridades?8 Aguilar Rivera, José Antonio, Transparencia y democracia: claves para un concierto. México: IFAI, 2006, p. 25.
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Introducir una perspectiva nueva.
En el debate político de seguridad pública.•
Proporcionar datos confiables sobre el tema.
Ordenar el debate.•Formular políticas públicas sobre una base empírica.•Minimizar el componente partidista del debate.•Evitar amarillismo y cobertura anecdótica del problema.•Si no se puede medir, no se puede mejorar.•
Lograr un entendimiento más riguroso de la problemática.
Promover y sostener un diálogo informado, objetivo, franco y abierto •con las autoridades.
Informar a la ciudadanía y a los medios de comunicación.
A través de una cobertura rigurosa y seria, para fomentar una mejor •rendición de cuentas.
¿Por qué es conveniente la medición?
Las autoridades no están midiendo, por lo menos de manera pública, •el desempeño de las instituciones del sistema de seguridad pública y justicia penal.
Los datos que sí genera la autoridad cuentan con poca credibilidad, •además de que éstos no se procesan y aprovechan de manera sistemática.
Existen obstáculos legales y técnicos que inhiben un flujo ─adecuado de información entre dependencias y hacia la población.
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El debate con relación a las políticas de control del crimen es •partidista y poco objetivo.
Es necesaria la voz imparcial, en términos partidistas, que ─pueden ofrecer tanto la academia como las organizaciones de la sociedad civil.
¿Qué hay que evaluar públicamente?
Problema.
Tamaño del problema.•Naturaleza del problema.•
•Percepción del problema.
Índice de delitos cometidos.•Índice de percepción de seguridad.•
Recursos.
Cantidad y calidad.•Financieros, humanos y tecnológicos.•
Índice de eficiencia presupuestaria.
Índice de corrupción.•Índice de capacidad investigativa.•
Actividad.
Nivel de actividad generada.••
Resultados.
vs. objetivos oficiales.•vs. objetivos ciudadanos.•
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vs. mejores prácticas.•Índice de impunidad.•Índice de confianza en la justicia.•
Calidad.Satisfacción de usuarios.•Transparencia del proceso.•Equidad del proceso.•
Índices de satisfacción de usuarios.•Índice de transparencia.•Índice de equidad en la procuración de justicia.•
Estrategia de evaluación anual del desempeño de las autoridades.
Índices de dimensión y características del problema de la inseguridad.
Índice de delitos patrimoniales y violentos.•Percepción de inseguridad.•
Índices ciudadanos.
Satisfacción con la policía.•Confianza en las autoridades.•Confianza en la justicia.•
Índices de eficiencia y eficacia.
Capacidad investigativa.•Impunidad.•Eficiencia presupuestaria.•
Índices de calidad.
Transparencia.•Equidad.•Corrupción.•
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¿Qué son y qué es lo más importante de los índices ciudadanos?
Objetivo:Medir la percepción que tienen los ciudadanos respecto de •la calidad del servicio y nivel de confianza que tienen en los policías, ministerios públicos y jueces penales.
La confianza ciudadana es indispensable para que •pueda existir una investigación criminal exitosa. Se requiere que la ciudadanía confíe y perciba que •prestan un servicio de alta calidad, para que las víctimas de delitos presenten sus denuncias ante el MP. La percepción ciudadana no sólo es producto de •los índices delictivos, sino también de la calidad del servicio de las policías.
Propuestas.
Racionalización del gasto público13. El Plan Nacional lanzado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública contempla prioridades impulsadas por el gobierno federal atadas a recursos que debieron convertirse en incentivos concretos para avanzar en la ejecución de proyectos acordes con una policía moderna (nuevas redes de telecomunicación, inversión en sistemas de informatización, nuevo equipamiento, entrenamiento y capacitación, etc.)14 Pero se han cumplido ocho años de distribución de recursos significativos, más de 3,500 millones de dólares o el equivalente al 5% del PIB de México y los resultados de esa inversión no se reflejan en un desempeño superior. Aunque las razones son varias, la hipótesis central es que la asignación de recursos no está atada a resultados sino a criterios políticos que no premian rendimientos en materia de seguridad. El gasto responde principalmente a:9 Tépach, Reyes. Indicadores delictivos y el presupuesto público federal para la seguridad pública en México, 1999-2006. México: Cámara de Diputados, 2005.10 Bergman, Marcelo, Ibidem.
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ejecución de intereses del gobierno federal,1. mecanismos de distribución dentro de los estados que premian 2. lealtades políticas,atención de burocracias capturadas.3.
Todo esto inhibe que el esquema de distribución de fondos incluya la generación de incentivos para mejorar la rendición de cuentas. México no tiene un problema serio de recursos para la seguridad pública pero presenta dificultades para alinear los intereses de los actores a los recursos distribuidos. El sistema no exige el desempeño de las policías como criterio fundamental para sostener los esfuerzos de las asignaciones, posiblemente por el poco interés de lo gobernadores para introducir cambios que premien el desempeño policial. La profesionalización de los cuerpos de seguridad debe incorporar como eje rector, el ejercicio racional del gasto público en seguridad que posibilite que la inversión realizada en seguridad corresponda a resultados que justifiquen la erogación por parte de la Federación de los recursos públicos. De lo contrario, el gasto en materia de seguridad aumentará exponencialmente privando a otras acciones prioritarias de recursos como es el gasto social, condición estructural para consolidar de manera íntegra una sociedad segura, etc.
* Profesor-investigador de la División de Estudios Jurídicos del Cen-tro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
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Poder Legislativo delEstado de México
Contraloría
“La transparenciay los retos de la
transicióndemocráticaen México”
Toluca, México, 5 de Agosto de 2008.
Conferencia Magistral:
Ponente:Dr. Asael Mercado Maldonado
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Poder Legislativo delEstado de México
Contraloría
“La transparenciay los retos de la
transicióndemocráticaen México”
Toluca, México, 5 de Agosto de 2008.
Conferencia Magistral:
Ponente:Dr. Asael Mercado Maldonado
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La transparencia y los retos de la
transición democrática en MéxicoAsael Mercado Maldonado*
Agradezco al Poder Legislativo, específicamente a la Contraloría, esta oportunidad para poder comunicar a ustedes algunas de las ideas centrales en torno a dos temas que son de capital importancia
en la ciencia política y en la sociología política, por supuesto, me refiero a la transparencia y a la democracia.
Coincido plenamente en que la ciencia y el conocimiento deben estar en la mesa de todos y cada uno de nosotros, pero también celebro, sobre todo aquel pensamiento de la conferencia que dictó Max Weber en la Universi-dad de Heidelberg, cuando dijo que debía ser muy importante el hecho de que los políticos y los académicos se sentaran precisamente a comunicar sus ideas.
En este recinto hay importantes políticos y servidores públicos, que co-tidianamente llevan sus conocimientos y la aplicación de ellos a una de las más grandes instituciones de este país, que es precisamente el Poder Legislativo.
Son eminentemente políticos, y no cualquiera lo puede ser, ya en Grecia se decía que solamente los sabios podían ejercer el juego más peligroso inventado por el ser humano, que es la política. Gobernar a los semejan-tes es el arte más difícil que pueda existir en una sociedad. ¿Por qué? Porque gobernar a una sociedad implica la grave responsabilidad de lle-varla hasta los más altos estadios de progreso, en donde prevalezcan la ciencia, la belleza, la cultura, la paz, la armonía, el goce de la salud y de
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la cultura, pues de lo contrario, si hay fracaso en esta actividad se caería en niveles ínfimos de desarrollo, a una putrefacción donde únicamente existe la traición, la desolación, la pobreza y la ignominia. Y sobre todo en aquel espacio al que se refería el doctor Edgar Jiménez Cabrera, sobre el cual afirmaba que nuestras sociedades también están hoy en día en peli-gro de ser absorbidas por el caos, por la ignominia, por la ignorancia y la simulación, un espacio que es corroído por el cáncer más profundo de la sociedad que es la corrupción.
Max Weber se negaba a impartir la conferencia que le pidieron porque decía que hay personas que solamente quieren escuchar lo que a ellas les conviene, sin embargo, lo hizo y la mencionada disertación se convirtió en el famoso libro que todos conocemos: El político y el científico.
Tenemos distintos caminos. El político, dice Max Weber, solamente se convertirá en político si es capaz de ocultar sus verdaderas intenciones y de vincularse con los poderes diabólicos que acechan en torno o atrás de todo poder. Está distanciado del científico, porque éste tiene otro anhelo en la vida, sencillamente busca la verdad, aunque esta verdad esté muchas veces disfrazada, alejada y oculta, su objetivo en la vida es diferente, el político y el científico no pueden casarse, están totalmente divorciados. Lo que voy a decir aquí pertenece a los ámbitos teórico y académico. Los académicos no somos nadie, ni tenemos esa responsabilidad para salvar totalmente los males que aquejan a la sociedad.
Un político sabe lo que mueve cuando toma una decisión, qué intereses toca, en cambio, cuando entra al mundo de la política, el académico es torpe; en este sentido el político evidentemente tiene esa gran virtud, que es el haber desarrollado a lo largo de la historia de su vida, un olfato es-pecial para darse cuenta de las implicaciones que tienen sus acciones, en cambio el académico tiene como paradigma el marco de los valores. Su universo forma parte de la teoría de la abstracción, conoce cómo puede funcionar una máquina, pero si lo ponen a apretar un tornillo podría equi-vocarse; el político no, el político sabe tomar decisiones, analiza cuáles
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son sus consecuencias y está conciente de ellas. Al final Max Weber de-cretó, por así decirlo, el divorcio entre la ciencia y la política.
Pero lo que es un hecho, lo que esta todavía vivo, es la posibilidad de co-municación, porque el científico le puede decir al político la verdad, no lo que quiere escuchar sino la verdad, y el político sabrá específicamente en qué forma aplicará esos conocimientos, para remediar de la mejor mane-ra posible una situación. Hecha esa aclaración, a continuación expondré algunos puntos de vista, desde el ámbito académico.
Claro, también la teoría se construye a partir de una realidad. Pero son dos éticas, dos vocaciones, diría Max Weber, específicamente diferentes entre si, y esa es la esencia del ser humano; la diversidad.
La época contemporánea creó un hombre nuevo. ¿Quién es este hom-bre? Evidentemente distinto al de los griegos sobre todo por su cultura, diferente al de la Edad Media, al del Renacimiento, al de la Guerra Fría, ¿Quién es este hombre que esta siendo forjado, como diría Peter Berger, como si fuera plastilina, por las nuevas relaciones sociales?
Bueno, este hombre es eminentemente racional en el sentido económi-co. Es un homus oeconomicus, es un homo americanus, es un triunfador económico, un superviviente del mercado. En esencia son las razones económicas las que mueven su racionalidad. En este concepto de racio-nalidad, sigo precisamente a Max Weber, ya que todas las decisiones de este ser humano “nuevo” -podríamos decir que nació con este siglo XXI- van a implicar un cálculo de racionalidad económica, por ejemplo, cuánto me costará tener un hijo, un hermano, una esposa, una amante, un carro, un amigo, es un cálculo económico. Y qué pasa con los que no logran ac-ceder al mercado de trabajo y al consumo, pues se corrompen. Aquí esta la razón fundamental de la deshonestidad. A un hijo se le puede dar casi todo, a dos menos, cuatro o más hay que comprar despensa por docena, debemos de hacer un ejercicio de planeación económica. En dónde van a estudiar, etc.
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Por ejemplo, yo pude estudiar gracias el apoyo que me dio el sector pú-blico mediante una beca, de otra manera nunca hubiera podido hacerlo. Claro ganar una beca implica hacer un esfuerzo adicional para mantener un buen promedio.
En alguna ocasión Lázaro Cárdenas decía “maldito sistema” que corrom-pe a nuestros mejores hombres, a los que están encargados de la admi-nistración de los recursos, ya que permanentemente son tentados por la avaricia y el egoísmo, y aquí tendríamos que relacionar esto con la teoría política en términos por ejemplo, de Rousseau, de Montesquieu o de Ho-bbes, quienes señalaron que es en la naturaleza del hombre en dónde podemos ubicar la maldad o la bondad.
Este mecanismo es estructural y social, no es psicológico o individual, por eso para cambiar estas condiciones en las cuales puede aparecer el egoísmo, la avaricia y la corrupción, tendríamos que cambiar la estructura social y los valores que la rigen, este es el asunto.
No al hombre en sí, porque siguiendo la lógica de Peter Berger, la forma-ción de un hombre sería producto de su sociedad, y de este pensamiento se desprende una de las grandes tesis de uno de los más elevados pen-sadores de ciencia política que ha dado la humanidad, que es Wright Mills. En todas las instituciones hay hombres corruptos, dice este autor, esto es una verdad, pero mucho ojo, dice Wright Mills, cuando la sociedad se co-rrompe, corrompe necesariamente a todos los hombres. Vean ustedes cómo la aparición de la estructura social patológica o enfer-ma corrompe también a los hombres. Esta es la presión más determinante, para que en la teoría sociológica aparezcan ya cierto tipo de disfunciones, de patologías y de conductas.
Últimamente nos dice Von Hayek: “Los que no consiguen acceder al mer-cado de trabajo y al consumo no tienen ningún derecho frente a la socie-dad, no todos los seres vivientes tienen derecho a seguir viviendo”, esta es la verdad más horrible que podemos encontrar en nuestros días, repito,
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hay seres humanos que no tienen derecho a seguir viviendo. Esto significa todo. Porque tener derecho a seguir viviendo implicaría un sistema de sa-lud, estar vinculado con un ideal, darle un sentido a la vida, tener una edu-cación y libertad para pensar y decidir, etc. Pero, bueno, esas condiciones no existen por ahora, dice Hayek, y, por lo tanto, muchos seres humanos que no tienen estas posibilidades, realmente no están viviendo. Terrible máxima del racionalismo capitalista.
Si creemos que estamos viviendo, habría que compararnos respecto a otros sistemas de vida, mejores, por supuesto, porque no nos vamos a medir con niveles más bajos. Debemos de ver cómo andamos en los as-pectos de libertad, de acceso a la educación, al conocimiento, etc., -y aquí viene uno de los puntos centrales de la plática- de acceso al poder, a ser representante, a gobernar a otros, a dirigir la sociedad, pues si nuestros conocimientos no tienen alguna aplicación no sirven de nada.
Si los grandes científicos se inocularon la rabia, el virus, para probarse ellos mismos que tales enfermedades se podían combatir, ese es el máxi-mo nivel de experimentación para que los conocimientos sirvan a los otros. En nuestro país hablamos aproximadamente de 50 puntos de pobreza; el eminente doctor José Luis Calva, en una conferencia magistral, demostró a sus colegas economistas que defendían la política pública del ex presi-dente Fox, de quien decían que la había aliviado, que no era cierto, sino que por el contrario la pobreza aumentó.
Una persona que es pobre no puede ser libre y, por lo tanto, no tiene de-recho a existir. Ese es el sentido precisamente de la apreciación que hace Von Hayek. Esta es la primera cuestión, la era creó un “nuevo” hombre, sin embargo, ese hombre que esta siendo formado esta también frustrado, porque el tener no implica ser.
Entonces es también un hombre que endiosa la falsedad y la simulación, es un hombre que no va a la esencia del ser, y eso es lo que nos venden el sistema capitalista, la globalización y el neoliberalismo, que nos macha-can con el tú vas a tener, pero sin ser, lo cual es una falsedad. El hombre
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de hoy al reproducir esa lógica y ese sistema de creencias, entra en una profunda frustración.
Democracia sin democracia No hay duda de que cualquier sistema político es perfectible. En México, me decían, vivimos plenamente la democracia, podemos votar y gana el que más votos tiene. No es cierto, eso no es democracia, la elección como tal no es democracia, por muchas razones que ustedes saben, el voto se puede comprar y manipular. Unos días antes de las elecciones del 2006, recuerdo que un prominente industrial me expresaba que si llegaba López Obrador a la Presidencia, le iban a quitar sus casas y sus empresas. Una persona con cierto nivel edu-cativo y cultural, que diga que van a traer a Fidel Castro a gobernarnos, es pura manipulación. Completamente falsedades eso de que va a llegar el socialismo, el comunismo.
Hoy China, pareciera ser que es más capitalista que los Estados Unidos. Se calcula que en el 2015 estará arrebatando el cuarto lugar a los alema-nes, en pocos años más va a destronar a los japoneses, se espera que en breve -2020-, sea el país número uno del mundo, económicamente hablando. Y antes de perder la fuerza, es muy probable que los Estados Unidos de Norteamérica desaten una guerra mundial. Y en esta visión del homo americanus malgastar liderazgo y éxito es perderlo todo. Terribles predicciones. Antes que dejar el poder mundial, que se hunda la humani-dad.
Democracia sin democracia, porque es falso que el sistema capitalista, en esta etapa del neoliberalismo, diga que todos van a tener de alguna o de otra manera las mismas oportunidades; que vamos a ser iguales ante la justicia, se crea una libertad -y aquí Carlos Fuentes cita a Guillermo de Ockam- sin libertad. Porque el que tiene más y mejores condiciones es aquel que puede avanzar más.
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Es iluso pensar que sin el apoyo político, por ejemplo, y esa es una de las tesis que yo manejo en el libro de TELMEX, Carlos Slim hubiera llegado a ser el dueño de la paraestatal desde su posición en el Grupo Carso. En México, todos los grandes negocios se hacen con el auxilio del apoyo político, por eso es uno de los hombres más ricos del planeta. He dicho en las aulas que Bill Gates está basado en software y Carlos Slim tiene hardware, ambos tienen empresas concretas, sólidas, materiales, son el primero y el segundo hombres más potentados de la tierra, en términos económicos.
Acordémonos que en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, a Carlos Slim se le otorgó esta concesión de TELMEX, que por cierto era una em-presa productiva.
Ésta democracia que vivimos y que se fragua en el periodo del liberalismo, no es democracia, como la libertad que genera, no es libertad, claro todos los sistemas sociales tienen filtros específicos para ser aplicados en cada sociedad. Según el teórico Robert Dall, los cinco criterios que deben existir en un sis-tema hipotético y eminentemente teórico y académico, para que en todo caso podamos hablar de democracia, son que deberá haber participación efectiva, igualdad política, entendimiento ilustrado, el control de la agenda por parte de los ciudadanos y la garantía de una igualdad básica en las facilidades, y, acceso a la representación política. Cuando existe solo un principio de representación no es la gente la que está en el poder y en la toma de las decisiones, sino una elite, son tus representantes, y, por ende, ya no es democracia.
El concepto de elite en ciencia política se opone a la mayoría. Aquí viene una de las más grandes teorías que hayan existido, que es la ley de hierro de las oligarquías, de Robert Michels, quien dice que elite es: “cualquier grupo que quiera tomar el poder…”, evidentemente que en las sociedades occidentales el canal de acceso al poder político son los partidos políti-cos, pero no es la única, también están la vía revolucionaria, la armada,
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la confrontación, bueno, incluso la presión, en fin. “Cuando este grupo minoritario de representantes o lideres llegue al poder, creará una serie de condiciones y de instancias especificas administrativas que lo ayuden a mantenerse en el mismo”. Por muy revolucionarios que sean, ya en el poder cambiarán sus intereses, ahora lo prioritario será proteger a su elite, y pasarán a segundo término las necesidades de los ciudadanos. Esto se aplica en todos los ámbitos, en partidos políticos, en sindicatos, en univer-sidades, en asociaciones profesionales, etc. Es una ley que definió Robert Michels, que también habla de la naturaleza del poder político, de cómo en el poder se utilizarán instrumentos y se crearán instancias específicas para mantenerse en él y reproducir sus intereses.
Esta concepción de elite y de liderazgo es reforzada por la teoría de Hob-bes, quien señala que incluso dentro de la misma elite, tarde o temprano, se generan diferentes visiones para tomar y ejercer el poder, lo que provo-ca que incluso entre los propios miembros lleguen a matarse. Estas fases las podemos aplicar a muchos hechos históricos, acordémo-nos de las terribles experiencias de Stalin en la ex URSS; los historiadores Brandenburg y Scott, descubrieron que en México después del proceso armado hubo una elite que se autodenominó la familia revolucionaria de la cual surgieron los cachorros de la revolución. Cabe señalar que entre ellos hubo asesinatos, como los de Obregón y Carranza, y más recientemente el caso de Luis Donaldo Colosio; hasta la fecha hay una permanente lucha por el poder. Dice Hobbes que la lu-cha por el poder no acaba con la muerte. ¿Por qué? Porque seguirán los intereses compitiendo incluso por su herencia y aquí ya entramos en el terreno de las perversiones por el poder y los mecanismos políticos que existen para obtenerlo.
Hay una serie de principios institucionales que deben regir la democracia. El término democracia ha servido como legitimador del gobierno de unos pocos. En Cuba dicen ser democráticos, porque el 98 por ciento de los cu-banos quiere a Fidel. Sin embargo, para que exista democracia deberá de
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haber por los menos dos o tres alternativas políticas. En la isla únicamente existe el Partido Comunista Cubano, y hemos de reiterar que no puede haber democracia en un sistema que solo usa un partido.
Nosotros no vivimos en democracia plena porque un partido nos gobernó durante 70 años; la democracia tampoco se da de la noche a la mañana, por eso hablamos de retos o de perfectibilidad, pero habría que evitar co-rrernos al otro extremo, no permitir esa multiplicidad de partidos, porque cada familia así lo deseara, tendríamos el partido de los González, de los Pérez, no se pueden aceptar tantos partidos, pues tampoco es una garan-tía para la democracia.
El hecho de que tengamos ocho partidos registrados o más no nos hace más democráticos. Contamos con un partido verde, otro del trabajo, otro de la mujer, otro de los artistas, pues el fenómeno político de ciertos gru-pos de presión que pugnan por una mayor representatividad ha hecho que el sistema acepte a tantos partidos políticos nuevos, con la única finalidad de legitimar a un sistema gobernado por unos pocos. A falta de liderazgos naturales y de hombres sabios, entonces aparecen los artistas, los futbo-listas, personas con cierto grado de popularidad, etc.
Viendo algunas estadísticas tenemos, por ejemplo, que en el liderazgo de los sindicatos, aproximadamente tenemos una media de 40 años en el poder, y muchos de esos lideres llegaron con la máxima de no reelec-ción, y ya cuando llegaron al poder y lo ejercen se reeligen más que sus antecesores, cosa similar sucede en los partidos políticos y en otras ins-tituciones. Robert Dall utiliza el término de democracia para designar al sistema polí-tico que tiene disposición de satisfacer entera o casi totalmente a todos los ciudadanos en función de sus intereses y necesidades. Este otro sentido de democracia, es una democracia ya realista, que plantea un modelo hi-potético donde un gobierno responda durante un periodo de tiempo dado a las preferencias de sus ciudadanos sin distinciones políticas, garantizan-do los siguientes tres principios institucionales.
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El primero de ellos: Formular preferencias, es decir, todo mundo tiene li-bertad de asociación, hoy si te juntas con cinco o seis profesores y te ven, entonces estas promoviendo una revolución, mejor no te juntes con nadie, anda solo. Muy cuestionada está nuestra libertad de expresión; de sobra es conocido que, en el mundo, México es uno de los países que tiene registrados más homicidios de periodistas, la cifra es impresionante. Se habla de más de 500 asesinatos, por distintos motivos, aunque también esta la autocensura, por el narcotráfico, los chantajes, etc. Sabemos que los sistemas de seguridad sirven precisamente para espiar y presionar a la gente. El segundo es la libertad de voto. Aquí voy a poner énfasis, porque las grandes luchas del pueblo mexicano por la libertad política han sido por el respeto al sufragio. Cualquier otra lucha créanmelo se queda corta pues la sangre que ha derramado el pueblo mexicano por el respeto al voto es mucha.
Recordemos que a principios de la década de los 70’s, don Jesús Re-yes Heroles comenzó a impulsar, desde dentro del sistema, la apertura democrática que terminó con la creación del Instituto Federal Electoral, instancia que iba a garantizar el voto y la transparencia, que daría certi-dumbre, certeza y claridad, no importa quien triunfe, lo importante es que, efectivamente, haya ganado.
En todas las elecciones ese es el principio de certidumbre que exige la gente, no importa que me ganes por mil a uno, pero que se cuenten los votos y bien, pues efectivamente esa voluntad es de las masas. Hemos de resaltar que las mayorías también se equivocan, pero hay que respe-tarlas, eso es lo que exigimos, no importa cuan enajenados estemos, que se mantenga el resultado, el conteo que sea transparente. En México díganme que pasó en 1998, en el 2006, pues parecería que vamos hacia atrás, ahora con aparatos más sofisticados para consumar los fraudes que nos están costando cientos de millones de pesos. Posee-mos un sistema que no esta garantizando la certidumbre del voto, como
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principio fundamental para afirmar que vivimos en una democracia.
Dentro del esquema para formular preferencias, libertad debe de haber en este sistema democrático, libertad para que los líderes políticos compitan en busca de apoyo y manejar evidentemente diversidad de fuentes de información, pues aquí parece que el duopolio televisivo domina el espec-tro.
Ahora resulta que tanto el Senado de la República y el Poder Legislativo Federal se arrodillan ante las televisoras, cuando el servicio de telecomu-nicaciones es una concesión del Estado mexicano; y si al líder del Senado y ex aspirante presidencial, Santiago Creel, son capaces de borrarlo de sus pantallas, qué no le podrán hacer a cualquier ciudadano.
¿Tenemos realmente libertad de expresión, de fuentes alternativas de in-formación en este país? Parecería ser que hemos creado monstruos que nos manipulan y nos dominan, y que muchas veces están fuera de pará-metros mínimos de regulación.
Haciendo un recuento del segundo punto, consiste pues en manifestar públicamente las preferencias entre un partido y otro, ante el gobierno, individual o colectivamente, principio mínimo de garantía que incluye por supuesto la libertad de asociación, la libertad de expresión, la libertad de voto, la elegibilidad para administrar la cosa pública, así como el derecho de los líderes a competir, de lo cual hablábamos anteriormente.
Y el punto número tres, recibir igualdad de trato, sin que haya discrimina-ción alguna por causa del contenido o del origen de las preferencias políti-cas. Aquí vemos que en los procesos de elección invariablemente hay una preselección, en términos de un delfín, de un candidato consentido que va a reproducir los intereses de la elite, y, por otro lado, a los contrarios hay que perseguirlos, desgastarlos y eliminarlos. El proceso político del des-afuero en el caso de Andrés Manuel López Obrador nos ilustra muy bien toda esta teoría.
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Entonces tenemos que dar ese salto cualitativo para comenzar a inocular dentro de nuestra cultura social una orientación importante y sólida hacia una verdadera democracia, opinar diferente y que se nos respete.
El cumplimiento de los tres principios enumerados a favor de los ciudada-nos, es condición fundamental para que se diga que una sociedad practí-ca la democracia, de acuerdo a la propuesta teórica que le da sustento a la participación de la sociedad civil.
Aquí tenemos representadas dos variables importantes, un debate públi-co, por un lado, y el derecho a participar en las elecciones, por el otro, cosas que en nuestro país realmente no se dan, máxime cuando estos principios fueron ya sancionados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando determinó la eliminación de la representación política a título personal o independiente. Con esto, los partidos políticos van a controlar todos los canales de acce-so al poder, lo cual aleja la posibilidad de que un ciudadano, independien-temente de su filiación partidista, pueda participar dentro de los procesos políticos. Democracia como instrumento de orden Desde los centros de poder hegemónico se ha propuesto a la democracia participativa como modelo político a seguir en la periferia. Los gobiernos deben de cumplir con varios de los requisitos fundamentales de la demo-cracia participativa para que tengan acceso al financiamiento y a los cré-ditos de las instituciones financieras internacionales, tales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Eximbank, entre otros. Es decir, algo similar a la estrategia de los años 70’s, cuando las guerras sucias, que solamente sirvió para garantizar los intereses económicos de las grandes corporaciones transnacionales, por parte de los hombres que la población llevaba al poder, que eran sectas o elites, y que entonces go-
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bernaron bajo el sello de la tortura y la persecución.
Luego nos dejaron hacer nuestra democracia, nada más que esa demo-cracia debería ser bien portadita, bonita, tendría que ser una democracia que no cuestionara nuestras políticas internacionales, en síntesis, una de-mocracia acorde con la reproducción de la lógica del capitalismo interna-cional. Si es de esta manera, entonces les daremos la categoría más alta en cuanto a confianza país. Podrán gozar entonces de una serie de instru-mentos, como las cartas de intención para la obtención pronta y expedita de los financiamientos para su desarrollo social, político y económico. De ninguna manera queremos la democracia de Cuba, de Venezuela o de Bolivia, de Chile o la de Argentina. Pretendemos unas democracias colaboracionistas, porque de lo contrario con sus decisiones pueden sa-lírsenos de la órbita de control. Las presiones son de múltiples maneras. Condicionando la asistencia social, el apoyo alimenticio, educativo, contra el narcotráfico, en donde las transferencias son en dólares y a través de acuerdos tendenciosos.
Ellos quieren una democracia colaboracionista. En 1982, cuando ocurrió una de las más grandes tragedias de la economía internacional, y luego en 1994-1995, cuando México vivió su peor crisis económica y política, tuvo un decrecimiento de 10 por ciento, motivo por el cual casi declaramos al mundo una moratoria. Pero los Estados Unidos de Norteamérica nos prestaron 100 mil millones de dólares de sus reservas, porque si México anunciaba su incapacidad de pago, le seguirían Brasil, Argentina y demás países en un efecto dominó que luego sería incontrolable. Habría que pa-rar este derrumbe. ¿Por qué? Porque era una situación gravísima en tér-minos del sistema de colaboracionismo, pues este se rompería afectando el flujo y la lógica de reproducción del capital internacional.
El poderío político de los estadounidenses influye en la forma de colabo-ración en la mayoría de los campos. En el económico, en el político, en el
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militar, en el migratorio, en el financiero, sí, en casi todos, en donde siem-preimpone sus condiciones.
México posee un arma muy poderosa que es la mano de obra, pero que desgraciadamente no la ha sabido utilizar. La economía norteamericana puede incluso colapsar sin los recursos humanos de nuestro país, sin el petróleo del Golfo, no hemos sabido negociar ni presionar desde el ámbito eminentemente político.
Recientemente en la Universidad Autónoma de Puebla un colega investi-gador me decía que es probable que las compañías transnacionales entren a PEMEX. Ya entraron, puesto que actualmente existen contratos. Ahora, qué va a suceder en los próximos años en términos de gobernabilidad cuando se nos agote el petróleo. Del petróleo se cubren muchos rubros: gasto social, mantenimiento del sistema burocrático, por cierto complejo y difícil, y muy poco productivo, etc.
¿Qué pasará si no fortalecemos el ahorro interno y la infraestructura eco-nómica? Lo saben muy bien los expertos. Se nos puede colapsar inclu-so la sociedad. El proyecto neoliberal impuesto por el norte, no es sólo económico, como podemos ver, es social, es político y conlleva un estilo de democracia que requiere un estado funcional para implementar una geocultura y una geoeconomía. El neoliberalismo no ofrece alternativas frente a la actual crisis social. ¿Y cuál es esta? La ingobernabilidad. ¿Por qué no entregar la electricidad, el petróleo, entre otras de nuestras fuentes de riqueza a los extranjeros, si los mexicanos hemos demostrado que no las podemos administrar?
Y el cliente en la era de la globalización y del neoliberalismo, lo que quiere es un servicio eficiente, para eso paga y además carísimo, quiere calles sin baches, luz sin apagones, teléfono no subvencionado. Entonces la lógica de la globalización nos va conducir a ese terreno, que quien pueda administrar de la mejor forma posible esos bienes, los va a
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buscar, por la buena o por la mala, como ya sucedió en Medio Oriente, en donde el imperio norteamericano, junto con un grupo de países aliados, invadió para quedarse con el petróleo.
