PortCover Timor East w/spine 8/5/02, 9:43 AM2

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AGRADECIMENTOS Este relatório foi produzido por uma equipa liderada por Sanjay Dhar e composta por Laura Bailey, Malcolm Bale, Sofia Bettencourt, Benu Bidani, José Braz, Julia Devlin, Peter Fallon, Jean Foerster, Adrian Fozzard, Francis Ghesquiere, Ronald Hood, Christopher Joubert, Michael Lewin, Patrick Meagher, Kasper Richter, Michael Stevens e Craig Wilson. Muriel Greaves prestou assistência com o processamento de documentos. Sarah Cliffe contribuíu com sugestões valiosas durante os vários estágios do processo. Saumya Mitra e Michael Stevens procederam à revisão do texto original. O relatório foi produzido sob a orientação de Homi Kharas e Klaus Rohland. Em Dezembro de 2001 foi entregue à autoridades timorenses um esboço deste relatório, que foi debatido com as autoridades em Março de 2002. A equipa deseja agradecer a todos os funcionários os comentários prestados em Timor Leste.

EQUIVALÊNCIAS CAMBIAIS

Unidade monetária: Dólar americano

ANO FISCAL 1 de Julho - 30 de Junho

PESOS E MEDIDAS

Sistema Métrico

SIGLAS E ABREVIATURAS1 ADB - Asian Development Bank – Banco Asiático de Desenvolvimento ARP - Agricultural Recovery Project – Projecto de Recuperação Agrícola AusAID - Australian Agency for International Development – Agência Australiana para o Desenvolvimento

Internacional BE - Business Environment - Ambiente Comercial BPA - Banking and Payments Authority – Autoridade Bancária e de Pagamentos CA - Constituent Assembly – Assembleia Constituinte - AC CEP - Community Empowerment Project – Projecto de Capacitação Comunitária CFA - Central Fiscal Authority – Autoridade Fiscal Central CFET - Consolidated Fund for East Timor – Fundo Consolidado para Timor Leste CGIAR - Consultative Group on International Agricultural Research – Grupo Consultativo sobre Pesquisa

Agrícola Internacional CPO - Central Payments Office – Gabinete Central de Pagamentos EEZ - Exclusive Economic Zone – Zona Económica Exclusiva ETTA - East Timor Transitional Administration – Administração Provisória de Timor Leste EIRP - Emergency Infrastructure Rehabilitation Project – Projecto de Emergência de Reabilitação da

Infraestrutura FAO - Food and Agriculture Organization - Organização Alimentar e Agrícola FDI - Foreign Direct Investment – Investimento Directo Estrangeiro - IDE FIAS - Foreign Investment Advisory Service – Serviço Consultivo sobre Investimento Estrangeiro FTP - First Tranche Petroleum – Primeira Tranche do Petróleo GDP - Gross Domestic Product – Produto Interno Bruto - PIB IAS - International Accounting Standards – Norma Internacional de Contabilidade ILO - International Labor Organization – Organização Internacional do Trabalho - OIT ITPT - Information, Technology, Post and Telecommunications – Informação, Tecnologia, Correios e

Telecomunicações JAM - Joint Assessment Mission – Missão Conjunta de Avaliação JICA - Japanese International Cooperation Agency - Agência Japonesa de Cooperação Internacional JV - Joint Venture LPU - Land and Property Unit – Unidade de Terras e Propriedades MAFF - Ministry of Agriculture, Fisheries and Forestry – Ministério da Agricultura, Pescas e Florestas NCC - National Consultative Council – Conselho Consultivo Nacional NGOs - Non-Governmental Organizations – Organizações Não-Governamentais - ONG OECD - Organization of Economic Cooperation and Development – Organização de Cooperação e

Desenvolvimento Económico - OCDE SEP - Small Enterprise Project – Projecto de Pequenas Empresas SRSG - Special Representative of the Secretary Genera – Representante Especial do Secretário Geral TFET - Trust Fund for East Timor – Fundo Mutuário para Timor Leste TLSMS - Timorese Living Standard Measurement Survey – Inquérito de Avaliação do Nível de Vida em Timor USAID - United States Agency for International Development – Agência Americana para o Desenvolvimento

1 NT: Embora se traduzam os nomes das instituições/projectos para português, algumas siglas permanecem no

equivalente inglês. No texto, são utilizadas em português as siglas que aparecem destacadas na lista acima.

Internacional UNTAET - United Nations Transitional Administration in East Timor – Administração Provisória das Nações

Unidas para Timor Leste VAT - Value Added Tax - Imposto sobre o Valor Acrescentado - IVA

Vice Presidente: Jemal-ud-din Kassum Director Nacional: Klaus Rohland Director do Sector: Homi Kharas Líder da Equipa: Sanjay Dhar

ÍNDICE

Página Nr. RESUMO.................................................................................................................................. i INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 1 CAPÍTULO 1: O CAMINHO DIFÍCIL PARA A INDEPENDÊNCIA ................................. 3 Perspectiva Histórica ...................................................................................................... 3 Prelúdio da Independência ............................................................................................... 5 CAPÍTULO 2: EVOLUÇÃO E QUESTÕES ECONÓMICAS E DE POBREZA ................. 8 Repercursões Económicas do Referendo e do Período de Transição.................................. 8 Características da Pobreza .............................................................................................12 Questões Económicas do Período de Transição ...............................................................19 CAPÍTULO 3: MELHORIA DO AMBIENTE COMERCIAL............................................23 Infraestrutura ................................................................................................................24 O Ambiente Legal.........................................................................................................28 O Enquadramento Legal para a Posse da Terra...............................................................34 CAPÍTULO 4: AUMENTO DO RENDIMENTO E PRODUTIVIDADE AGRÍCOLAS ....39 A Importância da Agricultura na Economia .....................................................................39 Enquadramento de Médio Prazo e Princípios ...................................................................44 Questões Políticas na Agricultura....................................................................................45 Necessidades de Assistência e Financiamento dos Doadores............................................55 CAPÍTULO 5: ABORDAGEM DAS NECESSIDADES DO DESENVOLVIMENTO HUMANO...................................................................................................................60 O Legado Indonésio .......................................................................................................60 A Estratégia do Período de Transição .............................................................................64 Em Direcção a um Enquadramento de Médio Prazo.........................................................69 CAPÍTULO 6: RECEITAS DO MAR DE TIMOR : QUESTÕES DE GESTÃO E DE

GOVERNAÇÃO .........................................................................................................78 Petróleo: Benção ou Maldição?......................................................................................78 Gestão das Despesas .....................................................................................................80 Gestão das Receitas e das Poupanças.............................................................................82 CAPÍTULO 7: MANUTENÇÃO DE UMA POLÍTICA FISCAL PRUDENTE ..................89 Desenvolvimentos Fiscal: Uma Perspectiva Geral...........................................................90 Política Fiscal................................................................................................................95 Opções de Financiamento...............................................................................................97 Sustentabilidade Fiscal....................................................................................................99 CAPÍTULO 8: ASSEGURAR UMA GESTÃO EFICAZ DA DESPESA PÚBLICA ..........100 Orçamento, Programa de Despesa e Desempenho.........................................................101 Gestão do Auxílio Externa ............................................................................................111

Capacidade na Gestão da Despesa Pública....................................................................113 Riscos e Oportunidades Potenciais ................................................................................116 CAPÍTULO 9: PROMOÇÃO DE UMA GOVERNAÇÃO EFICAZ..................................118 O Desenvolvimento da Função Pública..........................................................................118 Promoção de uma Governação Eficaz e Reduzir Oportunidades de Corrupção.................128 Capacitar as Comunidades Locais.................................................................................138 CAIXAS NO TEXTO Caixa 2.1: Declínio da Competitividade no Processamento de Café ..............................................20 Caixa 2.2: Brunei e o Efeito de Exclusão....................................................................................21 Caixa 3.1: O Systema Judiciário .................................................................................................31 Caixa 4.1: Princípios da Assistência dos Doadores ao Sector Agrícola ..........................................57 Caixa 6.1: O Fundo Mutuário de Tuvalu .....................................................................................86 Caixa 8.1: O Processo de Execução Orçamental......................................................................106 Caixa 8.2: Botswana: Exemplo de Gestão do Desenvolvimento Impulsionado por

Recursos Minérais .................................................................................................115 FIGURAS NO TEXTO Figura 2.1: Indicadores por Distrito do Impacto da Violência de 1999 ...........................................17 Figura 7.1: Atribuições da Despesas, 2001-02..............................................................................92 Figura 7.2: Atribuições das Despesas de Capital, 2001-02.............................................................92 TABELAS NO TEXTO Tabela 2.1: O PIB de 2000 por Origem Industrial a Preços Correntes de Mercado......................... 8 Tabela 2.2: Indicadores Económicos Seleccionados, 1998 - 2002..................................................11 Tabela 2.3: Indicadores Sociais Seleccionados ............................................................................14 Tabela 2.4: Auto-Avaliação da Mudança desde Antes da Violência de 1999.................................18 Tabela 2.5: Percepção das Mudanças por Sector ........................................................................18 Tabela 4.1: A Contribuição da Agricultura para o PIB Rural, 1993-1999.......................................40 Tabela 4.2: Produção Agrícola, 1997 e 2001 ...............................................................................43 Tabela 4.3: Estimat. Actuais do Financiamento para o Desenvolv. Agrícola e Rural, 2001-2005 .....59 Tabela 5.1: Comparações Nacionais da Despesa Per Capita em Saude e Educação......................65 Tabela 5.2: Estatísticas Chave da Educação Antes e Depois do Referendo (Público e Privado) .....66 Tabela 7.1: Despesa e Receitas da ETTA ..................................................................................90 Tabela 7.2: Orçamento de Fontes Combinadas 2001-02...............................................................91 Tabela 7.3: Contas e Estimavas do Fondos Consolidados, AF01 a AF06 .......................................93 Tabela 7.4: Receitas Realizadas & Projectadas, AF01 a AF06.....................................................95 Tabela 9.1: Emprego na Função Pública por Nível (2000-2001)..................................................119 Tabela 9.2: Uma Comparação dos Salários Mensais .................................................................122 Tabela 9.3: Razões de Compressão Salarial da Função Pública em Diversos Países ....................124 Tabela 9.4: Comparação Internacional dos Salários e Emprego na Função Pública ......................125 ANEXOS Anexo 1: Características da Pobreza ........................................................................................142 Anexo 2: Produção e Mercados de Arroz.................................................................................147 Anexo 3: Descomprimir os Salários da Função pública ..............................................................163

REFERÊNCIAS....................................................................................................................165

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RESUMO

1. No dia 20 de Maio de 2002, depois de mais de quatro séculos de colonialismo e de um quarto de século de ocupação e conflito, Timor Leste vai tornar-se na primeira nação nova do séc. XXI. Depois dos trágicos acontecimentos de 1999, Timor Leste, apoiado por uma generosa assistência financeira e técnica da comunidade de doadores, fez um tremendo progresso na reabilitação da sua economia, na reconstrução das suas infraestruturas, na reintegração dos seus refugiados e na construção de elementos chave de um processo político sustentável, num ambiente marcado por paz interna – este em nítido contraste com as outras sociedades pós-conflito.

2. Desde 1999, altura em que o PIB deve ter caído em cerca de um terço, a recuperação económica tem sido forte – para efeitos de trabalho, tem-se utilizado um pressuposto de mais de 15% de crescimento médio anual do PIB durante 2000 e 2001. Embora o produto tenha sido estimulado principalmente pela presença de uma grande comunidade internacional e pelos esforços de reconstrução financiados pelos doadores, a recuperação não se limitou ao sector urbano; também se considera que a produção agrícola ao longo dos dois últimos anos recuperou significativamente. Contudo, espera-se que o crescimento global abrande muito em 2002 e 2003, quando grande parte do pessoal internacional sair do país.

OS DESAFIOS

3. O principal desafio de Timor Leste é reconciliar a existência de uma pobreza aguda e de graves limitações em capacidade humana para gerir a economia, com a perspectiva concreta de importantes fluxos provenientes da riqueza dos recursos naturais do país. Este relatório centra-se em propostas de políticas que podem responder a estas duas prioridades – redução sustentável da pobreza e boa gestão dos recursos naturais.

4. Questões de Transição. Uma preocupação premente ao longo dos próximos dois anos é a de gerir a transição económica decorrente do fim da administração UNTAET, que envolve a partida de grande parte da comunidade internacional, com a perda associada de emprego e de rendimentos para os cidadãos timorenses – bem como a perda de capacidade técnica importante. A curto prazo, Timor Leste não dispõe da opção de depreciar a taxa cambial para responder a um choque negativo da procura, devido à partida dos internacionais, uma vez que a moeda oficial é o dólar americano. Uma outra questão de transição prende-se com a gestão dos recursos públicos até que se comecem a receber rendimentos offshore suficientes.

5. Criação de Riqueza. A médio prazo, o aumento esperado em rendimentos offshore constitui mais uma ameaça à competitividade do sector de bens não petrolíferos. Para se desenvolver uma economia, que não seja completamente dependente do auxílio externo e do petróleo, a nação tem que fomentar o investimento privado, os rendimentos e a produtividade agrícolas, que promover uma melhoria sustentada de desenvolvimento humano e que assegurar que a riqueza de recursos naturais é investida sabiamente. As

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barreiras à melhoria do ambiente empresarial são graves, dado o legado histórico de Timor Leste em termos de conflito e de isolamento e dadas as enormes lacunas que esta situação criou em relação ao resto do Sudeste Asiático, em termos de infraestruturas, instituições, enquadramento legal, educação e produtividade. A forma de reduzir estas lacunas vai ser importante para aumentar o emprego e a produtividade e para reduzir a pobreza.

6. Desenvolvimento Humano. Numa situação de necessidades múltiplas a competirem por recursos limitados, é impossível exagerar a importância que tem a melhoria dos padrões de desenvolvimento humano, tanto para a qualidade como para o ritmo do crescimento a longo prazo. As necessidades em educação básica e em formação são enormes e, juntamente com os serviços básicos de saúde, em qualquer estratégia de desenvolvimento, têm que continuar a ser o principal receptor dos recursos públicos. A concepção de medidas eficazes e baratas para ajudar os pobres é também essencial; daí a necessidade de se perceberem melhor as características da pobreza e a capacidade das famílias para pagarem por alguns serviços.

7. Governação e Gestão do Sector Público. A experiência pós colonial e pós conflito noutros países pobres está, infelizmente, cheia de exemplos de má atribuição e gestão de recursos, bem como de corrupção. A forte dependência do auxílio externo e dos recursos naturais exacerbam estas preocupações. No caso de Timor Leste, este risco é acrescido pelo número limitado de pessoal qualificado para enfrentar os desafios institucionais de construir uma nação de raiz. A capacidade para formular e aderir a meios eficazes de atribuir recursos aos objectivos de desenvolvimento com alta prioridade, vai ser muito importante. Inicialmente, a honestidade e a dedicação de um pequeno núcleo de líderes vai ser essencial; com o tempo, tem que se desenvolver um quadro maior de funcionários públicos com capacidade. Para tal, formar e manter uma governação eficaz vai requerer uma série de reformas institucionais, que vão ser difíceis.

8. Redução da Pobreza. Os resultados preliminares do inquérito aos núcleos familiares (TLSMS), recentemente completado, indicam uma incidência de pobreza de 40% em 2001. A incidência da pobreza é menor nas zonas urbanas (25%) do que nas zonas rurais (44%). A pobreza é predominantemente um fenómeno rural: 85% da população pobre habita nas zonas rurais. A incidência de pobreza mais baixa é em Dili/Baucau (14%) e a maior regista-se no centro rural e no oeste rural (49%). Não surpreendentemente, a agricultura é a ocupação principal da população, particularmente da população mais pobre. Em Timor Leste, tal como noutros locais, existe uma correlação forte entre a pobreza de consumo e os baixos níveis educativos. A posse de bens, incluindo acesso a terra, está também correlacionada com menos pobreza.

9. As estimativas de um inquérito realizado em todas as aldeias do país (sucos) mostram uma destruição significativa do parque habitacional e perdas de gado. Um dos resultados mais surpreendentes do inquérito aos sucos é a dimensão da insegurança alimentar: mais de 40% dos sucos referiram não terem alimentos suficientes para consumir entre Novembro e Fevereiro. Esta percentagem regista um pico em Janeiro, quando 80% dos sucos registam escassez alimentar.

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UMA ESTRATÉGIA PARA O CRESCIMENTO E PARA A REDUÇÃO DA POBREZA

10. As autoridades timorenses conhecem bem os desafios que enfrentam: depois das eleições para a Assembleia Constituinte em 30 de Agosto de 2001, iniciou-se um processo para se conceber um enquadramento estratégico de médio prazo para articular e implementar objectivos de desenvolvimento; estabeleceu-se uma Comissão do Plano para coordenar este trabalho, com o objectivo de preparar um Plano de Desenvolvimento Nacional até à independência. Um objectivo importante dos trabalhos preparatórios para este relatório foi o de contribuir para esse esforço.

11. O objectivo de crescimento sustentado e da redução da pobreza seria obviamente facilitado com um ambiente empresarial propício ao investimento privado, bem como com a continuação da reabilitação agrícola e do apoio aos agricultores na forma de capital, conhecimentos e perícia comercial – gerando assim mais emprego privado e maior produtividade e rendimentos rurais. Simultaneamente, existem barreiras importantes para a formação de uma base industrial significativa e as perspectivas de um crescimento agrícola rápido e sustentável são também incertas.

12. Estes factores salientam a importância do apoio continuado dos doadores a curto prazo, da gestão equilibrada da riqueza petrolífera de Timor Leste a longo prazo e da eficácia com que o auxílio e a riqueza offshore vão ser canalizadas para a redução da pobreza, principalmente para formar a base de capital humano. Isto por sua vez requer: o desenvolvimento de estratégias fortes de poupanças e de investimento, para alargar os benefícios da riqueza offshore para além do período de produção; a adopção de instrumentos transparentes para a gestão da despesa pública e do orçamento, para que as receitas e o auxílio sejam utilizados eficazmente; o desenvolvimento de uma função pública eficiente e orientada para os serviços; o apoio a uma cultura de responsabilidade e de orientação de resultados, que minimize as oportunidades para a corrupção.

A Abordagem das Distorções provocadas pela Grande Presença Internacional e pelo Enviesamento Urbano 13. A presença de uma comunidade internacional grande e endinheirada fez aumentar os salários e os preços, bem acima dos das regiões vizinhas ou dos de países com níveis comparáveis de produtividade, apesar da prevalência de desemprego generalizado. Este facto tem já limitado o desenvolvimento de empresas de pequena escala e do turismo e reduziu o emprego noutras actividades produtivas (p.e., no processamento de café), aumentando significativamente a população de Dili, que era de 120.000 habitantes antes do referendo de 1999. Conforme a comunidade internacional for partindo, é essencial que não se institucionalize, através de regulamentos ou de legislação, uma estrutura de preços que reflecte a actual economia artificial; é necessária flexibilidade que permita o desenvolvimento do sector privado, com a respectiva criação de empregos. O risco da rigidez de salários e de preços é aumentado pela incapacidade de permitir a depreciação da taxa de câmbio, como resposta ao choque da procura que a partida dos internacionais vai causar. Com pouca capacidade para gerir, a curto prazo, a sua própria taxa cambial ou

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política monetária, a opção de Timor Leste adoptar a sua própria moeda parece pouco recomendável no futuro próximo.1

14. A combinação de salários mais elevados do que os sustentáveis com a rigidez cambial implica que tenha que se permitir que os salários e os preços se ajustem em reposta às condições económicas e não devido a regulamentos burocráticos. Dada a natureza artificial das actuais condições urbanas, não se deve estabelecer um patamar para o ordenado mínimo, pelo menos até que o impacto da partida do pessoal internacional esteja absorvido. Isto não exclui a promoção de outros aspectos do regulamento do mercado de trabalho, embora seja necessário um esforço especial para alinhar esta regulação com as realidades do mercado de trabalho eventual de Timor Leste após a partida do pessoal internacional.

15. A presença grande mas temporária do pessoal internacional pode ter custos económicos e sociais significativos; por exemplo, em termos de encorajar uma migração rural-urbana insustentável e em termos de investimentos feitos em serviços para os estrangeiros. O incentivo para permanecer na agricultura e nas zonas rurais vai depender principalmente das perspectivas de rendimento e da qualidade da vida rural. O relatório aborda estes objectivos, salientando a importância de manter o esforço para se elevarem os rendimentos agrícolas e a produtividade, melhorando a qualidade da educação rural e das unidades de saúde e promovendo uma estrutura apropriada de governação ao nível das comunidades. A própria comunidade doadora pode mitigar as repercursões da sua partida faseando a retirada do pessoal da UNTAET – assegurando também que as posições mais difíceis de substituir por pessoal local não sejam abruptamente retiradas – e proporcionando bons pacotes de compensação ao pessoal local considerado redundante, o que pode facilitar o arranque de pequenas empresas.

16. A política fiscal pode também ter um papel importante para se evitar o exacerbamento do enviesamento urbano:

• Tem que se atribuir alta prioridade à ligação de clientes urbanos a contadores de luz e de água, obrigando ao pagamento destes serviços, acabando assim com o consumo gratuito que prevaleceu durante o período da UNTAET.

• Tem que se continuar com a tributaão de serviços urbanos (hotéis e restaurantes) e deve-se evitar a tributação de produtos rurais.

Melhorar o Ambiente Empresarial 17. O desenvolvimento actual de Timor Leste tem sido dominado por projectos financiados pelos doadores, mas a manutenção de um período alargado de crescimento com mão de obra intensiva vai necessitar de investimento privado sustentado, tanto doméstico como estrangeiro. No entanto, existem enormes barreiras ao desenvolvimento do sector privado, que reflectem: a violência de 1999 que destruíu os geradores de energia eléctrica, a infraestrutura de telecomunicações, registos de propriedades e de

1 A UNTAET adoptou o dólar americano como moeda oficial de Timor Leste, embora a rupia indonésia continue a circular na economia rural.

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imóveis; o corte com o sistema legal e regulatório da Indonésia em 1999; assim como deficiências antigas no enquadramento legal para a posse de terra, no enquadramento legal mais generalizado e no sistema judicial. Os serviços empresariais também sofreram com o êxodo em 1999 dos cidadãos indonésios e chineses, que dominavam esta área, a capacidade empresarial local foi afectada negativamente ao longo do tempo pelo legado histórico.

18. Os limites de capacidade e de recursos significam que nem todos os impedimentos ao investimento podem ser resolvidos imediatamente, portanto têm que se definir prioridades. Uma das prioridades mais altas da lista é a resolução do conjunto complexo de reclamações de propriedades, com origem ainda durante os períodos português e indonésio, que já inibiram a actividade comercial e o investimento, para além de terem resultado em diversas formas de fraude. A falta de clareza sobre a posse de terra e de bens imóveis exclui a possibilidade de estes serem utizados como garantias em empréstimos comerciais. Assim, deve dar-se urgência ao estabelecimento de um sistema formal de administração de propriedades, que confirme a posse de terra registada, dando-se prioridade às zonas urbanas, onde as disputas são mais graves e as pressões para assegurar posse de imóveis são maiores.

19. A incapacidade para se utilizarem bens como garantias reflecte ainda a falta de uma Lei Empresarial em vigor, bem como a falta de um enquadramento legal para falências. Têm que se rectificar estas lacunas para que possam ser emitidos (por seu próprio risco) empréstimos pelos dois bancos estrangeiros a operarem já em Timor Leste. Dada a capacidade supervisora bancária emergente, bem como a incapacidade para assegurar depósitos ou para responder a corridas ao banco, as autoridades devem evitar concederem licenças a investidores locais para bancos comerciais e devem limitar as licenças futuras a bancos estrangeiros de reputação, sujeitos a regulamentos e apoiados financeiramenteo pelos suas próprias autoridades reguladoras.

20. Os programas de microfinanças podem ter um papel importante tanto no desenvolvimento do sector privado como no desenvolvimento do sector rural. Reconhecendo este facto, estabeleceram-se diversos programas com o apoio dos doadores, embora o seu arranque tenha sido lento. Mais ainda, o foco tem sido o sector empresarial em geral, devido aos prejuízos relativamente maiores no capital físico deste sector depois da destruição de 1999. Contudo, nenhum dos programas de crédito disponíveis tem linhas para as necessidades particulares dos agricultores. Existe assim a necessidade de garantir que tanto os agricultores como as empresas rurais têm acesso a crédito, disponibilizado conjuntamente com iniciativas técnicas e de formação para o uso responsável do crédito.

21. O governo reconhece bem a importância que tem um sistema de telecomunicações eficaz e eficiente para o sector empresarial e, na verdade, para os objectivos mais alargados de desenvolvimento económico: a abordagem recentemente adoptada foi a de juntar num contrato todos os elementos principais requeridos pelo sistema, contactar empresas internacionais de telecomunicações e receber expressões de interesse. É essencial que a transição dos dispositivos actuais de telecomunicações, apoiados pela UNTAET, para a estrutura privada proposta se faça com o mínimo de

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disrupção – daí a necessidade de atribuir sem demoras o contrato para a rede de telecomunicações.

22. O fornecimento estável de energia a taxas competitivas, é também uma consideração importante para os investidores potenciais. Embora a capacidade de geração eléctrica tenha sido recuperada em 90% da capacidade anterior ao referendo, o período do referendo para cá tem sido marcado por cortes graves e escassez de energia, por perdas substanciais da Empresa de Electricidade com as repercursões subsequentes no orçamento, pelo atraso na introdução de contadores e por uma estrutura relativamente cara. Os objectivos actuais de conseguir auto-suficiência financeira para a Empresa de Electricidade, através do estabelecimento cuidadoso de tarifas, do aumento dos contadores e do abaixamento do limiar de facturação, são apropriados.

23. A rede rodoviária é extensa para o tamanho da economia, mas construída com padrões baixos de concepção e de materiais – estimou-se que o custo de manutenção e de melhoria da rede seria de $24 milhões por ano, o que é mais do que a receita onshore do governo no AF02. Mais ainda, o departamento rodoviário enfrenta faltas graves de pessoal local qualificado, necessitando do uso continuado de pessoal estrangeiro. Assim, é necessário tomar decisões difíceis, que clarifiquem a responsabilidade de manutenção do governo central; nesta prioratização é necessário considerar factores tanto comerciais como sociais.

Aumentar a Produtividade e os Rendimentos Agrícolas 24. Antes do referendo de 1999, a agricultura e suas actividades de apoio empregavam mais de 75% da população, contribuíam com 32% do PIB e perfaziam 90% das receitas câmbiais. Com a maioria dos agricultores a praticarem agricultura de subsistência, frequentemente com colheitas múltiplas, é claro que o aumento da produtividade e dos rendimentos agrícola é vital para qualquer estratégia de redução da pobreza e para a meta da segurança alimentar. Mas a agricultura não foi poupada pela destruição de 1999; só se conseguiu evitar a fome devido à tradição de solidariedade e de partilha das comunidades, devido à presençca de culturas tradicionais de longa duração (mandioca) e de plantas selvagens e devido à distribuição gratuita de arroz, de óleo alimentar e outros alimentos (muitas vezes de helicóptero para as zonas mais remotas).

25. Calcula-se que a produção agrícola recuperou significativamente durante 2000 e 2001 na maioria das culturas – com o auxílio de esforços concertados de reabilitação e reconstrução, bem como pela prestação de serviços de extensão agrícola, pelos doadores e pelas ONG, e apesar da partida de muitos agricultores de origem indonésia. A recuperação ocorreu em simultâneo com ajustamentos importantes. A prática anterior indonésia de preços regulados para os insumos e para a produção, bem como a compra governamental dos excedentes, acabou abruptamente – reflectindo a partida súbita da burocracia administrativa – e foi substituída pela exposição aos preços internacionais (com as importações sujeitas a um direito alfandegário de 10%). Ao mesmo tempo, os agricultores beneficiaram de um nível de assistência externa difícil de manter indefinidamente.

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26. O ajuste parece ter sido particularmente traumático para os orizicultores, ou pelo menos foi o mais noticiado. Embora se estime que a produção de arroz em 2001 tenha recuperado para cerca de 90% dos níveis de 1998 e excedido bastante a produção de 1999 e de 2000, os orizicultores enfrentaram dificuldades para venderem os seus excedentes, uma vez que as redes de distribuição e de comercialização de arroz importado em Dili e nas comunidades das terras altas parecem estar melhor desenvolvidas. Os produtores locais de arroz têm dificuldades de acesso a mercados, principalmente devido à falta de processamento pós colheita, especialmente embalagem para transporte, bem como devido à falta de familiaridade com distribuição e comercialização, devido à existência do sistema regulado anterior. A falta de pontos de venda de insumos e o acesso inadequado a crédito representam também problemas significativos. Em contraste, o preço do arroz importado ao nível do retalhista, não parece ser mais baixo do que os preços do arroz local – embora isto possa reflectir margens e lucros maiores os distribuidores de arroz importado – e o arroz distribuído gratuitamente reduz a capacidade dos agricultores para venderem os seus excedentes.

27. Uma resposta de política sustentável deve incluir a abordagem de problemas específicos dos orizicultores – processamento pós colheita, embalagem, comercialização, acesso a crédito – e deve facilitar a disponibilidade de insumos, juntamente com uma isenção tarifária. Mas estes problemas não podem ser resolvidos instantaneamente e despoletam uma pressão considerável para maior protecção na forma de direitos de importação mais elevados para o arroz. Talvez uma política destas se possa aplicar, se os direitos maiores forem modestos e temporários – para permitir tempo suficiente para que se desenvolvam os ajustamentos acima referidos.

28. No entanto, existem enormes contras ao aumento dos direitos sobre o arroz importado, que têm que ser cuidadosamente considerados antes de se tomar qualquer decisão. Primeiro, os orizicultores perfazem somente 26% dos núcleos familiares (dos quais nem todos são vendedores de arroz); qualquer aumento aos seus rendimentos devido a maior protecção tem que ser cuidadosamente analizado contra a perda do poder de compra do resto da população, principalmente na forma da redução do consumo de arroz pelos consumidores pobres nas zonas urbanas e rurais em terras altas (nestas últimas é onde a pobreza é mais grave). Segundo, como se trata de um bem básico de consumo, o aumento dos preços do arroz vai exacerbar os problemas de competitividade já referidos anteriormente. Terceiro, mesmo que se pretenda que os direitos mais elevados sejam temporários, a experiência internacional diz-nos que inverter uma protecção mais elevada não é fácil na prática. Isto, por sua vez, pode promover alterações nos padrões de cultura, que não são necessariamente benéficas ou sustentáveis a prazo mais alargado. Estes factores sugerem que se deve evitar uma decisão apressada sobre o aumento de protecção e que qualquer decisão deve ser precedida pelo desenvolvimento de meios exequíveis de assistir os consumidores pobres de arroz.

29. Para além da política do arroz, Timor Leste vai ter que decidir o enquadramento político alargado que deseja seguir na sua agricultura. A avaliação deste relatório é que, depois do período de transição, a melhor forma de servir o país seria dar aos agricultores a maior flexibilidade nas decisões de produção e de comercialização, sendo o papel do governo centralizado na supervisão e no financiamento dos seus próprios investimentos

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agrícolas, no estabelecimento e na imposição de um enquadramento regulatório e na prestação de serviços, educação e pesquisa. Este papel limitado (relativamente ao período indonésio) é sugerido, não só por causa da capacidade limitada do governo para intervir mais agressivamente e da escassez de recursos para o poder fazer numa base permanente, mas principalmente porque a evidência noutras economias pequenas mostra a vantagem de nos apoiarmos em sinais de mercado e em preços internacionais para orientar as decisões agrícolas.

30. Segurança alimentar. A longo prazo, a segurança alimentar alcança-se quando os núcleos familiares forem suficientemente produtivos para produzirem ou comprarem os alimentos necessários para os seus membros. Mas as contigências alimentares de curto prazo tratam-se melhor quando se estabelece um fundo de emergência; não se aconselha tentar a auto-suficiencia na produção alimentar através da gestão de existências públicas, que noutros países distorceu os incentivos aos agricultores e provou ser caro e difícil de manter. Tem que se estabelecer um fundo de emergência, capaz de prestar assistência directamente aos mais necessitados (em contado ou em vales) durante colheitas excepcionalmente más, evitando assim que o governo tenha que comprar produtos básicos, armazenar cereais, ou controlar os preços.

31. O Café é a maior exportação do território e uma fonte importante de sobrevivência para cerca de 40.000 famílias. Apesar dos preços mundiais estarem actualmente muito baixos, parece haver ainda âmbito considerável para aumentar os rendimentos do café. Os benefícios podem provir principalmente de melhorias no processamento do café e precisam de ser exploradas alterantivas para se aumentar o valor acrescido em Timor Leste. É ainda importante prestar assistência aos agricultores, para que estes melhorem os pés de café (replantar e podar os cafezeiros e as árvores de sombra que os abrigam), e organizar circuitos comerciais mais competitivas. A natureza orgânica do café de Timor Leste é um factor que pode trazer um prémio acima do preço médio mundial e tem que ser salvaguardada de forma eficaz e rentável.

Abordar as Necessidades de Desenvolvimento Humano

32. Uma das características centrais de qualquer estratégia de redução da pobreza, são os esforços para se assegurar que todos – principalmente a população pobre – tem acesso a educação básica e a um pacote de serviços básicos de saúde. Uma população instruída e saudável vai proporcionar uma mão de obra mais produtiva, capaz de responder à mudança e mais capaz de contribuir para o custo dos serviços.

33. O Legado Indonésio. Embora os serviços de educação e de saúde se tenham alargado significativamente sob o regime indonésio, o legado para Timor Leste é de um serviço de educação e de saúde deficiente relativamente à Indonésia ou relativamente à região, de uma forma geral. O analfabetismo continua alto – cerca de 50% da população – e ainda não se conseguiu estabelecer uma educação primária universal. As taxas líquidas de matriculação em 2001 (ou seja, a proporção de crianças do nível etário relevante para cada grau escolar) foram somente de 74% para as crianças em idade primária, 22% para as crianças com idade para frequentarem o ciclo preparatório e de 16% para o ensino secundário. São ainda evidentes desigualdades no acesso e na

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finalização escolar entre as áreas rurais e as urbanas, entre diferentes níveis de rendimentos e entre os géneros.

34. A saúde durante os finais da década de 1990 apresenta-se inaceitavelmente deficiente. A esperança de vida continua muito baixa – abaixo dos 50 anos, de acordo com uma estimativa. A taxa de mortalidade infantil era muito elevada – 135 por cada 1000 nados vivos em 1995, o estado da saúde reprodutiva da população era seriamente preocupante e a taxa total de fertilidade era de 4,43% (comparada com 2,78% na Indonésia). A taxa natural de aumento demográfico - de cerca de 2,2% - é assim bastante alta. As duas doenças graves principais são a malária e a tuberculose. Mas, apesar da alta proporção de consultas externas ligadas a malária e a tuberculose, as consultas externas continuam baixas – ligeiramente acima de 1 consulta per capita.

35. Estratégia de Transição. Tanto a UNTAET como a comunidade doadora atribuíram uma alta prioridade à educação e aos serviços de saúde. Fez-se um esforço considerável para se melhorar a eficiência da despesa pública com educação e saúde, lidando primeiro com questões relacionadas com pessoal supranumerário, aumentando os salários da função pública, anteriormente muito baixos, substituindo infraestruturas somente onde era obviamente necessário, assegurando o financiamento de artigos necessários com qualidade e tentando orientar a atenção para a prestação de serviços e para os resultados. Ambos os sectores tiveram que enfrentar uma escassez tremenda de capacidade humana, devido à partida dos indonésios professores da escola secundária, médicos e administradores.

36. Em 2000 restauraram-se as taxas de matriculação agregada, embora a matriculação no ciclo preparatório e nas escolas secundárias tenha ficado aquém dos níveis anteriores ao distúrbio. Investimentos planeados irão assegurar capacidade para que se possam aumentar as taxas de matriculação no ciclo preparatório para níveis acima dos níveis anteriores aos distúrbios. Contudo, as escolas secundárias e o sistema terciário de educação enfrentam uma escassez grave de capacidade humana, criando a necessidade de formação no trabalho.

37. Na saúde, fizeram-se esforços para se restabelecerem os serviços distritais de saúde e serviços essenciais de internamento, enquando se estabeleceu uma autoridade central de saúde e capacidade para se desenvolverem os recursos humanos. Desde o início que se reconheceu a necessidade de restabelecer o sistema de saúde num enquadramento de políticas sustentáveis. De uma perspectiva programática, deve dar-se ênfase à prestação de um programa central que corresponda aos problemas principais de saúde pública nacional – prevenção, vacinação, controle da tuberculose, cuidados clínicos básicos (incluindo para a malária) e o desenvolvimento de um mecanismo de encaminhamento para cuidados de emergência.

38. Em direcção a um Enquadramento de Médio Prazo. O orçamento de fontes combinadas para o AF03 e as projecções para o orçamento operativo para o período até AF05 constituem passos importantes para se colocarem os orçamentos num enquadramento de médio prazo para a despesa pública. Continua, contudo, a ser incerto se se terão, ou não, capturado todas as pressões de médio prazo sobre os orçamentos da

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educação e da saúde – que perfazem 38% do orçamento total CFET. Para se poder garantir um processo apropriado de planeamento da despesa pública, é crucial que se estabeleça uma “abordagem de orçamentação completa de políticas” para todas as despesas, independentemente do seu financiamento. É ainda vital que se identifiquem claramente todos os custos de operação e que estes sejam incorporados antes de se decidir a implementação da nova política. Isto tem repercursões significativas para os doadores e para a forma como estes colaboram com o governo. O processo de responsabilização fiscal das agências e dos respectivos processos de aquisição, contabilidade e auditoria também necessitam de um foco constante.

39. Questões de Médio Prazo na Educação. Uma pergunta importante é a rapidez com que se pode expandir cada nível de instrução. Dados os limites de recursos e de professores e os benefícios relativos de uma educação expandida, a primeira prioridade da educação deveria ser a garantia de que todas as ciranças completam, pelo menos, a escola primária – e que isto seja alcancável durante os primeiros anos de independência. Conseguir a educação universal do ciclo preparatório a médio prazo vai ser mais difícil, devido aos custos adicionais e à disponibilidade limitada de professores qualificados. Assim, deve ser dada alta prioridade ao aumento da capacidade e das competências do corpo de professores; o ritmo de expansão do ciclo preparatório vai depender disto e da disponibilidade de recursos adicionais; parece apropriado manter as taxas actuais para o ensino secundário. É provável que os retornos privados da educação terciária sejam muito altos a curto prazo e aconselha-se a reintrodução de propinas para as famílias que as possam pagar. Vai continuar a ser necessário o apoio generoso dos doadores, mas é importante que este apoio seja optimizado para que possa corresponder às necessidades imediatas de capacidade e de educação da economia; é preciso que a educação e a capacidade de formação se desenvolvem de forma consistente com as necessidades de longo prazo.

40. Questões de Médio Prazo na Saúde. O Ministério da Saúde fez avanços significativos no desenvolvimento de um orçamento para o AF2001-02, consistente com os princípios de planeamento da despesa pública. O leque de questões a que se deve dedicar atenção a médio prazo, inclui a finalização: de uma estratégia de desenvolvimento hospitalar que mantenha os custos hospitalares em 35-40% do total do orçamento da saúde; a transição de responsabilidades para os programas distritais de saúde e a implementação de planos distritais de saúde para as equipas distritais de saúde; uma estratégia de desenvolvimento de recursos humanos, incluindo o desenvolvimento de um quadro de enfermeiros que substitua parcialmente algumas das actividades realizadas por médicos; um enquadramento de política de saúde, incluindo uma política de preços que considere as necessidades da população mais pobre e a necessidade de se continuarem a orientar os recursos e os esforços para o pacote de cuidados nucleares de saúde, que possam ter o maior impacto na saúde pública – vacinação, doenças contagiosas e transmitidas por vector, incluindo a malária, tuberculose e HIV/SIDA, saúde infantil e programas de saúde reprodutiva e saúde preventiva.

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Gerir as Receitas do Petróleo e do Gás do Mar de Timor 41. Em Julho de 2001, Timor Leste negociou um acordo com a Austrália, que tem que ser sujeito a ratificação pelos parlamentos de Timor Leste e da Austrália, sobre a divisão dos recursos petrolíferos e de gás da Zona Conjunta de Desenvolvimento Petrolífero (JPDA) do Mar de Timor, com proveito de 90% para Timor Leste. Subsequentemente, alcançou-se um acordo provisório sobre o desenvolvimento do projecto de Bayu Undan LNG na JPDA, que pode trazer rendimentos a Timor Leste durante um período de 20 anos, com início em 2004. Estão a decorrer negociações sobre o desenvolvimento de um outro campo petrolífero grande (Greater Sunrise) e não se espera que a produção se inicie antes da segunda metade da década. Embora a base legal para estes acordos continue por finalizar e os impactos dos seus rendimentos sejam incertos, a perspectiva de Timor Leste ser capaz de reduzir drasticamente a sua dependência do auxílio externo dentro de 3 anos, parece ser bastante promissora.

42. Com base na experiência de outros países ricos em recursos naturais, a perspectiva de rendimentos significativos provenientes do petróleo e do gás pode ser um presente envenenado, uma vez que existem muitos perigos e riscos. Por exemplo, se os governos gastarem demasiado durante um período de boom, o preço relativo de bens não transaccionáveis pode aumentar e retirar recursos ao sector dos transaccionáveis não petrolíferos, atrasando o seu desenvolvimento. A despesa do governo pode facilmente exceder a capacidade de absorção, reduzindo a eficiência do investimento, aumentando os desperdícios e provocando despesas recorrentes insustentáveis. A volatilidade das receitas promove padrões instáveis de investimento, tornando toda a economia mais propensa a ciclos comerciais. Finalmente, a corrupção e governação deficiente têm tidouma correlação estreita com países em desenvolvimento exportadores de petróleo.

43. Para se evitarem os erros passados de outros exportadores de petróleo e para garantir que a riqueza offshore seja investida sabiamente para benefício desta geração e das gerações futuras, tem que se desenvolver uma estratégia para o uso sustentável desta riqueza, ainda antes das receitas começarem a exceder os níveis desejados de despesa. Os dois elementos chave desta estratégia são: (i) estabelecer directrizes para poupanças e para gastos durante a bonança petrolífera, para assegurar que os benefícios do petróleo sobrevivem além do período da bonança; e (ii) assegurar que o investimento das poupanças financeiras acumuladas seja gerido de uma forma transparente e entregue a gestores internacionais de fundosde confiança, que possam maximizar os retornos financeiros para Timor Leste, de acordo com objectivos de investimento bem definidos.

44. Não existem regras únicas para padronizar as despesas, tomando em conta os altos e baixos das receitas petrolíferas e não se pode finalizar uma estratégia exacta de despesa pública, enquanto o estatuto dos acordos comerciais não for claro. Mais ainda, os pressupostos sobre preços, produção e taxas de retorno das poupanças acumuladas têm que ser actualizados regularmente. Mesmo assim, é importante desenvolver a capacidade de avaliar rigorosamente as implicações de cenários alternativos, para que se possa informar o debate público e desenvolver parâmetros fiáveis para a política fiscal.

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45. Um bom ponto de partida para analisar a utilização dos rendimentos, seria atribuir à despesa pública uma corrente nominal constante em perpetuidade, assim que se obtiverem excedentes fiscais. Dependendo da avaliação da capacidade de absorção, das necessidades de investimento, das perspectivas de desenvolvimento da economia não petrolífera e da disponbilidade de financiamento concessional, as autoridades podem querer aumentar ou deminuir o ritmo a que os rendimentos petrolíferos são utilizados. Seja qual for a estratégia escolhida, a abordagem com base em regras para padronizar a despesa pública pode ser um instrumento essencial para evitar as armadilhas dos rendimentos em que caíram já tantos países. Vai ser importante disponibilizar informações exactas sobre os fluxos de receitas, de forma a fomentar um processo transparente de poupanças e minimizar a possibilidade de se desviarem recursos de prioridades públicas.

Manter uma Política Fiscal Prudente

46. A médio prazo, as finanças públicas de Timor Leste vão ser fortemente influenciadas pela dimensão das receitas do Mar de Timor que, embora sujeita a incertezas consideráveis, vai ser de longe a maior fonte de receitas. Mas até que comecem a correr receitas significativas do petróleo e do gás, a nação vai continuar fortemente dependente do financiamento dos doadores: no ano fiscal actual, por exemplo, as receitas projectadas de $31 milhões (incluindo receitas offshore) perfazem menos de 60% da despesa do Fundo Consolidado e somente 14% da despesa global, incluindo despesa financiada por agências multilaterais e bilaterais.

47. O desenvolvimento de sistemas administrativos robustos e não corruptos para a colecta de impostos é um exercício importante desde a primeira hora. Ao mesmo tempo, vai ter que se controlar a tentação de aumentar os impostos para cobrir um déficite orçamental a curto prazo, devido à pobreza e à falta do poder de compra da população, devido à escassez de empresas privadas e de funcionários administrativos qualificados (e assim o seu grande custo de oportunidade) e devido ao custo elevado (relativamente ao rendimento colectado) de se manter uma administração fiscal eficaz. Na prática, isto pode significar um regime de tributação modesta da actividade produtiva, pelo menos durante uma fase inicial, como um incentivo para se estabelecer esta actividade. Em contraste, necessita-se de um esforço adicional para abordar o problema da fraca colecta de tarifas de utilização de serviços públicos – não só para se reduzirem os subsídios a estes serviços, mas também para promover o uso económico de recursos escassos e evitar desperdícios. Vai ter que se manter uma vigilância administrativa na colecta de direitos de importação, que perfazem mais de metade do rendimento onshore.

48. Timor Leste vai continuar a necessitar de níveis significativos de financiamento dos doadores para financiar os seus déficites orçamentais nos AF03-05. Em grande parte, isto reflecte as repercursões de custos recorrentes de projectos de investimento financiados pelos próprios doadores, o custo de uma função pública substancialmente diminuída e a necessidade de se manterem despesas de capital essenciais. Com pouca actividade produtiva e rendimento para tributar a curto prazo, sem meios para financiar domesticamente o déficite (quer por emissão monetária quer com endividamento) e com um acesso pouco provável a financiamentos comerciais externos, a única alternativa é a

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comunidade doadora continuar com o seu nível generoso de financiamento e de assistência técnica.

49. O apoio continuado dos doadores para os próximos três anos é aceitável devido à perspectiva de uma diminuição rápida da necessidade deste apoio depois deste período – quando a assistência dos doadores pode ser limitada a assistência técnica e, possivelmente, algum empréstimo concessional. Embora persistam incertezas consideráveis sobre as receitas offshore, as estimativas actuais sugerem que Timor Leste vai ser capaz de financiar as sua despesa pública com os seus próprios recursos depois do AF05, principalmente com fluxos de receitas offshore, e que os seus excedentes fiscais vão crescer significativamente nos finais da década. Contudo, tem que se manter a gestão eficaz e a supervisão das despesas públicas, principalmente se se quiser minimizar o apoio em fluxos criadores de dívida, tal como as autoridades desejam.

Assegurar a Gestão Eficaz da Despesa Pública

50. A ETTA estabeleceu os elementos chave de um sistema de gestão da despesa pública transparente e orientado para o desempenho, aplicando as melhores práticas internacionais. As características principais do sistema actual são: um processo orçamental anual, que gera estimativas de despesa ao nível da agência, ligadas a alvos de desempenho e que reconcilia estas propostas com limites efectivos de recursos agregados; um sistema centralizado de pagamentos, que reque que o Tesouro autorize a maior parte dos compromissos financeiros e que execute a maior parte dos pagamentos, em nome das agências, a partir do Fundo Consolidado; e um processo centralizado de recrutamento para o estabelecimento de posições e um sistema de gestão de salários que relaciona o pessoal com os limites orçamentais. Este sistema tem permitido um controle rigoroso da despesa, bem como a emissão atempada de relatórios sobre as despesas centrais do governo. As contas finais do Orçamento Consolidado de 2000/01 foram auditadas por uma empresa internacional e certificadas sem qualificação.

