* Texto preparado para el Seminario de expertos sobre racismo, discriminacin,xenofobia y otras formas de inequidad, Santiago de Chile.

** Coordinador de la Unidad de Investigaciones Aplicadas del Instituto Interame-ricano de Derechos Humanos. Este texto no compromete una posicin institu-cional.

1 He desarrollado ms extensamente estas ideas en varios trabajos recientes, entreotros en Lucha indgena y reforma neoliberal, en Iconos, revista de la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), n. 9, Quito, 2000.

Pueblos indgenas, derechos econmicos,sociales y culturales, y discriminacin*

Diego Iturralde G. **

La arena o el campo de lo tnico-nacional en Amrica Latina1

En el ltimo cuarto del siglo ha ocurrido una importante reemer-gencia de las identidades indgenas de la regin, el fortalecimiento delos pueblos en tanto sujetos sociales, y la rpida conversin de susorganizaciones en actores polticos dentro de las sociedades nacionalesy en el escenario internacional. En el mismo perodo se han dadoimportantes modificaciones a nivel del Estado, caracterizadas, entreotros factores, por la reinstalacin de regmenes democrticos, lareforma del marco constitucional y legal, y el inicio de los procesos dedescentralizacin de la administracin y privatizacin de los serviciosy las empresas pblicas. Finalmente, los organismos multilaterales decontrol y asistencia tcnica y financiera, as como las agenciasbilaterales de cooperacin al desarrollo, han modificado sus estrategiaspara actuar sobre estos dos procesos, orientando y financiandoprogramas de modernizacin, descentralizacin y desincorporacin delEstado, adems de condicionar su apoyo a una mayor participacin delas organizaciones locales y de la sociedad civil en general.

A partir de esta constatacin, la arena en la cual se viene definiendoy analizando la cuestin nacional-indgena en Amrica Latina, puedeentenderse bsicamente como un tringulo cuyos lados estn formadospor las dinmicas de la emergencia de los pueblos indgenas, la reformadel Estado y las modificaciones en el escenario internacional. Hay otrosfactores, como cambios en las percepciones y actitudes sociales frentea la interculturalidad, modificaciones de los modelos de organizacin

de los actores econmicos emergentes e impacto de nuevos programasy proyectos de combate a la pobreza, que estn presentes en este campoy que desempean un papel importante en la configuracin de lastensiones que caracterizan esta arena.

Aunque las relaciones entre estas dinmicas son mltiples, en losltimos aos se ha privilegiado la comprensin de esta arena desde elexamen de las tensiones establecidas en el plano normativo: esto escomo si se tratara de una disputa de derechos. La opcin por estepunto de vista el legal para comprender esta relacin y sus modifi-caciones, no es nicamente un recurso metodolgico y disciplinario;responde al hecho de que el desarrollo de la relacin ha estadodominado en la ltima dcada por lo que M. Gmez2 denomina lajuridizacin de lo indgena, para denotar que las plataformas de losmovimientos indgenas han llegado a un punto en el cual susdemandas se concentran en la reivindicacin de una nueva norma-tividad, que las respuestas desde el Estado se procesan igualmente enla reforma legal y que la intervencin externa presiona a los pasespor ciertas reformas legales, la adopcin de convenios internacionalesy acuerdos bilaterales y el cumplimiento de reglas y principios deestrategia de los donantes; en muchos casos esta presin se extiendeal reconocimiento y atencin de las demandas indgenas.

En efecto, la irrupcin de los pueblos indgenas como un nuevosujeto social y de sus organizaciones como un actor poltico, implicavarios tipos de dinmicas interconectadas, una de las cuales es laconstruccin de una plataforma de lucha que se expresa finalmentecomo una reivindicacin de derechos, incluyendo desde la demandade modificacin de la constitucionalidad del Estado, hasta elreconocimiento de un sistema legal y jurisdiccional propio de cadapueblo indgena. La reforma del Estado, en un buen nmero depases, incluye modificaciones del marco constitucional y legal parareconocer la existencia de los pueblos indgenas y garantizar algunosde sus derechos, la modernizacin de la institucionalidad que atiendelos asuntos indgenas, y la transferencia de competencias (eneducacin y salud, por ejemplo) a las comunidades locales. En elmbito internacional se han adoptado algunos convenios, decla-raciones, directrices de poltica y estrategias de cooperacin bilateraly multilateral especficamente relacionados con los pueblos indge-

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2 Este trmino lo ha propuesto y lo utiliza Magdalena Gmez en varios textos;entre otros su artculo La juridizacin de los indgenas ante la nacinmexicana, en Iturralde, Diego (compilador), Orden jurdico y control social,Mxico DF, Instituto Nacional Indigenista, 1994.