Tenemos pues una grave responsabilidad, y no únicamente en cuanto a la reforma energética, que ya esta en la agenda de los poderes públicos, sino también en cuanto a la administración específica que estamos ha-ciendo de esta riqueza, porque de lo contrario el fenómeno de los fenicios nos podría sorprender al comprar, comprar y comprar, sin fortalecer nues-tra capacidad de ahorro interno.
Si observamos cuidadosamente las cosas que se venden son de China, entonces tendríamos qué preguntarnos, qué producimos nosotros, porque siempre cuando adquirimos algún producto es déficit para nosotros, y en el corto plazo esto tiene una factura, y el costo en el que estoy pensando es la posibilidad de sufrir un terrible colapso.
Decía porqué no vendemos PEMEX, pues es muy cuestionado el para qué nos ha servido. Para mantener a una familia de políticos. Tenemos que revisar, cruda y realistamente, la administración de las fuentes de nuestra riqueza. México es líder también en producción de plata, qué está sucediendo en esta rama de la economía, venderla no sería la solución, etc.
Otro fenómeno que está afectando de manera fundamental el medio de-mocrático en México es el siguiente: El ocaso de la política tradicional y la aparición de líderes que se creen predestinados a tomar el poder para regir la vida de los demás. Hoy comprobamos una evidente ineficiencia de los partidos políticos, como fórmula tradicional para acceder al poder político. El Estado nacional ha sido ocupado y utilizado como un sector o un departamento o una asociación jurídica, que es operada en función de los intereses de las grandes corporaciones trasnacionales. Tal parece que con la era de la globalización apareció la confusión ideo-lógica. La capacidad de los partidos políticos como conductores de los
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grandes proyectos ha desaparecido. Tenemos una auténtica indefinición en cuanto a su visión de vida, filosofía del ejercicio del poder, e incluso de identidad, lo cual promueve una democracia colaboracionista que protege principalmente a los intereses económicos, a quienes les permite alcanzar con facilidad su objetivo en las esferas política y pública.
El abstencionismo, la corrupción, el descrédito, emergen aquí algunos fac-tores extra partidistas, a nivel internacional, más importantes que los parti-dos políticos, porque éstos van a ser utilizados para que se les impongan líderes ajenos. Condoleezza Rice, por ejemplo, la jefa de la diplomacia norteamericana, la titular del Departamento de Estado, provenía del Enter-price Institute, que es un think thank, es un tanque pensante. El Enterprice Institute es una empresa privada, no es un partido político, aunque se identifica con los republicanos para ocupar ese puesto, pero vale enfatizar que ellos no tienen la ideología de un partido, sino la de su empresa. La gran compañía Bechtel es una de las más grandes corporaciones in-ternacionales que opera en todo el mundo y que esta transformando la faz citadina por, ejemplo, de los principales escenarios y valles de Medio Oriente.
Algo que aprendí de Jalife Rahme, hace seis meses que tuve la suerte de estar con este premio nobel mexicano, es que las grandes empresas del sector energético como la Exxon Mobil están en problemas porque su ma-teria prima que es el petróleo se esta acabando. Por lo tanto su poder está en crisis. ¿Qué sucede? Que las últimas reservas de energía son como si fuera una bendición divina, y da la casualidad que las tienen los países en vías de desarrollo. Brasil, México, Kuwait, Arabia Saudita e Irak, tienen petróleo, por lo tanto esas empresas que antes a nadie le importaban por-que eran ineficientes, ahora todos las pretenden porque poseen el último oro que hay, que es el petróleo. Conocidas como las siete hermanas, las grandes compañías petroleras transnacionales se quedaron sin petróleo, pero con una infraestructura de poder político y de representación planetaria, sumamente extenso, por
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eso las guerras. El ministro británico de asuntos exteriores dijo que la última incursión en Irak era para traer el petróleo de Medio Oriente, y al otro día amaneció envenenado. Ellos mismos lo asesinaron con la lengua negra, jamás se supo nada.
Es decir, han aparecido dos actores fundamentales: las corporaciones trasnacionales como agentes rectores del proceso económico y político actual, desplazando a los partidos políticos, por lo cual señalamos que ha llegado el ocaso de la política tradicional; y, la formación de sectas y hermandades, hay incluso tradiciones en la diplomacia internacional por ejemplo, los masones, el Opus Dei, los Caballeros de Colón, en fin.
El poderosísimo Club de Bilderberg, como una de las elites del poder mun-dial, donde están incluso algunos de los jeques árabes que manejan el petróleo en el mundo hoy, reyes, en fin. Estas sectas y hermandades son las que definen las plataformas de los partidos y quién va a ser su repre-sentante. Comentaban en el caso McCain, que era el hijo predilecto de los señores de la guerra, porque se les llama así.
Antes, en la época de John Fitzgerald Kennedy, se les llamaba con una grosería, the son of a bitch, eran los hijos de puta. Se les denominó así porque a ellos no les importaban más que sus intereses y su dinero, y eran capaces de asesinar hasta al Presidente de la República, como lo hicieron con Kennedy.
Hay una interesantísima anécdota en el libro de William Domhoff, “¿Quién gobierna a los Estados Unidos?”, cuando afirma que en alguna ocasión Nixon se les acercó y les dijo que era más fácil ser Presidente de los Esta-dos Unidos de Norteamérica que ser representante de ustedes, se estaba refiriendo a los hijos de ..., y se les conoce también como los señores de la guerra.
Bueno McCain era el representante favorito de los señores de la guerra, pero a mí me dieron la información de que algunos de estos líderes ya es-taban controlando el financiamiento de la campaña de Obama. Y si vigilan
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los recursos en tu campaña, prácticamente te están tratando de sujetar la voluntad política, entonces ningún elemento queda al azahar, todo está calculado.
Esta formación de sectas y hermandades, como algunas de las ya citadas, aparecen como los espacios sociales donde son seleccionados los líderes predestinados a conquistar el futuro inmediato del mundo, por la nueva elite del poder.
Introducen, por ejemplo, elementos esotéricos y utilizan ciertos simbolis-mos, los cuales les sirven para identificarse. Por ello afirmamos que ya esta aquí el ocaso de la política tradicional. Así como la suástica fue un elemento fundamental para los nazis, actualmente las elites utilizan otros símbolos, crean costumbres como la de casarse únicamente entre sus familiares, en algo que William Domhoff llamó el Social Register.
Ahora todos tenemos libertad para hacer talacha política, si, pero ellos deciden quién es el líder. Dicen sí a la democracia y a los símbolos que la rodean, pero ellos llevan mano en la elección y le abren la fuente del financiamiento, claro que cuando gobierne podrá hacer todo lo que quiera pero con su estilo, con el perfil que ellos requieren para la reproducción de sus intereses, estés de acuerdo o no, y aquí bueno aparecen algunos cadáveres. Si no aceptas te puedes ir despidiendo, al ámbito académico, ¡verdad!, o puedes continuar hasta donde ellos quieran, ese es el asunto.
Es decir, ellos no gobiernan directamente ni les interesa, por eso hay muy pocas fotografías de, por ejemplo, el Grupo de Bilderberg. Se sabe que hay importantes asesores involucrados como por ejemplo, Henry Kissin-ger, que defiende los intereses de algunas corporaciones trasnacionales que operan en China, en Europa, etc., y por ahí aparecía un artículo bri-llantísimo, que señalaba que detrás del mito del milagro chino se encuen-tra la infraestructura financiera y económica de los norteamericanos.
Los procesos desencadenados por la política neoliberal presuponen una mayor exclusión de sectores sociales, por lo que se hace necesario re-
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plantear radicalmente las relaciones entre los actores y los partidos, a partir de la democratización de la política y la cultura. Aquí es importante destacar que nadie va a luchar por nosotros, debemos de hacer lo que nos toca. De acuerdo con la experiencia ponemos dos ideas: la pobreza y el co-rralito, el corralito es precisamente lo que sucedió en Argentina, donde la crisis económica llegó a tal grado que el dinero no servía y se comenzaron a utilizar otro tipo de relaciones, por ejemplo el trueque, que significa que yo te cambio un kilo de arroz por uno de frijol. Entonces decía que los que más ayudaban a los pobres eran los pobres, de tal forma que lo sucedido en el corralito fue que los movimientos populares, los partidos políticos, los ciudadanos y las instituciones académicas de la región, se articularon a ni-vel sub y suprarregional, para intercambiar experiencias de organización y construir estrategias comunes de acción, por qué, porque el hombre frente al neoliberalismo y la globalización está sólo. Pero de eso se trata. En la lógica del mercado y de la dirección que éste quiere imprimirle a la historia, es necesario desarticular, quitar la ideología, la base de identidad y cultural, para que nos enfrentemos individualmente y desestructurados en este mundo en donde prevalecen los intereses del gran capital.
Norbert Lechner muestra un cuadro contradictorio en su análisis sobre América Latina, al señalar que los gobiernos democráticos que se instalan en la región sufren al mismo tiempo una profunda crisis económica que sacude las estructuras sociales. Y aquí viene uno de los grandes dilemas, que ya apuntaba el doctor Jiménez Cabrera, ¿quieres democracia? No pidas riquezas. Democracia, muchas veces es el ámbito del derroche, da-les todo a los que gritan para que dejen de hacerlo, dilapida los recursos, construye calles donde no se necesitan, hospitales que nadie va a utilizar, lo importante es que se vea consumismo, compra de voluntades, actitud de poder que nos conduce invariablemente a padecer una economía de-sastrosa.
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Ahora estamos en la época de las dicotomías. Han aparecido países como los conocidos Tigres Asiáticos: Taiwán, Malasia, Hong Kong y Singapur, que son regímenes prácticamente dictatoriales, pero cuya economía es poderosa, en cambio nosotros gozamos de una democracia, pero con una propuesta económica que no despega. En ambos escenarios estamos mal. En México, por ejemplo, una dictadura no sirve para ascender al po-der. ¿Queremos desarrollo económico-industrial? Pongamos a funcionar las fábricas. ¿Queremos proteger el medio ambiente? Entonces no impul-semos demasiado la industria contaminante, son dilemas, dicotomías a las que en esta era estamos ya enfrentados. ¿Qué anhelamos en México? Una democracia costosa, con una economía deficiente o en equilibrio. El equilibrio es la opción más difícil de lograr. Últimamente se ha demostrado que la alternancia de un partido a otro en la dirección política del país, no significa la democratización de la autori-dad. Representa sólo un avance que permite transformaciones políticas, jurídicas y sociales, orientadas a la democratización de la sociedad.
Sin embargo, el nuevo régimen debe establecer una clara separación res-pecto del sistema anterior, para que haya una adecuada diferenciación tanto en los cambios impulsados como en el proceso de instrumentación. La alternancia política en México por lo pronto tiene sentido en cuanto a la creación de las condiciones propias para remover algunos obstáculos a la democratización que habían sido interpuestos desde el propio gobierno, lográndose una apertura controlada y restringida del sistema político.
Por eso hablamos de una transición hacia la democracia y de todos estos problemas y retos que debemos ir afrontando como sociedad, porque para erradicar una cultura ancestral de la impunidad y de la falsa riqueza, tene-mos que comenzar desde la misma base cultural y educativa. Y de nuevo está el fracaso de Fox, que creó una imagen impactante de democracia. En el enfrentamiento de Fox contra Labastida, podemos ubi-car dos visiones políticas. Uno de los errores de Fox fue poner como se-cretario de Gobernación a Santiago Creel, porque al hacerlo compró las
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controversias que éste tenía con López Obrador. Desde ese momento se comenzaron a gestar las condiciones de conflictividad política, que desen-cadenarían en el famoso proceso de desafuero, que concluyó con la es-trepitosa renuncia del hombre fuerte del Presidente, que en ese momento era el general Macedo de la Concha, titular de la Procuraduría General de la República.
La experiencia democrática que le garantizó transparencia y certeza al proceso que llevó a la Presidencia a Fox en el 2000, terminó, al final de su sexenio, en una práctica por demás cuestionada en las dudosas elec-ciones del 2006, donde los ciudadanos ni siquiera tuvieron el derecho de tener acceso a los votos ya computados por el IFE. Incluso se podría ha-blar, como lo he referido en otra ocasión, de una caída del sistema similar a la que vivimos en 1988. Hoy se presentan planteamientos políticos inéditos, la necesidad de otra forma de administrar los recursos, una política de austeridad a todos los niveles que reduzca el altísimo costo del funcionamiento del gobierno. La lucha contra la corrupción, uno de los elementos más dañinos para la sociedad, según me han referido algunos especialistas, nos cuesta el 25 por ciento del Producto Interno Bruto, lo cual nos invita a promover una actuación honesta en cada servidor público, cancelar privilegios fiscales, y, combatir la evasión, tenemos el escandalosísimo caso, sin resolver, de Banamex, que fue vendido al City Group, unos de los más poderosos gru-pos financieros del planeta. En la transacción los participantes no pagaron impuestos, pero eso sí, cuidado con no pagar el impuesto a la tenencia y ese nuevo de los depósitos, porque hasta a la cárcel vas a dar. Falta transparentar el costo del famoso FOBAPROA, alcanzar un acuerdo con los banqueros, para reducir el costo financiero de esta deuda, y un nuevo pacto social, otro proyecto de nación, que requiere de mecanismos a tra-vés de los cuales se agilice su instrumentación y funcionamiento. Evidentemente hay una radicalización conservadora. Creo que cualquier gobierno liberal va a funcionar bajo las condiciones de la nueva derecha.
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Y hay en el ámbito político escándalos por fraudes muy frescos como los Amigos de Fox, el caso Montiel y otros en asociaciones civiles, lo cual es el reflejo de una cultura de los mexicanos que se debe de combatir estruc-turalmente. Otro punto que me llama la atención es la designación de los árbitros elec-torales en México. Lo he referido a un clásico entre el América y el Guada-lajara. Ninguno de los dos equipos puede imponer al juez. Las Cámaras de Diputados, Federal y del Estado de México, han sido cómplices en los procesos de definición de los árbitros electorales, quienes se han visto impuestos por los intereses específicos de los partidos políticos. Designan a los Consejeros Electorales cuando un regulador debe ser im-parcial, entonces desde ahí estamos generando toda esta cultura de im-punidad, del dedazo, de la reproducción de intereses. Si al América le tocara imponer al arbitrante, cuál creen que sería el resultado, o sea una degeneración de raíz, cometida por los partidos políticos quienes eligieron a sus favoritos para poder presionarlos de acuerdo a su conveniencia. La democracia se pervirtió, y ahí comenzamos a estar mal en lo que atañe al principio que señalaba Robert Dall, cuando expresaba que para que hubiera democracia habría que contar con instancias ciudadanas para or-ganizar y calificar imparcialmente las elecciones. Ahora tenemos institu-ciones partidizadas para maquillar y manipular los resultados. Las grandes luchas del pueblo mexicano por el respeto al voto han sido traicionadas, tenemos que avanzar mucho en este terreno. En la Escuela Judicial, algunos colegas y magistrados me preguntaron mi opinión acerca del proceso legal que siguió a las presidenciales del 2006, que fue digamos, de manipulación política. Y yo les contesté que habría que tomar en consideración las características de legalidad y certeza que debería de haber en los comicios constitucionales. Porque si bien es cierto que los magistrados electorales calificaron la elección presidencial y que sus resoluciones jurídicamente son inapelables. No quedó acreditado y
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garantizado que la elección cumpliera con el criterio legal y menos aún con el criterio técnico de certeza. Y, por lo tanto, de transparencia, recor-demos que al final el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación autorizó abrir el 10 por ciento de los votos y se encontraron 240 mil votos con inconsistencias.
Lo resolví con una regla de tres, si hubiesen abierto el 100 por ciento, como lo demandaba el pueblo, por lógica hubieran sido 2 millones 400 mil, los votos inconsistentes.
Si la diferencia final entre Felipe Calderón y López Obrador era de me-dio punto porcentual, es decir, 400 mil votos, una vez contados todos los sufragios, lo más probable es que los resultados hubieran arrojado otro ganador.
La última historia nos muestra en toda su crudeza a qué niveles esta la democracia en México. Un compatriota, de manera individual, al final de todo el proceso, solicitó al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-ración, tener acceso físicamente a los votos. El tribunal declaró improce-dente su petición, porque su solicitud no estaba firmada. Vivimos una democracia de cartón, manejada a modo por los partidos políticos y calificada por instituciones que operan en función de las nece-sidades de los grupos de poder, por lo cual, cada vez más se aleja de los intereses vitales de la ciudadanía.
*Líder del Cuerpo Académico: Nuevo Orden Mundial, Retos Políticos y Económicos para el Siglo XXI. Profesor Investigador de Tiempo Completo. Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la UAEM.
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Poder Legislativo delEstado de México
Contraloría
“Seguridadnacional hoy.El reto de lasdemocracias”
Toluca, México, 19 de Agosto de 2008.
Conferencia Magistral:
Ponente:Lic. Ana María Salazar Slack
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Poder Legislativo delEstado de México
Contraloría
“Seguridadnacional hoy.El reto de lasdemocracias”
Toluca, México, 19 de Agosto de 2008.
Conferencia Magistral:
Ponente:Lic. Ana María Salazar Slack
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Seguridad nacional hoy.El reto de las democracias
Ana María Salazar Slack*
Agradezco a la Contraloría del Poder Legislativo la oportunidad que me brinda de compartir con ustedes algunos conceptos e ideas so-bre el asunto de la seguridad nacional, que por diferentes razones
y azares de la vida, he tenido la oportunidad de investigar en los últimos 15 años.
Trabajé muchos años en el Gobierno de los Estados Unidos de Nortea-mérica y al concluir la administración del Presidente William Clinton decidí regresar a México. Había procurado anteriormente, pero fue el Instituto Tecnológico Autónomo de México, ubicado en el Distrito Federal, el que me abrió las puertas para dar clases sobre los tópicos de Seguridad Na-cional y la relación USA-México.
A mi retorno me sorprendió que tanto en México como en Latinoamérica, el tema fuera uno de los más olvidados de las transiciones democráticas, si lo ponemos junto a otros que fueron impulsados decisivamente como los derechos humanos, el desarrollo y la cultura, pese a que éste repre-senta un aspecto crucial para la supervivencia de cualquier sistema demo-crático. Sin embargo, tampoco es un misterio entender por qué no ha sido un tema ampliamente discutido por la sociedad.
Hasta hace algunos años, se trabajaba en ámbitos muy cerrados, pues se consideraba un asunto casi exclusivo de los militares y de los organismos de inteligencia, etc. En muchos de los gobiernos latinoamericanos se dis-cutía en grupos reducidos de personas y las decisiones se tomaban con escasa participación de los Poderes Legislativos y de la sociedad civil.
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En América Latina, decir seguridad nacional era sinónimo de represión. Ha cambiado la concepción, pero todavía quedan polvos de aquellos lo-dos. Los gobiernos de entonces pretextaban razones de seguridad na-cional para ir en contra de sus opositores. Hacían uso de la fuerza para poder controlar a la población. El de seguridad nacional era un concepto que tenía un uso interno y no necesariamente, hablo de Latinoamérica, era utilizado para ir en contra de amenazas externas al país.
Entonces, que no nos sorprenda porqué la seguridad nacional estaba al margen en las transiciones democráticas de América Latina hasta el 11-S.Los atentados del 11 de septiembre de 2001, en los Estados Unidos de Norteamérica, y su impacto a nivel mundial, vinieron a cambiar los pa-radigmas que, en cuanto a los temas de seguridad nacional, se habían manejado desde el fin de la guerra fría.
Cuando todo el mundo vio caer las Torres Gemelas de Nueva York, se comprendió que había comenzado una nueva época en las relaciones internacionales, porque aquella esperanza de paz que se había alentado luego de que la Cortina de Hierro se bajara, también se derrumbó.
Ahora EEUU y Europa tendrían la oportunidad de respaldar más a los países en desarrollo, pues los recursos que habían sido utilizados para detener la amenaza comunista, serían canalizados en su apoyo.
Dicho suceso marcó las pautas de comportamiento a lo largo de la última década tanto de Estados Unidos como de la Unión Europea. Las priori-dades de esos países cambiaron e influenciaron su interactuación con el resto del mundo, con China y todo lo que está sucediendo en el Medio Oriente.
Respecto a México me impresionó mucho cómo el crimen organizado se fue convirtiendo rápidamente en uno de poderes fácticos principales, es decir, el que más preocupaba a los mexicanos. La idea de escribir un libro con el título de esta conferencia, tenía que ver con estos nuevos paradig-mas. La segunda edición es casi otro libro, porque tiene un 60 por ciento
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más de material nuevo.
Una meta primera era hablar de qué cambios íbamos a vivir a la luz de los atentados del 11 de septiembre, entre Estados Unidos y otros países, pero particularmente con México.
Y el segundo objetivo era tratar de traducir a un lenguaje más llano el tema de la seguridad nacional, de tal forma que lo comprendieran no solamente los especialistas, sino la población civil, el ciudadano de a pie, etc.
En una democracia, a final de cuentas, estos temas que son fundamen-tales para su supervivencia, deben de ser tratados por los gobernantes y los legisladores, pero también por el electorado y los medios de comunica-ción. O sea, se tiene que reflejar, de una forma u otra, la realidad de todo el país, no la de un grupo muy pequeño de especialistas. Habría que abrir la discusión del tema a partir de algo ya escrito.
Permítanme iniciar con esta pregunta. ¿Qué es Seguridad Nacional? Les voy a presentar una definición que es un tanto operativa y política. ¿Por qué? Porque a final de cuentas, cualquier concepto que le demos a se-guridad nacional y a seguridad pública tendría que ayudarnos, primero, a poder plasmar estrategias, que no solamente son operativas y viables, sino que deberán ser un reflejo de la política.
Hemos de saber que los mejores diseñadores de un plan de seguridad nacional, también son muy buenos estrategas políticos dentro de una de-mocracia. En los países que padecen una tiranía, pues no hay que crear consensos alrededor de sus tácticas de desarrollo, de carácter económi-co o de seguridad nacional. Pero en una democracia ya no puede haber decisiones autoritarias. Los diferentes actores de la sociedad tienen que participar. Entonces por eso la idea de plantear una definición que fuera mucho más operativa y política.
Cuando hablo de seguridad nacional me refiero a los procesos que ayudan a un país a enfrentar una amenaza. En caso de no hacerlo podrían pasar
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algunas situaciones graves como poner en jaque al Estado; derrocar al gobierno democrático; la muerte de un importante número de habitantes o una delicada baja en la calidad de vida de la ciudadanía, etc.
Vean ustedes que ésta es una definición diferente. Suponemos eventos que tendrían consecuencias fuera de lo normal. No son planteamientos que incomoden al gobierno en turno, ni sucesos donde resultaría la muer-te de 10 o 15 personas. Nos referimos a amenazas en donde podrían morir no sólo cientos, sino miles o millones de personas. Pensemos en una pandemia. ¿Cómo una amenaza podría impactar la calidad de vida de los mexica-nos? Recordemos lo que pasó en Argentina cuando la crisis económica salió de control. Hubo cuatro o cinco presidentes en un año. Una situación así no la hemos padecido en México. Es lamentable que cuando nos ha tocado vivir una crisis económica o diversos acontecimientos serios, dife-rentes personalidades públicas –políticos, subsecretarios y presidentes, entre otros- hayan salido a expresar que el país enfrentaba una serie de amenazas para la seguridad nacional. La lista que tengo es que la co-rrupción, la deforestación, la mala educación, inclusive hubo un legislador que declaró que el asunto del “Toallagate” de Fox, era un problema de seguridad nacional. Ahí está mi colección de recortes periodísticos para sustentar lo que aquí he manifestado.
Es decir, el término seguridad nacional se ha usado de manera política. Habría que ligar cualquier problema al término seguridad nacional para darle contundencia. Para un gobernante proclamar que el secuestro es un asunto de seguridad nacional es subrayar su importancia para la adminis-tración que encabeza, por lo cual hay que darle prioridad.
Las preguntas ¿cómo vas a operar tu estrategia? y ¿cuántos recursos tie-nes?, son de primordial interés una vez que haz clasificado tus problemas de “seguridad nacional”. En los países pobres y en desarrollo son muy li-mitados los recursos para enfrentar estas diferentes amenazas. El asunto del presupuesto tiene que verse con claridad. Cuando algo se considera
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un problema de seguridad nacional, regresando de nuevo a la definición que les acabo de presentar, el Estado, forzosamente, tiene que asignar los recursos necesarios para resolverlo, pues de lo contrario corre el riesgo de que mueran muchos mexicanos o de que se derrumbe el Estado.
Para clasificar los problemas hay que tenerlos bien definidos, pues en tér-minos de cálculo económico es muy importante los que son de seguridad nacional, porque podría darse el caso de que los recursos que deberían ir a la educación, al progreso económico o al desarrollo de la cultura, se estarían destinando equivocadamente al rubro de seguridad nacional, en menoscabo de las otras necesidades.
Comprendemos pues que el tema de los recursos es fundamental cuando se trata de seguridad nacional. Si un Estado decide que todo problema importante que tiene es un asunto de seguridad nacional, sin duda alguna verá diluida su capacidad para crear una estrategia real, en donde verda-deramente se le otorgue prioridad a aquellos peligros que sí representan una amenaza para el Estado, su sistema democrático o para millones de personas que están expuestas a morir o a sufrir la pérdida de sus niveles de bienestar.
Cuando hablamos de seguridad nacional, tenemos que pensar forzosa-mente en los recursos que tiene el Estado para enfrentar esas amenazas. Luego deberá darse una decisión para clasificarlas, y, todo, en medio de un contexto político.
En diferentes épocas, a los grupos armados en México se les ha encasi-llado como problema de seguridad nacional, pero otras veces no se les ha visto así. ¿Por qué? Porque dependiendo de la clasificación que se haga –de seguridad nacional o no-, así tendrá que ser el enfoque de toda la estrategia para atender al grupo o al movimiento social. Como Estado, es muy distinto sentarte a negociar con un grupo o un mo-vimiento social, a hacerlo con una célula guerrillera o una delincuencial; pues éstas últimas, en los hechos, han acreditado que representan una
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real amenaza tanto para el Estado como para un segmento de la socie-dad.
Entonces también la definición de qué son amenazas de seguridad nacio-nal tiene un contexto político que debemos de considerar.
Les doy un ejemplo. En los EUA, cada año, el gobierno presenta su an-teproyecto de ley de presupuesto, por febrero, el cual se aplica hasta el siguiente ejercicio fiscal. Con el propósito de asegurar su participación en el proceso de elaboración de la estrategia de seguridad nacional, los legisladores exigieron, mediante una ley, que la administración en turno presente, al mismo tiempo, un documento donde explique detalladamente todo el plan.
Una parte de la información es pública, y se puede ver en el portal de la Casa Blanca. La otra no, pues se considera un documento secreto en don-de vienen pormenores que no podrían darse a conocer por, entre comillas, razones de seguridad nacional. Al respecto podríamos abordar el tema de la transparencia en estos casos, pero es un asunto que no trataremos por ahora.
Lo realmente importante es que los legisladores pueden analizar el presu-puesto que les presenta el Presidente de los Estados Unidos y lo compa-ran con su estrategia de seguridad nacional para determinar si el recurso apoya la estrategia central.
Creo que en el último año del ex presidente Clinton, el gobierno norteame-ricano decidió que el tema del SIDA en África debería considerarse como una cuestión de seguridad nacional para EU.
Entonces los analistas -las personas que se dedican a tratar de descifrar por qué se tomó determinada decisión en cierto momento y no en otro, o qué es lo que se pretendía con aquella medida- se dieron a la tarea de discernir si en verdad el SIDA en África debería de considerarse una ame-naza a la seguridad nacional de Estados Unidos.
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Cuando uno ve los datos de lo que está pasando en África, llega a la con-clusión de que el SIDA es una amenaza a la seguridad nacional, pero del Continente Africano.
Los números son pavorosos, se habla de que en 5 ó 6 años, si no se toman las providencias necesarias, más del 40 ó 50 por ciento de la población podría contagiarse con el virus (VIH) del SIDA, y la cantidad de personas que moriría sería impactante para el futuro de los países africanos.
¿Pero esa es una amenaza real para la seguridad nacional de EEUU? Porque si de una forma u otra ligan lo que está pasando en África a la es-trategia mundial que tiene Norteamérica, significa que en el fondo lo que la potencia quiere es promover la democracia como parte de su táctica de seguridad nacional.
¿Por qué?, porque según la explicación de los analistas que creen en esta propuesta, mientras más democracia haya alrededor del mundo, habrá mejores economías, se abrirán más mercados y esto, a largo plazo, bene-ficiará a naciones como EUA.
Así, mientras más democracia haya alrededor del mundo, tendremos paz para el desarrollo en las diferentes regiones. Sin embargo, esta idea se puede debatir, si atendemos la cantidad de conflictos que se han susci-tado tras la caída de la Cortina de Hierro, y luego de que se empezara a democratizar un mayor número de países.
En el documento, bajo estos conceptos, se pretendió justificar por qué debería de considerarse el SIDA en África como un problema de preocu-pación nacional para los Estados Unidos.
Ahora bien, dentro del programa, sin duda alguna están establecidas di-versas prioridades. Y la situación del SIDA en África se ubicaba, en ese momento, en un nivel bajo en toda la escala. Para la seguridad nacional de los Estados Unidos las armas de destrucción masiva siempre han ocu-pado un lugar preponderante y, en la actualidad, habría que incorporar a
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los grupos terroristas y del crimen organizado. Y como en un tercer lugar estarían las amenazas que se han identificado con la promoción de la de-mocracia en el resto del mundo.
Los canadienses tienen algo que se llama seguridad humana, cuyo con-cepto va en igual sentido de promover el progreso de los demás, y es un tema de seguridad nacional, porque si los otros países del mundo pueden desarrollarse habrá un impacto favorable en el bienestar mundial.
Esta idea de que el SIDA en África es un problema muy serio se promovió por un grupo de legisladores afro-estadounidenses preocupados por lo que sucede en el continente africano. Ellos lucharon por ponerle la marca de seguridad nacional para que los proyectos alcanzaran la importancia que merecían dentro y fuera de los Estados Unidos. Lograron que desde el gobierno norteamericano fuera clasificado como un asunto de seguri-dad nacional.
Como ven, el de seguridad nacional es un tema sumamente politizado, en cuyo proceso de identificación y clasificación de las amenazas se realizan muchos debates.
Entonces, de nuevo aquí les quiero subrayar la importancia que tiene la definición de seguridad nacional y los vínculos tan estrechos que la ligan a la política.
Cuando uno identifica un problema de seguridad nacional, en términos operacionales quiere decir que el Estado deberá asignar recursos extraor-dinarios para poderlo enfrentar; por lo que a la par de tener una prioridad política, también la tendrá de manera presupuestal, legal y social, etc.
Por ejemplo, aumentar la pena de muerte, supone una serie de mecanis-mos en donde al Estado se le dan permisos temporales para poder llevar a cabo actividades que podrían ser violatorias de los derechos humanos en un país democrático.
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En cuanto al espionaje, ese debate se ve tanto en los Estados Unidos como en Europa, etc. Hasta qué momento tiene que pedir un fiscal permi-sos especiales para poder interceptar los teléfonos de una persona.
¿Puede el FBI pedir en una biblioteca la lista de lecturas que un sospecho-so hizo, para saber cuáles son de su interés? ¿Está facultada la CIA para investigar y dar seguimiento a un ciudadano estadounidense, lo cual va en contra de la ley, si hay la presunción de que tal norteamericano trabaja para algún grupo terrorista?
Actualmente se presenta un debate de enorme interés en Europa y EUA. ¿Puede el gobierno crear bases de datos que le facilitarían el poder acce-der a información, a efecto de definir si un pasajero que se está subiendo a un avión, es sospechoso de tener vínculos con algún grupo terrorista?
