quotas d'immigration: l'expÉrience suisse

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  • CAHIERS DE MIGRATIONS INTERNATIONALES

    37

    QUOTAS DIMMIGRATION:LEXPRIENCE SUISSE

    Etienne Piguet et Hans MahnigForum suisse pour ltude des migrations

    Service des migrations internationales

    BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL GENVE

  • CAHIERS DE MIGRATIONSINTERNATIONALES

    37

    QUOTAS DIMMIGRATION:LEXPRIENCE SUISSE

    Etienne Piguet et Hans Mahnig

    Service des migrations internationales

    BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL GENVE

  • iii

    Table des matires

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  • iii

    Table des matires

    AVANT-PROPOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    V

    INTRODUCTION: PROBLMATIQUE ET MTHODE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    1

    1. PREMIRE PHASE: LA POLITIQUE DES ANNES CINQUANTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    3

    2. DEUXIME PHASE: LES TENSIONS SOULEVES PAR LIMMIGRATION. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    5

    LE PLAFONNEMENT SIMPLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

    LE DOUBLE PLAFONNEMENT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

    LA NAISSANCE DU SYSTME DE CONTINGENTEMENT GLOBAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

    3. TROISIME PHASE: LA POLITIQUE MIGRATOIRE DEPUIS 1970. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    12

    LE FONCTIONNEMENT DU NOUVEAU SYSTME DIMMIGRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

    LES ANNES 1970 ET 1980, ENTRE CONFLITS ET DPOLITISATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

    4. LE SYSTME DE QUOTA MIS EN QUESTION: LES ANNES 1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    20

    LA STABILISATION DE LA POPULATION TRANGRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

    LA DIVERSIFICATION DES MOTIFS DIMMIGRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

    LA TRANSFORMATION DE LENVIRONNEMENT POLITIQUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

    LA TENTATIVE DE CONTINGENTER TOUTES LES FORMES DIMMIGRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

    LA DISTANCE CULTURELLE COMME PRINCIPE DADMISSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

    LA FIN DES QUOTAS ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

    CONCLUSIONS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    32

    DES OBJECTIFS MULTIPLES ET CONTRADICTOIRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

    DES CONTRAINTES EXTRIEURES CROISSANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

    BIBLIOGRAPHIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

    CAHIERS DE MIGRATIONS INTERNATIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

  • v

    Avant-propos

    Les conseils du BIT sont frquemment sollitics par les gouvernements qui dsirentformuler et appliquer une politique dimmigration de main-doeuvre, au sens large duterme. Vu la mondialisation croissante des relations conomiques, qui amne les pays intensifier toujours plus leurs changes de biens, de services et de personnes, il fautsattendre ce que les demandes daide de ce genre se multiplient. Cest ce qui a incitle BIT lancer ltude dun modle dimmigration, en loccurrence le systme des quotassuisse, suivi de lvaluation de ses consquences, peut-tre non prvisibles mais rellesaux plans politique, social et culturel. Il sagit de dgager un modle susceptibledorienter en connaissance de cause les choix dun autre pays confront des questions depolitique de mme nature.

    Ltude ci-aprs a t prpar par le Forum suisse pour ltude des migrations. Elleanalyse la politique suisse de contingentement de limmigration au cours des quarantedernires annes et value les enseignements qui peuvent tre tirs de lexpriencehelvtique. Le document sattache dgager, laube de lan 2001, les principesdirecteurs de cette politique en la mettant en relation avec un tat statistique actuel prcisde la situation et des types de migration en Suisse: quotas dimmigration saisonniers,proportion dtrangers dans la population, volution de la population trangre, chmageet population trangre.

    Cette analyse montre que la gestion du processus migratoire est complexe. Bien que dansles premires annes la politique suisse tait dicte par des considrations dordreconomique, il est devenu vident, au fil des annes, que les pressions concurrentiellesrduisaient les raisons quil y avait faire dpendre les contingentements annuels de ltatde lconomie.

    Cette tude ne prtend pas apporter une rponse dfinitive chaque situation mais indiquequun modle de quotas dimmigration totalement flexible, tel que celui adopt par laSuisse dans les annes soixante-dix, permet incontestablement lEtat daccueil dedisposer dun instrument supplmentaire de politique conjoncturelle, tout en gardant lecontrle sur leffectif total de la population trangre. Lexprience suisse montrecependant que le contexte international, les relations avec les pays dorigine ainsi que lapolitique intrieure permettent rarement datteindre pleinement ces objectifs long terme.