3 Algunas ideas de esta seccin estn inspiradas en la lectura de la versinpreliminar de un documento preparado por A. Bello y M. Rangel para laComisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) con oportunidad de laConferencia sobre Racismo: Etnicidad, raza y equidad en Amrica Latina y elCaribe, Santiago de Chile, marzo de 2000.

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nas y se vienen discutiendo los proyectos de Declaracin Universaly Americana de Derechos de los Pueblos Indgenas.

Otro plano en el cual esta relacin est tomando cuerpo en losltimos aos es la disputa por el ejercicio de la autoridad en la arenaelectoral. Este plano, relativamente nuevo, se est derivandoprecisamente de la reforma legal y de la modernizacin de lasinstituciones pblicas particularmente de la descentralizacin y esposible que ample el campo de lo tnico-nacional para acoger lasdinmicas de la sociedad en general y de las formaciones polticascomo nuevos actores de la relacin. Esta perspectiva de anlisispoltica esta an poco desarrollada.

Tambin es posible observar cambios en la relacin pueblosindgenas-estados-agencias internacionales, desde la perspectiva delas reformas econmicas y, particularmente, desde las dinmicas quese estn desatando en el mercado. Un aspecto inminente que ya estsiendo explorado por algunos autores se refiere al de la desregula-cin y normalizacin del mercado de tierras; otro, poco investigadoan, al mercado de dinero (el crdito); uno ms, el del acceso a losservicios pblicos y la seguridad social, y a su administracin en elnivel local; temas sobre los cuales no se ha fijado todava la atencinde los analistas.

Diversas combinaciones de las tensiones emergentes en la arenade la relacin tnico-nacional han estado presentes en aconteci-mientos recientes en la regin, como el levantamiento de loszapatistas en Chiapas, los resultados de la consulta sobre la reformaconstitucional en Guatemala, la oposicin de las organizaciones delpueblo mapuche a la construccin de la presa Ralco en el alto Bio-bio y los eventos protagonizados por la Confederacin deNacionalidades Indgenas de Ecuador (CONAIE) en enero del 2000.

Pueblos indgenas y discriminacin racial3

Deseo destacar que estas dinmicas y el escenario resultante hancontribuido a modificar significativamente la comprensin dediversidad social en la regin, la misma que estuvo enraizada en unaperspectiva racista hasta bastante avanzada la segunda mitad delsiglo XX, y en una suerte de darwinismo social en las dcadas

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posteriores, dominadas por el paradigma del desarrollo. Posicionesms recientes han empezado a comprender la diversidad tnica ycultural como un asunto de fronteras de identidad, y estas comoresultado de construcciones sociales contemporneas, ajenas a cual-quier consideracin de raza o de evolucin.

Efectivamente, ninguna postura intelectual seria argumenta hoyen da la existencia de diferencias genticas o raciales entre los pue-blos, y los avances de la ciencia confirman cada vez ms claramentela identidad gentica de la especie humana. Cada da son ms claraslas evidencias y ms frecuentes las posturas favorables al reconoci-miento de la diversidad social que se expresa como multietnicidad ymulticulturalidad, como una caracterstica de la humanidad y comoun potencial de nuestras sociedades.

A pesar del avance de las tendencias antes descritas, existen, y enmuchos casos se han recrudecido, las actitudes y las prcticasdiscriminatorias contra los pueblos indgenas y otras sociedadesdiferentes; actitudes y prcticas que operan mediante prejuicios decarcter racial y estereotipos que minorizan (estigmatizan) a losdiferentes. En la prctica la frontera de la identidad (principalmentede la identidad tnica) es reiteradamente dibujada como fronteraracial, o por lo menos como un escaln inferior (anterior) en laevolucin social.

La coexistencia de una comprensin formal (cientfica, legal einstitucional) progresivamente favorable al reconocimiento de ladiversidad tnica y cultural, con la persistencia de actitudes yprcticas racistas en la vida cotidiana, pone en evidencia algunascaractersticas de este fenmeno:

1. El racismo y la discriminacin son fenmenos progresivamenteindependientes de las compresiones racionales y de las expresio-nes formales de la vida social, tal como estas se exhiben en eldiscurso pblico, en la legislacin y en los medios de comunica-cin. Se trata de actitudes y prcticas enraizadas socialmente quepueden permanecer (y de hecho permanecen) ocultas y sonsistemticamente negadas, lo cual hace que sean cada vez msdifciles de combatir.

2. Las actitudes racistas y las prcticas discriminatorias son progre-sivamente funcionales al mantenimiento de la desigualdad econ-mica y la inequidad poltica, y contribuyen a profundizar laexclusin y a justificarla. Esta funcin se hace ms evidente en el

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contexto de la globalizacin y de las transformaciones que laconstituyen, sobremanera ante la