51. Foram identificados seis desafios para o futuro de um sistema que, naturalmente, se encontra num estádio inicial de desenvolvimento:

• Desenvolvimento de um enquadramento de médio prazo para a gestão da despesa, consistente com a estabilidade macroeconómica, que possa atribuir recursos de acordo com as prioridades e que garanta um fluxo previsível de recursos para as agências. Isto requer uma revisão da política formal de despesa, como parte integrante do processo orçamental, apoiada por revisões periódicas da política de despesa pública e do seu impacto. Para apoiar este processo político, tem que se determinar quais os níveis apropriados de prestação de serviços, bem como proceder a uma análise dos custos unitários.

• Reforçar a orientação dos sistemas de gestão para o desempenho e para a prestação de serviços. Os regulamentos orçamentais devem assegurar que os gestores da tutela e distritais se envolvem na formulação dos orçamentos das agências. Idealmente, os orçamentos devem especificar as atribuições ao nível distrital, de forma a possibilitar o acompanhamento e facilitar a transferência de recursos. Pode ainda argumentar-se fortemente a favor da institucionalização de um

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sistema de subsídios comunitários, que assegurem a sustentabilidade a longo prazo de iniciativas de capacitação comunitária.

• Manutenção dos controles da despesa, para garantir que os recursos são utilizados de acordo com as directrizes políticas e que cumprem os limites de despesa. A melhor forma de se conseguir isto, é manter centralizada a execução da despesa, assim como o sistema de recrutamento para a função pública. É provável que surjam pressões para um sistema de gestão mais descentralizado – mas potencialmente mais fraco, principalmente se o desempenho dos sistemas centralizados se deteriorar.

• Criação de estruturas governamentais que garantam a transparência e que responsabilizem fiscalmente o executivo pelo seu desempenho. É crucial que exista um auditor independente, que reporte à legislatura, para se garantir uma supervisão adequada do executivo. Idealmente, os mecanismos de relatórios de contas de despesa devem ser complementados por relatórios sobre o desempenho, contra alvos estabelecidos de prestação de serviços, ao nível de agência.

• Formulação de planos realistas, com recursos limitados, para orientarem o processo de tomada de decisão em todo o governo. Timor Leste está a preparar o Plano de Desenvolvimento Nacional, apoiado por consultas alargadas com a sociedade civil. Um elemento importante deste plano vai ser um exercício de visão, que vai identificar prioridades, metas e estratégias de desenvolvimento de longo prazo. É necessário um enquadramento institucional e processual adequado para assegurar que este processo apoia o planeamento anual e o processo orçamental.

• Desenvolvimento de um sistema de gestão da assistência externa, que alinhe os recursos externos com as prioridades de desenvolvimento do Governo e que facilite uma boa gestão da despesa. Os sistemas existentes apresentam boas oportunidades para as consultas doador-governo, mas não incluem mecanismos que capacitem o governo a gerir o financiamento externo de uma forma eficaz. A coordenação tem que ser melhorada com a formulação de uma estratégia de assistência externa, que estabeleça os princípios gerais da prestação de auxílio. Devem também implementar-se sistemas básicos para acompanhar os desembolsos contra compromissos, bem como controles que assegurem que as agências registam no orçamento toda a assistência externa.

52. No período imediatamente após a independência, a manutenção e a operação eficiente do mecanismo de controle da despesa pelo Tesouro, deve considerar-se uma prioridade. Isto vai requerer tanto um compromisso político como disciplina orçcamental, e ainda um investimento considerável em pessoal internacional experiente e em formação de capacidade. Nos países que tentaram delegar a responsabilidade do controle da despesa para as agências a disciplina diminuíu, levando a despesas excessivas, dívidas em atraso e défices não programados.

53. Deve salientar-se que este tipo de mecanismo de controle de despesa não é incompatível com a desconcentração ou descentralização do sector público. A coordenação estreita entre o planeamento territorial e sectorial, o envolvimento dos administradores de distrito na formulação dos orçamentos das agências e a identificação das atribuições distritais dentro do orçamento das agências, podem reforçar o papel dos

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administradores locais no processo de tomada de decisões orçamentais. Um sistema de subsídios em bloco directamente para as comunidades, tais como os implementados pelos Projectos de Capacitação Comunitária (CEP), são um canal importante para o financiamento de iniciativas locais.

Formar um Função Pública Eficaz

54. Vai ser essencial que haja uma administração pública honesta, eficiente e orientada para a prestação de serviços, para que se mantenha a confiança no governo e a boa vontade da comunidade doadora. As questões chave neste contexto relacionam-se com o tamanho, composição e necessidades de formação da função pública, que deve apoiar uma boa administração, permanecendo ao mesmo tempo consistente com os limites fiscais.

55. Alcançou-se bastante progresso na formação da função pública e na restauração das suas funções depois da partida do seu escalão superior em 1999. As autoridades tencionam manter o tamanho da função pública em menos de metade do seu nível antes do referendo e a quantidade de pessoal é modesta relativamente aos países de comparação. Mas a função pública enfrenta dois problemas importantes: escassez significativa nos escalões superiores (principalmente Níveis 5 e 6); e o recrutamento de pessoal para os níveis médio a superior, para além de professores e enfermeiros, cujas qualificações e experiência são inferiores ao necessário. Estes problemas pedem a descompressão dos salários dos Níveis 5 a 7 e do Nível 4, excluindo o pessoal de educação e pessoal médico, relativamente a um ordenado sombra para os funcionários de menor capacidade técnica, bem como o mapeamento do pessoal nos níveis salariais descomprimidos, em escalões salariais apropriados. Contudo, qualquer descompressão tem que se manter consistente com os limites fiscais. Quando as dificuldades de recrutamento reflectirem escassez de pessoal qualificado, deve reter-se o pessoal internacional com as devidas qualificações, possivelmente por um período alargado.

56. Uma resposta paralela importante para este problema de qualificações e de experiência, é proporcionar formação relevante. A Academia da Função Pública, da UNTAET, é uma boa base para se desenvolverem programas de formação que podem, contudo, ser melhorados se forem precedidos por uma análise global das necessidades de formação.

Promover uma Governação Eficaz e Reduzir as Oportunidades de Corrupção

57. Fomentar uma cultura de responsabilidade fiscal e de orientação para os resultados na função pública e nos serviços judiciais e burocráticos, são objectivos que podem ser melhorados com o envolvimento activo da sociedade civil. A promoção de estruturas transparentes e responsáveis, que evitem o desenvolvimento de práticas corruptas, merece assim uma consideração.

58. A prioridades administrativas incluem:

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• Salientar o controle pelos cidadãos e os mecanismos de queixa sobre o desempenho do governo, como por exemplo, sobre a prestação de serviços públicos.

• Incorporar os comentários dos cidadãos na comissão da função pública, para melhorar a transparência e a integridade do recrutamento para a função pública.

• Salientar a transparência administrativa através da exigência de publicação prévia na Gazeta Oficial, antes de um regulamento ou directriz entrar em vigor.

• Rever as regras e práticas de aquisição para assegurar um cumprimento rigoroso e correspondente controlo.

Capacitação Comunitário como um Meio de Melhorar a Prestação de Serviços

59. Uma decisão potencialmente importante e com repercursões tanto para a governação, como para a prestação de serviços, relaciona-se com o grau de descentralização administrativa. Não existe um modelo único de governo local que se possa aconselhar; a solução mais apropriada para Timor Leste deve emergir de uma avaliação do custo, eficácia e capacidade para a prestação de serviços públicos ao nível central versus nível local. A questão do governo local é um dos temas de debate no processo consultivo, que vai ser incorporado no primeiro Plano de Desenvolvimento Nacional da nação. Estão a realizar-se estudos, que devem proporcionar alguma orientação sobre a descentralização apropriada. Dado que é possível que surjam repercursões orçamentais significativas, as decisões não devem ser apressadas. É preferível começar com uma estrutura simples e expandi- la gradualmente conforme for sendo necessário, uma vez que é mais fácil criar do que reduzir novas posições na função pública, quando uma estrutura inicial se torna demasiado pesada.

60. Quando as instituições fortes de governo local forem uma realidade, pode-se repensar as estruturas da formulação e da prestação de serviços públicos, de forma a melhorar a sua qualidade e rentabilidade. A experiência inicial com os Projectos de Capacitação Comunitária sugere que capacitar as comunidades locais – os consumidores finais dos serviços em causa – pode trazer grandes benefícios em termos de governação e de rentabilidade da prestação de serviços. Se, por exemplo, o debate sobre descentralização recomendasse o estabelecimento de conselhos comunitários representativos, com responsabilidades de tomada de decisão, seria possível orientar o papel dos ministérios centrais para o estabelecimento de padrões e de políticas globais, e não para a prestação de serviços. O envolvimento das comunidades locais pode ainda mobilizar receitas que são mais difíceis de colectar pelo governo central – incluindo contribuições comunitárias em géneros.

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TIMOR LESTE: DESAFIOS PARA UMA NAÇÃO NOVA

Introdução Brevemente, Timor Leste vai tornar-se na primeira nação nova do séc. XXI. Depois de 24 anos de ocupação indonésia, no dia 30 de Agosto de 1999, com uma comparência às urnas de 98%, 78,5% do eleitorado votou por uma transição para a independência. A implementação do resultado eleitoral devia ter sido uma ocasião festiva. Em vez disso, o povo de Timor Leste viu a sua nação nascer em fumo e lágrimas – ao anúncio do resultado das urnas seguiu-se uma campanha orquestrada de violência, que trouxe a destruição física e o terror humano a todo o território. Calcula-se que mais de 75% da população tenha sido deslocada nas semanas após a publicação dos resultados das eleições e que quase 70% da infraestrutura física foi destruída ou inutilizada.

Em 30 de Agosto de 2001, exactamente dois anos após a consulta sobre a independência, realizaram-se eleições para uma assembleia constituinte, mandatada para redigir a constituição do país e para, eventualmente, se tornar no primeiro parlamento nacional. A autoridade provisória da ONU, a UNTAET, tinha já iniciado a transferência gradual de funções para cidadãos timorenses e, embora ainda formalmente responsável pela administração do território até às eleições presidenciais, nomeou um Gabinete com base nos resultados eleitorais para a Assembleia Constituinte. Comparada com outras situações pós-conflito, a transição para a independência política em Timor Leste tem sido notavelmente rápida e sem problemas.

A transição para a independência económica vai ser muito mais lenta. Timor Leste é uma das regiões mais pobres do Sudeste Asiático, com problemas graves de analfabetismo, desnutrição, malária e tuberculose. Segundo estatísticas oficiais, a esperança média de vida em 1996 eram 52 anos – 10 anos menos que a média nacional da Indonésia; as taxas de mortalidade infantil encontram-se entre as mais altas do mundo (135/1.000 em 1995). A incidência da pobreza em 2001 está calculada em 40%.

O empobrecimento de Timor Leste é particularmente grave em termos de capacidade técnica e administrativa. Durante quatro séculos e meio de colonialismo português e duas décadas e meia de ocupação indonésia, quase todas as posições de responsabilidade administrativa ou de oportunidade económica foram ocupadas por estrangeiros. As transições violentas de 1975 e de 1999 foram acompanhadas pela partida da maior parte do pessoal especializado e de muitos comerciantes, deixando a nova nação com uma falta grave de pessoas com as capacidades necessárias à formação de uma nação.

Em Julho de 2001, Timor Leste negociou com a Austrália uma disposição sobre a divisão dos recursos petrolíferos e de gás no Mar de Timor e, subsequentemente, negociou um acordo provisório sobre um novo regime de impostos e de investimento para o desenvolvimento de uma exploração nova e importante. Partindo do princípio de que estes acordos são ratificados, espera-se que Timor Leste receba um rendimento significativo nos próximos 20 anos a partir de meados da década.

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Um dos grandes desafios que Timor Leste enfrenta é como reconciliar a existência simultânea de uma pobreza grave e uma enorme falta de capacidade humana de gestão, com as perspectivas sólidas de grandes influxos monetários provenientes da riqueza natural do país. O novo governo tem que conceber e implementar políticas que combatam eficazmente a pobreza alargada da nova nação e o atraso relativo em termos de níveis de educação e de produtividade. Ao mesmo tempo, têm que se estabelecer salvaguardas institucionais para assegurar que a riqueza do petróleo e do gás não se perde com má gestão e corrupção. As políticas necessárias para enfrentar estas duas prioridades são o tema central deste relatório.

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1. O DIFÍCIL CAMINHO PARA A INDEPENDÊNCIA

PERSPECTIVA HISTÓRICA 1

Pobreza e Crescimento Lento até ao Séc. XIX

1.1 As Ilhas orientais da Sunda Menor, incluindo Timor, foram sempre as regiões mais pobres do arquipélago da Indonésia. A pobreza de Timor devia-se ao solo pobre (os solos vulcânicos em Java e Bali eram mais férteis) e ao clima irregular (as monções são afectadas pela proximidade do deserto australiano). O seu único produto de valor era a madeira de sândalo, mas os holandeses acabaram por ocupar o porto principal – Kupang – e as regiões da parte ocidental da ilha onde abundava o sândalo.

1.2 Durante séculos, Timor Leste foi governado por freis Dominicanos, missionários-guerreiros que garantiam a sua defesa e a soberania formal de Portugal. As principais exportações eram a madeira de sândalo (cada vez mais escassa), cera e escravos (para as plantações holandesas em Java). Durante as campanhas Napoleónicas os britânicos ocuparam as Índias Holandesas Orientais para evitarem a intervenção francesa, mas deixaram de lado as possessões portuguesas na região.

Uma Economia Baseada no Café

1.3 Nos finais do séc. XIX, durante a competição imperialista das nações europeias, Portugal reconsiderou o valor dos seus territórios ultramarinos e desenvolveu esforços significativos para “pacificar” Timor Leste e para promover culturas de exportação. Utilizando incent ivos fiscais e promovendo a criação de empresas comerciais, estabeleceram-se algumas plantações grandes durante os finais do século, expandindo a produção de café comercial e por pequenos agricultores, cultura esta que se tornou rapidamente (e que continua a ser) no principal produto de exportação2. As populações rurais locais tinham por vezes que pagar impostos em géneros (principalmente café). O imposto fez aumentar a produção do café e foi assim que as exportações aumentaram também.

1.4 Em 1896, Timor começou a estar sob a administração directa de Lisboa (e não sob Goa ou Macau). Depois das campanhas militares de “pacificação”, converteram-se grandes porções de terra em plantações comerciais. As finanças públicas de Timor apresentavam sempre um déficite e o subsídio anual enviado por Lisboa, por vezes complementado com subsídios de Goa e de Macau, era extremamente importante para o equilíbrio financeiro da colónia, bem como para contrabalançar o déficite comercial.

1 Grande parte desta secção foi retirada do trabalho de Braga de Macedo, Braz e Sousa Monteiro, Desenvolvimento nacional e transição económica sob governação internacional: o caso de Timor Leste, apresentado na Workshop de Washington sobre Timor Leste, de 3 a 6 de Agosto de 2000. 2 A percentagem de café no total das exportações era entre 58% e 82%, segundo Fortuna (1971, p.210).

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1.5 Até ao fim do período colonial, a administração do território foi feita através das autoridades tradicionais, encarregues de manterem a ordem pública, de promoverem obras públicas e de cobrarem impostos. Mas a história do Timor Português está também marcada por guerras tribais recorrentes e por revoltas contra o governo de Dili.

1.6 Durante o séc. XX, a economia teve que suportar diversas insurreições (e uma invasão japonesa). Os pequenos subsídios de Lisboa fizeram com que os planos de desenvolvimento nunca fossem completamente implementados. Nos finais da década de 1960 e princípios da de 1970 o dispêndio público aumentou, permitindo a generalização da educação básica a todo o território e a construção das primeiras estradas alcatroadas3. Promoveu-se ainda a exploração dos recursos minerais e implementaram-se serviços de extensão rural.

1.7 Depois da revolução de 1974, Portugal abandonou o seu império colonial e concedeu apressadamente a independência aos seus territórios ultramarinos. Iniciou-se um processo de descolonização no seu território mais pobre – o leste de Timor – num contexto difícil, com baixos níveis de rendimento e escolaridade e com uma escassez generalizada de infraestruturas.

1.8 Emergiram dois partidos políticos principais em Timor Leste, a União Democrática Timorense (UDT) e a Associação Social Democrática Timorense (ASDT), para além de um partido mais pequeno com fortes laços com a Indonésia, a Associação Popular Democrática Timorense (APODETI). No dia 10 de Agosto de 1975 a UDT realizou um golpe de estado em Dili e Portugal recolheu as suas tropas para os quartéis. Iniciaram-se combates entre a UDT e a ASDT e esta última acabou por se transformar na Frente Revolucionária para um Timor Leste Independente (Fretilin). Em finais de Setembro a Fretilin controlava a maior parte do território, mas as incursões ao longo da fronteira com a Indonésia continuaram durante Outubro e Novembro. No dia 28 de Novembro de 1975 a Fretilin proclamou a independência da República Democrática de Timor Leste; no dia 7 de Dezembro a Indonésia invadiu Timor Leste.

Indonésia e Timor 1.9 Depois da partida dos portugueses em 1975, o estatuto legal de Timor Leste permaneceu diferente da situação de facto da ocupação e anexação pela Indonésia. Embora a Indonésia considerasse Timor Leste como a sua 27ª província, isto nunca foi aceite pela ONU, onde Portugal permaneceu como sendo a “autoridade administrativa”. Internacionalmente, a anexação pela Indonésia foi ratificada somente pela Austrália.

1.10 A resistência timorense manteve-se activa, apesar da captura sucessiva dos seus líderes e perante a indiferença internacional durante as duas décadas seguintes. Durante 3 Fortuna (1971) apresenta dados extensivos sobre Timor colonial, incluindo um índice de produção física obtido através da média dos dados de produção para café, copra, borracha, cera, couro, sabão, gado, arroz, milho, batata doce, feijão e mandioca. Este índice simplista, com base 1950=100, registou um mínimo de 85 em 1952, um máximo de 250 em 1958 e valores à volta de 130 no início da década de 1960. Ele também apresenta um índice de crescimento composto com os preços dos mesmos produtos em 1950, mais o comércio, a receita do estado, construção, oferta de moeda e automóveis em circulação. O índice regista um pico de 506 em 1959 e desce para 284 em 1962.

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os 24 anos de ocupação indonésia e resistência timorense pensa-se que tenha morrido cerca de um quarto da população timorense em resultado da luta e da migração forçada, juntamente com a desnutrição e outras falhas de saúde pública. Na década de 1990, com o massacre de Santa Cruz e com a atribuição do Prémio Nobel da Paz a dois líderes timorenses, a pressão internacional sobre a Indonésia intensificou-se, para que esta permitisse a auto-determinação de Timor Leste. Este processo foi facilitado pela fragmentação interna do regime de Suharto na Indonésia e pela consolidação de vários partidos pro- independência em Timor Leste, sob os auspícios do CNRT – o Conselho Nacional da Resistência Timorense.

PRELÚDIO DA INDEPENDÊNCIA

A Administração Provisória da ONU

1.11 Em Maio de 1999, alcançou-se um acordo na ONU entre Portugal e a Indonésia, tendo em vista a realização de um referendo sobre o apoio timorense a uma proposta da Indonésia de maior autonomia para Timor Leste dentro da nação indonésia. O referendo realizou-se em Agosto e uma maioria esmagadora de timorenses votou contra a “autonomia” e a favor da independência.

1.12 Ao anúncio dos resultados seguiu-se um saque alargado, intimidação e mortes, fazendo com que a comunidade internacional organizasse uma intervenção militar de emergência sob a égide da ONU para assegurar a substituição das forças indonésias por uma força militar internacional. A esta seguiu-se o estabelecimento de uma administração provisória das Nações Unidas para Timor Leste (UNTAET) em Novembro de 1999, a quem foram atribuídos amplos poderes para agir como o estado legal durante a transição para a independência, bem como para criar instituições nacionais.

1.13 Desde logo se tornou claro que Timor Leste era diferente de outras situações de pós-conflito. A Missão Conjunta de Avaliação (JAM) de Novembro de 1999 afirmou, no seu Relatório de Fundo Macroeconómico (Banco Mundial 1999a, página 2): “Timor Leste é diferente de outras situações pós-conflito num aspecto muito importante. Não existe uma necessidade aparente de pacificação entre segmentos da população com diferenças étnicas, culturais ou religiosas. A necessidade – e esta é enorme devido à destruição premeditada, meticulosa e massiva – é de reconstrução. De certa forma, seria mais útil tratar o problema como uma situação de pós-calamidade natural, em que um ciclone destruíu todos os edifícios e a maioria das colheitas, para além de ter removido todos os registos e memória institucional”. O relatório final do JAM (Banco Mundial, 1999b, página 1) afirma ainda: “A segurança é um pré-requisito para a reconstrução. Contudo, Timor Leste é afortunado por ter conseguido evitar uma situação de conflito interno aceso e as operações de segurança devem manter-se a um nível apropriado para a manutenção da lei e da ordem, minimizando ao mesmo tempo distorções económicas e sociais resultantes de uma presença militar de grande escala”.

1.14 A primeira reunião de doadores para Timor Leste realizou-se em Tóquio em Dezembro de 1999 e os requisitos financeiros tanto para a assistência humanitária, como para a fase inicial de reconstrução, foram amplamente cobertos por compromissos dos

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doadores. Estabeleceu-se um Fundo Mutuário da ONU para cobrir a maior parte das funções típicas de uma administração governativa (custos de capital e recorrentes e formação de capacidade), um Fundo Mutuário separado e administrado pelo Banco Mundial e pelo Banco Asiático de Desenvolvimento, para financiar projectos de reconstrução e de desenvolvimento, enquanto que os custos aministrativos da UNTAET eram cobertos por uma contribuição orçamental avaliada. A Autoridade Provisória começou por recrutar o pessoal necessário para preencher as posições na administração, praticamente todos estrangeiros, devido à falta de timorenses com a capacidade necessária.

1.15 Simultaneamente, a UNTAET estabeleceu uma estrutura de contrapartes timorenses, o Conselho Consultivo Nacional (NCC), com representação das diferentes forças políticas do território. Ao CNRT, um movimento englobante dos partidos pro-independência que recebeu 79% dos votos, foram atribuídas 7 das 14 posições do NCC. Durante os meses iniciais do mandato da UNTAET muitas das posições na administração provisória ficaram por preencher embora o recrutamento continuasse; o progresso na resolução de problemas imediatos da população, tais como reabilitação de habitações e escolas, foi muito lento e surgiu uma insatisfação popular cada vez maior com a falta de influência local no processo de decisão. Em meados do ano 2000 a UNTAET respondeu a este descontentamento, substituindo o NCC por um Conselho Nacional mais amplo e com organização mais formal, que começou a funcionar como o precursor de um parlamento nacional. Ao mesmo tempo, metade das posições ministeriais foram preenchidas por timorenses e fez-se um esforço maior para se recrutarem nacionais para posições na administração.

1.16 Com o avançar do ano, a pressão timorense para uma auto-governação mais rápida, combinada com a avaliação da ONU de que o risco de instabilidade doméstica era muito baixo, levou à decisão de se acelerar o processo de transição. Foram agendadas eleições para uma Assembleia Constituinte (AC) para os finais de Agosto de 2001. As eleições registaram uma participação eleitoral alta (91,3%), realizaram-se virtualmente sem problemas e resultaram numa vitória maioritária da Fretilin, com 55 dos 88 assentos, seguida pelo Partido Democrárico com 7 assentos e pelo Partido Social Democrático e pela ASDT, com 6 assentos cada. Os restantes 14 assentos foram distribuídos por 8 partidos mais pequenos e por um candidato independente. Com base nestes resultados, o SRSG nomeou um gabinete de 10 timorenses, com 6 elementos da Fretilin e 4 independentes. A AC finalizou recentemente uma constituição, após um período de consultas, e foram agendadas eleições presidenciais para dia 14 de Abril de 2002. Timor Leste agendou a sua independência total para o dia 20 de Maio de 2002, após o qual o papel da ONU se resume a assistência com actividades de manutenção de paz e de apoio ao desenvolvimento.

1.17 A transição de um país devastado para uma Assembleia Constituinte eleita em dois anos e sem qualquer conflito interno importante, pode ser considerada exemplar em termos de exercício de gestão política. Contudo, de uma perspectiva económica, as dificuldades já aparentes durante a transição, principalmente em termos de recrutamento de candidatos timorenses com capacidade técnica e administrativa para governar, continuam a ser um obstáculo a ultrapassar pela nova nação. O próprio processo de

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transição criou um excesso de procura em relação aos limitados recursos humanos timorenses, promovendo a migração para os centros urbanos maiores e criando muitos postos de trabalho passíveis de extinção com a saída dos estrangeiros da ONU. O aumento resultante nos salários, juntamente com os baixos níveis técnicos, tornam o produto potencial da nova nação pouco competitivo e deixam as autoridades com pouca margem para manobra.

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2. DESENVOLVIMENTOS E QUESTÕES ECONÓMICAS E DE POBREZA

REPERCURSÕES ECONÓMICAS DO REFERENDO E DO PERÍODO DE TRANSIÇÃO

Declínio do Produto em 1999 2.1 Timor Leste era e continua a ser uma sociedade principalmente agrícola, com três-quartos da população a viver primariamente da terra. Antes de 1999 cerca de um terço do PIB derivava da agricultura. Os serviços governamentais perfaziam um quinto do PIB, reflectindo o significativo aparato administrativo provincial sob o sistema indonésio. A construção era a categoria seguinte maior, embora uma parte significativa desta estivesse associada a projectos de capital do sector público. As actividades nos sectores industriais modernos, incluindo manufacturas, serviços públicos, bancos e finanças, perfaziam menos que 8% do PIB não-petrolífero.

Tabela 2.1: PIB de 2000 por Origem Industrial a Preços Correntes de Mercado

2000 1993-98

Valor Acrescentado

$ milhões

Percentagem no Pib

%

Percentagem no Pib não

petrolífero a/ %

Percentagem no Pib excl. a/

Petróleo & UNTAET %

PIB médio não

petrolífero %

Agricultura, Florestas & Pescas Exploração mineira & de Pedreiras Manufacturas Electricidade, Gás e Água Construção Comércio, Hotéis e Restaurantes Transporte e Comunicações Finanças e Serviços Empresariais Serviços (Gov. & Privado) a. Governo UNTAET Gov. - outros b/ b. Privado

83,3 74,5 8,7 2,6

45,9 25,1 23,2 21,1

108,2 106,3 83,4 22,9 1,9

21,2 19,0 2,2 0,7

11,7 6,4 5,9 5,4

27,6 27,1 21,3 5,8 0,5

25,9 1,0 2,7 0,8

14,3 7,8 7,2 6,6

33,7 33,1 26,0 7,1 0,6

35,0 1,3 3,7 1,1

19,3 10,6 9,8 8,9

10,4 9,6

- 9,6 0,8

32,2 0,9 3,0 0,7

18,5 9,3 9,7 3,9

21,7 20,7

- -

1,1

TOTAL 392,6 100,0 100,0 100,0 100,0 a/ O PIB não petrolífero está calculado em $321,2 milhões; excluindo o petróleo e a UNTAET está estimado em $309,2 milhões. b/ Inclui ETTA, TFET, bilateral e ONG internacionais. Fonte: Ministério das Finanças 2.2 Estimativas recentes do PIB e dos seus componentes em dólares americanos para 2000, indicam um aumento grande para 19% do PIB na proporção da categoria de exploração mineira e de pedreiras, devido ao aumento da produção petrolífera no Mar de Timor. O outro aumento notável relativamente à década de 1990 são os serviços governamentais e reflecte os escalões salariais relativamente altos do pessoal estrangeiro

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da UNTAET. 4 O aumento nestas duas categorias tende a baixar a contribuição percentual para o PIB da maioria dos outros sectores, relativamente a períodos anteriores. A contribuição destes outros sectores aumenta progressivamente se se calcularem as proporções de valor acrescentado, excluindo primeiro o petróleo e depois tanto o petróleo como a UNATET (Tabela 2.1). Seja medido como for, as proporções de valor acrescentado para os vários sectores estão destinadas a continuar a mudar, conforme a contribuição do petróleo aumentar e o pessoal estrangeiro da UNTAET partir.

2.3 Relativamente à economia indonésia, a economia local de Timor Leste foi menos afectada pela crise financeira asiática: o seu PIB real expandiu em cerca de 4% em 1997 e o declínio em 1998 limitou-se a cerca de 2% - contra 13% de declínio no PIB indonésio em 1998. O abrandamento continuou na primeira metade de 1999, exacerbado pela incerteza sobre o futuro do território, principalmente depois do acordo de Maio na ONU para se realizar um referendo sobre autonomia ou independência no final de Agosto. Muitos cidadãos indonésios (os cidadãos com maiores rendimentos) deixaram Timor Leste antes do referendo. Ao avaliar as consequências económicas do referendo e da devastação que se seguiu, incluindo a deslocação forçada de cerca de um quarto da população do território, a Missão Conjunta de Avaliação (JAM) em Novembro, concluíu que a actividade produtiva tinha virtualmente cessado durante os quatro meses finais de 1999. Juntando isto ao abrandamento significativo verificado antes do referendo, o declínio global do PIB em 1999 está calculado em 38%. Uma estimativa subsequente do FMI, baseado numa desagregação mais completa dos componentes do PIB, coloca o declínio em 38,5% em 1999, com uma produção agrícola a decair em cerca de 48,4%.5

2.4 Informação mais recente indica que estas estimativas provavelmente exageram o declínio na actividade económica em 1999. As estimativas da FAO/PMA em Abril de 2000 colocam o declínio de 1999 na produção das colheitas alimentares (principalmente arroz e milho) em cerca de 35%. Para as culturas não alimentares (principalmente café) as estimativas de declínio significativo da produção não são confirmadas por um estudo recente de uma amostragem representativa de cerca de 700 agricultores de café, que mostra um declínio de 18% no volume total produzido em 1999. As estimativas para declínios nos serviços públicos e serviços (50% e 54% respectivamente) em 1999 também parecem estar exageradas, mesmo se se assumir um produto zero durante os últimos quatro meses. Tendo em consideração estes indicadores e dependendo de um exercício estatístico mais rigoroso, parece razoável concluir que o declínio real do PIB em 1999, embora tenha sido substancial, foi menos que 38%. O impacto do abrandamento recaíu sobre as poupanças domésticas, que caíram de 26% no PIB de 1998 para 5% em 1999 e no investimento, que caíu para um pouco menos de metade do nível de 1998.

4 As estimativas da Tabela 2.1 incluem compensações de custo de vida/ subsídios diários pagos ao pessoal estrangeiro da UNTAET, mas não os seus salários totais.. 5 Ver Tabela A2 de Timor Leste: Estabelecendo os Fundamentos de uma Gestão Macroeconómica Sólida, FMI, 2000.

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Forte Recuperação em 2000 e 2001 2.5 Na ausência de uma série fiável de contas nacionais, calcula-se que o PIB real tenha crescido em cerca de 15% em 2000 e acelerado para 18% em 2001 (Tabela 2.2) .6 O forte ritmo de crescimento em 2000 foi induzido por um salto no consumo bem acima do nível do PIB, espelhado por um aumento semelhante nas poupanças externas e um declínio nas poupanças do governo. O investimento do sector público também aumentou em 2000-01, em resultado do aumento da despesa nos projectos financiados pelos doadores.

2.6 Como o país estabilizou e o clima permaneceu relativamente favorável, a produção agrícola recuperou. A produção de colheitas alimentares (principalmente milho e arroz) em 2000 aumentou em cerca de 15% e a produção da maioria das culturas principais recuperou ainda mais em 2001. A produção de café em 2000 aumentou em cerca de 40% mas, em termos de rendimento, a maior parte deste aumento perdeu-se devido ao declínio dos preços do café ao longo de 2001. Em 2000 a actividade de reconstrução foi inicialmente direccionada para a reparação de estradas e reconstrução de escolas. A grande presença estrangeira levou a uma retomada rápida do comércio e dos serviços, tais como restaurantes e hotéis, bem como da reconstrução de imóveis de habitação e comerciais, o que fez aumentar a actividade no sector da construção, principalmente em 2001. O número de empresas registadas também aumentou, em 13% em 2001. 2.7 Os distúrbios de 1999 originaram uma escassez que provocou um aumento nos preços, com inflacção, em termos da rupia indonésia, que se calcula tenha alcançado os 140% nesse ano. Mas a inflacção caíu rapidamente a partir de meados de 2000. E, em 2001, os preços, agora medidos em termos de dólares americanos mantiveram-se nivelados, declinando no final do ano, reflectindo um aumento na oferta de alimentos e mesmo algum ajuste nos preços e nos salários, devido à diminuição da presença internacional. Contudo, a inflacção medida pode aumentar se a rupia se valorizar significativamente em relação ao dólar americano, uma vez que virtualmente todos os artigos para consumo por timorenses são importados da Indonésia e vendidos em rupias.

2.8 A balança de pagamentos desde 2000 tem sido fortemente influenciada pelo esforço de reconstrução financiado com subsídios, implicando grandes diferenças na conta corrente medida, dependendo da inclusão, ou não, das transferências oficiais. As importações aumentaram significativamente durante 2000 e 2001 devido ao aumento da procura para projectos de reconstrução e para consumo da comunidade estrangeira. Calcula-se que as exportações (que foram reclassificadas a partir de 2000 para excluir o comércio informal trans-fronteiras) tenham caído em 2001 devido à queda dos preços do café, que reduziu as exportações de café em $1½ milhões, para $4 milhões.

6 Nesta secção utilizam-se estimativas do FMI.

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1998 1999 2000 2001 2002 Proj.

PIB (a preços correntes) 390 270 326 403 391 PIB 390 270 321 389 371 Receita Petrolífera 0 0 5 14 20

Crescimento do PIB (a preços const) 1.3 -35.4 17.3 21.5 2.0 PIB 1.3 -35.4 15.4 18.3 -0.5 Receita Petrolífera … … … 224.0 60.4

Inflacção (fim período) 1/ 80 140 3 0 -2

Saldo investimento-poupança Investimento bruto 35 21 29 25 22 Não-governamental 10 5 6 6 6 Governo 25 16 22 19 16 Poupança Doméstica Bruta 4 -13 -50 -47 -37 Não-governamental 6 -12 -1 -3 -1 Governo -2 -1 -49 -44 -36 Poupança externa 31 34 79 72 58

Dinheiro, crédito, taxas de juro Massa monetária 39 48 … … … Divisas 5 9 … … … Depósitos à ordem 2/ 6 11 6 7 11 Poupança e depósitos a prazo 2/ 28 28 0 6 4 Bens Domésticos líq 2/ 36 47 -4 -4 -6 Taxas de juro (% ao ano) Concessão de Empréstimos 3/ … … 10 10 10 Crédito ao consumo … … … 11-19 11-19 Empréstimos comerciais … … … 8-17 8-17

Sector externo Conta corrente excl. transf. oficiais -121 -92 -254 -290 -235 Conta corrente incl. transf. oficiais -21 6 53 -11 -70

Balança comercial -91 -67 -200 -233 -187 Exportações 61 52 5 4 9 Importações -152 -119 -205 -237 -197 Serviços (líq) -31 -25 -58 -61 -50 Receita (líq) 0 0 3 4 2 Transferências correntes (líq) 100 98 307 280 166 Conta capital e financeira (líq) 10 -3 -4 36 47 Balanço global 0 0 16 8 -23 Activos Externos brutos (fim-período) 0 0 16 24 13 Dos quais: Conta do Mar de Timor 0 0 3 7 10

Fontes: Dados da UNTAET e das autoridades indonésias; e estimativas FMI. 1/ IPC baseado na rupia para Dili até 2000 e depois, IPC baseado em dolar EUA para Dili. 2/ Números para 2002 refrem-se a finais de Março (estimativas parciais). 3/ Refere-se à taxa de juros sobre empréstimos sob o Projecto de Pequenas Empresas financiado pelo TFET.

Tabela 2.2. Timor Leste: Indicadores Económicos Seleccionados

(Em milhões de dolares EUA)

(Em % do PIB)

(Em milhões de dolares EUA)

(Alteração Percentual Anual)

Estimativa

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2.9 Contudo, não se espera que o rápido crescimento dos últimos dois anos se mantenha em 2002 e 2003; na realidade, os peritos a trabalhar no Plano de Desenvolvimento Nacional prevêm um crescimento de zero ou mesmo negativo durante este período, seguido por um ritmo mais moderado e sustentável do que o testemunhado recentemente. Espera-se que diversos factores contribuam para o crescimento mais lento (ou negativo) durante os próximos dois anos: a retirada parcial da comunidade internacional, com o declínio associado na procura e as repercursões nos serviços particularmente destinados para ela; redução no dispêndio através do orçamento de contribuições avaliadas, que pode levar a um declínio em redimento de cerca de 5% para o PIB não petrolífero no ano fiscal de 2002-03. Também não se pode contar com um rápido crescimento agrícola de 2002, uma vez que a produção agrícola parece ter recuperado fortemente em 2000-01 devido a colheitas favoráveis. Equilibrando estes factores, espera-se que as zonas rurais beneficiem da esperada corrente de expansão de lugares de trabalho em projectos de desenvolvimento e de reconstrução, espera-se que os dispêndios de capital através do TFET se mantenham ao longo do próximo ano e que as actividades associadas com a celebração da independência venham também ajudar a aumentar a procura.

CARACTERÍSTICAS DA POBREZA

2.10 A violência que devastou Timor Leste em 1999 provocou alterações profundas na vida da população. O impacto da destruição e da violência depois do referendo de 30 de Agosto de 1999 só podia ser devidamente avaliado com novas fontes de informação. Como parte da informação necessária para o desenvolvimento de estratégia de redução da pobreza, em 2001 uma parceria conjunta da ETTA, ADB, JICA, PNUD e Banco Mundial levou a cabo uma avaliação da pobreza. As actividades incluíram:

(i) Inquérito aos Sucos. Realizou-se um inquérito em todos os 498 sucos7 de Timor Leste, que se completou entre Fevereiro e Abril de 2001. Este apresenta um inventário da infraestrutura física e social existente, as características económicas de cada suco e a cobertura dos serviços públicos. Foram recolhidos dados sobre: população e número de agregados familiares; acesso a infraestruturas (electricidade, água, irrigação, estradas e mercados); disponibilidade de serviços de educação e de saúde; programas humanitários e reconstrução a decorrerem em cada suco; características da economia local e preços dos bens chave.

(ii) Inquérito aos Núcleos Familiares. Um Inquérito multi-disciplinar para Medir o

Nível de Vida Timorense (TLSMS). A recolha de dados ficou completada em Dezembro de 2001. Foi entrevistada uma amostragem de 1.800 núcleos familiares em 100 sucos, com um questionário compreensivo cobrindo a composição do agregado familiar, habitação e bens, dispêndio do núcleo familiar, agricultura e mercado de trabalho, saúde primária e educação, percepções subjectivas sobre pobreza e rendimentos e capital social.

7 O número total de sucos baseia-se nas entrevistas com os chefes de suco em todo o país. De acordo com a Administração Interna existem 446 sucos no país. A forma como estes 446 sucos se relacionam com os 498 sucos é uma questão ainda por resolver.

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(iii) Avaliação Participativa da Pobreza. Uma avaliação qualitativa profunda para

complementar os dados recolhidos nos inquéritos quantitativos. Esta avaliação foi realizada em Novembro e Dezembro de 2001 em 24 sucos, seleccionados de entre os 100 sucos cobertos no inquérito dos núcleos familiares e cobrindo uma amostragem de duas aldeias em cada distrito. Ajudou a população local a compilar informação sobre as causas da pobreza e sobre o potencial da população para se ajudar a si mesma, com uma assistência externa relativamente modesta.

Principais resultados dos Inquéritos aos Sucos e aos Núcleos Familiares

Perfil da Pobreza 2.11 De acordo com os resultados preliminares do TLSMS de 2001, a incidência da pobreza8 em Timor Leste, tal como medida pelo índice de contagem (ou a percentagem da população timorense que é pobre), é de 40%9, perfazendo 330.000 indivíduos (Tabela 2.3). É difícil avaliar a tendência da pobreza desde 1999, porque os inquéritos e as metodologias para calcular as taxas de pobreza não são estritamente comparáveis. Contudo, é claro que a pobreza em Timor Leste em 1999 era bastante alargada e as estimativas indicam que a taxa de pobreza de Timor Leste era o dobro da taxa nacional de pobreza na Indonésia (Anexo 1).10 A pobreza nas zonas urbanas é mais baixa (26%) do que nas zonas rurais (46%). A mais baixa é em Dili/Baucau (14,1%) e a mais alta nas zonas rural centro e rural ocidental (51%). Uma vez que mais de três quartos da população (76,5%) reside em zonas rurais, torna-se claro que a pobreza é sobretudo um fenómeno rural: 85% dos pobres vivem em zonas rurais. Não surpreendentemente, a agricultura é a ocupação principal da população, principalmente dos pobres. Estes resultados são confirmados se olharmos para outras medidas de pobreza usualmente utilizadas, tais como o intervalo de pobreza ou a severidade da pobreza: a pobreza rural é não só mais profunda mas também mais grave do que a pobreza urbana. Da mesma forma, a serialização da linha de pobreza em termos geográficos não é afectada dentro de um leque alargado de níveis da linha de pobreza.

8 As medidas normalmente utilizadas para medir a pobreza pertencem a uma categoria de medidas propostas por Foster, Greer e Thorbeck (FGT). As medidas FGT são dadas por

α

α ∑=

−=

q

i

i

zyz

nP

1

1onde n=população, q=número de pessoas pobres, z=linha de pobreza, iy é o

rendimento do I individual. α =0 dá o índice de contagem, que é a proporção da população cujo consumo é inferior à linha de pobreza e, assim, dá a proporção (ou percentagem) da população que é pobre. α =1 dá o índice do intervalo de pobreza (poverty gap index), que é um bom indicador da profundidade da pobreza e depende de quão abaixo da linha da pobreza se encontra o consumo dos pobres. α =2 dá a gravidade da pobreza e o intervalo de pobreza dos pobres é ponderada pelo intervalo de probreza, para se apresentar uma imagem agregada. 9 Um núcleo familiar é considerado pobre se não dispende o suficiente para comprar um pacote básico de bens alimentares, que proporciona 2.100 quilocalorias por pessoa por dia, bem como um pacote essencial de bens não alimentares. 10 As taxas de pobreza não são estrictamente comparáveis com os números SUSENAS de 1999 devida a uma série de razões, incluindo diferenças na concepção do inquérito, a formação da medida de pobreza e o período do inquérito (Fevereiro de 1999 contra Agosto a Dezembro de 2002).

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2.12 A pobreza não está somente relacionada com os níveis de consumo mas engloba também dimensões tais como o acesso a educação e a saúde. Estas dimensões capturam capacidades importantes por si mesmas e que capacitam os indivíduos a tirarem partido de oportunidades para melhorarem o seu bem estar. Em Timor Leste, tal como noutros locais, existe uma correlação forte entre pobreza medida pelo consumo e baixos níveis de educação. A pobreza está também fortemente correlacionada com a dimensão do núcleo familiar: as famílias maiores tendem a ser mais pobres. Contudo, este resultado deve ser considerado com precaução, porque a análise não inclui as economias de escala. A posse de bens, incluindo o acesso à terra, está correlacionada com a menor pobreza. Tal como noutros países do Leste Asiático, os núcleos familiares liderados por mulheres são menos pobres do que os núcleos familiares liderados por homens. Não existe uma relação discernível entre a pobreza e a idade do chefe do núcleo familiar.

Tabela 2.3. Indicadores Sociais Seleccionados, (%)

População Cota de população urbana 24 Cota do grupo etário 0 – 14 49 Cota do grupo etário 15 – 64 49 Cota do grupo etário 65 e mais 2 Pobreza Contagem 39,7 Intervalo de pobreza 11,9 Severidade 4,9 Educação – Razão Líquida de Matriculação (2000/2001) Primária (7 - 12 anos) 74 Ciclo Preparatório (13 - 15 anos) 22 Secundário (16 - 18 anos) 16 Saúde Infantil Vacinação contra sarampo (1 a 2 anos) 17 Vacinação contra DPT3 (1 a 2 anos) 7 Uso de redes mosquiteiras na noite anterior (crianças com

menos de 5 anos) 48

Fonte: Inquérito para Medição do Nível de Vida Timorense em 2001.

Segurança Alimentar

2.13 O inquérito aos sucos perguntava: “Há meses em que as famílias nos sucos não têm comida suficiente para comer?”. Os resultados sugerem que a insegurança alimentar é alta de Novembro a Fevereiro, com mais de dois quintos dos sucos a declararem que não têm comida suficiente. Esta cota tem um pico em Janeiro, quando quatro em cada cinco sucos declaram enfrentar escassez de alimentos. A escassez de alimentos parece

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estar ligada com o ciclo das colheitas, que mostra que a escassez alimentar é maior no final da colheita do arroz e antes da colheita de milho.11

2.14 O inquérito aos núcleos familiares também tinha uma pergunta semelhante. Os resultados corroboram os resultados ao nível do suco. Uma grande parte da população declara que a sua família não tem comida suficiente para comer durante os meses de Dezembro e Janeiro, seguidos por Novembro e Fevereiro.

Educação 2.15 O inquérito aos sucos indica que a participação escolar é relativamente alta, com quase 80% dos sucos a declararem que todas, ou quase todas, as crianças entre os 6 e os 10 anos se encontram na escola. Actualmente existem cerca de 900 escolas em operação e 80% destas pertence ao governo, sendo a maioria das restantes da igreja. As razões alunos-professores têm uma média de 52, mas variam significativamente entre os distritos.

2.16 Os resultados preliminares do inquérito aos núcleos familiares mostram que a taxa bruta de matriculação primária 12 durante os anos escolares 2000-2001 e 2001-2002 excederam os 100%, comparada com somente 83% em 1998-99 e 73% em 1999-2000. Da mesma forma, as taxas líquidas de matriculação escolar13 aumentaram de 65% em 1998-99 para cerca de 75% em 2000-01 e 2001-02. Mais ainda, a queda das taxas líquidas de matriculação relativamente às taxas brutas de matriculação indicam que existe uma grande proporção de crianças que se encontra fora dos intervalos etários apropriados para a escola primária. As taxas de matriculação primária (brutas e líquidas) para raparigas são maiores do que para rapazes. As taxas de matriculação são mais elevadas nas zonas urbanas do que nas zonas rurais. Os aumentos nas taxas de matriculação de raparigas e dos pobres estreitaram os intervalos nas taxas de participação escolar entre os quintos mais rico e mais pobre, rapazes e raparigas e zonas urbana e rural.

Saúde 2.17 Existem mais de 200 unidades de saúde em funcionamento – isto inclui mais de 100 centros comunitários de saúde e cerca de 60 postos de saúde. A maior parte dos cuidados de saúde é prestada pelos centros comunitários de saúde e pelos hospitais. O acesso a unidades de saúde continua a ser um problema potencial. Por exemplo, enquanto que existe um centro comunitário de saúde na maior parte dos sub-distritos, não existe nenhum em Cova Lima e não existe nenhuma unidade com camas em Manufahi. O meio mais comum de chegar até ao centro comunitário de saúde é a andar a pé e o tempo

11 A colheita normal de milho concentra-se nos meses de Fevereiro, Março e Abril. O arroz colhe-se normalmente de Abril a Outubro. 12 A taxa bruta de matriculação escolar é calculada como a razão do número total de crianças matriculadas nos graus primários (1 a 6) para o número total de crianças no grupo etário de ensino primário, que é entre 7 e 12 anos de idade. Assim, se existirem crianças mais novas ou mais velhas matriculadas na escola primária, esta razão pode exceder 100. 13 A taxa líquida de matriculação escolar é calculada como a razão do número total de crianças entre os 7-12 anos de idade matriculadas na escola primária para o número total de crianças no grupo etário de ensino primário (7-12 anos).

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médio de caminho até a um centro comunitário de saúde é de 70 minutos. O hospital mais próximo encontra-se na capital do distrito para 48% dos sucos e em Dili para 33% dos sucos. O principal meio de transporte para estes locais é um mini-autocarro – o tempo e os custos monetários para se alcançarem os hospitais são significativos. Por exemplo, o tempo médio de viagem até a uma capital de distrito é de 2 horas e o custo médio de uma viagem é de Rp. 13.000.