Existen esas bases de datos ya. Quien desee ir a EEUU tiene que pasar una revisión muy exhaustiva. Le revisan todo antes de subir a un avión. Tu nombre entra a la gran base de datos que les permite revisar si no hay vínculos con algún grupo terrorista.
Tengo unos hijastros quienes hace poco trataron de viajar de Tucson a Washington y al más pequeño no lo dejaban subirse al avión. A los dos les quitaron el pasaporte diplomático. Mi esposo es embajador de carrera, cuando supimos del asunto no encontrábamos la razón de las cosas, él trato por todos los medios de regresarlos a Washington, pero, de momento no pudo, y tampoco nos decían qué pasaba.
Conociendo estos sistemas les pregunte si alguien de ellos estaba en al-guna lista, quién era, me respondieron no te puedo decir, cómo que no me puede decir, repliqué, me expresó el agente si me siguen molestando voy a llamar al FBI, le rete llámele porque yo convocaré a las televisoras.
Y entonces empezaron a revisar las listas, pues el pequeño de 11 años se llama Carlos González, nombre muy común en México, el cual estaba en una lista por alguna razón, y a él, equivocadamente, se le había clasifica-
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do de terrorista.
Comenzaron a darse cuenta de su error, el asunto sí estaba complicado, pero de todos modos, el niño tuvo que pasar por varias revisiones junto con su hermano, y aunque tardó en resolverse el problema, finalmente pudieron viajar a Washington.
Pongo este ejemplo, porque en Europa hoy se debate si Estados Unidos tiene el derecho de tener estas bases de datos con los ciudadanos del Viejo Continente, lo cual ellos ven como una intromisión a la privacidad de sus personas.
Vuelvo al concepto original. Cuando hablamos de seguridad nacional es-tos procedimientos “invasivos” empiezan a aceptarse y se ven necesarios, a pesar de que podrían ir en contra de la cultura democrática. La pobla-ción de países como Estados Unidos, Europa o México, en situaciones de amenazas al Estado, están dispuestas a ceder estos derechos por su seguridad.
¿Por qué es importante que el ciudadano común entienda qué es seguri-dad nacional? Por este tipo de situaciones que vivimos en este momento en el país. Ante cierto tipo de eventos hay presiones por parte del gobierno de coartar algunas libertades.
Como estas medidas afectan al ciudadano, el político deberá tener especial cuidado en obtener la aceptación para poder implantarlas. Por ejemplo, la pena de muerte. Si hoy hiciéramos una encuesta nacional, preguntando a la población si aprueba la pena de muerte para los secuestradores, pues habría un rotundo sí, por lo que se padece actualmente. Sin embargo, para los analistas y las personas que piensan lo que debería de ser Méxi-co en el futuro y la forma en que funciona el Sistema de Justicia Penal, pues muchos dirían que no es una buena idea.
¿Debería de facilitársele a la ciudadanía la portación de armas ante la inseguridad imperante? Hoy nuevamente los ciudadanos estarían dicien-
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do sí, hay que facilitar eso. A mediano y a largo plazo, a México no le convendría. La mayoría diríamos que no. Pero ante amenazas extremas, soluciones extremas.
Luego de lo que les he platicado sobre seguridad nacional hay que consi-derar el tema como una situación extraordinaria.
Hay que evitar que un problema equis en el país se vuelva de seguridad nacional. El Estado, las naciones y los ciudadanos, tenemos diferentes formas de resolver nuestros retos. La mayoría de los que enfrenta un Es-tado deberían de resolverse en el marco legal y los mecanismos normales que tiene. La búsqueda de recursos, la creación de consensos, el esta-blecimiento de leyes, la atracción de nueva tecnología, entre otra serie de asuntos que México tiene que responder, deberían de solventarse de esa forma.
¿La pobreza en México es un problema de seguridad nacional? Siempre hemos tenido personas de escasos recursos, pero no debe considerarse como un asunto de seguridad nacional. ¿En qué momento se convierte en eso?
La pobreza al igual que la falta de educación, los cuellos de botella del desarrollo, el desempleo, todos son temas que deberían de clasificarse como situaciones que se pueden resolver mediante los mecanismos tra-dicionales que tiene un Estado.
Pero, por ejemplo, los grupos armados o del crimen organizado, en estos casos podemos hablar de terrorismo, no como organizaciones, sino por el uso de técnicas o procedimientos que son propios de estas células.
¿Deben de considerarse éstos como amenazas a la seguridad nacional?, bueno ahí ya entramos en temas en donde el Estado puede llevar a cabo ciertos procedimientos excepcionales para poderlos subsanar, porque de no hacerlo tendríamos las consecuencias que ya les he platicado.
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La mayoría de los problemas los deberíamos de enfrentar los ciudadanos. Y cuando no se puedan resolver entre nosotros, entra el “ámbito político”, donde hay leyes, se crean reglas del juego, a efecto de cómo resolverlos; y luego si no se puede tienden a entrar a la esfera de la seguridad pública y de la seguridad nacional. Y quiero hablar de la diferencia entre ambos conceptos.
Por ejemplo, el narcotráfico debería de ser un problema que se resuelva en el ámbito de la seguridad pública, pues es ahí en donde hay jueces, fiscales, policías y una normatividad vigente y aplicable; y si tú violas las leyes, básicamente, te van a investigar o a arrestar, claro hablo del mundo perfecto; en donde tú tienes derecho a un abogado que te pueda defender. Incluso las personas que pertenecen a los grupos del crimen organizado, deberían de estar manejándose bajo este proceso de seguridad pública.
Pero, ¿qué es lo que sucede con varios problemas en el país relaciona-dos con los movimientos sociales, con los grupos del crimen organizado, secuestradores, etc.? Que la ineficiencia del aparato de seguridad pública genera que estos se resuelvan de forma excepcional en el ámbito de la seguridad nacional.
Meter a los militares en su combate ya es un paso excepcional. ¿Por qué? Porque las fuerzas armadas en todos los países es la última instancia que tiene un país para resolver un problema. El usar las fuerzas armadas de un Estado para enfrentar una amenaza es una decisión en donde recono-ces que estás jugando tu última carta.
Entonces, el hecho de que México esté usando sus fuerzas armadas para enfrentar el crimen organizado supone una buena cantidad de recursos que, de carácter extraordinario, el Estado ha destinado para enfrentar esas y otras amenazas.
Éstas, desafortunadamente, se movieron del ámbito de la seguridad pú-blica, al de la seguridad nacional, lo cual es altamente peligroso para la democracia.
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En el momento en que entramos en este ámbito para resolver los proble-mas, se empiezan a tomar decisiones que no van acordes con la cultura democrática que se promueve en el país.
¿Cómo desarrollar una cultura democrática, si tienes a las fuerzas arma-das actuando para poder enfrentar estos retos, o cuando tus recursos se inyectan para estos menesteres y no en los problemas cuya atención es urgente? Existen diversas formas de resolver los problemas en los paí-ses: por la vía no política o por la política, clasificando el asunto como de seguridad pública o como de seguridad nacional. Sin embargo, el objetivo de todo Estado sería reducir el número de amenazas que pondría bajo el ámbito de la seguridad nacional para su resolución.
Y aquí se presenta un gran dilema para México, dado que la ineficien-cia del aparato de justicia, casi, casi, que nos está empujando a que los problemas se resuelvan en el ámbito de la seguridad nacional. Algunas encuestas hechas desde el año 1998 hasta la fecha, nos señalan que la mayoría de los mexicanos confunde lo que es la seguridad nacional, pues a pregunta expresa afirman que la seguridad nacional es la inseguridad: el hecho de que los asalten en la calle, los secuestros, los atracos, etc.
Esas son las grandes amenazas a la seguridad nacional, porque ellos per-ciben que tiene que ver con su integridad personal y pues sabemos que no está correlacionada.
Si un ciudadano siente que la inseguridad es una de las grandes amena-zas a su bienestar, pues al igual que los políticos, lo que va a hacer es pensar en términos de seguridad nacional.
Entonces, uno de los grandes mensajes es que debemos de repensar el concepto mismo. Habría que darle una connotación política, porque a final de cuentas, el ciudadano, de una forma u otra, va a tomar sus decisiones con base en lo que él considera debería ser el tratamiento que el gobier-no podría dar a ciertos problemas como lo es la inseguridad. El gobierno clasifica a la inseguridad dentro de la seguridad pública, pero la población,
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desde este enfoque, presionará para que lo ubique como parte de la se-guridad nacional.
Por otro lado, cabría subrayar que el tema de la seguridad nacional ha dejado de ser un asunto exclusivo de los militares y de los organismos de inteligencia, para abrirse a otros muchos actores participantes. Entre ellos, están los legisladores, quienes son un poder fundamental en las decisio-nes que es necesario tomar ante cierto tipo de amenazas.
Hay distintos modelos de participación de acuerdo con las diversas formas del Estado nacional de que se trate. La interactuación con el Poder Ejecu-tivo es crucial. ¿Cómo se da la información? Se tienen que crear algunos procedimientos. Mucha de la información que se maneja es confidencial o debe de mantenerse en secrecía por razones de seguridad nacional.
Volviendo nuestra charla a los Estados Unidos, en la Cámara de Repre-sentantes existe un poderosísimo Comité de Inteligencia (selecto grupo de legisladores que debe ser informado de algunas actividades secretas em-prendidas por el gobierno de los EU), al cual, sin embargo, le es revisada su situación personal con lujo de detalles, para determinar si son dignos de confianza o no.
Aquí en México también hay este tipo de procedimientos implementados por la Procuraduría General de la República.
A los legisladores se les aplica un profundo análisis para confirmar que cumplen ciertos requisitos, y de esa manera ver si tienen acceso o no a la información. Es un enfoque muy similar a como lo tienen por ejemplo la CIA o el FBI o el propio Departamento de Estado, porque los documentos son muy delicados.
A los representantes se les brinda el acceso, pero también deberán ser corresponsables del uso de esta información.
Hay otros modelos en los que el presupuesto está muy vinculado a la es-
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trategia de seguridad nacional. Y en este tipo el poder de los legisladores es enorme, pues controlan el dinero y el presupuesto. En México ¿cuál es el papel al que están llamados a jugar los congresistas? Pese a que el Poder Legislativo se ha fortalecido a últimas fechas, en términos de se-guridad nacional todavía es muy poco el avance que se palpa. Este peso tenderá a incrementarse sin duda alguna, aunque con una mayor respon-sabilidad de parte de los legisladores.
En muchos países el sector académico tiene una participación destacada en los asuntos de la seguridad nacional. Desde las universidades se habla y escribe sobre el tema, al igual que los hacen muchas Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s).
En México, por cierto, no hay ONG’s que aborden este renglón. En Europa y EEUU hay varias, muchos ex militares y gente con experiencia trabajan en estos espacios.
En los Estados Unidos la CIA trabaja con un grupo de civiles expertos en ciertos temas de importancia para la inteligencia norteamericana. Inter-cambian ideas sobre ciertos rubros y tendencias.
Asimismo, los medios de comunicación juegan un papel principal en torno a la seguridad nacional. Muchas veces son los que orientan en algún sen-tido a la opinión pública sobre ciertas situaciones que se viven en el país.
La irresponsabilidad de un periódico puede poner en riesgo algún aspecto de la seguridad nacional. Pero también un medio responsable puede acu-sar a algún gobierno de tratar de esconder bajo el manto de la seguridad nacional sus errores o malas estrategias de desarrollo, así como el uso del aparato del Estado para perseguir a sus opositores incómodos.
Hay varios ejemplos alrededor del mundo, muy importantes, en donde pe-riódicos, corriendo ciertos riesgos políticos y jurídicos, decidieron publicar información de Estado tenida como secreta. Demostraron que el gobierno no estaba diciendo la verdad.
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Un caso muy conocido es el de un periodista que obtuvo información del Pentágono en torno a la estrategia que estaban siguiendo en Vietnam, publicada por el periódico The Washington Post, en donde claramente se mostró que el gobierno de los Estados Unidos escondía errores de estrategia y mentía en cuanto al número de soldados desplegados en esa zona. El gobierno se fue ante la Suprema Corte.
Fue una situación muy interesante en términos jurídicos, lo que nos lleva a pensar que los jueces tienen un papel preponderante en las cuestiones de seguridad nacional, porque determinan, a final de cuentas, si lo que hace el gobierno es constitucional o no.
Tengo la sensación de que en México, la judicatura todavía no ubica su im-portancia en la definición de este tipo de decisiones. ¿Quién va a determi-nar si el “toque de queda” decretado en Ciudad Juárez, Chihuahua, para todos los muchachos de cierta edad, es constitucional o no? Se pudiera entender por qué lo están haciendo. Ciertos usos de los aparatos de inte-ligencia. Los retenes, dicen, los hacen en parte por razones de seguridad nacional, pero ¿es eso constitucional o no?
Casos como el Pen Grand Papers o Guantánamo han sido circunstan-cias en donde la Suprema Corte ha tenido que pronunciarse alrededor de las acciones del gobierno, tambaleando sus estrategias. Los detenidos en Guantánamo y los juicios militares llevados a cabo por el gobierno de USA, encabezado por George W. Bush, han servido a los magistrados para detener esos procedimientos.
Otros actores son pues los medios de comunicación, los jueces, los par-tidos políticos, diferentes grupos de la sociedad civil y los sindicatos. En México los sindicatos son un elemento fundamental en algunos aspectos de la estrategia de seguridad nacional. Por ejemplo, el de PEMEX, imagí-nense la importancia que tiene para la seguridad de las plataformas petro-leras de este país.
Ya hablamos de cuáles son las grandes amenazas a la seguridad nacional
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en un país como México. Los grupos del crimen organizado, algunas célu-las armadas, pero más que nada y, se está viendo, lo que pende como una espada de Damocles sobre el bienestar de los mexicanos son los peligros externos.
Una pandemia, por ejemplo. Tuve la oportunidad de entrevistar a varios expertos en el programa de televisión titulado “Seguridad Total”, del Canal 40. Hicimos un reportaje sobre el tema y el experto en salud nos dijo: “sea-mos muy claros”, no es que estemos nosotros cuestionando si vayamos a tener o no una pandemia, mundial o no, esa no es la cuestión, la pregunta que esencialmente nos hacemos es ¿cuándo? Y, más aún, la interrogan-te que debemos de hacernos todos nosotros es ¿México está preparado para eso?
Cuando pensamos en una pandemia, no podemos depender totalmente del gobierno. En una situación en donde surge una enfermedad altamente contagiosa, muy difícil de controlar, independientemente de si existen o no los recursos y las vacunas para enfrentarla, creo que como sociedad civil tenemos también que estar preparados y colaborar eficientemente.
Muchas de las grandes empresas trasnacionales, de hecho, tienen ya pla-nes de contingencia ante la eventualidad de una pandemia. Ellos asumen que hasta el 40 por ciento de los trabajadores de un país no estarían en posibilidades de trabajar, ya sea porque estarían infectados o porque per-manecerían cuidando a los familiares que habrían sido alcanzados por el virus.
Se habla de partes del territorio nacional completamente aisladas con un cerco sanitario virtual, como forma de controlar el paso de las personas para evitar el contagio. Habría inmovilidad de la gente y parálisis de la eco-nomía local y mundial. Sería muy difícil tener acceso a medicinas.
Se pinta una situación muy crítica, en donde por esta amenaza a la segu-ridad nacional, quienes tendrían un rol central serían las fuerzas armadas, en cuanto a estrategia y control, para reducir y mitigar las consecuencias.
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Habría asimismo una importante participación de enfermeras, doctores y organizadores; de los estados de la federación y los gobernadores, etc., cuyo papel se volvería central, junto al de las empresas. Y aquí es donde uno comienza a pensar que ya no es tan conveniente dejar el monopolio de las estrategias de seguridad nacional únicamente en el ámbito militar, sino, por el contrario, empezar a abrirlo a otros segmentos de la sociedad, ante este tipo de peligros.
Otra amenaza son los ataques a la red cibernética del país. México no lo ha sentido mucho seguramente. Imagínense que de un día para otro no haya Internet, lo que implicaría en el terreno económico (no puedes acceder a tu dinero y muchas tiendas cerrarían), en el aspecto social (los hospitales tendrían dificultades para su operación), etc. Sería caótico. Es-tamos hablando de que personas ajenas pueden paralizar tu red.
A veces se puede perjudicar a una nación, cuando el blanco original era otro. Por ejemplo a México, en lugar de a los Estados Unidos.
Antes de que Rusia invadiera Georgia, hubo un ataque cibernético, por medio del cual se atrofiaron muchos sitios del gobierno ocupado, que difi-cultó su intercomunicación.
Aunque hasta el momento no se ha podido comprobar, se supone que fue-ron hackers rusos quienes lo hicieron, pues al mismo tiempo que se movi-lizaba el ejército de Rusia se paralizaba la red cibernética de Georgia.
Horas antes de invadir Bagdad, Estados Unidos inmovilizó los servidores que había en ese país, lo que prácticamente imposibilitó la comunicación entre los comandos iraquíes. Junto con el cambio climático a nivel mundial, la guerra cibernética es otro tipo de amenaza nueva que todo país debe de estar preparado para enfrentar. Son problemas de seguridad nacional por el impacto que pueden tener en la calidad de vida, y, posiblemente por las muertes que podrían resultar por eso.
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Con esto quiero decirles que ahora cuando pensemos en amenazas a la seguridad nacional, no debemos de verlas en términos tradicionales; de ahí la necesidad y la importancia de que haya la participación de cada vez más actores.
Un último comentario. El mensaje que les he dado es un tanto cuanto pesi-mista, respecto a lo que está pasando en México; pero para quienes somos especialistas en asuntos de seguridad nacional, hay la responsabilidad de entender e identificar las reales amenazas, así como ver el impacto que pueden tener en el futuro. También tenemos la obligación de visualizar posibles esquemas para intentar la detención de esos resultados.
México enfrenta diversas amenazas al mismo tiempo. Aparte del crimen organizado hay una serie de delitos y circunstancias que están teniendo influencia en la totalidad de la sociedad.
Por señalar un factor peligroso, ubiquemos el segmento de la gente joven, entre la cual hay un elevado índice de desempleo. Este grupo de univer-sitarios; graduados en escuelas superiores y facultades, con empleos, si los consiguen, mal pagados, no justifica los costos de la universidad por el tipo de salarios que están recibiendo.
Esta generación de mexicanos, además, enfrenta retos de salud muy im-portantes: obesidad, diabetes, así como problemas de trastornos alimenti-cios, por la falta de políticas públicas que los atiendan convenientemente, durante los últimos años. El narcomenudeo y las adicciones son las dos caras de una misma moneda que se deberán combatir detalladamente, casi con un manual en mano que nos diga qué hacer, cómo identificar una adicción, cómo reaccionar, qué pasos deben tomarse si un ser querido tiene ciertos síntomas, cómo son los tratamientos, dónde los dan, a dónde llamar, etc.
Nuestros muchachos tienen pues muchas contrariedades. Antes una de las válvulas de escape era irse a trabajar a los EEUU, de manera espe-cial en algunas zonas del país, pero esa posibilidad cada vez se restringe
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más, y todos conocemos las consecuencias que ahora trae el intentar cruzar la frontera.
Es asimismo una generación muy violenta. México es el país número uno en el mundo por el uso de violencia cuando se llevan a cabo atracos y ocu-pa el mismísimo deshonroso lugar en cuanto al número de secuestros.
Ante este panorama veo con preocupación que no se están tomando las medidas necesarias para enfrentar las amenazas o los problemas, como ustedes los deseen clasificar. Y en pocos años más, la situación se puede tornar caótica y sumamente violenta.
Los pasos que se han dado para fortalecer el aparato de justicia no son los suficientemente sólidos, por lo que su impacto se hará sentir a un plazo más largo. Trabajé en el Programa de Reformas a la Justicia en Colombia, a principios de los años 90 y hasta ahora, algunas de esas reformas, sólo unas pocas, están empezando a dar resultados.
Hasta que el aparato asume y procesa este tipo de transformaciones, es que se dan los efectos. Mientras se genera algo de caos, desorganización y problemas internos, y ello no contribuye a resolver las cosas de forma inmediata.
Como conclusión quiero señalar que los temas de seguridad pública y seguridad nacional son dos de los grandes pendientes de la transición democrática en México, y, pese a ello, no se están tomando las medidas necesarias para su definición y cobertura. De continuar así, podríamos inferir que las cosas tenderán a empeorar.
* Analista política en temas de seguridad nacional y la relación bi-lateral EU/México. Hasta enero del 2001, fue Subsecretaria Adjunta de Defensa para Política y Apoyo Antidrogas del Departamento de Defensa de los Estados Unidos.
Poder Legislativo delEstado de México
Contraloría
“La utilidad dela transparenciaen la empresa”
Toluca, México, 8 de Septiembre de 2008.
Conferencia Magistral:
Ponente:Lic. Francisco Lelo de Larrea
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Poder Legislativo delEstado de México
Contraloría
“La utilidad dela transparenciaen la empresa”
Toluca, México, 8 de Septiembre de 2008.
Conferencia Magistral:
Ponente:Lic. Francisco Lelo de Larrea
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La utilidad de la transparenciaen la empresa
Francisco Lelo de Larrea Padilla**
Expondré ante ustedes algunas de las reflexiones que hemos de-sarrollado en el Consejo Coordinador Empresarial respecto de la transparencia. La transparencia es un insumo básico para las em-
presas, en el sentido de que es esencial para poder llevar a cabo nego-cios.
Antes unos detalles históricos. Grandes economistas como John Stuart Mill y Francis Bacon ya habían tocado los temas de la transparencia y del uso de la información. Decían que el ingrediente más importante de una comunidad es que exista claridad informativa, pues si tenemos una sociedad con los suficientes elementos de juicio se podrán tomar mejores decisiones. Bacon –filósofo y economista inglés- afirmaba que la informa-ción es poder. Sea de uso público o privado, a quien la posee le asiste una ventaja sobre el resto de las personas que no la tiene. La información, es pues, vital para la toma de decisiones tanto para los diversos segmentos de la población como para los empresarios y los consumidores.
La transparencia es fundamental para la creación de un ambiente de ne-gocios competitivo en donde funcionen bien los mercados. Permite, pri-mero, una asignación mejor de los recursos, reduce los costos de tran-sacción, fomenta la competencia, combate la corrupción, es decir, existe una relación directa entre crecimiento económico y transparencia. Se ha comprobado que los países más transparentes: los que tienen aquellas legislaciones que obligan a la difusión de una información, tienen un cre-cimiento económico mucho mayor.
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En términos teóricos, el hecho de que se diga que la transparencia permite una asignación eficiente de recursos, por darles un ejemplo, imagínense si hubiera un buró como el de crédito que estuviera relacionado con el mercado hipotecario. Si fuera un oferente de vivienda para renta, en un solo centro de información podríamos verificar los datos de todos aquellos que quieren rentar. En ese momento, si poseo toda la información, tengo la posibilidad de reducir costos y de entrar en una transacción económica beneficiosa para ambas partes.
En cuanto a la reducción de los costos de transacción, visualicen todo el peso que la transparencia podría otorgarle a la industria farmacéutica. Hace poco, veía en la televisión casos dramáticos de “doctores” o supues-tos doctores que ofrecen mejorar la estética de las personas, y lo único que hacían era inyectarles agua y aceite. Los beneficios aparentes eran a corto plazo, pero significaban una tragedia en el futuro.
No hubo información o la que dieron era falsa. Obviamente si el consumi-dor la hubiera poseído jamás habría entrado en esa operación económica. La información es vital, decíamos, para la toma de decisiones personales como consumidores, así como para tener una mejor distribución del ingre-so.
¿En qué términos fomenta la competencia la transparencia? Les voy a ci-tar un ejemplo. Hoy todos podemos entrar a Internet y verificar el costo de una tarifa aérea. Me puedo meter a la página de Aeroméxico, de Mexica-na, de Aviacsa, de Volaris y de todas las compañías que existen y puedo comparar precios y horarios, de tal manera que con toda la información puedo elegir lo que más me convenga.
La mayoría de las veces los beneficios de la información no son tan evi-dentes hasta que la tenemos a nuestra disposición. Los que les he men-cionado son simplemente unos pocos ejemplos para que ustedes puedan valorar la importancia de la información, sin duda, hoy, unos de los in-gredientes fundamentales de las sociedades modernas, que en definitiva afecta el ambiente de negocios de las empresas y la capacidad de deci-
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sión de los consumidores.
La transparencia permite una mejor administración, dado que si todos los agremiados de una empresa tienen la misma información y participan en el proceso de toma de decisiones, será mejor para la organización. Re-suelve el problema de lo que vendría a hacer un agente principal, sobre todo en aquellas empresas que cotizan en la bolsa o que tienen un ele-vado número de socios. No todos los socios pueden estar al frente de la administración de la empresa. A un grupo muy reducido se le otorga tal encargo. Este consejo directivo deberá trabajar a favor de la mayoría.
Por otro lado, es bien conocido que hay muchos administradores que caen en el abuso de sus atribuciones al otorgarse bonos, supersalarios y demás prestaciones, que obviamente no están en correspondencia con los bene-ficios que recibe la empresa.
Este es un problema que se da a nivel empresarial, pero que también ocurre en el sector público, en los ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal.
Cuando la ciudadanía no tiene información de los actos del gobierno, por-que es muy engorroso el trámite o existe poca información, obviamente no sabe cómo se están usando los recursos.
Esto es lo que se conoce en la teoría como el agente principal: aquel que esta a cargo de la empresa y los demás somos todos nosotros como ciu-dadanos, cuando de la esfera pública se trata, o como accionistas cuando es en el ámbito empresarial. Igualmente la transparencia evita la apro-piación de recursos públicos a expensas de oportunidades empresariales más eficientes.
Este término derivado de la teoría económica, lo único que significa es que cuando hay poca transparencia, los funcionarios públicos o directivos de empresas buscan incentivos con objeto de apropiarse de beneficios que no corresponden a su actividad. Un ejemplo clarísimo es cuando las
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vialidades son muy malas y un policía nos quiere cobrar una mordida por cruzarlas.
Lo que intenta es sacarnos una renta indebida aún cuando no exista una infracción. La transparencia esta muy ligada a la neutralidad y a la justicia. Es decir, cuando la ley se aplica igualmente a todos los ciudadanos, no hay un sesgo a favor o en contra de alguien. La transparencia y la neutrali-dad en la protección de los derechos de propiedad y en la ejecución de los contratos, son elementos fundamentales para el óptimo funcionamiento de una economía que desea crecer.
En el caso del petróleo, la empresa paraestatal PEMEX tiene el derecho exclusivo de llevar a cabo la exploración y explotación del producto, no hay neutralidad respecto a otros empresarios o ciudadanos mexicanos quienes únicamente podrán tener acceso a algunas actividades auxiliares. Y estemos o no de acuerdo hay una razón histórica de mucho peso en este asunto.
¿Muchas veces nos preguntamos por qué no funciona mejor la economía del país? Una razón poderosa es que no tenemos neutralidad ni transpa-rencia en muchas de las acciones realizadas por el gobierno, y otras son que no hay garantía en los derechos de propiedad y la falta de claridad en la ejecución de los contratos.
A qué nos referimos cuando decimos que hay incertidumbre en los dere-chos de propiedad. A que nadie querrá invertir en la compra y el cultivo de tierras cuando los dueños saben que en cualquier momento el gobierno puede aplicar alguna expropiación. No voy a meterle dinero a algo que es muy volátil.
Falta de claridad y solidez en los contratos quiere decir que, generalmen-te, no existe una penalización aplicable cuando hay ruptura en los conve-nios, escritos o verbales, hechos entre los individuos, entre los individuos y el gobierno, entre empresas y gobierno o entre gobiernos.
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Si no hay costo para el incumplimiento tampoco es posible que haya con-fianza entre las partes para volver a relacionarse. Lo que hoy vemos es un sinnúmero de contratos dolosos, que cuando son descubiertos, ya es demasiado tarde pues empresas, contratistas y representantes desapare-cen para nunca más volverlos a encontrar.
Una economía tampoco puede funcionar si la parte que tiene que ver con la ejecución de los contratos no se cumple, en menoscabo de la transpa-rencia. Es un elemento indispensable.
Algunos de los orígenes de la opacidad son un exceso de regulaciones, pues ello genera mayores oportunidades para la corrupción, con lo cual se desalienta la instalación de empresas o negocios. También los monopolios (falta de competencia) y la captura del Estado, por parte de los diversos intereses creados, llámense empresariales, sindicales o de cualquier otra índole. Es decir, hay una complicidad con las autoridades, quienes a ve-ces, incluso, diseñan leyes o políticas públicas para favorecer a tal o cual actor. Finalmente, cabe mencionar que el excesivo crecimiento de los go-biernos –obesos e ineficientes- genera asimismo poca transparencia.
Huecos en la regulación y conflictos de interés, ausencia de reportes dia-rios que nos digan cómo va la empresa, o de indicadores del desempeño del gobierno, falta de reglas claras en los negocios, indefinición en los derechos de propiedad, así como la carencia de capacidad y talento em-presarial, son los factores que más frenan el desarrollo de una cultura de la transparencia y la rendición de cuentas en nuestro país.
¿Cuáles son los efectos adversos de la falta de transparencia? Una infi-nidad de riesgos de carácter económico, de tiempo e incluso de salud. El ejemplo de los pseudos doctores es muy ilustrativo en este sentido. Hay aplazamiento en los procesos de toma de decisiones cuando de plano no se cuenta con información o cuando la que hay no es confiable. Hace unos años nadie invertía en la Bolsa Mexicana de Valores por la falta de trans-parencia en los reportes de las empresas que ahí cotizaban.
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Hoy se presentan avances. Gozamos de más información. Los posibles inversionistas ya pueden determinar si depositan sus ahorros en fondos pequeños o decididamente prefieren guardar su dinero en el colchón. A nivel corporativo también se dan retrasos en las decisiones. Si se tienen problemas en los derechos de posesión de las tierras un empresario no tan fácilmente va a invertir en un desarrollo turístico en Acapulco. Se da el caso en que existen dos o tres títulos de propiedad de un mismo terreno. En el tiempo pueden haberse dado diversas expropiaciones y los tene-dores del título de propiedad ser varios, lo cual crea incertidumbre y se pierden las oportunidades de crecimiento.
Reitero pues que entre los efectos negativos de la falta de información están la pérdida de oportunidades de negocios, y de dinero, la duplicación de esfuerzos, la toma de decisiones equivocadas y el pago de sobrepre-cios ante la ausencia de condiciones competitivas o la persistencia de una lucha desigual.
Cuando por voluntad política o empresarial se le entrega el privilegio a unos cuantos, obviamente hay una competencia desigual, hay una ventaja desleal que alguien va a explotar en su beneficio y en demérito de todos nosotros como consumidores o ciudadanos.
La transparencia es pues un concepto que más que teórico deberá ser vivido. Hay información y transparencia cuando te sirve para elegir una mejor medicina y te curas, por poner un ejemplo práctico.
Ensanchar el camino de la transparencia y, por ende, profundizar el com-bate a la corrupción, requiere del desarrollo de indicadores confiables que permitan una evolución cierta en materia de disponibilidad de la informa-ción y de la rendición de cuentas.
Hay que medir para mejorar, y, en esto, ha habido esfuerzos importantes por parte del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, que per-tenece al Consejo Coordinador Empresarial, institución en la que laboro, aunque también por parte del Banco Mundial y de Transparencia Inter-
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nacional capítulo México, quienes hemos tratado de generar indicadores que nos permitan a todos: ciudadanos, legisladores y miembros de los tres ámbitos de gobierno, mejorar la calidad del acceso a la información.
En el CEESP hemos llevado a cabo varias encuestas relacionadas con la transparencia. Una de ellas muy conocida tiene que ver con la calidad del marco regulatorio en los estados, la cual data de 1998. Son ya práctica-mente 10 años promoviendo este levantamiento, aparte de otra encuesta sobre gobernabilidad y desarrollo empresarial hecha en el 2005. Hemos de saber que cuando existe una regulación excesiva que obstaculiza las actividades de los individuos, la comunidad empresarial no invierte, pues estima que la falta de transparencia es uno de los principales obstáculos institucionales para el progreso del país.
Por lo que respecta a los factores del mercado, los monopolios controlados por el gobierno están considerados hasta ahora como los impedimentos más importantes. Es decir, tenemos dos tipos de trabas, las del mercado y las que se relacionan con las transacciones.
En la parte de mercado vemos primero situaciones que impactan en la gobernabilidad. Entre ellas destaca la inseguridad: los robos, los críme-nes y los secuestros como freno para la expansión de las empresas. La piratería, la economía informal, los sindicatos, la política fiscal, la falta de transparencia en el diseño de las leyes, las políticas públicas y las regu-laciones, etc.
Los malos manejos de estos elementos son considerados por la comuni-dad empresarial como limitaciones centrales, y este aspecto era remarca-do en los gobiernos de hace 30 años cuando veíamos sin tapujos la elabo-ración de leyes para privilegiar a unos pocos en perjuicio de las mayorías. Esta parte esta muy ligada a la transparencia porque había una aplicación discrecional de la ley cuando debería de ser para todos. Recordemos que la neutralidad es un componente esencial de la transparencia.
Otros inconvenientes de mercado son también los monopolios ejercidos
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y controlados por el gobierno, los monopolios de compañías privadas, el acceso al financiamiento, la disponibilidad de mano de obra calificada y el nivel del desarrollo tecnológico, así como las transacciones ilegales entre instituciones. Cuántas veces no hemos visto y oído en la prensa sobre los arreglos que se hacen en lo obscurito en detrimento de la transparencia. Se involucran las grandes paraestatales, personajes de elevado nivel po-lítico y capitanes de empresa. Hoy que se discute el redimensionamiento de PEMEX y la reforma petrolera, uno de los argumentos centrales es que ha sido un foco de corrupción entre políticos y empresarios de gran calado.
Como hemos podido ver, tanto los directivos de las empresas paraesta-tales como algunos de empresas privadas, toman decisiones o realizan actos ilícitos en contra de sus accionistas y del pueblo mexicano.
Para reforzar la encuesta de gobernabilidad hemos construido un índice de corrupción para los Estados, que incluye aspectos de gestión de las instituciones públicas y que permite diseñar acciones para mejorarla.
La contraparte de la transparencia digamos que es la corrupción. Y ello se da cuando no tengo que reportar, cuando hago lo que se me da la gana, con los recursos y las decisiones, sin que me importe el destino de los accionistas, de las empresas, de la ciudadanía, etc. Qué hay que hacer, medir la corrupción para establecer las disposiciones que nos ayuden a combatirla.
Los aspectos considerados en la encuesta que llevamos a cabo en 2005 fueron principalmente la captura del Estado y la corrupción burocrático-administrativa, así como la calidad de los servicios públicos en los tres ámbitos de gobierno.
Los resultados revelaron que hay un problema muy grave en términos de corrupción lo cual indudablemente es un freno a la transparencia. En el siguiente cuadro podremos observar cuáles fueron las calificaciones de las 32 entidades federativas de nuestro país en cuanto al tema corrupción.
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La calificación que manejamos es de 0 a 7, donde 0 es muy bueno pues equivale a cero corrupción, y 7 el grado máximo de corrupción. La primera pregunta es por qué de 0 a 7, porque cuando hay una escala de 0 a 10 como es lo tradicional en las escuelas, digamos se ha comprobado que el afectado por lo general cuando reprueba considera que esta mal, a secas, sin embargo, para estos fines, es necesario tener la posibilidad de estable-cer un análisis comparativo año con año, respecto a si hay mejoramiento o empeoramiento del grado de descomposición inicial. Los estudios de mercado intentan obligar al encuestado a tener una evaluación mucho más rígida.
Bajo estos parámetros, los empresarios definieron que el estado de Mo-relos era el más corrupto en el 2005, con un grado de corrupción cercano al 4, cuando el promedio nacional fue de 3.23. Es grave el asunto de la corrupción en el país. Ya preparamos otra encuesta.
En torno a la encuesta de la calidad del marco regulatorio en los estados, tuvo como objetivo analizar qué tan fácil es abrir o no un negocio en el país. Este estudio trata de medir por una parte lo que han hecho los en-cargados de las políticas públicas del estado para facilitar la vida a todos los inversionistas, con lo cual apostamos por hacer más transparente el proceso de apertura de una empresa.
Si en un estado, las autoridades han reducido los trámites y acortado los plazos para abrir una empresa, sin duda alguna transitan bien por lo que conocemos como la mejora regulatoria. Cuando desde el gobernador y sus subordinados, deciden impulsar un proceso fácil, transparente, sen-cillo, y de bajo costo para que haya creación de empresas, confirman los supuestos necesarios para mejorar el ambiente de negocios y alentar la inversión. En conjunto, en la mayoría de los estados, en los últimos años hemos notado un esfuerzo importante por parte de las autoridades para elevar su calificación. De 38 que tuvimos en el 2005 subió a 70, en pro-medio, en 2008. Sí, ha habido avances debido a la presión que ejerce la ciudadanía para que las autoridades hagan más fácil el proceso.
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En 1998, el Estado de México tenía una calificación de 61.7 y en la última encuesta tuvo un 86. La entidad ha llevado a cabo acciones importantes para facilitar a los empresarios e inversionistas, la instalación de un nuevo negocio.
Buenas prácticas es, por ejemplo, cuando uno entra en la página de In-ternet del estado y que encuentre muy claro un rubro que te indique cómo abres tu empresa: cuáles son los trámites que se requieren, cuál es el costo, si hay o no un SARE (sistema de apertura rápida de empresas). En teoría, los gobiernos deberían de instalar un módulo o ventanilla única en donde se puedan tramitar algunos permisos o licencias federales, por ejemplo el RFC para que pudieras operar en 24 o 48 horas. Edomex tiene un SARE bastante funcional, de ahí viene la calificación.
A los ojos de los empresarios, y, de acuerdo con sus experiencias durante los últimos años, la opinión favorable en cuanto a la agilidad en el proceso de apertura de nuevas empresas se ha incrementado de 46.1 en 1998 a 73.6 en el 2006. Sin embargo, la medición que tomamos en consideración en cuanto a este rubro, es cuando la calificación se ubica entre 9 y 10, que corresponde a una calidad extraordinaria, pues cuando está entre 7.5 y 9, digamos que es regular, es perfectible, y, cuando se encuentra por debajo de 7.5, se le conoce como una situación en riesgo de pérdida de clientes.
La japonesa Toyota es una de las grandes empresas cuidadoras de sus estándares de calidad. Hace constantemente monitoreo de sus productos (coches) entre los clientes y cuando tienen una caída por debajo del 9 ins-trumentan todo un estudio para incrementar la calidad. Saben que cuando caen el riesgo de perder clientes se dispara.
A los mexicanos con iniciativa no les queda más que recurrir al gobierno para abrir una empresa. Y si vivo en el Estado de México, no puedo acudir al gobierno de Yucatán a obtener un proceso más ágil para la apertura de un negocio. No podemos cambiar de oferente, pero sí de proveedor, pero en el caso de la regulación de los trámites sí es necesario un paso decisivo. No es suficiente un 73, hay que elevar el nivel lo más alto que
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se pueda.
Y aquí es necesario analizar cómo se desempeñan las entidades federati-vas. El Estado de México, comentaba, ha avanzado de 46.1 a 64.6, lo cual es bueno, pero se mantiene por debajo del promedio que es 73, un bajo nivel según la percepción del empresariado mexicano para abrir nuevos negocios.
A final de cuentas habría que preguntarnos ¿cuántos días me tardo en abrir una empresa? Ese es un indicador poderosísimo, y muy sencillo de entender, del esfuerzo que realmente está haciendo un gobierno para crear un clima eficiente de negocios. Hay diferencia importante entre 40 y 20 días para comenzar operaciones. Y ello habla de lo fácil y transparente que es un proceso en un lugar u otro.
Y aquí también tomaremos como referente el promedio nacional. En 1999, primer año que hicimos esta evaluación, se requerían 71 días para abrir un negocio en México. Los años 2005 y 2006, se necesitó un promedio de 39 días, estadísticas que nos indican que hubo una reducción importante, de casi 30 días.
Los máximos y los mínimos en 1999 eran 142 y 34 días, respectivamente. Ya para el 2005-2006 el rango se había acortado. El máximo eran 69 días y el mínimo 24, lo cual nos viene a señalar que la tendencia se inclina hacia la obtención de mayores niveles de transparencia, aunque todavía falta mucho por hacer.
En el Estado de México ha habido un progreso sobresaliente, ya que fue catalogado como el peor en 1999, cuando se comenzó el ejercicio, ya que se necesitaban 142 días para abatir los trámites e iniciar operaciones mercantiles, y ahora son 40 días. Es decir, ha recortado el plazo casi 100 días, lo que cual es una buena noticia para los empresarios.
Hacer un ejercicio de comparación siempre será sano, con objeto de que podamos superarnos. A nivel internacional, cuánto tarda un empresario
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en abrir un negocio, cuál es el número de trámites a realizar y su costo, tenemos lo siguiente:
De acuerdo con el Banco Mundial, mientras en México se requerían 8 trá-mites, 27 días y un costo del 14% respecto al Producto Interno Bruto per cápita; en Singapur, eran 6 trámites, sólo 6 días a un costo de 0.8%, o sea menos de un punto porcentual del PIB per cápita. Chile, país latinoameri-cano, competidor importante de México, tiene 9 trámites, 27 días, pero con un costo sustancialmente menor.
Venezuela y Brasil están peor que México, pero cuando nos comparamos con los malos salimos bien. El reto es hacer la dinámica con los mejores. Pues como afirma el Director de la Comisión Federal de Mejora Regu-latoria (COFEMER), México está inserto en la economía mundial, en la competitividad, y, como en las Olimpiadas, habría que enfrentarnos a los mejores. El Reino Unido tiene 6 trámites, 18 días y sólo cuesta el 7% del PIB.
Suiza 6 trámites, 20 días y 2.2%; Australia 2 trámites, 2 días y 1.8% del PIB. En Austria, es factible abrir una empresa de bajo riesgo por Internet y puedo estar operando en menos de 24 horas, a esto es a lo que debería-mos aspirar en México.
Este tipo de procedimientos deberíamos de tener en nuestro país. Pues cuando ello es una realidad, obvia y lógicamente, pues hay menores opor-tunidades para la corrupción; entonces ya no tengo que ir a la ventanilla, y puedo hacer todo mi trámite vía Internet, para al último dar aviso de la apertura de operaciones.
Los beneficios de la transparencia agilizan los procedimientos: puedo in-formarme de los papeles que necesito, cuánto es el costo, y, al llegar a la ventanilla evito ser sorprendido por algún coyote que me ofrezca agilizar el trámite. En México creo que todos hemos pasado por este tipo de prác-ticas, que, sin embargo, con el apoyo de la tecnología estamos obligados a desterrar.
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¿Qué factores nos impiden alcanzar un marco regulatorio como el que analizábamos de Austria? ¿Qué nos obstaculiza alcanzar los estándares de Australia o de Estados Unidos? El excesivo cambio de administracio-nes; la falta de consolidación de las empresas; el perfil de los inversio-nistas y el enfrentamiento entre los gobiernos emanados de diferentes partidos políticos.
Si hubiera un sistema computarizado estándar, tipo, como les comenté, vía Internet, ya no estaríamos sujetos a la voluntad de los servidores públi-cos que cambian, y, por el contrario, tendríamos un proceso transparente y mucho más rápido.
Los problemas entre las autoridades provenientes de diversos institutos políticos nos afectan a todos como ciudadanos, pero principalmente a los potenciales inversionistas, a quienes se les traducen en actos de co-rrupción, obstáculos imprevistos para la apertura rápida de empresas y la creación de empleos.
La no publicación de los trámites necesarios en las gacetas oficiales del gobierno provoca que haya confusión y actos ilícitos entre los demandan-tes y los servidores públicos. Aparte de los documentos que sabes que necesitas, te sacan otra lista interminable. Te la hacen cansada pues, para ver qué obtienen. Cuando se hacen públicos los trámites, llevas tu gaceta, y exhibes únicamente los documentos que ahí se asientan, ni uno más ni uno menos.
Entramos aquí a una zona práctica. ¿Cuál es el vínculo entre la falta de una regulación adecuada y la corrupción? Todos intuimos que hay una liga importante entre ambas variables. Sin embargo, esto ya no debe per-manecer en la anécdota, pues a través del establecimiento de índices de medición más ciertos, podemos saber si tenemos más o menos corrup-ción. Las matemáticas bien que nos ayudan a ponderar cuál es el nivel de satisfacción empresarial respecto a la tramitología. Ahora contamos con una sólida evidencia empírica del daño que causa la corrupción.
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En cuanto al diseño de leyes que favorecen a algunos en contra de otros o de la mayoría y la poca transparencia, el problema es grave en las zonas metropolitanas del DF-Estado de México, Guadalajara y Monterrey. A las preguntas: ¿qué tanto considera un obstáculo para el desarrollo empresa-rial, las políticas poco transparentes, así como la aplicación discrecional o injusta de las regulaciones?, la respuesta fue, en promedio, arriba de cuatro, en la escala del 0 al 7, lo cual es todavía muy delicado.
Para los ciudadanos comunes y corrientes, el costo de operación es brutal, por fallas en el mercado, la mala intervención del gobierno, las actividades de captura del Estado, la corrupción, los servicios públicos y la aplicación discrecional de la ley, es decir, hay un circulo vicioso que significa que a falta de transparencia se genera corrupción y la corrupción forja menos transparencia, lo cual a final de cuentas afecta el desarrollo económico del país, porque hablando de la empresa, que es parte del título de la confe-rencia de hoy, ningún empresario va a invertir en un ambiente de negocios en donde hay poca transparencia y mucha corrupción.
Por lo anterior, la tasa de inversión en el país es muy baja. Eso afecta el crecimiento económico de México. Unos cuantos empresarios, con recur-sos suficientes, son los que pueden contratar abogados, contadores, es-pecialistas en planeación y finanzas, a efecto de que les puedan resolver todos y cada uno de los puntos de incertidumbre que pudieran afectar la proyección de sus ganancias, en el corto y mediano plazo.
Cabe recordar que, en la operación de las empresas, el costo de la regu-lación afecta de manera importante. A ello habría que añadir los costos por la poca transparencia, de logística, de insumos básicos como el agua y otros servicios públicos, así como los fiscales y los financieros. Una de las críticas que se han hecho a México, desde hace mucho años, es que hay poco financiamiento, pero hemos de saber que para otorgar financia-miento es condición sine qua non que existan garantías.
En toda inversión siempre hay un grado de riesgo. El problema es cuan-do ese peligro natural que contempla el inicio de cualquier negocio se
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contamina con los costos de la corrupción, de la falta de información, de la incertidumbre jurídica, etc. Ante esta panorámica, cualquier banco se detiene al prestar. No es una buena decisión hacerlo cuando sabe que su cliente posiblemente se enfrentará a problemas de tenencia de la tierra, por ejemplo.
Entre los funcionarios y los servicios públicos que tienen menos trans-parencia están: Las policías -en los tres ámbitos de gobierno (Federal, Estatal y Municipal), los juzgados, los ministerios públicos, las licencias de construcción y el uso de suelo, los cuales fueron calificados también en una escala del 1 al 7, en donde uno es el mejor y siete el peor.
Caso digno de observarse es que al rubro pago de impuestos, a últimas fechas, se le han dado mejores calidades, luego de que el gobierno fede-ral instrumentara su cobertura a través de la Internet.
En suma, que los costos por la regulación, los de logística, los financieros, por impuestos, así como los derivados de servicios públicos básicos, en la actualidad determinan los niveles de inversión en las zonas metropolita-nas de la Ciudad de México, Monterrey y Guadalajara, según estudio del Consejo Coordinador Empresarial.
En cuanto a la incidencia de los sobornos, entre empresas y gobierno, para el otorgamiento privilegiado de los servicios públicos tenemos que el Distrito Federal tiene la peor calificación con un siete. El número de sobor-nos en esta magnitud es un gravísimo problema de transparencia.
Otra cosa relevante es que la percepción empresarial en cuanto a la trans-parencia en los municipios y delegaciones es muy negativa. Pese a que el gobierno federal lanzó y puso en marcha la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, en la administración Fox, muchos estados han aprobado su propia legislación y, sin embargo, en los muni-cipios todavía queda mucho por hacer al respecto; son instancias muy opacas en la actualidad.
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Ya para concluir, externaré sólo algunos comentarios. El combate a la corrupción y el fortalecimiento de la transparencia requiere del esfuerzo coordinado de los tres órdenes de gobierno. Parte fundamental en el fracaso de esta iniciativa, es la complejidad en las leyes emitidas por las instituciones y los organismos indicados, las cuales en su mayoría no son vinculantes. Hay una densa duplicidad de funciones y poca claridad en las adscripciones y facultades. Se echan la bolita unos a otros.
De tal suerte que cuando se emite una recomendación por parte de alguno de los organismos, ya sean públicos o privados, no pueden obligar a los sujetos a quienes la dirige a que la cumplan. Ese es el caso de la organi-zación Transparencia Internacional, entre otras ONG’s, para quienes no esta garantizado el acatamiento de sus sugerencias.
Y en tanto no disminuyan estas prácticas, quienes invariablemente salen perjudicados, a final de cuentas, son los consumidores, y en especial, los que menos tienen, porque cuando la inversión va a la baja, hay menor generación de empleos, lo que se traduce en una distribución desigual del ingreso y una falta de crecimiento que afecta a la mayoría de la población y al país en su conjunto.
Entonces es fundamental que podamos nosotros como mexicanos exigir a las autoridades que sean más transparentes, como que todos nosotros -como ciudadanos y como empresarios- también lo seamos.
* Subdirector de Estudios Económicos del Sector Privado, A.C., Or-ganismo de Investigación del Centro Coordinador Empresarial.
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Benito Juárez,el liberalismo ylos Estados Unidos J. Omar Ramírez Peraza*
“El pastor de ovejas puede llegar a pastor de hombres”.
Andrés Henestrosa
INTRODUCCIÓN: Las ideas liberales en México durante el siglo XIX
Hace dos siglos, el 21 de marzo del año 1806 en San Pablo Guela-tao, Oaxaca, nació Benito Pablo Juárez García, conocido también como el “Benemérito de las Américas”, por su defensa de las liber-
tades humanas, que sirvió de ejemplo a otros países latinoamericanos. También por su pensamiento y acción política llevada a cabo con tesón, constancia, firmeza y honestidad; atributos extraños en los políticos de hoy, donde las convicciones y los principios son puestos en venduta. Se trata de poner a este personaje en su justa dimensión histórica, sin ala-banzas exageradas y sin ataques infundados, como un hombre de Estado, un político de acción firme, en un México convulsionado por la constante guerra civil, amenazado por el desmembramiento territorial y la interven-ción extranjera.
Juárez fue un político en toda la acepción de la palabra, en su ejercicio del poder podemos hacer un balance positivo; los aciertos fueron mayores que los errores, y ambos fueron dados por las circunstancias políticas y la correlación de fuerzas de su tiempo, en un período histórico de un México
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ingobernable; hundido en el caos, en donde era necesario consolidar el poder del Estado mexicano emanado de la independencia nacional, que establece en la Constitución de 1824: una República Representativa y Federal. El conocido benemérito creía en la fuerza del derecho, y no en el derecho de la fuerza, como pensaban sus enemigos políticos, los miem-bros del partido conservador.
Benito Juárez vivió como un hombre comprometido con el pensamiento progresista de su época, y con la situación política y económica, donde las circunstancias históricas lo ligan con la causa de la democracia, en un mundo donde el sistema democrático y capitalista liberal es mucho más que un discurso; es una realidad floreciente y dominante. Baste señalar que en ese entorno se perfiló un nuevo modelo de relaciones de reconoci-miento a los incipientes estados nacionales de América Latina.
Una apología de Juárez, sin más, sería un equivoco de la historia, si no entendemos el contexto de una República Mexicana en consolidación, que se debate en guerra civil, para darle sentido político a la nación. En esos momentos se discutía el futuro de la nueva República, en relación con la perduración del antiguo régimen colonial. Las Leyes de Reforma por las que estalló una guerra, atentaban contra los poderes fácticos; como el de la iglesia, que constituía un dominio decimonónico de grandes proporcio-nes.
Esta investigación es una provocación reflexiva sobre un personaje de la historia de México, sobre el cual no podemos negar que se ha convertido en un icono de la nación. Pero más allá de la historia oficial, que apren-demos en la educación básica, Juárez fue un hombre de compromiso, convencido de los valores democráticos que se expandían en el mundo occidental. Un heredero de la ilustración francesa y española, hijo de Vol-taire, pero también de Feijó; a quienes estudió en sus años de formación. Juárez creció en un país que luchaba por definir su identidad independien-te y libertaria.
Observaremos a un Benito Juárez como un gobernante de leyes; y cómo a
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partir de ellas va construyendo el cimiento del federalismo mexicano; pero también como un líder político liberal y pragmático, que dedicó su vida a establecer la libertad y la justicia como pilares de la sociedad mexicana.
Para llegar a cumplir con los cargos públicos que desempeñó, Juárez re-corrió varios caminos – parafraseando a Andrés Henestrosa – para crecer y desarrollar su vida productiva como hombre público; primero tuvo que enfrentar el sistema de injusticias hacia los indígenas heredado de la era colonial, y luchar contra caducas tradiciones parroquiales, anquilosadas en el pasado, desde lo social pasando por lo económico, para culminar con lo político. Juárez estaba convencido de que primero era fortalecer la democracia y el Estado de Derecho, creando las instituciones que cum-plieran con la Constitución.1 Juárez va escalando niveles en el servicio público a la nación, pero sus derroteros están determinados tanto por co-yunturas, como por su tacto y experiencia política.
Hablar de las ideas liberales en México que llegaron desde Europa y Es-tados Unidos; es explicar la concepción y la conformación de una genera-ción de políticos liberales que hicieron posible la Reforma como la primera revolución social mexicana que posteriormente sentó la estructura del Es-tado moderno en México.
El liberalismo corresponde a una nueva valoración del individuo como tal, frente al poder público, cuyos orígenes se remontan al Renacimiento y la Reforma religiosa en Europa. Esta revolución de la conciencia representa la oposición radical a los criterios de autoridad y de tradición, en las formas del pensamiento y la conducta humana imperantes en la Edad Media y que se convierten en la transición del sistema feudal al capitalista, que busca en el individuo, y no fuera de éste, la explicación del mundo y la sociedad, se divide el territorio de la expresión divina y terrenal del individuo.
Al producirse este cambio donde el sujeto se convierte en el foco de aten-ción de los asuntos sociales, separándolo de los religiosos; se establecen los principios necesarios para el desarrollo del individualismo. 1 Nos referimos a las Constituciones Federales de 1824 y 1857.
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Para decirlo con otras palabras: no hay poder humano que pueda preten-der autoridad sobre la conciencia del individuo. Aparece dibujada la pri-mera libertad constitutiva del liberalismo: la libertad de conciencia, como un derecho fundamental del individuo para gobernar su propia vida sin injerencia externa, ni humana ni divina. Estos son los términos filosóficos del liberalismo.
El liberalismo en América Latina respondió a la lucha por superar el pasado colonial en toda la región. Pero sus orígenes se remontan a la ilustración francesa, sin embargo, su referente inmediato es la ilustración española y el constitucionalismo de Cádiz. Los primeros liberales en México como Valentín Gómez Farias, impulsaron una gran variedad de reformas dise-ñadas para acabar de raíz con esa herencia. Otros liberales como el Doc-tor José María Luis Mora o Lorenzo de Zavala consideraban este legado colonial como el mayor obstáculo para el progreso y el desarrollo.
Existe otro asunto de suma importancia en la política latinoamericana del siglo XIX, rasgo fundamental para entender las relaciones sociales pos-coloniales; se trata del localismo y la regionalización de la política, fenó-meno que llevó “involuntariamente” al predominio del culto a la persona-lidad o personalismo. En México su característica principal la constituyó el clientelismo en formas de redes patrón–cliente de gran alcance social. Mediante este mecanismo los caudillos adquirían poder y fortaleza en sus propias localidades. Frecuentemente estas relaciones hacían las veces de sustituto de las instituciones públicas formales. La regionalización de la cultura política, sobre todo en el período comprendido entre 1810 y 1910, realzó esta tendencia al culto de la personalidad.
En América Latina se tenía una economía urbana manufacturera donde la industria es incipiente; en este período inicia el ascenso de talleres y factorías pequeñas, pero con escalas productivas que rebasaban el auto-consumo. Esto es suficiente para ir creando una clase trabajadora y otra comercial. Este proceso fue el que generó esa disociación social que se intensificó con la división de clases propiciada por la puesta en marcha de las políticas liberales en la economía; apertura total de los mercados, más
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libertad para la inversión extranjera -claro que con sujeción a la ley. Pero el Estado es el que promueve la creación del mercado y no a la inversa como sucedió en Europa.
La presión de Estados Unidos sobre la nueva República se extendió des-de la tercera década independiente de México. Pese al regionalismo en el siglo XIX, México tenía que arreglárselas para responder cohesiona-damente a las intervenciones constantes de su Vecino del Norte, en una forma desconocida para cualquier otro país de América Latina, durante el mismo período histórico.
Curiosamente los tres primeros cuartos del siglo XIX fueron desastrosos en términos económicos para México, y resultaron excelentes para Esta-dos Unidos; significaron el desarrollo y el ascenso necesario para conver-tirse en una potencia industrial, una vez que la Confederación del Norte, industrial y liberal, venció a la del Sur agraria y esclavista, en la Guerra de Secesión. Es paradójico que Estados Unidos representara para los libe-rales mexicanos una amenaza y al mismo tiempo el paradigma político y económico a seguir.
La fuerza de los liberales de tres generaciones se enfocó en la construc-ción y consolidación del Estado en México hacia la década de 1870. La Reforma fue un verdadero movimiento político que profundizó en la imple-mentación de las medidas liberales. Una verdadera Reforma del Estado, y al mismo tiempo su afirmación como República Representativa y Fede-ral.
El regionalismo y el caudillismo, una combinación frecuente y poderosa, frustraron los sucesivos intentos de establecer un gobierno constitucional en el país. Unos pocos años después de la consumación de la indepen-dencia; desde la década de 1830 hasta la de 1870, los dos bandos políti-cos: conservadores y liberales, lucharon incesantemente para establecer un modelo estatal monárquico o republicano. La obra de Juárez representó un intento concertado para sentar una base
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jurídica para el gobierno; la supremacía del poder civil y el imperio de la ley. Para lograr esto fue necesario un doloroso tránsito desde el absolutismo colonial a la República Constitucional que tanto anhelaban los liberales del siglo XIX y que costó mucha sangre en todas las regiones del país.
I. Años de estudio
Desde su infancia Benito Juárez enfrentó muchas adversidades. La pri-mera y fundamental es la lucha contra su propia pobreza, el niño Benito quedó huérfano a la edad de tres años, permaneciendo bajo la protección de su tío Bernardino Juárez, que lo empleó en las labores del campo, entre ellas la de pastor, así que Juárez desde muy pequeño aprendió a pastorear, a ser un guía y un cuidador; elementos ambientales que forjan el carácter.
Su primer maestro fue la naturaleza - comenta Henestrosa – maestro que todos los pedagogos ambicionan para los niños. “La proximidad de la pie-dra azul del cielo lo hizo duro, rígido el frío de la montaña”.2 Asegurar que el rebaño no se desperdigara fue una de las primeras tareas de quien posteriormente se convirtió en líder de toda una generación de hombres ilustres. El buen pastor es aquel que puede llevar a su grupo con sólidos y firmes argumentos hacia tierras más fértiles. “Supo que el hombre puede ser el guía y el protector de las criaturas más indefensas, y que condu-cirlas por sendas seguras es el primer signo de su responsabilidad y su grandeza”.3
A la edad de doce años, el niño Juárez parte rumbo a la ciudad de Oaxaca, donde era costumbre ponerse al servicio en la casa de una familia acomo-dada. En la casa de Don Antonio Maza, donde su hermana trabajaba de cocinera, sirvió por una semana en una granja con un sueldo de dos rea-les diarios, pero el joven Juárez tenía un deseo vehemente por instruirse, en principio aprender a hablar, leer y escribir el idioma español.
2 Andrés Henestrosa, Los caminos de Juárez, Fondo de Cultura Económica, (FCE), México, 1972, p.7.
3 Ibid., p. 8.
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Al poco tiempo se colocó para trabajar con el señor Salanueva, encuader-nador, a quien le ayudaba en el oficio de encuadernación. Éste lo inscribió en la escuela donde debía aprender a leer y escribir; pero por aquella época la instrucción escolar estaba dominada por la iglesia, y la única posibilidad que se le presentaba al joven zapoteca de Guelatao era la oportunidad de ordenarse como sacerdote, cuestión que no le interesaba mucho, pese al empeño de su padrino. Sin embargo, una vez que él mis-mo aprendió correctamente la lectura y escritura, entró al seminario como la opción para hacerse de una educación en su condición de indio zapote-ca, ya que era la única considerada para los indígenas.
A los quince años entró en el seminario con todo el anhelo de adquirir co-nocimientos, y así poder influir, y servir a su patria que veía nacer. Cuando el ejército trigarante entró en Oaxaca triunfante, el joven Juárez aún no descollaba, pero sus deseos de sobresalir en favor de su patria eran cada vez más intensos. Andrés Henestrosa lo explica así:
Hace tres años que ha llegado a la capital oaxaqueña; viste calzones y camisa de manta, todavía calza huaraches. Forma la valla alborozada, se suma al coro de los vivas, los vítores, acaso, otra vez lo ciegue el espec-táculo de la gloria, se renueva en él el sentido de servir a su patria cuando sea hombre.4
En el seminario dio nuevas muestras de su interés por el conocimiento y de su decidido empeño por aprender en poco tiempo, el joven indio za-poteca concluyó los estudios de gramática latina, pero su protector Sala-nueva quiso que continuara con teología moral, sin embargo, eso iba en contra de los deseos del joven oaxaqueño que una vez terminados estos propósitos, se graduó de bachiller en el año de 1827, para después inscri-birse en el Instituto de Ciencias y Artes de Oaxaca (fundado por liberales) contra la opinión de su padrino y protector. Aquí se revelaron sus dotes latentes y la índole natural de su inteligencia ante el convencimiento de que sólo la educación escolar sería capaz de 4 Ibid., p. 48.
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transformar su realidad y su entorno social. En tal sentido Ralph Roedor –su principal biógrafo extranjero- comenta: …de esa satisfacción era imposible renegar y con ese incentivo poco le importaban las penalidades con tal de mejorar su situación social.5
Así pues, a lo veintidós años, reinició su educación en el instituto, la cien-cia que le ofrecía éste era superior a lo que le había ofrecido el Seminario, en lugar de gramática latina, enseñaban las lenguas vivas del siglo XIX (inglés y francés), en vez de filosofía escolástica, economía política, la metafísica fue sustituida por la ciencia del derecho y su jurisprudencia, rama que Juárez eligió para hacer carrera, los conocimientos sociales se expandían con el pensamiento liberal decimonónico europeo, que consti-tuía la vanguardia de las ciencias humanas en el mundo occidental.
En materia de jurisprudencia, el instituto puso a su alcance las disciplinas del derecho natural, civil y constitucional, mermando el concepto de au-toridad religiosa o divina sobre los asuntos terrenales del hombre. Desde aquí se empieza a vislumbrar su idea de la separación de la iglesia y el Estado.
En 1831, ya como pasante de derecho, resultó electo regidor del H. Ayun-tamiento de Oaxaca, dando inicio a su carrera política, ascendiendo por el primer escalón, el del municipio. Cabe destacar que los caminos a la po-lítica eran pocos e indirectos, y prácticamente exclusivos para mestizos y criollos quienes podían acceder a los cargos públicos. Ahí supo que esta-ba en la senda para iniciar su carrera de transformación de los atavismos heredados de la tradición colonial.
Para el joven Juárez esto significó un gran esfuerzo de ahínco y tesón, además de tener meridiana claridad de su objetivo, que era cambiar la fi-sonomía de la sociedad en que nació: costumbrista y tradicional, cerrada e injusta; atrasada social, económica y políticamente, donde sobre los indios pesaban fuertes contribuciones personales para servir a los patrones. 5 Ralph Roedor, Juárez y su México, Tomo I, SEP. Segunda edición, México, 1958, p. 61.
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Estos eran los restos del gobierno colonial que impedían la consolidación de un nuevo gobierno independiente y republicano, como lo dictaba la Constitución de 1824.
Huérfano, sin hablar español, inmerso en la penuria y el aislamiento fami-liar; refugiándose en una casa que a pesar de la bondad de los patrones, se conducía bajo el signo de la servidumbre y la marginación. En una ciu-dad que le parecía grande y extraña apenas con doce años de existencia, el rostro de la discriminación en la piel y en la fisonomía; ansioso de saber, huraño y desconfiado, pero lleno de vitalidad y fuerza interior, así era el joven Juárez que rozaba el inicio de un futuro de historia legendaria, hoy cargada de simbolismo, por lo que significa para el servicio público de la Nación, un hombre que ascendió del México profundo, para erigirse en un político estadista, que puso los cimientos del estado moderno mexicano, cobijado con el manto de las ideas liberales,6 que luchó desde todas las trincheras que pudo, ya sea como estudiante de derecho, regidor, diputa-do local, gobernador, diputado federal, ministro de justicia y presidente de la República, cargos que la administración pública le permitió realizar.
Sin embargo, hablar de hombres predestinados resulta ligero, inexacto e incluso anticientífico; el líder popular, el político verdadero, más que po-seer condiciones, se hace y se va haciendo conforme sea fiel a sus princi-pios e ideales, a su vocación de servicio a la nación, su liderazgo, y cierto, a sus habilidades para manejar las circunstancias políticas. Juárez pensó actuando y actúo para aplicar lo que pensaba, y siempre con la certeza de contar con la fuerza de la ley.
En parte lo hizo pensando y apoyado en el ejemplo de sacrificio de sus grandes admiraciones: Morelos y Guerrero, el primero por su pensamiento político y su genio militar, el otro por su constancia y humildad, y ambos
6 Queremos aclarar al lector que las ideas liberales del siglo XIX no se han modificado en sus apotegmas ori-ginales. Los principios básicos siguen siendo los mismos que utilizan los neoliberales de hoy: (democracia) elección de los representantes mediante el voto libre, directo y secreto. La división de poderes, en adminis-tración (ejecutivo), orden jurídico (legislativo), e impartición de justicia (judicial). Junto con este Estado un modelo de regulación económico de Laissez faire Laissez passer (dejar hacer y dejar pasar) dejando muy claro el papel del Estado como precursor de la economía y no como motor.
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por su sacrificio a favor de la naciente sociedad mexicana.
Hoy al dirigir una mirada al pasado podemos observar la lucha y el es-fuerzo que motivó a Benito Juárez a no claudicar en su empeño por hacer algo en favor de la construcción del Estado-Nación sobre la base del libe-ralismo. Así, México comenzó la lucha por la forma de gobierno que debía establecerse a partir de la década de 1830. El país heredó un sistema colonial construido básicamente a partir de la si-guiente idea: Los misioneros predicaban el cielo y la salvación de su alma a los indios, mientras los encomenderos se apropiaban de sus tierras y de su trabajo, bajo la égida de la servidumbre. La situación de México en el siglo XIX era complicada, ya que en este sentido el objetivo era eliminar todo el modelo de inequidades e injusticias construido en la colonia para reemplazarlo por uno republicano.
Con precisión, Roeder explica la importancia que tiene el aprendizaje en la vida de Juárez:
Para un pasante de leyes con aptitudes para la física experimental, que realizaba sus primeros pasos políticos, tanto su afición como su profesión facilitaron su iniciación política. Todo estaba por hacerse o rehacerse. La nación era un laboratorio de ensayos, y un principiante de leyes tenía to-das las posibilidades para investigar los principios de la autonomía políti-ca, participando en el experimento, observando diariamente la acción y la reacción, computando las fuerzas naturales, y analizando las propiedades físicas del proceso constitutivo de un nuevo cuerpo social. La demostra-ción se realizó en el momento más propicio, en sus años de estudio, y con una evidencia tan clara que las leyes científicas saltaron a la vista.7
Rafael de Zayas Enríquez, biógrafo juarista lo escribió así:
Juárez resolvió por sí mismo el primer problema de su vida, cuando prefi-rió la ciudad al campo; de la misma manera resolvió el segundo problema, 7 Ralph Roedor, Juárez y su México, Tomo I, SEP. Segunda edición, México, 1958, p. 63.
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más complicado, cuando optó por el Instituto, abandonando el Seminario por la vida civil, dejando de lado la eclesiástica.8
Innegablemente la carrera científica de Benito Juárez comprueba que el ser humano se propone metas que pueden cumplirse con firmeza, volun-tad, sacrificio, decisión, y ante todo sin claudicar frente a los principios e ideales. Él realizó esto a conciencia y con empeño. Los caminos y las circunstancias no fueron fáciles, Oaxaca era el santua-rio indígena de México, veinte etnias y lenguas distintas, sin minas que moviesen la ambición del colonizador, alejada de la Ciudad de México por caminos insalvables dentro de una tradición centralista, una ciudad blanca y española educada en la tradición de la orden dominica. Acompañada por un mosaico indígena que solamente estaba vinculado por la adopción del cristianismo, donde la mayoría vivía bajo el signo de la dominación.
En este ambiente: un indígena puro proveniente de la vieja nobleza de los de su raza, -de los que mandaban- convertido en pastor sin saber español; encerrado en su propia lengua, sintió el irresistible deseo de escapar hacia el español, el mestizaje, la ciudad y el futuro. El haber destacado en el me-dio social oaxaqueño, venciendo todas las adversidades que se imponían desde fuera, lo convirtió en un indio que nunca volvería a bajar la mirada.
II. La primera experiencia: gobernador de Oaxaca
Un año después de haber sido regidor abandonó el cargo para buscar una diputación local acompañado por sus compañeros políticos, muchos coterráneos que ya reconocían su actitud trabajadora y honesta. En el bienio 1833-1834 realizó su trabajo en la legislatura local como diputado. Así, aprovechando la tribuna liberal presentó una iniciativa para celebrar solemnemente la memoria de Vicente Guerrero, hombre admirado por él, y al que convirtió en célebre independentista, e hijo predilecto de Oaxaca.
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8 Rafael de Zayas Enríquez, Juárez, su vida / su obra, Editorial Sepsetentas, tercera edición, México, 1972, p. 59.9 Para la exaltada juventud federalista oaxaqueña, Guerrero era un santo, un símbolo, una bandera. Reunía aquellas tres san-gres que José María Luis Mora propuso como constitutivas de la raza mexicana: la india, la española y la negra: era el mexi-cano en cabalidad. Andrés Henestrosa , Los caminos de Juárez, Fondo de Cultura Económica, (FCE), México, 1972, p. 50.
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Logró que las autoridades todas: civiles, militares y aún eclesiásticas rin-dieran tributo al caído a traición en Cuilapan.
También relevante fue una segunda iniciativa, proponiendo al Congreso la confiscación de los antiguos bienes de Cortés en beneficio del Estado. Este otro acto demuestra las claras intenciones de irle restituyendo las ri-quezas que por origen le correspondían al pueblo. Aunque al final no pasó de ser un gesto formal o simbólico; constituyó en su momento histórico, un ejercicio de patriotismo retrospectivo. Lo que resalta ante estos actos formales con impacto real, es la vocación patriota del Benemérito en un momento de definiciones ideológicas para la nación mexicana.
Este periodo fue en el que la verdadera personalidad de Juárez se mostró por primera vez en su accionar político, en tal sentido su talante se des-cubrió:
…no descolló por las galas de su palabra, que era llano en el decir; ni por la brillantez de su ingenio, que era reflexivo; ni por la vehemencia de sus opiniones que era sereno.10
Al referirse Benito Juárez a España en 1840 durante el aniversario de la independencia, el 16 septiembre; le parecía claro que los peninsulares habían legado a México un sistema político guiado por prácticas antiso-ciales; ante todo: descuido de la educación, imposición de doctrinas de ciega obediencia, implantación de clases con intereses creados, así como el aislamiento, la corrupción, la intimidación y la división de la sociedad colonial.
Un condiscípulo suyo, Miguel Méndez, que murió a temprana edad, cuan-do el joven de Guelatao era diputado local exclamó:
“Y éste que ven ustedes, reservado y grave, que pareciera inferior a noso-tros, éste será un gran político, se levantará más alto que nosotros, llegará
10 Ibid., p. 63.
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a ser uno de nuestros grandes hombres y la gloria de la patria”.11
Méndez no se equivocó, la historia le concedió la razón del oráculo, ya que notó que Juárez, siendo un pensador, sus ideas se formaban por cris-talización; esto da solidez y perduración en el tiempo, gracias a que su carácter era justamente reflexivo y sereno.
Estos momentos de batalla en su estado natal fueron templando su ca-rácter político, y normando sus convicciones liberales, de tal manera que ni sus convicciones lo abandonaron, ni él abandonó jamás los principios liberales. La situación política en su estado para el año de 1833 pintaba mal; al cerrar sus sesiones la Cámara de Diputados de Oaxaca, Juárez describió así la situación:
“Las opiniones encontradas, exaltadas las pasiones, el poder ejecutivo vacilante y sin prestigio, la administración de justicia en su total abandono, exhausto el erario, la milicia reducida a una completa nulidad, el Estado todo muy parecido al esqueleto de un gigante: he aquí el aspecto triste y melancólico que presenta la cosa pública”.12
Su reaparición en la actividad pública se produce en 1841 cuando es nom-brado juez Civil y de Hacienda, Juárez prestó sus servicios de abogado por una causa noble, la de los desvalidos: los pobres del país,13 que no recibían más que las injusticias del orden social del siglo XIX. Juárez siem-pre culpó a la ignorancia y a la miseria como resultado de las aberraciones de la conducta humana.
Después de una negociación para equilibrar las fuerzas locales, entre los dos partidos enfrentados, el liberal y el conservador, Juárez asume la se-cretaría de gobierno en Oaxaca. La idea era contemporizar para llevar un gobierno de paz, pero por diferencias políticas e ideológicas con el Gene-11 Benito Juárez, Angel Pola (compilador), Exposiciones como se gobierna, tomo I, Instituto de Estudios de la Revolución Mexicana, Secretaría de Gobernación, 2ª edición, facsimilar, México 2000, p. 24.12 Ibid., p. 28 y 29.13 Nombrado juez de primera instancia en 1841, Juárez prestó servicios a la comunidad con una probidad inta-chable que bastaba para convertir el favor político en beneficio público. Ralph Roedor, op. cit, p. 91.
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ral Antonio León renuncia al cargo para ser nombrado después Fiscal del Tribunal Superior de Justicia de su Estado.
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Enrique Krauze –conocido historiador–lanza un dardo envenenado dicien-do:
Juárez navegó en la política de esos años con pericia, sin mayor apego a los principios liberales o federalistas, en apoyo irrestricto al poder de he-cho que encarnaba Santa Anna.15
Esta aseveración causa desconcierto pero se puede entender por la sen-cilla razón que en la década de los cuarenta del siglo XIX, ser santanista significaba defender la independencia, la libertad y la integridad de la pa-tria; seguir al caudillo, confiar en él por ser un guía, ha sido parte de nues-tra conducta política tradicional.
En perspectiva histórica, las circunstancias políticas de la época, en pri-mera instancia, no permitían mucho margen de acción para oponerse al poder del caudillo, que era real y tenía peso. Podía ser incluso contrapro-ducente tomar una acción de riesgo para resistirse a los poderes fácticos. Algunos principios del pragmatismo político que acompañó a Juárez en su vida política, le sirvieron para cumplir pequeños objetivos y avanzar paso a paso en la senda de la transformación.
El mismo Krauze se da respuesta al escribir:
“Sin la antigua legitimidad monárquica, sin la incipiente y frágil legitimidad legal, ¿Dónde se afianzaría el principio de poder? Solo en los rasgos per-sonales del caudillo.16
14 Op. cit., Benito Juárez, Angel Pola (compilador) y Rafael de Zayas Enríquez, Juárez, su vida / su obra.15 Según el historiador los biógrafos omiten los incómodos datos de este periodo; como son sus elogios pú-blicos y sus manifestaciones de lealtad para el héroe que enterró su pierna. Expresa que los documentos son ciertos y existen. Termina afirmando: “Por sentido común, por incapacidad para el idealismo, por apego al hombre fuerte, por las mismas razones que todo México, también Juárez fue santanista”. En Enrique Krauze, Siglo de caudillos. Biografía política de México (1810-1910), Tusquets Editores, Barcelona, 1994, p. 214.16 Ibid., p. 134. Lorenzo de Zavala, escritor liberal yucateco, describe a Santa Anna así: “Es un hombre que tie-ne en sí un principio que le impulsa siempre a obrar, y como no tiene principios fijos, ni un sistema arreglado
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“Terminada la lucha de las armas había comenzado una nueva lucha, mucho más profunda y peligrosa: la de las azarosas diferencias de opi-nión. Santa Anna dibujaba los dos extremos, dando a ambos una implícita razón”.
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En cambio la postura de sus biógrafos nacionales coincide con lo que Ral-ph Roedor sintetiza en estas palabras:
“Más aparentes que reales, sus inconsecuencias políticas no pasaban de ser meras concesiones a la conveniencia y la contemporización”.18
Al aceptar la posición de Secretario de Gobierno al lado de un gobernador que era un satélite de Santa Anna, ¿qué tan comprometedor resultó este ascenso? Con el propósito de señalar la flexibilidad de sus convicciones, Roedor acusa a Juárez de oportunista. Pero cuando se trató de firmar una orden del gobernador, consignando a los tribunales que se negaban a pagar los diezmos eclesiásticos, Juárez renunció.19 Su ingenio fue ob-tener varias ventajas a partir de las concesiones. Pero también lograr una posición para conciliar, negociar o contemporizar, e ir minando las viejas tradiciones del régimen colonial, y demandar a las instituciones eclesiásti-cas que cumplieran el nuevo orden jurídico.
A Juárez no le convenía rebelarse contra el orden político imperante, su idea fue no violentarlo, sino al contrario establecer uno nuevo a partir de la práctica de las normas, tarea que no fue suficiente mediante la inequí-voca aplicación de la ley, ya que la costumbre muchas veces ganaba a la norma.
Otro acontecimiento que algunos de sus biógrafos destacan como una decisión que le atrajo el escalonamiento a cierto nivel social, fue el ha-berse casado con Margarita Maza, hija de un español de origen italiano,
de conducta pública, por falta de conocimiento, marcha siempre hacia los extremos en contradicción consigo mismo. No medita las acciones ni calcula los resultados”.17 Ibid., p. 136.18 Ralph Roedor, Juárez y su México, Tomo I, SEP. Segunda edición, México, 1958, p. 91.19 Ibid., p. 91y92.
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que paradójicamente es el dueño de la casa, en donde su hermana sirvió como cocinera.
La familia Maza se contaba entre los españoles más respetables de Oaxa-ca y la gente de “bien” recibió el enlace con la misma sencillez que Mar-garita. La joven pintó a su pretendiente con dos frases: “es muy feo, pero muy bueno”.20 El indio que conquista a la mujer de raza blanca y se casa, tiene descendencia mestiza. Mesticismo que hoy no alcanza a resolver su profunda raíz histórica que deviene de la fusión indígena y española.
Este proceso de emancipación social que le produjo su matrimonio lo puso en una intersección; todo conspiraba para conciliarlo con el orden impe-rante, compenetrarlo de sus ventajas, y reducirlo al igual que otros idea-listas al aprecio sensato de lo posible y no de lo deseable, sin embargo, Juárez decidió luchar por los ideales liberales, en pro de la consagración de la nación. Aunque eran tiempos difíciles navegó con pericia para no sucumbir en su empeño de cambiarle el rostro a su país.
Su llegada a la gubernatura se da una vez más por una transacción políti-ca, las circunstancias así lo demandaban. Una junta legislativa nombró un triunvirato, compuesto por Fernández del Campo, José Arteaga y Benito Juárez, no obstante, la fórmula no funcionó ya que en última instancia el origen de este órgano transitorio que había surgido de una rebelión en una guarnición militar, era ilegal.
Por lo tanto, la transición hacia el federalismo carecía de legalidad estatal, ya que la Constitución de Oaxaca de 1825, reconocía como legítimos sólo a los gobiernos civiles que hubiesen llegado al poder como resultado de un proceso electoral. Se halló una salida a este brete mediante una acción ejecutiva en el nivel federal. El presidente Mariano Salas ordenó a José Arteaga que asumiera el puesto de gobernador del estado. Con la diso-lución del triunvirato, éste último ocupó el poder formalmente. Pasó poco tiempo cuando Arteaga nombró a Juárez como Presidente del Tribunal
20 Ibid., p. 91.
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Superior de Justicia del estado de Oaxaca.21
En 1846 con base en la Constitución de 1824 se convocó a elecciones y Juárez resulta electo diputado al Congreso de la Unión, que se reunió en la capital de la república el mismo año. Momentos difíciles ya que en ese instante la nación se encontraba enfrascada en una guerra cruenta e injusta contra los Estados Unidos. En 1847, año terrible como se le deno-minó, el General Antonio López de Santa Anna, que detentaba el poder ejecutivo, peleaba en la Angostura contra el ejército invasor. Mientras en el Congreso mexicano se votó una ley que ordenaba hipotecar los bienes de manos muertas del clero, para conseguir 15 millones de pesos y continuar la guerra contra los norteamericanos.22
En estos momentos aciagos la República corría un gran peligro, la in-gobernabilidad era patente, el clero y los conservadores unían fuerzas y conciliaban con Santa Anna, y éste que había abandonado el campo de batalla disolvió el Congreso y eliminó políticamente a Gómez Farías, vice-presidente en funciones y reconocido liberal reformador, el más constante, honrado y antiguo liberal que tenía México.
Se inician revueltas y levantamientos en diferentes puntos del país, uno de ellos se escenifica en Oaxaca. Triunfan los liberales, Arteaga renuncia y la legislatura local nombra a Benito Juárez gobernador Constitucional del Estado, llegando al puesto más encumbrado al que podía acceder en su entidad natal.
Finalmente en febrero de 1848 se firma el Tratado Guadalupe–Hidalgo que puso fin al estado de guerra entre México y Estados Unidos, la gran tragedia se había consumado. El territorio nacional cercenado en más de la mitad, pues se perdieron todos los territorios del norte y noroeste de
21 Margarita Urías, “Militares y comerciantes en México 1830-1846”, en Florescano, Enrique (ed.), Orígenes y desarrollo de la burguesía en América Latina 1700-1955, México, Siglo XXI, 1985, pp. 87-90.22 Op. cit., Ángel Pola. El artículo principal de la ley iniciada por los señores Lazo, Alcalde, Othon y Perdigón, dice: “Se autoriza al gobierno para proporcionarse, por los medios que crea convenientes, hasta 15 millones de pesos, para continuar la guerra contra los Estados Unidos del Norte, pudiendo aún hipotecar o vender bienes de manos muertas por esa cantidad”, p. 32.
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México (California, Arizona y Nuevo México, además de la anexión de Texas). La capital ocupada por las tropas norteamericanas y bajo su con-trol los puertos y las aduanas del país. El tratado no era más que la expre-sión formal de la derrota; la legalización de una conquista territorial.23
En todo este trance Santa Anna, derrotado y denostado, separado del mando del ejército de la república, huye de la capital del país y llega a Te-huacan para de ahí dirigirse a la capital del estado de Oaxaca. Como esta noticia resucitaba la agitación local, Juárez tomó medidas preventivas:
Entonces ordené al gobernador del departamento de Teotitlán, que en caso de que el general Santa Anna se internase en el territorio del estado, le hiciese saber que podía pasar y permanecer en cualquier población del mismo, menos en la capital y sus inmediaciones.24
Santa Anna entró en territorio de Oaxaca, precisamente a Teotitlán en donde permanece unos días y después se retira hacia Orizaba sin exigir nada.
Santa Anna nunca le perdonó esta negativa para recibir asilo en el estado. Años más tarde el mismo general veracruzano recordaba:
…nunca me perdonó haberme servido la mesa en Oaxaca, en diciembre de 1829, con sus pies en el suelo, usaba todavía camisa y calzón de manta, en la casa del licenciado don Manuel Embides…Asombraba que un indígena de tan baja esfera hubiera figurado en México como todos
23 El Tratado Guadalupe-Hidalgo constituía la ambicionada posesión de Estados Unidos sobre las tierras del norte de México, siguiendo los límites trazados cincuenta años atrás por los fundadores de la Federación Norteamericana. Los acuerdos también estipulaban las condiciones legales en las que quedarían los habitantes mexicanos de estas regiones, que de pronto se convirtieron en extranjeros en su propia tierra, extraños a las leyes, el idioma y la cultura que se les imponía. Los enviados mexicanos a la firma del Tratado hicieron todo lo posible por proteger de alguna manera a los compatriotas de los territorios perdidos. En los artículos VIII y IX se garantizaba a los mexicanos el respeto inviolable a sus propiedades, la protección en el goce de su libertad, el libre ejercicio de su religión y el amparo de la Constitución de los Estados Unidos. Este es el comienzo de una larga historia de desavenencias entre mexicanos y estadounidenses. Gilberto López y Rivas, La guerra del 47, Editorial Nuestro Tiempo, México, 1976, p. 88.24 Op. cit., Rafael de Zayas Enríquez, p. 68.
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saben.25
Estas palabras llenas de desprecio muestran la animadversión que sentía el general Santa Anna por el indio oaxaqueño que empezó a despuntar como gobernador de su estado. Este descrédito con el que estigmatiza al zapoteca, es el inicio de una relación que termina mandando al exilio a Juárez.
Otro hecho de esta época es la solicitud que el gobernador Juárez hizo al clero oaxaqueño para cooperar en la defensa de la patria y la religión. Las autoridades eclesiásticas contribuyeron al esfuerzo con prédicas patriotas en los púlpitos y donando las campanas de los templos para la fundición de los cañones.
El periodo constitucional de gobernador terminó en 1849 y se procedió a nuevas elecciones, el zapoteca se presentó como candidato para un cuatrienio más, lo que permitía la constitución estatal, obtuvo la victoria y comenzó un segundo período de gobierno. Vale destacar que durante estos cinco años de gobierno el benemérito se catapultó como una figura nacional notable y conocida por sus obras en el estado.
Al frente del gobierno de Oaxaca comenzó a hacer realidad sus ideales liberales, con pensamiento y acción. Tomó las riendas de su estado, en el que encontró las arcas vacías y agobiadas por las deudas. Sin embar-go, al concluir su administración informó que habían sido saldadas esas obligaciones y cubierto el presupuesto de egresos, dejando un superávit de cincuenta mil pesos, lo que prueba el orden y el buen manejo de las finanzas públicas, así como sus conocimientos económicos.
Como gobernante de su estado, bajo rigurosos y transparentes principios económicos, logró grandes avances; su filosofía de trabajo fue:
“A fuerza de economías bien entendidas y de cuidados incesantes es muy capaz de admirables progresos la hacienda pública”. 25 Op. cit., Ralph Roedor, p. 103.
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“La hacienda pública necesita, para sus adelantos, de un orden estable en que reciba constantemente el aliento que sólo sabe darle el celo por la observancia estricta de un plan fijo”.
“Al gobierno cumple cuidar que los caudales públicos sean manejados con pureza y que no se inviertan en objetos que la ley no haya señalado”.26
En el primer punto es visible el principio de austeridad. En el segundo prin-cipio, queda clara la determinación de metas, planes o programas para al-canzarlos, y, por último, un acucioso trabajo en el manejo de los recursos públicos para evitar actos de corrupción o enriquecimiento ilícito.
En tal sentido el propio gobernador lo expresaba así con una visión de transparencia y rendición de cuentas que deja asentado su talante de polí-tico comprometido, leal y honesto con la administración que llevó a cabo:
Como gobernante de un pueblo libre bajo el sistema republicano, repre-sentativo, popular, federal no debo ocultar mis operaciones oficiales. Debo de dar cuenta a los representantes del pueblo de los actos de mi gobierno, para que conociéndose hasta que punto he correspondido bien o mal a la confianza ilimitada que en mí depositó el cuerpo legislativo, pueda apro-barse o reprobarse mi conducta, y también para que poniéndose a la vista los obstáculos que han impedido o retardado los progresos de los distintos ramos de la administración, puedan los legisladores removerlos por medio de leyes justas y sabias.
Otra de las causas que han contribuido eficazmente para afianzar el or-den, es la confianza que se ha procurado inspirar en los ciudadanos, con hechos más que con promesas, de que sus personas y sus intereses es-tán al abrigo de las leyes y vigilados y defendidos por las autoridades. Al efecto, mi primer cuidado ha sido crear y organizar una fuerza pública que, por su moralidad, por su disciplina y por su equipo, pueda ocurrir pronta-mente a prestar el auxilio conveniente en cualquier punto del estado, sin
26 Ibid., p. 73.
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extorsionar a los pueblos.27
Otro aspecto relevante y vanguardista es la importancia que le brinda a la mujer dentro de la sociedad. En un periodo donde la participación política de la mujer era nula, el benemérito no olvidó la importancia de la educa-ción femenina:
“Formar a la mujer con todas las recomendaciones que exige su necesaria y elevada misión, es formar el germen fecundo de regeneración, mejora social. Por esto es que su educación jamás debe descuidarse”.28
Al concluir su último período gubernativo, había en el estado 8 escuelas normales, 699 municipales, a las cuales concurrían 25,637 niños y 4,429 niñas. Durante su etapa como gobernador de Oaxaca trabajó por mejorar las condiciones de vida de su pueblo. Combatió las causas de la pauperi-zación, porque sabía que la miseria extingue todas las energías, lo mismo las materiales que las psíquicas. Así que un pueblo sin energías no puede ser libre.
El verdadero poder político es eficaz si se apoya en el orden jurídico. Se pueden tener las ideas más operativas, el más claro conocimiento de los problemas y la concepción más adecuada del programa a seguir; pero si como lo exige la política, no se saben tratar, acordar y manejar recursos humanos -ya que estos no son objetos insensibles- por lo general se fra-casa.
Juárez heredó el asunto del Istmo de Tehuantepec en 1847, un tema añejo que básicamente consistía en un problema de tenencia de las tierras. En 1842 la situación en el istmo adquirió importancia nacional cuando Santa Anna otorgó una concesión a José de Garay, un empresario adepto al ré-gimen, para la construcción de un ferrocarril o un canal que conectase el Golfo de México con el Océano Pacífico, proyecto al cual se opusieron los grupos indígenas: Chontal, Zapoteca y Zoque.29
27 Ibid., pp. 69-72.28 Op. cit., Rafael de Zayas Enríquez, p. 78.29 Aunque Juárez era zapoteca, provenía de una cultura diferente y de un grupo lingüístico distinto de los
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Surgió un líder dotado de experiencia militar y astucia política: José Gre-gorio Meléndez, que jugó un papel importante en la política de la región (Juchitán y Tehuantepec). La rebelión que organizó en 1847 coincidía con la presencia de las tropas norteamericanas aún en campaña en territorio mexicano. El gobernador Juárez vio un peligro inmediato en vista de los designios estadounidenses con respecto a la posible ruta de tránsito por el istmo.30 Quiso acabar con el conflicto en la región ante la posible presen-cia de las tropas del Vecino del Norte.
El zapoteca se encontró con una situación que no cedía ante su particular combinación de principios y flexibilidad. Juárez carecía de raíces en el istmo y también de experiencia política en conflictos armados. Cometió errores de cálculo. Nombró a Meléndez coronel de la guardia nacional de Tehuantepec con el objetivo de repeler cualquier fuerza norteamericana. Al mismo tiempo, nombró a Máximo Ortiz, un acérrimo enemigo de Melén-dez, gobernador del Departamento.
Los motivos eran distintos, quería distanciar al gobierno de los intereses empresariales privados en el istmo, neutralizar a Meléndez con la ocupa-ción de un cargo público y oponerlo a Ortiz. No logró ninguno de estos ob-jetivos. No logró mantener el imperio de la ley en la región y, por lo tanto, perduraron los derechos de propiedad privada, pero atribuía la rebelión a la ejecución arbitraria de las demandas de los nuevos administradores de la propiedad. Esto trababa la posible resolución al conflicto de la pertenen-cia de la tierra en la región del istmo.
Mientras el conflicto avanzaba Juárez determinó enviar la fuerza pública para aplacar el conflicto en 1850, sin embargo, Meléndez unió fuerzas con Ortiz, y sacó un plan que proponía la separación del istmo del estado de Oaxaca. Juárez ansioso por resolver la crisis solicitó una autorización al Congreso estatal para viajar personalmente al interior de la región, pero no alcanzó grandes resultados, en cuanto regresó a la capital del estado la violencia se desató.
zapotecas del Istmo.30 Gilberto López y Rivas, La guerra del 47, op. cit, p. 56.
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Juárez terminó sus funciones en el cargo de gobernador y el asunto quedó inconcluso. El fracaso en el istmo se debió a que Juárez no entendió las verdaderas intenciones de los líderes disidentes, y los sentenció como simples criminales: ladrones, contrabandistas y defraudadores fiscales. Aplicó el principio de ejecución de la ley que implicaba el uso de las fuer-zas armadas estatales para imponer una solución al problema, pues quería acabar con la costumbre de llegar a componendas con la criminalidad.
En este afán de resolver la crisis en el istmo durante su gobierno, mandó tres expediciones, las cuales únicamente lograron utilizar el brazo arma-do del estado, disfrazado como ley, para matar indios de su propia etnia y promover los intereses privados en la región.31 Juárez intentó sin éxito alcanzar un equilibrio entre los empresarios, en nombre del progreso, y los pueblos de campesinos y artesanos, en nombre de la justicia.
Cuando terminó el encargo de gobernador, el zapoteca evitó la escisión del estado de Oaxaca, pero no pudo resolver el problema de tenencia de la tierra en el Istmo de Tehuantepec. Aunque en 1853 tras reconocer al gobierno de Santa Anna, que se había instalado otra vez en la capital de la República mexicana, a Meléndez le valió la creación del Territorio del Ist-mo de Tehuantepec, separado del estado de Oaxaca.32 Este problema re-sucitaría años más tarde y culminaría con el Tratado Mc Lane–Ocampo.
En 1852 Benito Juárez se separa del cargo de gobernador al terminar su segundo mandato y regresa como director del Instituto de Ciencias y Artes de Oaxaca. Retirado momentáneamente del servicio público el oaxaque-ño vuelve a desempeñar su profesión de abogado.
III. Juárez y la Revolución de Ayutla
La revolución llamada “Plan de Guadalajara” triunfa en la capital de la Re-pública y Antonio López de Santa Anna es llamado por los conservadores,
31 Leticia Reina, Historia de la cuestión agraria mexicana: Estado de Oaxaca, México, Juan Pablos Editor, 1988, 2 vols., I, pp. 194-197.32 Ibid., pp. 201-204.
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y regresa a ocupar la presidencia, éste no olvida que Juárez en su período de gobernador del Estado de Oaxaca, no le permitió llegar a la capital cuando fue denostado, después de la derrota frente al ejercito norteame-ricano y en un afán de venganza, Santa Anna toma preso al zapoteca y lo envía al exilio. Juárez se refugia en Nueva Orleans junto con otros libera-les como Melchor Ocampo, Ponciano Arriaga y José María Mata, quienes se autodenominaron junta revolucionaria en el exilio.
Con el regreso de Santa Anna al poder, el caudillo ocupó la presidencia en alianza con Lucas Alamán y los conservadores de 1853 a 1855. Dos años gobernó sin ninguna Constitución, ya que la de 1824 la suspendió hasta el punto de llamarse asimismo Su Alteza Serenísima.
Después de año y medio de exilio, trabajando como torcedor de cigarros, el “Benemérito de las Américas” decide regresar a México para unirse al Plan de Ayutla, concebido por el General Juan Álvarez, héroe de la inde-pendencia nacional, quien luchó al lado de Guerrero, y fue secundado por el coronel retirado, Ignacio Comonfort en 1854, un liberal moderado, hacendado de Puebla que había llegado a ser administrador de la Aduana de Acapulco. Así comenzó una revolución con fuertes tintes reformadores, no solo con el deseo de acabar con la dictadura de Santa Anna. El levantamiento ar-mado contenía un plan de acción con la idea de llevar a cabo el programa de políticas liberales que había sido postergado e interrumpido por la reac-ción conservadora apoyada en los grandes poderes fácticos: la oligarquía y el clero.
Se describía en el plan que las instituciones liberales eran las únicas ca-paces de poner las reglas del juego sociopolítico y lograr la tan ansiada gobernabilidad.
El primer paso fue destituir a Santa Anna y excluir al círculo de empresa-rios, terratenientes y clérigos que lo rodeaban, para lo cual se requería de un amplio consenso entre la naciente clase política liberal. El plan salió de
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la Hacienda La Providencia, propiedad de Juan Álvarez y fue puesto en marcha por el coronel Florencio Villarreal, gobernador civil y comandante militar de la Costa Chica, y su legión multiétnica conocida como “Los Pi-nitos”. El movimiento era una respuesta al intento de Santa Anna de reconstruir el sistema centralista, en particular, el reclutamiento militar obligatorio, el sistema de la gleba que arrancaba a los padres de sus hogares. Además de la pesada carga del impuesto de capitación.
Todavía Santa Anna tuvo tiempo de cometer otro atropello contra la na-ción: la firma del Tratado de Gadsden.33 El acuerdo estaba pendiente en el senado norteamericano, y convenía otra cesión territorial a los Esta-dos Unidos. Con la venta del territorio de La Mesilla -como se conocía en México- en la cantidad de siete millones de pesos, se perpetraba la última transferencia territorial real para el país y sus habitantes, a favor de los in-tereses estadounidenses, que tenían proyectado la vía del ferrocarril que uniría las dos costas: la del Pacífico y la del Atlántico; base para que los Estados Unidos se convirtieran en un futuro, no lejano, en potencia impe-rial transoceánica.
Poco a poco la mecha de la revolución se fue extendiendo por el territorio nacional, Manuel Doblado en Guanajuato, Juan José de la Garza en Ta-maulipas, Santos Degollado en Jalisco, el joven Porfirio Díaz en Oaxaca, De la Vega en San Luis Potosí, Miguel Negrete en Michoacán e Ignacio de la Llave en Veracruz.34 El movimiento era ya imparable y la caída de Santa Anna parecía inminente. Ante la agitada Revolución proclamada en Ayutla, deja el mando militar y abandona la capital, en Perote pública un 33 Ralph Roeder, Juárez y su México, I SEP, México, 1957, pp. 153 y 154. Benítez comenta una anécdota sig-nificativa por lo que representa en términos de ética y responsabilidad e incluso resulta bochornosa y risible. Gracias a la venta del territorio de La Mesilla, el cónsul Francisco de Paula Arraingoz, tomó setenta mil pesos producto de la transacción territorial como parte de sus honorarios por la comisión de la venta y dijo que esta acción no la había realizado como cónsul, sino como particular. La opinión pública se indignó y reprobó el he-cho, Santa Anna lo destituyó, y Arrangoiz con lo embolsado se fue de inmediato a Europa. Fernando Benítez, Un indio zapoteco llamado Benito Juárez, Punto de Lectura, México, 2006, pp. 87 y 88.34 Clyde G. Bushnell, La carrera política y militar de Juan Álvarez, Editorial Porrúa, México, 1988, pp. 213 y 214.
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manifiesto, renunciando a la Presidencia de la República y se embarca para Turbaco en Colombia, lugar del que ya no regresaría.
Cuando Juárez llegó al puerto de Acapulco, en Guerrero, para ponerse a las órdenes del General Álvarez, éste no lo reconoció como un hombre de armas, sino como un hombre de ideas y acción política, como lo que ya era a sus 49 años, un liberal al que los historiadores no pueden identi-ficar, ni con moderados ni con radicales. Juárez cooperó con quién en su opinión era necesario colaborar en cada momento sin que le importara facción o partido.
Este pragmatismo político lo va acompañar el resto de su vida. Gracias a esta actitud política supo poner los intereses de la nación por encima de los del partido. Aunque esto suele ser controvertido pues hay quien piensa que la actitud de Juárez fue en beneficio personal por la misma acumula-ción de poder que llegó a concentrar. Existe una anécdota del regreso de Juárez a México antes de incorporar-se a la Revolución de Ayutla. Después de su desembarco en Acapulco so-licitó audiencia con el General Juan Álvarez, pero al encontrarse ausente, fue recibido por su hijo Diego Álvarez a quien le dijo:
Porque sabiendo que aquí se peleaba por la libertad, había venido a ver en que podía ser útil.35
Juárez empezó su labor como escribano en la secretaría del general Álva-rez. Tiempo después llegó un paquete desde la ciudad de México rotula-do: para el Señor Licenciado Benito Juárez, entonces Álvarez lo reconoció y le dijo: “¿Con qué es usted el que fue gobernador de Oaxaca? Sí señor, ¿por qué usted no me había dicho esto? ¡Para qué! Qué tiene ello de particular”,36 replicó Juárez. Esta respuesta muestra la humildad y la sen-cillez del Benemérito.
35 Rafael Zayas Enríquez, Benito Juárez su vida /su obra, Sepsetentas, México, 1971, p. 87.36 Ibid., p. 88.
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La Revolución de Ayutla abrió una prolongada lucha por el poder que duró dieciséis meses. Santa Anna demostró su incapacidad para detener el movimiento armado que se expandió hasta el Norte con Vidaurri, cacique militar de Nuevo León y Coahuila, y que se levantó en armas con la guar-dia nacional en contra de la última dictadura del caudillo de Veracruz.
Los límites del movimiento armado al sur llegaban hasta la mixteca en Oaxaca y a Michoacán en el oeste. La Revolución representaba la alianza tácita de todas las fuerzas del país que querían terminar con el estilo per-sonal de gobernar de Santa Anna, quien para el desempeño de su gestión había suspendido la Constitución de 1824.
Ante todo debe reconocerse que la coalición de Ayutla tomó el poder en la capital de la República con la anuencia del ejército regular, que se pro-nunció por el Plan de Ayutla. Una semana después Comonfort entró en Guadalajara y emitió una circular proclamando a Juan Álvarez como pre-sidente interino.
En Cuernavaca el General suriano convocó al prometido Congreso para la elección presidencial en 1855, resultando él mismo elegido. Posterior-mente trasladó su gobierno a la Ciudad de México y formó su gabinete. Relaciones Exteriores: Melchor Ocampo; Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública: Benito Juárez; Gobernación: Miguel Arrioja; Hacien-da: Guillermo Prieto; Fomento: Ponciano Arriaga; y Guerra: Ignacio Co-monfort.
Así que desde que Juárez se hizo cargo de esta cartera se propuso aca-bar con la prepotencia del clero y el militarismo, por medio de una ley que les quitase sus fueros; momento que le pareció el más propicio puesto que la Revolución de Ayutla había tomado fuertes tintes reformistas. El paso que dio Juárez no podía calificarse menos que audaz, ya que el clero go-zaba de gran prestigio y respeto tanto entre las clases altas como en las bajas, y el ejército desmoralizado por el abandono en el que lo dejó su jefe máximo Santa Anna, además de sus pésimos antecedentes, constituía una fuerza que manejada por el clero podía provocar graves conflictos en
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lo sucesivo.
La idea del Benemérito era precisamente restar poder a estas dos insti-tuciones decimonónicas de gran fortaleza. Es cierto que el gabinete de Álvarez podía considerarse republicano y liberal de lo más avanzado, pero tenía en contra al más prestigiado y poderoso general, Comonfort, el ver-dadero autor del Plan de Ayutla, quien ejercía bastante influencia en el presidente Álvarez. Elegido Presidente Interino de la República por una junta nombrada por él mismo, el caudillo delegó sus facultades en Co-monfort, quien se encargó de organizar el gobierno y se instaló en la capi-tal como árbitro de la situación. Si Comonfort hubiera sido un ambicioso, poco esfuerzo le habría costado acaparar el poder; pero, generoso y sin experiencia, acogió con agrado la colaboración de los recién llegados.37
Sin embargo, esa naturaleza que sirvió para defender a los liberales exi-liados en Nueva Orleans, después funcionó para transigir con la oposición y ceder en temas que no apoyaban las reformas liberales en el ámbito político.
Ralph Roeder, historiador estadounidense, escribió sobre esta debilidad de Comonfort para prestarse a transacciones:
“En lo personal, poco dejaba que desear: desinteresado, honrado, escru-puloso y leal, Comonfort era sin duda, uno de esos mexicanos sincera-mente dispuestos a posponer su ambición al bien público; pero propenso a transigir”.38
Desde la formación de este gabinete se comprendió que era imposible su subsistencia por mucho tiempo pues las diferencias del grupo liberal no tardarían en manifestarse, además la avanzada edad del prestigiado general Juan Álvarez, hacía imposible que este tuviese el suficiente nervio para decidirse entre las opuestas posiciones de Comonfort y Juárez.39 En 37 Ralph Roeder, op. cit., pp.165 y 166.38 Ralph Roeder, op. cit., p.166.39 Benito Juárez, Angel Pola (compilador), Exposiciones como se gobierna, tomo I, Instituto de Estudios de la Revolución Mexicana, Secretaría de Gobernación, 2ª edición, facsimilar, México 2000, pp. 42 y 43.
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tales circunstancias parecía poco plausible llevar adelante una reforma favorable para los liberales radicales, sin usar alguna estratagema. Juárez lo comprendió así, y aprovechó el momento en que Comonfort se ausen-tó tres días de la capital, para obtener del presidente Álvarez la firma de aprobación de la Ley de Administración de Justicia, mejor conocida como Ley Juárez, primera de las Leyes de Reforma.
En lo fundamental esta nueva ley se proponía establecer principios de igualdad suprimiendo los tribunales especiales, tanto eclesiásticos como militares. Se traducía en someter a las clases privilegiadas a la jurisdicción de los tribunales civiles como máxima y única autoridad pública. La inten-ción fue acabar con fueros y canonjías de clérigos y militares para lograr que estos fueran jurídicamente responsables de sus acciones dentro de la sociedad. Pero dejemos que lo explique el mismo Juárez:
“Desde entonces manifesté que, en mi concepto era indispensable intro-ducir en el ramo de la administración de justicia algunas reformas, dero-gando o modificando por lo pronto, las disposiciones que daban existencia a los tribunales especiales, por ser notoriamente nocivos a la sociedad, por el abuso de las clases a cuyo favor se dictaron y por estar en pugna abierta con el principio de igualdad que la Nación, en la última revolución que acababa de triunfar, se había propuesto a hacer efectivo”.40
Además de tocar intereses económicos y políticos, el establecimiento de esta ley fue considerada una intromisión del poder civil de los liberales, con el objetivo de instaurar una sociedad laica.
Juárez también hizo otro planteamiento en la Ley sobre Administración de Justicia, el cual tenía que ver con la elección de magistrados nombrados para la Suprema Corte de Justicia. En el momento que la Ley sobre Ad-ministración de Justicia entró en vigor, (noviembre de 1855), los ministros serían electos por el ejecutivo federal. Esta decisión era contraria a las especificaciones de la Constitución de 1824, que disponía que los magis-trados de la Suprema Corte de Justicia serían seleccionados, a través de 40 Rafael Zayas Enríquez, Benito Juárez, op. cit., p. 92.
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los congresos legislativos locales que proponían candidatos, mismos que después eran elegidos por el congreso federal.
La acción de Juárez no solamente golpeaba la independencia del poder judicial, sino que también el tradicional papel que jugaba el legislativo en los niveles estatal y federal, en la selección de los ministros de la Corte. A éstos se les pidió que jurasen lealtad al Plan de Ayutla. Esta medida rápida y profundamente política impuesta por Juárez pasó por encima de las peticiones de los magistrados, quienes solicitaban la restauración de la independencia e integridad judicial, después de los intentos de Santa Anna de llenar la Corte de partidarios suyos. Pero la decisión de Juárez revelaba claramente su creencia en que solamente una fuerte autoridad ejecutiva podría llevar a cabo el programa liberal.41
Como se comprometió en el Plan de Ayutla, el 30 de agosto de 1855, la administración de Álvarez lanzó la convocatoria para la elección de dele-gados al Congreso Constituyente, que formularía una nueva Constitución en sustitución de la de 1824. El edicto eliminó el derecho de representa-ción del clero en el Congreso constitutivo. Según Juárez, la intención no fue excluir a los miembros de la iglesia católica permanentemente del de-recho a ejercer el sufragio, sino garantizar la eliminación de los diputados del clero para que no obstruyesen el proceso de creación del nuevo orden político: republicano y democrático. Una vez consolidado este sistema po-lítico, se les permitiría a los clérigos participar como ciudadanos.42
El General Álvarez renunció a la presidencia en favor de Ignacio Comonfort,43 a quien nombró como presidente substituto, de esta forma los moderados del partido liberal lograban su propósito de colocar en la cúspide del poder a un hombre afín a sus intereses. Así fue como los moderados tomaron 41 Linda Arnold, “La política de la justicia: los vencedores de Ayutla y la suprema corte mexicana”, Historia Mexicana XXXIX, ii (octubre-diciembre, 1989), pp. 43-49.42 Clyde G. Bushnell, La carrera política, op. cit., p. 246.43 Al abandonar la presidencia el general Juan Álvarez pronunció estas palabras: “Pobre entré en la presidencia y pobre salgo de ella; pero con la satisfacción de que no pesa sobre mí la censura pública, porque dedicado desde mi tierna edad al trabajo personal, sé manejar el arado para sostener a mi familia, sin necesidad de los puestos públicos, donde otros se enriquecen con el ultraje de la orfandad y de la miseria”. Citado en Fernando Benítez, Un indio zapoteco llamado Benito Juárez, Punto de Lectura, México, 2006, pp. 103 y 104.
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por asalto la presidencia de la República.
En el gabinete se hicieron patentes las divisiones al interior del partido. Guillermo Prieto y Melchor Ocampo renunciaron.44 Benito Juárez fue el único que permaneció en el gabinete de Comonfort con el objetivo de dar-le seguimiento a la nueva Ley sobre Administración de Justicia y continuar con las reformas liberales contempladas en el Plan de Ayutla. Sin embargo, temeroso de la influencia de Juárez entre los legisladores liberales que discutían la nueva Constitución, Comonfort pensó en alejarlo de la capital y en enero de 1856 le ofreció la gubernatura del estado de Oaxaca. Juárez aceptó y dejó la cartera de Justicia. Así fue como Comon-fort supuestamente se deshizo del autor de la controvertida Ley que había disminuido la total inmunidad del clero.
El 2 de febrero de 1856, el recién nombrado gobernador de Oaxaca mani-festó públicamente su apoyo a la finalización de la Revolución de Ayutla, cuyo propósito -escribió en un manifiesto- era “respetar y hacer respetar las garantías constitucionales del hombre y el ciudadano”, tales como la libertad de expresión y la igualdad ante la ley, entre otras.
IV. Juárez segunda vez gobernador
Juárez llegó al estado de Oaxaca y en Tehuacan se entera del llamado Plan de Uraga, secundado por el coronel Villarreal, el cual desconoce su autoridad. Los mandos y la guarnición que habían servido al gobierno de Santa Anna se pronunciaron contra la Ley Juárez, y su pronunciamiento asentaba:
44 Melchor Ocampo como hombre radical del partido liberal no transigió con el gobierno y al renunciar al gabinete esgrimió estos argumentos: “Como me explicó de plano Comonfort que la revolución seguía el camino de las transacciones y como soy de los que se quiebran pero no se doblan, dejé el ministerio…Dudo mucho que con apretones de mano, como Comonfort me dijo que había apaciguado a México y se proponía a seguir gobernando, pueda conseguirlo, cuando yo creo que los apretones que se necesitan son de pescuezo. El tiempo dirá quién se engañaba”. Citado por Enrique Krauze, Siglo de Caudillos, Tusquets, México, 1994, pp. 223 y 224.
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Considerando que si llegará a tomar el control del gobierno Don Benito Juárez causaría incalculables desgracias a los habitantes de Oaxaca, por-que siendo el autor de la ley antieclesiástica es claro que querrá hacerla cumplir; considerando, en fin, que la nación de día en día camina a su ruina: se desconoce al señor Benito Juárez.45
Las fuerzas militares que lo acompañaban se encargaron de convencer a los sublevados quienes depusieron su actitud hostil hacia el gobernante.
A su llegada Juárez encontró su tierra natal en un estado lamentable, y prácticamente anulados todos los beneficios de su anterior gobierno. Re-abrió el Instituto de Ciencias y Artes de Oaxaca, su alma mater, que había sido degradada a escuela preparatoria, la cual cesó sus funciones por un decreto de Santa Anna.
Juárez comenzó por aplicar las primeras leyes de Reforma en el estado: la Ley Juárez y la Ley Lerdo, la primera suprimía privilegios y la segunda ata-caba un problema añejo; la propiedad de las tierras ociosas en manos de la iglesia y la aristocracia.46 El Benemérito aplicó la Ley Lerdo en Oaxaca, donde procuró aclarar los procedimientos y amortiguar para las comunida-des indígenas los gastos y desventajas que pudiera causar. Estos fueron los primeros efectos prácticos de las Leyes de Reforma, que acabarían enconando al país. A fin de contar con los medios prácticos para promover el proyecto liberal, Juárez restableció la Guardia Nacional de Oaxaca, misma institución que había sido acusada de ser su brazo armado para imponer otras leyes an-teriores. Exigió la disolución de lo que quedaba del ejército regular con el argumento de que no era probable que lo apoyase en su labor de gobier-no. Como él mismo lo expresó en sus apuntes:45 Citado en Fernando Benítez, op. cit. p.105.46 Se refiere a la Ley Lerdo cuyo nombre oficial era Ley de Desamortización de Fincas Rústicas y Urbanas Propiedad de las Corporaciones Civiles y Religiosas. La medida privatizadora de Lerdo lanzó al liberalismo, en su forma más controvertida, a la arena rural. Lerdo veía la propiedad corporativa como un obstáculo para el desarrollo económico. Por este motivo, buscó con esta ley una transformación radical de la relación jurídica en torno a la posesión de la tierra, que tenía consecuencias económicas y sociales de gran alcance.
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“…porque aquella clase de fuerza, viciada en los repetidos motines en que jefes ambiciosos y desmoralizados como el general Santa Anna la habían obligado a tomar parte, no daba ninguna garantía de estricta obediencia a la autoridad y a la ley y su existencia era una continua amenaza a la liber-tad y al orden público”.47
El otro problema que enfrentó fue el asunto pendiente del Istmo de Te-huantepec, que había proclamado en 1855 el establecimiento de la región en territorio federal. Los habitantes de la zona ya habían manifestado su deseo de volver a unirse a Oaxaca al poco tiempo del fin de la revolución liberal de Ayutla, pero el gobierno había retrasado la cuestión hasta des-pués de la promulgación de la nueva Constitución. A este respecto, el go-bernador Juárez trabajó estrechamente con los diputados constituyentes oaxaqueños para la restitución de los territorios. El zapoteca logró que el Congreso Constituyente de 1856-1857 acordara la reincorporación de los territorios de Tehuantepec y Juchitán al estado de Oaxaca.48
Al deteriorarse la situación política al interior del partido liberal con res-pecto a la reacción de los conservadores por la puesta en marcha de la segunda Constitución mexicana, Comonfort empezó a buscar aliados que le ayudasen a salvar el cargo de presidente. Volvió a llamar Juárez a la ca-pital de la República, para que tomara el cargo de secretario de Goberna-ción en su gabinete. Le pidió específicamente que le ayudara a reconciliar a las facciones enfrentadas dentro del partido liberal (moderados contra radicales) en un tiempo de profunda crisis nacional, donde el clero y el partido conservador estaban en pie de guerra contra las reformas liberales y la nueva constitución.
Previo a su designación como ministro de Gobernación, Juárez había sido nombrado en las elecciones nacionales, presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cargo que de acuerdo con la Constitución de 1857 le hacía sucesor a la presidencia del país, si llegara a faltar el presi-
47 Benito Juárez , Los apuntes para mis hijos, Centro Mexicano de Estudios Culturales, México, 1968, p. 37.48 Edmundo O’Gorman, Historia de las divisiones territoriales de México, Editorial Porrúa, Colección “Sepan cuantos”, México, 1973, pp. 116-119.
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dente por cualquier motivo. Esta posición le resultaría muy benéfica en el futuro. El Zapoteco dejó Oaxaca en octubre de 1857 para nunca volver.
V. Juárez y la Constitución de 1857
El año del Congreso Constituyente corrió de febrero de 1856 a febrero de 1857. Estaba conformado por 155 diputados encargados de diseñar la nueva Constitución que regiría a la República. Era un Congreso unica-meral, no hubo Senado desde que Santa Anna abolió todos los órganos representativos del sistema federal, en diciembre de 1853, hasta que en 1874 Sebastián Lerdo pudo restablecer el Senado.
Los defensores de esta Constitución, entre los que se encuentra Juárez, la veían como un instrumento que vendría a terminar con la política per-sonalista y a establecer la supremacía de la ley. Sus autores, escritores, abogados, periodistas, todos ellos progresistas, pretendían transformar lo que quedaba de la herencia colonial en una sociedad moderna fundada en principios de igualdad ante la ley, soberanía del pueblo, derechos del hombre y propiedad privada, fundamentos centrales del liberalismo deci-monónico.
Los liberales, autores de la Constitución, identificaban dos problemas ca-pitales en México: el centralismo y la hegemonía del ejecutivo. La Carta Magna de 1857 aportaba elementos para la disminución del poder del ejecutivo nacional, y la supremacía del poder legislativo en una estructura federal de gobiernos y constituciones estatales.
La Constitución de 1857 fortaleció el cargo de gobernador estatal. Éstos nombran a los administradores de distrito, mejor conocidos como “jefes políticos”, que eran sus agentes ejecutivos. El “jefe político” era identifi-cado como el “mandamás” del lugar, y ejercía una variedad de poderes que iban desde, ejercer control sobre los municipios, decidir en caso de elecciones reñidas, reclutar para el ejército permanente y administrar las tierras baldías desocupadas.49 49 J. Lloyd Mecham, “The Jefe Politico in Mexico”, Social Science Quarterly XIII, 4, (marzo 1993), pp.
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La organización de los municipios había sido el primer gran intento de transformar el orden de los pueblos. El nuevo sistema constitucional, qui-taba autonomía a las comunidades y las subordinaba al Estado central. El cambio no fue fácil, y, por décadas, la organización de los municipios estuvo “viciada” por la persistencia de prácticas tradicionales, y la lucha por mantener la autonomía de otro tiempo. Inventar las instituciones era una cosa, transformar el espíritu público de los campesinos era otra muy distinta, y mucho más difícil.
El problema clave aquí, es la inexistencia de ciudadanos identificados con la constitución diseñada y la sociedad que propugnaban los liberales. Lo que teníamos era un Estado demasiado débil para servir de mediador, pero demasiado fuerte para extorsionar a los pueblos. A esto hay que sumar la tradición corporativa y paternalista heredada de la Colonia. Las comunidades buscan su espacio de subsistencia en la competencia de las autoridades, y aspiran siempre a que la autoridad suprema intervenga como mediadora en los conflictos. Este es un signo palpable de nuestra cultura política. La constitución incorporaba las leyes Juárez y Lerdo. La primera excluía a todos los miembros del clero de la posibilidad de ocupar un escaño de diputado y suprimía todos los fueros del clero y el ejército. Así lo expresó Juárez en sus memorias:
“Imperfecta como era esta ley, se recibió con grande entusiasmo por el Partido Progresista; fue la chispa que produjo el incendio de la Reforma que más adelante consumió el carcomido edificio de los abusos y preocu-paciones…desafío que se arrojó a las clases privilegiadas y que el General Comonfort y todos los demás, por falta de convicciones en los principios de la revolución, o por conveniencias personales, querían detener el curso de aquélla transigiendo con las exigencias del pasado…”50
La Ley Lerdo disponía de la utilización de tierras ociosas, para promover
333–352.50 Benito Juárez, op. cit., p. 35.
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la propiedad privada. Liquidaba los bienes raíces del clero y así minaba el monopolio territorial más extenso en México durante el siglo XIX. Satisfa-cía tanto la demanda de subdivisión, como de explotación de los terrenos baldíos en beneficio de la clase media.
La disolución de las comunidades indígenas era un objetivo explícito de la política de desamortización. El modelo liberal de Estado exigía la supre-sión de las viejas lealtades comunitarias locales, y la uniformidad frente a la autoridad estatal. Necesitaba fundar su dominio sobre una sociedad de individuos convertidos en ciudadanos. No podía negociarlo con comunida-des relativamente autónomas en principio, que se oponían al Estado:
Incuestionable es que no debe tolerarse la existencia de comunidades indígenas, procurándose por el contrario la repartición de los bienes de que han sido propietarios, y éste es cabalmente uno de los principales preceptos de la ley.51
Es indudable que había una tendencia, muy lenta y desigual, pero persis-tente, a la disolución de las comunidades. El modelo clásico del funciona-miento de las comunidades supone que eran “sistemas sociales limitados”, con fronteras bien definidas y una conciencia sólida de identidad. Cada comunidad conservaba sus propias costumbres, tradiciones y lengua, se rodeaba con una muralla de desconfianza y hostilidad hacia los extraños. Un conjunto de esas comunidades podía estar subordinado a una hacien-da que se encontrara valle abajo, pero conservaba al mismo tiempo, un fuerte sentido de diferencia cultural y social con respecto a la población de la hacienda.52
La garantía de subsistencia de las comunidades indígenas, está en la base de su orden tradicional: la fuerte cohesión interna, autogobierno, tierras comunales y servicios religiosos. La noción de justicia -tan maltratada- es asociada por las comunidades, con la idea de subsistencia, y con el crite-51 Carta del Ministro de Hacienda, Miguel Lerdo de Tejada, al gobernador de Michoacán, sobre la aplicación de la ley de desamortización en 1857. Citado por Fernando Escalante, Ciudadanos Imaginarios, El Colegio de México, México, 1986, p. 65. 52 Eric R. Wolf, Las luchas campesinas del siglo XX, Editorial Siglo XXI, México, 1985, p.17.
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rio moral básico que es la reciprocidad.53
La tercera ley de Reforma que componía el tridente reformador, fue la ela-borada por José María Iglesias, misma que llevaba su nombre, (Ley Igle-sias). Esta ley de abril de 1857 aumentaba los temores del clero, ya que secularizaba los cementerios y regularizaba la cantidad y cobros de los honorarios del clero por sus servicios. La Ley sobre Aranceles y Obven-ciones Parroquiales, considerada como otro atentado contra los derechos de la iglesia, estableció la obligación de los sacerdotes de colgar en los templos el costo por sus servicios.
El defecto cardinal de la nueva constitución, es que careció de cimientos económicos, y que salió sobrecargada con derechos políticos, que habían de convertirse, en deberes más que en haberes. La Carta Magna de 1857 abría con veintinueve artículos que definían los derechos del hombre y señalaban las garantías individuales. El sufragio universal, el derecho de acusar a los funcionarios públicos, los derechos de petición, de reunión, de amparo constitucional, de jurado, la libertad de enseñanza, de prensa, de imprenta, de opinión, de comercio, y la libertad de conciencia, este últi-mo un derecho fundamental en las sociedades democráticas liberales, ya que significa la libertad de pensamiento. Juárez así lo escribió:
Libre, y para mí muy sagrado, el derecho de pensar.54
Las discusiones en el Congreso Constituyente fueron acaloradas e inten-sas pero el momento culminante llegó cuando se discutió el tema de la libertad de cultos. Previamente se discutió la libertad de conciencia que no pasaría sin oposición por parte del clero y los clericales, sin embargo, no fue obstáculo alguno en la discusión. El verdadero alegato se dio con el asunto de la libertad religiosa, el debate se prolongó ocho días y puso
53 La obligación de la reciprocidad es el principio moral por excelencia, y se aplica con la misma fuerza a las relaciones entre iguales y entre desiguales. Es entonces lógico que, en su conducta política, los campesinos busquen y prefieran los vínculos personales con hacendados o caciques, con quienes pueden mantener rela-ciones de reciprocidad. Ibid., p 61.54 Benito Juárez, Flor y Látigo. Ideario político, selección y prólogo de Andrés Henestrosa, Columna Liberal del Estado de México, Toluca, 2005, p. 32.
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de relieve los talentos más caracterizados de la asamblea.
La tarea mayor era la de enfocar el problema en sus justas dimensiones y disociar el ataque al exclusivismo religioso católico de todo lo que pudiera parecer un ataque a la fe. Ignacio Ramírez “El Nigromante”, insistió que era un contrasentido hacer compatible la “democracia religiosa” con el régimen teocrático que dominó durante el siglo XIX. Al discurrir sobre el artículo 15 que tocaba este tema, el Nigromante, único ateo confeso en la asamblea constitutiva de 1856 expresó:
En 1824 cuando aún estaban humeantes las hogueras de la inquisición, con uno de sus tizones mal apagados se escribió en la Constitución de la república el artículo que estableció la intolerancia religiosa, y este artículo es el que venimos hoy a borrar en nombre de la humanidad, y sí es posi-ble, a costa de nuestra sangre.55
Ante esta posición de los radicales, los moderados del partido liberal argu-mentaron que “no era tiempo”, al objetar que las ventajas de la libertad de cultos eran remotas y problemáticas, y en un país saturado de catolicismo, los peligros que podían correr eran muchos, entre ellos una guerra civil. Con voz de profeta Ignacio Ramírez planteó el escenario que le esperaba a la República mexicana.
El 5 de febrero de 1857 se proclamó la segunda Constitución de México, acompañada de un manifiesto que presumía los logros de la nueva Carta Magna:
La igualdad será de hoy en adelante la gran ley de la república; no habrá más mérito que el de las virtudes; no manchará el territorio nacional la esclavitud, oprobio de la historia humana; el domicilio será sagrado; la propiedad inviolable; el trabajo y la industria libres; la manifestación del pensamiento sin más trabas que el respeto a la moral, a la paz pública y a la vida privada; el tránsito, el movimiento sin dificultades, el comercio, 55 Discurso pronunciado por Ignacio Ramírez en la asamblea constituyente de 1856, periodista, maestro, escri-tor y liberal que perteneció al ala radical del partido. Citado por Ralph Roedor, op. cit., p. 187.
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la agricultura sin obstáculos; los negocios del Estado examinados por los ciudadanos todos; no habrá leyes retroactivas, ni jueces especiales, ni confiscación de bienes, ni penas infamantes, ni se pagará por la justicia, y en México, para su gloria ante Dios y ante el mundo, será una verdad práctica la inviolabilidad de la vida humana.56
Finalmente la constitución de 1857 resultó un polvorín para el gobierno de Comonfort. La excitación que vivía la sociedad hacía temer a cada instante, acontecimientos graves que provocasen una explosión social ge-neralizada. La puesta en marcha de la Carta Suprema fue el instrumento jurídico que sentó las bases para establecer el estado laico y abandonar el estado teocrático, además de poner los cimientos de la estructura jurídica de las instituciones del Estado mexicano.
Sin embargo, ya desde fecha muy temprana, la cuestión de si la constitu-ción podía funcionar suscitaba opiniones encontradas dentro del partido liberal. La esencia del problema residía en el agotamiento deliberado del ejecutivo y la concentración de poder a favor del legislativo, además de la presencia de gobiernos estatales fuertes en las distintas regiones del país.
Sólo veintiún diputados del Congreso Constituyente fueron reelegidos, muchos de los nombres famosos quedaron fuera: Gómez Farías, Francis-co Zarco, Ocampo, Ignacio Ramírez, Ponciano Arriaga, Santos Degollado y José María Lafragua. Comonfort interpretó los resultados de las eleccio-nes como una derrota de la Constitución. Los verdaderos ganadores eran los liberales radicales de los estados, quienes pretendían aprovechar esta anulación del poder central para disponer de las propiedades que aún le quedaban a la iglesia y para asegurarse el control de todos los recursos federales que pudiesen. Así que lejos de representar una derrota de la constitución, era su consecuencia lógica.
VI. Juárez y la guerra de Reforma
56 Lilia Díaz, “El liberalismo militante”, en Historia General de México, tomo 3, El Colegio de México, México, 1976, p. 103.
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La división interna del partido entre liberales puros y moderados, sobre el asunto de reformar la nueva Constitución, sirvió de trasfondo al autogolpe de Estado, conocido como Plan de Tacubaya, donde Zuloaga, militar de la guarnición de la Ciudad de México, acordó con Comonfort, según los tér-minos del Plan, gobernar con poderes ejecutivos omnímodos, prescindir del Congreso, así como convocar a un nuevo Congreso para formular una Constitución práctica y viable.
Una de las consecuencias del golpe simulado fue la detención de miem-bros del gabinete, entre ellos Juárez57, quien permaneció arrestado en Pa-lacio Nacional desde la noche del 17 diciembre de 1857 al 11 de enero de 1858. Burlado y confundido, Comonfort había llegado hasta donde podía llegar con sus últimas acciones, a la dictadura personal y el aislamiento político. Después de haber puesto todos los instrumentos del gobierno de lado de los reaccionarios; de haber traicionado sus juramentos y sus obli-gaciones desconociendo la Carta Magna para gobernar, se ajustó al Plan de Tacubaya.58
En enero de 1858 el general Félix Zuloaga desconoció a Comonfort como presidente. Éste, desengañado, desconfiado y desacreditado, creyó hacer un mal a la causa de los amotinados restituyéndole a Juárez su libertad, lo cual permitió al oaxaqueño lo que por derecho constitucional le corres-pondía: la presidencia de la República, al haber sido elegido Presidente 57 Existe una buena cantidad de preguntas, que pone a Juárez en una difícil situación en el momento del golpe de Estado. Ellas son: ¿Cuánto sabía o cuánto quería saber de la conjura incipiente? En los primeros días, queda en duda; pero de todos modos, si ignoraba una maniobra que era un “secreto a voces” o se abstuvo a sa-biendas de investigar y comprobarla. Cuando Comonfort le comunicó su intención de cambiar de política, ya con conocimiento del Plan de Tacubaya, Juárez no hizo nada, su reserva resultó perjudicial para él, su partido, el Congreso y finalmente el país, que caminaba inexorablemente hacia una guerra civil. ¿Por qué? ¿Le pareció inútil intervenir? ¿O más útil callarse? ¿A qué motivo obedecían su discreción, su inactividad, su pasividad ante el peligro? ¿O se dejó arrastrar por las circunstancias siendo incapaz de impedir la catástrofe? De aquí viene su fama de hombre circunspecto e impasible. Sin embargo, todas estas parecen ser dudas insondables que permanecerán. Ralph Roeder, op. cit., p. 220.58 Los principales artículos del Plan, lanzado el 17 de diciembre de 1857, fueron estos: “Art.1 Desde esta fecha cesará de regir en la República la Constitución de 1857. Art. 2 Acatando el voto unánime de los pue-blos, expresado en libre elección que hicieron de Ignacio Comonfort presidente de la República, continuará encargado del mando supremo con facultades omnímodas, para pacificar a la Nación, promover sus adelantos y progreso, y arreglar los diversos ramos de la administración pública”. Tomado de Ángel Pola, (compilador), op. cit., p. 51.
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de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como lo establecía la Cons-titución recién aprobada.
Comonfort abandonó el país para dirigirse hacia Estados Unidos con la anuencia de los reaccionarios. Juárez huyó de inmediato, primero a Que-rétaro y desde ahí a Guanajuato, donde puso su empeño en restablecer el régimen liberal y lanzó un manifiesto en el que expresó:
El gobierno constitucional de la república, cuya marcha fue interrumpida por la defección del que fue depositario del poder supremo, queda resta-blecido. La Carta Fundamental del país ha recibido una nueva sanción, tan explícita y elocuente, que sólo podrían desconocerla los que volunta-riamente cierren los ojos a la evidencia de los hechos.59
En la capital de la República los conservadores levantaban otro gobier-no que se proponía encumbrar el régimen de “religión y fueros”. Estos acontecimientos, que llevaron al establecimiento de dos gobiernos rivales, abrieron el período de tres años conocido como Guerra de Reforma, que en los hechos fueron diez debido a la intervención francesa.
El triunfo del partido conservador se manifestó en la invalidación de la Constitución. Las clases reaccionarias no gustan de transar. Cuando ce-den lo hacen obligadas por la fuerza, pero siempre soñando en recuperar lo perdido. Anhelan conservar todo cuanto tienen. Siguen con la mente fija en los privilegios del ayer. En esta tesitura, los conservadores estaban dispuestos a dar la batalla para desintegrar el régimen liberal y recobrar los beneficios de antaño.
Después de un periplo por el centro y occidente del país, Juárez esta-bleció su gobierno en Guadalajara, mientras recuperaba la capital de la nación en manos de los golpistas de Tacubaya. El gabinete que formó en la capital de Jalisco se componía así: Relaciones y Guerra: Melchor Ocampo, sabio y filósofo de la escuela estoica; Gobernación: José Santos Degollado, un apóstol, casi un iluminado, héroe de todas las derrotas y 59 Tomado de Zayas Enríquez, op. cit., p.110.
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las reorganizaciones; Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Públi-ca: Manuel Ruiz, un liberal sin tache, y un hombre de profunda reflexión; Hacienda: Guillermo Prieto, un idealista, casi un soñador; Fomento: León Guzmán; un jacobino intransigente.60 El mando del ejército se le entregó al General Anastasio Parrodi.
El golpe de Estado dado por Zuloaga el 17 de diciembre de 1857, supu-so el punto de inflexión en las relaciones Iglesia-Estado. El motín generó un profundo sentimiento anticatólico entre los liberales moderados, que después de la desastrosa alianza de Comonfort y Zuloaga socavó la cre-dibilidad moral de los moderados propensos a transigir con la reacción. Por el contrario esta actitud alimentó la guerra civil y encendió el ánimo revolucionario de los liberales radicales.
En Guadalajara Juárez pretendía convocar al Congreso para expedir las leyes orgánicas de la Constitución, y llamar a elecciones de presidente, ya que manifestó que no quería prolongar un solo día el corto período de su administración transitoria, y así lo expresó:
Llamado a este difícil puesto por un mandato constitucional y no por el mandato de las facciones, procuraré, en el corto periodo de mi adminis-tración, que el gobierno sea el protector imparcial de las garantías indivi-duales, defensor de los derechos de la nación y de las libertades públicas. Llamaré al orden a los que con las armas en la mano o cualquier manera niegan la obediencia a la ley y a la autoridad.61
Una parte de la guarnición de Guadalajara se pronunció por el Plan de Ta-cubaya. En palacio detuvo a Juárez junto con su gabinete, a quienes pre-tendían fusilar. Les salvó la vida la elocuencia de Guillermo Prieto, quien se dirigió a los soldados que iban a cometer el crimen. En aquel momento de zozobra, las siguientes son las conocidas palabras que el inspirado discurso de Prieto pronunció:
60 Así fue como calificó a los hombres de este gabinete de guerra, Rafael de Zayas Enríquez, biógrafo de Juárez, en op. cit., p.110.61 Ibid., p. 111 y 112.
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Aquella terrible columna hizo alto frente a la puerta del salón… y sin espe-rar y sin saber quien daba las voces de mando, oímos distintamente: “¡al hombro! ¡presenten! ¡apunten!...” y ahogando la voz de fuego que tronaba en aquel instante, grité: “¡levanten esas armas! ¡levanten esas armas! ¡los valientes no asesinan…!” y hablé y hablé.62 El gobierno, después de firmar una capitulación con las fuerzas sediciosas resolvió salir de Guadalajara rumbo a Colima. Desde esta ciudad, Juárez y sus ministros decidieron, por términos estratégicos, trasladar el gobierno constitucional a donde las comunicaciones fueran más ágiles, este punto fue la ciudad de Veracruz. Así que se embarcaron en Manzanillo rumbo a Panamá donde siguieron hasta llegar al puerto jarocho. Finalmente en esta ciudad quedó establecido el gobierno constitucional de Juárez.
Las tropas liberales dirigidas muchas veces por oficiales de guerra impro-visados, lucharon durante un año contra un ejército profesional con tropas disciplinadas y oficiales de carrera. El entusiasta ejército liberal sufrió in-numerables derrotas, lo cual hizo más difícil la administración de Veracruz. Las tensiones dejaron sentirse al interior del gabinete de Juárez por la tardanza en la aprobación de las Leyes de Reforma.
El primer año de guerra para los liberales fue desastroso en términos mi-litares. Los generales Miramón y Márquez obtuvieron grandes victorias en los combates de Puerto de Carreras, San Luis Potosí; Barranca de Atenquique, Colima; Acámbaro, Guanajuato y Poncitlán, Jalisco. Todas estas batallas fueron libradas por el hombre de las mil derrotas: Santos Degollado, quien no ganó ninguna trascendental frente a los oficiales con-servadores Miramón, Mejía y Márquez. En diciembre de 1858, gracias al Plan de Navidad, Miguel Miramón des-conoció tanto a Juárez como a Zuloaga, y fue elevado a la presidencia en febrero de 1859, por la elite del ejército y el clero. Considerado un exce-lente militar se lanzó contra Veracruz pensando que si se apoderaba de la ciudad, la lucha civil terminaría. Marchó a sitiar la plaza, pero recibió la 62 Tomado de Fernando Benítez, op. cit., p. 137.
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noticia de que Santos Degollado estaba asediando la Ciudad de México donde tenía su gobierno.
Mientras Leonardo Márquez salió de Guadalajara en auxilio de la capital, Miramón, al no encontrar abastecimiento para sus tropas, comenzó la re-tirada. El apoyo solidario de las clases populares al gobierno de Juárez no le permitió absolutamente nada, no logró tomar Veracruz y regresó a la capital de la República.
La tensión dentro del gabinete del gobierno de Veracruz iba en aumento, por la imposibilidad de publicar las Leyes de Reforma. La presión de Ler-do sobre Juárez para la promulgación de las citadas leyes se hacía más intensa. La pretensión de Lerdo era la realización de un decreto para la inmediata expropiación de las propiedades eclesiásticas, y así utilizar los recursos obtenidos por las ventas como garantía para la obtención de un préstamo que aspiraba a negociar con el gobierno de los Estados Uni-dos.
De aquí se desprenden dos decisiones fundamentales. La primera fue la promulgación de las Leyes de Reforma, a través de un decreto presiden-cial; que nacionalizaba los bienes del clero, base y cimiento de las demás leyes. La segunda corresponde precisamente al déficit fiscal del gobierno liberal, que necesitaba ser cubierto, pues las penurias del tesoro obliga-ban a actuar de inmediato, a efecto de continuar la guerra contra los con-servadores y atender las necesidades primarias del gobierno de Juárez.
La publicación de las Leyes de Reforma fue precedida por un Manifiesto a la Nación firmado por Juárez, Ocampo, Ruiz y Lerdo el 7 julio de 1859, hace 150 años, y significó el punto de inflexión ideológico y moral en la guerra civil. A pesar de que a lo largo de los desastrosos meses de 1858, en los que todas las ciudades principales del centro–norte del país se ha-bían perdido a manos del ejército conservador comandado por Miramón, parecía que la causa liberal iba a claudicar, sin embargo, en la práctica, la iniciativa ya la habían tomado los gobernadores de los estados adeptos a la doctrina liberal. Estos hombres, generalmente caciques o caudillos, que
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se habían hecho del poder y el control regional, apoyaban las reformas liberales, porque veían en ellas una manera de restarle fuerza al clero.
El manifiesto reafirmaba los principios de la Constitución de 1857. Bus-caba someter al clero al poder civil en todo los asuntos temporales, ya que los miembros de la iglesia católica debían de ser considerados ciu-dadanos ordinarios en una República, en vez de ser poseedores de un privilegio corporativo de una entidad supranacional bajo dominio absoluto del Papa.
El régimen liberal pretendía privar al clero de los recursos económicos que pudiera convertirlo en un poder independiente, capaz de cuestionar la supremacía del Estado. El Manifiesto planteaba la separación total entre Iglesia y Estado.
A partir de entonces, los miembros de la iglesia católica tendrían que vivir de las aportaciones que pagasen los fieles, debido a que se suprimió toda obligación civil que permitiese el pago de esta cuota. Las contribuciones voluntarias serían suficientes.
La separación de la Iglesia y el Estado quedó expresamente clara cuando arrancó a los ministros del culto católico la facultad única de celebrar los matrimonios,63 y el papel tanto en el registro de nacimientos como en el de fallecimientos, transfiriendo estas disposiciones a un registro civil. Como ejemplo, Benito Juárez registró a uno de sus doce hijos, en el registro civil que se estableció en Veracruz y en toda la zona liberal del país.
De acuerdo con el manifiesto, los objetivos de las Leyes de Reforma per-seguían la división y separación de funciones entre el Estado y la Iglesia. Entre ellos destacan la prohibición de la intervención del clero en los lu-gares y las ceremonias de enterramiento. También prohibían la asistencia oficial de los servidores públicos a los actos religiosos. Las ceremonias 63 Respecto al matrimonio existió un fenómeno curioso. Muchas personas deseaban casarse, pero como habían sido excomulgados por haber jurado la Constitución de 1857, se les había negado el sacramento del matrimo-nio, para lo cual retiraban su juramento y hasta entonces eran casados por la Iglesia, renovando su juramento después de casarse.
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religiosas quedaron eliminadas fuera de los templos; la vestimenta clerical se suprimía en público y los miembros de la iglesia tendrían que pagar impuestos al igual que los demás ciudadanos. Posteriormente el 4 de di-ciembre de 1860 se garantizó la libertad de culto y religiosa. La extensión de la educación primaria libre sería la meta para los tiempos de paz, según lo vaticinaban los liberales.64
Con respecto a la educación el manifiesto de las Leyes de Reforma de-cía:
“En materia de instrucción pública, el gobierno procurará, con el mayor empeño, que se aumenten los establecimientos de enseñanza primaria gratuita, y que todos ellos sean dirigidos por personas que reúnan la ins-trucción y moralidad que se requieren, para desempeñar con acierto el car-go de preceptores de la juventud, porque tiene el convencimiento de que la instrucción es la primera base de la prosperidad de un pueblo, a la vez que el medio más seguro de hacer imposibles los abusos de poder”.65
En 1860, ya con más claros conocimientos y con mayor experiencia, las tropas constitucionalistas hicieron cambiar el curso de la guerra. Todo co-menzó con el vigor y el empuje del ejército juarista, a partir de junio. Mira-món, en marzo de ese año, fracasó por segunda vez en su intento por to-mar Veracruz. Poco a poco, su gobierno espurio fue perdiendo el territorio conquistado. El general Jesús González Ortega derrotó a Miguel Miramón en Silao, Guanajuato, lo que permitió a los liberales apoderarse de este estado y de todo El Bajío. El general Ignacio Zaragoza venció a Leonardo Márquez en Zapotlanejo, Jalisco; dos días después de esta batalla el general conservador Severo del Castillo abandonó Guadalajara, reduciendo el control de los rebelados del Plan de Tacubaya al Valle de México y Puebla. Su causa a todas lu-ces estaba pérdida y en diciembre de 1860 se dio la batalla decisiva en
64 Anne Staples, “El Estado y la Iglesia en la República Restaurada”, en Staples Anne, (ed.), El dominio de las minorías. República Restaurada y Porfiriato, Colegio de México, 1989, México, pp. 18–19 y 30.65 Ángel, Hermida Ruiz, Juárez y la reforma, Universidad de Veracruz, México, 1965, p. 256.
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Calpulalpan, cerca de la capital de la República, donde González Ortega se impuso a Miramón nuevamente. Tres días después entró triunfante el ejército liberal a la Ciudad de México, que se entregó sin poner oposición alguna. Miramón, Márquez y Zuloaga, desaparecieron de la escena en vertiginosa huída.
Así el período que va de 1859 a 1861, y que empezó con la aprobación de las Leyes de Reforma, terminó con el triunfo del ejército constitucionalista y el retorno a la capital del gobierno de Juárez.
Sin embargo, ahí no terminaron las desgracias para México, la reacción aún daría su último combate, para defender lo que quedaba del antiguo régimen colonial, y, por supuesto, preservar los viejos privilegios e injusti-cias, a favor de una minoría que pretendía ser dominante.
El 1º de enero de1861 la nación inició un nuevo rumbo con el triunfo libe-ral en la guerra de Reforma. Juárez y su gabinete regresaron a la capital mexicana, la recepción que se les hizo fue solemne, sin que faltaran las manifestaciones de júbilo popular. El presidente expidió un manifiesto a la nación, que expresaba con claridad su política radicalmente liberal y refor-madora. Juárez y su grupo lograron la independencia de las conciencias. Desde que se planteó el proceso de Reforma, somos verdaderamente mexicanos y distintos sociológicamente de los españoles.
VII. Juárez y los Estados Unidos
Es no sólo necesario sino indispensable hacer una revisión de la contra-dictoria relación que México ha mantenido con Estados Unidos, desde la década de 1820 –época en que se logró la consumación de la indepen-dencia nacional- hasta nuestros días.
Cuando Benito Juárez intentaba la transformación del antiguo régimen co-lonial, para lograr la gobernabilidad de la nación, Estados Unidos se con-virtió en un referente básico para el incipiente Estado liberal mexicano.
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Las relaciones entre México y Estados Unidos continuaron siendo incómo-das tras la guerra de 1846-47 y el Tratado de Guadalupe-Hidalgo de 1848, que concedió la mitad del territorio nacional. La profunda desconfianza desatada en virtud de los designios de la doctrina Monroe, garantizaba la presión estadounidense para lograr más concesiones territoriales (como la de La Mesilla) y derechos de tránsito por el Istmo de Tehuantepec. Los distintos gobiernos mexicanos veían las manos de los expansionistas su-reños estadounidenses detrás de la guerra de 1846-48 y de las presiones-que siguieron.66
En 1859 el gobierno de Juárez enfrentaba un doble reto, internamente hacía frente a una lucha cruenta y fraticida contra los reaccionarios del partido conservador, que buscaban constituir su poder en contra de la autoridad legalmente establecida por los liberales. La partición político-ideológica de ambos grupos generó un caldo de cultivo que propició dos visiones del mundo que eran irreconciliables.
La Guerra de Reforma añadió más problemas financieros y económicos al gobierno constitucional de Veracruz, por lo que se hizo indispensable solicitar un préstamo al gobierno de Estados Unidos. Esta circunstancia generó la oportunidad propicia para presionar a México sobre otra cesión territorial.
La administración del presidente norteamericano James Buchanan pre-tendía la compra de Baja California. La situación era propicia, pues el go-bierno de Juárez buscaba afanosamente el reconocimiento del gobierno norteamericano, en virtud de una política interna mexicana que va desde la década de 1850 hasta 1940, y que se mueve en el péndulo del recono-66 John Forsyth, hombre de singular carácter y talento diplomático, presentó sus credenciales al todavía go-bierno del General Ignacio Comonfort en 1856; a su llegada a la Ciudad de México, dedicó su tiempo a leer la correspondencia oficial de su predecesor Gadsden, en cuyo acervo encontró valiosas enseñanzas para su actuación posterior. En particular una: “México es un pueblo que solo responde a dos estímulos: el dinero o el temor; la bolsa o la espada” (the purse or the sword). Forsyth nunca se apartaría de dicha enseñanza, que convertiría en norma de su conducta, primero coincidiendo con el fin de la administración Pierce, sacudía la bolsa de dinero, y posteriormente en la era Buchanan, la caída del gobierno en manos de los conservadores, le prestaría la ocasión para blandir la espada. En, José Fuentes Mares, Juárez, los Estados Unidos y Europa, Edit. Grijalbo, México, 1983, p. 59 y 60.
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cimiento o el rechazo al régimen político establecido en el país.
En el siglo XIX esto podía determinar la supervivencia interna y la credi-bilidad internacional de los distintos regímenes. Este factor clave de la política exterior de México resultaba significativo para el gobierno de Juá-rez en Veracruz. Sin embargo, el reconocimiento siempre tenía un precio, que por primera vez apareció durante la guerra civil de Reforma, pues a lo largo de 1858, ninguna nación, e inclusive Estados Unidos, reconoció a la errabunda administración Juárez como el gobierno legítimo de México. El fracaso fue evidente, ya que en ese año el enviado de Juárez a Washing-ton, José María Mata, no consiguió ni un préstamo ni el reconocimiento del Vecino del Norte.
Las ingentes necesidades financieras del gobierno de Juárez, exigieron la consecución de un préstamo por 25 millones de dólares, necesarios para ganar la guerra en el campo de batalla. Para tal caso, Juárez había ofrecido como aval la hipoteca de los bienes de la iglesia que pretendía nacionalizar. Estados Unidos mantuvo su escepticismo con respecto a la duración del régimen liberal, y, en todo caso, sólo le importaban las venta-jas que pudiera obtener del conflicto interno en México.
Los norteamericanos, en ejercicio de la doctrina Monroe, presionaron e in-dujeron al gobierno mexicano, para que realizara concesiones territoriales y de tránsito a cambio de su reconocimiento y apoyo financiero. En 1857, el secretario de Estado del gobierno norteamericano, Lewis Cass, comen-zó a idear un plan con el cual persuadir a México para que renunciara a la península de Baja California, y de otros segmentos de Sonora y Chihu-ahua, además del derecho a perpetuidad de tránsito a través del Istmo, a cambio de 15 millones de dólares cuando mucho. El gobierno del presidente Buchanan, ansioso por obtener dichas auto-rizaciones, nombra a un agente confidencial en México que investigue y analice la situación imperante. El encargado fue William M. Churchwell, quien sustituyó a Forsyth. Después de unas cuantas semanas de estancia en México, el enviado especial estadounidense manda un memorando al
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presidente Buchanan advirtiendo:
La condición presente proporciona la mejor y tal vez la última ocasión que se presentará a los Estados Unidos para pactar un tratado que asegure concesiones sobre la soberanía de Baja California, una zona más valiosa que la Alta California, sino también el proyectado ferrocarril desde Texas hasta el golfo de California atravesando por el norte de Chihuahua y So-nora, así como el derecho perpetuo de vía a través del Istmo de Tehuan-tepec.67
Éstas fueron las pretensiones de Washington y al mismo tiempo las con-diciones para brindar el reconocimiento, el apoyo financiero y la asistencia militar estadounidense a la causa liberal. La cuestión adquirió un matiz crítico en 1859, después de las sucesivas derrotas del ejército liberal, du-rante el año anterior.
Curiosamente, hacia finales de 1858, ambos grupos políticos en pugna buscaron la “protección” de sus anhelos políticos en el exterior. Los libe-rales voltearon hacia Estados Unidos en busca de soporte y los conser-vadores pusieron sus ojos en Europa, específicamente en España y su majestad católica Isabel II.
Para Juárez la cuestión del reconocimiento resultaba un asunto de mayor importancia, significaba la garantía de la seguridad marítima de Veracruz, ya que Miramón tenía sitiado el puerto por tierra, en espera de la ayuda de España para atacar por mar. Esta situación bélica hacía indispensable el apoyo de la armada estadounidense, para evitar la caída del puerto y en consecuencia del gobierno liberal apostado en esa plaza.
El asedio por tierra fue motivo suficiente para solicitar el apoyo y la nece-saria protección de los norteamericanos. El mismo Churchwell recomen-daba a su gobierno reconocer a Juárez como la única autoridad legal del país. Su labor se veía coronarse con las condiciones del reconocimiento, asignadas en un memorando dirigido al presidente Buchanan, en febrero 67 Ibid., pp.105 y 106, ver Ángel Hermida, op. cit., p. 286.
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de 1859, que incluía la pretensión de comprar la Baja California, en “co-rrespondencia” al reconocimiento y apoyo dado al gobierno encabezado por Juárez.
En dicho memorando se incluye una nota personal de Churchwell, en la que define al Benemérito de las Américas:
“El presidente Juárez es un hombre de unos cuarenta y cinco años, indio de pura sangre, bien versado en las leyes del país, prudente jurisconsul-to aunque tímido y desconfiado como político, austero e incorruptible, de condición benigna y suave, y en su trato, modesto como un niño. Tiene voz en el gabinete, y se le escucha con respeto, pero carece de influencia sobre sus ministros, bajo cuyo absoluto control se halla, posiblemente sin darse cuenta”.68
Esto es lo que escribía el enviado especial del presidente Buchanan, la misma fecha que, aunque no fuera más que para engañarlo, le habían prometido –como prometen los mexicanos- vender la Baja California y ceder a perpetuidad los derechos de tránsito de la frontera norte al mar de Cortés y de un océano a otro, en el Istmo de Tehuantepec.
Churchwell regresó convencido a Estados Unidos de que logró arrancar al gobierno constitucional un importante compromiso en cuanto a la cesión de territorio. La práctica política de dilación, comenzó a ser una estrategia de Juárez y Ocampo, frente a la política territorial expansionista norte-americana del siglo XIX. Sin embargo, esta acción resultó ser riesgosa en términos políticos, ya que la amenaza de Miramón de asegurar la ayuda española para sitiar Veracruz, hizo indispensable para Juárez obtener el apoyo de Estados Unidos. La única forma que encontró para lograrlo, fue aparentar que un desesperado régimen liberal estaba dispuesto a conce-der derechos territoriales y de tránsito a favor de Estados Unidos. Puesto que esos derechos no se habían obtenido para los conservadores, la ad-ministración de Buchanan consideró seriamente reconocer el régimen del gobierno constitucional.68 Citado en José Fuentes Mares, op. cit., p. 106.
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El nuevo ministro plenipotenciario que representaría los intereses de Was-hington, Mr. Robert Mc Lane, recibió instrucciones sobre las tareas a rea-lizar, se le dijo que tenía libre albedrío, nada menos que en el asunto del reconocimiento. En este tema -se le decía- “la mejor guía será el criterio de usted”.69 La labor consistió en llevar al cabo negociaciones para la re-gulación de las nuevas fronteras –con la propuesta de pagar 10 millones de dólares por la península de Baja California- y la definición de los dere-chos de tránsito a perpetuidad.
El gobierno constitucional gozaba de la simpatía del presidente Buchanan, aunque no con el reconocimiento oficial del gobierno de Estados Unidos. Éste debía venir por la aprobación del Congreso estadounidense, que se encontraba enfrascado en un enfrentamiento entre esclavistas y antiescla-vistas, y que amenazaba con una guerra civil.
Por su lado, los conservadores estimaron ventajosa la reanudación de las relaciones con España mediante un tratado celebrado en septiembre de 1859 entre Juan Nepomuceno Almonte –hijo ilegítimo de Morelos- y mi-nistro plenipotenciario del gobierno conservador, junto con Alejandro Mon comisionado para tal efecto por la reina Isabel II de España.
Por medio del tratado Mon–Almonte, los conservadores reavivaron un convenio de 1853 firmado con Santa Anna, donde se obligaba a pagar una suma considerable por indemnización contra delitos cometidos a súb-ditos españoles, en San Vicente y San Dimas, Durango. Al final el Tratado Mon-Almonte fue en realidad el pago por el reconocimiento de España al gobierno de Miramón y el precio para participar en el terreno diplomático europeo.
Dicho terreno resultaba complicado para la nueva nación, pues el juego de reconocimientos y apoyos del exterior, necesitaba de principios y metas claras por parte de liberales y conservadores. Sin embargo, el pragma-
69 “El primer problema que tendrá que resolver a su llegada a México será el de reconocer allí un gobierno con el cual poder tratar. La cuestión de si un gobierno existe o no, no es una materia de derecho sino de hecho, y la investigación de este hecho, en México, se deja a su discreción”. Ibid., p. 109.
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tismo se hacía patente gracias a la coyuntura entre una posible invasión extranjera de índole europea o americana, agregada a la guerra civil in-terna.
La apuesta principal del gobierno de Juárez, era evitar a toda costa una intervención extranjera pactada con los conservadores. Esta situación re-sultó propicia para la falaz diplomacia estadounidense. En la búsqueda vehemente de sus objetivos, la administración Buchanan por medio de Mr. Forsyth se acercó primero a los conservadores, quienes rechazaron las propuestas norteamericanas de compra territorial y cesión a perpetuidad de los derechos de vía por el Istmo.
Al enterarse Miramón del reconocimiento del gobierno estadounidense, en abril de 1859, al gobierno constitucional de Juárez, instruyó a su mi-nistro Diez Bonilla para que protestara por el reconocimiento al gobierno de Veracruz, y pusiera a la luz pública toda la trama de las negociaciones entre Forsyth y el gobierno conservador para ceder territorio. El ministro conservador, apuntó:
Habiendo sido rechazadas tales proposiciones como injuriosas para el buen nombre y vitales intereses de México, el ministro de los Estados Unidos cambió de política y principió a provocar dificultades a la adminis-tración.70
La publicación de la correspondencia cruzada entre Forsyth y el gobierno conservador, puso en un brete a Mc Lane y Ocampo, ya que en un gesto desesperado Miramón sacó la ropa sucia que manchaba al gobierno de los Estados Unidos, e incluso tocaba a los liberales si aceptaban las mis-mas propuestas que Mc Lane les hizo.
La clave para los liberales estaba en lograr un acuerdo entre Estados Unidos y México. La idea del arreglo llevaba implícita para el gobierno de Juárez, una virtual alianza ofensiva-defensiva, capaz de facilitar una colaboración práctica entre ambos países, y suponía la defensa mutua en 70 José Fuentes Mares, op. cit., p. 114.
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territorio del otro, si uno de los dos lo solicitaba; el artículo segundo del tratado Mc Lane-Ocampo así lo proponía:
Si la autoridad, el nombre, la bandera, las fuerzas armadas de mar y tie-rra, los hombres de ciencia, los puestos o territorios, las maestranzas, armas y municiones de guerra de cualquiera de las dos naciones llegaran a ser necesarias para que alguna de ellas se defienda del ataque…la otra tendrá obligación de darlas eficaz y oportunamente, tan pronto como la necesitada lo requiera y pida.71
Para Estados Unidos esto no significaba ningún aliciente, los estadouni-denses ambicionaban más cesiones territoriales que mecanismos de co-operación, Cass, secretario de Estado, así lo veía:
Si solo significa que este gobierno se considere en libertad de entrar en México al llamado de sus autoridades, y con el fin de proteger los dere-chos y los ciudadanos de los Estados Unidos, no veo inconveniente en tal estipulación…Pero si se pretende que nos obliguemos mediante un tratado a intervenir en México cuantas veces nos llame su gobierno para imponer el orden, tal cosa resultaría por completo inadmisible.72 El primer paso que siguió el señor Mc Lane fue corroborar si las asevera-ciones de Churchwell estaban bien fundadas. Quería saber en concreto si se respetarían o no los términos del memorando. Pues particularmente le interesaba asegurar la adquisición de Baja California, como parte de una estrategia que pretendía la reelección del demócrata Buchanan.73
Ante la insistencia de Mc Lane de firmar un convenio incluyendo la venta de Baja California, Ocampo le propuso un trato separado entre este asun-to y el de los tránsitos ya convenidos por Santa Anna, en el tratado de La Mesilla o Gadsden de 1853. Sin embargo, las suspicacias saltaron inme-71 Ibid., p.121.72 Ibid., p.125 y 126.73 “…que este señor Presidente –escribía José Ma. Mata a Ocampo- tiene grande empeño en señalar su período con algún negocio que dé grandes resultados para crearse popularidad y probabilidades de ser reelecto. Esta es la clave”. Ver Ángel Hermida Ruiz, op. cit., p. 291.
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diatamente, Buchanan desconfiaba de las autoridades mexicanas, así lo expresó José María Mata ministro plenipotenciario en Washington:
“…la idea que se tiene formada de nosotros (es de) ambiciosos y astutos en la diplomacia, y creen que la proposición de separar los tratados prece-de a la intención de rehusar lo relativo a California más adelante”.74
Mc Lane mantuvo buen tiempo esperanzas en poder obtener Baja Califor-nia, las vicisitudes económicas y militares de los liberales hacían presagiar que, tarde o temprano, cederían a su demanda de adquirir la península. Y a cambio, poder prestarles apoyo militar a los liberales en contra de los conservadores e inclinar la balanza a favor de los primeros. En tanto el gobierno de Veracruz eludía el tema de Baja California en las conversacio-nes con el señor Mc Lane; Mata escribió al ministro de relaciones exterio-res Ocampo quien se negó a hacer más concesiones que las convenidas por administraciones anteriores:
Si el señor Mc Lane ha comunicado al presidente la manifestación de us-ted frente a los límites, creo que ha de estar disgustado. Es una especie de manía la que este señor tiene de señalar su período con alguna adqui-sición territorial, y como su proyecto respecto a Cuba ha sido para él un terrible fiasco quisiera hallar la compensación del lado de México.75
A los ojos de Juárez la estrategia era clara, se trataba de demorar el tiem-po, pues mientras la cámara de representantes de Estados Unidos no discutiera el tratado y lo votara, el documento no tenía ninguna validez. Juárez sabía de la tensión interna que se vivía en Estados Unidos entre los estados del norte y el sur, y que podía estallar en una guerra civil.
Pero más allá de estos acontecimientos, el gobierno constitucionalista sostuvo que el desmembramiento del país era contrario al movimiento de Reforma. Ocampo, en su tarea de continuar ganando terreno y tiempo, propuso la mencionada y fracasada alianza defensiva y ofensiva, entre
74 Ibidem.75 Ibid., p. 292.
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ambas naciones en torno a los postulados republicanos fundados en la consolidación de los principios democráticos y la libertad constitucional.
Al concluir las negociaciones entre ambos ministros, acordaron un tra-tado que lleva sus apellidos: Mc Lane-Ocampo. En él se otorgan varias condiciones violatorias de la soberanía nacional y, por ello, se afirma que contradecían el espíritu de la Constitución de 1857, y la misma lógica de los liberales. Ceder el derecho de tránsito a perpetuidad por el Istmo de Tehuantepec; y otra vía al norte del país que iba del puerto de Guaymas, en Sonora, hasta el rancho de Nogales en la frontera con Arizona, a cam-bio de la negación extrema de enajenar más territorio a favor de Estados Unidos, finalmente resultó de los males, el menor.
Sin embargo, el tratado fue objeto de una fuerte acusación de traición con-tra Juárez, pues aceptar los términos de este tratado, suponía demeritar la soberanía nacional. La decisión de seguir el camino de la transacción frente a Estados Unidos no fue una opción fácil. El gabinete estaba dividido entre quienes apoyaban la postura de vender Baja California, a cambio del auxilio económico y militar inmediato, y quie-nes pensaban posible otro tipo de cesión para lograr esa misma ayuda del Vecino del Norte. El más destacado fue Miguel Lerdo, quien tenía mucha influencia sobre Benito Juárez. Convenció al de Guelatao, que lo más con-veniente era lograr una especie de protectorado, que “obligara” a Estados Unidos a intervenir en México para imponer el orden interno a favor del gobierno legalmente constituido. Esa era la propuesta de Lerdo ante la cual Juárez tuvo que vencer escrú-pulos, vacilaciones y resistencias mentales, pues no le agradaba la idea de un protectorado, pero sí veía la ingente necesidad de las armas norte-americanas para ganar la guerra interna. La coyuntura no era favorable para los liberales, pero la bancarrota y la necesidad de apoyo militar era grande y, el tiempo, en este caso, no era un aliado, pues en el campo de batalla se debilitaba.
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Lerdo comprendía que la venta de Baja California produciría la deshonra del gobierno, y determinaría incluso su caída, sin producir ventajas a cam-bio. Sabía que la venta de La Mesilla vino a ser el golpe final para Santa Anna y si ahora no se aprovechaba la lección, y se repetía el mismo error con la península, sería la ruina de Juárez. A Lerdo se le consideraba un hombre práctico en busca de remedios radi-cales, y no de curas ocasionales. Tenía la convicción de que querer resol-ver el problema de México en ese momento, con la venta de la península, sería tanto como pretender curar una gangrena con alcohol.
La situación menguaba la fuerza del gobierno constitucional en la nego-ciación del tratado y lo ponía a merced de los deseos estadounidenses. De hecho, con lo que se negoció, se abrían las puertas para que Estados Unidos interviniera en México, en defensa de los derechos de tránsito pac-tados y la seguridad de sus conciudadanos.
Existe un acontecimiento muy importante para el resultado de la negocia-ción. Contra las esperanzas de muchos, en el Ministerio de Relaciones hubo un cambio intempestivo, el de Ocampo por el señor De la Fuente, quien se negó terminantemente a hacer cualquier tipo de concesión.
La negativa implacable de De la Fuente argumentaba que su gobierno rehusaba todo convenio en el que la soberanía de México sobre su terri-torio se viera menoscabada. Esta postura obligó a Mc Lane en septiembre de 1859 a regresar a Estados Unidos para disfrutar de unas merecidas vacaciones y reflexionar acerca de las diferencias entre Ocampo y De la Fuente; el primero de un espíritu abierto y el segundo un hombre chapado a la antigua.
En noviembre regresó a Veracruz cuando en el frente doméstico se ha-bían consumado hechos decisivos; la firma del Tratado Mon-Almonte y el regreso de Ocampo al ministerio de relaciones exteriores. Para el 14 de diciembre de 1859, se celebraba la convención Mc Lane-Ocampo donde las negociaciones terminaron y Ocampo calzó con su firma el convenio.
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Juárez y sus compañeros suponían que una vez suscrito en Veracruz, al tratado solo le bastaría la ratificación del Senado de Estados Unidos. Sin embargo, sus gestores jamás imaginaron que el tratado no sería ratificado por el senado estadounidense, ya envuelto en los prolegómenos de la guerra de secesión.
Los argumentos esgrimidos durante las sesiones de discusión dentro del senado resultaron insultantes. Mr. Wigfall, representante demócrata del sur, mostró una postura racista:
No había ningún gobierno de México capaz de concertar un tratado o de cumplir con sus condiciones, si fuese concertado. No queremos a México ni a su población cruzada. Juárez y su pandilla india no sabrían gobernar-se, y puestos en contacto con nuestro pueblo lo contaminarían.76
El senador republicano Mr. Simmons terminó el debate sobre el tratado con este razonamiento económico: La nueva Inglaterra no tiene interés alguno, ni inmediato ni remoto, en este tratado; todo lo contrario. Es sustancialmente el comercio con México lo que nos obligaría, conforme a la cláusula insertada, relativa a la admisión de cada nación en igualdad de condiciones con la nación más favorecida, a pedir los mismos privilegios, y tendría como resultado la ruina de nues-tras rentas, obligándonos a recurrir a los impuestos directos.77
Quedó claro tanto para los representantes republicanos como para los de-mócratas, que no había nada en el tratado que favoreciera sus intereses. El diario norteamericano New York Tribune declaró al tratado “más muer-to que Julio César”. No era un asunto partidista, pues varios senadores demócratas persuadidos por el presidente Buchanan para votar a favor del tratado, y dispuestos a vencer los prejuicios, se pasaron del lado del bando republicano, que dentro de sus filas estaban preparados a rematar el tratado.
76 Ralph Roedor, op. cit., p. 321.77 Ibidem.
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La cuestión mexicana fue debatida, no en relación con la política exterior de los Estados Unidos; de no inmiscuirse en los asuntos domésticos de otras naciones, sino respecto a los problemas internos que centraban la atención en el tema de la secesión del país en aquella época. La discusión del tratado se complicaba por los problemas intrínsecos que traía la escla-vitud en la llamada Unión Americana. La disyuntiva al interior del Congreso estadounidense estaba entre la con-quista de México y la no intervención en los asuntos mexicanos, según apuntaba el diario New York Tribune con tendencia republicana:
En última instancia, la razón que determinará la absorción de México por los Estados Unidos será el espíritu inquieto y acaparador de nuestro pue-blo; si no fuera porque su territorio ofrece un campo magnífico para el trabajo forzado, en que nuestros negreros se afanan, por motivos pecu-niarios y políticos, en aumentar el número de estados esclavistas. ¿Cómo permitir que los esclavos ahí transportados viesen a sus mismos inferiores disfrutando de libertad personal?78
El desprecio de la sociedad norteamericana por los indios de México, que-da manifiesta en el mismo diario:
Los indios mexicanos constituyen una raza muy diferente de los indios que hemos exterminado o cazado hasta los confines remotos del oeste. Los indios mexicanos forman un pueblo triste, supersticioso e inerte, obra maestra de la dominación española, y aún suponiendo que no se inten-tara esclavizarlos, no por eso, sería menos segura la condenación de su raza.
Los blancos que vendrían en tropel a México, una vez conquistado por los americanos, mirarían a los indios con sentimientos de aversión muy fuertes; odiándolos no sólo porque son indios, lo que sería razón suficien-te, sino como competidores en las industrias, dispuestos a trabajar con sueldos bajos, siendo pocas sus necesidades e insignificante el costo de 78 Ralph Roeder, op. cit., p. 325.
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su mantenimiento.79
El resultado final de la votación en el Congreso norteamericano, como se esperaba, resultó contrario a lo que ambos presidentes pretendían. El tratado no fue ratificado por el senado con 27 votos en contra, frente a 18 a favor.
Según el corresponsal del New York Times, Edward Dunbar, gran culpa de la derrota del tratado la tenía la manipulación del pacto y la demago-gia partidista. Sin embargo, en última instancia, la responsabilidad no era únicamente de los partidos que desvirtuaron su política hacia México y ca-recían de fuerza moral; los demócratas, persiguiendo los fines predatorios de la doctrina Monroe y, los republicanos, con una política cerrada y con-servadora hacia fuera. Sumado a esto, la ignorancia del pueblo estadouni-dense, que carecía de conocimiento sobre la cuestión mexicana, no tenía convicciones propias, producto de su indiferencia hacia los mexicanos.
De acuerdo con Dunbar:
Mucha de la indiferencia y, podemos decir, la aversión a los asuntos mexi-canos en general se debe, sin duda, al carácter de la correspondencia mexicana que aparece en la prensa.80
Ya sea que el fracaso del tratado se debió a la ignorancia, la apatía, el partidismo político o la falta de simpatía sincera para la causa liberal mexi-cana; la derrota constituía una profunda decepción para los liberales de parte de la democracia norteamericana. El tratado tuvo en su contra a la mayoría del senado estadounidense, y, según la teoría democrática, la mayoría tiene razón.
La cuestión de la crisis interna mexicana evocaba todos los demonios de la democracia norteamericana que no habían sido expulsados: el espíritu de libertad pervertido por el espíritu del imperialismo; el espíritu inmundo
79 Ibid., p. 326.80 Ibid., p. 330.
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del racismo; la gestación del gobierno de los más ricos (plutocracia), con-tra la creación del mito popular; el espíritu raquítico de la opinión pública y el espíritu idólatra del régimen mayoritario.81 La mayoría tenía, si no la razón, sí la fuerza preponderante.
Con la firma del tratado, México obtenía, por un lado, el gran objetivo que se trazó Lerdo -por parte de Estados Unidos lograba establecer un protec-torado perpetuo- y, por el otro, México se doblegaba a todo lo que Was-hington deseaba, a excepción de la venta de Baja California. Cada parte transigió en algo y también cada uno se llevó lo suyo. Ahora sí parecía un pacto entre caballeros, sin embargo, a pesar de obtener la protección es-tadounidense, consustancialmente se lesionaba la soberanía de la nación mexicana. La derrota definitiva del controvertido tratado Mc Lane-Ocampo, en el seno del congreso estadounidense, salvó a Juárez, y a los liberales, de la posibilidad de cometer un oprobio a la nación. La negativa del senado norteamericano invalidó la inequidad del tratado que, según Justo Sierra, “anulaba la figura de los hombres de la Reforma”. Finalmente quedaba para la historia en tentativa de crimen en primer grado.
Según el historiador José Fuentes Mares:
Ni Santa Anna en sus peores días; ni los notables que en Miramar ofre-cieron a Maximiliano la corona de México, se habían atrevido a tanto. Si la convención y el tratado no hubieran sido rechazadas por el senado ameri-cano, Juárez sería hoy la figura más negra de la historia de México.82
Definitivamente Juárez dudaba sobre la suerte del convenio, pero suponía que por las ventajas concedidas, era fácil que el congreso norteamericano lo ratificara. Jamás esperó una negativa que evitaría incluso elegir de los males el menor, opción por la que se había decidido en ese momento de crisis.
81 Ibid., p.334.82 José Fuentes Mares, op. cit., p.143.
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Pero además había otro escollo, la inexistencia de un congreso mexicano que ratificara el tratado como lo exigía la Constitución de 1857. No obs-tante, esta una razon que el gobierno estadounidense estaba dispuesto a pasar por alto. Las únicas facultades extraordinarias que tenía Juárez para aprobar el tratado, eran las que le reconocía su amigo, el presidente Buchanan, que afanosamente buscaba otra adquisición territorial.
En los hechos, el Benemérito comenzó poco a poco a acumular poder personal, punto en el que coincide Justo Sierra:
Él (Juárez) era todo el derecho porque ningún órgano de la soberanía constitucional estaba en aptitud de funcionar; reasumió todo el poder, y fue a un tiempo pueblo, ejecutivo, legislativo y judicial esto no lo había previsto la Constitución, más estaba en la fuerza incontestable de las cosas.83
El gobierno norteamericano intentó allanar el camino hacia la ratificación reconociendo “facultades extraordinarias” en Juárez, a cambio de la ce-sión de Baja California, sin embargo, el de Guelatao se salió con la suya pues no vendió este territorio, y sí le reconocieron facultades para ratificar el tratado.
Esto significaba un suicidio histórico frente a Estados Unidos. Aceptar los términos del artículo primero del tratado fue ponerse el grillete que nos encadenaba a la Doctrina Monroe. Aunque el secretario de Estado Cass negó esta observación al decir que del mensaje de Monroe no se puede concluir una obligación para que Estados Unidos interviniera en México.84 Pese a lo anterior la historia comprueba la constante intromisión de Esta-dos Unidos en los asuntos mexicanos. 83 Ibid., p.150.84 El tratado Mc Lane–Ocampo decía en su artículo primero: “Si cualesquiera de las estipulaciones vigentes entre México y Estados Unidos fueren violadas, o el resguardo y seguridad de los ciudadanos de cualquiera de las dos Repúblicas fueren arriesgados en el territorio de la otra, y que el gobierno legítimo y reconocido de ella no pueda, por cualquier motivo, ejecutar tales estipulaciones o prevenir tal resguardo y seguridad, será obligación de aquel gobierno solicitar el socorro del otro para mantener la debida ejecución de ellas, y también el orden y la seguridad en el territorio de aquella República en donde tal violación y desorden su-ceden; en cada caso especial semejante, los gastos serán pagados por el tesoro de la nación en cuyo territorio tenga lugar la intervención”. Ibid., p. 153 y 154.
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Para Estados Unidos, los fines del pacto estaban relacionados directa-mente con la violación de derechos y la seguridad de los ciudadanos nor-teamericanos en México. Si el gobierno legítimo no pudiera proporcionar la seguridad debida, ese mismo gobierno tendría la obligación de recurrir al de Estados Unidos para que éste les ayudara a ejecutar lo pactado, y a mantener el orden y la seguridad de su propio territorio.
Entonces, en virtud del tratado, el gobierno de Juárez tenía la obligación de recurrir al de los Estados Unidos para cumplir lo pactado. A esto se obligaba Juárez porque eso era precisamente lo que quería: contar con las armas americanas para llevar adelante sus objetivos. Como finalmen-te ocurrió tres meses después en el incidente de Antón Lizardo, cuando orilló a los norteamericanos a intervenir en el conflicto interno a favor del gobierno constitucional.85
La Reforma fue un movimiento de una élite política, intelectual e ilumina-da, y un grupo de militares liberales novatos, que tuvieron su primera ex-periencia bélica en la guerra de tres años. Todos estos hombres estaban resueltos a inaugurar otro México, sobre nuevas bases sociales. Figuras como Juárez, Ocampo, Miguel Lerdo, Iglesias, Arriaga, Degollado, Gon-zález Ortega, etc., entregaron su vida por el nacimiento de un quimérico México democrático.
Desde 1859, cuando se firmó el polémico tratado, hasta 2009, justo han pasado 150 años de un acto que resucita la controversia sobre el papel de Juárez y los liberales de la Reforma en aquella coyuntura histórica.
Al final de todo, el tratado quedó sin efecto, por el rechazo del senado nor-85 Aleccionado por su experiencia en el segundo sitio de Veracruz, el general Miguel Miramón buscó cerrar el cerco por mar. A los cuatro días de empezar los bombardeos por tierra, se avistaron dos pequeños vapores comprados y equipados en Cuba, que pasaron sin bandera hacia el fondeadero de Antón Lizardo, situado al-gunos kilómetros del puerto de Veracruz. El gobierno constitucional los declaró piratas y solicitó la ayuda de la armada americana para detenerlos, la petición fue aceptada y el comandante naval procedió y la expedición méxico–americana volvió con los vapores presos. En Roedor, op. cit., p. 315. Se sabe que esta intervención norteamericana a favor de Juárez fue decisiva en la guerra de Reforma, pues mantuvo en pie de lucha el ba-luarte que significaba Veracruz, y anuló la posibilidad de capturar a Juárez y demás liberales para seguramente fusilarlos.
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teamericano. Pero no por ello, en términos reales, disminuyó la continúa injerencia de Estados Unidos sobre los asuntos mexicanos. Al contrario, a partir de esa fecha, Washington se interesó cada vez más en su Vecino del Sur, ya que en cada crisis mexicana, Estados Unidos obtiene siempre algún beneficio; sobre todo, compromisos políticos y económicos que se incluyen en la agenda del gobierno.
Comentarios del autor En este ensayo sobre Benito Juárez y la Reforma liberal, queremos recal-car que la hazaña de este hombre fue romper con la condena con la que prácticamente había nacido, ser un indio en el siglo XIX, ya que aún en el XXI significa desesperanza para el futuro, marginación, reducción de las oportunidades, discriminación y aislamiento.
Si los seres humanos no tienen motivos para trascender y alcanzar méto-dos capaces para lograr lo mejor de la conducta; no se obtiene la evolu-ción social.
Tanto en la vida política como en la natural, todo organismo que no se desarrolla, tiende a degenerar.
Es necesario expresar que los partidos decimonónicos mexicanos: el con-servador y el liberal, tuvieron que desarrollarse, ya que ambas institucio-nes no constituían propiamente organizaciones políticas estructuradas, como las conocemos hoy, sino movimientos políticos desarticulados y ex-cluyentes. Juárez fue la excepción, pudo en su vida dedicada al servicio público, llegar al cargo de gobernador de su estado natal y catapultarse a la presidencia de la República. Siendo indio de cepa, conquistó su acceso al poder público, y conforme su aprendizaje se hacía mayor, le permitió abrirse espacios casi vedados para los indígenas, dueños originales de estas tierras.
En México hubo una intensificación del conflicto entre partidos desde la mitad de la década de 1830 hasta mediados de la de 1870. La polarización
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ideológica, la política de los partidos, el conflicto social y el caudillismo o cacicazgo iban todos de la mano en aquel tiempo. Bustamante, Paredes o Santa Anna no intervinieron por ambiciones personales, sino para resistir los embates de políticos civiles. La rivalidad era frecuentemente el medio político en el que se disputaban las cuestiones sociales. Hoy parece que esta forma de hacer política ha perdurado en el tiempo y las contiendas personales continúan en el centro de la discusión.
Juárez tuvo como prueba el reto de gobernar Oaxaca, y el desempeño como gobernador marcó su carrera política. Luego de convertirse en cau-dillo regional, supo esperar el tiempo oportuno. Aquí se nota la sagacidad política que siempre acompañó al oaxaqueño, pues su objetivo era llegar al poder; sí, pero para desde ahí transformar el curso de la realidad social del México recién independizado.
Siempre que le fue posible, buscó la vía institucional y no las armas, como se acostumbraba en aquel periodo histórico, donde podemos recuperar de memoria cruentas e injustas guerras en infinidad de planes y promul-gaciones.
No podemos dejar de señalar que Juárez veía los intereses indígenas a partir de los preceptos liberales, no coincidía con los puntos de vista de los pueblos indios, puesto que le parecían contrarios al avance político y el desarrollo económico. Soñaba con hacer realidad los intentos de Hidalgo, Morelos y Guerrero; construir un Estado mexicano soberano asentado en los conceptos de una República Federal.
Nueva España, la colonia más rica de la corona española: fundada sobre los dominios del imperio azteca y gobernada durante trescientos años de acuerdo con los mandatos del absolutismo monárquico español, generó una sociedad viciada, de costumbres autoritarias, llena de injusticias y privilegios, que después de la consumación de la independencia en 1821 se enfrentó a sí misma.
Es un hecho que en las cinco décadas siguientes a la independencia,
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existió una confrontación abierta de los dos bandos políticos, donde cada grupo buscaba la eliminación del otro. Esta política de intolerancia derra-mó mucha sangre durante los primeros cincuenta años de vida indepen-diente de México, y no logró la coexistencia pacífica, sino hasta la década de 1870.
Benito Juárez es un indiscutible símbolo histórico. Más allá de la historia oficial, representa el esfuerzo por construir a la nación mexicana mediante el camino de la transformación social, de lucha incansable y tenacidad, en años de profundos conflictos sociales y políticos. Simboliza al indio en una incipiente sociedad occidental en latinoamérica, que se debate por definirse políticamente, y es Juárez quien abandera la causa democrática liberal mexicana.
Los principios liberales mexicanos tienen una clara procedencia de la revo-lución francesa y de la norteamericana, así como del liberalismo español. La expresión de los fundamentos liberales entraba en conflicto con la rea-lidad mexicana. Esto no quiere decir que el liberalismo fuese una doctrina totalmente desconocida, que una élite política miope de civiles citadinos quisiera imponer a una gran masa incomprensiva que se resistía.
Esto puede ser una propuesta tentadora, sin embargo, no tiene en cuenta que el enfoque liberal mexicano esta fundado en un modelo que adoptó políticas patrimoniales y corporativas en el sistema, que aún perduran en el México contemporáneo. El dominio clientelar de las élites regionales significaba socavar la autoridad del Estado mexicano. Ello mostró la debi-lidad del sistema federal y las frecuentes incursiones de caudillos militares en la toma del poder.
Su exilio en Nueva Orleans, la adhesión al Plan de Ayutla, las Leyes de Reforma y su significado, la guerra del mismo nombre, y la siempre com-pleja relación con Estados Unidos constituyeron enormes retos para el zapoteca.
La generación de liberales que luchó en la Reforma es un grupo que per-
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tenece a la inmediata era poscolonial; que peleó por establecer las bases de una República basada en los principios liberales de la democracia, y que terminó por imponer a una sociedad colonial costumbrista, que aún se resiste a adquirir la ciudadanía completa.
La función pública no fue para Benito Juárez un escalón para la riqueza, pero si para la acumulación de poder. Acabó consolidando la figura presi-dencial tan cuestionada los primeros cincuenta años de vida independien-te. El Benemérito estaba seguro de la fortaleza de los ideales liberales para el establecimiento de un Estado democrático y justo. Pensaba que esto era posible.
No obstante, los hombres fuertes o caudillos no se oponían a las ideo-logías dominantes, sino que participaban de ellas. Dos ejemplos claros complementan esta tesis. Dos talantes y dos proyectos políticos los repre-sentan Juárez y Santa Anna, quienes fueron protagonistas centrales en 50 años de guerra civil, y desde luego, basados en su historia personal, significaron también los dos extremos sociales de la época.
La historia política del siglo XIX no debe observarse desde un punto de vista maniqueo. Los liberales son los buenos y malos los conservadores, ambos son grupos políticos que defendieron un modelo de Estado. Los primeros una república federal, mientras que los segundos estaban por un sistema centralista promonárquico. El problema fue que los conserva-dores pretendieron mantener el antiguo régimen colonial con todos sus privilegios para una minoría.
El enfrentamiento entre las dos facciones políticas, generó una especie de caos social, que después de la Revolución de Ayutla hizo insostenible la paz nacional y acarreó una guerra civil, para determinar el carácter final del Estado mexicano en el siglo XIX: republicano y liberal.
Otro tema polémico que tiene una profunda raíz histórica es el papel de la iglesia católica, que para el siglo XIX acabó desvirtuando sus sanos pre-ceptos en América Latina.
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Las ex colonias hoy convertidas en estados nacionales han cargado con la permanente intromisión de los clérigos en asuntos que tienen que ver con las definiciones del desarrollo político.
El caso de México resulta paradigmático ya que la continua intervención de la iglesia intentó pervertir los principios de los liberales, llamándolos herejes y contrarios a la voluntad de Dios, justo cuando atacaron con las Leyes de Reforma el estatus quo que favorecía sus intereses económicos. Los liberales veían en la postura de la iglesia un obstáculo para la emanci-pación del intelecto y para la modernidad de la sociedad poscolonial.
Estas dos visiones de la vida han estado enfrentadas históricamente. Am-bas son posiciones frente a los asuntos sociales y el fuero interno de las personas. Cada una tenía sus propios símbolos, ceremonias y sistema de creencias que se reflejaban en decisiones para sus partidarios. El peligro es que las disposiciones respondan mayoritariamente a las percepciones e imágenes de los decisores, es decir, a una percepción particular del mundo y la realidad.
Los liberales se veían derribando las estructuras religiosas y jurídicas he-redadas de la época colonial, sin embargo, esta tarea no resultó nada fácil, pues cambiar las prácticas sociales significaba conseguir nuevos afectos y simpatías. Nación sustituiría a iglesia, libertad a mandamientos, sin embargo, aún quedaba espacio para la religión dentro de los nuevos confines. Juárez y los liberales no querían un Estado confesional, sino uno laico, donde la fe se expresara libremente como derecho individual. Simplemen-te porque la libertad de conciencia es la base del liberalismo. Recordemos que la discusión central y más polémica, durante el Congreso Constituyen-te de 1857, fue la libertad de cultos. Para la iglesia católica la pluralidad de creencias representaba la pérdida de la identidad religiosa mexicana y la oportunidad para la entrada del protestantismo estadounidense en el país.
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Con la educación laica, el liberalismo mexicano procuró promover los va-lores de esta ideología. Asentados en el republicanismo, la identidad na-cional y las virtudes cívicas, que servirían para la expansión de una nueva moralidad social.
Juárez no tuvo ningún enfrentamiento fuerte con la iglesia y la religión como tales, sin embargo, en este sentido, su conducta estuvo marcada por la intención de establecer la supremacía del poder civil, y por la abolición del monopolio del clero en la educación, que obviamente no era liberal.
Juárez tomó una postura implacable ante la desobediencia a la ley por parte de cualquiera de los habitantes del país, por el hecho de que tenían que comportarse como ciudadanos de una república; ser leales y obedien-tes al Estado, sin importar su origen social o étnico, y tampoco su posición dentro de la comunidad a la que pertenecieran.
Desde la negociación del tratado Mc Lane-Ocampo, la sombra del Coloso del Norte se cierne sobre la nación mexicana. El necesario reconocimiento de la influencia estadounidense sobre nuestra política interna y fragilidad diplomática, perduran hasta hoy.
Para el gobierno de Juárez la circunstancia no había podido ser peor en el exterior, pues hacía frente a dos amenazas: la intervención directa de alguna potencia europea y la posibilidad de perder soberanía y territorio a manos norteamericanas. Y por último la lucha interna contra las fuer-zas que representaban el atraso, porque privilegiaban la vieja tradición colonial con todas sus prebendas. Negaban la eventualidad de un nuevo gobierno civil que seguía una ideología liberal.
El Vecino del Norte siempre ha representado el lado de la ambigüedad de la política exterior de México en la relación entre ambas naciones, y tambien siempre ha mostrado su rostro de hipocresía. La época de Benito Juárez no fue diferente, en distintos momentos existieron avenencias y desavenencias.
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La constante división política irreconciliable en México sirvió de asidero para imponer los intereses norteamericanos. Desde la guerra de Texas hasta el muro de George W. Bush en la frontera norte.
Tristemente, desde mediados del siglo XIX se empezó a perfilar la relación de subordinación de México hacia Estados Unidos.
Juárez intentó digamos hasta de una forma bucólica incorporar a las co-munidades indígenas al desarrollo social y económico que prometía el liberalismo. Sin embargo, la dureza de la realidad del campo mexicano resultaba muy compleja por tantos años de “vicios” coloniales.
La ciudadanía mexicana durante dos siglos ha permanecido en un nivel “infantil” y espera siempre que “papá gobierno” le resuelva sus problemas y subsidie sus necesidades y servicios.
El hecho es que doscientos años después seguimos con un gran contin-gente de ciudadanos imaginarios que están a la zaga de la modernidad.
El pesimismo hacía muy fácil desacreditar a cualquier gobierno, y suma-mente difícil defender a ninguno. Los vencedores llegaban cada vez repi-tiendo que había pasado “una época terrible” donde se estableció el reino de la “anarquía y la inmoralidad” y al poco tiempo una acusación parecida les caía encima.
En todo se veía el fracaso y el desconsuelo. Por eso eran los políticos, y los letrados tan proclives a la idea de regeneración nacional. Es decir, ha-bía que hacer de nuevo a la patria entera, porque esa era la única solución para la desilusión generalizada.
Ahora nos preguntamos, ¿dónde están esos progresistas liberales que dicen defender los mismos principios por los que Benito Juárez pugnó y combatió desde hace más de 150 años? La Reforma fue fruto de lucha-dores ilustres, de toda una generación de hombres convencidos de princi-pios como la honestidad, la justicia, la libertad, la igualdad y muchos otros
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que conforman el cuerpo del pensamiento liberal.
Efectivamente, sin Juárez no puede entenderse la historia del siglo XIX, pero tampoco entendemos de cultura política mexicana, si no revisamos las conductas y las acciones políticas de este período. No hacerlo nos cierra una puerta de explicación a los acontecimientos de hoy. Y como el mismo Juárez lo dijo en una carta a Maximiliano:
Pero hay una cosa que esta fuera de la perversidad, y es el fallo tremendo de la historia. Ella nos juzgará.86
*Es licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Cien-cias Políticas y Sociales (FCPyS) de la UNAM, en donde también ha sido profesor en las carreras de Relaciones Internacionales y Ciencia Política. Obtuvo una beca para estudiar maestría y doctorado en el Instituto Universitario de Investigaciones Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Se desempeñó como inves-tigador visitante en el Colegio de México (Colmex) y colaborador del diario Milenio nacional.
86 Benito Juárez , Los apuntes para mis hijos, Centro Mexicano de Estudios Culturales, México, 1968, p. 49.
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