    M.I. Abella,Chef,

    Genve, novembre 2000 Service des migrations internationales

  • 1

    Introduction: problmatique et mthode

    Depuis le dbut des annes soixante, la Suisse a mis sur pied plusieurs systmes decontingentement de l'immigration de travailleurs annuels ou saisonniers. Ds les annesseptante des quotas prcis d'immigration ont t fixs chaque anne par le gouvernementdans le but de contrler d'une part l'effectif de la population trangre, de fournir d'autrepart certaines branches conomiques ou rgions la main-d'uvre ncessaire leurdveloppement conomique. Le but de la prsente recherche est d'analyser la politiquesuisse de contingentement de l'immigration au cours des dernires quarante annes etd'valuer quels enseignements peuvent tre tirs de l'exprience helvtique. Avant deprsenter les objectifs, il convient de la situer dans un cadre gnral danalyse despolitiques dimmigration qui permet d'en tracer les limites. Ce cadre gnral estschmatis ci-dessous (Figure 1).

    Figure 1

  • 2

    1 On peut, par exemple, aisment juger de l'impact d'un politique d'immigration en termes de nombre d'entres et d'accroissement de l'offre de travail, alors que le lien avec desphnomnes tels que l'intgration sociale est beaucoup moins direct.

    Trois tapes peuvent tre distingues en matire de politique de migration: la formulationdes politiques, le droulement concret et les consquences conomiques, sociales etculturelles. Ces diffrentes tapes interagissent entre elles et sont dtermines par denombreux facteurs extrieurs (considrations objectives mais aussi reprsentationssubjectives et climat politique du moment, alas de l'volution sociale et conomique,changements dans les rapports de forces entre les acteurs, contexte international. etc.).Deux politiques doivent en outre tre distingues: la politique d'accs au territoire(immigration policy) et la politique destine aux migrants une fois tablis ou en sjourdans le pays (immigrant policy). Si les liens entre ces politiques sont troits, leursobjectifs, leurs modes de mise en uvre et les critres pertinents d'valuation restent trsdiffrents 1.

    En regard de ce schma d'ensemble, trois questions correspondant aux flches continuesdans le schma - seront abordes dans le prsent rapport:

    1. Comment expliquer la mise sur pied par la Suisse d'une politique de quotas et lafixation de ceux-ci des niveaux plus ou moins levs ? Quel a t le contexte (social,politique, conomique) et les objectifs qui ont sous-tendu cette politique ?

    2. Quel a t l'impact de cette politique sur les flux d'immigration effectifs ?

    3. En regard des objectifs dfinis, de l'impact effectif sur les flux et de la raction desdiffrents acteurs, ces politiques ont-elles t juges satisfaisantes ou ont-elles faitl'objet de critiques et de rorientations au cours de la priode tudie ?

    Ces questions ne reprsentent ainsi qu'une partie de l'analyse d'ensemble desconsquences de l'immigration. Elles correspondent cependant des aspects centraux deces phnomnes et permettent de tirer des enseignements prsentant une certaine clart.

    Sur le plan mthodologique, cette analyse se basera sur les dcisions gouvernementales enmatire de quotas, sur les prises de position des diffrents milieux, sur les rsultats desconsultations populaires (votations), sur des indicateurs conjoncturels, ainsi que sur lesdonnes relatives aux flux effectifs d'immigration.

    Dans le cadre d'une tape ultrieure de la recherche, il serait particulirement intressantde rpondre la question du bilan objectif qui peut tre tir, avec le recul historique, desconsquences conomiques de limmigration en Suisse en termes de march du travail,d'inflation, de productivit et de transformations structurelles. Bien quun nombreimportant de recherches aient t effectues sur ces diffrents thmes depuis les annessoixante, on ne dispose pas en effet lheure actuelle dune synthse densemble.

  • 3

    La politique dimmigration suisse de laprs-guerre peut tre divise en trois phases

    distinctes. Dans limmdiat aprs-guerre, la Suisse dispose dun appareil de pro