2.18 Os resultados preliminares do inquérito aos núcleos familiares mostram que as taxas de vacinação para crianças são muito baixas. Somente 17% das crianças entre 1 e 2 anos de idade estão vacinadas contra o sarampo e somente 7% é que receberam as três inoculações de DPT. Mais do que um quinto da população declarou ter tido um problema de saúde durante o mês anterior, incluindo cerca de 2,5% que declararam ter tido malária. A doença perturba a actividade diária principal de 60% daqueles que declararam ter estado doentes, com uma média de 7,5 dias perdidos. Cerca de 45% dos doentes procuraram cuidados de saúde, com uma fracção maior a procurar estes cuidados nas zonas urbanas (63%) do que nas zonas rurais (48%). Quase 40% procurou cuidados de saúde junto de um centro comunitário de saúde e um quarto foi a um hospital público.

Electricidade e Água 2.19 Somente cerca de um quinto das aldeias de Timor Leste é que está electrificada, em contraste com 30% das aldeias antes da violência. O TLSMS mostra que cerca de 630.000 Timorenses, ou três qua rtos da população, vivem sem electricidade. Um terço das aldeias declara que sua principal fonte de água potável é um tubo ou uma bomba num local público e 7% declarou ter água canalizada directamente em casa. A única diferença significativa relativamente a antes da violência é que 29% declarou tubos públicos como principal fonte de água potável, em contraste com 25% antes da violência. O TLSMS mostra que cerca de 430.000 timorenses, ou metado da população, depende de fontes pouco seguras de água potável.

O Impacto da Violência de 199914

2.20 Os dados do inquérito aos sucos permitem avaliar o número de famílias ainda deslocadas, o número de casas tornadas inabitáveis pela violência e a quantidade de gado perdida em resultado da violência. Muitos núcleos familiares perderam os seus bens económicos principais – habitação e gado. A evidência aponta para um largo padrão de destruição no país, com as zonas mais próximas da fronteira com Timor Ocidental a serem mais afectadas do que as zonas na parte mais oriental de Timor Leste. Os distritos com o maior número de famílias ainda deslocadas são também os distritos em que foram danificadas um maior número de casas (tal como indicado pela razão de casas destruídas para o número presente de famílias). Estes distritos são Bobonaro, Cova Lima, Manatuto, Oecussi e Liquiça (Figura 2.1). O inquérito aos núcleos familiares confirma esta imagem.

14 Os resultados do inquérito aos sucos estão apresentados no “The Survey of Sucos in Timor Lorosa’e—Summary of Initial Results and Implications for Poverty Reduction”, preparado por Craig Sugden, Consultor, ADB.

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2.21 Um quinto dos sucos declaram que não foram destruídas nenhumas casas. A maioria destes são dos distritos de Baucau, Viqueue e Manufahi. Das casas que foram danificadas, 53% foram declaradas como parcial ou totalmente reabilitadas.

2.22 Os sucos também declararam uma perda significativa de gado15, com Oecussi, Cova Lima e Bobonaro a declararem as perdas maiores e Baucau, Viqueque e Manufahi a declararem perdas significativamente mais baixas.

Figura 2.l: Indicadores por Distrito do Impacto da Violência de 1999

Ratio of families still displaced to thecurrent number of households (per cent)0 5 10 15 20 25 30

AileuAinaro

BaucauBobonaro

Cova LimaDili

ErmeraLiquicaLautem

ManufahiManatuto

OecussiViqueque

Share of livestock lost as a resultof theviolence (per cent of animal units)0 20 40 60 80 100

AileuAinaroBaucau

BobonaroCova Lima

DiliErmeraLiquicaLautem

ManufahiManatuto

OecussiViqueque

Bem Estar Subjectivo

2.23 O inquérito aos núcleos familares inclui uma secção sobre medidas subjectivas de bem estar, que complementa a informação sobre a mudança dos padrões de vida desde os tempos da Indonésia. Pergunta-se aos membros do núcleo familiar com mais de 15 anos qual a sua avaliação do seu bem estar hoje, comparado com a sua situação antes da

15 Os diferentes tipos de gado foram convertidos em unidades animal com base na definição padrão internacional de uma unidade animal. Isto é, gado grande (p.e., búfalos, vacas e cavalos) são iguais a 1 unidade animal, enquanto se assume que animais mais pequenos (p.e., porcos e cabras) sãp iguais a metade de uma unidade animal. As galinhas não são incluídas.

Famílias aínda deslocalizadas, em porcentagem do número de lares actuais

Percentagem do gado perdido em consequências da vilolencia

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violência de 1999. As questões mostram como a população sente as mudanças desde a violência de 1999.

2.24 Quando questionados sobre a mudança nos padrões económicos de vida desde antes da violência em 1999 (Tabela 2.1), existem mais pessoas que sentem que a sua situação melhorou do que deteriorou (35% relativamente a 23%), mas a maioria acha que pouco se alterou (43%). Mais impressionante ainda é a percepção das pessoas sobre a alteração no poder que detêm. Antes da violência de 1999, dois terços sentia-se completamente sem qualquer poder. Actualmente, somente 5% se sente assim. De uma forma geral, 85% pensam ter agora mais poder do que antes da violência de 1999.

2.25 O inquérito aos núcleos familiares também perguntava quais as áreas que tinham melhorado ou deteriorado desde antes da violência de 1999 (Tabela 2.5). Os inquiridos sentem que se fizeram progressos na segurança, participação política, educação e estatuto na comunidade, enquanto que habitação, procura de produtos, emprego e infraestrutura pioraram. Este padrão é compatível com a evidência relatada no parágrafo anterior. Conforme Timor Leste se prepara para a independência, a sua população sente-se com mais poder em relação aos tempos da Indonésia, mas menos segura em relação ao progresso alcançado no bem-estar económico.

Tabela 2.4: Auto-avaliação da Mudança desde Antes da Violência de 1999 (%)

Posição Económica Poder

Melhor 34,7 84,5 O Mesmo 42,6 9,9 Pior 22,7 5,6 Fonte: Inquérito para Medição do Nível de Vida Timorense em 2001.

Tabela 2.5: Percepção das Mudanças por Sector (%)

Melhoria Deterioração

Segurança 61 22 Participação Política 33 7 Educação 32 13 Saúde 22 20 Emprego 16 35 Estatuto na Comunidade 12 2 Procura 8 34 Habitação 6 41 Infraestrutura 5 18 Terra 4 9

Note: Pediu-se aos indivíduos que indicassem até duas áreas. Os números somam a primeira e segunda escolhas. Fonte: Inquérito para Medição do Nível de Vida Timorense em 2001.

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QUESTÕES ECONÓMICAS DO PERÍODO DE TRANSIÇÃO

2.26 A preocupação principal para o novo governo de Timor Leste vai ser a necessidade de conceber e implementar políticas que comecem eficazmente a reduzir a pobreza alargada da nova nação, bem como os baixos níveis de educação e de produtividade. Os capítulos seguintes deste relatório abordam vários dos factores que têm que ser considerados.

2.27 Uma questão económica imediata relaciona-se com o significado da redução esperada em pessoal internacional depois da transição. O impacto económico do influxo de cerca de 15.000 estrangeiros, o que é enorme relativamente à economia (particularmente dado o seu alto poder de compra relativamente à população local), foi o aumento temporário de rendimentos e de emprego, dispêndio concentrado em Dili, aumento relativo do preços de bens e serviços não comerciáveis relativamente aos comerciáveis e, assim, a distorção do fluxo de recursos para actividades que podem não ser viáveis depois da partida dos estrangeiros. As repercursões podem ter um custo elevado, por exemplo, no caso de níveis não competitivos de salários reais, níveis excessivos de concentração urbana e de migração e um investimento indevidamente atribuído a indústrias de serviços.

2.28 O enorme influxo de agências internacionais, ONG e outros empregadores estrangeiros – e a escassez de pessoal local qualificado – resultou no quádruplo (estimado) dos salários, medidos em dólares americanos. Por exemplo, na indústria do café o trabalhador agrícola não especializado ganhava o equivalente a $0,90 por dia em meados de 1999 e agora ganha $3,50. Os salários da função pública foram estabelecidos em níveis que começam a cerca de $85 por mês, o que é cerca de três vezes a média na Indonésia. Em compensação, o número total de funcionários públicos deve manter-se em menos de metade do número antes do referendo, de forma a que o impacto orçamental global não seja excessivo. O problema mais sério relativamente aos salários do sector público (nos níveis mais baixos) é o seu efeito de demonstração para o sector privado. Existe já evidência de locais de trabalho a serem perdidos para mecanização e para trabalhadores estrangeiros (Caixa 2.1) e muitas das actividades de substituição de importações que poderiam ser viáveis com salários mais baixos podem não chegar nunca a serem estabelecidas, resultando na perda potencial de oportunidades de emprego.

2.29 O custo da mão de obra não é somente nem necessariamente a questão mais importante para o crescimento do sector privado. Ainda que os níveis salariais fossem os mais baixos da região, pode não se verificar muito investimento privado com criação de postos de trabalho até que a situação política de maior prazo não esteja definida (ou seja, até algum tempo depois da independência, até que os investidores percebam a posição do novo governo sobre direitos de propriedade, política fiscal, protecção ao investimento e legislação laboral, por exemplo – tal como se discute no capítulo seguinte). Mesmo assim, quando a economia se estabilizar, os custos de mão de obra podem ser um obstáculo importante ao investimento privado e ao emprego. Actualmente, praticamente todos os bens manufacturados consumidos em Timor Leste são importados; se os custos efectivos de mão de obra não forem alinhados com os níveis regionais, a nova nação corre o risco de perpetuar esta situação.

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Caixa 2.1: O Declínio da Competitividade no Processamento de Café

O sector do café em Timor Leste tem sido tradicionalmente um empregador grande, embora numa base sazonal. O emprego verifica-se tanto nas áreas de produção, para transformar as cerejas em grão verde como, em Dili, para preparar o grão para exportação e o emprego sazonal total tem sido calculado em cerca de 11.000 trabalhadores, excluindo os trabalhadores no transporte16. De acordo com a empresa principal de processamento e de exportação, os acontecimentos desde o referendo de 1999 tornaram Timor Leste no produtor mais caro de café em todo o mundo. A construção de infraestruturas e de transporte é muito cara; os custos de segurança são mais elevados e a mão de obra é mais cara do que no Brasil. Os salários diários são agora de $3,50 comparados com 90 cêntimos em 1999. Em comparação, as remunerações diárias são cerca de $1,00 por dia na Indonésia e ainda menos no Vietname. No Brasil, que já é relativamente caro, os trabalhadores do café ganham $60 por mês. Em consequência, os exportadores de café tiveram duas reacções, ambas resultando numa redução dos postos de trabalho em Timor Leste. Onde possível, aumentou-se a mecanização para se reduzir a dependência da mão de obra. Um processador importante trouxe equipamento de selecção e este ano empregou somente 150 trabalhadores para seleccionar os grãos, comparados com os habituais 400 a 500 trabalhadores. O maior exportador (em termos de volume) começou a exportar café em pergaminho para a Indonésia para ser processado, em vez de o fazer em Timor Leste. Mais uma vez, o resultado foi a redução de postos de trabalho em Timor Leste.

2.30 Uma questão intimamente relacionada com os níveis salariais é a produtividade laboral. Na perspectiva de alguns empregadores em Timor Leste, o problema não é somente salários nominais altos, mas também a falta de produtividade do trabalhador. Os níveis técnicos são baixos, mas a motivação do trabalhador também o é, o que se reflecte nos altos níveis de absentismo, falta de disciplina e nas relações conflituosas entre o trabalhador e o gestor. Alguns deste problemas podem ser explicados pelo aumento súbito dos salários e pela euforia da independência, mas a longo prazo, é importante que a legislação laboral e a sua aplicação seja suficientemente flexível na relação dos direitos do trabalhador, de forma a não reprimir o emprego.

2.31 O risco de se perpetuarem custos laborais não competitivos é aumentado pelo facto de não ser possível depreciar a taxa cambial para responder ao choque da procura do pessoal estrangeiro, enquanto o dólar americano for a unidade monetária. A opção de introduzir uma moeda própria pode não ser aconselhável para Timor Leste, pelo menos até que a capacidade de gestão económica e financeira seja aumentada (e pode não ser aconselhável, mesmo com capacidade adequada de gestão). Mas se o dólar americano continuar como a moeda oficial de Timor Leste, a necessidade de flexibilidade para os salários e os preços se ajustarem às diferentes condições da procura torna-se ainda mais premente.

16 Fonte: Pomeroy, J. “Coffee and the Economy in East Timor” apresentado no Forum de Política Económica do ADB-ETSG, Dili, 26-28 de Março de 2001.

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2.32 Os acontecimentos desde meados de 1999 originaram uma migração rural-urbana significativa, principalmente para Dili, que quase duplicou de população. Algum deste fluxo pode explicar-se pela interrupção da vida rural e pela disponibilidade de emprego em Dili, mas outros factores contribuem para a migração, mesmo quando as perspectivas de emprego são poucas. Os serviços, tais como clínicas e escolas, são mais acessíveis nos centros urbanos, tal como os serviços públicos, nomeadamente o fornecimento de electricidade. Adicionalmente, os problemas associados com a instalação dos contadores resultaram em que a electricidade está a ser grátis para os consumidores. Têm que se tomar medidas rapidamente para evitar que este tipo de incentivos se tornam características urbanas permanentes. Estas medidas devem incluir o débito de taxas pelos serviços utilizados e a extenção desses serviços às zonas rurais. Finalmente, o incentivo para se permanecer nas zonas rurais vai depender da perspectiva de rendimentos na agricultura e da qualidade da vida rural – tópicos que são abordados no Capítulo 4. Por último, a implementação de projectos de mão de obra intensiva para cumprir os objectivos já prioratizados no processo orçamental e a disponibilidade de crédito para actividades empresariais de pequena escala pode ser calendarizado para coincidir com a partida dos estrangeiros, para minorar o choque da procura que se espera.

Caixa 2.2: O Brunei e o Efeito de Exclusão

O Brunei é o terceiro maior produtor de petróleo do Sudeste Asiático e o quarto maior produtor de gás natural liquefeito, em todo o mundo. As receitas fiscais substanciais da produção de petróleo e de gás estimularam o crescimento de um sector público grande que proporciona uma remuneração generosa, um sistema compreensivo de segurança social e um alto nível de investimento em infraestruturas. Embora o país tenha sido capaz de manter um nível de vida alto devido ao rendimento petrolífero, o desenvolvimento de um sector privado tem sido excluído por estruturas governamentais cada vez mais pesadas e pelas altas remunerações do sector público. Apesar dos esforços do governo para diversificar a conomia, as actividades produtivas não relacionadas com o petróleo desapareceram gradualmente e o sector privado reduziu-se ao sector da construção e a um número de serviços, grandemente dependentes dos projectos de desenvolvimento do governo17. Actualmente, o país enfrenta problemas cada vez maiores de desemprego, embora 50% da sua força de trabalho esteja empregada no governo. O desaparecimento de um excedente fiscal durante a década de 1990, juntamente com o efeito de exclusão das actividades do sector privado, tornaram a economia do Brunei vulnerável às flutuações dos preços do petróleo.

2.33 A questão da criação de emprego está ligada com a dominação esperada da economia pelo sector petrolífero, dentro de alguns anos. Durante os próximos anos, Timor Leste vai continuar a depender do financiamento dos doadores, mas espera-se que as receitas do petróleo e do gás venham brevemente a exceder as necessidades correntes. Não se espera criação significativa de emprego no sector petrolífero, uma vez que a actividade é offshore e não é intensiva em mão de obra, mas a disponibilidade de fluxos fiscais tão grandes arrisca-se a ocultar a necessidade dos outros sectores serem competitivos. O risco resultante é que os níveis salariais permaneçam altos, com pouco

17 A agricultura representa cerca de 5% do PIB e agora até mesmo legumes básicos são importados.

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emprego fora do sector público, que os fluxos petrolíferos financiem o orçamento e que a produção doméstica se limite a uma agricultura de subsistência e a serviços não comercializáveis. Tal como acontece noutras economias ricas em petróleo (Caixa 2.2), as pressões para transferências cada vez maiores de pagamentos vão aumentar e, com o tempo, mesmo o sector de serviços vai ter essencialmente pessoal imigrante. No caso de Timor Leste, pensa-se que o salto nas receitas petrolíferas vai ser temporário, o que significa que depois deste se esgotar a economia pode ter muito pouco em termos de fundamentos competitivos para a agricultura, manufactura ou serviços ficando, assim, sem meios de suportar a dependência anterior dos recursos offshore.

2.34 Estes riscos apontam para a necessidade de salientar a competitividade numa base sustentável através de: manutanção da flexibilidade salarial; reforço do enquadramento legal e regulatório para as empresas privadas e resolução dos obstáculos principais ao investimento privado; evitar deixar que o sistema fiscal se torne um impedimento a este investimento; continuar o programa de assistência aos agricultores na forma de capital, formação e comercialização. Ao mesmo tempo, é necessária uma estratégia que assegure que a riqueza do petróleo e do gás de Timor Leste pode ser canalizada eficazmente para a redução da pobreza, particularmente para construir uma base de capital humano. Isto por sua vez requer: o desenvolvimento de estratégias sólidas de poupanças e de investimento para estender os benefícios da riqueza offshore para além do período de receitas; a adopção de instrumentos transparentes de gestão do dispêndio público e do orçamento, para que se utilize o auxílio e os rendimentos de uma forma eficaz; o desenvolvimento de uma função pública orientada para a prestação de serviços de qualidade; a participação da comunidade em objectivos de desenvolvimento e em fomentar uma cultura de responsabilização, que minimize o âmbito para corrupção. O resto deste relatório faz a discussão destas questões.

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3. MELHOR O AMBIENTE EMPRESARIAL

3.1 Tradicionalmente, a análise do ambiente empresarial centra-se nas políticas que determinam até que ponto o sector privado pode florescer e proporcionar o crescimento necessário para criar emprego e oportunidades de geração de rendimentos, amplamente acessíveis. Estas políticas incluem o ambiente legal e regulatório da actividade empresarial, a infraestrutura física de que dependem a produção e a distribução de bens e serviços, a disponibilidade de serviços empresariais, tais como contabilidade, serviços financeiros, seguros, serviços jurídicos e logísticos e a qualidade do capital humano. Este capítulo centraliza-se nos dois primeiros destes factores. Os serviços empresariais geralmente desenvolvem-se conforme a actividade privada vai crescendo; não se prevê que o governo tenha que ter um papel imediato neste aspecto, embora tenha que acabar por desenvolver um ambiente regulatório. As questões de capital humano são abordadas no Capítulo 5. O capital de recursos naturais também é um elemento importante, mas mais como um factor que determina o potencial de crescimento do que como algo que possa ser directamente influenciado por políticas.

Condições Iniciais

3.2 Timor Leste enfrenta diversos desafios para formar um ambiente empresarial sólido, grandemente por causa das condições iniciais únicas criadas pelo corte dos laços com a Indonésia. O governo indonésio fez investimentos bastante pesados nalguns tipos de infraestrutura. A rede rodoviária que consiste de 1.200 km de estradas principais, 2.000 km de estradas distritais e 1.800 km de estradas de ligação, é demasiado densa para a população de Timor Leste e para o rendimento per capita. Estas estradas deterioraram-se rapidamente no período desde o referendo de 1999. Outras infraestruturas foram substancialmente destruídas na violência de 1999. As estações de energia eléctrica foram praticamente eliminadas, embora a capacidade de operação tenha já subido para 22 MW nos finais de 2000, comparados com 26,5 MW antes do referendo. Calcula-se que 38% da população tinha acesso a energia em 2001, comparados com 46% em 1997. A maior parte da infraestrutura de telecomunicações foi destruída em 1999. Actualmente, Dili tem um serviço razoável de telefones celulares, mas os serviços são limitados e intermitentes nas outras capitais de distrito e geralmente são necessários telefones por satélite para se operar fora de Dili.

3.3 Depois do referendo foram cortados os laços com o sistema jurídico e regulatório da Indonésia. A passagem para novas leis tem sido lenta, criando risco e incerteza para os investidores domésticos e estrangeiros. A resolução deste problema não é simplemente a aprovação de uma legislação de substituição. Embora a lei indonésia se tenha mantido nos casos em que não foi revogada pelos regulamentos da UNTAET, tem ainda que se estabelecer e equipar com pessoal um conjunto de instituições locais, para que se possa dar força e substância à Lei. Trata-se de um custo indirecto da nacionalidade, que leva algum tempo a estabelecer.

3.4 Os serviços empresariais sofreram com o êxodo dos indonésios e dos chineses, com o encerramento permanente das empresas indonésias de serviços empresariais e com a destruição dos registos. A maioria dos serviços financeiros são agora prestados por filiais de empresas estrangeiras, que só têm representações em Dili. Os serviços de contabilidade e de auditoria são muito limitados e não existem empresas locais de seguros. A restauração destes serviços vai depender do restabelecimento de um enquadramento jurídico, de programas de formação para

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aumentar o capital humano e de um período de estabilidade evidente, que possa atrair novos investimentos.

Obstáculos

3.5 Existem escolhas políticas difíceis para se decidir a rapidez e o alcance da reconstrução. As necessidades de médio prazo de infraestrutura em Timor Leste têm que ser consideradas em relação à taxa de crescimento económico que é provável que o país venha a alcançar. Por exemplo, a manutenção da rede rodoviária extensa estabelecida pela administração indonésia, mesmo que a sua reabilitação inicial seja feita com subsídios, dados os recursos públicos limitados, pode não ser economicamente viável. Antes do referendo, Timor Leste recebia transferências orçamentais líquidas da Indonésia. Mas, mesmo com recursos financeiros adicionais existem ainda obstáculos reais de recursos tanto para a reabilitação como para a manutenção. No sector da energia, por exemplo, todo o pessoal dos níveis médio e superior da gestão da empresa de electricidade eram indonésios, que se foram embora depois do referendo. Actualmente o pessoal é somente 70% do nível anterior ao referendo e posições importantes de técnica e de gestão continuam por preencher. A capacidade para operar o sistema existente já está sobrecarregada. Os obstáculos financeiros e reais também se aplicam à prestação pública de serviços empresariais. As conservatórias de registo de propriedades, os serviços de extensão e os tribunais comerciais são muitíssimo importantes para o comércio e agricultura, mas eles precisam de edifícios e de equipamento com custos recorrentes significativos no orçamento, bem como de pessoal qualificado, de que há escassez. Resumindo, há custos envolvidos no estabelecimento de um ambiente empresarial favorável. Embora este ambiente ajude a determinar o investimento e o crescimento, o crescimento almejado tem que ser comensurável com os custos e com os limites de oferta envolvidos na criação de um ambiente de apoio adequado.

INFRAESTRUTURA

Transporte

3.6 O sistema rodoviário afecta diversos aspectos do ambiente empresarial. Primeiro, é importante para a distribuição de produtos agrícolas e para a exportação do café. Segundo, na vizinhança imediata da capital ele proporciona ligações com o porto e com o aeroporto e, assim, determina quais os locais mais atraentes para o desenvolvimento de indústrias ligeiras e de exportação. Terceiro, a rede interna proporciona canais de distribuição e contribui para o desenvolvimento de mercados de produtos locais. A rede interna permite ainda a movimentação de pessoas. Isto vai influenc iar o padrão de assentamento, o tempo e o custo de transporte até ao local de trabalho e o grau de facilidade para a prestação de serviços públicos, tais como a educação que, por sua vez, vai determinar a qualidade da mão de obra a médio prazo. Os desafios principais no sector do transporte relacionam-se com esta terceira parte do sistema, que é também a mais cara.

3.7 A enorme rede rodoviária da administração indonésia foi construída com padrões de desenho e de materiais relativamente baixos. Juntamente com as condições climáticas e geológicas difíceis, isto veio criar um sistema de alta manutenção, que se deteriorou rapidamente nos três anos antes do referendo, quando a despesa recorrente necessária não se manteve. O Projecto de Emergência de Reabilitação de Infraestrutura do ADB (EIRP) realizou-se para fazer reparações que permitissem que a ajuda humanitária fluísse, bem como para drenar as estradas,

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reparar pontes, fazer a manutenção que estava em atraso e introduzir melhorias administrativas e de formação.1

3.8 Os custos recorrentes actuais deste sistema vão ser altos e estão orçamentados em $16,4 milhões no ano fiscal 01/02, embora se tenham calculado custos anuais de cerca de $25 milhões como sendo o custo necessário para manter em boas condições uma rede de 1200 km de estradas principais.

3.9 O estabelecimento de um sistema de gestão de bens é importante para assegurar que o sistema rodoviário é mantido de forma eficiente. Segundo o ADB, a análise organizativa actual indica a necessidade de 90 pessoas, mesmo com um forte apoio em empreiteiros privados locais para realizarem obras públicas. Mas o departamento rodoviário enfrenta uma escassez grave de pessoal qualificado e só conseguiu atrair quatro peritos locais. Espera-se que os programas de formação, a criação de uma administração rodoviária e a adopção de procedimentos mais flexíveis para recrutamento e contratação de empreiteiros venham melhorar um pouco esta situação. No entanto, vai persistir claramente um limite de oferta, que vai necessitar do uso continuado de pessoal estrangeiro.

3.10 Antes do referendo, a movimentação marítima de carga e de passageiros era uma extensão do sistema costeiro da Indonésia. Não existiam importações ou exportações directas para Dili, pois toda a carga passava através de outros portos indonésios. Depois da violência, a movimentação marítima de carga em Dili parou até à chegada das forças de paz. Na altura o porto sofreu com problemas de congestionamento até que, ao abrigo do EIRP se disponibilizaram US$5 milhões para uma terceira doca, reparação de rampas de atracagem e melhorias do parque de contentores. Actualmente o porto manuseia cerca de 2.000 toneladas em contentores e 8.000 toneladas de carga geral. Tal como durante os tempos da Indonésia e como é normal nas pequenas ilhas do Pacífico, os navios dependem inteiramente do seu próprio equipamento para o manuseamento da carga. Os auxiliares de navegação estão a ser restaurados com fundos japoneses. A congestão deixou de ser um problema: o tempo de espera é menos de 24 horas, o tempo de atracagem é menos de seis horas e o manuseamento de contentores flui suavemente. Tem havido falta de espaço para armazenamento de contentores, mas este problema está a ser resolvido.

3.11 O custo recorrente actual das operações portuárias para o ano fiscal 01/02 está calculado em US$1,3 milhões. Dentro de três anos espera-se que o orçamento do porto esteja equilibrado através da cobrança de taxas de utilização e da formação de pessoal local para substituir o pessoal estrangeiro.

3.12 No curto prazo, as operações do porto de Dili não apresentam um obstáculo sério ao desenvolvimento empresarial. No entanto, existem possibilidades para a expansão do porto e devem fazer-se planos de médio prazo para se desenvolverem mais instalações no porto de Hera, a 14km de Dili, bem como para um espaço maior para o parque de contentores. Pode vir a ser necessário o desenvolvimento privado de um porto natural em Com, para apoiar os serviços de desenvolvimento dos recursos do Mar de Timor, se houver actividade suficiente.

1 O DFID (Department for International Development/UK) e o PKF (Peace Keeping Force) também estiveram envolvidos em muita da reabilitação feita inicialmente.

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Energia

3.13 As considerações de disponibilidade e custo da energia são importantes para a questão do ambiente empresarial. Os cortes de energia têm sido frequentes e os investidores com necessidade de continuidade no fornecimento de energia não consideram instalarem-se em Timor Leste, sem instalarem primeiro a sua própria capacidade de gerar energia. A maior parte das empresas comerciais, sejam de que tamanho forem, têm os seus próprios geradores, tal como os hotéis e a maioria das operações de manufactura. Mesmo para as empresas que não dependem vitalmente de um fornecimento contínuo de energia, os custos são elevados. Ainda assim, os objectivos da política actual deste sector são apropriados. Estes incluem a alcance da auto-suficiência financeira da Autoridade da Electricidade, estabelecendo taxas cuidadosamente, identificando os consumidores, aumentando o número de contadores e baixando o limiar de facturação. Os programas de formação do pessoal e a formulação de uma estratégia de desenvolvimento do sector da energia a um prazo mais alargado, sob a nova Autoridade da Electricidade, incluindo alternativas para a geração a gasóleo, devem contribuir para a redução de custos.

3.14 As questões principais no sector da energia são a restauração e o melhoramento da capacidade instalada, a escassez de pessoal técnico e de gestão e o estabelecimento de uma base financeira viável para as operações da Autoridade da Electricidade. A capacidade de geração instalada pelo EIRP é inteiramente baseada em gasóleo e os custos aumentaram imenso com os preços internacionais do petróleo2 - 60% dos custos recorrentes são para combustível. Em Agosto de 2000 estabeleceram-se novas tarifas a 12,3 cêntimos por kwh. Para facilitar a recuperação de custos, a UNTAET/ETTA trabalhou para instalar, primeiro em Dili, contadores eléctricos em todas as instalações residenciais e comerciais. Este trabalho está completado em talvez 70%. A facturação iniciou-se em 1 de Agosto de 2001, tendo as primeiras facturas para o consumidor sido emitidas em Outubro. Antes disto, a recuperação de custos era mínima. A nova tarifa vai ser de 24,9 cêntimos por kwh/hora para os consumidores empresariais e $1 por mês para os primeiros 25 kw/hora, mais 24,9 cêntimos para cada kw/hora adicional para os consumidores domésticos, mas sujeitos a alteração. Esta taxa é alta pelos padrões internacionais, mas reflecte custo unitários altos e a natureza do fornecimento. A enorme presenca temporária de estrangeiros e a falta de dispositivos de facturação fora de Dili criam distorções que vão efectivamente causar diversas redistribuições, como se segue:

• Os consumidores de Dili vão estar a subsidiar os consumidores do resto do país, pelo menos a curto prazo (até que se estabeleçam mecanismos locais de recuperação de custos fora de Dili).

• A tarifa por kw/hora é consideravelmente mais elevada do que a tarifa imposta pela administração indonésia (quando os preços do combustível eram fortemente subsidiados). Assim, a nova tarifa foi estabelecida no nível baixo das opções possíveis de facturação – uma vez que a procura futura é incerta e para que a alteração dos preços da electricidade em relação aos preços anteriores à UNTAET não seja demasiado grande.

2 Ver “Summary Sector Reviews in East Timor” (ADB, ETTA), para uma cobertura mais detalhada das questões da infraestrutura. O EIRP significa: Emergency Infrastructure Rehabilitation Project (Projecto de Emergência de Reabilitação de Infraestrutura).

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3.15 A imposição das tarifas vai aliviar a administração UNTAET/ETTA da despesa do fornecimento grátis de energia, como se tem verificado desde 1999. A tarifa vai promover um certo grau de conservação e fornecer electricidade a um preço razoável para os consumidores de baixos rendimentos. Contudo, desde que a facturação se iniciou, o pagamento das facturas tem sido baixo.

3.16 Os geradores que trabalham a gasóleo, com um grau variado de falibilidade, servem Dili e os distritos adjacentes. Não existe uma rede eléctrica nacional. Isto significa que todas as fontes de energia têm que ser localizadas. É necessária uma estratégia de longo prazo e estão a realizar-se esforços, ampliados com a assistência técnica financiada pelo ADB, para determinar qual a melhor abordagem em termos de eficiência económica e ambiental.

Telecomunicações

3.17 A violência de Setembro de 1999 destruíu a maior parte da infraestrutura de telecomunicações em Timor Leste. Depois da chegada da Interfet, a empresa Telstra da Austrália foi convidada pela ONU para estabelecer serviços públicos básicos de telecomunicações, com base num contrato rotativo de curto prazo. Durante o actual período de transição, a UNTAET teve as suas próprias instalações de telecomunicações. Actualmente, Dili dispõe de um serviço público de rede móvel razoável, que também cobre limitadamente as capitais dos distritos de Oecussi, Baucau, Kovalima e Bobonaro. A Telstra tem ainda um Internet café em Dili. É possível fazer-se a transmissão de dados a partir de certos telemóveis em Dili, mas esta é muito lenta. Os telefones satélite ainda têm uso comum, principalmente pelas empresas e organizações fora de Dili.

3.18 A divisão de Informação, Tecnologia, Correios e Telecomunicações (ITPT) de Timor Leste foi encarregada de preparar uma política de telecomunicações, regulamentos de apoio e um plano operacional para estabelecer níveis acordados de capacidade e de serviços de telecomunicações em Timor Leste. Em Maio de 2001 foi aprovada uma política nacional de telecomunicações, que foi a base para a passagem da lei nacional de telecomunicações (Regulamento UNTAET 2001/15) em Julho de 2001. Por sua vez, esta lei deu poderes à ITPT para procurar, através de um concurso competitivo internacional, concorrentes para uma rede compreensiva e integrada de telecomunicações. Este processo está agora a decorrer.

3.19 Depois de uma revisão externa considerável e de um debate interno, a administração determinou que a melhor abordagem seria juntar os elementos requiridos para o sistema num único contrato, incluindo o estabelecimento e a manutenção de uma rede móvel e terrestre de telefonia, um portal internacional e a acesso nacional Internet, a emissoras e a privadas. Portanto, o vencedor vai ficar com o lucrativo mercado móvel, mas tem também que prestar outros serviços necessários ainda que menos lucrativos. As linhas móveis e terrestres estarão disponíveis em todas as capitais de distrito. As disposições propostas requerem acesso universal à rede por todos os timorenses e capacidade suficiente para apoiar os requisitos do futuro governo timorense.

3.20 A rede proposta vai custar cerca de $15 milhões para se estabelecer e o concorrente vencedor vai reter a posse da rede, antes de a transferir para o governo, por um período a ser negociado (mas na ordem dos 10 a 12 anos). Concordou-se num princípio geral de recuperação de custos, embora a administração tenha ainda que estabelecer uma política de preços definitiva e esta vai, necessariamente, ter que ser sujeita a negociações com o prestador de serviços

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contratado. Procuraram-se e receberam-se já manifestações de interesse de empresas internacionais de telecomunicações. Já foi pedido aos candidatos pré-qualificados que apresentassem os seus documentos para concurso, tendo em vista a implementação em finais de 2002. Embora o âmbito actual da rede proposta não seja extensível ao nível do sub-distrito, a rede tem que ser compatível com, por exemplo, ligações futuras à rede principal de telecomunicações que as 482 aldeias de Timor Leste façam por radiotelefone.

3.21 Diversas ilhas do Pacífico e das Caraíbas, com populações ainda mais pequenas que Timor Leste, verificaram que o uso de contratos exclusivos de monopólio por 10 anos resultaram em preços relativamente altos – e algumas estão agora a sair dos contratos. Contudo, estas circunstâncias podem ser algo diferentes, pois estes países dispunham de alguns sistemas pré-existentes para os quais necessitaram de adições selectivas e melhorias, enquanto que Timor Leste tem que, basicamente, desenvolver um sistema a partir do nada. Mais ainda, o contrato exclusivo proposto em Timor Leste facilita a obrigação da prestação de serviços comunitários. Ainda assim, a experiência de outros países aponta para alguma cautela.

3.22 O governo tem clara consciência da importância de um sistema eficiente e eficaz de telecomunicações para o desenvolvimento económico futuro de Timor Leste. É essencial que a transição que se aproxima, do actual dispositivo de telecomunicações apoiado pela UNTAET para a nova estrutura privatizada, se faça com um mínimo de disrupção para a actividade pública e privada. É ainda importante que Timor Leste tire proveito do potencial do sistema proposto para apoiar os objectivos mais alargados de desenvolvimento.

O AMBIENTE LEGAL

3.23 Segundo o Regulamento 1999/1, as leis que se aplicavam a Timor Leste antes de 25 de Outubro de 1999 vão continuar a aplicar-se. Existem algumas excepções específicas nesta provisão geral. Por exemplo, leis que lidam com questões como a pena de morte e a defesa nacional foram revogadas. Mas, no que respeita ao ambiente operativo para o comércio o enquadramento legal continua a ser o estabelecido sob a lei indonésia. Como medida de emergência este regulamento foi talvez razoável, mas as dificuldades operacionais com o dispositivo emergiram rapidamente. O principal problema é que a lei indonésia contém referência explícita a orgãos administrativos indonésios, que agora não têm nem autoridade nem presença em Timor Leste. Por exemplo, a BKMP ( a agência indonésia de investimento) já não pode emitir decisões sobre o investimento estrangeiro em Timor Leste. A lei pode ser alterada para substituir referências a instituições indonésias por instituições timorenses. Mas isto parte do princípio que estas instituições locais existem e que têm a capacidade de desempenhar as funções previamente desempenhadas pelos orgãos indonésios. E aqui existem subsistem importantes.

3.24 Nalgumas áreas havia necessidade de uma nova legislação, que agora se encontra já em grande parte feita. Por exemplo, re-redigiu-se, passou-se e promulgou-se um código fiscal e as instituições implementadores foram estabelecidas e estão operacionais. Podem vir a ser necessárias melhorias a esta lei, bem como dispositivos para se assegurar a transição suave para a nova administração no final do mandato da ETTA.

3.25 Contudo, noutras áreas continua a existir uma necessidade clara de novas leis, ainda por fazer. Em parte, isto pode dever-se à percepção de que era melhor esperar até depois das eleições, até que a Assembleia Constituinte e o novo Concelho de Ministros estivessem

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estabelecidos, para dar a estes novos orgãos representativos a responsabilidade para passarem este tipo fundamental de legislação. No entanto, é compreensível que no curto prazo a Assembleia Constituinte tenha estado mais preocupada em desenvolver a constituição e que o progresso tenha sido abrandado pelos mesmos problemas que existiam antes das eleições, nomeadamente:

• Encontra-se redigida, mas não passada, alguma legislação nova, p.e. a lei das Empresas, o código de Investimento.

• É necessária nova legislação, mas não foram ainda dadas pelo Gabinete directrizes políticas, não foram ainda preparadas redacções e não se encontra nenhum trabalho em progresso, p.e., Leis de Seguros,de Falências e Comercial (contratual).

• É necessária nova legislação, as redacções foram preparadas mas os problemas políticos estão a impedir a sua passagem, p.e., a Lei da Terra

Lei das Empresas

3.26 Na maioria dos países, os investidores que querem estabelecer uma empresa podem fazê-lo utilizando uma de várias estruturas legais possíveis: uma empresa individual, uma sociedade, ou uma sociedade por quotas pública ou privada. A sociedade por quotas tem diversas vantagens. Pode ser utilizada para limitar a responsabilidade dos sócios. Dá aos sócios o direito de votarem e substituirem directores, senão estiverem satisfeitos com a gestão e rentabilidade da empresa. Proporciona ainda o enquadramento para os credores exigirem bens quando a empresa não cumpre com pagamentos prometidos. Este dispositivos encorajam os investidores a disponibilizar capital e as empresas de crédito a disponibilizarem crédito. Não existe em Timor Leste uma Lei das Empresas, de forma que os investidores não podem estabelecer empresa por quotas para o seu negócio, embora este seja o sistema preferido pela maioria das grandes empresas e investidores estrangeiros.

3.27 Foi redigida uma legislação nova, que contem os seguintes padões internacionalmente aceites, mas continua ainda sob consideração:

• Uma empresa tem uma responsabilidade ilimitada pelas suas dívidas, mas a responsabilidade dos sócios é limitada ao valor de substituição das suas acções.

• Uma empresa é uma entidade legal separada dos seus sócios e os directores são agentes da empresa que não serão responsabilizados pessoalmente, desde que não tenham abusado do seu poder nem excedido a sua autoridade.

• Uma empresa continua a existir até ser eliminada e sobrevive a uma alteração na propriedade das acções e nos directores.

• Uma empresa pode possuir propriedades e bens, que pertencem à empresa e não aos sócios, cujo interesse financeiro se encontra representado pelas acções.

• Uma empresa pode ser parte em contratos. • Aplicam-se os padrões gerais normais para reuniões e relatórios • Especificam-se diferentes requisitos mínimos de capital para empresas totalmente

timorenses ($2.000) e não totalmente timorenses ($10.000). 3.28 Além disto, duas das áreas de maior preocupação na lei indonésia – nomeadamente a necessidade de ter Estatutos preparados por um notário e um período de revisão de 60 dias – foram alteradas. Não existe referência ao uso de um notário e o período de 60 dias foi reduzido

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para 7 dias. Estas duas alterações tornam o regulamento mais competitivo, sem diluirem a sua eficácia.

3.29 Subsistem, no entanto, algumas dificuldades. A lei actual não indica penalidades para a violação da lei. Isto dá pouca orientação ao sistema judiciário, que se encontra já sobrecarregado com casos e com a falta de juízes qualificados. A implementação da lei vai envolver certas despesas recorrentes. Em particular, tem que se fazer uma provisão para acompanhar e controlar o cumprimento das empresas com os requisitos de arquivo, incluindo extractos anuais de rendimento e balancetes. Boas leis sem mecanismos institucionais de apoio são inúteis. A lei das empresas confere benefícios (tais como a responsabilidade limitada) às empresas e aos seus sócios. O estado não pode dar substância à obrigação das companhias em se comportarem de acordo com a lei, a não ser que tenha meios de verificar o seu comportamento, por exemplo, que os os administradores não se encontram falidos ou que não hajam contratos assinados por empresas falidas.

3.30 O regulamento 2000/4 requer que todas as pessoas e entidades legais a operarem em Timor Leste se registem na Unidade de Registo Comercial da UNTAET. Mas o regulamento não corresponde às necessidades da Lei das Empresas. Em muitos países a Conservatória do Registo Comercial opera um Registo de Garantias Reais, que regista o uso de bens para garantir empréstimos e liga estas garantias aos bens reais listados no balancete da empresa. Sem um registo activamente actualizado, torna-se muito difícil fazer empréstimos contra garantia de bens. As reclamações, no caso de faltas de pagamento, são difíceis de fazer cumprir e sem o registo central não se conseguem verificar duplas hipotecas de bens quando se fazem empréstimos. A Unidade de Registo Comercial actual deve ser melhorada para realizar estas funções, ou então deve criar-se uma outra entidade para este fim, mas só se se dispuser de orçamento e de pessoal treinado. O registo é simples e as taxas são baixas, portanto não apresenta qualquer obstáculo ao comércio. Mas da forma como se encontra actualmente estabelecida, a Unidade de Registo Comercial apresenta pouco mais do que a possibilidade de uma empresa registar o seu nome. Têm sido registados muitos nomes por homens de negócio em visita, que estão somente à procura de oportunidades empresariais em Timor Leste, mas que é pouco provável que venham realmente a investir. Assim, o registo não é útil nem como uma indicação do verdadeiro nível de actividade empresarial, nem como um instrumento de planeamento.

Lei do Investimento Estrangeiro

3.31 A maioria dos países em desenvolvimento têm uma lei do investimento estrangeiro (LIE) que estabelece os princípios segundo os quais empresas e indivíduos estrangeiros podem possuir propriedade e operar empresas no país. Os seus direitos e obrigações têm que ser claros e justos, de forma a minimizar o risco e a incerteza que eles enfrentam e a maximizar os influxos de investimento estrangeiro directo. Senão se fizer isto, limita-se o potencial de crescimento pois reduz-se o acesso do país ao capital financeiro, para além de se fecharem canais para a transferência de tecnologia. Em resultado, o investimento estrangeiro tende a ser pequeno e a concentrar-se nas operações empresariais e de serviços com menor valor acrescentado, onde os investidores têm relativamente poucos bens em risco e onde os ciclos de recuperação de capital são curtos.

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Caixa 3.1. O Sistema Judiciário Timor Leste tem um sistema de duas instâncias de tribunais. Existem quatro tribunais distritais de instância inferior. Estes tribunais não são especializados. Não existe triagem ou classificação de casos, de maneira que os tribunais de instância inferior ouvem todos os tipos de casos, quer sejam criminais ou civis e quer lidem com prejuízos, com direito familiar ou outros assuntos. Existe um único tribunal de instância superior, que é o tribunal de apelações. Consiste de um painel de três juízes incluindo um timorense e dois estrangeiros. Existem 25 juízes para as duas instâncias, inferior e superior, do sistema de tribunais. O número de casos é muito grande e os atrasos são longos. A violência associada com a independência gerou um número enorme de casos criminais. Foi dada alta prioridade à resolução destes casos em primeiro lugar, para ajudar a estabelecer a paz e a estabilidade. No entanto, isto também significou que os casos civis, e principalmente as disputas comerciais, têm sido deixados por resolver. A lei criminal baseia-se na lei indonésia. A UNTAET fez alterações tanto na lei criminal como nos procedimentos criminais, de forma a adaptá-los aos costumes e instituições timorenses. A lei civil e os procedimentos civis baseados na lei indonésia permanecem basicamente por alterar.

3.32 Existe legislação modelo para LIE prontamente disponível, a partir de uma variedade de fontes e normalmente incorpora alguns princípios básicos, tais como tratamento nacional e o direito de repatriação de dividendos e lucros. Definem-se os sectores/indústrias elegíveis, tais como disposições de JV (joint venture), princípios de tributação, etc. O ênfase é tornar as regras simples, transparentes, baseadas em critérios explícitos e não apoiar as regras em decisões administrativas descricionárias e interpretativas, oferecendo muito pouco em termos de isenções especiais de impostos ou de outros incentivos, para além dos necessários para limitar o desvio anti-exportação.

3.33 O trabalho de redacção de uma Lei do Investimento Estrangeiro para Timor Leste iniciou-se no final de 2000 e já houve diversas propostas de redacção. Estas foram comentadas pelo Serviço de Aconselhamento do Investimento Estrangeiro (FIAS) do Grupo do Banco Mundial e outros. Foram levantadas algumas questtões sobre o uso de listas reservadas e restritas e sobre certos procedimentos de registo, mas em termos gerais a redacção parece estar razoavelmente perto dos melhores padrões. O projecto lei e a política subjacente estão ainda a ser objecto de revisão e redacção.

3.34 Dada a ausência continuada de uma LIE e apesar de uma declaração geral de princípios de que o investimento estrangeiro é benvindo e encorajado em Timor Leste (o que geralmente tem sido verificado nas decisões do dia a dia), não existe um enquadramento legal compreensivo para FDI3. Até à data, o investimento estrangeiro permanece pequeno. Contudo, a importância desta lacuna legislativa não deve ser exagerada. Têm havido somente expressões modestas de interesse da parte dos investidores estrangeiros. É possível que o maior investimento venha a ser feito no petróleo e no gás e em Timor Leste, tal como na maioria dos outros países com indústrias baseadas nos recursos, é provável que estes investimentos estrangeiros sejam feitos através de disposições negociadas especialmente e não através de uma lei genérica de investimento estrangeiro. Finalmente, as LIE costumam ser uma espécie de lei quadro que junta as leis fiscal, alfandegária, empresarial e diversos outros pedaços da legislação. Para funcionar eficientemente, as outras partes também têm que estar estabelecidas. A passagem de uma LIE é

3 NT: FDI significa Foreign Direct Investment – Investimento Estrangeiro Directo (IDE)

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importante para o desenvolvimento de longo prazo de Timor Leste, mas a sua introdução não vai, por si só, despoletar um aumento grande e imediato de IDE.

Legislação do Sector Bancário e Financeiro

3.35 O enquadramento legal que rege os bancos e as instituições financeiras não bancárias está mais avançado do que outras áreas. Em 2000 passaram-se três regulamentos chave.

• Regulamento 2000/5 sobre o Licenceamento de Casas de Câmbio • Regulamento 2000/6 sobre o Estabelecimento de um Gabinete Central de Pagamentos

(CPO) • Regulamento 2000/8 sobre Licenceamento e Supervisão Bancária

3.36 Para além disto, o CPO (agora transformado na Autoridade Bancária e de Pagamentos (BPA)) tem emitido uma série de instruções detalhando práticas bancárias aceitáveis sobre liquidez, capitais próprios, qualificação dos administradores, exposição a grandes riscos, transacções com familiares e auditorias. São requeridos relatórios bancários e registos dos balancetes de acordo com os Padrões de Contabilidade Internacional (IAS).

3.37 Foi ainda redigida legislação cobrindo as instituições não bancárias, mas que aceitam depósitos e espera-se que esta se torne lei num futuro próximo.

3.38 Contudo, este ambiente legislativo favorável não significa que os intermediários financeiros estão a ir de encontro às necessidades da comunidade empresarial. Uma questão chave é a incapacidade das instituições financeiras para usar bens como garantias reais. Existem aqui diversos problemas. O primeiro, é a falta de uma Lei das Empresas que funcione tal como descrito acima, o que significa que os credores não conseguem fazer valer hipotecas sobre bens das empresas. Tal como noutros países, é por vezes possível usar alugueres financeiros para se contornar este problema. Em vez de contrair um empréstimo para financiar a compra de um bem, o credor compra directamente esse bem a aluga-o à empresa que o vai operar. Em caso de problemas a questão da posse não existe. O credor consegue facilmente re-haver a posse do bem, porque é ele que tem claramente o título de propriedade desse bem. Pode confiar-se nos tribunais para apoiar uma reclamação destas, se houver necessidade. Isto funciona razoavelmente bem para bens móveis, mas é mais difícil para bens imóveis.4

3.39 Um segundo problema é a falta de uma lei de falências. A provisão geral do Regulamento 1999/1 declarando que a lei indonésia se aplica em Timor Leste não proporciona um enquadramento legal adequado para falências, uma vez que não existem as instituições que o devem fazer aplicar. Isto frustra a concessão de crédito, pois não existe um mecanismo claro para resolver reclamações dos credores em caso de insolvência. Este é o obstáculo mais importante à concessão de crédito a pessoas e a empresas. Actualmente não foi ainda emitida nenhuma política do Concelho de Ministros que possa iniciar o trabalho sobre a legislação de falências.

3.40 O terceiro problema provem das dificuldades ligadas com a posse da terra. Esta questão é debatida num contexto mais alargado, mais abaixo. Mas, em relação às operações financeiras, a 4 Por vezes consegue-se financiamento mesmo para bens fixos e para capital de trabalho com acordos de compra e de “leaseback”. Por exemplo, uma empresa que queira comprar um bem fixo pode financiá-lo através da venda de diversos bens móveis (geralmente carros) ao banco. O banco aluga estes mesmos carros à empresa e a empresa usa o rendimento da venda dos carros para comprar a máquina.

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falta de clareza sobre a posse de uma parte significativa da terra e do parque imobiliário, principalmente nas zonas urbanas, implica a exclusão de uma fonte importante de garantias.

3.41 Na maioria dos países, evoluíram sistemas de partilha de informação sobre o historial de crédito de devedores entre instituições financeiras, incluindo bancos, caixas de crédito mútuo e empresas de leasing. Estes sistemas compensam a informação assimétrica entre credores e devedores e tornam o crédito de uma forma geral mais eficiente, uma vez que filtram e vedam o acesso de devedores com problemas crónicos de crédito. Os sistemas de partilha de informação de crédito podem ser geridos privadamente, quer pelas próprias instituições quer por prestadores especializados de serviços, ou pelo sector público. Não existe em Timor Leste um dispositivo deste género, mas vai ter que se estabelecer um para apoiar o desenvolvimento do sector financeiro.

3.42 Com a partida dos bancos indonésios, existem somente dois bancos a operarem em Timor Leste. O BNU tem estado presente desde 1999, mas o crédito concedido por seu risco tem sido modesto, com as operações principalmente restritas a serviços bancários básicos, tais como compensações bancárias e transferências. O ANZ estabeleceu-se mais recentemente e tem operações muito limitadas.

3.43 Ambos os bancos operam como filiais das suas sedes estrangeiras e, como tal, estão sujeitos ao regime regulatório das autoridades do país de origem. A BPA mantem uma correspondência estreita com as autoridades de supervisão de Portugal e da Austrália, em relação às operações das filiais locais.

3.44 Tem havido algum debate sobre o estabelecimento de bancos de capitais sociais locais mas, em relação aos bancos comerciais tem que se exercer alguma cautela dada a falta de capacidade de supervisão e a incapacidade de garantir depósitos ou de responder a uma corrida ao banco. A resposta apropriada para a escassez de empréstimos comerciais é abordar as deficiências referidas acima que, senão se abordarem vão impedir ainda mais o empréstimo prudente concedido pelos bancos locais. Conforme a procura aumentar, deve considerar-se o convite a mais alguns bancos comerciais estrangeiros de alta qualidade, que sejam supervisionados e apoiados financeiramente pelas suas próprias autoridades reguladoras.

3.45 Em contraste, os programas de microfinanças podem ter um papel importante tanto no desenvolvimento do sector privado como do sector rural. Cientes deste facto, estabeleceram-se já vários projectos, incluindo do Projecto de Desenvolvimento de Microfinanças do ADB e uma série de operações independentes de microfinanças. O Projecto de Capacitação das Comunidades (CEP) do Banco Mundial tem emitido créditos e subsídios para projectos ao nível da aldeia. O Projecto de Pequenas Empresas (SEP) emitiu empréstimos a empresas pequenas e médias em todas as capitais de distrito. O SEP II, uma continuação SEP I, vai procurar estender mais crédito para empreendimentos viáveis ao nível do sub-distrito.

3.46 Inicialmente o foco orientava-se para o sector empresarial geral devido às percas relativamente altas deste sector em termos de capital físico, após a destruição de 1999. Contudo, o arranque destes programas tem sido lento. Mais ainda, os empréstimos e os créditos que estão agora a ser alargados, estão direccionados quase exclusivamente para negócios que estão a juzante das actividades rurais tradicionais. Embora a criação de procura a juzante venha beneficiar indirectamente os agricultores, nenhum dos programas de crédito actualmente a decorrerem concebeu qualquer linha de crédito estritamente para as comunidades rurais, tendo

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em consideração as necessidades específicas dos agricultores. Depois de 1999, o sector agrícola recuperou fortemente e regressou aos seus padrões sazonais de produção. Existe uma necessidade de assegurar que os agricultores e as empresas rurais têm acesso suficiente ao crédito, concedido conjuntamente com iniciativas técnicas agrícolas e com a formação dos agricultores no uso responsável do crédito.

O ENQUADRAMENTO LEGAL PARA A POSSE DA TERRA

3.47 O regime colonial português, seguido pelo regime indonésio e uma destruição alargada do parque imobiliário e dos registos de propriedade em 1999, resultaram num conjunto complexo de conflitos de reclamação de propriedades. A actividade empresarial e o investimento em construções novas e em melhorias de capital, bem como a construção e restauração de residências encontram-se empatados sem um mecanismo apropriado para estabelecer a posse e excluir uma possível expulsão. A ocupação não autorizada de propriedades está a aumentar, tal como as fraudes, incluindo falsas reclamações de posse e casos de pessoas a alugarem e venderem propriedades, de que não possuem claramente o título. Está-se a criar um descontentamento social enquanto estas questões continuam por resolver.

3.48 Assim sendo, a Unidade de Terras e Propriedades (LPU) do Ministério da Infraestrutura desenvolveu um conjunto de propostas sobre os direitos de propriedade e ocupação selvagem. Um Gabinete da Sub-Comissão sobre Terras e Propriedades considerou estas questões e em Outubro de 2000 a política da ETTA sobre propriedades foi estabelecida pelo Gabinete, com as seguintes funções sob a responsabilidade da LPU:

• Atribuir acordos temporários de utilização para confirmar o uso da propriedade • Resolver disputas relacionadas com o uso temporário • Registar reclamações de posse, mas não títulos de propriedade • Instituir um período para apresentação de reclamações de posse bem para lá da

independência, juntamente com uma campanha de informação pública • Desenvolver uma base nacional única de dados sobre reclamações de propriedade • Desenvolver um mecanismo que dê alguma confiança aos investidores, tais como um

regulamento que permita acordos temporários de uso de prazo mais alargado (p.e. 20 anos), onde a posse da propriedade for claramente incontestável (p.e. propriedade do estado)

• Iniciar um debate nacional sobre a questão da terra • Reforçar a capacidade de resolução de disputas de terra ao nível da comunidade.

3.49 Embora a política do Gabinete proporcione uma mais que desejada clarificação de responsabilidades, na realidade a LPU já vinha desempenhando algumas destas funções. A atribuição de direitos de uso da terra pela LPU tem sido um meio eficaz de libertar bens para uso produtivo. A prática de se delegarem decisões da LPU sobre o uso da terra nos Administradores do Distrito acelerou o processo e, durante este ano fiscal foram já movimentados mais de $1 milhão com a venda de direitos de uso de terras públicas e abandonadas. Contudo, o aluguer temporário médio é menos de um ano e o investimento feito pelos locatários é mínimo devido aos riscos envolvidos para ambas as partes, no actual ambiente de incerteza. Não foram ainda implementadas provisões para as licenças temporárias de 20 anos. Mais ainda, a autoridade da LPU só se estende a terras públicas e abandonadas, enquanto que a enorme e crescente

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quantidade de terra sujeita a disputas privadas não se encontra coberta. Assim, as vendas de uso da terra são somente uma estratégia temporária e é necessária uma solução mais permanente.

3.50 Esta vai ser uma tarefa significativa. Mesmo antes da destruição de virtualmente todos os registos de propriedade em 1999, só se encontrava registada menos de 25% da terra, com a maior parte do país a conter terra por registar, compreendida por florestas, plantações, terras do Estado e terras comunais ou sob direitos tradicionais de propriedade, incluindo terra ocupada ilegalmente e por refugiados. Estabelecer um sistema formal de administração da terra engloba não só confirmar a propriedade da terra registada, mas também registar detalhes de todas as outras terras. A prioridade mais alta deve ser dada às zonas urbanas, onde as reclamações conflituosas e as disputas de propriedade são mais graves e onde as pressões para garantia de posse são maiores. Na maior parte das zonas rurais as formas tradicionais de propriedade podem continuar satisfatoriamente durante algum tempo, embora se devam coligir e registar numa base de dados os detalhes destas terras, de forma a auxiliar a administração de terras nos distritos.

3.51 As investigações sobre a terra e a acção provisória de registo vão depender de se ter ou não estabelecido um sistema de registo e listagem para as terras por registar. O registo de terras deve incluir listagem dos direitos e da posse da terra registada anteriormente sob os sistemas português e/ou indonésio anteriores, bem como qualquer registo novo e transacções derivadas que possam ocorrer. Vai ser necessário um sistema de listagem de terras que registe a posse, a ocupação e outros detalhes sobre as terras não registadas. No prazo mais alargado, é desejável que se inclua toda a terra no sistema de registo, um processo que vai necessitar de concepção e de implementação de um programa sistemático de registos, que tenha uma provisão especial para lidar com a terra de posse comunal. O sistema de levantamento cadastral tem também que ser restabelecido para se definirem as localizações espaciais das terras registadas/listadas. É ainda necessário um processo para lidar com disputas e resolver os conflitos sobre posse, direitos e limites de terras registadas ou por registar.

3.52 Com este fim, redigiram-se um Regulamento sobre o Estabelecimento de Painéis do Tribunal Distrital com Jurisdição Exclusiva sobre Disputas de Terra (redacção de 21 de Novembro de 2000) e um Regulamento sobre o Estabelecimento de uma Comissão da Terra (redacção de 24 de Outubro de 2000). O Regulamento para Disputas de Terras prevê a criação de “painéis de juízes no Tribunal Distrital de Dili” para ouvirem de decidirem sobre disputas de terra. Faz ainda uma provisão para painéis no Tribunal de Apelações para Timor Leste, para ouvirem e decidirem as apelações provenientes das decisões dos painéis do Tribunal Distrital.

3.53 O Regulamento da Comissão da Terra dá à Comissão da Terra autoridade para:

• Verificação e registo de direitos de propriedade • Levantamento e mapeamento cadastral • Resolução de disputas de terra • Administração de propriedades públicas e abandonadas

3.54 Estas duas peças de legislação não foram ainda passadas pelo Gabinete/Concelho de Ministros. Assim que a legislação for passada vai ser muito importante que se disponibilizem os recursos orçamentais necessários para estabelecer os orgãos administrativos associados e que o financiamento recorrente para a continuidade das suas operações caia no âmbito dos recursos fiscais antecipados a médio prazo.

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3.55 A Constituição Nacional recentemente aprovada proibe a posse de terras por estrangeiros. Embora o Governo esteja a explorar meios alternativos para facilitar o investimento estrangeiro, incluindo o uso de arrendamentos, a viabilidade legal destes dispositivos de aluguer continua limitada por outras deficiências do enquadramento jurídico.

Lei Comercial

3.56 A lei comercial estabelece regras para as transacções económicas entre partes, incluindo a estrutura de contratos, a transferência de propriedade e mecanismos para resolução de disputas. Isto é fundamental para a criação de um bom ambiente empresarial. Mas ao contrário da lei indonésia das empresas, que estabelece um modelo relativamente moderno e aberto que Timor Leste pode adaptar para as suas próprias necessidades, a lei comercial indonésia é arcaica e baseada num código holandês de 1847. Mais ainda, o código indonésio é uma amálgama complicada de leis que lidam com a lei sucessória, lei familiar e leis de propriedade, bem como o que normalmente seria considerado como lei comercial moderna básica ou lei contratual. O Ministério da Justiça em Dili nem sequer tem um conjunto completo dos códigos indonésios relevantes para as questões de lei comercial e é pouco provável que este conjunto exista algures em Timor Leste. Alguns juízes têm alguma memória e compreensão do velho código, mas esta é uma base completamente inadequada para uma certeza judicial em questões empresariais.

3.57 Presentemente não há qualquer iniciativa para modernizar o código indonésio ou para introduzir legislação nova. Esta questão tem que ser abordada. Muito provavelmente seria preferível a adopção de uma lei moderna, em vez de se adaptar a indonésia, mas esta é uma decisão que as autoridades vão ter que tomar. Depois, devem iniciar-se os trabalhos o mais breve possível, para se redigir e passar a legislação.

Lei Laboral

3.58 Os regulamentos laborais têm sido sujeitos a um debate público activo em Timor Leste, começando com a primeira Workshop Tripartida de Consultas UNTAET/OIT sobre Leis Laborais e Direito ao Emprego em Abril de 2000 e continuando com as consultas sobre os Regulamentos Laborais propostos para Timor Leste em Janeiro de 2001 pela Divisão do Trabalho e dos Serviços Sociais do Departamento dos Assuntos Sociais, em colaboração com a OIT. O projecto lei foi preparado em Julho de 2001, mas ainda não foi passado.

3.59 Em grande parte, o projecto lei limita-se a definir as estruturas administrativas e adjudicativas, bem como questões tais como as taxas de salário mínimo a serem determinadas por regulamentos subsequentes. Contudo, há uma série de provisões explicitamente quantitativas. Devem tomar-se em consideração diversos factores quando se debater e possivelmente alterar o projecto, bem como ao estabelecer regulamentos subsequentes, de forma a garantir que Timor Leste é capaz de manter uma protecção adequada dos trabalhadores e, ao mesmo tempo, uma flexibilidade suficiente do mercado laboral, de forma a assegurar a competitividade e a criação de oportunidades de emprego. Estes incluem:

• taxas de remuneração, duração e frequência de horas extraordinárias • direitos de terminação de contratos e requisitos de notificação • nível do salário mínimo e frequência de ajustes • subsídio de férias

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• subsídio de baixa por motivo de doença/familiar/de gravidez • semana laboral • tratamento de mão de obra sazonal • uso de trabalhadores estrangeiros

3.60 Existe uma permuta5 entre as medidas de protecção laboral, tais como o salário mínimo, e o nível de investimento e de geração de emprego. O investimento privado vai ser atraído com base na competitividade de Timor Leste que, em grande parte, vai ser determinada pela produtividade da mão de obra em relação às taxas de salário básico e aos benefícios que têm que ser concedidos. Segundo, as circunstâncias únicas de Timor Leste como uma nova nação sugerem que pode ser necessário um período de avaliação, para que a competitividade da economia possa ser calibrada antes de se estabelecerem estes parâmetros regulatórios. Vai ser importante assegurar alguma consistência no ambiente regulatório, para que os investidores não enfrentem subitamente regras novas depois de terem já comprometido os seus recursos. Isto sugere uma abordagem lenta: ter tempo suficiente para estabelecer os padrões de mão de obra a níveis que sejam comensuráveis com o nível de produtividade e de competitividade de Timor Leste; introduzir períodos razoáveis de transição para as empresas cumprirem; orientar-se inicialmente para as estruturas e processos de estabelecer padrões (composição de conselhos regulatórios, procedimentos deliberativos/consultativos) sem necessariamente estabelecer prazos rígidos para o estabelecimento de obstáculos regulatórios quantitativos. Finalmente, algumas questões em áreas tais como despedimentos sem justa causa, segurança do trabalhador e assédio sexual caem mais no âmbito dos direitos do trabalhador ou direitos humano e são independentes da produtividade e da competitividade. A regulamentação nestas áreas deve ser abordado directamente.

Lei Fiscal

3.61 A lei fiscal foi compreensivamente re-redigida, utilizando a lei indonésia como base. As taxas fiscais sobre o rendimento salarial são as seguintes:

Escalão de rendimento (US$/mês) Taxa (percentual)

Menos de 100 0 100-650 10 650 e mais 30

3.62 O imposto tem que ser retido a taxas que vão de 4 ou 5% para rendimentos derivados de serviços, tais como construção, transporte e prospecção de petróleo, até 15% para dividendos de juros de rendimento e rendimento de propriedades. Além disto, existe um imposto de serviços de 10% aplicável a hotéis, restaurantes, veículos de aluguer e empresas de telecomunicações. A taxa fiscal de retenção para não residentes é de 20%.

3.63 As importações são tributadas com uma taxa de importação de 5% e um imposto de venda (somente para importações) de 5%. O imposto especial de consumo cobre um leque estreito de mercadorias de luxo ou bens sujeitos ao “imposto sobre pecados”. Este sistema encontra-se bastante perto do sistema indonésio, com a excepção de que praticamente não

5 NT: tradeoff no original. Trata-se de um termo inglês que se refere ao que se perde e se ganha quando se toma uma decisão.

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existem isenções em Timor Leste, enquanto que a lei indonésia tem um regime complexo de isenções.

3.64 A estrututa fiscal é simples, somente com três escalões salariais para tributação e uma ausência geral de isenções. Considerou-se a utilização do IVA para tributação indirecta. Contudo este foi rejeitado, dado o baixo valor doméstico acrescentado e a alta proporção de importações. Do ponto de vista de transparência, de custos míninos de cumprimento e de facilidade de administração e de prestação de contas, o sistema fiscal em Timor Leste é bom. Foi dada prioridade para que se redigisse, preparasse e passasse legislação, para que se estabelecesse a unidade de taxação de grandes empresas e para que se criassem listas de contribuintes. Este aspecto da tributação tem sido bem tratado e contribui para o desenvolvimento de um ambiente empresarial propício. Os incentivos fiscais, as prioridades sectoriais e a estrutura fiscal têm sido sujeitos a debates recentemente e encontram-se discutidos com maior detalhe mais abaixo.

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4. AUMENTAR OS RENDIMENTOS E PRODUTIVIDADE AGRÍCOLAS

A IMPORTÂNCIA DA AGRICULTURA NA ECONOMIA

4.1 Timor Leste é um país pequeno (19.000 km2) e montanhoso, escassamente povoado, com diversas características geográficas que o tornam menos que ideal para a produção agrícola – terrenos rochosos e de fácil erosão; solos pobres e precipitação variável, frequentemente imprevisível. Mesmo assim, a economia é predominantemente agrícola, com cerca de 75% da população a viver em zonas rurais, onde praticam agricultura de subsistência ou de pequena escala de arroz, milho, legumes, árvores de fruto e gado. As estimativas para 2000 indicam que a percentagem da agricultura no PIB não petrolífero é de cerca de 26%.

4.2 A maior parte da terra de Timor Leste é dominada pela produção de subsistência de alimentos básicos, tais como mandioca, arroz e batata doce para consumo doméstico. A área estimada cultivada é de 120.000 hectares para milho, 91.000 ha para mandioca e 39.000 ha para arroz. 1 As outras culturas incluem o café (89.000 ha). A maior parte da terra não é utilizada intensivamente e existe potencial para se aumentarem as culturas, as pastagens e a criação de gado. Dos 600.000 ha estimados de terra arável somente se cultivam 40%. Pode existir ainda potencial para diversificar as culturas para consumo local e, possivelmente, para exportação. Grande parte da costa sul é plana, mas a utilização da terra nesta zona é limitada pela disponibilidade errática de água para irrigação e pelo acesso rodoviário deficiente a mercados. A precipitação é abundante mas sazonal, correndo livremente para o mar. A construção de sistemas para captura de água é difícil, porque as chuvas são torrenciais e os cursos de água são instáveis e itinerantes. Assim, muitos agricultores vivem nas terras altas e a grande maioria usa sistemas diversificados de cultura para assegurar a segurança alimentar: cultura itinerante (por abate e queimada) de colheitas irrigadas pelas chuvas, principalmente de milho; cultura de arroz (nas zonas mais baixas e planas); hortas de legumes, mandioca, feijão e milho; galinhas, porcos e, por vezes, búfalos; colecta de produtos florestais, tais como tamarindo, noz molucana, madeira de sândalo e inhames. Nas terras altas também se encontram plantações de café e os cocos encontram-se nas terras baixas.

4.3 Os sistemas de produção agrícola sobrepõem-se, com uma família envolvida em três ou mais actividade agrícolas. As condições climáticas permitem uma cultura de milho e uma ou duas de arroz por ano, bem como uma variedade de legumes, raízes e tubérculos. A precipitação normal de monção cai entre Dezembro e Março, período em que cai mais do que metade da precipitação anual. Mas mesmo durante este período a distribuição pode ser desigual e as secas são comuns. A topografia montanhosa origina uma diversidade de microclimas, que afectam a produção. O arroz geralmente é plantado

1 Grupo de Trabalho de Agricultura do Ministério da Agricultura, Pescas e Florestas: Análise Preliminar do Inquérito aos Núcleos Familiares de Timor Lorosa’e, Março de 2002.

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nas zonas mais baixas e quentes, o milho domina as altitudes médias e as culturas de tubérculos encontram-se a altitudes mais elevadas.

4.4 A criação de gado, as pescas e as indústrias florestas não se encontram bem desenvolvidas e contribuem relativamente pouco para o PIB, embora tenham um papel importante na subsistência e na cultura.

4.5 O café e (anteriormente) algum gado vivo são os únicos produtos agrícolas que se exportam. A posição chave da agricultura na economia e a sua baixa produtividade criaram um imperativo para a reabilitação rápida da capacidade agrícola, tanto por razões de segurança alimentar como por razões de geração de rendimentos.

4.6 A Tabela 4.1 apresenta uma desagregação da contribuição do sector agrícola para o PIB de Timor Leste.

Tabela 4.1. Contribuição da Agricultura para o PIB Rural, 1993 & 1999

1993 1999

Subsector Quota (%) Quota (%)

Culturas alimentares 64 61 Culturas não alimentares 20 27 Gado 13 8 Silvicultura 1 2 Pescas 2 2 TOTAL 100 100

Fonte: Autoridade Central Fiscal, ETTA, 2001 Os Sistemas Agrícolas Principais 4.7 Em resposta a uma larga variedade de formações de terreno, solo e clima, os agricultores desenvolveram sistemas agrícolas diversificados para assegurarem a segurança alimentar. Os sistemas tradicionais de produção agrícola geralmente utilizados pelos agricultores de Timor Leste são:

• Cultura itinerante de culturas irrigadas pelas chuvas, principalmente de milho; • Cultura de arroz nas terras baixas, quer irrigado pelas chuvas, quer por irrigação; • Hortas com culturas irrigadas pela chuva de milho, mandioca e feijão, bem como

galinhas, cabras e porcos; • Produção de bovídeos de Bali e de búfalos, também utilizados para revolverem os

arrozais em preparação para o plantio (a técnica de fazer circular muitos animais no campo, chamada rencah) e

• Colecta de produtos florestais, tais como tamarindo, noz molucana, lenha e alimentos de longa duração tais como inhames.

4.8 Para além destes sistemas de produção, algumas zonas têm plantações extensivas de culturas arvenses – café nas terras altas e cocos nas terras baixas. Algumas são grandes plantações estabelecidas pelos portugueses, mas a maioria são plantações de pequenos agricultores. Os sistemas agrícolas sobrepõem-se, sendo a cultura itinerante a actividade

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dominante. Nalgumas zonas do país a cultura itinerante pratica-se numa base sustentável, mas noutras zonas a densidade demográfica (mais do que 50 habitantes por hectare) é demasiado alta para uma cultura itinerante sustentável. Isto faz com que tenha que se promover a conservação e o reassentamento, tal como se aborda mais à frente.

4.9 Geralmente, as hortas têm cerca de 0,25 ha e concentram-se à volta da maioria das povoações rurais.2 Nalgumas zonas funcionam bem e são muito produtivas; noutras parecem ser mais ao acaso. As diferenças relacionam-se com o clima e com a etnia. As hortas também têm árvores frutíferas e pequenos animais. O milho é geralmente consumido pelo agregado familiar, enquanto que a maior parte das culturas de tubérculos se dá aos animais. A estação húmida curta e pouco fiável limita o desenvolvimento das hortas e nas zonas mais secas as cabras substituem os porcos como animal de eleição.

4.10 A cultura do arroz nas zonas alagadas pode ser irrigada ou somente regada pelas chuvas. O milho cultiva-se nas zonas mais elevadas no início da estação das chuvas e a preparação da terra para o arroz verifica-se depois. Depois do arroz estar plantado os agricultores retornam às suas terras altas de cultura itinerante para colherem o milho, antes de regressarem aos arrozais para colher o arroz. Com este sistema, condições climáticas pouco favoráveis para uma cultura, são compensadas por condições favoráveis para a outra. A meta do agricultor não é intensificar a produção, mas sim garantir a segurança alimentar através da diversificação. Mesmo assim, os resultados preliminares do inquérito à pobreza de 2001-02 indicam que 30% dos núcleos familiares continua a ter escassez alimentar durante os tradicionais ‘meses de fome’ (Novembro a Fevereiro) entre as colheitas do arroz e do milho.

Desenvolvimento Pós-Conflito

4.11 Depois do voto para a independência em Agosto de 1999, os adversários da independência lançaram uma violência generalizada em Timor Leste. Muitas pessoas foram mortas e muitas outras foram forçadamente deslocadas para Timor Ocidental. As casas e as propriedades foram queimadas e saqueadas. A agricultura, que já sofria de negligência devido à interrupção política, sofreu mais um golpe quando o gado para consumo e para tracção foi destruído ou removido para Timor Ocidental, quando a maquinaria agrícola e de processamento foi destruída ou roubada, quando os insumos agrícolas (fertilizantes, pesticidas, alfaias) foram removidos ou queimados, quando as existências alimentares e de sementes foram saqueadas e quando os mercados urbanos locais foram incendiados. A maior parte das famílias agrícolas guardava as culturas nas suas casas e assim, o incêndio de aldeias e casas rurais destruíu exis tências vitais de alimentos e de sementes. Só as sementes que se encontravam nas árvores ou enterradas é que sobreviveram e mesmo assim, algumas destas foram consumidas durante a crise, aumentando ainda mais a escassez de sementes para a estação agrícola seguinte. Devido ao grande número de pessoas deslocadas, a falta de mão de obra também constituíu um obstáculo à preparação da terra e à cultura. O Departamento de Agricultura foi saqueado e cerca de 80% do seu pessoal partiu para a Indonésia e nunca regressou. As estradas e as pontes rurais não foram mantidas e tornaram-se intransitáveis, isolando assim os

2 O tamanho médio dos lotes cultivados é de 0,6 – 0,9 ha por núcleo familiar, mas inclui outros lotes para além das hortas.

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agricultores dos mercados e das fontes de fornecimento de insumos. Em resultado destas diferentes causas provocadas pelo conflito, a vida rural foi gravemente interrompida e a produção agrícola grandemente reduzida. No início do novo milénio Timor Leste estava ameaçado com desnutrição e fome.

4.12 Depois das hostilidades, a reconstrução do sector agrícola tornou-se num imperativo importante. Este período de reabilitação beneficiou de uma grande infusão de assistência dos doadores e de ONG durante os períodos de emergência e de pós-emergência.

4.13 Em resultado:

• Evitaram-se a fome e a desnutrição, devido à tradição de solidariedade e de partilha nas comunidades, à disponibilidade de culturas tradicionais de longa duração (mandioca) e de alimentos silvestres (sago) e à distribuição gratuita (muitas vezes por helicóptero para zonas remotas) de arroz, óleo de cozinha e outros produtos alimentares fornecidos por agências nacionais e internacionais de auxílio;

• Tem-se verificado uma reconstrução considerável e reposição de infraestruturas rurais e de instalações de processamento agrícola, tais como maquinaria de processamento de café, moinhos de arroz e debulhadoras de milho;

• Muitos agricultores de origam indonésia que se estabeleceram em Timor Leste ao abrigo de esquemas de irrigação deixaram a província, deixando a terra para os seus proprietários originais;

• O Ministério da Agricultura, Pescas e Florestas (MAPF) estabeleceu o pessoal na sua sede e nos distritos, para gerir a reconstrução do sector agrícola.

4.14 Depois da enorme queda de produção em 1998, reflexo de uma seca, e de 1999 devido às disrupções, existe uma incerteza considerável sobre as tendências intermédias da produção (Tabela 4.2). As estimativas do MAPF para a colheita de 2001 indicam uma recuperação total dos níveis de pré-conflito (1997) para a maioria da culturas – com o arroz e o milho a excederem os níveis de 1997. Contudo, as estimativas preliminares do inquérito aos núcleos familiares indicam uma produção e um rendimento das culturas consideravelmente mais baixos durante Agosto de 2000 a Agosto de 2001.3 Embora os sistemas de irrigação tenham sido reabilitados, grandes áreas de terras irrigadas podem ainda necessitar de reabilitação. A recuperação da produção agrícola tem ainda sido limitada pelas dificuldades persistentes de comercialização e, nalgumas zonas, pela falta de preparação do solo.

4.15 A produção de grãos verdes de café manteve-se quase inalterada pelo conflito, mas a destruição da capacidade de processamento e a falta de manutenção rodoviária

3 Dadas as metodologias diferentes, é difícil inferir uma tendência a partir dos dados da Tabela 4.2 e estes devem ser abordados com precaução. É possível que os dados indonésios estivessem inflaccionados e, como as estimativas do MAPF para 2001 foram baseadas nos dados indonésios, estas podem também estar demasiado altas. Além disto, a experiência recente sugere que a taxa de moagem em Timor Leste se encontra mais próxima de 50% do que dos 65% do passado. Isto pode reflectir a deterioração da capacidade de processamento depois da colheita.

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causaram inicialmente problemas graves. As cooperativas que processam café fizeram enormes esforços para reporem as fábricas destruídas ou equipamentos roubados e para readquirirem as existências roubadas. A produção em 2001 parece estar, pelo menos, aos níveis pré-conflito.

4.16 A produção de pequenos animais parece ter recuperado. Galinhas, porcos e cabras vêem-se novamente tanto nas zonas rurais como urbanas. Os búfalos e os bovídeos de Bali estão a ser importados sob o ARP e outros foram trazidos dos esconderijos nas montanhas, mas os números totais de animais de porte continuam abaixo dos níveis de antes de 1999.

Tabela 4. 2: Produção Agrícola, 1997 e 2001

1997 2000-2001

Dados Indonésios Dados do MAPF Dados do TLHS

Culturas alimentares

Produção(TM) Rendimento (MT/ha)

Produção(TM) Rendimento (MT/ha)

Produção (TM)

Rendimento

(MT/ha)

Arroz 35.9791 2,7 38.340 2,9 28.927 1,30 Milho 95.0002 1,8 113.527 2,0 68.959 0,57 Amendoim 3.200 1,0 3.301 1,1 1.677 0,51 Feijão de soja 1.200 0,8 821 0,39 Mandioca 66.500 4,0 68.237 4,2 55.349 0,61

Batata doce 16.200 3,9 43.976 4,1 31.663 0,47 Culturas arvenses

Café 9.700 0,20 9.491 0,405 14.984 0,52 Coco 9.900 0,20 8.040 0,702 2.137 1,01 Noz molucana 690 0,20 1.063 0,472 Cacau 42 0,08

Cravinho 12 0,05 Gado Cabeças Galinhas locais 585.355 350.422 Frangos 503.183 NA

Cabras 202.934 131.125 Porcos 362.473 23.912 Vacas 146.557 96.662 Búfalos 73.818 48.452 Cavalos 32.792 20.396

Fontes: Gabinete Central de Estatística da Indonésia, 1998, Serviço de Pecuária da Província de Timor Leste,1998, e UNTAET, estimativas do Ministério da Agricultura, Pescas e Florestas (MAPF), Inquérito aos Núcleos Familiares de Timor Lorosa’e (2001). Números para gado da JICA (2002) O Estudo Integrado do Desenvolvimento Agrícola de Timor Leste. 1 Toma em consideração as estimativas oficiais indonésias de produção de arroz e 50% de taxa de moagem. 2 Esta é uma estimativa revista pelos peritos do MAPF da produção de milho de 1997.

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4.17 A produção das hortas também parece ter recuperado, mas lentamente. Embora as árvores de fruto e as culturas de raiz continuem produtivas, as sementes para as culturas anuais não têm estado disponíveis, ou são demasiado caras para os núcleos familiares empobrecidos e sem rendimento em numerário.

ENQUADRAMENTO DE M ÉDIO PRAZO E PRINCÍPIOS

4.18 A reconstrução da agricultura de Timor Leste e o desenvolvimento do resto do sector rural vai levar muitos anos e necessita de assistência externa considerável. Vai ainda necessitar que os agricultores de Timor Leste e os funcionários governamentais adoptem novos hábitos de pensamento.

4.19 Antes do voto para a independência, o governo central indonésio tinha um papel considerável na agricultura de Timor Leste. O governo central fixava os preços pagos pelos consumidores pelos produtos agrícolas básicos e ga rantia rendimentos destes produtos aos agricultores. Também controlava a distribuição dos insumos agrícolas, quer produzindo-os em empresas estatais, quer comprando-os e distribuindo-os, ou através de mecanismos de preços subsidiados. O serviço de extensão agrícola era prestado gratuitamente, mas o comércio interno era fortemente regulado.

4.20 Timor Leste tem a oportunidade de criar um ambiente capacitador, que permita que os agricultores decidam por si o que produzir a como comercializar aquilo que produzem. Este ambiente vai ainda permitir que Timor Leste desenvolva um enquadramento de política agrícola baseado nas melhores práticas globais. Neste novo ambiente, o governo tornar-se-ia o “capacitador” ou “facilitador” do desenvolvimento agrícola e não num mecanismo dominante de tomada de decisões nem no fornecedor de insumos e serviços agrícolas. Depois do período de transição, o seu papel pode bem ser limitado a determinar e a implementar uma política agrícola, supervisionando e financiando os investimentos agr ícolas do governo, estabelecendo e impondo um enquadramento regulatório “leve” (principalmente na gestão dos recursos naturais e nos requisitos de quarentena) e prestando serviços tais como vacinação, recolha e análise de dados, pesquisa adaptativa sobre produtos agrícolas e educação agrícola.

4.21 A adopção de um enquadramento destes baseia-se numa avaliação da capacidade limitada, que não permite o sucesso de intervenções governamentais mais agressivas; na escassez de recursos para poder fazer estas intervenções numa base contínua e na evidência de outras economias pequenas e abertas, que beneficiaram por se regularem pelos sinais do mercado e pelos preços internacionais para orientarem as decisões dos agricultores. Mais ainda, tendo desmantelado o sistema anterior de preços regulados para os insumos e para a produção, parece não haver razão para se retornar a um sistema que é inadequado para as circunstâncias de Timor Leste. Se o arroz deve ou não constituir um caso especial durante a transição, discute-se em pormenor mais abaixo.

4.22 Os princípios seguintes para o médio prazo podem ser um guia útil para Timor Leste na formação do seu novo sistema agrícola – desde que se mantenham em mente características institucionais específicas e o potencial para falhas de mercado:

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• A agricultura vai continuar a ser a fonte mais importante de rendimentos para a maioria da população e a principal actividade económica em Timor Leste.

• A produção agrícola e as decisões de preços devem ser tomadas pelo sector privado envolvido na agricultura: agricultores, bancos, empresários, fornecedores e comerciantes. Uma abordagem destas minimiza a procura de recursos governamentais, bem como as oportunidades de corrupção para os funcionários públicos. Esta abordagem implica que tanto o comércio interno como o comércio externo devem ficar relativamente livres de tarifas, quotas e taxas, de forma a permitir que os produtores decidam os seus preços com base nos preços predominantes.

• Se a intervenção pública for apropriada, o modelo deve ser o de financiamento público e prestação privada. Por exemplo, o governo pode querer apoiar actividades de meios de comunicação ou de extensão. Pode fazer isto contratando agentes privados de extensão ou ONG para prestarem estes serviços (tal como o MAPF está actualmente a fazer com as campanhas de vacinação).

• O governo não deve ser dono de empresas geradoras de rendimento, tais como matadouros, armazéns, silos, estaleiros de tractores, ou centros de serviços e equipamentos rurais.

• O desenvolvimento e construção de projectos de infraestruturas físicas ao nível da comunidade devem ser orientados por processos participativos.

4.23 As secções seguintes usam estes princípios como orientação ao abordarem as questões principais do sector rural em Timor Leste, bem como para destacar as actividades prioritárias em que a comunidade doadora se deve envolver ao longo do período de transição.

QUESTÕES DE POLÍTICA NA AGRICULTURA

O Papel do Governo na Agricultura 4.24 Apesar da aceitação geral de um enquadramento que utilize os sinais de preços para orientar a atribuição de recursos, as decisões de investimento e para recompensar os factores de produção, existe um enorme debate sobre a rapidez com que se pode estabelecer uma economia e o papel do governo em orientar e regular os mercados que resultem. Tal como é evidente pela falta de mercados espontâneos para os produtos agrícolas em Timor Leste, os mercados e as instituições (principalmente para a agricultura) levam tempo a desenvolver. É portanto bastante útil reflectir sobre políticas de transição que o governo pode utilizar para auxiliar um desenvolvimento da agricultura, consistente com a meta de longo prazo de um apoio principal em decisões privadas baseadas nos preços internacionais. Isto vai requerer uma disciplina considerável, um enquadramento e prazos claros e um plano de comunicações, para que as pressões políticas não sobrecarreguem a estratégia, quando se considerar a transição completada.

4.25 Tal como o governo e o grupo de doadores internacionais reconheceram, uma das prioridades do período de transição era a necessidade de aumentar a produtividade agrícola que, tradicionalmente, era baixa (Tabela 4.3). Esta é uma altura em que fundos públicos excepcionalmente grandes estão a ser direccionados para a comunidade rural.

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São apropriadas despesas públicas únicas para reabilitar e melhorar estradas, pontes, áreas irrigadas, edifícios públicos nas zonas rurais, saneamento e fornecimento de água e de comunicações, mas estas devem ser acompanhadas de planos viáveis para a sua manutenção contínua, quer pelas comunidades com ou sem pagamento do governo, quer pelo sector público. Mas existem ainda mais acções que podem ser justificadas a curto prazo. Pode ser necessário que o governo ajude na reconstrução de armazéns de consumo alimentar; que organize a disponibilidade de fornecimento de insumos em centros regionais, se não surgirem importadores espontâneos e que isente os insumos agrícolas de tarifas de importação; que eventualmente alugue camiões a comerciantes no curto prazo até que eles estabeleçam os seus negócios e que ajude o estabelecimento de serviços bancários rurais. A ideia é restabelecer ou formar o mais rapidamente possível ligações comerciais para os núcleos familiares agrícolas. A secção seguinte sobre as necessidades de assistênc ia e financiamento dos doadores e a Tabela 4.4 dão mais pormenores sobre os programas existentes de assistência de doadores.

4.26 No prazo mais alargado, o governo vai querer ter estabelecidos os fundamentos (investimentos, leis, regulamentos, políticas e boas actividades públicas) que definem o ambiente capacitador para a agricultura. Os investimentos devem incluir o restabelecimento de estações de pesquisa adaptativa e de unidades de formação agrícola, bem como a prestação de serviços de extensão para a agricultura, a gestão de solos e a gestão da auto-suficiência dos núcleos familiares rurais. O governo vai querer estabelecer regras e regulamentos para a agricultura, pecuária, silvicultura, pescas, gestão dos solos, gestão de recursos e conservação. Sempre que possível, o governo deve adaptar regulamentos e políticas existentes utilizadas por outros países como o seu próprio padrão, em vez de criar novos regulamentos por si. Um exemplo pode ser a política de competição. Mais ainda, seria aconselhável reconhecer o procedimento de testes e certificação de outros países, tais como a Austrália, de forma a que Timor Leste não tenha que estabelecer instituições que, de outra forma, seriam necessárias para realizar a sua própria certificação de produtos agrícolas.

4.27 É provável que os subsídios estrangeiros para a agricultura ao longo de 2000-05 sejam consideráveis – excedendo os $10 milhões somente no ano fiscal de 2001-02. É provável que estes subsídios estrangeiros sejam um acontecimento único e, como tal, devem ser utilizados para estabelecer o enquadramento e a infraestrutura para uma agricultura forte e para o desenvolvimento sustentável a prazo mais alargado do sector.

4.28 As metas principais da política governamental devem incluir o alcance de:

• segurança alimentar através de melhorias na produção de um conjunto diverso de alimentos básicos e a restauração dos armazéns familiares e das aldeias.

• melhorias na produção de culturas e animais e na promoção de mercados internos e de alternativas de geração de rendimentos, capazes de gerar rendimento monetário para as comunidades de subsistência.

• melhorias nos sistemas de agricultura itinerante nas terras altas, que melhorem o nível de vida e reduzam a degradação ambiental. Contudo, seria um erro transformar os agricultores itinerantes em agricultores sedentários demasiado cedo. Muitos dos que estão envolvidos na agricultura itinerante em Timor

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Leste utilizam métodos sustentáveis e existe evidência de que, no passado, os extensionistas deram maus conselhos a estes agricultores.

Aumentar a Protecção para o Arroz? 4.29 Embora a produção de muitas culturas tenha grandemente recuperado para os níveis anteriores a 1999, o ajuste para os rizicultores parece ter sido particularmente traumático, ou pelo menos, mais publicitado. Embora a produção de arroz em 2001 tenha excedido a produção de 1999 ou de 2000, os agricultores enfrentaram dificuldades na venda dos excedentes, pois as redes de distribuição e comercialização de arroz importado em Dili e nas comunidades das terras altas se encontram mais desenvolvidas. Os produtores locais de arroz enfrentam dificuldades de acesso a mercados, particularmente devido à falta de processamento pós colheita, principalmente embalagem para transporte, bem como pouca familiaridade com a distribuição e com os mercados, dado o sistema regulado anterior. A falta de lojas para compra de insumos e o acesso inadequado a crédito também representam obstáculos significativos. Em contraste, o preço do arroz importado, ao nível do retalhista, não tem sido abaixo dos preços locais – embora isto possa reflectir margens mais altas e lucros maiores para os distribuidores de arroz importado – e o arroz doado gratuitamente e de contrabando reduz a capacidade dos agricultores locais para venderem os seus excedentes.4

4.30 O Anexo 2 fornece mais detalhes sobre as características da produção de arroz e das limitações à comercialização do arroz local no país. Os pontos seguintes resumem o anexo:

• A maior parte da população de Timor Leste é consumidora líquida de arroz, quer local quer importado. Os consumidores/compradores líquidos de arroz dividem-se em diversas categorias, incluindo:5 (i) os pobres das terras altas rurais; (ii) população das terras altas com rendimentos mais elevados provenientes, por exemplo, de café; (iii) não rizicultores das terras baixas, incluindo a população das cidades provinciais e de Dili.

• Os obstáculos principais à melhoria das venda de arroz local nos mercados de Timor Leste, incluem: (i) processamento pós colheita, embalagem e armazenagem disfuncionais; (ii) problemas de distribuição, incluindo redes, estradas e infraestrutura de transporte; (iii) custos de produção do arroz local provavelmente mais elevados do que o arroz importanto, uma vez que a produção estrangeira de arroz é subsidiada.

• A decisão de consumir arroz ou milho não é fixa e parece depender da disponibilidade e do preço; mesmo assim, a maioria das pessoas prefere arroz. Assim, as quotas de consumo de milho e de arroz variam: calcula-se que as comunidades das terras altas consomem 70% de milho e 30% de arroz, enquanto que as quotas de consumo nas terras baixas são de cerca de 50% cada.

4 Existem relatos de grandes quantidades de arroz a serem contrabandeadas através da fronteira a ocidente e por barcaças no leste. 5 Excluindo a comunidade estrangeira, que se espera que diminua e não deve ser um factor na formulação de políticas.

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• O consumo actual de arroz está calculado em 78.000 toneladas por ano. A produção local está calculada em 29.000 toneladas (em 2001) e o arroz importado actualmente está em cerca de 50.000 toneladas. A produção, o consumo e as importações foram interrompidas após a violência de 1999, mas a produção recompôs-se e parece estar a voltar aos níves anteriores a 1999; pensa-se que o consumo seja mais elevado do que os níveis anteriores a 1999.

• As importações de arroz são feitas mais por comerciantes privados que respondem a forças de mercado, do que por agências governamentais, doadores ou contrabandistas. Cerca de 57% das importações dos comerciantes vieram do Vietname, 35% da Indonésia e 8% da Tailândia, de acordo com os dados de Controle de Fronteiras da ONU.

• Os preços de retalho do arroz local tendem a ter margens mais baixas do que o arroz estrangeiro. O arroz importado é ligeiramente mais caro nas zonas rurais incluindo o centro, as terras altas e algumas zonas urbanas nos distritos. O arroz importando é mais barato nas zonas urbanas, incluindo Dili/Baucau e no ocidente.

4.31 Para responder às dificuldades enfrentadas pelos rizicultores, o impulso da política deve ser a abordagem de problemas específicos que prejudicam os rizicultores – processamento pós colheita, embalagem, comercialização, acesso a crédito e facilitação da disponibilidade de insumos juntamente com a isenção de direitos de importação nos insumos; ao mesmo tempo, têm que investigar-se as alegações de contrabando. A reabilitação de sistemas de irrigação, desde que se prove a sua sustentabilidade a longo prazo, deve também ser acelerada. Mas como as soluções para estes problemas levam tempo a implementar, levantaram-se pressões fortes para se aumentar a protecção sob a forma de direitos de importação mais altas para o arroz. Se o direito mais alta for modesto e temporário, talvez se possa justificar – para permitir tempo suficiente para se desenvolverem os ajustes acima mencionados.

4.32 Mas também existem contras graves com o aumento dos direitos de importação sobre o arroz, que devem ser considerados antes de tomar qualquer decisão. Primeiro, os rizicultores perfazem somente 26% da população – e a proporção de vendedores líquidos é consideravelmente menor; qualquer aumento aos seus rendimentos, proveniente de uma maior protecção, tem que ser pesado contra a perca do poder de compra do resto da população, particularmente a redução do consumo de arroz pelos consumidores pobres das zonas urbanas e dos agricultores das terras altas (estes últimos sofrem da pobreza mais aguda). Segundo, como se trata de um bem básico de consumo, o aumento dos preços do arroz vai exacerbar os problemas de competitividade discutidos no Capítulo 2. Terceiro, mesmo que se pretenda que o direito mais alto seja temporário, a experiência internacional indica que inverter uma protecção mais alta é na prática muito difícil.

4.33 Isto por sua vez pode promover alterações nos padrões de cultura, não necessariamente benéficos ou sustentáveis a longo prazo. Estes factores sugerem que se deve evitar uma decisão precipitada sobre uma maior protecção e que uma decisão destas deve ser precedida pelo desenvolvimento de meios viáveis de assistir os consumidores de arroz mais pobres, principalmente nas terras altas, que actualmente beneficiam de uma maior disponibilidade de arroz importado.

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O Café como uma Cultura de Especialidade 4.34 O café é a exportação dominante de Timor Leste, com uma estimativa de 25.000 hectares de cafezais produtivos e mais 23.000 hectares de cafezais não produtivos. Cerca de 25.000 famílias agrícolas recebem uma quantia substancial dos seus rendimentos com as pequenas propriedades de café, enquanto que outras 15.000 recebem uma quantia diminuta dos seus rendimentos a partir desta fonte. Os rendimentos da cultura são de cerca de 150 a 200 quilos de grão verde por hectare, menos do que metade do seu potencial se se empregarem melhores técnicas de cultivo. A maior parte dos grandes cafezais estabelecidos durante a época colonial foi abandonada e a colheita docafé é feita pelos agricultores vizinhos.

4.35 Aparentemente, existem muitos factores culturais e sociais complexos, bem como económicos, que afectam a cultura do café em Timor Leste. Os produtores de café são predominantemente pessoas das montanhas, de língua Mumbai, de quem se diz serem “não-mercantis” e que se vêem a si mesmos mais como guardiãos da terra do que como agricultores. Assim, põe-se muito pouco esforço na cultura do café. Os pés de café não são podados nem mulched6, o replantamento quase nunca se faz, não se usam nem fertilizantes nem pesticidas para melhorar o rendimento da cultura e diz-se que as famílias colhem o café somente para as necessidades prementes de contado e não para maximizar lucros. Sem dúvida que se podem também sugerir explicações de natureza mais económica. Durante a maior parte da ocupação indonésia, o ênfase era posto numa grande quantidade colhida, independentemente da qualidade, pois todo o café timorense era enviado para Java para ser misturado. Só nos anos mais recentes é que a emergente organização cooperativa começou a pagar prémios por cerejas de melhor qualidade e a melhorar a qualidade do processamento local.

4.36 Um inquérito representativo recente dos produtores de café, realizado pelo Banco Mundial nas principais zonas produtoras de café, concluíu que a maioria dos agricultores está preparada para investir mais esforço na sua actividade, desde que esse esforço se traduza em maiores rendimentos. Se lhes forem distribuídos gratuitamente pés de melhor qualidade, eles estão dispostos a replantar numa escala significativa. Além disto, a maioria indicou que gostaria de ter acesso a instalações comunais para o processamento das cerejas e, assim, produzir café de melhor qualidade. Quase todos estão dispostos a juntarem-se a uma associação ou outra entidade cooperativa, se isto facilitar o acesso a instalações melhores.

4.37 Devido ao uso baixo de insumos na produção de café e ao clima favorável, o café de Timor Leste pode ser certificado como orgânico e tem boa procura, tanto por esta razão como por causa das suas características de sabor. A procura mundial de produtos orgânicos está a aumentar e o café orgânico de Timor Leste pode tornar-se numa valiosa fonte de rendimentos de exportacão. Actualmente, só cerca de 10% do café de Timor Leste é que é certificado como orgânico, embora todo o café produzido seja, na realidade, orgânico. Os esforços para se aumentar a produção e as exportações de café devem ser 6 NT: o termo mulched aplica-se à técnica de colocar uma camada de matéria vegetal geralmente obtida a partir de palha ou de folhas, destinadas a proteger a sementeira e favorecer o crescimento e desenvolvimento das plantas, protegendo o solo e facilitando a formação de húmus; nalguns casos usa-se o termo português de “palhado”.

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feitos cuidadosamente, com base em variedades melhoradas e em melhores práticas agrícolas e não no aumento da aquisição de insumos, tais como fertilizantes ou pesticidas. Seria desejável acompanhar estes esforços com uma campanha que informe os agricultores da importância da certificação orgânica, para que Timor Leste possa obter o prémio orgânico numa larga porção das suas exportações, porque este segmento do mercado global está a crescer.

4.38 Contudo, para o futuro mais imediato, a maior parte dos ganhos de rendimentos podem ser feitos a partir da melhoria da qualidade de processamento, uma alteração que requer investimento na recuperação e na construção de novas instalações comunais, bem como o fornecimento de pés de boa qualidade e conselhos aos agricultores. Se se tiverem disposições adequadas de financiamento, tais como esquemas de microfinanças, parte dos custos destas infraestruturas e serviços adicionais pode ser suportada juntamente pelos agricultores, com o estado talvez a fornecer alguma forma de seguro contra catástrofes.

Potencial do Desenvolvimento das Pescas7 4.39 O sub-sector das pescas não está bem desenvolvido, mas pode muito bem ter o potencial para melhorar a segurança alimentar e para contribuir para o desenvolvimento de pequena escala e de exportações. Timor Leste tem cerca de 650 km de costa, mas muito pouca plataforma continental; alcançam-se profundidades de 200 metros a 2-8 km da costa e profundidades de 2000-3000 metros a 20 km. Os recursos costeiros limitam-se a uma faixa estreita e muito inclinada. As limitadas estatísticas disponíveis sobre a actividade piscatória antes de 1999 apontam para uma frota de cerca de 630 embarcações com motores fora de bordo e 1.387 canoas. Estes dados são para 1997, quando alegadamente 9.066 pescadores pescaram um total de 2.423 toneladas de peixe marinho. Durante os distúrbios de 1999, praticamente todas as embarcações maiores de pesca comercial sairam de Timor Leste, mas consta que existem 24 embarcações na ilha de Atauro, parte de Timor Leste e a poucos kilómetros de Dili.

4.40 O maior problema actual da indústria piscatória é a falta de procura, devido à falta de poder de compra. Os pobres consomem cerca de 10 gramas por semana per capita, enquanto que os ‘ricos’ consomem somente cerca de 190 gramas, de acordo com os dados mais recentes do TLHS de 2001. É provável que a baixa procura local de peixe aumente somente quando os rendimentos globais também aumentarem.

4.41 Um estudo recente do PNUD que se concentrou também nas necessidades e prioridades marinhas de Timor Leste (Avaliando as Necessidades e Prioridades Ambientais em Timor Leste; Dili, 2000) concluíu que o ecosistema marinho de Timor Leste, se utilizado de uma forma planeada e não destrutiva, tem um potencial considerável para apoiar o desenvolvimento económico e para manter a população. Utilizando números retirados de outras zonas semelhantes de águas marinhas, o estudo calcula que mesmo depois de fornecer a população de Timor Leste com o anual mínimo recomendado de consumo de peixe de 13 quilos per capita, as exportações podem ainda

7 Esta secção apoia-se em: “Hera Port Fisheries Facilities Rehabilitation Project,”, ADB e “Fish for the Future: A Strategic Plan for the Fisheries of East Timor;” Departamento dos Assuntos Económicos, Maio de 2001.

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ser mantidas.8 A JICA calculou que os donativos recentes de motores e engenhos de pesca (só a China doou cerca de 300 motores fora de bordo, 1.500 redes de emalhe e 3 toneladas métricas de linha) podem motorizar cerca de 40% da frota pesqueira de Timor Leste.9 Isto pode brevemente exaurir os recursos costeiros, indicando a necessidade de se introduzirem já sistemas de gestão. Como as pescas nos recifes de coral são facilmente exauridas, por segurança devia-se restringir este tipo de pesca aos pescadores ind ígenas locais.

4.42 Para além do seu potencial para manter um sector importante da actividade de subsistência, a pesca tem o potencial para criar oportunidades de emprego em actividades relacionadas, tais como, comercialização, processamento, fornecimento, prestação de serviços, etc. Assim que Timor Leste delimitar a sua zona económica exclusiva de pesca, os recursos de alto mar vão estar disponíveis para uma exploração comercial de maior escala, quer por pescadores timorenses quer por, preferencialmente, licens iamento com embarcações estrangeiras de pesca, tal como demonstra a experiência dos países de Ilhas do Pacífico. Os recursos pelágicos de Timor Leste incluem espécies pequenas, tais como a cavala do Índico, carapau branco, sardinhas e atum pequeno e também espécies valiosas de atum grande.

4.43 A Divisão de Pescas do MAPF desenvolveu um plano estratégico para as pescas que tem como objectivo manter os recursos aquáticos de Timor Leste, estabelecer um sector privado rentável na indústria pesqueira, que maximize retornos económicos sustentáveis e que estabeleça jurisdição e controle dos recursos marinhos nas águas de Timor Leste. O papel do governo é limitado à prestação de um ambiente comercial capacitador e um enquadramento, dentro dos quais o sector privado das pescas e negócios associados, possam operar.

4.44 A assistência externa nesta altura deve ser canalizada para o desenvolvimento de um enquadramento regulatório e legal para a gestão pesqueira costeira e investimento no pesca de alto mar. A imposição de regulamentos piscatórios através de parcerias entre o governo, as comunidades e os operadores privados (dispositivos de co-gestão) e o reconhecimento dos direitos de utilizador das comunidades costeiras, provou ser eficaz em muitos países da Ásia-Pacífico. A assistência externa pode ainda ser direccionada para a reabilitação do porto piscatório do porto de Hera, promovendo mais a aquacultura (principalmente de carpa) e melhorando o manuseamento e processamento pós-pesca. Esta separação de funções entre os sectores privado e estatal procura incorporar lições aprendidas com o falhanço de programas de desenvolvimento de pescas noutros países. Em muitos casos, o envolvimento directo de agentes governamentais no sector, em actividades que se sobrepõem com actividades do sector privado, resultou em demasiado pessoal, responsabilidade inadequada e deterioração dos serviços e das instalações. Assim, por exemplo nas novas instalações de Hera, prevê-se que os operadores privados sejam responsáveis por todas as actividades que possam ser comercialmente viáveis, incluindo a construção de embarcações, oficinas, armazéns e fornecimento de

8 Contudo, existe um número de limitações ao desenvolvimento significativo de exportações a curto prazo. 9 JICA (2002) “Study of Integrated Agricultural Development of East Timor.”

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combustíveis. Desta forma, cada empresa comercial dentro da zona do porto tem um interesse particular em manter um porto funcional.

Segurança Alimentar

4.45 A falta de poder de compra de Timor Leste é causa de desconforto, mas a dependência do auxílio vai também gerar distorções na migração rural-urbana e nos preços agrícolas. A segurança alimentar consegue-se quando os núcleos familiares são suficientemente produtivos para cultivarem ou comprarem alimentos adequados para as suas famílias. Quando a fome for eliminada, também se elimina a pobreza absoluta. Assim, reduzir a fome e a pobreza através da política alimentar é uma prioridade máxima em Timor Leste.

4.46 Uma política alimentar apropriada é aquela que tem programas ou políticas capazes de lidarem com as contingências alimentares de curto prazo, mantendo ao mesmo tempo uma visão, políticas e acções de longo prazo para o sector agrícola. A discussão seguinte relaciona-se com as contingências alimentares de curto prazo.

4.47 Embora tenha havido debates em Timor Leste e com os seus doadores sobre uma política que assegure a auto-suficiência na produção alimentar, outros países acharam esta abordagem cara e dificil de manter. É cara porque para garantir fornecimentos locais suficientes num ano de baixa produção, as existências têm que ser adquiridas e mantidas nos anos de produção acima da média. Manter existências de cereais é caro em termos de custos de oportunidade de capital e da deterioração física das existências. Mais ainda, a manipulação complexa dos preços e dos dispositivos de compra/venda, têm que ser constatemente feitas pelas autoridades. Existe em todo o mundo um registo de falhanço na gestão de existências públicas.

4.48 Uma abordagem mais recente tem sido estabelecer um fundo de emergência para financiar o apoio à pobreza em alturas de preços altos dos alimentos (escassez), criando ao mesmo tempo condições para uma economia global robusta. Com estas condições, a maioria da população é capaz de comprar comida e os agricultores recebem os sinais correctos de preços para poderem decidir sobre a produção. O fundo de emergência é um fundo público destinado a prestar assistência nos anos de colheitas excepciona lmente pobres àqueles que mais necessitam, que o usam para comprar alimentos básicos no mercado. O governo não precisa de comprar alimentos, nem de armazenar cereais, nem de controlar os preços. Se o governo preferir não fornecer contado, pode fornecer cupões utilizáveis na compra de produtos alimentares, ou pode comprar os alimentos básicos e fornecê- los aos pobres alvo. Contudo, a última opção requer uma burocracia maior para gerir e administrar, do que as outras opções e, assim, pode ser a menos desejável na perspectiva de custos.

4.49 Ao mesmo tempo que o governo estabelece o fundo de emergência, deve procurar aumentar a produtividade nas quintas existentes, assistir com uma maior capacidade de armazenagem agrícola para minimizar percas pós-colheita e prestar aos agricultores conselhos sobre diversificação para outras culturas, principalmente culturas comerciais de exportação. Estes passos são os que mais contribuem para a segurança alimentar.

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Posse da Terra

4.50 Nas zonas rurais de Timor Leste não existe cadastro nem titulação formal da terra e somente uma pequena percentagem da terra é que tem um estatuto reconhecido quer sob a lei colonial portuguesa quer sob a lei indonésia. Terra permanentemente cultivada, tais como hortas e arrozais, reconhece-se por costume como propriedade individual. Contudo, a posse da grande maioria da terra rural é determinada pelos direitos de usufruto herdados pelo clã, segundo a lei tradicional.

4.51 Todos os membro de um clã (suco) têm o direito de procurar autorização para cultivarem terra não utilizada dentro do domínio do suco e esta terra não pode ser usada pelo membro de um outro suco, excepto por casamento. Geralmente, os utilizadores só podem plantar culturas anuais, mas também podem plantar culturas arvenses nas suas hortas de 0,25 hectares.

4.52 Existem grandes áreas do país com hortas em sucalcos aparentemente abandonadas e pastagens não utilizadas. Estas são referidas como terra em pousio. Isto surgiu por causa da interrupção das estruturas sociais, do reassentamento e da ausência dos proprietários (os guardiãos tradicionais das terras do clã, que são responsáveis pela distribuição da terra pelos membros do clã).

4.53 Para a agricultura alcançar o seu potencial de desenvolvimento, eventualmente vai ser necessário um sistema de registo que garanta a certeza da posse. Isto vai requerer um estudo dos sistemas de clã e da actual posse da terra, bem como de um processo de adjudicação – um processo caro e de longo prazo. As disposições actuais parecem restringir o uso da terra e da selecção de culturas, mas a situação não necessita de acção imediata.

Organizações de Agricultores e de Comunidades Rurais 4.54 Historicamente, as organizações de agricultores e outras organizações rurais têm sido fracas em Timor Leste. O governo deve apoiar a formação de organizações de agricultores e comunitárias, tais como cooperativas constituídas de acordo com os princípios de Rochdale 10. Outras formas de organização comercial, tais como empresas de responsabilidade limitada, parcerias, associações e ONG devem também ser encorajadas. O apoio a grupos de mulheres tem sido uma forma eficaz de capacitar as mulheres empresárias. O objectivo global destas actividades é proteger a auto-confiança individual e comunitária e desenvolver organizações capazes de implementar projectos financiados pelo governo.

Educação Agrícola 4.55 A extensão agrícola, a capacidade institucional e a prestação de informação agrícola estão a começar a partir de uma base muito baixa e requerem uma grande prioridade no dispêndio do governo. Para equilibrar recursos, podem-se desenvolver parcerias inovadoras com entidades religiosas, doadores internacionais e ONG. Um

10 Ver Abrahamsen, M. A. (1996), Cooperative Business Enterprise, McGraw-Hill, Nova Iorque.

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parceiro pode fornecer as instalações físicas, outro parceiro um perito de formação, com o governo a pagar a renda do edifício e outros custos variáveis.

Gestão dos Recursos Naturais 4.56 Devido a uma grave degradação ambiental na maior parte de Timor Leste, são necessários novos planos para o desenvolvimento e protecção de florestas e recursos aquíferos. Esta é uma enorme tarefa, que vai necessitar de um compromisso de anos de Timor Leste e dos seus doadores.

4.57 Florestas. As florestas têm tido um papel significativo no desenvolvimento de Timor Leste. Elas contribuem para a sobrevivência das famílias fornecendo lenha, produtos florestais outros que não madeira, postes e madeira. Muitas espécies valiosas de madeira são indígenas em Timor Leste, tais como teca, pinho vermelho e mogno. As exportações de outros produtos florestais incluem cera e mel.

4.58 Embora o governo indonésio tenha classificado várias zonas florestais em Timor Leste para protecção como parques nacionais, a desertificação tem-se verificado a passos largos e as práticas de gestão florestal não têm sido sustentáveis. Além disto, grandes áreas das florestas de montanha onde os grupos da resistência se refugiavam forem destruídas por desfolhantes e são agora zonas degradadas de arbustos.

4.59 A recolha de lenha tem sido um contribuinte importante para a desertificação. As necessidades de lenha para cozinhar cresceram tremendamente quando se eliminaram os subsídios para o querosene, o principal combustível utilizado para cozinhar. Têm que ser introduzidas alternativas aceitáveis, tais como fogões a combustível, energia solar e lotes dedicados a lenha, para se reduzir a desertificação. A gestão eficaz das florestas só tem sido conseguida quando a zona florestal é claramente definida e reconhecida pela comunidade.

4.60 Está planeado um inventário florestal para gerar informação mais completa sobre as espécies madeireiras e outros produtos florestais. Estabeleceu-se no MAPF uma Divisão de Florestas, com responsabilidade pela reflorestação, gestão de florestas e de recursos aquíferos e de zonas protegidas; espera-se que esteja completada em 2002 uma revisão da política nacional florestal.

4.61 Recursos Aquíferos. É necessária uma avaliação da degradação dos recursos aquíferos para se planear a reabilitação ambiental. Como esta degradação está ligada à pobreza, ela deve ser analizada juntamente com os resultados da avaliação da pobreza. A informação destas actividades pode ser ligada com as actividades sobre degradação dos solos, para se determinarem áreas prioritárias para intervenção.

4.62 Enquadramento Regulatório. Timor Leste tem que desenvolver um enquadramento regulatório para os seus recursos naturais. O enquadramento deve:

• Reconhecer a importância da sustentabilidade de recursos • Permitir a participação de todas as partes envolvidas • Reconhecer o valor dos sistemas tradicionais de gestão de recursos

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• Garantir segurança e certeza dos direitos de utilizador da terra e dos recursos Orientacão Terras Altas ou Terras Baixas 4.63 Muita da assistência prestada no início do pós-conflito aos agricultores orientou-se para a agricultura das terras baixas, principalmente para a produção de arroz irrigado. As escolhas de desenvolvimento de terras baixas ou de terras altas nem sempre são lineares – muitos agricultores vão para as terras baixas produzir culturas comerciais, mas preferem viver nas terras altas, onde muitos têm terras tradicionais e uma horta. Contudo, populações substanciais vivem somente nas terras altas e são muito provavelmente agricultores de subsistência com pouco rendimento em contado – com as excepção dos produtores de café. Estas pessoas tendem a ser as mais pobres, as mais vulneráveis às catástrofes naturais e, nalgumas zonas, podem ser também os maiores contribuintes para a degradação dos recursos naturais.

4.64 O enorme ênfase dado ao investimento em estruturas caras de irrigação de arroz, num país onde o arroz não é o alimento básico nem principal nem tradicional e onde as estruturas estão sujeitas a uma destruição quase certa devido a inundações imprevistas, tem que ser examinado. Isto é particularmente verdade quando os preços mundiais do arroz estão baixos e projectados para permanecerem baixos. Assim que a reabilitação dos sistemas existentes de irrigação estiver completada, os planos para se aumentarem áreas sob irrigação têm que ser cuidadosamente analizados. A taxa de retorno de muitos investimentos novos em irrigação em Timor Leste parecer ser abaixo da taxa de outras alternativas de investimento no sector agrícola. Dada a orientação de alívio da pobreza da maioria do auxílio, os programas que tentam aumentar a resistência das actividades agrícolas das terras altas, minimizar a vulnerabilidade destas comunidades às catástrofes naturais e às variações climáticas e que planeiam a gestão da transição para saída da subsistência, são merecedoras de uma prioridade mais alta.

NECESSIDADES DE ASSISTÊNCIA E FINANCIAMENTO DOS DOADORES

4.65 Os esforços dos doadores para a reabilitação agrícola devem ficar concluídos em meados de 2002 e orientaram-se para a restauração dos bens perdidos e na rápida reabilitação dos serviços, do fornecimento de sementes, infraestruturas e equipamento. Muito do financiamento da assistência foi prestado pelo TFET, pelos governos da China, Japão e Portugal, USAID, PNUD e FAO, bem como com donativos da Noruega e Macau. A distribuição alimentar pós-emergência foi prestada pelo Programa Mundial de Alimentação e por outros programas de ONG.

4.66 Os esforços de reabilitação foram seguidos por um período de transição, que se focou em ajudar o Governo de Timor Leste a implementar as suas políticas agrícolas, regulamentos e funções essenciais do MAPF (tais como regulamentos de bio-segurança, florestas e pescas) e em suavizar a transição de um sector fortemente subsidiado para um sector com financiamento recorrente limitado.

4.67 As actividades de desenvolvimento rural integrado, apoiadas pelos doadores e com um foco de longo prazo, iniciaram-se em finais de 2001 em paralelo com a assistência transitória. No seu núcleo está um programa para elevar os rendimentos rurais

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através de actividades que aumentam a produtividade, desenvolvimento rural participativo e gestão dos recursos naturais, que procura encorajar a auto-confinça comunitária e dos núcleos familiares, bem como desenvolver um conjunto diversificado de culturas que proporcionem rendimentos em contado. A manutenção comunitária de pequenos esquemas de irrigação, de estradas de acesso, de sistemas de abastecimento de águas e de gestão de recursos naturais estão a ter apoio que utiliza esta abordagem, através dos projectos financiados pelo TFET (Segundo Projecto de Reabilitação Agrícola), AusAID (Programa de Desenvolvimento Rural de Timor Leste), PNUD/UNOPS (Projecto de Activação Comunitária de Manatuto e Ainaro) e de outros projectos apoiados por Portugal, JICA, ACDI, USAID, Visão Mundial e diversas ONG. Muitos destes programas cobrem dispêndios de capital contra um compromisso claro das comunidades em manterem e gerirem os recursos locais, com o governo a ter um papel capacitador e regulatório. A assistência é para ser prestada de forma monetária e não em géneros e cobre os insumos suplementares e assistência especializada. A mão de obra local, os materiais e outros artigos fazem parte da contribuição em géneros das comunidades (Caixa 4.1). Investimentos adicionais nesta fase podem incluir o estabelecimento de funções governamentais essenciais, tais como a recolha de dados, controle e supervisão dos recursos naturais, pesquisa aplicada essencial, a facilitação de redes de extensão e de informação agrícola e formação de capacidade. Prevê-se que a Unidade de Gestão de Calamidades, em colaboração com o MAPF, vai ocupar-se da gestão de catástrofes.

4.68 Diversas prioridades do sector continuam por financiar pelos doadores. Estas incluem mais assistência técnica para o governo em desenvolvimento de políticas e formação de capacidade para a administração e estabelecimento de uma instituição pública eficaz no MAPF. Também se necessita de assistência para instituições de crédito e poupanças para a população rural, para avaliação dos impedimentos à comercialização e para explorar oportunidades económicas em mercados de nicho. A assistência dos doadores ao sector florestal e à gestão de recursos aquíferos, embora tenha já começado, continua a ser uma lacuna bem nítida. É ainda necessária mais assistência para ajudar o MAPF a estabelecer um sistema eficaz de quarentena e de controle de pragas, um sistema de pré-aviso de catástrofes e de extremos climáticos (tais como secas provocadas pelo El Niño) e para continuar o seu apoio ao GIS e à disseminação de informações. Pode ainda vir a ser necessária alguma assistência para desenvolver mais infraestruturas, tais como um laboratório de pesquisas, um viveiro e centro de sementes e a construção de instalações de matadouro em Dili e noutras cidades importantes, embora a sustentabilidade destas instalações tenha que ser cuidadosamente analizada.

4.69 A tabela 4.3 apresenta as estimativas de assistência dos doadores ao sector agrícola durante 2001-2005.11 Espera-se que este programa seja revisto periodicamente durante o decurso das Missões Conjuntas dos Doadores para a Agricultura.

11 Esta estimativa reflecte os resultados da Missão Conjunta de Doadores da Agricultura em Novembro de 2001. Não inclui programas que se esperam vir a ser aprovados durante 2002/03, mas para os quais não foram ainda assumidos compromissos.

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Caixa 4.1: Princípios da Assistência dos Doadores ao Sector Agrícola

Durante as Missões Conjuntas de Doadores de 2001, concordaram-se com o MAPF os seguintes princípios orientadores da assistência dos doadores ao sector:

• A assistência dos doadores deve passar da reabilitação para a sustentabilidade a longo prazo;

• Tem que se dar um foco maior aos programas de assistência que procuram promover a segurança alimentar num leque alargado de comunidades rurais;

• Os programas que se orientam para produtos agrícolas comerciais vão ter que realizar uma avaliação realista da viabilidade comercial;

• A assistência dos doadores deve procurar aumentar a resistência das comunidades agrícolas e reduzir a sua vulnerabilidade a choques climáticos e económicos;

• Os programas financiados pelos doadores devem procurar reforçar os sistemas tradicionais de gestão e de auto-confiança dentro das comunidades rurais;

• A assistência futura deve basear-se na procura e deve ser integrada, de forma a assegurar que o foco é de desenvolvimento rural e não simplesmente agrícola;

• Deve preferir-se a assistência com base monetária (p.e., a assistência directa às comunidades) em vez da assistência com base em insumos; quando a segunda se tornar necessária, tem que ser apoiada por financiamento adequado e por assistência técnica para a distribuição e para as operações de seguimento e manutenção;

• Quando os programas proporcionarem benefícios a indivíduos ou a grupos familiares relacionados com a geração de rendimentos, os fundos devem ser prestados como crédito e não como subsídios. Os subsídios devem ser reservados para actividades que oferecem benefícios comunitários de base mais alargada;

• Quando as comunidades beneficiam directamente da assistência prestada, a mão de obra não especializada tanto quanto possível não deve ser paga, mas sim prestada como uma contribuição da comunidade. Isto deve ajudar a melhorar a sustentabilidade das intervenções;

• Os programas de assistência devem permitir níveis iguais de desenvolvimento tanto para as comunidades das terras altas como das terras baixas;

• As parcerias entre o Governo, agências de auxílio, ONG, sector privado e comunidades devem ser incentivadas para maximizar o valor da assistência às comunidades rurais.

Fonte: Missão Conjunta Interina dos Doadores de Agricultura em Timor Leste (19-30 de Novembro de 2001). Relatório Final da Missão, 31 de Janeiro de 2002.

Comentários Finais

4.70 O enquadramento básico para a agricultura que se está agora a estabelecer em Timor Leste deve ficar quase completado dentro de dois anos, pavimentando o processo de desenvolvimento de longo prazo do sector. É necessário estabelecer os fundamentos da agricultura para proporcionar segurança alimentar e criação de rendimentos para uma proporção grande da população de Timor Leste. Por sua vez, o aumento da segurança

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alimentar vai originar uma fonte significativa de crescimento para o país. Para se conseguir isto, os fundamentos referidos anteriormente têm que estar estabelecidos.

4.71 Ao conceber os seus investimentos, o governo tem que se assegurar de que os custos recorrentes não excedem a capacidade financeira de longo prazo. Os custos recorrentes podem ser geridos mantendo-se o princípio de “quem paga é o utente” – atribuir os custos recorrentes de infraestruturas que têm benefícios privados indentificáveis, tais como irrigação, aos beneficiários. Na verdade, o governo deve tomar mais medidas para transferir a posse de certos bens para a comunidade, que pode passar a ser reponsável pela sua operação e manutenção. A administração deve resistir ao padrão de apoio público à agricultura, seguindo as estruturas pesadas e desnecessárias de muitos países industrializados. Quando a acção pública se justifica, deve pensar-se primeiro em financiamento público mas em prestação privada. As pressões para intervenções governamentais vão ser enormes, pois os agricultores de Timor Leste têm trabalhado numa cultura onde o governo central intervem fortemente nas transacções comerciais. Transformar a mentalidade dos agricultores para uma mentalidade de recompensa com base no esforço dispendido vai ser um desafio.

4.72 Ainda que a agricultura tenha recuperado rapidamente desde 1999 e esteja actualmente a ter um grande influxo de capital externo, não é realista esperar-se que o sector cresça rapidamente numa base sustentável. Com a produção agrícola para a maior parte das culturas importantes já recuperada para os níveis anteriores a 1999, o crescimento potencial vai ser limitado por escassez de capital, limites de conhecimentos e de técnicas da parte dos agricultores (incluindo técnicas comerciais), o inevitável período de ajustamento do regime regulatório anterior e pelos estrangulamentos e deficiências prevalecentes nos sistemas de distribuição e transporte.

4.73 Apesar do significativo programa de investimento de capital planeado pelos doadores, é provável que persista num futuro previsível em Timor Leste um grande sector agrícola de subsistência. Assim, a redução da pobreza rural, a formação de segurança de rendimentos rurais e a geração de desenvolvimento rural vai continuar a ter uma prioridade alta na agenda política.

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Tabela 4.3. Financiamento Actual Estimado para o Desenvolvimento Agrícola e Rural, 2001-2005 ($EUA milhões)

Japão TFET Austrália12 FAO USAID13 Portugal PNUD China Outros14 -------Resultado Estimado em $EUA (sujeito a aprovação)---------

Reabilitação (2001) Estradas para mercados rurais 0,5 algum Reabilitação irrigação/água 8,0 algum 6,115 Vacinação 0,4 Sementes/Armazenagem algum 0,516 algum Pecuária 0,2 1,5 Tractores/Maquinaria 0,13 3,0 Ferramentas manuais 0,18 0,2 0,15 algum algum Equipamento de pesca algum 2,0

Distrib.Alimentar pós emergência 0,09 Distribuição de Equipamento Agrícola

Reab. de Mercados Principais 0,75 algum Transição (2001-2002) População vulnerável algum Progs. Piloto comunitários rápidos 0,02 Vacinação sustentável 1,3 Informação aos agricultores 0,8 Facilitação de insumos (fert., pest.) 2,0 2,0 Organização de agricultores 1,1 0,15 algum 0,3 Redução das percas pós colheita 0,09 0,4 algum Microfinanças 0,2 5,0 Política/Estratégia Agrícola 3,74 0,3 0,05 algum Enquadramento Regulatório: Florestas/Zonas Protegidas Pescas 0,21 1,3 Quarentena/Certificação algum algum algum Formação de Capacidade 0,23 0,9 0,03 algum algum Desenvolvimento Sustentável (2001-2005) Desenvolvimento Participativo e Gestão de Recursos Naturais

0,9 9,0 0,15 5,117 1,5

Revisão regulatória 0,15 Controle e Supervisão Pesquisa aplicada 0,33 0,2 0,15 0,92 0,1 Fornecimento de Água Rural e Saneamento

7,5 3,0

Facilitação da extensão 0,15 algum 0,3 Controle/estatísticas/inventários 0,6 Posse da terra 1,9 0,3 Coordenação do sector e parcerias algum Manutenção da irrigação principal Gestão de catátrofes/riscos Gestão de zonas protegidas algum Formação de capacidade e Apoio administrativo

1,0 0,15 algum 0,19

Fonte: Missão Interina Conjunta dos Doadores Agrícolas a Timor Leste (19-30 de Novembro de 2001), Relatório Final da Missão, 31 de Janeiro de 2002.

12 A assistência de doadores australianos inclui actividades financiadas pela AusAID e pelo Centro Australiano de Pesquisa Agrícola Internacional (ACIAR) 13 A USAID está a proporcionar um crédito rotativo de $12 milhões que vai ser dividido de uma forma ainda a ser especificada entre as actividades indicadas no café e no sector de grossistas rurais. 14 Outros inclui doadores não representados nesta missão, mas que se sabe estarem a planear actividades em Timor Leste. Estes incluem: Nova Zelândia, Canadá, Suécia, Noruega, Macau, União Europeia, ADB, o Programa Mundial de Alimentação e outras agências da ONU. 15 $3.36m financiados pelo Japão 16 financiados pelo Japão 17 financiados pelo Japão

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5. ABORDAGEM DAS NECESSIDADES DO DESENVOLVIMENTO HUMANO

Introdução

5.1 O desenvolvimento humano está no coração do desenvolvimento e do bem estar das populações. A evidência internacional indica que existe uma relação positiva entre o desenvolvimento humano – significando o nível e a qualidade da educação da população activa e o nível de saúde da população – e o crescimento. O crescimento permite melhorias no desenvolvimento humano, pois cria recursos que podem ser destinados aos serviços de educação e de saúde (tanto pelo governo como pelas famílias), enquanto que as melhorias na educação e na saúde da população activa contribui directamente para a produtividade do trabalho. Portanto, as diferenças de dotação no capital humano implicam taxas potenciais de crescimento diferentes também.

5.2 As ligações entre a educação e a produtividade são complexas, mas a evidência internacional tem mostrado, por exemplo, que o aumento dos níveis de educação está associado com uma maior capacidade para: (a) melhorar a mistura de insumos e aumentar a produtividade agrícola; (b) alterar o conjunto de produtos que se produzem em função dos sinais que se recebem do mercado e (c) mudar de ocupação ou de sector para responder a oportunidades económicas. Particularmente para os pobres, a melhoria dos níveis de saúde e de nutrição está associada com uma maior capacidade de trabalho e de se ter uma vida produtiva. Níveis mais elevados de educação, principalmente para raparigas, estão associados com taxas menores de crescimento demográfico e com mães e filhos mais saudáveis, devido a uma série de factores – casamentos mais tardios, maior intervalo entre os partos, menor mortalidade infantil e maiores conhecimentos sobre nutrição e saúde. Em resumo, o desenvolvimento humano ajuda a formar vidas produtivas e saudáveis, numa sociedade mais coesa.

5.3 As necessidades específicas de Timor Leste são o ponto de partida para uma discussão sobre as suas prioridades estratégicas de desenvolvimento humano. Tal como referido, o país foi devastado pela violência de Setembro de 1999. A sua capacidade para melhorar o desenvolvimento humano foi gravemente obstruída, mas Timor Leste também começou de uma base de recursos humanos muito baixa, reflectindo a sua história colonial. Sempre uma das regiões mais pobres da Indonésia, Timor Leste continua a enfrentar a necessidade de uma reconstrução e reabilitação extensivas da sua infraestrutura económica e social (incluindo uma proporção razoável de escolas, hospitais e clínicas – 80% das quais foram destruídas durante a violência de Setembro).

O LEGADO INDONÉSIO

Educação

5.4 Antes da administração indonésia de Timor Leste, a administração colonial portuguesa pouco tinha feito para promover a educação da população – pelo menos nas

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zonas rurais. Consequentemente, em 1975 o analfabetismo rondava ainda os 90%. Sob o governo indonésio, expandiu-se significativamente o sistema público de educação. A Indonésia pretendeu implementar o seu objectivo de política nacional de 9 anos de escolaridade obrigatória para crianças entre os 7 e 15 anos de idade. O curriculum indonésio substituíu o sistema português e o Bahasa foi introduzido como língua de ensino. Estruturalmente, o sistema educativa consistia em 2 anos de pré-primária, 6 anos de primária (a partir dos 7 anos), 3 anos de ciclo preparatório e 3 anos de educação académica ou técnico-profissional, 2 anos de educação politécnica e 3-4 anos de educação universitária.

5.5 Ao longo do período de 1976 a 1998, a taxa de matriculação nas escolas primárias aumentou mais de 11 vezes (uma taxa impressionante de 16% ao ano); a matriculação no ciclo preparatório aumentou mais de 100 vezes e no ensino secundário cerca de 228 vezes. Mesmo assim, estes números partem de uma base muito baixa, de 13.500 alunos do ensino primário em 1976, 315 alunos do ciclo preparatório e 64 alunos do secundário. Em 1999, Timor Leste ainda estava significativamente atrás do sucesso educativo do resto da Indonésia. As taxas brutas de matriculação no ensino primário só tinham atingido os 95%, as do ciclo preparatório 64% e as do ensino secundário 39%. Mais reveladoras ainda são as taxas líquidas de matriculação (ou seja, a proporção do grupo etário em cada nível de ensino), que eram de 74% para as crianças em idade de ensino primário, 36% para as crianças com idade para o ciclo preparatório e 20% para o ensino secundário.

5.6 Havia um leque alargado de ineficiências na estrutura e no financiamento da educação e o sistema não estava concebido adequadamente para as necessidades dos pobres. Em 1999 a Indonésia tinha planeado um orçamento de $11 milhões para a educação, equivalente a cerca de 2,9% do PIB provincial estimado, com 35% atribuídos à educação primária; 27% para o ciclo preparatório; 17% para a educação secundária; 7% para a educação terciária e uns relativamente altos 9% para administração. As razões alunos-professores eram relativamente baixas com razões de 25:1 nas escolas primárias, 16:1 no ciclo preparatório e 14:1 nas escolas secundárias. As médias comparativas em países de baixo rendimento são actualmente de 41:1 nas escolas primárias e de 24:1 em todas as escolas secundárias. A despesa pública global em educação na Indonésia era contida pagando aos professores salários relativamente baixos. 1 Uma consequência desta estratégia era um leque alargado de taxas informais para a frequência escolar, destinadas a complementarem os rendimentos dos professores. Isto pode muito bem ter tido um impacto na capacidade dos pobres em pagarem pela educação dos seus filhos. É ainda argumentável que haviam demasiadas escolas pequenas e ineficientes – pricipalmente escolas primárias – embora populações escassas, como em muitas partes de Timor Leste, representem um problema particular neste aspecto e sugiram a necessidade de se considerarem opções que envolvam o ensino de vários graus em pequenas escolas.

1 Os salários médios dos professores eram equivalentes a $91 por mês antes da crise financeira, mas somente de cerca de $20 por mês quando a rupia sofreu o colapso de 1988-99. O salário médio dos professores estava calculado em somente 58% do PIB per capita.

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5.7 Os padrões de desigualdade rural-urbana eram fortemente evidentes na matriculação escolar. As taxas líquidas de matriculação nas zonas rurais em 1999 foram de 73%, cerca de 16 pontos percentuais mais baixas do que nas zonas urbanas. Da mesma forma, as taxas líquidas de matriculação no ciclo preparatório eram de 33%, 34 pontos percentuais mais baixas do que os centros urbanos, enquanto que a taxa comparável do ensino secundário era de 17% nas zonas rurais, 23 pontos percentuais mais baixa do que nas zonas urbanas. Assim, mesmo a educação primária universal estava longe de se atingir e uma proporção razoável das crianças em idade do ensino primário nas zonas rurais – mais de 25% - não frequentava a escola. Nos níveis mais altos de educação, as diferenças entre as zonas rurais e urbanas eram mais elevadas e, em termos absolutos, as proporções que não frequentavam a escola eram muito significativas. Por exemplo, três quartos das crianças rurais em idade do ciclo preparatório não frequentavam as escolas do ciclo preparatório.

5.8 As taxas de conclusão escolar eram muito baixas, principalmente para os pobres e para as raparigas. Os dados do inquérito indonésio de Susenas para Timor Leste em 1999 indicam que 60% do quinto mais pobre dos rapazes entre os 16 e 18 anos e 47% das raparigas tinham completado seis anos de escolaridade primária, com números comparáveis para nove anos de escolaridade a serem 22% para os rapazes e 27% para as raparigas. Por outro lado, 74% do quinto mais rico de rapazes e 79% de raparigas tinham completado os seis anos de escolaridade; 53% dos rapazes e 48% das raparigas tinham completado os 9 anos de escolaridade. Para os grupos etários mais velhos da população, os níveis educativos decaíam dramaticamente, reflectindo o facto das tentativas de educação da população em Timor Leste serem um fenómeno posterior a 1975.

5.9 Em resultado deste historial de desenvolvimento educativo e das baixas taxas de conclusão escolar mesmo de grupos etários mais novos de crianças, o analfabetismo continua alto. Em 1997, a população que se relatou não ter tido escolaridade encontrava-se logo abaixo de metade. O inquérito entre recenseamentos de 1995 também mostrou que o analfabetismo variava significativamente por distrito, com alguns a referirem mais de 60% de analfabetismo e que 90% da população com mais de 50 anos indicou ser analfabeta mas com quase 25% dos 10-19 anos também a indicarem serem analfabetos.

5.10 Estes dados sublinham o facto de Timor Leste se iniciar com uma existência baixa de população bem instruída. O analfabetismo permanece alto, mesmo entre a juventude actual. Se combinarmos isto com o facto de uma grande proporção de professores, profissionais de saúde e da função pública na generalidade – principalmente nos níveis médio e superior – terem sido indonésios e terem agora abandonado o país, torna-se claro que o fornecimento de professores e a capacidade para fornecer pessoal qualificado para o sistema da saúde, para a função pública e para as empresas privadas se encontra gravemente limitado. Por exemplo, em 1999 os timorenses perfaziam 78% dos professores do ensino primário, mas somente 3% dos professores do ciclo preparatório e 8% dos professores das escolas secundárias. Somente cerca de 30 dos 160 médicos originais continuaram em Timor Leste depois dos distúrbios.

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Saúde 5.11 Não se desenvolveu um sistema significativo de saúde pública fora de algumas zonas urbanas enquanto a administração indonésia não aumentou as suas despesas na saúde. Estabeleceu-se um dispositivo extensivo de hospitais públicos, clínicas e postos de saúde em todos os distritos, equipados com cerca de 160 médico e 2.000 enfermeiros e parteiras. A igreja católica, outras caridades religiosas e as cooperativas de café também estabeleceram uma quantidade pequena, mas significativa, de clínicas e de pequenos hospitais.

5.12 Apesar do desenvolvimento desta infraestrutura de saúde, identificaram-se muitas limitações na sua eficácia e na sua relevância para as necessidades de saúde da população. Especificamente, muitos serviços públicos de saúde eram inadequados e limitados – mesmo na prestação de água potável e saneamento. As prestações de serviços de saúde e o nível de saúde da população timorense durante a década de 1990 permaneceram inaceitáveis, com o fardo da doença a incidir desproporcionadamente sobre os pobres.

5.13 A esperança de vida era baixa e a taxa de mortalidade infantil era alta. Estimativas da ONU apontam para uma esperança de vida abaixo dos 50 anos em 1995 e que a taxa de mortalidade antes dos 5 anos de idade para Timor Leste era tão alta como 201 por 1000 nados vivos. O Inquérito Inter Recensamentos de 1995 calculou que a taxa de mortalidade infantil era de 78 por 1000 nados vivos. Embora outras estimativas sugiram que a taxa de mortalidade antes dos 5 anos de idade seria de cerca de 124 por 1000 e que a esperança de vida seria de 55-58 anos, existem poucas dúvidas de que as taxas de mortalidade natal e infantil eram inaceitavelmente altas.

5.14 O nível da saúde reprodutiva da população manteve-se um problema. Em 1998, somente 22% dos partos foram assistidos por um médico ou parteira, tendo sido a maioria dos restantes assistidos por membros da família. Assim, as mulheres em idade fértil enfrentam riscos consideráveis devido a cuidados pré-natais e pós-natais inadequados e/ou falta de vontade em aceder a esses cuidados, mesmo que estejam disponíveis. Embora seja difícil de documentar, é óbvio que as taxas de mortalidade materna são muito altas e que muitas parturientes morrem desnecessariamente em consequência do parto. Os dados do Inquérito Demográfico dos Núcleos Familiares Indonésios indicam que a taxa de prevalência contraceptiva era de 27% (comparada com 57% para toda a Indonésia) e que a taxa de fertilidade total (o número de partos que se espera que cada mulher tenha) era de 4,43 (comparada com 2,78 para toda a Indonésia). A taxa natual de aumento demográfico está calculada relativamente alta em 2,2% ao ano – embora a emigração líquida e o conflito tivessem contido a taxa global de crescimento demográfico.

5.15 O fardo das doenças evitáveis e causadas por contágio/vector é significativo e tem efeitos negativos na produtividade e na qualidade de vida. Embora os dados sobre as doenças permaneçam limitados, é evidente que a prevalência de doenças evitáveis continua significativa – embora o programa de imunização tenha reduzido o fardo de seis doenças infantis associadas com o programa. Mesmo assim, os surtos de doenças deste

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grupo não eram fora do comum e os alvos de 80% da OMS para imunização não foram nem alcançados nem mantidos. A malária e a tuberculose constituem os dois problemas de saúde mais graves do país, sendo a malária a causa provável de 65% de todas as consultas externas novas nas instalações públicas de saúde em 1998 para as criaças em idade escolar (5-14 anos) e 50% para a população em idade activa (15-44 anos). A tuberculose é responsável por 25% das consultas de novos doentes externos entre a população activa e 46% para a população com 45 anos e mais.

5.16 Mesmo assim, o sistema de saúde era sub-aproveitado. O número de consultas externas per capita por ano era ligeiramente superior a um – baixo por padrões internacionais – e indicando números muito baixos (menos que cinco) de consultas externas por membro de pessoal por dia, a trabalhar no sistema de saúde. Tal como esperado, os utentes mais importantes do sistema de saúde são os muito novos e os idosos.

5.17 A baixa procura agregada de serviços de saúde, é indicativa de um sistema de saúde que não funciona bem. Um grupo de trabalho associado com a Missão Conjunta de Avaliacão em Janeiro de 2000 fez as seguintes observações sobre os efeitos do sistema indonésio: “As instalações ou os serviços prestados em Timor Leste baseavam-se num padrão que não era relevante para as necessidades da população local, da situação e/ou da capacidade para manter … Este legado evidencia-se na enorme razão de instalações para a população servida, bem como na presença de instalações desnecessárias e/ou demasiado caras de manter.” O relatório continua: “este sistema altamente centralizado empregava muito poucos timorenses ao nível de gestão ou de tomadas de decisão (provincial), resultando numa tremenda falta de capacidade de gestão em saúde. Por outro lado, a falta de médicos no local fez com que profissionais de saúde timorenses de nível mais baixo (principalmente enfermeiros e parteiras), ficassem a tomar conta das unidades de saúde, o que veio agravar a necessidade de produzir rapidamente pessoal ao nível paramédico, resultando na demasia que actualmente se verifica.” A saida do pessoal indonésio do nível superior de gestão e de, pelo menos, 130 dos 160 médicos, significou ainda que Timor Leste independente teria que ter um modelo diferente de sistema de saúde.

A ESTRATÉGIA DE TRANSIÇÃO

5.18 A administração provisória e a comunidade doadora concordaram em atribuir alta prioridade ao desenvolvimento dos recursos humanos. Foi reconhecido que o baixo nível educativo e a baixa cobertura de saúde se deviam aos baixos níveis anteriores de despesa pública em educação e saúde, na ineficácia da sua atribuição e na incapacidade dos núcleos familiares em suportarem os custos privados de educação. A necessidade de se fazerem pagamentos não previstos para os serviços de cuidados de saúde e a falta de confiança da população no sistema indonésio de cuidados de saúde, são provavelmente também responsáveis pelo baixo nível de utilização das unidades públicas de saúde. Tal como indicado na Tabela 5.1, as despesas na educação e na saúde agora comparam favoravelmente com as de outros países com níveis de rendimento semelhantes aos de Timor Leste.

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Educação 5.19 O núcleo da estratégia de transição para a educação foi: (a) recomeçar a escolaridade tão depressa quanto possível; (b) restaurar a infraestrutura de educação necessária para um sistema educativo pós independência e (c) começar a lidar com um leque alargado de questões de estratégia política e de prestação de serviços, incluindo a necessidade de lidar com três objectivos rivais: (i) aumentar a matriculação nas escolas primárias, de forma a incluir as crianças que não estavam a frequentar a escola (um quarto do total, principalmente das zonas rurais, raparigas e pobres urbanos) restaurando ao mesmo tempo a capacidade dos níveis mais elevados de educação; (ii) melhorar a qualidade da educação (incluindo a reforma de um curriculum demasiado extenso, introduzindo ao mesmo tempo uma nova língua de ensino) e (iii) estabelecer um enquadramento sustentável de despesa pública para a educação.

Tabela 5.1: Comparações Nacionais da Despesa per Capita em Saúde e Educação

PIB per capita.

Despesa na saúde per capita

Despesa na educação per capita

$US $US $US

Timor LEste (somente CFET) 400 9,5 21,5

Países de rendimento mais elevado Filipinas 1050 15 36 Geórgia 970 7 52 Sri Lanka 810 12 28 China 750 14 17 Costa do Marfim 700 9 35 Indonésia 640 3 9 Camarões 610 6 18

Países de rendimento semelhante Guiné 530 7 10 Azerbeijão 480 6 14 Paquistão 470 4 13 Arménia 460 11 9 Índia 440 2 14 Vietname 350 1 11 Uganda 310 5 8 Nigéria 300 3 2

Países de rendimento mais baixo Camboja 260 1 8 Ruanda 230 1 6 Nepal 210 3 7 Burundi 140 1 6 Etiópia 100 2 4

Fonte: UNTAET/Banco Mundial relatório de fundo para a Reunião de Doadores de Timor Leste em Canberra

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5.20 Embora os dados e a gestão da informação permaneçam problemáticos na confusão do período de transição, a restauração da escolaridade foi excepcionalmente bem sucedida, devido à rápida resposta de agências internacionais (principalmente da UNICEF) e da comunidade internacional em geral, no apoio que deram aos esforços da UNTAET para restabelecer a escolaridade. Na Tabela 5.2 apresentam-se estimativas de estatísticas chave da educação para 1998 e 2000, para se poder comparar a situação antes e depois do referendo.

Tabela 5.2: Estatística Chave de Educação Antes e Depois do Referendo (Público e Privado)

Professores Dos quais Todos Aluno/ Aluno/ Aluno/

Escolas

Alunos Total timorenses Profs. TL Prof. Profs. TL. Profs

1998 2000 1998 2000 1998 1998 2000 1998 1998 2000

Jardim Escola 64 na 4,502 na 330 na na 14 - - Primária 788 674 167.181 188.900 6.672 5.172 3.000 25 32 63

Ciclo Prepartório 114 103 32.197 29.586 1.963 65 884 16 495 33

Ensino Secundário 37 34 14.626 10.007 1.059 87 583 14 168 17

Técnico Profissional 17 na 4.347 na 478 55 na 9 79 na

Outros (incl. Universidade)

7 1 5.166 na 338 128 na 15 40 na

Total 1027 812 228.019 228.493 10.840 5.507 4.579 21 41 50

Fontes: Os números desta tabela foram retirados de uma variedade de fontes, incluindo o relatório da Missão Conjunta de Avaliação de Novembro de 1999 e Timor Leste em Números 1997 (1998) para estatísticas antes do referendo e das estimativas do Gabinete de Educação Distrital em Timor Leste para dados depois de Outubro de 2000. 5.21 Vale a pena mencionar alguns pontos levantados com a estratégia de transição. Primeiro, a matriculação agregada para o sistema no seu todo foi restaurada rapidamente, com a matriculação na escola primária a ser consideravelmente maior do que os níveis antes dos distúrbios. Mas, a matriculação nos ciclos preparatórios e nas escolas secundárias tem ainda que atingir os níveis anteriores aos distúrbios. Isto no entanto era de esperar, devido à falta de professores qualificados para o nível secundário e também porque os edifícios das escolas secundárias requerem investimentos significativos para serem reconstruídos.

5.22 Segundo, os dados desagregados de matriculação na escola primária sugerem que se verificou um aumento em todos os graus. Houve um aumento na matriculação para o grau 1 – de cerca de 50% - devido em grande parte à política de obrigar todos os alunos do primeiro grau de 1999 a repetirem o grau 1 em 2000. Embora inquéritos sugiram que esta política nem sempre foi observada, parece ter havido um aumento real na matriculação para o grau 1 e a matriculação líquida no grau 1 aumentou dramaticamente. É ainda possível que a abolição de taxas e da exigência de uniforme escolar tenha reduzido os custos privados de educação, provocando uma resposta positiva da procura. Mais ainda, a administração provisória tentou também melhorar o ambiente de ensino, assegurando o fornecimento de contribuições que salientam a qualidade, incluindo livros escolares e outros materiais de ensino. Isto contrasta fortemente com o passado. No sistema indonésio a matriculação nos graus superiores declinava rapidamente – em parte, devido a limites nas vagas escolares ao nível pós primário – mas também devido a

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ineficiências internas. É possível que as taxas líquidas de matriculação tenham agora alcançado os 90% - um sucesso enorme se conseguir manter-se.

5.23 Terceiro, é possível que, em resultado deste alcance pela administração provisória, não haja necessidade de expandir significativamente a capacidade agregada das escolas primárias (e assim, do número de professores, a não ser que se tome a decisão de se reduzir a razão alunos-professores – ver abaixo) para além da taxa de crescimento da população escolar. Notam-se aqui duas precauções a tomar. Os exercícios de mapeamento escolar actualmente quase a serem completados podem identificar áreas que ainda necessitam de serviços. E a capacidade agregada vai ter que aumentar se continar a haver números significativos de repetentes em cada grau. Vai ter que ser coligida informação de gestão; vão ter que se desenvolver e controlar cuidadosamente políticas que melhorem a eficiência interna da escolaridade.

5.24 Quarto, fez-se um esforço importante para eliminar uma das ineficiências mais óbvias do antigo sistema indonésio. Houve um aumento enorme nas razões alunos para professores, quando a remuneração de professores (e de outros funcionários públicos) foi aumentada em relação aos níveis indonésios. Isto permitiu que se reduzisse o número de professores e que o seu ordenado aumentasse, embora se continuasse a reduzir o pagamento agregado. Inicialmente, a razão alunos-professor nas escolas primárias aumentou de 25:1 para 63:1; as razões do ciclo preparatório de 16:1 para 33:1 e do ensino secundário de 14:1 para 17:1. Para o sistema na sua totalidade, diminuíu-se o número de professores de 10.840 para 4.579. O número de professores primários reduziu de 6.672 para 3.000. A rápida resposta da matriculação foi um enorme sucesso para a administração provisória. Mas reconheceu-se que as razões alunos-professores – principalmente nas escolas primárias – se tinham tornado demasiado altas para se poder manter uma educação de qualidade e que seriam necessários mais professores a um custo orçamental significativo. Assim, o orçamento de 2000-01 tinha provisões para 1.000 professores adicionais, para se reduzirem as razões alunos-professores, principalmente ao nível primário, e o orçamento de 2001-02 também tem uma provisão para um aumento modesto do número de professores.

5.25 Quinto, Timor Leste enfrenta uma escassez de professores qualificados – principalmente nos níveis do ciclo preparatório e secundário, onde somente cerca de 5% dos professores eram timorenses. Foi feito um enorme esforço para seleccionar professores de entre os professores primários timorenses, com base num teste nacional sobre conhecimentos do conteúdo do curriculum e de pedagogia. Ao nível de escolas superiores, a falta de capacidade fez com que se seleccionassem professores de entre os graduados universitários interessados, indivíduos que completaram uma proporção substancial de um programa universitário (5-6 semestres), ou professores primários que tiveram bons resultados no teste da escola primária. Nem todas as posições vagas foram preenchidas devido a problemas de oferta. Os professores são o factor único mais importante para determinar a qualidade da educação, portanto é importante que se contratem os melhores professores possíveis. Os limites na capacidade sugerem fortemente que vão ser necessários programas de formação no trabalho e mais capacidade para os novos professores – principalmente para as escolas secundárias. É provável que venham a ser necessários recursos adicionais para isto: os professores perfazem mais de

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50% dos funcionários do sector público e os seus salários perfazem 75% da despesa pública recorrente em educação. Assim, a sua produtividade e a eficiência no seu uso vai ter um impacto significativo na qualidade das despesas públicas globais.

Saúde 5.26 O núcleo da estratégia de transição para a saúde foi: (a) o restabelecimento imediato da prestação de cuidados essenciais de saúde – principalmente ao nível do sub-distrito, onde a maioria da população pode aceder aos serviços; (b) restabelecer serviços essenciais aos doentes internados (cuidados hospitalares); (c) restabelecimento de uma autoridade central de saúde, que se viesse a tornar no Ministério da Saúde e (d) formação de capacidade dos recursos humanos em saúde. Ainda mais importante, foi reconhecido desde o início, tanto pelas autoridades timorenses como pelos doadores de que havia necessidade de: (i) desenvolver rapidamente uma nova política de saúde, de forma a proporcionar um enquadramento para a prestação sustentável de cuidados de saúde (e de assegurar que a reconstrução de um sistema de saúde não obstruísse reformas necessárias na saúde); (ii) conseguir contribuições técnicas e de gestão (particularmente de médicos) de fontes externas durante a transição e (iii) os doadores trabalharem com o governo num enquadramento de abordagem sectorial para programação e financiamento. A abordagem sectorial foi concebida para funciona r a dois níveis inter-relacionados: (a) permitir a definição de necessidades alargadas – prestação de serviços, reabilitação da infraestrutura de saúde, desenvolvimento de sistemas de saúde e de política de saúde e (b) coordenar o financiamento dos doadores para o sector e apoiar as agências técnicas da ONU a apoiarem o programa acordado.

5.27 Consistente com a estratégia de transição, os esforços iniciais centraram-se em: (i) melhorar o acesso a serviços preventivos e a cuidados curativos de primeiro nível – incluido apoio para a reabilitação e reconstrução de infraestruturas danificadas, localizadas em centros populacionais adequados; (ii) restabelecer somente cinco dos cerca de vinte hopitais sob administração indonésia estrategicamente em todo o país – embora numa base temporária e com um número significativamente reduzido de camas, enquando se desenvolvia uma estratégia de reconstrução hospitalar; (iii) estabelecer um armazém medicinal autónomo para gerir a compra e a logística de medicamentos e outros fornecimentos chave ao sistema de saúde e (iv) estabelecer um processo de desenvolvimento de uma política de saúde ainda na fase embrionária da Divisão de Serviços de Saúde.

5.28 De uma perspectiva programática, colocou-se o ênfase em programas de saúde preventiva – principalmente em actividades concebidas para aumentarem os conhecimentos da população sobre cuidados pessoais de saúde e serviços que seriam prestados pelo sistema de saúde. A estratégia previa a aceleração de actividades de alta prioridade, incluindo vacinações, controle da tuberculose, cuidados clínicos básicos (incluindo o tratamento de malária) e o desenvolvimento de um mecanismo de recomendação para cuidados de urgência, incluindo partos difíceis. Isto deveria ser prestado através de unidades de saúde estrategicamente localizadas e reabilitadas e de clínicas móveis e integradas num pacote de serviços básicos – fortemente apoiado pela

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perícia técnica das agências técnicas da ONU (principalmente da OMS, UNICEF e UNFPA) e de algumas ONG especializadas.

5.29 A implementação desta estratégia de transição foi, pelo menos inicialmente, baseada num acordo estratégico com algumas ONG internacionais que vieram para Timor Leste durante o período de emergência (a maioria com financiamento da ECHO da Comissão Europeia) para ficarem e tomarem a iniciativa da prestação de serviços ao nível do distrito e para gerirem os hospitais. O recrutamente do pessoal para as unidades de saúde foi feito através do pagamento de salários a partir do orçamento CFET para um máximo de 1087 timorenses, pendentes do recrutamenteo formal pela DSS. Tal como para a educação, o tecto salarial estabelecido reduziu drasticamente a quantidade de pessoal do novo sistema de saúde e os níveis salariais médios foram também aumentados. Foi ainda feita uma provisão adequada para medicamentos essenciais e para equipamento desde o início do orçamento operativo CFET.

EM DIRECÇÃO A UM ENQUADRAMENTO DE M ÉDIO PRAZO

5.30 O orçamento de fontes combinadas para o ano fiscal 02 e as projecções para o orçamento operativo (CFET) para o período até ao ano fiscal 05 tomaram passos importantes para manterem o orçamento no âmbito de um enquadramento de médio prazo de despesa pública, apesar da incerteza da despesa e do rendimento. Em particular para os sectores sociais, as projecções do orçamento operativo CFET tentam tomar em consideração que: (i) se espera que a população cresça cerca de 2% ao ano; (ii) têm que se fazer algumas provisões para equipamento de capital e programas de manutenção para a insfraestrutura criada pelo esforço de reconstrução; (iii) existe um leque de despesas essenciais e contínuas actualmente a serem financiadas a partir de outros orçamentos financiados pelos doadores (incluindo o TFET, projectos bilaterais e programas de assistência técnica) e (iv) são necessários alguns ajustes aos níveis actuais de pessoal, para se melhorar a eficácia da prestação de serviços e, no caso da educação, de um sistema pós primário em expansão.

5.31 Permanece contudo alguma incerteza sobre se foram ou não capturadas todas as pressões de médio prazo sobre os orçamentos da educação e da saúde – que constituem 38% do orçamento total CFET de $65 milhões. Isto levanta um ponto importante sobre o desenvolvimento futuro do processo de planeamento orçamental. Para um processo estável de planeamento das despesas públicas, é fundamental que exista um mecanismo que encorage o estabelecimento de prioridades e o escrutínio orçamental – tanto na agência da tutela (p.e., educação ou saúde) como nas agências centrais (as agências responsáveis pelas finanças, planeamento e pelas políticas de pessoal). É ainda importante que exista um relação próxima de trabalho profissional entre as agências centrais e as agências da tutela durante este processo e que o processo orçamental não se torne nem incremental nem num processo de negociação arbitrária.

5.32 Tem que haver um acordo de que os recursos – tanto de capital como recorrentes – vão ser atribuídos para se alcançarem os objectivos das políticas específicas, que tenham sido acordadas. O ponto de partida é de que têm que ser determinados os custos de uma implementação rentável de uma política específica, para que se possa ter uma

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base para se decidir se se deve ou não incluir a política ou actividade no orçamento. Assim, o processo orçamental deve centrar-se nas implicações (resultados) de se fazer mais ou menos em apoio de uma política com custos atribuídos e não em cortes (ou adições) arbitrários “alargados” a contribuições específicas (p.e., pessoal, livros escolares, medicamentos, etc). Têm que se estabelecer algumas condições para que um processo destes resulte:

• As agências da tutela, juntamente com as agências centrais têm que ter acordado uma estratégia sectorial, que estabeleça as prioridades do programa (p.e., compromisso para com uma educação básica universal e a prioridade para educação secundária e terciária; ou programas de saúde pública e a prioridade dos cuidados curativos hospitalares) no âmbito de um pacote de recursos que seja viável e sustentável.

• O pacote alargado de recursos tem que ser determinado pelas agências centrais em consulta com a agência da tutela e tem que ser acordado e percebido por todas as partes como um mecanismo que encoraja o estabelecimento de prioridades – inicialmente pela agência da tutela.

• No caso de Timor Leste, com fontes múltiplas de financiamento a partir de uma série de doadores, é importante que os doadores apoiem a estratégia sectorial do governo. Embora isto seja um processo negociado, é crucial que os custos totais da política ou programa – custos de capital que podem ser financiados pelos doadores e custos recorrentes que, eventualmente, serão da responsabilidade do governo – sejam reflectidos na totalidade nos orçamentos corrente e projectado, como parte do processo de aprovação. Se isto não for feito, o resultado pode ser a distorção significativa das prioridades do sector.

5.33 Tal como já foi mencionado, o programa de saúde com o acordo de todos os doadores e da administração provisória, estabeleceu desde o início que iria adoptar esta “abordagem programática”, na crença de que um programa que integra todas as fontes de financiamento e que tem um conjunto único de alvos de serviços para todas as fontes, iria melhorar a eficácia das despesas. Certamente que a gestão do sector da saúde achou que isto foi um instrumento muito útil de gestão e de planeamento. Os doadores trabalharam em cooperação com o governo para desenvolverem e implementarem uma estratégia de transição, que requeria uma redução importante (cerca de $6-7 per capita) nas despesas operacionais de saúde, mas centrando-se também em políticas estratégicas de saúde e em prioridades a serem desenvolvidas como parte de um processo de desenvolvimento de uma política nacional de saúde. O programa de educação, através do TFET, agora apoia um processo de desenvolvimento político que pode formar a base para o estabelecimento de uma abordagem alargada ao sector, ou programática. O estabelecimento recente de uma Comissão do Plano pode também facilitar uma abordagem desta natureza, sob a liderança do governo.

5.34 Existe ainda uma necessidade de se focar o processo total de gestão de recursos – não somente o processo orçamental. A agências têm que fazer e implementar planos regulares de trabalhos para implementarem as políticas acordadas, assegurar o financiamento atempado destas actividades, gerir fluxos financeiros e de caixa e assegurar que se cumprem mecanismos de contabilidade e de auditoria, bem como

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processos de aquisição. Estas áreas têm recebido menos atenção do que o processo orçamental; contudo, uma gestão sólida do sector público requer mecanismos claros e transparentes de responsabilidade financeira. Estes incluem despesas consolidadas e auditadas, que devem ser apresentadas anualmente ao Parlamento e que devem estar sujeitas a discussão aberta e a revisão. Normalmente, isto requer que as comissões departamentais ou ministeriais de contas públicas revejam os procedimentos e os resultados de gestão financeira e que sejam responsáveis, perante o Parlamento, pelo uso das despesas.

5.35 Isto vai necessitar de pessoal especializado tanto nas agências centrais como nas agências da tutela e a cooperação dos doadores. Numa altura em que decisões inapropriadas feitas pelas agências da tutela ou pelos doadores têm o potencial para distorcer gravemente as atribuições de recursos domésticos (p.e., estabelecer um hospital novo ou expandir um programa universitário fora do enquadramento político acordado), há muito pouca oferta de capacidades de planeamento, de orçamento e de gestão financeira. Tem que se dar uma atenção significativa ao desenvolvimento desta capacidade; muita desta capacidade vai ter que ser adquirida com a experiência. Mesmo no Ministério da Saúde, que tem a reputação de ter tratado destes problemas muito melhor do que a maioria, a gestão estratégica do processo orçamental estava quase toda nas mãos de pessoal internacional, apesar dos esforços significativos para se incluirem timorenses neste processo.

5.36 Os gestores timorenses do programa de saúde, tal como a maioria dos gestores na função pública, são novos nesta área. Eles têm-se centrado apropriadamente no desenvolvimento e na gestão da implementação diária de programas de trabalho de três meses, num contexto de circunstâncias em rápida mutação e da necessidade constante de se ajustarem os planos de actividades. No curto prazo, esta vai ser a realidade da gestão, portanto é também importante que o sistema não se mate a planear. Uma opção é centrar inicialmente os esforços de planeamento naquelas áreas do governo que exigem aumentos rápidos dos recursos domésticos, ou que recebem assistência significativa de projectos financiados pelos doadores.

Questões de Médio Prazo Enfrentadas pela Educação 5.37 A administração provisória, com o apoio dos doadores, atribuíu uma prioridade muito alta ao financiamento público da educação. O orçamento das fontes combinadas de 2001-02 para a educação antecipa uma despesa de $54,6 milhões, o que representa cerca de 19% do total da despesa pública. Isto representa um aumento de 18% em relação ao orçamento de todas as fontes em 2000-01 para educação. A despesa é para ser financiado por: (i) fundos do CFET para o orçamento operativo de $16,9 milhões (31% do total) aumentado dos $13,4 milhões de 2000-01; fundos do TFET de $13,8 milhões (24% do total) essencialmente para a reconstrução e desenvolvimento do sistema de educação primária e do ciclo preparatório; (iii) financiamento bilateral de $23,7 milhões (43% do total) três quartos dos quais são para formação ao nível terciário, incluindo bolsas para o estrangeiro e desenvolvimento universitário ($17,5 milhões, ou 32% da despesa total em educação) e (iv) $1 milhão da Contribuição Avaliada da ONU (2% do total). O padrão global da despesa bilateral dos doadores em apoio da educação – com um forte acento no

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sector terciário para 2001-02 – foi semelhante ao de 2000-01 e os programas futuros não mostram sinais de mudança.

5.38 Uma das questões cruciais de política é a que rapidez se deve expandir cada nível de educação (primário, secundário, terciário), tendo em conta os limites globais de recursos que o país enfrenta, os limites graves na oferta de professores qualificados (principalmente ao nível pós primário) e os benefícios relativos da expansão da educação para a economia, sociedade e indivíduos. A evidência internacional mostra que os benefícios sociais de uma educação universal básica de 9 anos (que em Timor Leste significa educação primária e ciclo preparatório) são muito elevados – normalmente mais elevados do que qualquer outro investimento do governo. Uma sociedade e uma população activa alfabetizadas têm uma maior capacidade para se ajustarem a circunstâncias económicas em mudança e aumentam a produtividade – mesmo em ocupações agrícolas tradicionais. Mais geralmente, um leque largo de outros benefícies sociais provêm de uma educação universal básica, através de melhor saúde e de comportamentos mais saudáveis, que resultam na diminuição da mortalidade natal e infantil, no aumento do intervalo entre os partos, em famílias mais pequenas e em taxas menores de mortalidade materna. A “voz” individual na sociedade também é aumentada. Uma sociedade alfabetizada participa melhor na sua própria governação e no desenvolvimento de instituições democráticas. Portanto, o compromisso de se assegurar que todas as crianças completam, pelo menos, a escola primária devia ser a prioridade número um da educação e é alcançável nos primeiros anos da independência.

5.39 Conseguir a educação universal do ciclo preparatório a médio prazo, vai ser mais difícil para Timor Leste. Isto implicaria um investimento de capital de cerca de $30 milhões, muito acima dos programas actualmente a serem financiados e de uns $2,5 milhões adicionais (assumindo uma razão alunos professores de 40:1) em orçamentos operativos, acima dos actuais $2,7 milhões. Mais ainda, é provável que o maior limite seja a oferta de professores qualificados. Quando combinada com a procura de recursos humanos em saúde e noutras posições da função pública, talvez o requisito seja o de uma expansão modesta tanto da capacidade do ciclo preparatório como do secundário para fornecerem as contribuições que os programas de formação necessitam.

5.40 Dependendo da quantificação da procura anual provável de graduados do ensino secundário (para emprego directo e para estudos futuros) é provável que seja apropriada a manutenção, a médio prazo, das taxas actuais de continuação entre a escolaridade do ciclo preparatório e superior. Isto implicaria uma expansão modesta da capacidade secundário e custaria cerca de $5-8 milhões ao longo dos próximos cinco anos, bem como um custo recorrente adiciona l de $0,6 milhões por ano no fim deste período. Contudo, a curto prazo, a expansão da educação secundário não é uma prioridade. Mais importantes vão ser os esforços para aumentar a capacidade e a competência do corpo de professores.

5.41 A educação terciária em todas as suas formas, constitui o maior desafio da educação em Timor Leste. Os retornos privados dos níveis mais elevados de educação em Timor Leste (tal como na maioria dos países) são muito elevados. Uma estimativa do Banco Mundial para o retorno privado da educação terciária em Timor Leste comparado

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com “sem educação” era mais de 100% imediatamente antes dos distúrbios.2 Subsequentemente, os salários do pessoal especializado aumentaram substancialmente e é provável que Timor Leste enfrente ainda grandes déficites de capacidade durante algum tempo, em consequência da partida de indonésios com capacidade. Isto vai continuar a colocar pressão sobre os salários do pessoal especializado e significa que os retornos privados da educação vão aumentar significativamente e vão ser mantidos durante algum tempo, ajudados pela abolição das taxas escolares. Isto vai criar uma procura privada (e política) forte do acesso a níveis cada vez mais altos de educação. A reintrodução de propinas – pelo menos para as famílias que as podem pagar – é portanto necessária.

5.42 Contudo, a médio prazo, os retornos sociais da educação terciária (ou sejam, os benefícios para a economia na sua totalidade) vão ser muito mais baixos do que os retornos da educação primária e do ciclo preparatório. Os retornos sociais da educação em Timor Leste antes do distúrbio estavam calculados em 7% para a educação primária, 10% para a secundário (incluindo ensino secundário) e somente 2% para a educação terciária. Estes cálculos estão de acordo com os padrões relativos de retornos sociais da educação, observados internacionalmente.

5.43 Contudo, a curto prazo, Timor Leste enfrenta escassezes graves de capacidade técnica. Em consequência, é provável que os retornos sociais de curto prazo da educação terciária sejam muito altos (uma vez que um dos benefícios principais provem das “poupanças” com salários para pessoal estrangeiro, comparados com a estrutura salarial doméstica). No entanto, estes retornos sociais de curto prazo da educação terciária não devem ser usados para se expandir rapidamente a educação terciária. Existe a necessidade de se ter uma perspectiva de prazo mais alargado – pelo menos 10 a 15 anos – para se justificar o nível de expansão da educação terciária. Uma justificação para auxílio externo, na forma de assistência técnica, é permitir que o pico de curto prazo da procura por capacidade técnica seja preenchido, enquanto se está a desenvolver capacidade sustentável e criada pela procura.

5.44 Mas a educação terciária cobre um leque largo de capacidades e de níveis de educação (graus, diplomas, certificados, capacidade profissional e técnica, etc). Timor Leste tem que decidir qual a melhor forma para ir ao encontro dos requisitos técnicos da sua economia. Isto vai requerer uma avaliação global dos recursos humanos, para examinar o lado da procura e as opções rentáveis para se assegurar uma oferta sustentável para cada grupo técnico. Não vai ser possível, pelo menos nos prazos curto a médio, que Timor Leste desenvolva toda a capacidade necessária domesticamente, devido a uma série de razões, incluindo os limites de oferta de professores e monitores e os custos de formação de algumas categorias de graduados. Estes dois obstáculos vão ser ainda mais exacerbados se a língua de instrução não for o Bahasa.

5.45 O CFET de 2001-02 e anos subsequentes inclui agora um orçamento doméstico significativo para formação terciária. Ele tem provisões para 5.000 estudantes a um custo unitário de $440 por estudante. Embora isto seja a média de uma grande variedade de

2 Documento de Apreciação do Projecto do Projecto Fundamental da Qualidade Escolar, Setembro de 2001, Anexo 2.

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programas, as variações de custos entre os programas são muito grandes. É muito pouco provável que se possa dar uma educação universitária de qualidade com um custo destes. Por exemplo, os custos universitários médios na Universidade do Pacífico Sul são, pelo menos, 4-5 vezes esta média; os custos na Univertsidade da Papua Nova Guiné, são ainda mais elevados. Dada a pequena dimensão da população e do mercado de trabalho, Timor Leste deve ponderar bem o desenvolvimento de uma universidade que ofereça um leque completo de programas.

5.46 Os doadores são os principais financiadores: (a) da reconstrução das instalações físicas das instituições terciárias; (b) dos programas acelerados de formação no trabalho; (c) da assistência técnica e (d) das bolsas para formação no estrangeiro. Isto perfaz uma proporção considerável da despesa pública total de todos os níveis de educação, representa um grande subsídio público a relativamente poucos estudantes e, portanto, precisa de uma análise cuidadosa da sua rentabilidade. Mais ainda, existe a necessidade de assegurar que os investimentos específicos a serem feitos: (a) estão a apoiar a melhor mistura de capacidade técnica de que a economia vai precisar e (b) que “todos os custos de política”, tal como mencionados acima, incluindo os custos de longo prazo de assistência técnica são claramente definidos antes de se estabelecerem programas novos. Só se se fizer isto é que poderá haver alguma confiança na sustentabilidade dos orçamentos futuros para a educação terciária. Numa situação de grave escassez de capacidade, não é possível avaliar se os programas individuais de formação são ou não sustentáveis na perspectiva de obstáculos na oferta de monitores, sem se olhar para a procura e oferta agregadas de cada conjunto de técnicas. Isto reinforça a necessidade de uma avaliação global de recursos humanos.

5.47 Este debate tem destacado o facto de Timor Leste enfrentar algumas escolhas difíceis tanto nos níveis como nas quantidades da educação que pode prestar – e permitir que os doadores financiem. A primeira prioridade deve ir para a educação primária e do ciclo preparatório, enquanto que os níveis mais elevados de educação devem ser cuidadosamente expandidos, em resposta a necessidades técnicas claramente identificadas na economia. É provável que a formação de professores e no trabalho tragam altos retornos nos prazos curto a médio. As decisões sobre o aumento significativo de custos unitários no sistema educativo para melhorar a qualidade – principalmente esforços para se reduzirem as razões alunos-professores – devem ser consideradas cuidadosamente, comparando os benefícios com os custos. Mais uma vez, o “custeamento total da política” e a comparação destes custos com os benefícios vai ajudar neste âmbito e deve tornar-se numa prática padrão antes de se aprovarem orçamentos para alterações políticas.

5.48 Obviamente, o apoio generoso dos doadores para o sector é necessário, mas é também importante que: (a) se optimize este apoio de forma a preencher as necessidades técnicas e educativas imediatas da economia e (b) que a educação nacional e a capacidade de formação se desenvolvam de forma consistente com as necessidade de longo prazo da economia e de uma forma sustentável. Também estão a ser assignadas recursos consideráveis dos doadores a bolsas de estudo no estrangeiro. Devem fazer-se todos os esforços para se assegurar de que isto é feito de forma tão eficaz quanto possível. Em muitos casos, programas de qualidade de “países terceiros” podem ser mais apropriados e

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menos caros, em parte porque é pouco provável que os estudantes emigrem permanentemente para esses países. Finalmente, se a emigração para o estrangeiro de pessoal timorense qualificado se tornar num problema significativo – como tem sido para a maioria das Ilhas do Pacífico – este facto vai ter que se reflectir nos cálculos de rentabilidade desse tipo de formação.

Questões de Médio Prazo Enfrentadas pela Saúde 5.49 O governo de transição e os doadores concordaram na alta prioridade de se restabelecerem os serviços de saúde. O orçamento de fontes combinadas para 2001-02 atribui $27,0 milhões à saúde, equivalentes a $32 per capita, ou 11% da despesa pública total planeada. Isto representa um aumento de $7 milhões, ou de cerca de $8 per capita, da despesa planeada para 2000-01. A despesa é para ser financiada com: (i) fundos do CFET para o orçamento operativo de $7,6 milhões, 29% do total (equivalente a quase $9 per capita); (ii) fundos do TFET de $10,0 milhões (37% do total) para reconstrução e desenvolvimento de unidades de saúde, desenvolvimento de políticas e programas e apoio aos serviços distritais de saúde; (iii) financiamento bilateral de $8,6 milhões para projectos e programas relacionados com saúde (33% do total) e (iv) uma Contribuição Avaliada da ONU de $0,8 milhões para apoio técnico da administração (1% do total).

5.50 A Divisão dos Serviços de Saúde (agora o Ministério da Saúde) fez avanços significativos no desenvolvimento de um orçamento de programas para 2001-02 consistente com os princípios de planeamento de despesa pública delineados acima. Contudo, mais ainda tem que ser feito para integrar ainda mais projectos bilaterais no enquadramento e para identificar mais claramente os custos de manutenção destes projectos, que têm que ser financiados pelo orçamento operativo nos anos futuros. O Ministério é responsável pela prestação de serviços nucleares de saúde, incluindo a prestação contínua de serviços, melhoria da quantidade e da qualidade dos serviços disponíveis e desenvolvimento de uma política para o sector e de legislação de apoio. O Ministério desenvolveu um orçamento de três “programas” para:

• Apoio à prestação contínua de serviços: para assegurar um acesso fiável da população a um pacote de serviços básicos a serem implementados através dos Planos Distritais de Saúde (13) e apoio a hospitais estabelecidos (4) e a serviços de laboratório;

• Melhorar a quantidade e a qualidade dos serviços: para assegurar o funcionamento adequado da farmácia central e do banco de sangue, desenvolver a quantidade e melhorar a qualidade dos serviços básicos; assumir a responsabilidade (da OMS) pela vigilância de doenças contagiosas e desenvolver o controle de doenças contagiosas e actividades de promoção de saúde;

• Desenvolver e implementar sistemas políticos e de gestão: para assegurar uma política de saúde tecnicamente forte e com legislação de apoio, desenvolver e planear as capacidades dos recursos humanos, sistemas administrativos e de controle e um programa adequado de substituição de bens (frota e equipamento).

5.51 O Ministério, consistente com os seus esforços para se centrar em resultados e para direccionar recursos – humanos e financeiros – no apoio aos objectivos

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programáticos acordados, estabeleceu indicadores controláveis para cada sub-programa e projecto. Cada distrito, inicialmente com o apoio de ONG internacionais, desenvolveu planos distritais concebidos para orientar o esforço da saúde para programas nucleares de saúde. O segundo projecto TFET estruturou as suas componentes de projecto e sub-projectos neste enquadramento e criou uma matriz para o primeiro projecto – que foi estabelecido antes da estrutura orçamental.

5.52 Apesar de todas as tentativas para se desenvolver um programa orçamental para a saúde e um programa de saúde orientado para resultados, existe uma série de questões que continuam a confrontar o sistema de saúde e que necessitam de ser focadas a médio prazo. Estas incluem:

• A necessidade de se finalizar uma estratégia de médio prazo de desenvolvimento hospitalar, consistente com a estratégia acordada de se conterem os custos hospitalares abaixo dos 35-40% do orçamento total para a saúde. Existem três pressões significativas sobre os orçamentos hospitalares, que provêm do desejo de: (i) estabelecer mais hospitais para tratar dos problemas associados com o tempo de deslocação até aos hospitais existentes, em vez de se focarem estratégias para melhor funcionamento dos sistemas de encaminhamento; (ii) aumentar o número de camas sem referência ao problema da disponibilidade adequada de pessoal e (iii) aumentar o pessoal por cada cama de hospital. Tem que se dar atenção aos dispositivos de gestão hospitalar, que asseguram a sua gestão eficaz. As opções incluem o estabelecimento de conselhos de gestão hospitalar e a profissionalização da sua gestão.

• A necessidade de se finalizar a transição das responsabilidades para os programas distritais de saúde e a implementação dos planos distritais de saúde para as equipas distritais de gestão de saúde. O programa TFET tem absorvido os custos principais do apoio de ONG internacionais ao programa – incluindo o fornecimento de 30 médicos a serem recrutados em países em desenvolvimento relevantes. Isto no âmbito de um enquadramento, que é a redução de custos da prestação de serviços distritais de saúde em $6 per capita nos próximos dois anos, para níveis que sejam sustentáveis ($10-12 per capita) e aínda consideravelmente acima da média dos países de baixos rendimentos, de $3-4 per capita (ver Tabela 5.1). Os custos contínuos disto para o orçamento operativo vão talvez ser entre $1-2 per capita no final do programa TFET ($1-1,6 milhões anualmente) – dependendo de quantos médicos timorenses conseguem completar os seus estudos e regressar a Timor Leste.

• A necessidade de um esforço urgente para finalizar uma estratégia de desenvolvimento humano, incluindo o desenvolvimento e implementação de um quadro de enfermagem praticante que substitua parcialmente as actividades anteriormente desenvolvidas por médicos. Isto iria reduzir o número de médicos absolutamente necessários para se manterem serviços médicos adequados nos hospitais. Vai ainda conter os custos de manutenção de médicos estrangeiros.

• Uma necessidade de se continuarem a orientar recursos e esforços para aqueles elementos no núcleo do pacote de cuidados de saúde, que tem o maior impacto nos resultados de saúde (vacinação, doenças contagiosas e de vector, incluindo a

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malária, tuberculose e HIV/SIDA, saúde infantil, programs de saúde reprodutiva e preventiva). Como parte deste esforço, é importante desenvolver uma melhor compreensão do comportamento da procura de cuidados de saúde. Os dados disponíveis sugerem uma média de visitas per capita a unidades de saúde que atingiu quase os níveis anteriores aos distúrbios. Mas os resultados de saúde sugerem que as necessidades deveriam ser maiores do que os dados de utilização implicam e a actual capacidade do sistema está certamente bem acima da procura actual.

• A necessidade de se finalizar o enquadramento de política de saúde, incluindo o desenvolvimento de uma política de preços que considere as necessidades dos pobres.

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6. RECEITAS DO MAR DE TIMOR: QUESTÕES DE GESTÃO E DE GOVERNAÇÃO

PETRÓLEO : BENÇÃO OU MALDIÇÃO?

6.1 A perspectiva de receitas significativas do petróleo é uma benção para a economia emergente de Timor Leste. O novo governo tem poucas fontes para financiar as suas necessidades de desenvolvimento e para prestar bens e serviços públicos cruciais. Actualmente, é quase totalmente dependente dos doadores externos. As receitas do petróleo do Mar de Timor podem ajudar a conter o fardo fiscal de uma população pobre e reduzir – ou até mesmo eliminar – a sua dependência do auxílio ou dos empréstimos externos. Contudo, se a experiência dos outros países nos diz alguma coisa, é que esta perspectiva feliz se pode tornar facilmente muito amarga. Países pobres em recursos têm consistentemente funcionado melhor do que os países ricos em recursos, tanto em termos de crescimento como em termos de redução da pobreza. Isto é principalmente verdade para os países exportadores de petróleo.1 O grande desafio para Timor Leste é evitar os erros de tantos países exportadores de petróleo e assegurar que a sua riqueza petrolífera se torna numa benção para o seu povo e também para as gerações futuras. Este capítulo apresenta uma perspectiva geral das lições da gestão da despesa, das receitas e das poupanças dos fluxos de petróleo e de gás, a partir da experência de outros países, que pode ser também relevante para Timor Leste.2

Os Problemas com o Petróleo

6.2 Existem muitas explicações porqué é que as economias petrolíferas (e mais geralmente as baseadas em recursos minerais) sofrem. A maioria destas explicações relacionam-se de certa forma com a volatilidade das receitas do petróleo e com a má gestão fiscal.

• Má gestão das receitas inesperadas. Existe uma tendência para gastar demais durante as bolhas causadas pelo aumento dos preços do petróleo que, frequentemente, deixam o país ainda pior do que antes, quando estas bolhas rebentam. Uma razão para isto é que quando a despesa aumenta durante a bolha (e principalmente a despesa pública, uma vez que geralmente o governo é o principal beneficiário directo da bolha), os preços das mercadorias não transaccionáveis também aumentam. Isto extrai recursos dos sectores de bens não petrolíferos comercializados (incluindo a agricultura) ou abranda o aumento em fluxos de recursos para estes sectores. Quando a bolha declina, é extremamente

1 Ver Auty e Miksell, “Sustainable Development in Mineral Economies” (Desenvolvimento Sustentável em Economias com Recursos Minerais), 1999; Sachs e Warner, “Natural Resource Abundance and Economic Growth,” (Abundância de Recursos Naturais e Crescimento Económico), 1995; Gelb et al, “Oil Windfalls: Blessing or Curse,” (A Taluda do Petróleo: Benção ou Maldição), (1988). 2 As referências feitas ao petróleo e ao gás ao longo deste capítulo são frequentemente abreviadas para petróleo somente.

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difícil ressuscitar ou restaurar o crescimento dos sectores afectados. (A isto chama-se frequentemente a doença holandesa)

• Capacidade de Absorção. Muitos governos pensam que aumentando o investimento público ajudam a evitar a doença holandesa, ao aumentarem a produtividade. Contudo, frequentemente não têm a capacidade para gerir o aumento do investimento eficientemente e, portanto, muito do investimento é pura e simplesmente desperdiçado.3 Mais ainda, os investimentos frequentemente não são escolhidos para ir de encontro às necessidades de desenvolvimento do país.

• Volatilidade. A volatilidade das receitas do petróleo muitas vezes cria um padrão instável, de pára-arranca, no investimento e na despesa pública. Estes padrões cíclicos vão afectar toda a economia e torná- la mais susceptível aos ciclos comerciais.

• Governação. A corrupção e a governção deficiente parecem ser mais comuns nos países exportadores de petróleo.4 Isto é também o resultado da concentração das rendas na autoridade fiscal. Num ambiente rígido, a presença de rendas do petróleo tende a causar uma expansão demasiada do governo, o que origina procura de rendas e corrupção e, consequentemente, à má gestão de recursos.

6.3 Estes problemas são todos relevantes para Timor Leste; um desafio chave para o governo vai ser, portanto, assegurar que as receitas inesperadas do petróleo não são desperdiçadas, mas sim sabiamente investidas ou poupadas.5

3 Uma questão relacionada tem a ver com a natureza dos investimentos. Frequentemente os governos usam as receitas do petróleo para estabelecerem empresas públicas ineficientes, que só podem ser apoiadas enquando a bolha se verifica e que se tornam num fardo difícil de gerir depois da bolha. Da mesma forma, as receitas do petróleo são muitas vezes utilizadas para promover as chamadas indústrias petroquímicas a juzante. Contudo, a presença de petróleo e de gás não significa necessariamente que um país tem uma vantagem comparativa em petroquímicos, que tendem a ser de capital altamente intensivo. Assim, este género de política industrial torna-se quase sempre num erro tremendo e num fardo fiscal insustentável. 4 Ver Kaufmann et al, “Governance Matters” (A Governação Conta), Finanças e Desenvolvimento, Junho de 2000. Mais ainda, os países exportadores de petróleo tendem a concentrar-se no terço mais baixo dos países listados no Índice Anual de Percepções de Corrupção da Transparency Internacional. 5 Os líderes de Timor Leste reconheceram tanto as promessas como os problemas das receitas do petróleo: “... (as receitas do petróleo) podem ser a diferença entre um professor para cada 100 alunos e um professor para cada 40 alunos. Pode ajudar o país a estender os cuidados básicos de saude ao seu povo, tais como profilaxia da malária e vacinação para as crianças. Não vão tornar Timor Leste num país rico. Contudo, se o dinheiro for bem gasto, vai proporcionar ao povo de Timor Leste uma saída da tremenda pobreza que é o legado da ocupação e da guerra.” (Mari Alkatiri e Peter Galbraith em The Age, 7 de Julho de 2001). José Ramos-Horta também aconselha precaução: “O perigo da riqueza, o perigo do dólar, do petro-dólar – é óbvio. É claro que temos que ter instituições sólidas e democráticas. Temos que trabalhar com grande transparência e com um enorme sentido de responsabilidade ou de outra forma podemos ter todo o petróleo do mundo e o país continuar por se desenvolver. Existem tantos exemplos disto.” BBC Monitoring Service, 5 de Julho de 2001. Nas mesma entrevista Alkatiri acrescentou: “Enquanto não estiver estabelecida um sistema que assegure que o dinheiro, estes recursos, vão na realidade beneficiar toda a população e não somente algumas contas bancárias, é uma boa ideia ter muito cuidado. E acima de tudo temos que desenvolver um sistema transparente, sólido e eficaz para absorver este dinheiro e para o gastar de forma positiva, para desenvolver todo o país.

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GESTÃO DA DESPESA

6.4 A chave para evitar, ou pelo menos minimizar, alguns dos efeitos dos problemas referidos acima e associados com os recursos ou com o petróleo está em “alisar” a despesa. Isto vai isolar (ou esterilizar) a economia dos eveitos adversos das “bolhas” e também ajudar a conter a alteração nos recursos atribuídos aos sectores não transaccionáveis. Os benefícios dos recursos naturais para a economia viriam do rendimento gerado pelas poupanças. Estes seriam benefícios permantes e estáveis, que podem ser utilizados para beneficiar a população no seu todo – e, mais importante ainda, proporcionar os meios de partilhar os resultados das receitas offshore entre as gerações actuais e futuras.

6.5 Pode-se pensar no petróleo como “capital”. A corrente de consumo (isto é, os benefícios) derivada do petróleo só pode ser realizada com a sua extracção e venda. Quando isto acontece, as existências de “capital” estão gradualmente a serem gastas e assim, ao longo do tempo, vão gerar menos e menos consumo. Para assegurar uma corrente contínua de consumo, é necessário substituir o “capital” gasto com capital físico e financeiro. Isto tem sido chamado substituir os bens debaixo do solo com bens acima do solo.6 Isto significa calcular o nível máximo de despesa que pode ser mantido perpetuamente.

6.6 Uma despesa fixa, baseada num rendimento permanente e não transitório, vai evitar qualquer aumento precipitado nos preços domésticos e um declínio imparável dos sectores de bens não petrolíferos comercializados e das indústrias. Como a economia de Timor Leste foi tão prejudicada com o conflito, uma preocupação ainda maior do que o “declínio” do sector dos bens transaccionáveis é o abrandamento do fluxo de recursos para o sector de bens transaccionáveis, que é crucial para o desenvolvimento da economia não-petrolífera. A despesa pública estável vai ainda contribuir para um clima mais estável e previsível para o investimento do sector privado. É claro que a produção e os choques de preços, ou a descoberta de novos recursos, podem necessitar de ajustes ao nível permanente da despesa. No entanto, estes ajustes tendem a ser mais moderados se se mantiver a estratégia de poupanças.7

6.7 Uma estratégia de alisamento da despesa pode ainda ajudar a equilibrar o nível do investimento público com a capacidade de absorção do governo. Pode-se argumentar que o investimento em bens físicos, tais como infraestrutura, também preenchem o requisito de substituir os bens abaixo do solo com bens acima do solo. No entanto, os obstáculos

6 Ver Corden, W. Max, “Booming Sector and Dutch Disease Economics: Survey and Consolidation,” (Economia dos Sectores em Expansão e a Doença Holandesa: Levantamento e Consolidação) Oxford Economic Papers, 36 (Nov. 1984). 7 Um nível estável da despesa nominal significaria um declínio em termos de per capita e em termos de rendimento, conforme a economia cresce. Isto é apropriado porque o processo de desenvolvimento, por definição, envolve a acumulação de bens produtivos para o benefício das gerações futuras. Assim, os bens acumulados com estas receitas inesperadas vão tornar-se cada vez mais insignificantes com o tempo.

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são a capacidade de absorção da economia, os custos recorrentes da manutenção de bens físicos e a necessidade de manter ou desenvolver uma governação boa.8

6.8 Evitar-se um aumento rápido da despesa pública pode ainda contribuir para a manutenção de um bom governo. Embora isto não seja necessário nem suficiente, a procura de rendas e a corrupção são muito menos prováveis se se invocarem as regras de “alisamento da despesa”. O governo permaneceria mais limitado e o investimento pode ir aumentando gradualmente, baixando assim os benefícios para a procura de rendas e para a corrupção. Ao mesmo tempo, são necessários esforços independentes para se manter a transparência e responsabilidade fiscal. Na verdade, existe um elemento de “ovo e galinha” aqui: sem um bom governo é pouco provável que o governo seja capaz de manter uma política prudente de despesa; mas, sem uma política prudente de despesa é também pouco provável que se consiga uma boa governação.

6.9 Estes factores são uma razão forte para se utilizar uma regra de alisamento da despesa, assim que as receitas do petróleo excederem o nível sustentável da despesa. No entanto, eles não excluem a necessidade de se fazerem julgamentos. Muito importante, a perspectiva de fluxo de receitas deve ser continuamente sujeita a revisões devido às flutuações de preços e da capacidade de produção (a produção também pode ser positivamente correlacionada com o preço, aumentando a volatilidade) e os correspondentes ajustes na avaliação da receita “permanente”. Mais ainda, alguns investimentos públicos podem ter que ser concentrados, com taxas de retorno que são sensíveis ao tempo – o que pode constituir uma excepção à regra de despesa que foi acordada.

6.10 As decisões sobre as regras de alisamento também podem ir de: conservadoras, tais como manter uma despesa constante perpetuamente em termos reais per capita; até à mais simples, tais como aderir a uma despesa nominal constante perpetuamente; passando por aquelas que descontam a despesa futura. Portanto, seleccionar uma regra de alisamento da despesa envolve um debate rigoroso dos objectivos de desenvolvimento. Existe, contudo, um argumento simples para se favorecer uma quantia fixa de dólares em despesa: porque isto é o rendimento “permanente”. Se houver uma inflacção de x por cento em termos do dólar, então o rendimento real do petróleo decresceu em x por cento, se o preços do petróleo ou se as reservas não tiverem mudado. Se o preço do petróleo se altera, então, tal como já referido, a estimativa do rendimento “permanente” vai-se alterar comensuravelmente, requerendo um ajuste da despesa futura.

8 Collier (2001) sugere que os fluxos de auxílio para Timor Leste podem estar já acima dos níveis que podem ser absorvidos eficientemente. As despesas excessivas proporcionadas pelas receitas podem também ser ineficientes e originar despesas subsequentes insustentáveis. Ver “East Timor: Development Challenges for the World’s Newest Nation”, (Timor Leste: Desafios de Desenvolvimento para a Nação Mais Nova do Mundo), ISEAS.

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GESTÃO DAS RECEITAS E DAS POUPANÇAS

Incertezas da Receita

6.11 Em 5 de Julho de 2001 os representantes da UNTAET e da Austrália concordaram numa disposição sobre a divisão dos recursos de petróleo e de gás da Autoridade Conjunta de Desenvolvimento Petrolífero (JPDA) do Mar de Timor. Segundo a chamada Disposição do Mar de Timor (TSA), que está sujeita a ratificação pelos parlamentos de Timor Leste e da Austrália, 90% das receitas do petróleo e do gás na JPDA revertem para Timor Leste, com a Austrália a receber 10% (excluindo as receitas dos correspondentes investimentos terrestres na Austrália).9 O projecto de líquidos Bayu-Undan foi aprovado em 2000 e deve iniciar a produção em 2004. O desenvolvimento completo do gás em Bayu-Undan depende da aprovação regulatória da Austrália de partes do compromisso em termos fiscais, assumido por Timor Leste e pela empresa concessionária em Dezembro de 2001. Greater Sunrise é um outro campo grande de gás condensado que foi descoberto e que fica parcialmente na JPDA, tal como definido no TSA, mas os parceiros da joint venture ainda não acordaram um conceito de desenvolvimento para este campo. Os únicos campos que foram desenvolvidos até à data (Elang Kakatua) podem fechar em 2002 ou 2003.

6.12 Perante o acima exposto, existe ainda muita incerteza sobre as perspectivas de rendimento do Mar de Timor, que vai para além da volatilidade habitual dos preços e da produção. As estimativas de fluxos de receitas têm sido sujeitas a alterações significativas – tanto no agregado como na distribuição ao longo do tempo – o que reflecte a evolução das negociações com os operadores comerciais. Em resultado, não é ainda possível derivar projecções firmes das receitas dos recursos de petróleo e de gás do Mar de Timor.

6.13 Embora possa ainda existir uma incerteza considerável sobre os fluxos de receitas do Mar de Timor, é claro que, pelo menos nos próximos dois anos e seja qual for o cenário, essas receitas são insuficientes para financiar as necessidades de despesa do governo. As estimativas iniciais indicam que as receitas do Mar de Timor terão aumentado suficientemente no ano fiscal 05/06 para cobrirem a despesa pública antecipada, mas que é pouco provável que hajam grandes excedentes fiscais antes do final da década.

Questões Relacionadas com a Atribuição de Receitas Offshore à Despesa Pública

6.14 Com base em informação actualmente disponível, Timor Leste vai ter receitas inesperadas durante cerca de 20 anos a iniciarem-se em meados desta década. Mas existe

9 Os recursos de petróleo e de gás do Mar de Timor têm sido governados pelo Tratado da “Zona de Cooperação” (ZOC) de 1989 entre a Austrália e a Indonésia, que dividiram o “Timor Gap” em três áreas, das quais a JPDA era uma. A produção de petróleo no Timor Gap está sujeita a contratos de partilha da produção entre os operadores comerciais e a Autoridade Conjunta, que foi estabelecida como um órgão executivo representando os dois países. Em Outubro de 1999 a UNTAET assumiu os direitos e as obrigações da Indonésia relacionadas com a ZOC. A Disposição do Mar de Timor deve continuar a ser aplicado depois da independência de Timor Leste.

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pouca clareza sobre a viabilidade de campos novos significativos e, assim, as receitas offshore no final deste período podem diminuir drasticamente ou cessar.

6.15 Nestas circunstâncias e pelas razões apresentadas acima, tem que se desenvolver uma estratégia para se distribuir o fluxo de receitas entre as necessidades de despesa pública e da poupança. Existe tempo suficiente para se desenvolver uma estratégia destas – uma vez que não se esperam excedentes ficais antes do ano fiscal 05/06. Mesmo assim, assim que se tiver mais segurança sobre os fluxos de receitas, vai ser importante começar a avaliar opções alternativas – para se dar forma ao debate público e para se desenvolverem os parâmetros que vão orientar as decisões de investimento público, de política fiscal e para avaliação das necessidades de financiamento.10

6.16 Um ponto de partida para esta análise, é calcular a atribuição nominal constante em dólares em perpetuidade para a despesa pública que seria implicada por uma determinada corrente de receitas (dada uma taxa de retorno assumida sobre as poupanças acumuladas). Podem então fazer-se ajustes adicionais para acomodar estratégias alternativas: por exemplo, uma estratégia mais conservadora seria manter os níveis de despesa constantes em termos reais ou reais per capita. Alternativamente, pode também desenvolver-se uma estratégia mais agressiva de despesa, baseada na necessidade a curto prazo de um investimento público maior.

6.17 A selecção de uma estratégia de despesa deve envolver certos critérios, incluindo a avaliação da capacidade de absorção para implementar projectos novos e as perspectivas de financiamento dos doadores. Mais fundamentalmente, a distribuição das receitas entre as poupanças e a despesa deve estar ligada a uma avaliação do potencial de desenvolvimento nos sectores não petrolíferos: se se avaliarem as perspectivas de crescimento de longo prazo dos sectores não petrolíferos como sendo pobres ou incertas, deve ser necessária uma estratégia conservadora de despesa; se vierem a emergir oportunidades de crescimento forte no sector não petrolífero, pode-se argumentar para uma estratégia mais agressiva da despesa, com base no pressuposto de que a economia não petrolífera iria proporcionar uma base mais forte para receitas fiscais futuras.

6.18 Qualquer cenário de alisamento vai ter que ser revisto e actualizado regularmente, para reflectir alterações na produção, nos preços e nos retornos do investimento, principalmente em resposta a desenvolvimentos importantes, tais como choques de preços na energia, ou a descoberta de novas reservas para exploração. Vai ser ainda importante disponibilizar informação pública rigorosa sobre os fluxos de receitas, para se desenvolver um consenso nacional sobre a estratégia de poupanças e para minimizar a possibilidade de se desviarem recursos de prioridades públicas.

10 Com base em informação recebida da CFA depois do início da Disposição do Mar de Timor, o Banco delineou uma séria de opções ilustrativas para alisar a despesa. Estas não são relatadas aqui, pois as estimativas para as receitas estão a ser revistas.

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Aspectos Ins titucionais da Gestão de Receitas e Poupanças

6.19 A boa gestão das receitas não vai garantir um padrão estável de despesa, mas pode ajudar. As receitas do petróleo são normalmente voláteis, principalmente devido aos preços internacionais voláteis. Se a volatilidade afectar a despesa, então e tal como já referimos, a instabilidade dos mercados do petróleo vai ser transmitida ao resto da economia. Estas questões levaram muitos países exportadores de recursos naturais a estabelecerem fundos de recursos naturais para gerirem as receitas. Existem essencialmente duas categorias principais de fundos (embora se possam pensar em combinações e variações destas): fundos de estabilização e fundos de poupanças (ou fundos para o futuro). O primeiro orienta-se para o problema da volatilidade e o segundo para as questões de exaustão11 e de “receitas inesperadas”.

6.20 Fundos de estabilização. Estes fundos tentam estabilizar o fluxo de receitas para o governo, que pode “contrair empréstimos” do fundo quando o preço está em baixa e acumular fundos quando o preço está em alta. Assim, os fundos de estabilização podem ter um papel quando a corrente de produção tem uma característica estável com o rendimento a depender principalmente da volatilidade do preço. Mas como em Timor Leste a volatilidade tem tanto a ver com o volume como com o preço e como se espera que as receitas inesperadas durem cerca de 20 anos, seguidas por rendimento zero, pelo menos segundo pressupostos actuais, o uso de um fundo de estabilização parece menos relevante para a situação actual de Timor Leste. 12

6.21 Fundos de poupanças. Estes fundos orientam-se para questões inter-temporais, tal como referido acima. Os exemplos incluem a Noruega, o Kowait e o Estado do Alasca. Normalmente, um fundo destes deve ser gerido por profissionais e investir parte das receitas fora do país, de forma a esterilizar os efeitos de receitas inesperadas na economia e para alisar as receitas para o orçamento ao longo do tempo. Para este tipo de fundo ser eficaz em alisar a despesa, é necessário que a autoridade fiscal se sinta limitada pelas “regras”. Assim, se a despesa aumentar com receitas inesperadas, mesmo que a receita do fundo para o orçamento seja constante, o governo pode ter que contrair um empréstimo para financiar o déficite resultante. A posição de activos líquidos do governo ficaria inalterada, pois o aumento no empréstimo iria originar a acumulação de bens pelo fundo (principalmente se o empréstimo for externo, o que é relevante no caso de Timor Leste). Mas os objectivos inter-temporais do fundo seriam subvertidos. Tal como no caso dos fundos de estabilização, é essencial que haja disciplina fiscal para evitar que o governo “faça incursões” ao fundo. Por vezes, os fundos sofrem “incursões implícitas”. Isto acontece quando a existência do fundo dá aos legisladores ou às autoridades fiscais um falso sentido de segurança e, assim, eles tendem a incorrer em déficites maiores do

11 Isto é, de certa forma, uma simplificação. Em particular, o tipo de fundo de poupanças é também motivado pelos problemas da capacidade limitada do investimento público. Portanto, pretende “diversificar” os bens do governo de forma a não alargar demasiado o programa de investimentos do sector público quando surgirem receitas inesperadas. É provável que isto venha a ser muito relevante para Timor Leste. 12 Uma apreciação detalhada destes dois tipos de fundos, com uma discussão de casos nacionais, encontra-se em: FMI (2001), Stabilization and Savings Funds For Nonrenewable Resources, (Fundos de Estabilização e de Poupança para Recursos Não Renováveis), Relatório de Ocasião Nr. 205.

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que incorreriam sem o fundo. Desta forma eles também subvertem as regras do fundo sem na realidade usarem o seu capital.13

6.22 O fundo de poupança, portanto, não é uma panaceia. No entanto, ele pode ajudar a mitigar alguns dos problemas referidos acima, da seguinte forma:

• Pode servir como um mecanismo institucional para reforçar a prudência fiscal. Embora o governo possa sempre quebrar as regras, a existência de um fundo criado por ele, pode dificultar de certa forma esta quebra.

• Um fundo devidamente estabelecido pode ser um mecanismo institucional para realçar a transparência. Como se pode exigir que o fundo adira a regras e padrões de responsabilidade pré estabelecidos, ele pode servir como um bom exemplo para o país e para a autoridade fiscal, bem como assegurar que as receitas dos recursos são devidamente contabilizadas. Contudo, um fundo estabelecido impropriamente pode ter os efeitos exactamente opostos.

6.23 Enquadramento institucional para o fundo. O estabelecimento de seja que categoria for de fundo, requer ainda um enquadramento institucional para lidar com três aspectos centrais da gestão do fundo: integração no enquadramento fiscal, uma estratégia de gestão de activos e mecanismos de segurança para transparência e responsabilidade fiscal.14 Assim que tiver sido tomada a decisão de implementar um fundo, este deve ser integrado no processo do orçamento para se manter um controle unificado da política fiscal e para se evitar a emergência de dois orçamentos, nomeadamente o orçamento tradicional e um programa separado de despesa financiada pelo fundo. É importante assegurar que as decisões de despesa são tomadas no contexto do orçamento de uma forma global, para que os recursos do fundo sejam gastos através do processo normal de aprovação orçamental.

6.24 Integração no processo orçamental. Idealmente, as operações do fundo devem ser incorporadas nas contas fiscais, com transferências para e a partir do fundo a necessitarem de aprovação parlamentar. A integração devida do fundo e do orçamento ajuda a manter um controle unificado da política fiscal e a evitar problemas na coordenação da despesa. O fundo não deve ter autoridade independente para gastar e não se devem retirar recursos do fundo para certas despesas, assegurando que todas as receitas e despesas do fundo se encontram no orçamento. No caso do Fundo Estatal do Petróleo da Noruega, por exemplo, as transferências para e do fundo necessitam de aprovação parlamentar e as operações do fundo encontram-se incorporadas nas contas fiscais. No caso do Fundo Permanente do Alasca, o principal é a parte permanente do fundo, que não pode ser gasta sem um voto maioritário dos residentes no estado, enquanto que o rendimento, ou o dinheiro ganho com o investimento do principal, se destina a compensar o principal da erosão monetária, aumentando o seu tamanho, e a pagar dividendos a cada cidadão do Alasca. Qualquer excedente do rendimento é posto na Conta de Receitas de Reserva, até que a legislatura decida o que fazer com ele.

13 Corden notou que a maioria dos países tende a tratar choques positivos como sendo permanentes e choques negativos como sendo transitórios. 14 Esta secção baseia-se em FMI (2001), op cit.

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6.25 Gestão de Activos. Dada a fraca capacidade de Timor Leste, a gestão das poupanças acumuladas pode ser dada por contrato a dois ou três gestores internacionais de fundos de alta reputação, cada um deles incumbido de investir metade ou um terço dos fundos disponíveis, com o objectivo de maximizar o seu rendimento, de acordo com critérios de investimento cuidadosamente seleccionados, incluindo regras prudentes de investimento, directrizes publicadas sobre a combinação desejada de risco-retorno, as proporções a serem investidas nos diferentes tipos de bens, etc. O desempenho tem que ser controlado frequentemente e, depois de revisões periódicas, o gestor com pior desempenho deve ser substituído. A Caixa 6.1 apresenta um exemplo de uma gestão bem sucedida e de resultados de investimento para um país com pouca técnica em investimentos.

Caixa 6.1. O Fundo Mutuário de Tuvalu

O Fundo Mutuário de Tuvalu foi estabelecido em 1987 sob um Acordo Internacional assinado por Tuvalu e por parceiros de desenvolvimento, nomeadamente a Nova Zelândia, a Austrália e o Reino Unido que, inicialmente, contribuíram para o Fundo. Os recursos do Fundo Mutuário de Tuvalu são investidos internacionalmente numa combinação de acções, imóveis, depósitos a taxa fixa e títulos do tesouro. Existem duas contas: a conta A é o capital de crescimento, que é gerido com o objectivo de manter o poder real de compra do Fundo, com distribuições feitas a partir da conta A quando o crescimento do fundo excede a taxa de inflacção. A conta B é um fundo de reserva com distribuições que não foram gastas. Desde 1996 a conta B tem sido referida no Orçamento do Governo como o Fundo Consolidado de Investimento e desempenha um papel chave, dado que o valor do fundo A pode flutuar de acordo com os mercados financeiros internacionais. O Fundo Mutuário de Tuvalu é gerido por gestores profissionais de fundos na Austrália (actualmente 50% com o Country Nat West e 50% com a JP Morgan Chase) com supervisão de quatro Directores Mutuários representando os governos de Tuvalu (Presidente), Nova Zelândia, Austrália e Reino Unido e uma Comissão Consultiva; ambos os orgãos reunem-se duas vezes por ano. Por exemplo, a Grã Bretanha contribui para o trabalho do Fundo fornecendo dois consultores independentes, que servem no Conselho de Administração e na Comissão Consultiva, para prestarem conselhos sobre assistência nas operações do Fundo. O controle é realizado por empresas consultoras e o Fundo é auditado internacionalmente. A informação sobre o fundo está facilmente disponível ao público. As taxas médias de retorno da conta A de 1987-97 foram de 10,5% nominal ao ano e 6,5% real (embora se deva lembrar o ambiente favorável de investimento neste período). O Governo de Tuvalu decidiu manter o valor dos fundos em termos reais per capita, com a implicação de que vai precisar de continuar a reinvestir os fundos potencialmente disponíveis para distribuição a partir da conta A, com consequências para a quantia de fundos disponíveis para apoio ao orçamento.

6.26 Idealmente, a estratégia de gestão de activos para o fundo deve reflectir a carteira consolidada do governo, com operações de activos de curto prazo conduzidas de uma forma coordenada e consistente com as operações de gestão da dívida do ministério das

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finanças, da gestão da tesouraria de fluxos monetários do governo e dos activos financeiros já detidos como parte do balancete do governo.

6.27 Os países com necessidades prementes de infraestrutura podem ser tentados a realizarem investimentos em bens físicos domésticos, bem como a promover o crescimento dos sectores que não de recursos. Contudo, existem poucos exemplos bem sucedidos de despesas das receitas do petróleo neste tipo. As despesas deste tipo tendem a subir para níveis insustentáveis, com aumentos rápidos a originarem projectos de baixa qualidade. Idealmente, o investimento deve ser guiado por implicações recorrentes de médio prazo e não pela disponibilidade de recursos no fundo. Mais ainda, esta estratégia tende a agravar as actividades de procura de renda e torna o fundo susceptível a abusos, ao mesmo tempo que dificulta o alcance e a avaliação de retornos reais de actividades deste tipo.

6.28 Transparência. Regras, propósitos e objectivos claramente definidos para o Fundo são importantes para se melhorar a transparência e para se estabelecer a legitimidade das operações do fundo. A revelação de todos os dados importantes e relatórios regulares e frequentes sobre os princípios que governam o fundo, as suas entradas e saídas, bem como a atribuição de activos é também aconselhável, tal como é aconselhável a notificação regular perante o poder legislativo e o público em geral. Um relatório anual detalhado pode ainda prestar informações importantes, tais como a composição de activos, resumos estatísticos sobre o desempenho da carteira e uma rectrospectiva das actividades do fundo durante o ano. O Fundo Estatal do Petróleo da Noruega e o Fundo Permanente do Alasca são os melhores exemplos de práticas neste campo.

6.29 A gestão transparente dos dois fundos é cumprida através de um certo número de requisitos. Por exemplo, o Norge Bank, que gere o Fundo Estatal de Petróleo da Noruega é requerido por lei a prestar informações ao público sobre a gestão do fundo, e na Internet encontram-se contas completas e dados sobre as operações do Fundo facilmente disponíveis. No caso do Fundo do Alasca, paga-se um dividendo anual proveniente dos rendimentos do fundo a cada cidadão permanente e a supervisão pública dos saldos do Fundo relativos ao pagamento do dividendo ajuda a melhorar a transparência.

6.30 Finalmente, existe algum debate sobre a proposta de se estabelecer uma empresa pública de petróleo. Antes de se tomar qualquer decisão neste aspecto, deve considerar-se cuidadosamente qua l a razão de ser da ideia, dado o registo misto de entidades semelhantes noutros países – incluindo questões de governação. O governo necessita claramente de capacidade especializada para se manter a par da tecnologia do petróleo, para poder desenvolver uma visão independente e para ser capaz de negociar em termos de igualdade com empresas comerciais, mas a criação de uma empresa nova com este fim pode não ser necessária.

Conclusões

6.31 A chave para se assegurar que as receitas do petróleo são uma benção é uma política fiscal prudente – o tema do capítulo seguinte – que possa integrar de uma forma

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sustentável todas as perspectivas de receitas, necessidades de despesa e disponibilidade financeira. Neste contexto, o envolvimento das IFI15 e o financiamento dos doadores a médio prazo podem reforçar a disciplina fiscal. Os doadores e as IFI não se sentirão contrariados com a relutância do governo em gastar as suas receitas de petróleo a médio prazo. Pelo contrário, o objectivo do envolvimento externo a médio prazo deve ser assegurar que a política fiscal corresponde aos objectivos de desenvolvimento do país e permitir que o governo poupe uma grande parte das receitas de petróleo, criando assim uma fonte permanente de receitas estáveis.

6.32 Um fundo de poupanças pode ser útil, se ele realçar a transparência e a prudência fiscal. Se for gerido por profissionais, ele pode ainda aliviar a pressão exercida sobre a capacidade institucional em Timor Leste.

15 Instituições Financeiras Internacionais

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7. MANTER UMA POLÍTICA FISCAL PRUDENTE

7.1 A médio prazo, as finanças públicas de Timor Leste vão ser fortemente influenciadas pela dimensão e pela duração das receitas provenientes do Mar de Timor que, embora sujeitas a uma incerteza considerável, vão ser, de longe, a maior fonte de receitas. Na verdade, assim que as receitas do petróleo começarem a exceder as necessidades da despesa pública, a principal questão das finanças públicas pode vir a ser qual a proporção das receitas que deve ser gasta e qual a proporção que deve ser poupada. Mas, enquanto estas receitas não começarem a entrar, a nação vai continuar muito dependente do financiamento dos doadores: no actual ano fiscal de 2001-02, por exemplo, a receita projectada de $31 milhões (incluindo as receitas offshore) representa menos de 60% da despesa do Fundo Consolidado e somente 14% da despesa global, incluindo a despesa financiada pelas agências multilaterais e bilaterais.

7.2 Perante um cenário destes, é particularmente importante que se faça uma análise e uma prioratização adequadas de todas as despesas, no âmbito de um enquadramento de médio prazo sustentável. Isto vai requerer o desenvolvimento de estratégias realistas e orçamentadas para cada sector, bem como processos orçamentais que abordem explicitamente prioridades e a sustentabilidade – incluindo as implicações de despesa recorrente de escolhas passadas e futuras. O trabalho significativo que foi já realizado no estabelecimento de processos orçamentais e de instituições, precisa de ser consolidado. A capacidade de gestão fiscal necessita de ser reforçada e de assegurar uma boa coordenação com a autoridade legislativa que se está a criar, de forma a assegurar que a legislação e as políticas de despesa e de receitas são compatíveis com uma gestão economica rigorosa, transparente e eficaz, bem como de harmonia com os objectivos de desenvolvimento económico do país.

7.3 O desenvolvimento de sistemas administrativos robustos e livres de corrupção para a colecta de impostos é uma disciplina importante, que deve ser inculcada desde o início. Ao mesmo tempo, a tentação de aumentar impostos para reduzir a curto prazo déficites orçamentais grandes tem que ser atenuada, tomando em conta a pobreza e a falta de poder de compra da maioria da população, a falta de empresas privadas, a escassez de funcionários públicos capacitados e os custos elevados (relativamente às receitas fiscais) de manutenção de uma administração fiscal eficaz. De facto, o imperativo de criar emprego e a boa perspectiva das receitas offshore que, se bem geridas, podem cobrir a médio prazo o grosso da despesa pública, sugere um regime fiscal que realce a competitividade e que seja relativamente fácil de administrar. Na prática, isto pode significar um regime de tributação mínima para a actividade produtiva, pelo menos durante a fase inicial em que as barreiras ao investimento privado ainda são significativas.

7.4 Depois de uma perspectiva geral dos desenvolvimentos fiscais, este capítulo faz comentários sobre um leque de assuntos relacionados com a despesa, com os impostos e com as repercursões da política de financiamento e ilustra estas questões através do desenvolvimento de um cenário fiscal de longo prazo sustentável.

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DESENVOLVIMENTOS FISCAIS: UMA PERSPECTIVA GERAL

7.5 Timor Leste tem beneficiado imenso com a generosidade da comunidade doadora. Mas a multiplicidade de canais através dos quais o auxílio tem fluído, criou um desafio importante em termos de consolidação das contas fiscais e, mais importante ainda, em termos de coordenação das iniciativas dos doadores, de forma a assegurar que elas são compatíveis com os objectivos estratégicos e que são sustentáveis.

7.6 Em relação a esta questão, os enormes esforços envidados pelo Ministério das Finanças e pelo seu predecessor – a Autoridade Fiscal Central – para consolidarem as várias contas, ajudam a ter uma perspectiva global. A Tabela 7.1 apresenta um resumo das várias fontes de despesas e receitas da ETTA e a Tabela 7.2 apresenta uma desagregação do “Orçamento de Fontes Combinadas”, que reune os detalhes da despesa planeada ao abrigo do CFET, TFET, doadores bilaterais e para os peritos internacionais financiados com o orçamento das Contribuições Avaliadas das Nações Unidas para o ano fiscal 2001-02.1 Todos os financiamentos têm sido feitos sob a forma de subsídios. A Figura 7.1 indica a atribuição projectada das receitas totais por sector e a Figura 7.2 apresenta as atribuições consolidadas de despesa capital. Estes níveis de despesa representam uns modestos 14% do PIB, se somente se incluírem as despesas CFET no total, mas saltam para 56% se também se incluírem as despesas financiadas pelos subsídios bilaterais e multilaterias.

Tabela 7.1: Despesa e Receitas da ETTA ($m)

2000-01 2001-02 Total Despesa 311 315 CFET 51 54 TFET 50 50 Total CFET + TFET 101 104 Bilateral 90 110 UNTAETa 120 101 Receitas ETTA 28 31 Receitas não petrolíferasc 15 19 Receitas do Mar deTimord 13 12

Fonte: Ministério das Finanças a. Estimativa da despesa em Timor Leste, excluindo pagamentos offshore. b. Estimativas da receita arredondadas para o milhão mais próximo. c. Excluindo a retenção de receitas pelas agências autónomas. d. Inclui a primeira tranche dos pagamentos de petróleo e as receitas do campo existente de Elang/Kakatua e do campo Bayu Undan, que se encontra em desenvolvimento.

1 O capítulo 8 apresenta o processo de formulação orçamental. Siglas: East Timor Transitional Administration (ETTA) – Administração Provisória de Timor Leste; Consolidated Fund for East Timor (CFET) – Fundo Consolidado para Timor LEste—para despesa de tipo recorrente administrada pela ONU, com contribuições dos doadores; Trust Fund for East Timor (TFET) – Fundo Mutuário para Timor Leste —para projectos de capital administrados pelo Banco Mundial e pelo ADB, com contribuições de doadores bilaterais e do Banco Mundial; Central Fiscal Authority (CFA) – Autoridade Fiscal Central—precursor do Ministério das Finanças.

91

Tabela 7.2: Orçamento de Fontes Combinadas 2001-02 ($’000) a/

CFET TFET Bilateral Avaliado Total

1 Vice-Administrador Provisório 557 557 1.1 Assembleia Constituinte 418 - 3.000 562 3,980 1.2 Gabinete do Inspector Geral 62 - 260 332 654 1.3 Serviços Administrativos Centrais 1.312 - - 3.987 5,299 1.4 Gabinete Central de Pagamentos 1.423 - - 933 2,356 1.5 Gabinete do Secretariado 47 - 18 512 577 1.6 Agência Nacional do Plano e Desenvolvimento 303 - 1.720 2.370 4,393 1.7 Gabinete Provisório 250 - - - 250 2 Forças de Defesa de Timor Leste 2.851 - 5.573 175 8,599 3 Polícia e Serviços de Emergência 3.1 Serviço Policial de Timor Leste 5.203 - 235 - 5,438 3.2 Segurança da ETTA 541 - - 155 696 3.3 Incêndios e Salvamentos 264 - 580 338 1,182 3.4 Gabinete Nacional de Gestão de Catástrofes 120 - 20 338 478 4 Administração Interna 4.1 Função Pública 298 - 662 1.167 2,127 4.2 Assuntos Distritais 560 - 1.328 10.332 12,220 4.3 Serviço de Fronteiras 781 - - 880 1,661 4.4 Registo Civil 274 - - 780 1,054 4.5 Arquivo Nacional 358 - 30 390 778 5 Justiça 5.1 Assuntos Judiciais 1120 - 1.490 1860 4,470 5.2 Gestão de Prisões 632 - - 605 1237 5.3 Crimes Graves e Acusação 320 - - 5250 5570 6 Assuntos Económicos 6.1 Agricultura 1.195 6.523 11.423 1.370 20,511 6.2 Indústria, Recursos Minerais e Turismo 285 - 280 732 1,297 6.3 Comércio e Investimento 222 - - 378 600 7 Assuntos Sociais 7.1 Educação, Juventude e Serviços Culturais 16.950 13.000 23.642 1.010 54,602 7.2 Serviços de Saude 7.554 9.950 8.633 898 27,035 7.3 Serviços Sociais e Laborais 246 - 6.615 487 7,348 8 Assuntos Políticos, Constitucionais e Eleitorais 65 - 4.975 9.795 14,835 9 Assuntos Externos 596 - 3.629 267 4,492 10 Autoridade Fiscal Central 1.698 400 4.450 3.563 10,111 11 Infraestrutura 11.1 Comunicações 264 - - 950 1,214 11.2 Obras Públicas Distritais 967 - 160 655 1,782 11.3 Unidade da Terra e Propriedade 913 - 1.595 247 2,755 11.4 Electricidade 6.916 1.950 1.830 935 11,631 11.5 Transporte 2.508 13.953 2.900 1.013 20,374 11.6 Água e Saneamento 2.383 4.774 10.561 692 18,410 11.7 Aviação - - 4.200 287 4,487 11.8 Autoridade Marítima e Portuária - 600 3.450 250 4,300 12 Total do Governo e outros TFET 12.1 CEP - 5.857 - - 5,857 12.2 SEP - 5.712 - - 5,712 12.3 Microfinanças - 1.850 - - 1,850 12.4 Outros Bilaterais - - 9.524 - 9,524 12.5 Administrador Provisório 90 - - - 90 12.6 Reserva de Contingência 500 500 - - 1,000 12.7 Por apropriar 4.500 - - - 4,500 TOTAL 64.989 57.713 112.783 55.245 290.730 a/ Apresentação ex ante do AF02.

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Fonte: CFA (apresentação ex-ante do AF02)

7.7 Os desenvolvimentos fiscais do AF02 indicam que o desempenho da receita tem atingido o alvo no agregado, com os impostos directos (colecta de imposto de rendimentos) ligeiramente acima das estimativas iniciais, compensada com uma pequena queda nos impostos indirectos (impostos de importação e de serviços). No entanto, continua a ser preocupante que hajam falhas na colecta das tarifas eléctricas que, em Março de 2002, perfazem somente 30% dos alvos pro-rata. A despesa CFET encontra-se bem abaixo do alvo, reflectindo: execução orçamental lenta em bens e serviços; recrutamento mais atrasado do que se tinha antecipado, para as posições da ETPA; um congelamento de despesas de capital, por antecipação da transferência de bens da UNTAET. Em resultado destes factores, calcula-se que exista um transporte de $5 milhões no final do ano fiscal (Tabela 7.3).

Figure 7 .2 - Capi ta l spending a l locat ions - 2 0 0 1-0 2

Genera l government

11%

Defense, Pol ice &

Emergency 4 %

Other 6 %

Inf rastructure 29% Agriculture

11%

Private sector and communi ty

deve lopment 16%

Educat ion, You th & Cultural

14%

Health 9 %

F i g u r a 7 . 1 : A t r i b u i ç õ e s d a D e s p e s a , 2 0 0 1-0 2 2 0 0 1-0 2

E d u c a ç ã o , J u v e n t u d e & Cul tu ra

2 0 %

S a u d e 1 1 % In f raest ru tura

21%

Pol í t ica 5%

` To ta l do Governo

2%

Outros 15%

Defes a, Pol íc ia & E m e r g ê n c i a

6 %

Admin i s t ração

Interna 7 %

Jus t i ça 4%

Agr icu l tu ra 8 %

Sec to r p r i vado e desenvo l v imen to comun i tá r io

1%

Outros 6%

Infrastructura 29%

Defesa, Polícia & Emergencia

4%

Governo em Geral

11%

Agricultura 11%

Educação, Juventude &

Cultura 14%

Saude 9%

Sector Privado e Desenvolvimento

comunitário 16%

Figura 7.2 : Atribuções da Despesa de Capital, 2001-02

93

7.8 A Tabela 7.3 apresenta as estimativas e as projecções das receitas, despesas e requisitos de financiamento, tal como desenvolvidos no contexto da preparação do orçamento do Governo para o AF2003. As receitas do “Fundo Consolidado” da Tabela 7.3 consistem de receitas não petrolíferas e de receitas não FTP, enqua nto que as receitas do Fundo do Mar de Timor consistem dos direitos da primeira tranche do petróleo (FTP), que as autoridades pretendem poupar até ao AF05, dadas as incertezas de outros artigos orçamentais (despesa, receita e financiamento). As receitas não petrolíferas estão projectadas para crescerem gradualmente a médio prazo, reflectindo incertezas actuais sobre a evolução da economica doméstica e sobre o ritmo do desenvolvimento de empresas produtivas – a Tabela 7.4 apresenta mais detalhes sobre a composição das receitas não petrolíferas. As projecções das receitas petrolíferas crescem mais significativamente, embora estejam descontadas em 25% para incorporarem eventuais atrasos na produção e quedas nos preços.

Tabela 7.3: Contas e Estimativas do Fundo Consolidado, AF01 a AF06 ($ milhões)

Projecções Componente Realiz. Est. Central Rev.

AF01 AF02 AF03 AF03 AF04 AF05 AF06

Receitas Fundo Consolidado Fundo do Mar de Timor Despesa Salários Bens e Serviços Capital Desenvolvimento Poupanças (FTP)

28,5 25,5 3,0

51,3 13,9 15,7 21,7

- 3,0

31,3 25,3 6,0

53,9 19,8 23,5 10,6

- 6,0

42,1 41,3 0,8

67,6 25,8 33,9 4,9 3,0 0,8

42,1 41,3 0,8

77,2 25,9 35,0 9,3 7,0 0,8

52,8 46,2 6,6

82,9 27,4 40,6 4,9

10,0 6,6

97,7 73,5 24,2 96,3 28,3 42,7 5,3

20,0 24,2

99,1 76,8 22,3

101,1 28,9 42,6 4,6

25,0 22,3

Deficite/Excedente (25,8) (28,6) (26,3) (35,9) (36,7) (22,8) (24,3)

Financiamento Líq Reservas CFET Fundo do Mar de Timor Financiamento Externo

25,8 (3,4)

- 29,2

28,6 15,0

- 13,6

26,3 5,1

- 21,2

35,9 5,1

- 30,8

36,7 - -

36,7

22,8 - -

22,8

24,3 -

24,3 -

Despesa/PIB (%) 14,5 14,2 18,9 22,0 23,6 26,0 25,3

Fonte: Ministério das Finanças Nota: Para reservas: (-) designa aumentos

7.9 Desenvolveram-se dois cenários de despesa no contexto do orçamento para o AF03, reflectindo incertezas existentes na execução orçamental e na disponibilidade financeira; o orçamento central é inferior em cerca de $10 milhões ao cenário alternativo de despesa, com a diferença reflectindo principalmente menores despesas de capital e de desenvolvimento. Mas ainda que se assuma para o AF03 o cenário de despesa mais elevada, os requisitos financeiros acumulados para o AF03-05 representam menos $78 milhões do que o que foi apresentado pelas autoridades na reunião de doadores em Oslo em Dezembro de 2001. (As estimativas do deficite ainda excluem os direitos da primeira tranche petrolífera (FTP), dada a decisão de poupar todas estas receitas até ao AF05). Assim, embora continue a ser necessário apoio significativo dos doadores durante os próximos três anos fiscais, as projecções para os requisitos de financiamento foram

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substancialmente reduzidas e parece bastante provável a perspectiva do apoio orçamental pela comunidade doadora poder ser eliminado a partir do AF05,.

7.10 Os dois anos de administração UNTAET serviram para restabelecer um certo número de decisões de despesa nos vários sectores da economia, dando assim forma às principais tendências fiscais do futuro. Quaisquer alterações que o governo independente queira introduzir aos padrões estabelecidos de receitas e de despesa, têm que ser analizadas como alterações às previsões actuais. Assumindo que se mantêm as fontes actuais de rendimento e os níveis actuais de serviços e que os serviços actualmente a serem prestados extra orçamento pelas agências da ONU são gradualmente introduzidos no orçamento, ao longo dos próximos três anos fiscais vai surgir um buraco financeiro de certa dimensão, o que evidencia a necessidade de vigilância e de supervisão orçamental.

7.11 A nova administração pode querer introduzir alterações com impacto nas receitas e/ou despesas. Deve ainda dar-se atenção a outras fontes fiscais possíveis (mencionou-se um imposto sobre a terra e a lotaria nacional), bem como à possibilidade de insenções fiscais para promover a criação de postos de trabalho. Em cada um destes casos, calcula-se que a quantia fiscal directamente ganha ou perdida não seja superior a $2 milhões.

7.12 As alterações relacionadas com a despesa podem envolver quantias maiores. Por exemplo, subsídios alargados para a agricultura ou um nível novo na administração regional, podem contribuir significativamente para aumentar a despesa global e o buraco financeiro dos próximos anos. Entre as primeiras prioridades, a nova administração e o parlamento, segundo os termos estabelecidos na nova constituição, tem que se concentrar no enquadramento existente da receita e da despesa e decidir quais as alterações possíveis para melhor alinhar as estruturas e as políticas públicas com as prioridades nacionais. Cada uma destas alterações potenciais deve ser cuidadosamente orçamentada numa projecção de vários anos, antes de se tomarem decisões sobre as alterações a introduzir.

7.13 Uma decisão potencialmente importante, em termos do seu impacto sobre os custos gerais da administração, relaciona-se com o modelo de governo local a ser estabelecido ou, por outras palavras, com o modelo escolhido para descentralização administrativa. O modelo de 13 distritos que a administração indonésia herdou do período colonial português foi desenvolvido no início no século passado e não existe nenhuma razão para que este continue a ser visto como o modelo mais apropriado, democrático ou económico para satisfazer as aspirações e circunstâncias actuais. As melhorias das comunicaçoes encurtaram as distâncias e o princípio de subsidariedade, que sugere que deve ser o nível capaz mais baixo da hierarquia a tomar as decisões, é agora uma crença cada vez mais aceite como elemento fundamental da democracia.

7.14 Não existe um modelo universal para governo local, que esteja prontamente disponível e que possa ser recomendado. A solução mais apropriada para Timor Leste deve emergir de um processo consultivo alargado, com todas as partes envolvidas, e de uma avaliação realista da experiência tida até agora com as estuturas locais de tomada de decisão, como por exemplo, as estruturas apoiadas pelos Projectos de Capacitação Comunitária. Esta questão de destacar a participação da comunidade local é abordada em mais detalhe no Capítulo 9.

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POLÍTICA FISCAL

7.15 Uma das funções prioritárias da administração UNTAET foi a criação dos orgãos padrão de uma burocracia moderna, ainda que as actividades subjacentes quase não existissem. Assim, Timor Leste tem uma burocracia para regular os serviços financeiros, mas não tem instituições financeiras de raiz local, e já tem uma administração fiscal apesar da base fiscal ser aínda muito pequena, exceptuando os direitos de importação. A atribuição dos escassos recursos humanos locais para esta “formação de capacidade antecipada” pode ser questionada, mas o facto é que o serviço de impostos foi criado e foi dada formação a algum pessoal local.

Tabela 7.4: Receitas Realizadas e Projectadas, AF01 a AF06 ($ milhões)

Fonte Realiz. Projecções AF01 AF02 AF03 AF04 AF05 AF06

Receitas não-petrolíferas Impostos Impostos Directos Impostos Indirectos Receitas não fiscais Receitas Petrolíferas Não-FTP FTP

15,5 12,2 0,8

11,4 3,3

13,0 10,0 3,0

19,3 17,0 4,6

12,4 2,3

12,0 6,0 6,0

20,8 18,6 4,3

14,3 2,2

21,3 20,5 0,8

20,1 18,0 4,3

13,7 2,1

32,7 26,1 6,6

21,3 19,1 4,6

14,5 2,2

76,4 52,2 24,2

22,9 20,3 5,0

15,3 2,6

76,4 54,1 22,3

Receitas do Fundo Consolidado 28,5 31,3 42,1 52,8 97,7 99,3

Receitas Destinadasa 1,4 3,6 6,5 7,5 9,5 13,5 Receitas não Petrolíferas/PIB (%) Receitas Petrolíferas/PIB (%) Receitas Totais/PIB (%)

4,4 3,7 8,0

5,1 3,2 8,2

5,8 5,9

11,8

5,7 9,3

15,0

5,8 20,6 26,4

5,7 19,1 24,8

Fonte: Ministério das Finanças 7.16 A Tabela 7.4 apresenta as fontes de receitas fiscais, passadas e projectadas, o que sugere que o grosso das receitas fiscais onshore vai continuar a ser gerado com os direitos de importação – consistindo de uma tarifa única de importação de 5% , mais uma sobretaxa de importação de 5%, com muito poucos artigos isentos. O imposto de consumo de 10% aplica-se a hoteis, restaurantes, telecomunicações e empresas de aluguer de automóveis.2 O rendimento é tributado da seguinte forma: os ordenados mensais de residentes são tributados em 10% para salários entre $100 e $650 e em 30% para salários acima de $650; dividendos, juros e royalties são tributados em 15%; o rendimento não residente é tributado em 20%; a maioria das outras fontes de rendimento estão sujeitas a três taxas tributárias de 10%, 15% e 30% com a taxa superior de 30% a ser aplicada ao rendimento anual superior a $6.737.3 O rendimento da maioria destas fontes deve continuar a ser modesto e não toma em conta os custos administrativos de colecta.

a Destinadas à Empresa de Electricidade, Porto de Dili e Aviação Civil 2 Prevêem-se pequenos aumentos em certos impostos indirectos no início do ano fiscal de 2003. 3 Para mais detalhes ver Regulamento Nr. 2000/18 da UNTAET.

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7.17 Na maior parte das economias, a tributação é um mal necessário – por um lado inibe a iniciativa e a actividade económica, mas por outro gera rendimentos que permitem a prestação de serviços necessários à comunidade. Em Timor Leste, é muito provável que, a médio prazo, a maior parte dos rendimentos provenha das receitas do petróleo e do gás. Ao mesmo tempo, as outras actividades produtivas passíveis de tributação são mínimas e a perspectiva de maiores receitas do petróleo e do gás levanta um problema potencial diferente – que a competitividade das eventuais actividades dos outros sectores seja corroída, perpetuando o desemprego alargado.

7.18 Estes factores evidenciam a necessidade de se analizar a política fiscal no âmbito de um enquadramento dinâmico, que não exacerbe os problemas graves de competitividade, que já existem. Assim, poderá considerar-se uma redução, ou mesmo a eliminação, do imposto sobre lucros de empresas privadas. Se forem empresas estrangeiras que têm acordos com Timor Leste para evitar a dupla tributação, pode-se encorajar o pagamento voluntário de imposto até ao nível de tributação no país de origem da empresa. Desta forma, Timor Leste poderia beneficiar de algumas receitas, sem aumentar a carga fiscal na empresa em questão e sem proporcionar uma “boleia” às autoridades fiscais do país de origem dessa empresa. Uma política fiscal deste género, que favorece a criação de emprego, pode ser publicitada como um incentivo ao investimento produtivo, tanto local como estrangeiro. Também se devem considerar ajustes nos escalões da tributação de rendimentos pessoais; por exemplo, elevar os patamares de isenção de forma a limitar os impostos de rendimentos a indivíduos com rendimentos relativamente altos, eliminando assim a componente fiscal dos salários da maioria dos trabalhadores.

7.19 Por outro lado, é necessário um esforço adicional para abordar o problema da colecta deficiente das taxas de utilizador – para evitar desperdícios e para promover o uso dos recursos escassos, bem como para limitar as atribuições orçamentais que cobrem prejuízos. O exemplo maior é o da Empresa de Electricidade, que só recentemente começou a emitir facturas para os consumidores maiores; durante o início de 2002 as colectas encontravam-se bem abaixo dos alvos, com um buraco de cerca de $2 milhões em recuperação de custos. E é importante manter a vigilância administrativa na colecta de direitos de importação, que perfazem mais de metade das receitas realizadas onshore.

7.20 Uma preocupação comum dos funcionários fiscais é procurar novas fontes de rendimento. Neste contexto, foi sugerido uma loteria nacional e impostos sobre propriedades e sobre actividades de casinos. Antes de se tomar qualquer decisão, estas propostas devem ser cuidadosamente analisadas de uma perspectiva social. Muitos países começcaram já a questionar seriamente se as receitas provenientes de jogos de azar cobrem os custos sociais do vício e dos problemas causados pela presença de crime organizado, que frequentemente está associada com actividades de casino. Quanto ao imposto sobre propriedades, questiona-se se num país com poucos proprietários grandes, as receitas geradas vão cobrir os custos de tributação, principalmente se as propriedades utilizadas em actividades de criação de emprego forem isentadas.

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OPÇÕES DE FINANCIAMENTO

7.21 Independentemente da política fiscal para os activos onshore e mesmo sob os pressupostos mais favoráveis dos acordos comerciais do Mar de Timor, Timor Leste vai continuar a ser fortemente dependente do financiamento de doadores, pelo menos até 2004, para poder cobrir os custos do enquadramento político existente. Em grande medida, o buraco financeiro reflecte as repercursões dos projectos de investimento financiados pelos própios doadores, mais o custo de uma função pública substancialmente reduzida. O financiamento continuado dos doadores vai permitir que Timor Leste maximize a flexibilidade com que pode elaborar uma estratégia de poupanças de longo prazo, quando as receitas do petróleo começarem a exceder as necessidades correntes dentro de 2-3 anos – ou seja, sem o fardo de acumular uma dívida comercial cara para este período.

7.22 Durante os próximos anos, as autoridades timorenses vão ter que ser particularmente cautelosas com iniciativas novas de despesa, de forma a conter o buraco financeiro em níveis que não necessitem de empréstimos comerciais. Dado o enorme risco político de empréstimos a uma nação nova e dada a incerteza associada com as receitas offshore, é muito provável que qualquer oferta que surja para um empréstimo comercial seja muito cara, provavelmente envolvendo a penhora de futuras receitas offshore. A forma prudente de evitar isto, é conter a despesa pública em níveis que possam ser financiados pelos subsídios dos doadores, ou por empréstimos concessionais; as condições para estes últimos incluem períodos de graça e de maturidade mais alargados e taxas inferiores a um por cento ao ano.

7.23 De facto, se o financiamento dos doadores não estivesse disponível para cobrir o buraco financeiro, existem mais duas opções a considerar. Primeiro, poderia reconsiderar-se a decisão de poupar todas as royalties da primeira tranche petrolífera até ao AF06, o que iria libertar recursos adicionais, ainda que limitados, para o orçamento. Particularmente se se materializarem receitas maiores no Mar de Timor, estas proporcionam ampla oportunidade para poupanças; dadas as muitas necessidades urgentes de investimento, não pareceria apropriado evitar despesas vitais durante este período. Como último recurso, pode ser possível colocar uma quantidade limitada de obrigações timorenses a taxas de juro razoáveis, em países com grandes comunidades timorenses, tais como Austrália e Portugal. Uma emissão de obrigações deste género não iria hipotecar receitas petrolíferas futuras, nem requerer o alto prémio de risco habitual no endividamento comercial de países emergentes – se for capaz de apelar ao apoio patriótico das comunidades na diáspora.

7.24 Mais importante ainda, vai ser necessário um enorme esforço para concluir os acordos com os parceiros comerciais do Mar de Timor e para ratificar estes formalmente, o que deve minimizar a necessidade de assistência financeira da comunidade doadora depois de 2004 ou 2005 (embora a assistência técnica vá continuar ainda a ser necessária por um período alargado).

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SUSTENTABILIDADE FISCAL

7.25 Qualquer tentativa para avaliar a sustentabilidade de um enquadramento fiscal para Timor Leste depende principalmente do que se assume sobre a variável maior e mais volátil – a dimensão e a altura dos fluxos de receitas provenientes da exploração petrolífera e de gás offshore. Com base nas reservas já avaliadas do Mar de Timor, existem diferentes projectos que se podem executar, mas o projecto de Bayu Undan é o único em que se já assumiram compromissos de desenvolvimento. Até se alcançarem acordos sobre os outros projectos, é prudente avaliar a sustentabilidade somente com base no projecto de Bayu Undan.

7.26 Na preparação para a conferência de doadores em Oslo em Dezembro de 2001, a sustentabilidade da gestão económica em Timor Leste foi testada somente com base nas receitas projectadas dos líquidos do campo de Bayu Undan, uma vez que esta era a única parte do projecto já aprovada na altura. Construíu-se um cenário até 2030, em que se necessitava de financiamento significativo dos doadores somente para o período entre 2002-05, até que ficassem disponíveis receitas petrolíferas grandes. Com início no ano fiscal de 2005-06, as receitas petrolíferas proporcionavam o financiamento residual para a despesa e as receitas em excesso eram poupadas, em quantias bem superiores à porção da FTP. Assumiu-se que o financiamento bilateral para cobrir assistência técnica e os empréstimos concessionais de IFI, perfazendo cerca de $30 milhões e $15 milhões respectivamente nos anos iniciais, seriam os únicos financiamentos externos. O juro ganho com as poupanças das receitas petrolíferas aumentava gradualmente como fonte de financiamento orçamental e, na altura em que se espera que cessem os fluxos petrolíferos, o fundo petrolífero teria acumulado capital suficiente para proporcionar um fluxo constante de receitas para o orçamento, em perpetuidade.

7.27 Para que este cenário não petrolífero fosse sustentável depois do período de 20 anos de boom petrolífero, a economia não petrolífera teria que crescer suficientemente durante este período, para poder substituir o petróleo como base fiscal suficientemente grande para corresponder às necessidades crescentes da despesa. Têm que se realizar duas pré-condições, para que uma economia não petrolífera vibrante seja uma realidade. Uma, é que existam as instituições e os procedimentos, legais ou outros, e que estejam implementadas políticas, que encoragem o crescimento rápido e continuado da produção e dos rendimentos nos sectores não petrolíferos. A outra, é que a despesa pública seja contida desde o início e que cresça depois a um ritmo mais lento que a economia não petrolífera. Neste cenário, é o sector privado, e não o estado, que deve ser o motor de crescimento da economia.

7.28 Em Março de 2002, a empresa petrolífera responsável pelo desenvolvimento do projecto de Bayu Undan anunciou que tinha acordado com empresas de energia japonesas a venda de praticamente todas as reservas provadas do campo, ao abrigo de um contrato de 17 anos, com iníncio em 2006. Com base nisto, decidiu-se avançar com o projecto do gás, com planos para um gaseoduto para Darwin. Foram estabelecidos acordos fiscais entre a empresa e as autoridades timorenses e estão a ser negociados outros entre a empresa e as autoridades australianas. Adicionando o gás ao projecto de Bayu Undan, o fluxo monetário total calculado para a esperança de vida do projecto

99

aumenta em cerca de 50%, mas o investimento adicional nos primeiros anos significa que os grandes fluxos de receitas vão ser adiados em cerca de quatro anos, até ao AF09/10. Contudo, espera-se que entre o AF 05/06 e o AF 08/09 os fluxos do petróleo e do gás já excedam as necessidades financeiras da administração timorense, mas não vai ser possível manter a política de poupar todas as receitas FTP. Se se alcançar um acordo entre a empresa petrolífera e as autoridades fiscais australianas, as conclusões de sustentabilidade apresentadas em Oslo são reforçadas pela perspectiva de novas receitas e antecipa-se que não seja necessário financiamento orçamental adicional dos doadores depois do AF 04/05, embora a assistência técnica continue a ser necessária.

7.29 Em resumo, ainda que não se encontrem novas reservas e que não se alcance nenhum acordo sobre a exploração de reservas confirmadas, tais como Sunrise-Troubador, a sustentabilidade fiscal pode ser assegurada desde que as políticas fiscais e outros consigam estabelecer e manter uma economia não petrolífera vibrante, que possa servir como uma fonte eficaz de receitas fiscais quando o petróleo se acabar. Caso se alcance um acordo com empresas petrolíferas, que queiram explorar todas as reservas conhecidas e caso se descubram e comercializem novas reservas, a situação torna-se menos constrangida, permitindo uma aceleração do investimento em medidas que reduzam a pobreza. Neste caso, a despesa pública pode crescer mais rapidamente, reduzindo a dependência no crescimento do sector privado como fonte fiscal, mas aumentando a necessidade de mecanismos seguros de governação, para garantir que a despesa pública maior está de facto a ser eficaz na redução da pobreza.

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8. ASSEGURAR A GESTÃO EFICAZ DA DESPESA PÚBLICA

8.1 Sistemas eficazes e eficientes de gestão da despesa, capazes de providenciar recursos para as unidades de prestação de serviços numa base previsível e atempada, assegurando ao mesmo tempo o cumprimento das directivas políticas e dos limites de despesa, são fundamentais para se garantir uma estabilidade macroeconómica, rentabilizando a aplicação dos recursos escassos e alcançando os objectivos de desenvolvimento. Um sistema destes requer um enquadramento legislativo e regulatório sólido, gerido por pessoal competente, bem motivado e bem supervisionado, dentro de um enquadramento de governação que apoie os indivíduos e as instituições a serem responsáveis pelo seu desempenho.

8.2 A ETTA estabeleceu os elementos chave de um sistema transparente de gestão da despesa pública, orientado para o desempenho, aplicando os melhores padrões internacionais. Em Janeiro de 2000 foi estabelecida uma Autoridade Central Fiscal (CFA), responsável pela formulação do orçamento, execução orçamental, prestação de contas e gestão do tesouro. Legislação posterior de enquadramento, complementada por Directivas internas, estabelece os princípios e os procedimentos para a gestão da despesa pública em todo o Governo. Em Janeiro de 2000 também se estabeleceu um Gabinete Central de Pagamentos, como sendo o banqueiro da ETTA, desempenhando muitas das funções de um Banco Central.

8.3 Foram identificados seis desafios para o futuro:

• Desenvolvimento de um enquadramento de médio prazo para a gestão da despesa, que seja consistente com a estabilidade macroeconómica, que possa atribuir recursos de acordo com as prioridades e proporcionar um fluxo previsível de recursos para as agências;

• reforçar a orientação dos sistemas de gestão para o desempenho e para a prestação de serviços;

• manter o controle da despesa, assegurar que os recursos são aplicados de acordo com as directivas políticas e cumprir os limites de despesa;

• criação de estruturas governamentais que garantam a transparência e que responsabilizem o executivo pelo seu desempenho;

• formulação de planos realistas e limitados aos recursos para orientar o processo de tomadas de decisão em todo o governo e

• desenvolvimento de um sistema de gestão do auxílio externo, que alinhe os recursos externos com as prioridades de desenvolvimento do governo e que facilite uma gestão sólida da despesa.

8.4 Em cada uma destas áreas é crucial a questão da capacidade e da formação de capacidade para a eficácia a curto e médio prazos dos sistemas.

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ORÇAMENTAÇÃO, PROGRAMAÇÃO DA DESPESA E DESEMPENHO

8.5 Em 2001/02 a CFA lançou um processo orçamental para o ano fiscal de Julho a Junho, com a disseminação de uma Circular Orçamental para os Departamentos em meados de Março de 2001. Esta circular dava orientação sobre a cobertura orçamental, limites de despesa para o ano seguinte e para a apresentação de propostas. Pediu-se aos departamentos que apresentassem estimativas da despesa por programa e por fonte de financiamento até 2004/05, bem como um perfil do pessoal nacional e internacional, uma distribuição da despesa segundo um resumo de classificação económica GFS e alvos de prestação de serviço para o ano orçamental. Os programas coincidem com a estrutura da agência do Departamento: na maioria dos departamentos os orçamentos foram formulados pelos directores das agências e depois foram consolidados ao nível do departamento. As propostas dos departamentos foram submetidas em meados de Abril, negociadas através de uma série de reuniões orçamentais bilaterais com a CFA e finalizadas pelo Concelho de Ministros em Maio de 2001. O Orçamento de Fontes Combinadas foi apresentado na Conferência de Doadores de Canberra em Junho de 2001 e foi depois aprovado pelo Concelho Nacional (agora Assembleia Constituinte). O orçamento foi objecto de uma revisão intercalar em Novembro, quando as apropriações foram revistas de acordo com a execução e quando foram apreciadas propostas para despesa adicional.

8.6 As características importantes do processo orçamental actual são: primeiro, a perspectiva de médio prazo para a programação agregada dos departamentos e das agências, apoiada por um processo de revisão de forma a reconciliar as propostas das agências com o limite agregado de recursos; segundo, a sua orientação para o desempenho, em que as atribuições ao nível do programa estão relacionadas com os alvos quantitativos e qualitativos de prestação de serviços. No entanto, estas características ainda se encontram num estádio inicial de desenvolvimento.

8.7 O exercício de 2001/02 foi dificultado pela ausência de um enquadramento político claro para a prioratização da despesa e das atribuições indicativas de recursos ao nível de Departamento. Embora a Circular Orçamental recomendasse aos Departamentos que limitassem os aumentos na despesa total a 10% acima do Orçamento Consolidado revisto para 2000/01 – de forma a assegurar consistência com o agregado a médio prazo da despesa, apresentado na Conferência de Doadores em Bruxelas em 2000 – poucos Departamentos respeitaram estes limites. As propostas departamentais para o CFET totalizaram $112,6 milhões, o dobro das estimativas acordadas, incluindo um aumento de 34% no número de funcionários públicos para cerca de 16.000 postos. Subsequentemente as propostas foram encurtadas pela CFA e pelo Concelho de Ministros para $64,9 milhões. A revisão orçamental semestral veio gerar novamente propostas para aumentos na despesa, totalizando cerca de $15 milhões, embora a CFA subsequentemente tenha cortado estas para $2 milhões e se considerasse provável que o Concelho de Ministros viesse a aprovar somente $1 milhão.

8.8 Até agora não se estabeleceram ainda procedimentos para a revisão de desempenho. Embora a maioria das agências tenha conseguido apresentar indicadores chave de desempenho e alvos, o controle do desempenho em certos sectores é dificultado

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pela falta de dados de base e de sistemas para a recolha rotineira de dados. Na ausência de informação adequada sobre o custo dos serviços, principalmente sobre os custos unitários de consumíveis e avaliações da capacidade de implementação, a relação entre despesa e indicadores de desempenho está muito mal compreendida, tornando muito difícil o estabelecimento de alvos realistas. Mais ainda, a estrutura orçamental das agências não encoraja a orientação para a prestação de serviços. Os recursos são atribuídos entre programas verticais, geridos pelas agências centrais, sem identificação da despesa entre os níveis da administração. Consequentemente, é difícil determinar qual é, por exemplo, a proporção da despesa em educação primária que financia realmente os serviços nas escolas, qual a forma como os recursos vão ser distribuídos geograficamente, ou relacionar a despesa ao nível do trabalho de campo durante a execução. Inevitavelmente, isto aumenta o risco de os recursos serem capturados pela administração central à custa da prestação de serviços ao nível do trabalho de campo. Este risco pode ainda ser aumentado pela presença de grande número de consultores estrangeiros ao nível central, criando expectativas irrealistas sobre o ambiente de trabalho e promovendo a proliferação de sistemas de informação de gestão e de tomadas de decisão, aumentando assim as despesas administrativas.

8.9 O Ministério das Finanças está consciente destes pontos fracos, que pretende abordar através de uma estratégia de médio prazo para o desenvolvimento de um sistema orçamental, que se encontra actualmente em fase de esboço. Esta estratégia orienta-se para sistemas nucleares de orçamentos e instituições. Contudo, é igualmente importante considerar a forma como os recursos são geridos pelos Ministérios da tutela desde o topo até ao nível do trabalho de campo. Algumas das questões chave a serem abordadas incluem:

• Regulação do processo orçamental. O regulamento 2001/13, que actualmente é a base para a formulação orçamental, só aborda a apresentação do Orçamento Consolidado. É necessário um Regulamento Orçamental específico, ou Directrizes emitidas como uma Directiva, que estabeleça uma base estatutória para o processo de formulação orçamental, estabelecendo um calendário orçamental, a forma de apresentação das propostas departamentais, a base para o custeamento destas propostas e o processo de apreciação. Idealmente, o regulamento devia ainda delinear os sistemas de gestão orçamental das agências, incluindo, por exemplo, a constituição de Comissões de Gestão Orçamental para supervisionar a preparação de propostas orçamentais e a prioratização anual da despesa, melhorando assim a transparência e assegurando a participação adequada da agência e dos gestores distritais.

• Passagem para um Enquadramento Fiscal de Médio Prazo (EFMP) baseado no Plano de Desenvolvimento Nacional. Em princípio, as estimativas apresentadas no Orçamento Consolidado de 2001/02 deveriam ser a base para o exercício orçamental para 2002/03. Na prática, é provável que os resultados do primeiro exercício orçamental tenham que ser ajustados para reflectir a execução em 2001/02 e as prioridades identificadas no Plano de Desenvolvimento Nacional. Depois disto, as estimativas calculadas no âmbito do EFMP devem proporcionar as atribuições indicativas que deverão ser a base para as estimativas orçamentais das agências. Contudo, se se pretender que as agências preparem estimativas realistas,

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vai ser necessário um trabalho considerável ao nível da agência para determinar os custos unitários da prestação de serviços, bem como quais os elementos mais caros. Por sua vez, isto vai ter que reflectir as decisões políticas sobre os padrões de serviços, bem como as permutas existentes entre a cobertura dos serviços e a sua qualidade.

• Estabelecer um processo político formal e de revisão orçamental. A estratégia do Ministério das Finanças prevê um processo orçamental multifaseado. Este requer que os Ministros façam a apresentação de propostas políticas e das suas implicações orçamentais, logo após a aprovação do orçamento revisto. Estas serão revistas por uma sub-comissão do Concelho de Ministros, perante a projecção dos limites de recursos e perante as permutas implicadas nas aplicações dos fundos, antes das agências formularem as suas estimativas orçamentais detalhadas. As estimativas justificando a retenção de estimativas futuras, bem como despesas adicionais, serão então sujeitas a uma segunda revisão antes da submissão do orçamento para aprovação pelo Concelho de Ministros. Idealmente, estas rotinas anuais seriam complementadas por um programa contínuo de revisões periódicas da despesa ou em todo o governo, ou com foco nos sectores prioritários, talvez num ciclo de três anos (tal como as Revisões de Despesa Fundamental do Reino Unido ou as Revisões de Despesa Pública, realizadas nalguns países africanos). Estas revisões concentram a atenção na base orçamental – despesas correntes – proporcionando uma oportunidade para uma análise crítica da política pública, do seu impacto e das suas implicações na despesa, incluindo uma avaliação da eficiência e da eficácia de políticas alternativas de despesa e de prestadores alternativos de serviços.

• Controle do desempenho. Se se pretender que os alvos funcionem como um incentivo para melhorar o desempenho, têm que se estabelecer mecanismos para emissão rotineira de relatórios sobre indicadores chave de desempenho. Estes relatórios devem corresponder tanto às exigências da gestão da agência como às exigências do poder legislativo. Contudo, o uso de dados administrativos para se avaliar o desempenho podem contaminar estas fontes – é extremamente importante a triangulação dos dados. Uma auditoria independente do desempenho é um ponto de triangulação; os inquéritos periódicos sobre a prestação de serviços e a avaliação participativa são um outro ponto de triangulação, que permite aos políticos a análise da capacidade de resposta e da adequação dos serviços na perspectiva do beneficiário. A longo prazo deve considerar-se a integração de avaliações do nível de desempenho da agência com avaliações do desempenho do pessoal, para funcionários públicos superiores.

• Melhorar a orientação da despesa do sector para a prestação de serviços. Os estudos de acompanhamento da despesa no Uganda demonstraram que os orçamentos centralizados nas agências e os mecanismos de libertação de fundos facilitam a captura administrativa dos recursos destinados à prestação de serviços. O Uganda resolveu este problema quando adoptou um sistema de blocos de subsídios para as unidades individuais de prestação de serviços, apoiado por comissões participativas de gestão e publicação de informação sobre a despesa ao nível da aldeia. A descentralização da responsabilidade da gestão financeira para as unidades de prestação de serviços pode ser uma medida apropriada em Timor Leste, dados os recursos limitados e a capacidade limitada de gestão. Mas obviamente isto

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tem que ser feito num enquadramento de governação ao nível local. Contudo, como medida intercalar, as atribuições aos Distritos no âmbito dos orçamentos das agências iriam melhorar a transparência. Mais ainda, sempre que estes fundos fossem descentralizados para os Gabinetes Financeiros dos Distritos para fins de execução orçamental, seria possível fazer o acompanhamento da execução contra atribuições, reduzindo o risco de os fundos ficarem retidos nas sedes das agências.

• Usar a despesa pública para responder às comunidades e para capacitar as comunidades. A experiência do Projecto de Capacitação Comunitária de Timor Leste, financiado através do TFET, demonstra que existem vantagens significativas na descentralização do processo de tomada de decisão e dos recursos para o nível da comunidade. As comunidades são as que melhor conseguem identificar as suas prioridades e necessidades de desenvolvimento, bem como as que mais rapidamente conseguem responder assim que as necessidades forem identificadas; as comunidades conseguem mobilizar recursos substanciais em mão de obra e em materiais, reduzindo significativamente o custo unitário de infraestruturas; as comunidades têm interesse na manutenção de infraestruturas e em assegurar que os níveis de prestação de serviços se mantêm; as estruturas comunitárias são capazes de supervisionar o uso dos fundos, reduzindo assim o risco de corrupção. O regulamento 2000/13 proporciona um enquadramento para iniciativas comunitárias de desenvolvimento, estabelecendo 418 concelhos de aldeia, constituídos por representantes eleitos pelas povoações. Desde Maio de 2000, os concelhos implementaram cerca de 1.400 actividades do projecto CEP, avaliadas em cerca de $5 milhões. Este é claramente um argumento forte para se institucionalizar a abordagem do CEP, dando apoio através de uma estrutura Departamental dentro do Ministério da Administração Interna em vez de uma unidade de gestão do projecto, bem como para incluir os subsídios comunitários no orçamento. No entanto, se se quiser que a abordagem comunitária realize o seu potencial total, têm ainda que ser abordadas algumas questões. Primeiro, têm que ser clarificadas as responsabilidades funcionais dos níveis do governo, para que fique claro, por exemplo, que as estradas de ligação devem ser da responsabilidade da comunidade beneficiária e não do governo central. Segundo, os departamentos governamentais funcionais devem ser encorajados a responderem às iniciativas comunitárias, prestando apoio técnico, principalmente nas áreas de obras públicas e agricultura. Terceiro, devem estabelecer-se mecanismos apropriados, apoiados por incentivos, para garantir a transparência e a responsabilização fiscal no uso dos fundos pelas comunidades e pelas agências sectoriais. Isto pode necessitar da capacitação dos concelhos das aldeias para supervisionarem a gestão das unidades de prestação de serviços, tais como escolas e postos de saúde1. Por fim, deve desenvolver-se um sistema de planeamento territorial que assegura uma distribuição racional das unidades de prestação de serviços e uma coordenação adequada entre as iniciativas comunitárias e as iniciativas governamentais.

1 Discutido com mais pormenor no Capítulo 9.

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Execução e Controlo Orçamental

8.10 A ETTA adoptou um sistema centralizado de execução e controle orçamental para o CFET, em que o Tesouro autoriza os compromissos e as transacções e executa os pagamentos em nome das agências, a partir da sua conta do Fundo Consolidado (Caixa 8.1). Dentro do Tesouro, cada etapa do processo de pagamento é registado num Sistema de Informação de Gestão Financeira informatizado. Este sistema está actualmente a ser extendido às agências, mas permitindo- lhes somente acesso de consulta ao sistema. Não se pretende introduzir o processamento electrónico de pagamentos ao nível da agência, a curto prazo. Embora o sistema esteja centralizado, ele tem alguma flexibilidade. As agências podem requisitar contas para pequenas despesas, para pagamentos directos até $1.000, embora geralmente estes fundos se limitem a $3.000. As agências também podem re-atribuir despesas entre apropriações recorrentes e de capital, até 10% da apropriação total, embora existam restrições à re-atribuição de fundos para o pessoal.

8.11 O recrutamento para a função pública também está centralizado. Ao longo do processo orçamental acordam-se os postos estabelecidos, embora postos novos possam ser aprovados pelo Serviço da Função Pública e de Emprego Público (CSPES), que verifica as descrições dos cargos, de forma a garantir que não surjam duplicações excessivas de funções. O CSPES então supervisiona a selecção e o recrutameno de candidatos. A folha de salários é gerida centralmente, com as agências a verificarem que dispõem do pessoal constante das listas de salários, antes destas serem finalizadas e dos cheques serem emitidos. O pagamento para o pessoal distrital é levantado em monetário em Dili e desembolsado pelo Gabinete Financeiro Distrital. Também aqui o sistema dispõe de alguma flexibilidade, pois permite que as agências recrutem pessoal temporário directamente, principalmente pessoal de apoio, retirando os fundos de atribuições para bens e serviços.

8.12 De acordo com requisitos do Banco Mundial e de doadores bilaterais, a gestão do TFET e dos projectos financiados bilateralmente está delegada nas unidades de implementação de projectos da agência. O Tesouro autoriza que os projectos abram contas em bancos comerciais. Os pagamentos são então executados de acordo com procedimentos específicos dos doadores. São submetidos ao Tesouro extractos trimestrais de receitas e de pagamentos. Estes são registados contra o Fundo de Capital da ETTA para fins de relatório orçamental. Inevitavelmente, a falta de controlos às contas dos projectos antes das despesas aumenta a pressão para estas acomodarem despesas que não podem ser cobertas pelo CFET. É provável que isto aumente o fardo das despesas recorrentes em projectos nominalmente de capital, subvertendo os controles centralizados da despesa. O Tesouro pretende adaptar o sistema IFMIS para permitir o registo da despesa do projecto através do sistema financeiro do Governo, gerando ao mesmo tempo relatórios financeiros e extractos requeridos pelo Banco Mundial e – potencialmente – por outros doadores. Isto deve facilitar a aplicação de controles CFET de despesa a projectos executados por agências governamentais.

8.13 O regulamento 2001/13 também introduziu procedimentos específicos e descentralizados para agências autónomas – a Empresa de Electricidade, a Autoridade do Aeroporto de Dili e a Autoridade do Porto de Dili. Isto permite a capitalização das

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agências a partir de apropriações orçamentais e o financiamento da prestação de serviços a partir de receitas para isso destinadas, criando assim incentivos para a colecta de mais rendimento. O Governo pode comprar bens e serviços das agências autónomas a preços de mercado. Não se fizeram provisões para transferências para financiar subsídios ou insolvência. Para se abordarem estas questões talvez seja apropriado emitir legislação específica, juntamente com estatutos para cada uma das agências, especificando o âmbito das suas operações e a sua estrutura interna.

Caixa 8.1: O Processo de Execução Orçamental

Após aprovação das apropriações, e normalmente numa base trimestral, o Tesouro autoriza a libertação de fundos através de certificados (Aviso de Autorização de Dispêndio). As agências poderão atribuir estes fundos a unidades de aquisição subordinadas, através da emissão de autorizações departamentais. As unidades de aquisição iniciam a compra, emitindo um Comprovativo de Compromissos e Pagamento (CPV), o qual é endossado pelos chefes de Departamento e Agências (Funcionários de Autorização) e de seguida aprovado pelo Funcionário de Certificação do Tesouro, uma vez verificada a cobertura orçamental. Os compromissos são registados tanto nos livro-razão da agência como do Fundo Consolidado. Os Funcionários de Autorização das unidades de aquisição emitem as ordens de compra contra compromissos aprovados. Após a entrega, os Funcionários de Certificação da Agência confirmam o recebimento dos bens e serviços e endossam o CPV para pagamento. O Funcionário de Autorização do Tesouro verifica o CPV contra o compromisso aprovado e emite a Ordem de Pagamento do Tesouro para ser liquidada pelo Gabinete Central de Pagamentos (CPO)(o banco da ETTA), através de cheque ou transferência bancária, e regista a aprovação do pagamento contra o livro-razão do Fundo Consolidado. Diariamente, o CPO submete extractos ao Tesouro para reconciliação. Após liquidação do pagamento, o Tesouro regista o processo como encerrado. A nível distrital, o pagamento de salários, bens e serviços é normalmente feito em numerário, o qual, devido à ausência de serviços bancários, é levantado no CPO em Dili e mantido em cofres. O Ministério das Finanças envia fundos para os sub-Tesouros, constituíndo uma conta de fundos para adiantamentos, com base nas autorizações departamentais de dispêndio para bens e serviços, a favor de Gabinetes Distritais. As autorizações departamentais de dispêndio ascendem a cerca de $2.000 por mês para a saúde, e chegando aos $15.000 para as obras públicas. As directivas das agências indicam o dispêndio aprovado contra estas alocações. Os pagamento são executados pelo Funcionário das Finanças Distrital, tal como foram aprovados pelo Funcionário de Certificação Distrital e pelo Administrador Distrital como Funcionário de Autorização. Todos os pagamentos são registados contra os livros-razão das agências, de forma a assegurar que os limites de dispêndio são respeitados: a maioria dos pagamentos são previamente autorizados pelo funcionário das Finanças Distrital, para verificação da aprovação e cobertura orçamental.

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8.14 Deve notar-se que os procedimentos de execução orçamental aplicados pela ETTA proporcionam a base para um controle rigoroso da despesa e para relatórios atempados sobre a execução das principais despesas governamentais. Os relatórios mensais de execução das agências e os relatórios financeiros trimestrais são emitidos poucos dias antes do final de cada período, sendo os primeiros distribuídos pelo Governo e os segundos também disponibilizados aos doadores. O Ministério das Finanças submeteu o seu relatório e contas do Orçamento Consolidado de 2000/01 no prazo de três meses depois do fim do ano fiscal. O relatório foi já auditado por uma empresa internacional e certificado sem qualificação.

8.15 Os sistemas para processos de aquisição, gestão de bens e inventário de controle são menos sólidos. Estabeleceu-se, sob a CFA, uma agência central de aquisições, que é suposta processar as aquisições iniciadas pelas agências e assegurar que os bens recebidos são certificados e registados num registo central de bens. Na prática, muitos projectos procedem às suas próprias aquisições, frequentemente seguindo procedimentos específicos dos doadores; não existe um registo sistemático a ligar as aquisições aos pagamentos; os registos de bens e os inventários estão incompletos. A eliminação da isenção de taxas para as aquisições da ETTA proporciona uma boa oportunidade para se melhorarem estes procedimentos. Contudo, são necessários investimentos consideráveis no desenvolvimento de sistemas – particularmente no que respeita às ligações entre o processo de aquisições e a gestão de bens com o sistema IFMIS do Tesouro – e na formação de capacidade.

8.16 Também surgiram dificuldades na gestão da liquidez, devido a atrasos na transferência dos fundos da UNTAET pela ONU no início do ano fiscal de 2001/02. Como o Ministério das Finanças actualmente não tem acesso a um fundo para pequenas despesas junto do CPO e não está autorizado a contrair dívidas de curto prazo através de canais comerciais, o impedimento de liquidez teve que se acomodar com restrições na libertação de fundos – só foram emitidas autorizações mensais – e com atrasos na autorização dos compromissos das agências. Para se poder ter uma execução orçamental eficiente, estas restrições têm que ser mais flexíveis depois da Independência. O Regulamento Orçamental e Financeiro (2001/13) também tem provisões para empréstimos do Governo, requerendo a autorização do poder legislativo para os limites do empréstimo através de um Regulamento das Finanças Governamentais. É capaz de ser prudente introduzir restrições no nível da dívida de longo e curto prazos dentro do enquadramento da legislação. Frequentemente, as restrições à dívida de curto prazo são estabelecidas como uma proporção das receitas do Fundo Consolidado durante os anos anteriores. Deve ainda dar-se alguma consideração à alteração do Regulamento CPO (2000/6) de forma a proporcionar ao Governo um fundo para pequenas despesas para fazer face a faltas de liquidez imprevistas e de curto prazo. Mais uma vez, devem estabelecer-se limites prudentes. Antes de se estabelecerem estas unidades o Tesouro tem que ter já estabelecidos procedimentos operacionais e capacidade para a gestão da dívida.

8.17 O actual sistema centralizado de controle da despesa é visto como um bom padrão internacional para a gestão da despesa pública, uma vez que é o melhor garante para o cumprimento da execução fiscal. No entanto, a eficiência e a eficácia do sistema – em termos de autorização atempada de compromissos e cumprimento dos procedimentos

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estabelecidos e das apropriações – depende de um Tesouro com pessoal competente, bastante motivado e devidamente supervisionado. Se os atrasos na autorização de compromissos se tornarem numa rotina, impedindo a implementação do programa, pode surgir a tentação de se delegar a responsabilidade pelo controle da despesa para o nível da agência. Muitos países desmantelaram sistemas centralizados de pagamentos – por exemplo, Moçambique, Malaui e Jamaica – substituindo-os por sistemas delegados onde os fundos são libertados para as contas bancárias das agências, com as próprias agências a enforçarem os compromissos e os controles da despesa. A experiência negartiva com estes sistemas, em termos de despesas excessivas, acumulação de atrasos e déficites orçamentais não programados, está bem documentada. O actual sistema centralizado de pagamentos é claramente o mais adequado para as necessidades de Timor Leste. Contudo, a manutenção do sistema actual vai requerer um forte compromisso político para com o controle da despesa e a presença de pessoal devidamente qualificado no Tesouro, mesmo que isto signifique que posições chave continuem a ser ocupadas a médio prazo por pessoal internacional.

Instituições de Supervisão e Transparência

8.18 A Constituição de Timor Leste – que se encontrava ainda em preparação na altura da redacção deste memorando – deve definir o enquadramento institucional que vai garantir a supervisão e a responsabilização fiscal do executivo através dopoder legislativo. A instituição chave é um auditor independente, que reporte ao poder legislativo, seguindo os princípios estabelecidos pela Organização Internacional de Instituições Supremas de Auditoria (INTOSAI) e o Código de Transparência Fiscal do FMI. A independência do auditor deve ficar estabelecida na constituição, prevendo a sua nomeação pelopoder legislativo, ou conjuntamente pelo poder legislativo e pelo executivo, prazos fixos de nomeação com critérios claramente especificados e procedimentos para demissão em caso de conflito de interesses ou de incompetência, juntamente com uma atribuição orçamental estatutória, determinada pelo poder legislativo. Dada a falta de auditores qualificados em Timor Leste, as funções de auditoria teriam que ser desenvolvidas a médio prazo. No mínimo, a instituição de auditoria deve apresentar uma declaração de cumprimento. No prazo mais alargado, estas funções podem ser alargadas para incluírem uma auditoria do desempenho das apropriações votadas.

8.19 O Governo indicou que, dada a falta de capacidade nacional, pode ser apropriado realizar auditorias através de uma empresa comercial, bem como submeter as contas a uma instituição nacional de auditoria. Contudo, existe o perigo de isto resultar em pareceres opostos de auditoria, muito possivelmente danificando a autoridade da instituição nacional de auditoria. Para evitar este problema, qualquer empresa de auditoria deve ser contratada pela instituição nacional de auditoria e reportar a ela e não ao executivo.

8.20 A par da auditoria independente, o Governo necessita de funções internas de supervisão. Estas incluem a unidade existente de Auditoria Interna, que reporta ao Ministro das Finanças, principalmente responsável pela identificação de pontos fracos nos sistemas de gestão financeira e pela proposta de melhorias sistémicas. Deve notar-se

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que a auditoria interna é principalmente uma função de gestão – e não meramente de cumprimento – que pode ser alargada para incluir avaliações da eficiência e eficácia na aplicação de fundos públicos. A ETTA também tem um Inspector Geral que reporta directamente à Administração Provisória e, presumivelmente, ao Chefe do Concelho de Ministros depois da Independênc ia. De uma forma geral, o Gabinete do Inspector Geral (GIG) está mandatado para investigar casos de corrupção e para prestar informação pública sobre questões de corrupção. O GIG realizou vinte investigações em 2001, na sua maioria relacionadas com recrutamente e processos de aquisições, originando alterações nos procedimentos e o reforço da supervisão interna nas respectivas instituições.

8.21 O regulamento 2001/13 requer a preparação de um orçamento detalhado e de relatórios, de acordo com os padrões internacionais de transparência. O orçamento e os relatórios devem ser apresentados tanto numa base caixa, indicando as receitas recebidas e as despesas incorridas durante o ano fiscal, incluindo impostos (rendimento não realizado com isenções de impostos) como numa base de compromissos, indicando alterações nos activos e nos passivos, incluindo responsabilidades contingentes (responsabilidades potenciais originadas, por exemplo, por garantias de empréstimos). O cumprimento destes requisitos requer uma capacidade analítica significativa, que vai levar ainda algum tempo a desenvolver em Timor Leste. Como não é apropriado que Timor Leste adopte padrões inferiores aos de outros países em desenvolvimento, deve dar-se alguma consideração à introdução faseada destes requis itos. Isto vai ser particularmente importante se a capacidade for reduzida significativamente nos próximos anos devido à partida de pessoal internacional.

8.22 O regulamento 2001/13 não requer que o Governo apresente alvos de desempenho no orçamento e nos relatórios intercalares e de final do ano refrentes ao realizado. Embora se tenham apresentado alvos de desempenho no Orçamento Consolidado de 2001/02, não existe qualquer requisito estatutório para o Governo o fazer. Como é provável que os alvos de desempenho e os dados reais de implementação sejam mais úteis como guias para os méritos relativos dos programas para os político e legisladores, existe uma forte razão para incluir este requisito no enquadramento legal do orçamento.

O Papel do Poder Legislativo

8.23 O regulamento 2001/13 requer que o Ministério das Finanças apresente ao Concelho Nacional (antecessor da actual Assembleia Constituinte): o orçamento; relatórios trimestrais da despesa; contas finais e o relatório do auditor independente. O Orçamento Consolidado de 2001/02 foi submetido ao Concelho Nacional em Maio de 2001. As apropriações anuais – cobrindo somente as despesas CFET, repartidas ao nível do programa, distinguindo apropriações para o pessoal, bens e serviços e capital – foram analizadas e votadas pelo Concelho durante um período de seis semanas. Foram introduzidas alterações substantivas às atribuições de alguns sectores. As disposições actuais da Assembleia Constituinte requerem que o orçamento seja votado em plenário, embora haja outra legislação delegada numa Comissão Legislativa Especializada.

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8.24 Embora a aprovação plenária do orçamento seja a norma, a maioria dos sistemas europeus e da Commonwealth britânica também têm provisões para a revisão do orçamento por uma sub-Comissão, como a Comissão Orçamental e Financeira, antes do debate em plenário. Frequentemente, a Comissão Orçamental é presidida por um membro do partido maioritário. As disposições da Constituição ou do poder legislativo podem especificar a duração máxima destas deliberações, requerendo que a Comissão apresente recomendações ao plenário. É também prática comum que o poder legislativo estabeleça uma Comissão das Contas Públicas separada, que delibera sobre as contas consolidadas do governo e das agências, com autoridade para convocar funcionários públicos para prestarem contas e fazerem recomendações que possam melhorar o cumprimento. Muitas vezes, a Comissão das Contas Públicas é presidida por um membro da oposição, de forma a assegurar uma análise crítica dos relatórios do Governo.

8.25 Embora a configuração dos procedimentos de voto do poder legislativo e das estruturas da comissão seja diferente de país para país, deve notar-se que existe um corpo substancial de evidência teórica e empírica que demonstra que estas disposições podem ter um impacto considerável nos resultados do orçamento. Estas disposições merecem ser consideradas por especialistas técnicos.

Planeamento do Desenvolvimento

8.26 Em Outubro de 2001, o Governo iniciou a preparação de um Plano de Desenvolvimento Nacional que pretende finalizar antes da Independência em Maio de 2002. Com este fim, o Governo estabeleceu uma Comissão do Plano, compreendida por cinco ministros, presidida pelo Chefe do Concelho de Ministros, com um Secretariado para prestar apoio técnico e de gestão e uma Comissão Consultiva da Sociedade Civil, que incluíu cinco representantes do sector das ONG. Como primeiro passo no processo de planeamento, cada Ministério preparou um Relatório de Situação durante Novembro de 2001, que continha uma perspectiva do sector sob a administração indonésia, uma lista exaustiva das actividades de reconstrução e de desenvolvimento, identificando lacunas no programa actual, um enquadramento político para o sector e uma visão de desenvolvimento. Os passos subsequentes identificados na documentação preliminar, incluem vastas consultas com as ONG, com as comunidades e grupos foco, de forma a gerar uma visão comum de desenvolvimento e a preparação de análises temáticas, baseadas nos relatórios de situação, orientando-se para questões relacionadas com a redução da pobreza.

8.27 Não está ainda clara qual a forma que o Plano de Desenvolvimento Nacional vai ter finalmente. A opção mais realista seria limitar o plano a um exercício de visão de médio a longo prazo, estabelecendo prioridades gerais para o desenvolvimento com uma identificação preliminar das estratégias chave de desenvolvimento e dos alvos de desenvolvimento para o médio a longo prazo. Para poder operacionalizar esta visão, o novo Governo pós-Independência vai ter que preparar uma estratégia de médio prazo, cobrindo o seu mandato eleitoral, bem como planos e orçamentos operativos anuais. A alternativa seria preparar um plano de desenvolvimento orientado para aspectos operacionais, sem atribuições específicas de recursos e alvos para o curto a médio prazo. Este seria um processo demorado e pouco provável de ficar concluído antes de Maio.

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8.28 A finalidade do Plano Nacional de Desenvolvimento tem que ser clarificada antes de ser possível identificar um processo apropriado de planeamento. Igua lmente importante é a concepção de seguimento para o planeamento operacional e dos mecanismos de controle. A escolha crítica incide sobre a divisão institucional das responsabilidade pelas funções de planeamento e de gestão da despesa. Fora da Ásia do Sul tem havido uma tendência marcante para a consolidação destas funções numa única instituição nuclear, tal como um Ministério do Plano e Finanças, e em departamentos correspondentes dentro dos Ministérios da tutela. Isto facilita a preparação dos planos de médio prazo e anuais, com base em limites realistas de recursos, ligando os recursos aos alvos de desenvolvimento e ao ajuste anual das atribuições de recursos e dos alvos, de acordo com a execução. O Enquadramento Fiscal de Médio Prazo e o processo orçamental desenvolvidos pelo Ministério das Finanças já têm estas características. Se o Governo optar por uma separação institucional das funções de planeamento e de gestão da despesa – por exemplo, ligando o planeamento ao Ministério do Desenvolvimento Económico – tem que se ter cuidado para se assegurar que os planos são baseados num pacote realista de recursos e que os ajustamentos anuais são consistentes entre os instrumentos. Isto requer regulamentos específicos cobrindo o processo de planeamento e as suas ligações com o orçamento anual e com o exercício do EFMP.

GESTÃO DO AUXÍLIO EXTERNO

8.29 As Conferências bianuais de Doadores são uma boa assembleia para disseminação de informação sobre as necessidades de financiamento e sobre a execução, bem como de consulta entre o Governo e os doadores sobre prioridades e medidas políticas. Ao nível sectorial, o TFET estabeleceu um sistema semestral de Avaliações Conjuntas dos Doadores para cada projecto. Estas permitem que os representantes das agências financiadoras, das agências cooperantes (tais como ONG) e os departamentos governamentais avaliem o progresso e participem na formulação dos planos de trabalhos.

8.30 Apesar destes mecanismos, tanto o Governo como a comunidade doadora têm-se queixado de pouca coordenação no auxílio, que os registos dos projectos e dos fluxos financeiros estão incompletos e que proliferam projectos independentes. Isto é parcialmente um reflexo da diversidade de mecanismos para prestação de auxílio, incluindo o administrado pela ONU, por Fundos Mutuários e por programas bilaterais, bem como a proporção substancial de assistência em géneros. Contudo, a gestão é ainda dificultada pela falta de um enquadramento coerente político, legal, e institucional, para a gestão do auxílio externo, dentro do Governo.

8.31 Actualmente, a responsabilidade para a coordenação do auxílio está com a Unidade de Coordenação de Doadores na Comissão do Plano. A unidade consolida informação sobre o financiamento externo, coligida junto das agências dos doadores. A combinação dos doadores com as prioridades financeiras do Governo, é feita através da elaboração de uma “lista de prioridades por financiar”, onde se registam os projectos em diversos estádios de formulação propostos pelos Ministérios da tutela e aprovados pelo Concelho de Ministros. Em princípio, os Ministérios só devem procurar financiamento externo para os projectos desta lista e a aprovação final dos acordos de financiamento também está sujeita a aprovação pelo Concelho de Ministros. Na prática, a lista não

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dispõe de um enquadramento político coerente e a maioria dos doadores considera-a como uma “lista de compras”. As negociações bilaterais entre os sectores e os doadores continuam e é provável que a maioria dos acordos de financiamento se iniciem a este nível, quer através de pedidos específicos do Ministério, quer através de missões de doadores para identificação de projectos.

8.32 O regulamento 2001/13 prevê a apresentação de um orçamento de fundos especiais, que inclui o auxílio em géneros e o financiamento externo que não passa pelo Fundo Consolidado. É suposto as agências prestarem informação sobre o financiamento externo programado por projecto, através de formulários orçamentais. A cobertura desta fonte é mais englobante do que na maioria dos países dependentes de auxílio, embora ainda seja incompleta e a informção disponível não é consistente com as classificações orçamentais do Governo, o que impede uma análise consolidada. Mais ainda, como os acordos de financiamento externo são assinados pelo Administrador Provisório e retidos pela UNTAET, a Unidade Orçamental não tem meios para verificar os fluxos de auxílio relatados pelas agências contra os acordos originais. Isto impede o Ministério de acompanhar os desembolsos contra compromissos.

8.33 Dada a importância do financiamento externo tanto para as despesas recorrentes como para as despesas de capital durante o período até 2004/05 e dada a continuação da importância da assistência técnica com financiamento externo depois deste período, o estabelecimento de um sistema eficaz de gestão do auxílio externo devia ser uma prioridade. Idealmente, este sistema deve ser gerido pelo Ministério das Finanças de forma a garantir que os recursos externos são programados juntamente com o financiamento doméstico. Os elementos chave do sistema devem incluir: uma estratégia de auxílio externo; um sistema centralizado de acompanhamento do auxílio externo e o desenvolvimento de programas integrados e de grupos de trabalho ao nível sectorial.

8.34 O acordo entre o Governo e os Doadores sobre os princíp ios gerais da gestão e prioratização do auxílio externo é um instrumento muito mais útil para a coordenação de doadores, do que uma lista de projectos. A Estratégia de Auxílio Externo da Tanzânia é um bom exemplo. Esta estabelece os mecanismos para a coordenação de doadores a um nível intergovernamental e sectorial, os critérios de prioratização e os princípios gerais dos mecanismos de prestação de auxílio a serem utilizados, incluindo um compromisso dos doadores em desligarem o auxílio, em aumentarem a proporção de financiamento programático, em harmonizarem os procedimentos de aquisição e de gestão financeira e em prestarem informação sobre os compromissos e desembolsos num formato compatível com o orçamento do Estado. Do lado do Governo, a estratégia inclui compromissos sobre o acesso a informação, mecanismos para consulta de políticas e participação nos processos internos de planeamento e controle. Desta forma, os doadores são encorajados a utilizarem o sistema de planeamento do Governo como a base da sua própria programação.

8.35 O processo orçamental não é um mecanismo eficaz para a recolha de informação sobre os fluxos de auxílio, porque os Ministérios da tutela podem estar pouco informados sobre os desembolsos dos projectos, além de terem um incentivo em sub-relatar o financiamento externo e as contribuições em géneros. Para garantir uma cobertura

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englobante, o Ministério das Finanças deve também acompanhar os desembolsos contra os acordos de financiamento, utilizando informação coligida directamente junto da agência externa. Para que um sistema destes funcione eficazmente, o regulamento actual 2001/13 tem que ser amendado de forma a requerer a aprovação do Ministério das Finanças para todos os acordos de financiamento externo, que contemplem uma contrapartida financeira do Governo durante a execução. Para assegurar transparência, os desembolsos contra todos os acordos financeiros em curso, devem ser incluídos no orçamento com uma nota informativa, distinguindo o financiamento canalizado através do sistema do Tesouro e o cálculo do valor das contribuições em géneros.

8.36 Um sistema centralizado de gestão do auxílio e relatórios é provável que só funcione bem se oferecer ao governo e às agências doadoras incentivos para o registo dos acordos e dos planos de desembolsos junto do Ministério das Finanças. Quanto a este respeito existem quatro instrumentos importantes: primeiro, a eliminação da isenção de impostos de importação para importações financiadas pelos doadores em nome do governo, de forma a que estes custos tenham que ser cobertos pelas aproprições da agência, assegurando assim que as despesas programadas são registadas no orçamento; segundo, a restrição de isenções para ONG para importações identificadas em programas registados com o Ministério das Finanças; terceiro, restrição dos vistos de trabalho para pessoal de assistência técnica, limitando-os aos projectos e programas registados com o Ministério das Finanças e, por último, obrigatoriedade de aprovação pelo Tesouro de todas as contas bancárias para projectos de que o Governo seja beneficiário. É encorajador notar que as importações do Governo e que as compras locais sob o CFET e TFET são agora tributáveis. No entanto, as importações feitas por agências bilaterais continuam a gozar de insenções gerais. Estas questões devem ser abordadas na Estratégia do Governo para o Auxílio Externo e devem estabelecer-se procedimentos apropriados no Regulamento Financeiro e nas directivas suplementares.

8.37 A melhor coordenação entre doadores e governo consegue-se ao nível sectorial, uma vez que se espera que as agências doadoras concentrem o seu auxílio nas áreas em que têm um mandato da agência, ou em que têm uma competência especial. A coordenação sectorial eficaz tem que se basear em políticas e estratégias sectoriais claras, reflectindo limites de médio prazo de recursos e integrando tanto o financiamento externo como o financiamento interno. A abordagem do TFET, com o seu financiamento consolidado e avaliações conjuntas de doadores, é um excelente modelo. No entanto, é importante acomodar um leque largo de mecanismos de prestação de auxílio e de financiamento num programa integrado do sector (abordagem a todo o sector). O sector da saúde parece ser o que está mais perto deste ideal, embora mesmo aqui surjam projectos independentes, que caem fora do programa do sector. Mais uma vez, a melhor forma de definir os mecanismos para a coordenação de doadores é uma Estratégia de Auxílio Externo, que estabeleça as estruturas para consultas e programações conjuntas.

CAPACIDADE NA GESTÃO DA DESPESA PÚBLICA

8.38 Existe uma escassez grave de pessoal timorense experiente e qualificado em toda a função pública: 25% das posições L5 e L6 estavam por preencher em Novembro de 2001 e muito do pessoal seleccionado para estes níveis não tem as qualificações

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desejáveis. A oferta de contabilistas e economistas qualificados é particularmente baixa. Embora a CFA tenha preenchido na totalidade os postos aprovados, a maioria das posições superiores de gestão, excepto dois Directores L7, continuam a estar ocupadas por estrangeiros. O mesmo é verdade para o nível sectorial, onde muitos dos Funcionários de Autorização e Certificacão das agências são estrangeiros. A formação de pessoal timorense tem-se orientado principalmente para tarefas rotineiras e procedurais, que continuam a ser supervisionadas por pessoal estrangeiro e não para funções mais alargadas de gestão e de supervisão. Consequentemente, num futuro próximo, muito poucas das posições actualmente ocupadas por estrangeiros, principalmente na CFA, podem ser preenchidas através de promoções internas.

8.39 Para se evitar a deterioração dos serviços nucleares do Governo, a ETTA está a procurar financiamento para pessoal estrangeiro para as posições prioritárias depois da Independência. O PNUD identificou um total de 96 posições prioritárias2, 49 das quais nas funções de gestão financeira e de pessoal, incluindo: 12 posições no Tesouro; 7 no Serviço de Impostos; 2 na Unidade Orçamental; 9 no Gabinete Central de Pagamentos; 3 nas Alfândegas; 4 em TI; 4 em Aquisições; 2 na Inspecção Geral; 2 na Gestão da Função Pública e 4 em posições de Funcionários Financeiros/Administrativos em Ministérios sectoriais. Esta lista não inclui as necessidades de pessoal para instituições a serem criadas depois da Independência, tais como um gabinete nacional de auditoria.

8.40 Embora a ONU tenha indicado a sua intenção de financiar algumas das posições prioritárias, não se sabe ainda ao certo qual será o financiamento disponível. Outras fontes disponibilizaram financiamento, incluindo o financiamento parcial do FMI para posições no CPO e, possivelmente, financiamento australiano para as posições no Orçamento, mas é natural que persista uma lacuna financeira considerável. Para se poder iniciar o recrutamento, esta lacuna tem que estar preenchida durante o primeiro trimestre de 2002. Idealmente, o financiamento para estas posições deveria ser feito através de um canal de financiamento consolidado, uma vez que o recrutamento individual através de acordos bilaterais de projecto podem aumentar significativamente os custos do Governo e dificultar a participação de timorenses no processo de selecção. Deve dar-se particular atenção em garantir que o pessoal estrangeiro seleccionado seja qualificado e experiente, mesmo que isto venha a aumentar o custo do recrutamento.

2 PNUD, Priority Human Resources Needs for the East Timorese Government at Independence (Necessidades Prioritárias de Recursos Humanos para o Governo de Timor Leste na Independência), Outubro de 2001.

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Caixa 8.2: Bostwana: Exemplo de Gestão de Desenvolvimento Impulsionado por Recursos Minerais Como o Botswana, um país no interior da África Austral com uma população de 1,6 milhões, pode oferecer um exemplo a Timor Leste, na forma como geriu as suas crescentes entradas de receitas provenientes de recursos minerais, convertedo-as numa economia abrangente e em desenvolvimento social. Quando o Botswana se tornou independente da Grã-Bretanha em 1966, ele possuía uma economia assente na criação de gado e agricultura de subsistência. O rendimento dos núcleos familiares era afectado pelas secas periódicas e o país era classificado, em termos de PIB per capita, como um dos 25 países mais pobres do mundo. As receitas internas eram limitadas e, tal como Timor actualmente, necessitava de um programa de ajuda para cobrir um buraco orçamental recorrente e o modesto orçamento para o desenvolvimento era inteiramento financiado pela comunidade doadora. A mão de obra local devidamente qualificada era limitada e o governo estava seriamente dependente de trabalhadores estrangeiros para preencher posições administrativas e técnicas. Trinta e cinco anos mais tarde, o Botswana é um país de rendimento médio, com uma economia cada vez mais diversificada, as reservas de moeda estrangeira excedem as do seu maior país vizinho (África do Sul), e a sua divída externa é insignificante. A ajuda tem vindo a diminuir (em meados dos anos 70, o Botswana foi um dos países mais bem sucedidos na região, no que diz respeito a negociação e uso de ajuda, mantendo ao mesmo tempo controle sobre as políticas), e o governo reduziu progressivamente (e não abruptamente) a sua dependência de pessoal estrangeiro. Os seus indicadores sociais e económicos, ainda que hoje em dia sob a ameaça do HIV/SIDA, encontram-se entre os mais favoráveis em África. Desde a independência, o PIB per capita cresceu em média 7% ao ano, encontando-se entre os mais altos no mundo. As receitas provenientes dos recursos minerais, principalmente dos diamantes, impulsionaram o crescimento económico, mas a chave do sucesso do Botswana encontra-se na forma como as receitas foram geridas, através de boas políticas e instituições fortes. