randersmodellen...4 der er flere informationer at finde om datagrundlaget i bilag til denne rapport....
TRANSCRIPT
RandersmodellenEvaluering
Marts 2010
3
Evaluering af RandersmodellenDisposition for evalueringsrapport
Randersmodellen – kort præsentation .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Evalueringens formål og indhold .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Formål og fokusområder .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Datagrundlag .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Tema: Styringsmuligheder. Central styring – decentral ledelse .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Fakta om central styring – decentral ledelse .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Den politiske styring .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Aftalerne .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Den decentrale beslutningskompetence .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Aftaleparterne .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Chefernes og forvaltningernes rolle .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Tema: Økonomisk decentralisering .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Fakta om økonomisk decentralisering .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Økonomistyringsregler og tildelingsprincipper .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Tema: Dialog .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Fakta om dialog .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Dialogmøderne – indhold og udbytte .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Dialog mellem ledere, medarbejdere og brugere .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Tema: Kvalitet og service .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Fakta om kvalitet og service .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Har Randersmodellen betydning for kvalitet og service? .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Brugertilfredshedsundersøgelser .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Om at få mere kvalitet og service .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Er Randersmodellen kendt? .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Er målene med Randersmodellen opfyldt? .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Bilag .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Sammenlægningsudvalget vedtog i november 2006 en styringsmodel for Randers Kom-mune. Den kaldes Randersmodellen. Dens formål er at give byrådet bedre muligheder for at styre kommunen og give større råderum til de kommunale ledere og medarbejdere, således at borgerne modtager effektiv service med høj kvalitet og at der skabes mere udvikling.
De overordnede principper bag styringsmodellen er: • central styring – decentral ledelse• brugerorientering og borgerinvolvering• faglighed, kvalitet og helhed• effektivitet
Modellen består af 4 dele, som er illustreret i nedenstående figur:
Randersmodellen – kort præsentation
Søndre
Vision 2016
Børn & UngeNatur/Miljø
Skoler
Nordre
udgangspunkt for 18politikker med mål,indsatsområder og planer,der..
omsættes i konkrete målog indsatser på 23
Bevillingsområder
(=bevillingsniveau),somer grundlaget for
Aftaler med hverinstitution/afdeling.148 aftaleenheder
Byrådets Vision2016 danner..
Ældre 4 år
1 år
1-2
år
10 år
Figur 1
4
Der er flere informationer at finde om datagrundlaget i bilag til denne rapport. Her kan man også finde alle de indsamlede data.
Ved vedtagelsen af Randersmodellen blev det også besluttet at evaluere modellen, når den har været i anvendelse i ca. 2 år, dvs. i 2009.
Formål og fokusområderFormålet med evalueringen har været at afdække, hvordan Randersmodellen fungerer i praksis, herunder om den opfylder de mål, der ligger bag beslutningen om netop denne model. Formålet er også at forbedre Randersmodellen, hvis det viser sig nødvendigt, så den i endnu højere grad lever op til dens formål.
Evalueringen har i sær haft fokus på 4 temaer: Styringsmuligheder. Central styring – de-central ledelse, økonomisk decentralisering, dialogen samt service og kvalitet.
Evalueringen omfatter:• Beskrivelse af hvordan Randersmodellen er implementeret, hvor godt den er forank-
ret herunder beskrivelse af eventuelle forskelligheder mellem udvalgene• Evaluering af om Randersmodellen - som den er implementeret opfylder målene• Forslag til justeringer af regler eller praksis, som kan bidrage til at opfylde målene
Denne rapport indeholder svar på de 2 første punkter. Rapporten skal danne udgang-spunkt for udarbejdelse af forslag til forbedring af Randersmodellen jf. sidste punkt.
DatagrundlagDer er indsamlet data til denne evaluering via 2 spørgeskemaundersøgelser. Den ene var rettet mod medlemmerne af det byråd, som sluttede byrådsperioden 31. december 2009, Den anden spørgeskemaundersøgelse var rettet mod alle ansatte, som er medlem af MED organisationen.
71 % byrådsmedlemmerne har deltaget i undersøgelsen og 54 % af medlemmerne af MED organisationen har deltaget. Det er 250 ledere og 265 medarbejdere. Svarene fra de ansatte fordeler sig på forvaltningsområderne, som det ses i figur 2. Alle som er ansat i administrationen er registreret i denne kategori – uanset at de også er tilknyttet en fagforvaltning.
Spørgeskemaundersøgelserne er suppleret med interview med gruppeformænd og ud-valgsformænd og med interview med ledere og medarbejdere fra MED organisationen.
Medlemmer af MED organisationen omtales som ledere og medarbejdere. Når udtrykkes ansatte anvendes henviser det til både ledere og medarbejderrepræsentanter i MED.
Evalueringens formål og indhold Fordeling af besvarelser
0
20
40
60
80
100
120
140
Admini
strati
on
Børn og
Sko
le
Kultur o
g Borge
rservi
ce
Miljø og
Teknik
Social o
g Arbe
jdsmar
ked
Sundh
ed og
Ældr
e
Leder Medarbejder
Figur 2
5
7
I dette tema undersøges det, i hvilket omfang politikere og ansatte oplever, at der er målstyring af kommunen, og hvordan koblingen er fra visioner gennem politikker og budget til aftaler. Derudover undersøges aftaleenhedernes styringsmuligheder og oplev-else af råderum, hvordan aftalesystemet opfattes, og endeligt spørgsmålet om myn-dighedsområderne bør være aftalepart.
Fakta om central styring – decentral ledelse
Tema: Styringsmuligheder Central styring – decentral ledelse
Når byrådet vedtager en politik, bliver den i høj grad styrende for kommunens indsatser og prioriteringer
95%
5%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Helt eller delvist enig hverken enig eller uenig Helt eller delvist uenig
Byrådsmedlemmer
Figur 3
Udvalg Antal aftalerBørn & Skole 108Sundhed & Ældre 18Social 9Kultur & Borgerservice 6Miljø & Teknik 3Arbejdsmarked 2Økonomi 1I alt 147
Byrådets Vision 2016 (vedtaget i 2007) har dannet grundlag for ud-formningen af 18 visionspolitikker
6
Derfor er det også forventeligt, at byrådsmedlemmerne oplever, at der er sammenhæng mellem de politikker byrådet har vedtaget og de aftaler, der er indgået mellem aftaleen-hederne og byrådet. Det bliver også bekræftet. 82 % af byrådsmedlemmerne tilslutter sig helt eller delvist dette udsagn, medens 14 % er helt eller delvist uenige.
Set fra byrådsmedlemmernes perspektiv spiller de vedtagne politikker rent faktisk en afgørende rolle for styringen af kommunens indsats.
Byrådsmedlemmerne tilkendegiver da også, at aftalestyring styrker byrådets strategiske rolle og holder fokus på, at politiske mål opfyldes. Byrådsmedlemmerne angiver det som
Der er god samenhæng mellem de vedtagne politikker og indholdet i aftalerne
82%
5%
14%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Helt eller delvist enig hverken enig eller uenig Helt eller delvist uenig
Byrådsmedlemmer Figur 4
Den politiske styringEt formål med Randersmodellen er, at give byrådet bedre mulighed for at styre kom-munen. Oplever byrådsmedlemmerne så, at visionspolitikkerne – og andre politikker vedtaget af byrådet, er styrende for kommunens virksomhed.
Ja, det er klart byrådsmedlemmernes oplevelse. 95 % af dem er helt eller delvist enige i udsagnet, at når byrådet vedtager en politik, bliver den i høj grad styrende for kommunens indsatser og prioriteringer.
8 9
Alligevel forsøger vi at udfordre byrådsmedlemmerne lidt i deres oplevelse af, hvordan de styrer kommunen. Vi vil gerne vide om Randersmodellens centrale styring og decen-trale ledelse er i overensstemmelse med byrådsmedlemmernes oplevelser af, hvordan de styrer kommunen. Styrer de billedlig talt, ved at stå på broen, eller ved at befinde sig i maskinrummet?
Hvilke af følgende udsagn er byrådsmedlemmerne mest enige i? Jeg sætter afgørende fin-geraftryk på kommunens udvikling, når jeg er med til at formulere og fastlægge politikker eller jeg har størst indflydelse på kommunens udvikling, når jeg tager enkeltsager op.
Her er der også markant tilslutning til udsagnet om at styre gennem politikker. For at blive i billedet ovenfor: Byrådsmedlemmerne vurderer, at de har størst mulighed for at styre kommunen, når de står på broen og sætter kursen.
AftalerneAftalestyring anvendes ikke kun i Randers Kommune. En undersøgelse udarbejdet af KREVI1 i 2007 viste, at 2 ud af 3 kommuner benyttede sig af aftalestyring eller intern kontraktstyring. KREVI´s undersøgelse viste, at selvom hovedparten af kommunerne er fælles om denne styreform, er der forskel på, hvordan intern kontraktstyring er udformet og hvilke hensyn, der er lagt til grund for dens udformning.
Vi vil gerne afdække hvilke argumenter for aftalestyring, der har størst tilslutning i Randers Kommune. Derfor har både MED medlemmer og byrådsmedlemmerne mark-eret, hvad de mener, er de væsentligste grunde til at anvende aftalestyring. Responden-terne kunne give point til de 3 grunde, som de mener, er de væsentligste grunde til at anvende aftalestyring. De havde 6 udsagn at vælge i mellem.1 Kommunernes og regionernes evalueringsinstitut
A siger: Jeg sætter afgørende fingeraftryk på kommunens udvikling, når jeg er med til at formulere og fastlægge politikker. B siger: Jeg har størst indflydelse på kommunens udvikling, når jeg tager enkeltsager op.
0
27%
50%
18%
5%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Klart mest enigmed A
Mere enig medA end B
Både enig medA og B
Mere enig medB end A
Klart mest enigmed B
Figur 6
den 3. væsentligste grund til at have aftalestyring, som det ses i figur 7 i afsnittet om aftaler.
Hvordan ser det så ud fra de ansattes perspektiv, kender de byrådets vedtagne politikker og de politiske mål for det område, hvor de arbejder?
Er MED medlemmerne enige eller uenige i følgende udsagn: Det er uklart, hvad byrå-dets mål er for vores område.
Svarene viser at 65 % af lederne er uenige med det udsagn. Man kan sige, at for dem er det nogenlunde klart, hvad byrådets mål er for deres område.
Medarbejdernes svar spreder sig lidt mere. 38 % er uenige i udsagnet, medens næsten ligeså mange er enige i, at det er uklart, hvad byrådets mål er for deres område.
I dette spørgsmål er der også en stor gruppe medarbejdere (26 %) og en lidt mindre gruppe ledere (16 %), som hverken enig eller uenig i udsagnet om at byrådets mål er uklare. De tager altså ikke klart stilling til spørgsmålet.
Byrådsmedlemmerne oplever at de gennem fastlæggelse af politikker styrer kommunens indsatser og prioriteringer, og lederne og en stor del af medarbejderne kender byrådets mål for det område de beskæftiger sig med. Deltagerne har altså bekræftet at styringen af Randers Kommune helt overordnet foregår i overensstemmelse med Randersmodellen.
Det er uklart, hvad byrådets mål er for vores område
18%16%
65%
36%
26%
38%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Helt eller delvist enig Hverken enig eller uenig Helt eller delvist uenig
Ledere Medarbejdere Figur 5
10 11
Byrådsmedlemmer, ledere og medarbejdere er også blevet spurgt om aftalerne ’gør en forskel’, om de betyder noget for kommunens tilbud til borgerne?
Det er der lidt forskellig vurdering af. Søjlerne i højre side af fig. 8 viser, hvor mangen der mener at aftalerne er med til at højne kvalitet og effektivitet af indsatsen overfor borgerne. Det mener et flertal af byrådsmedlemmerne, medens både ledergruppen og medarbejderrepræsentanterne er delte i dette spørgsmål. 40 % af lederne mener at aftalerne gør en forskel, medens 43 % ikke mener, det gør en forskel.
Medarbejderrepræsentanterne er den gruppe, som i laveste grad (29 %) vurderer at aftalerne skaber effektivitet og kvalitet overfor borgerne.
39 % af medarbejderrepræsentanterne vurderer at aftaleenhedernes indsats overfor borgerne ville være mindst lige så effektiv og af lige så høj kvalitet, selvom der ikke eksisterede aftaler med byrådet.
Begrundelsen for dette kan være, at fagligheden efter både ledernes og medarbejdernes opfattelse spiller en afgørende rolle for, at borgerne oplever effektiv service af høj kvalitet, og at fagligheden konstituerer rammerne for det daglige arbejde.
Den decentrale beslutningskompetenceDen decentrale beslutningskompetence eller den decentrale ledelse og det lokale råderum er det andet ben i styringsmodellen – ved siden af den centrale styring. Hvad er de ansattes holdning til decentral ledelse, og hvordan er vilkårene den decentrale ledelse?
Jeg vurderer, at aftaleenhedernes indsats overfor borgerne ville være mindst lige så effektiv og af lige så høj kvalitet,
selvom der ikke eksisterede aftaler med byrådet
43%
17%
40%39%
32%29%
32%
9%
59%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Helt eller delvist enig Hverken enig eller uenig Helt eller delvist uenig
Leder Medarbejder ByrådsmedlemFigur 8
I figur 7 ses de 6 grunde, som respondenterne kunne vælge mellem. De søjler, som når længst mod højre, har fået flest point af denne gruppe respondenter.
Byrådsmedlemmerne har givet flest point til at aftalestyring understøtter decentraliser-ing af økonomisk ansvar og råderet, næst flest til at aftalestyring sikrer et grundlag for styrket dialog mellem aftaleenhed og byrådsmedlemmerne og på 3. pladsen kommer, at aftalestyring styrker byrådets strategiske rolle og holde fokus på, at politiske mål opfyldes.
De 3 grunde, som medarbejderne vurderer, som de væsentligste grunde til at have aftal-estyring, og som oven i købet har scoret lige mange point af medarbejderne, er, at aftal-estyring sikrer et grundlag for styrket dialog mellem aftaleenhed og byrådsmedlemmerne, og det kan skabe øget sammenhæng mellem ressourceforbrug og serviceniveau.
Medarbejderne mener desuden, at aftalestyring kan understøtte faglig metodefrihed i opgaveløsningen.
Lederne har i prioriteret rækkefølge angivet, at de væsentligste grunde til at anvende aftalestyring er, at det sikrer et grundlag for styrket dialog mellem aftaleenhed og poli-tikere, at det understøtter decentralisering af økonomisk ansvar og råderet, og at aftal-estyring understøtter aftaleenhedens fokus på at udvikle kvaliteten af ydelserne.For alle 3 parter er den højst prioriterede grund til at anvende aftalestyring, at aftal-estyring sikrer et godt grundlag for at styrke dialogen mellem aftaleenhed og politikere. For byrådsmedlemmer og ledere er decentralisering af økonomisk ansvar og råderet højt prioriteret, medens medarbejderne også lægger vægt på, at aftalestyring understøtter en faglig metodefrihed i opgaveløsningen.
Hvad er de væsentlige grunde til at anvende aftalestyring?
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Sikre et grundlag for styrket dialog mellemaftaleenhed og politikere.
Understøtte decentralisering af økonomisk ansvarog råderet.
Understøtte aftaleenhedernes faglige metodefrihed iopgaveløsningen.
Øge aftaleenhedens fokus på at udvikle kvaliteten afydelserne
Skabe øget sammenhæng mellen ressourceforbrugog serviceniveau.
Styrke byrådets strategiske rolle og holde fokus på,at politiske mål opfyldes.
Leder Medarbejder ByrådetFigur 7
12 13
så mange, dvs. halvdelen af lederne, oplever ikke at centralt fastsatte styringsregler forhindrer dem i at løse opgaverne på en hensigtsmæssig måde.
Medarbejderne deler sig i 3 næsten lige store grupper, en der er enig i at mængden af styringsreglerne forhindrer aftaleenhederne i at løse opgaverne på en hensigtsmæssig, en gruppe som er uenig og den sidste tredjedel er både enige og uenige.
Når hver tredje medarbejder og hver fjerde leder ikke rigtigt forholder sig til spørgsmå-let, kan det tolkes som udtryk for, at der er områder, hvor styringsreglerne opleves uhen-sigtsmæssige og områder, hvor det ikke er tilfældet.
Undersøgelsen kan ikke give svar på hvilke styringsregler i Randers Kommune, der forhindrer aftaleenhederne i at løse opgaverne på en hensigtsmæssig måde, eller hvorfor medarbejderne i højere grad end lederne mener at styringsreglerne virker begrænsende. Vi kan heller ikke afgøre om dem, der synes, at der er for mange styringsregler, også tænker på de regler, der er fastsat i lovgivningen.
AftaleparterneRandersmodellen fungerer sådan, at aftaleenhederne først har dialog med de respektive fagudvalg om aftaleudkastet og efterfølgende bliver aftalerne godkendt af byrådet. De nuværende 147 aftaler er godkendt på i alt 11 byrådsmøder i perioden fra 10. decem-ber 2007 til 2. februar 2009.
Argumenterne for, at aftalerne skal godkendes af byrådet frem for af fagudvalget, har været, at aftalerne indeholder hele byrådets politik – ikke kun fagudvalgets, og at af-talerne får mere vægt, når byrådet står bag dem. Modsat er argumenterne, at byrådets godkendelse er en symbolsk handling, og at aftalerne indeholder mål og aktiviteter på områder, som fagudvalget har budget og ansvar for.
Blandt byrådsmedlemmerne fordeler det sig således, at 55 % mener, at fagudvalget skal godkende den enkelte aftale, medens 41 % mener, at byrådet (som nu) skal god-kende aftalen. Hvem bør være politikernes aftalepart – skal det være de nuværende aftaleenheder, eller skal direktørerne i stedet indgå aftaler med byrådet og derefter indgå aftaler med den enkelte enhed?
Især på de områder, som har mange enheder, ville det være langt mere overskueligt for by-rådsmedlemmerne, hvis de kun skulle forholde sig til én aftale. Et andet argument kunne også være, at det alligevel er direktøren, som har det overordnede ansvar for, at budget-terne overholdes og at byrådets politikker bliver ført ud i livet på aftaleenhederne.
73 % af byrådsmedlemmerne mener at aftalerne skal indgås med de nuværende afta-leenheder, 27 % foretrækker aftaler med direktørerne.
Figur 9 viser, at både ledere og medarbejdere foretrækker stort råderum for decentrale beslut-ninger til fordel for fælles regler.
Men hvordan vurderer ledere og medarbejdere at det er i dag. Er der et reelt råderum for decentral ledelse eller efterlader den centrale styring kun et lille råderum for lokale beslutninger?
Kun hver fjerde leder synes, at der er for mange styringsregler i Randers Kommune, som forhindrer aftaleenheden i at løse opgaven på en hensigtsmæssig måde. Dobbelt
Figur 10
Der er for mange styringsregler i Randers Kommune, som forhindrer os (aftaleenheden) i at løse opgaverne på en
hensigtsmæssig måde
23%27%
50%
36%34%
30%
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
Helt eller delvist enig Hverken enig eller uenig Helt eller delvist uenig
Leder Medarbejder
Figur 9
A siger: Når vi har værdibaseret ledelse og personalepolitik burde flere belutninger overlades til lokal beslutning. B siger: Det er godt med klare retningslinier, så ved vi, hvad vi har at rette os efter
73%
18%
9%
66%
19%15%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Mere enig med A end B Både enig med A og B Mere enig med B end A
Leder Medarbejder
14 15
De enkelte afdelinger i administrationen kan herefter indgå en slags aftale med (forvalt-nings)direktøren. Disse aftaler kaldes handlingsplaner.
Der har været stillet spørgsmålstegn ved, om denne ene fælles aftale burde erstattes af aftaler med de enkelte afdelinger i administrationen efter forudgående dialog med det relevante fagudvalg. På denne måde ville der komme til at eksistere aftaler med f.eks. borgerservice, familieafdelingen, kontanthjælpsafdelingen eller miljøafdelingen.
Det er der lidt flere der siger nej end ja til – og det er uanset om svarene kommer fra byrådsmedlemmer eller ansatte i administrationen.
Chefernes og forvaltningernes rolleDer er en klar opbakning til at byrådsmedlemmerne fortsat skal indgå aftale med de decentrale enheder. På denne måde kommer byrådsmedlemmerne til at møde ledere og medarbejderrepræsentanter, som har den direkte borgerkontakt, og byrådsmedlem-merne kommer også til at stå overfor de enkelte enheders konkrete driftsudfordringer.I dataindsamlingen er der samtidigt blevet tegnet et billede af, at direktører og chefer samt den øvrige del af forvaltningen – uagtet, at de ikke spiller nogen formel rolle i Randersmodellen, spiller en stor rolle for både politikere og aftaleenheder i forhold til at få Randersmodellen til at fungere.
Byrådsmedlemmerne har klare forventninger om, at når aftalerne udarbejdes, sikrer cheferne at det sker på grundlag af byrådets politikker. Dette kan illustreres med citat fra et byrådsmedlem som siger: Institutionerne og forvaltningerne har jo arbejdet sammen om aftalen, og derfor er der jo meget, som er tilpasset før vi ser det. Politikerne ser kun toppen af isbjerget i dialogprocessen … det er forvaltningens og chefernes opgave.”
Når aftalerne er indgået, er der en klar forventning om at de øverste ledelseslag – som en del af deres lederopgaver, er med til at sikre at aftalerne bliver opfyldt.
Det påpeges også fra flere sider, at byrådsmedlemmerne ikke skal for tæt på, når det gælder tilbagemeldinger fra aftaleenhederne. ”Hvis politikerne skal holde sig på det strategiske plan, skal de heller ikke have tilbagemeldinger om småting, for så skab-er det forventninger om at de agerer – og ødelægger processen”. Samtidigt efterlyses det også, at ledelsessystemet tager affære, hvis driften på en aftaleenhed ikke kører tilfredsstillende. ” I et valg mellem om det er cheferne, der skal skride ind eller poli-tikerne der skal tættere på, må jeg sige, at vi som politikere ikke skal detailstyre. Men i sidste ende er det jo os, der bliver hængt ud i pressen hvis der er et eller andet”.
Savner du mulighed for at indgå aftale administrationsafdeling og byråd?
41%
52%
7%
41%45%
14%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
ja nej ved ikke
Ansatte i administrationen Byråd Figur 12
Blandt de ansatte er holdningen lige så entydig, som hos byrådsmedlemmerne. 83 % foretrækker aftaler mellem byråd og de nuværende aftaleenheder.
Som figur 11 illustrerer, tyder det heller ikke på at byrådsmedlemmerne i udvalg med mange aftaleenheder er mere tilbøjelige til at gå ind for direktøraftaler end byråds-medlemmer i udvalg med få aftaleenheder.
På et enkelt område er det imidlertid sådan at byrådets aftalepart er en direktør.Administrationen (i store træk medarbejdere på Laksetorvet, kasernen, Gudenåcentret og i Vestergade) indgår i én fælles aftale mellem kommunaldirektøren og byrådet. Di-alogen finder sted mellem økonomiudvalg og kommunaldirektør og byrådet godkender aftalen sammen med det årlige budget.
2 3 6 918
108
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
Arbejdsm
arke
dsudva
lget
Miljø- o
g tekn
ikudva
lget
Kultur-
og fri
tidsu
dvalget
Socialudv
alget
Sundh
eds- o
g ældr
eudv
alget
Børn- o
g skole
udva
lget
0
20
40
60
80
100
120
Aftalerne skal indgås mellem byrådet og direktørerne
Aftalerne skal indgås mellem byrådet og de nuværende aftaleenheder
Antal aftalerFigur 11
16 17
Fakta om økonomisk decentraliseringHer undersøges hvordan den økonomiske decentralisering opfattes. Det indebærer at der sættes fokus på fordele og udfordringer ved .pose penge. princippet, hvordan økono-mistyringsreglerne fungerer for aftaleenhederne og om modellen opleves som fair og befordrende for at der kan skabes udvikling i kommunen.
Der vil blive lagt vægt på at adskille spørgsmål om principper og spørgsmål af mere teknisk karakter. Hovedvægten lægges på det første.
Overførsler fra 2008 til 2009 AftaleenhederOverførsel af over-/underskud på mere end 5 % 69Overførsel af over-/underskud på mindre end 5 % 78I alt 147
Tema: Økonomisk decentralisering Økonomistyringsregler og tildelingsprincipper Randersmodellen skal understøtte decentraliseringen. Et afgørende element heri er den økonomiske decentralisering – altså princippet om, at retten til at beslutte, hvordan budgettet skal anvendes, er delegeret til den lokale leder. Dette er i modsætning til en styringsmodel, hvor byrådet/fagudvalget fastlægger, hvordan budgettet skal anvendes, og derfor også skal godkende det, hvis man lokalt ønsker at anvende budgettet an-derledes.
Den decentrale beslutningskompetence giver en hurtigere og smidigere beslutnings-gang, men hvad betyder det for resultatet?
Både ledere, medarbejdere og byrådsmedlemmer er blevet stillet overfor 2 udsagn. Det ene udsagn er at den lokale beslutningsret betyder at man får mere kvalitet for pengene, det andet udsagn er, at der bliver for store forskelle mellem aftaleenhederne, når beslut-ninger om økonomi er uddelegeret.
I alle 3 grupper er flest enige med udsagn A – økonomisk decentralisering giver mere kvalitet.
Men hver femte medarbejderrepræsentant mener, at der er risiko for at den lokale beslut-ningskompetence medfører for store forskelle mellem aftaleenhederne. Ligeså mange medarbejdere markerer sig midt i mellem og siger både og – altså mere kvalitet og også risiko for, at der bliver for store forskelle mellem aftaleenhederne.
Byrådsmedlemmerne lægger vægt på, at aftaleenhederne har langt større incitament til at ’udnytte pengene bedre’, når det er deres ’egne’. Byrådsmedlemmerne giver også
A siger: Retten til at anvende budgettet efter lokale behov betyder, at kommunen får mest kvalitet for pengene. B siger: Når aftalenhederne selv afgør, hvordan budgettet skal anvendes, risikerer vi, at der bliver for store forskelle mellem aftaleenhederne
83%
10% 7%
57%
22% 21%
77%
9%14%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
Mere enig med A end med B Både enig med A og B Mere enig med B end med A
Leder Medarbejder Byråd
Figur 13
Budget
Aftaleenheden råder over et bud-get – principperne for hvordan budgettet er udregnet fremgår af aftalen med byrådet.
Det er et nettobudget, som be-tyder at aftaleenhed har ret til at er hverve ind tægter og finansiere ekstraordinært forbrug. (indenfor lovgivningens og kommunalfuldmagtens rammer)
Overførselsregler
Aftaleenheden har ret til at overføre under-/overskud på op til 5 % af enhedens samlede budget mellem årene.
Under-/overskud på mere end 5 % kan overføres mellem årene efter konkret godkendelse i byrådet.
Overflytning mellem løn og andre udgifter
Aftaleenheden kan maksimalt overføre 5 % af budgetram-men fra løn til øvrige driftsudgifter, ved overførsler over 5 % skal aftaleenheden søge om tilladelse hertil i fagudvalget. Ansøgningen skal behandles i lokal MED og i brugerbesty-relsen, og deres indstilling skal fremgå af ansøgningen.
18 19
udtryk for, at når økonomien er under pres er enhederne langt bedre til at ’tænke kreativt’ end politikerne ville have været.
På spørgsmål om hvordan byrådsmedlemmerne kan sikre sig, at der ikke opstår for store niveauforskelle mellem de enkelte aftaleenheder, fremhæver de f.eks. politisk godkend-te kvalitetsstandarder, krav til åbningstider, undervisningstider ol. samt økonomistyr-ingsreglerne. Derudover peger de på dialogen mellem aftaleenhederne og udvalgene. I gennem dialogen kan begge parter jo rejse debat om dilemmaer og problemer, som den ene eller den anden part oplever.
I debatterne om Randersmodellen er der kommet forskellige synspunkter frem om, hvad der fremmer eller hæmmer aftaleenhedernes muligheder for at skabe kvalitet i ydelserne, feks. hvordan økonomistyringsreglerne anvendes? og hvordan tildelingsre-glerne, altså den måde hvorpå enhedens budget bliver beregnet, fungerer?
Økonomistyringsreglerne, dvs. regler om overførsel af over-/underskud mellem årene og reglerne om overførsel mellem drift- og lønudgifter vurdere både lederne og medarbe-jderne medvirker til at øge kvaliteten, men medarbejderrepræsentanterne er i lidt min-dre grad end lederne af denne opfattelse.
Også her undlader næsten hver tredje medarbejder at tage klart stilling.
Interviewene og kommentarerne til spørgeskemaundersøgelsen peger i retning af, at det forhold at op til 5 % af lønmidlerne kan anvendes til andre driftsudgifter, indebærer en risiko for at f.eks. børnene mister undervisningstimer i folkeskole. Det er ikke dog ikke dokumenteret i forbindelse med evalueringen.
Økonomistyringsreglerne medvirker til at øge kvaliteten af aftaleenhedens ydelser og service
69%
17%14%
51%
33%
17%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Helt eller delvist enig Hverken enig eller uenig Helt eller delvist uenig
Leder Medarbejder
Figur 14
Mange mener, der mangler ressourcer og konkret er det påpeget at enheder, hvis budget tildeles efter en model, hvori der indgår personaletimer x gennemsnitsløn, får for lille budget, fordi gennemsnitslønnen er beregnet for lavt. Denne påstand er ikke analyseret nærmere, fordi det ligger uden for evalueringens rammer.
Der er fra flere sider blevet peget på den udfordring, som opstår fordi alle medarbejdere naturligvis ikke får gennemsnitsløn. En enhed kan have mange medarbejdere med en løn, som ligger over gennemsnittet på grund af høj anciennitet. Det kan også være fordi, enheden har prioriteret, at de ansatte skal være særlig godt uddannet/efteruddannet og derfor ofte også vil få højere løn. I begge tilfælde kan budgettet komme under pres, medens enheder, som har mange medarbejdere med lavere anciennitet, formentligt vil have mere luft i budgettet.
Svarene på, om der skal gøres noget ved det, er forskellige. På den ene side er der synspunkter som: ”Giv os fuld fleksibilitet”, ”fjern 5 % reglen” og værn om den stærke decentralisering – i særdeleshed i en vanskelig økonomisk situation, fordi det er den eneste måde, at kunne fastholde en maksimal motivation, ansvar, selvstændighed og kreativitet i opgaveløsningen”. På den anden side er der udsagn som: ”lønsummen vedr. undervisningspersonale skal ikke ud på skolerne”, ” Der skal laves tildelinger øremærket til løn, normeringsstyring, så aftaleenhederne ikke kan tænke i billig/dyr arbejdskraft”, ”det skal ikke være muligt at bruge lønmidler til drift af øvrige områder.... Der skal være midler øremærket til uddannelse af de ansatte”
Alle synspunkter er repræsenteret i de data der er indsamlet til evalueringen.
I spørgeskemaundersøgelsen er både byrådsmedlemmer, ledere og medarbejdere blevet spurgt, hvilken af 3 modeller de foretrækker:
At aftaleenheden får én samlet pose penge, 2 poser penge – en til løn og en til øvrige driftsomkostninger eller at aftaleenhedens normering fastsættes centralt i et fælles bud-get, hvorefter aftaleenhederne alene råder over budget til øvrige driftsudgifter.
Modellen, hvori aftaleenheden kun får én samlet pose penge får størst tilslutning fra lederne og byrådsmedlemmerne, men kun fra hver tredje medarbejder. 42 % af medar-bejderne foretrækker modellen med 2 poser penge, én som må bruges til løn og én som må bruges til andre driftsudgifter.
Laveste tilslutning er der til normeringsmodellen, hvor politikerne fastsætter en normer-ing, det vil sige angiver hvilke og hvor mange stillinger en enhed må benytte, og afta-leenhederne slet ikke råder over lønbudgettet. Afvigelser fra normeringen ville skulle godkendes centralt – f.eks. i fagudvalget. 17 % af medarbejderne foretrækker denne model, kun 9 % af byrådsmedlemmer og ledere fortrækker en normeringsmodel.
20 21
I debatten har det især været MED medlemmer fra folkeskoleområdet, som har argu-menteret imod at lønsummen til undervisning skal lægges ud på skolerne, men erstattes af en normering.
I figur 16 er svar fra Børn og Skole adskilt fra alle andre forvaltninger. Figuren viser, at andelen af ’normeringstilhængere’ er ca. dobbelt så stor i Børn og Skole, som i resten af kommunen, men andelen er kun 19 %.
Skal alle midler lægges ud i decentrale budgetter eller skal noget samles i centrale puljer og betales i fællesskab?
Angiv venligst, hvordan du foretrækker, at den økonomiske decentralisering skal fungere
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Aftaleenheden får én samlet pose penge.
Aftaleenheden får et lønbudget og et budget tiløvrige driftsomkostninger.
Aftaleenhedernes normering fastsættes ibudgettet og betales centralt, hvorefter
aftaleenhederne alene råder over budget tiløvrige driftsudgifter.
Resten Børn og Skole Figur 16
I dag er det f.eks. sådan, at bygningsvedligeholdelsen varetages af bygningskontoret, som også råder over en pulje til denne opgave. Midlerne til vedligeholdelse er altså truk-ket ud af aftaleenhedernes budgetter. Modsat er det planen, at midlerne til opvarmning og anden energi skal decentraliseres og lægges ud i de decentrale enheders budgetter.
Hvordan er holdningen til spørgsmålet om der skal eksistere centrale puljer eller alle midler skal fordeles til aftaleenhederne.
Et flertal af både ansatte (60 %) og byrådsmedlemmer (67 %) mener, at der skal være centrale puljer, medens lidt under 25 % i begge grupper siger nej til centrale puljer.
Undersøgelsen giver ikke noget svar på, hvilke centrale puljer man går ind for. Der er kommet mange kommentarer til spørgsmålet og et af de argumenter, som går igen i kom-mentarerne er solidaritet. Man finder det rigtigt, at man i fællesskab dækker udgifter, som den enkelte institution ikke selv er herre over.
Mange har også argumenteret for at udgifterne til vedligeholdelse skal finansieres af centrale puljer, fordi vedligeholdelse af bygninger er et fagligt område, som kræver særlig viden og kompetence. Det påpeges også at bygningsstandarden er uens. Nogen har store udgifter, fordi de bor i gamle bygninger, andre holder til i nyere bygninger, som ikke har så store vedligeholdelsesudgifter. Endeligt argumenteres der for, at små enheder kan have vanskeligt ved at spare op til større vedligeholdelsesopgaver.
Når det gælder vikarudgifter og andre lønrelaterede udgifter, er der argumenter både for og i mod centrale puljer, f.eks. at jo mere der bliver samlet i centrale puljer, jo mindre fleksibilitet har man lokalt, men også at enheder med megen sygdom hurtigt kan få
Mener du, at der skal være afsat centrale puljer ? (eks. til vikardækning,vedligeholdelse af bygninger, energiudgifter, IT
m.m.).
60%
17%
22%
67%
10%
24%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
I høj eller meget høj grad Hverken eller I ringe grad eller slet ikke
Ansatte ByrådFigur 17
62%
27%
9%
2%
36%42%
17%
5%
50%
36%
9%5%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Aftaleenheden får énsamlet pose penge.
Aftaleenheden får etlønbudget og et budget
til øvrigedriftsomkostninger.
Aftaleenhedernesnormering fastsættes ibudgettet og betales
centralt, hvorefteraftaleenhederne aleneråder over budget tiløvrige driftsudgifter.
Ubesvaret
Leder Medarbejder ByrådFigur 15
22 23
meget store vikarudgifter. Når det gælder energiudgifter peger mange på, at der er større incitament til at spare og etablere energirigtige løsning, hvis man selv har budgettet, men også at energiforbruget kan være meget afhængigt af bygningernes vedligeholdels-esstandard, som man ikke selv bestemmer over.
Som led i decentraliseringen bliver en række administrative opgaver løst decentralt – bogføring, budgetopfølgning og -styring, ansættelse af medarbejdere, lønforhandlinger, indkøb f.eks.
Ledere og medarbejdere er blevet spurgt om hvad det betyder for lederne. Deltagerne blev bedt om at markere hvilket udsagn de var mest enige i – udsagn A: Når administrative op-gaver bliver løst decentralt, får lederen større overblik over sit råderum og kan derfor sætte ekstra fokus på kerneydelsen, eller udsagn B: Når administrative opgaver bliver løst decen-tralt, bruger lederen sin tid på administration og mister fokus på enhedens kerneydelse.
Som det fremgår af figur 18 er mere end halvdelen enige med udsagn A og kun 20 % af lederne og 27 % af medarbejderne er enige med udsagn B.
Men selvom et flertal mener, at det giver bedre overblik, når man selv løser en række administrative opgaver, er der også blevet efterlyst bedre værktøjer til at løse administra-tive opgaver. Et par eksempler herpå er: ”vi har brug for bedre økonomistyringsredskab-er, hvis vi skal bevare troværdighed overfor bestyrelse og medarbejdergruppe. Vi har på nuværende tidspunkt ikke mulighed for at være præcise i tilbagemeldinger om økonomi og budget, og kommer til at virke utroværdige, når det endelige budget viser sig at være anderledes end vores ”gæt”. Det gør det svært at planlægge”
”Det er hårdt at være økonomisk ansvarlig uden at have et ordentligt økonomisk overblik!”.
A: overblik over råderum og fokus på kerneydelsenB: fokus på administration og mister fokus på kerneydelsen
57%
24%20%
51%
23%27%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Mere enig med A end med B Både enig med A og B Mere enig med B end med A
Leder MedarbejderFigur 18
Tema: Dialog
Afsnittet belyser, hvordan dialogen fungerer i modellen både ml. politikere ogaftaleenheder og mellem leder, ansatte og brugere. Evalueringen skal også beskrive hvad dialogen handler om.
Fakta om dialog
Dialogmøderne – indhold og udbytteHvad er det væsentligste udbytte af dialogmøderne mellem udvalg og aftaleenhed? By-rådsmedlemmer, ledere og medarbejdere fik mulighed for at markere op til 3 områder, som de især synes giver udbytte.
Alle 3 grupper finder det væsenligt, at man får viden og indblik i opgaver og indsatsom-råder på aftaleenheden, jævnfør figur 19.
Byrådsmedlemmerne mener også, at dialogmøderne anvendes til at tydeliggøre byrådets politik og at man får mulighed for at drøfte, hvilke resultater aftaleenheden skal nå. Det lægger ledere og medarbejdere ikke så meget vægt på, men lægger til gengæld stor vægt på, at dialogmøderne giver mulighed for at drøfte sammenhængen mellem enhedens opgaver og det tildelte budget.
Ledere og medarbejdere havde mulighed for at markere muligheden for at drøfte sam-menhæng mellem budget og aktivitet. Den mulighed havde byrådsmedlemmerne ikke, og desværre ved vi ikke hvor væsentligt byrådsmedlemmerne ville have vurderet dette.
Fagudvalgets møde med aftale-enheden afholdes forud for, at en aftale bliver indgået.Forslag til aftale er udarbejdet af aftaleenheden med bistand fra forvaltningen
Deltagerne er:· Lederen af aftaleenheden· Medarbejderrepræsentant fra MED · Brugerbestyrelsesrepræsentant· Fagudvalgets medlemmer· Direktør og chef for området
Børn og skoleudvalget deler sig og aftaleenhederne mødes med ½ udvalg.Begrundelsen er at børn og sko-leudvalgets medlemmer ellers skulle møde 108 aftaleenheder
24 25
enheden. Som figur 20 viser, deler svarene sig i 3 næsten lige store grupper. Dem der er enige med det ene udsagn, det andet udsagn eller er lidt enige med begge udsagn.
Svarfordelingen afspejler, at der ikke er noget entydigt svar på spørgsmålet. De ansattes svar fordeler sig næsten ligeligt mellem alle svarmuligheder. Der er stort set ikke forskel på hvordan ledere og ansatte svarer og derfor gengiver figur 20 den fælles svarfordeling.
Selvom 40 % af lederne og 28 % af medarbejderne giver udtryk for, at muligheden for at drøfte sammenhængen mellem opgaver og budget er et væsentligt udbytte af dialog-mødet, har andre i gennem kommentarer og interview efterlyst klarere udmeldinger fra byrådets om, hvilket serviceniveau borgerne kan forvente.
Dialog mellem ledere, medarbejdere og brugereDet er et gennemgående princip i Randersmodellen, at medarbejderne skal inddrages i væsentlige beslutninger om den daglige drift. Dette princip afspejles i MED aftalen. Det forudsættes også at lederne inddrager brugerne via de formelle samarbejdsorganer f.eks. brugerbestyrelser.
Undersøgelsen viser at byrådsmedlemmerne har meget høj grad af tillid til at lederne på aftaleenhederne involverer personalerepræsentanter og brugerrepræsentanter i dialog om aftaleenhedens udvikling. 64 % af byrådsmedlemmerne oplever at det er tilfældet. Ingen byrådsmedlemmer har den modsatte oplevelse, men 36 % af byrådsmedlem-merne tilkendegiver at de ikke ved i hvilken grad det sker.
A: Dialogmøderne fungerer som informationsmøder, hvor aftaleenheden orienterer om det daglige arbejde.
B: på dialogmøde tales om, hvordan kvalitet og service udvikles og hvilke resultater der skal nås
38%
32%30%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Mere enig med A end B Både enig med A eller B Mere enig med B end A
Ansatte Figur 20
Ingen af de 3 parter mener, at dialogmøderne anvendes til at justere aftaleudkastet. Ingen erindrer at der nogensinde er sket ændringer i et aftaleudkast før det bliver sendt videre fra fagudvalget til godkendelse i byrådet. Byrådsmedlemmerne begrunder det med, at der ikke er tradition for dette, at forslagene er afstemt med politikken på områ-det, at indholdet i aftalerne ’ikke er noget, man kan have noget i mod’ og kun i enkelte interview med gruppeformænd/udvalgsformænd blev der talt om at man kunne stille flere krav til aftaleenhederne.
Byrådsmedlemmerne lægger vægt på, at man på dialogmøderne har mulighed for at drøfte hvilke resultater enheden skal nå, men for ledere og medarbejdere kommer dette punkt længere ned på deres liste over udbyttet af dialogmøderne. Det er alligevel be-mærkelsesværdigt, at det udsagn som har mest fokus på det fremadrettede – hvad skal aftaleenheden nå i fremtiden? – betyder forholdsvis lidt i vurderingen af udbyttet af dialogmøderne.
Vi stillede derfor også MED medlemmerne overfor 2 udsagn om, hvad der foregår på dialogmøderne. Det ene udsagn var at dialogmøderne med det politiske udvalg fungerer som informationsmøder, hvor aftaleenheden orienterer udvalgets medlemmer om det daglige arbejde, og det andet udsagn handlede om at der på dialogmøderne med det politiske udvalg bliver talt om, hvordan aftaleenheden skal udvikle kvalitet og service, og hvilke resultater der skal nås i aftaleperioden.
De ansatte skulle altså tage stilling til om dialogmøderne overvejende er møder, hvor man beskriver den aktuelle situation eller møder hvor man ser på fremtiden for aftale-
Figur 19
Hvad er det væsentligste udbytte af dialogmøderne mellem udvalg og aftaleenheden.
0% 20% 40% 60% 80%
Viden om opgaver og udfordringer påaftaleenheden
Indblik i arbejdet med konkreteindsatsområder
Tydeligøre byrådets politik
Mulighed for at drøfte hvilke resultaterenheden skal nå
Mulighed for at justere aftaleudkastet førbyrådsbehandling.
Mulighed for at drøfte sammenhængenmellem enhedens opgaver og det tildelte
budget.
Leder Medarbejder Politikere
26
Hvordan oplever lederne og medarbejderne dialogen på aftaleenhederne. Inddrager led-erne personalerepræsentanterne og deltager personalet i dialogen om nye aktiviteter eller ændringer i økonomien?
Ja, lyder det samstemmende fra både ledere og medarbejdere. Dog er der lidt færre me-darbejderrepræsentanter, som oplever at de deltager i drøftelser end ledere som oplever det samme.
På min arbejdsplads drøfter leder og repræsentanter fra personalet større beslutninger om nye aktiviteter eller
ændringer i økonomien
77%
11% 12%
93%
4% 4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
helt eller delvis enig hverken enig eller uenig helt eller delvist uenig
Medarbejdere Ledere
På min arbejdsplads har vi dialog med brugerrepræsentanter om målene for enheden
62%
21%18%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
helt eller delvis enig hverken enig eller uenig helt eller delvist uenig
Ansatte
Figur 22
Figur 23
I hvilken grad oplever byrådsmedlemmerne, at lederne involverer personale- og borgerrepræsentanter i dialogen om
aftaleenhedens udvikling?
5%
59%
36%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
i meget høj grad
I høj grad
Hverken eller
I ringe grad
I meget ringe grad/sletikke
Figur 21
Randersmodellen forudsætter også at brugerne f.eks. gennem brugerbestyrelser, foræl-drebestyrelser o.l. indgår i dialog med lederne om enhedens udvikling. Derfor har vi også spurgt om det sker.
62 % af de ansatte svarer ja til dette. Det er formentligt ikke alle aftaleenheder, som har mulighed for at drøfte målene for enheden med brugerrepræsentanter, for det kræver at brugerne er organiseret på en eller anden måde.
27
28 29
Brugertilfredshedsundersøgelser67 % af deltagerne i evalueringen fortæller, at de er på en arbejdsplads, der har gen-nemført en brugertilfredshedsundersøgelse. Dem, som har gennemført en brugertilfred-shedsundersøgelse, er blevet spurgt, hvad undersøgelsen er blevet brugt til.
Over 60 % af dem, som har lavet brugertilfredsundersøgelser, har brugt dem til at se om enheden lever op til de mål, der er fastsat for, hvor stor brugertilfredsheden skal være, og til at ændre på den måde opgaverne bliver løst.
Under halvdelen (41 %) har dialog med brugerne om brugertilfredshedsmålingen og kun hver fjerde arbejder på en arbejdsplads, hvor man offentliggør brugertilfredshedsmålin-gen på hjemmesiden, så brugere og borgere kan se den.
Hvad bruges brugertilfredshedsundersøgelserne til?
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Samlet
Anvendes til at ændre den måde vi løser opgaverne på.
Anvendes til at vurdere om vi lever op til fastsatte mål om brugertilfredsheden
Der er dialog om resultaterne med brugerbestyrelse/pårørenderåd mv.
Anvendes til at vurdere om vi er lige så gode eller bedre end sammenlignelige enheder.
Resultaterne offentliggøres på vores hjemmeside som information til brugere, presse mv.
Det poltiske udvalg bliver orienteret om resultatet, og hvordan vi planlægger at arbejde medresultaterne.
Figur 24
Afsnittet belyser hvordan der følges op på de opstillede mål og indsatsområder oghvilke tilbagemeldinger, der anvendes når det gælder de borgervendte funktioner og hvordan politikere og ansatte vurderer at modellen har medvirket til at kvalitet og service overfor brugerne og udvikling i kommunen.
Fakta om kvalitet og service
Har Randersmodellen betydning for kvalitet og service?Formålet med Randersmodellen er, at styre kommunen så borgerne oplever effektiv ser-vice med høj kvalitet og der skabes mere udvikling. Derfor sætter vi til sidst fokus på om Randersmodellen har betydning for kvalitet og service i Randers Kommune.
Vi sætter også fokus på, hvordan opfølgningen sker – om den er med til at udvikle og dokumentere kvalitet og service?
Tema: Kvalitet og service
Alle aftaleenheder med borger-vendte opgaver skal gennemføre brugertilfredsheds- og medarbej-dertilfredshedsundersøgelser(Sammenlægningsudvalget, november 2006)
I aftalerne skal der sættes mål for brugertilfredsheden(Sammenlægningsudvalget, november 2006)
Aftaleparterne nedfælder i aftalen, hvordan man vil følge op på aftal-en, så man er enige om, hvordan man skal måle i hvilket omfang de udførende enheder har leveret den vare, byrådet har bestilt(Sammenlægningsudvalget, november 2006)
Der er gennemført 40 brugertil-fredshedsundersøgelser i perioden 2007 - 2009. Det er dels undersøgelser, som er udarbejdet fælles for flere forskel-lige aftaleenheder (eks. ældreom-rådet, daginstitutioner og skoler), og dels undersøgelser udarbejdet til brug for enkelt aftaleenhed. Andre undersøgelser afdækker tilfredsheden ift. et udvalgt tema f.eks. undersøgelse af skoleveje i forbindelse med cykel- og sti-planen.
30 31
Men der er også klare markeringer af, at man ikke ønsker at blive forsynet med informa-tioner om alt muligt. For det første skal det være relevant og for det andet skal tilbage-meldingerne kun vedrøre områder, hvor byrådsmedlemmerne skal spille en rolle.
Vi har spurgt deltagerne i evalueringen om byrådet efter deres mening, skal stille større krav til dokumentation af enhedens resultater. Der er en vis spredning i svarene, men blandt de ansatte (ledere og medarbejdere) er der en tendens i retning af nej til større krav om dokumentation af resultater.
Både blandt byrådsmedlemmerne og ansatte (ledere og medarbejdere) er der mange, som hverken er enige eller uenige i udsagnet og det hænger sikkert sammen med, at det ikke er helt klart, hvad der skal forstås ved udtrykket’ resultat af indsatsen’? Flerty-digheden kan måske illustreres med et (fiktivt) eksempel. I en daginstitution er det af-talt at institutionen skal have fokus på sproglig udvikling. Der er flere måder at beskrive resultatet heraf, det kan f.eks. være, ”der er arbejdet med sprogstimulation efter en ny metode xx”, at ”børnene har klaret sig bedre ved en sprogtest yy”, eller ”forældrene tilk-endegiver stor tilfredshed med daginstitutionen” i en brugertilfredshedsundersøgelse.Der er heller ikke konkretiseret hvad, der forstås ved ’dokumentation’, men der er ge-nerelt fokus på, at reducere kravene til dokumentation, bl.a. som led i regeringens afbureaukratiseringsprogram.
En deltager i evalueringen siger om kravet om dokumentation:”Vi skal ikke dokumentere så meget, at vi bliver styret af dokumentationen frem for de menneskelige mål og pædagogikken på arbejdspladsen. Samtidigt skal der være krav om fortsat udvikling på de enkelte institutioner, fordi det netop gør, at vi er nødt til hele tiden at have øje for vores faglighed, men også på at borgernes problematikker ændrer
Hvilken rolle spiller brugertilfredshedsmålingerne for byrådsmedlemmerne. Vi spurgte om målingerne er vigtige, eller om byrådsmedlemmerne får (mere troværdige) informationer fra andre, hvis brugerne ikke er tilfredse. Halvdelen af byrådsmedlemmerne lægger stor vægt på brugertilfredshedsundersøgelser, medens hver fjerde siger, at de har så stor kontakt med vælgere, at de er sikre på, at høre om det, hvis kvalitet og service ikke er i orden. Den sidste fjerdedel af byrådsmedlemmerne siger at de både lægger vægt på brugertilfredshedsunder-søgelserne, og på det vælgerne fortæller dem.
Om at få mere kvalitet og serviceBrugertilfredshedsmålinger er kun én af mange metoder, som kan benyttes for at vur-dere, hvad der er kommet ud af aftaleenhedens anstrengelser. Men opfølgning skal der til, for at byrådet på en kvalificeret måde kan indgå nye aftaler og være med til at påvirke den fremtidige udvikling.
Formanden for en af byrådsgrupperne siger det sådan:”Hvis vi bruger mange penge på at få gennemført nogle politikker, mener jeg også det er vigtigt at vi får nogle resultater tilbage, så vi kan se om det virker. Kan det ikke bruges til noget, skal man ikke fortsætte. Det behøver jo ikke være tilbagemeldinger i kæmpe rapporter - bare nogle opsamlinger/tal.”
En anden gruppeformand formulerede det på denne måde:”Jeg spørger sommetider vores institutioner, om det er det samme, der kommer ud af det uanset hvordan vi gør - har det nogen virkning? kan skolerne mærke forskel på om børnene kommer fra den ene eller den daginstitution?Der mangler metoder til at måle om ... det gør nogen forskel om vi gør det ene, det andet eller det tredje”
Byrådet skal stille større krav til dokumentation af resultater
16%
36%
47%
33% 33% 33%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
helt eller delvist enige hverken enige eller uenige helt eller delvist uenige
Ansatte ByrådFigur 26
A: Jeg lægger stor vægt på brugertilfredsheds-undersøgelserB: jeg har så god kontakt med mine vælgere, at jeg nok skal høre om der, hvis service og kvalitet ikke er i orden
50%
27%23%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Mere enig med A end B Både enig med A og B Mere enig med B end A Figur 25
32 33
Randersmodellen har fungeret i godt 2 år. Informationer om den indgår i introduktionen af nye ledere og medarbejdere og i MED uddannelsen, men er Randersmodellen kendt og tydelig for ansatte og byrådsmedlemmer?
Måske er det ikke overraskende, at lederne har det bedste kendskab til Randersmodel-len. Kun 17 % af dem synes der er for lidt viden om Randersmodellen. Byrådsmedlem-mer og ansatte efterlyser i højere grad mere viden, som det ses i figur 28.
Også når det gælder den økonomiske decentralisering, føler lederne sig godt klædt på. 56 % af dem har tilstrækkelig viden om de økonomiske decentraliseringsregler og kun 17 % angiver, at deres viden ikke er tilstrækkelig. Medarbejderne er her lidt mere usikre, kun 33 % af dem har tilstrækkelig viden efter deres eget udsagn og 46 % finder deres viden om økonomisk decentralisering utilstrækkelig.
Er Randersmodellen kendt?
Er der for lidt viden om Randersmodellen?
45%
32%
23%
17%
47%
36%38%
41%
21%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Helt eller delvist enig Hverken enig eller uenig helt eller delvis uenig
Byråd Leder Medarbejder
Jeg har tilstrækkelig viden om økonomisk decentralisering
33%
21%
46%
56%
27%
17%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
helt eller delvist enig Hverken enig eller uenig helt eller delvis uenig
Medarbejdere Ledere
Figur 28
Figur 29
sig i kraft af samfundets udvikling og derfor er vi nødt til hele tiden at tilpasse tilbuddet til borgernes behov. Men krav om dokumentation og hele det administrative apparat, som er udviklet til aftalestyring, kan bremse for udviklingen. Den store fare opstår hvis dokumentationen sker for dokumentationens egen skyld – det fratager den enkelte in-stitution ansvaret for selv at udvikle sig”
En anden bidrager med følgende betragtninger: ”Noget jeg oplever som en forringelse er at evalueringskulturen har ændret sig fra at være et pædagogisk redskab til udvikling af praksis … til at være en kultur hvor vi bedømmer barnet og ikke det pædagogiske arbejde”
Evalueringen understøtter behovet for at forbedre opfølgning og dokumentation af ser-vice og kvalitet – for at kunne udvikle begge dele. MEN evalueringen giver ikke noget tydeligt svar på, hvordan denne opgave skal gribes an.
Deltagerne i undersøgelsen peger på at Randersmodellen medvirker til, at aftaleenhed-erne har fokus på udvikling og at de sætter nye mål. 68 % af lederne siger ja til det og kun 7 % siger nej. Blandt medarbejderne siger 50 % ja til at Randersmodellen er med til at rette fokus mod udvikling og nye mål og kun 12 % siger nej.
Randersmodellen medvirker til, at vi har fokus på udvikling og sætter nye mål for aftaleenheden
68%
25%
7%
50%
38%
12%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
I høj eller meget høj grad Hverken eller I ringe grad eller slet ikke
Leder MedarbejderFigur 27
34 35
Der er delte meninger om, hvorvidt det skal ændres, men der er en lille overvægt af byrådsmedlemmer og ansatte i administrationen, som ikke ser nogen grund til at ændre på det.
Den økonomiske decentralisering giver lederne dispositionsret over budgettet (indenfor økonomistyrings reglerne og lovgivningens, overenskomstens, indkøbspolitikkens og an-dre fælles rammer), men der har været debat om, hvorvidt denne dispositionsret skal yderligere indskrænkes.
Byrådsmedlemmerne synes, at det er bedst at aftaleenhederne selv afgør, hvordan budgettet skal anvendes, selvom det kan fratage byrådsmedlemmerne nogle af deres handlemuligheder, at lederne har kompetencen til at beslutte, hvordan budgettet skal anvendes. Det mener ledere og medarbejdere også.
Alligevel er der fra medarbejderrepræsentanters side blevet udtrykt bekymring for, om borgernes service forringes, fordi de frygter, at der vil blive anvendt flere penge på øvrige driftsudgifter og færre penge på lønninger. Fra skolerepræsentanters side er det blevet fremført, at aftaleenhederne bør tildeles en normering – i stedet for en lønsum. Den frie dispositionsret kan også indskrænkes ved at opdele den pengepose, som aftaleenheden får, i 2 adskilte dele – en til løn og en til andre udgifter.
I begge de to nævnte modeller vil aftaleenhederne skulle søge om tilladelse til at anv-ende pengeposen eller normeringen på en anden måde end det er aftalt.
Halvdelen af byrådsmedlemmer støtter èn pose penge princippet og næsten 2 ud af 3 ledere går ind for at aftaleenheden får èt samlet budget, men blandt medarbejder-repræsentanterne er der ikke flertal for en model, hvor aftaleenheden disponerer over èn samlet pose penge.
Der er opbakning til princippet om at det ikke er alle driftsmidler, som skal lægges ud til de decentrale enheder, men at der skal etableres centrale puljer. Evalueringen peger dog på, at der er grund til at tænke sig godt om, når man beslutter, hvilke centrale puljer der skal etableres.
Dialogmøderne vurderes af alle parter som meget positive. De betyder gensidigt kend-skab mellem parterne og forståelse for de opgaver og udfordringer som aftaleenhederne står overfor. Dialogmøderne ser i mindre omfang ud til at sætte fokus på hvilke resultater aftaleenheden skal nå i aftaleperioden, og fagudvalget indgår ikke i en forhandling med aftaleenheden om indholdet af aftalen. På denne måde kan dialogmøderne få karakter af orienteringsmøder, som af nogen karakteriseres af ansvarsforflygtigelse og andre af oplever at de får rollen som gummistempel.
Evalueringen af Randersmodellen skal give svar på, om formålene med Randersmodel-len er opfyldt – sådan som den er implementeret og fungerer ved udgangen af 2009.
For at kunne give svar på dette, har vi spurgt alle som var medlem af Randers byråd da val-gperioden sluttede 31. dec. 2009 og alle ledere og medarbejdere som er medlem af MED organisationen, dvs. både medlemmer af et lokal MED, sektor- område- el. hoved MED.
Formålet med styringsmodellen, som kaldes Randersmodellen er, at give byrådet bedre muligheder for at styre kommunen og give større råderum til de kommunale ledere og medarbejdere, således at borgerne modtager effektiv service med høj kvalitet og der i det hele taget skabes mere udvikling.
Der er generelt stor opslutning omkring Randersmodellen og den overordnede konklu-sion er, at Randersmodellen er implementeret og fungerer på en måde, som betyder at den opfylder sine formål.
Byrådet styrer kommunen gennem politikker, som er kendte af de ansatte og som by-rådsmedlemmerne oplever, bliver omsat gennem aftalerne.
Byrådsmedlemmerne slutter op om den decentrale ledelse og den decentrale ret til at disponere over enhedens budget. Vurderingen er at det giver den bedste udnyttelse af midlerne og størst kvalitet for borgerne.
Med de nuværende 147 aftaleenheder skal byrådsmedlemmerne deltage i mange dia-logmøder. På denne måde kommer de til at møde ledere og medarbejderrepræsentan-ter, som har den direkte borgerkontakt, og byrådsmedlemmerne kommer også til at stå overfor de enkelte enheder og deres konkrete driftsudfordringer.
Er det en bedre ide, som flere andre kommuner gør, at indgå aftaler med direktørerne, som herefter skulle indgå aftaler med de enkelte enheder og institutioner?
Den måde at organisere aftalestyring, har absolut ikke nogen tilslutning i Randers. Både fra politikernes og fra de ansattes side afvises det.
På et enkelt område i Randersmodellen er det dog sådan, at der indgås en kontrakt mel-lem og byråd og direktør, nemlig i administrationen. Den samlede aftale om administra-tionen indgås i dialog med økonomiudvalget og følges op af aftaler mellem en direktør og en afdeling i administrationen.
Er målene med Randersmodellen opfyldt?
36 37
Data til analyse af byrådsmedlemmernes holdninger og erfaringer med Randersmodellen
Data til analyse af MED medlemmernes holdninger og erfaringer med Randersmodellen
Erfaringer med Randersmodellen – interview med medlemmer af MED organisationen
Uddybende kommentarer i spørgeskemaet - fra medlemmer af MED organisationen
Datagrundlaget – redegørelse for dataindsamling og repræsentativitet
Bilagene findes på intranettet, følg linket: Randersmodellen på BROEN eller via www.randers.dk under fanebladet mitranders.dk
BilagDer er generel opslutning til udsagn, der går i retning af at der skal mere fokus på re-sultater og kvalitet, men samtidigt afslører evalueringen, at der også tages afstand fra øgede dokumentationskrav.
Der er en vis uklarhed om, hvad der forstås ved kvalitet og hvordan den udvikles og dokumenteres
Brugertilfredshedsundersøgelserne er taget i anvendelse og benyttes ofte til at vurdere om man når sine mål eller noget skal ændres på aftaleenheden. Alligevel er der grund til at se på, om brugertilfredshedsundersøgelserne kan bruges mere effektivt og mål-rettet.
Alle parter er blevet spurgt, om de ved nok om Randersmodellen, og som forventet er svaret ikke et klart: ja vi ved nok. Det er forventeligt at der bliver efterspurgt mere in-formation.
I denne undersøgelse er der også mange tilfælde, hvor der bliver svaret ’hverken eller’/’både og’, og det kunne tyde på en vis usikkerhed overfor hvad Randersmodellen indeholder og hvilken rolle de enkelte elementer i modellen skal spille.
De mange ’både og’ svar kan også være udtryk en ’det kommer an på holdning’. Dermed afspejler undersøgelsen også, at der ikke er ret meget der enten er sort eller hvidt, og at der kan være behov for en fortsat dialog i MED om, hvordan Randersmodellens formål kan fremmes.
Evalueringen peger således på, at der er grund til at kigge nærmere på følgende temaer:• Dialogmøderne er vigtige, fordi de ansatte får mulighed for at fortælle byrådsmedlem-
merne om de opgaver aftaleenheden varetager og de indsatsområder, som er valgt i aftaleperioden. Spørgsmålet er om dialogmøderne i endnu højere grad kan blive forum for udvikling af kvalitet og service?
• Randersmodellen skaber sammenhæng mellem de vedtagende politikker og den ser-vice, som borgerne møder på aftaleenhederne. Men spørgsmålet er hvor og hvordan kan Randersmodellen på mere konkret niveau sikre sammenhæng mellem aktivitet, serviceniveau og budget?
• Den økonomiske decentralisering giver store frihedsgrader for aftaleenhederne, men også stort ansvar når der skal prioriteres, Skal økonomistyringsreglerne ændres, således at aftaleenhederne får mindre indflydelse og fagudvalget får større indfly-delse på, hvordan budgettet anvendes?
• Er der grund til at relancere Randersmodellen gennem overskuelige materialer her-om, dialog og undervisning f.eks. i MED – regi?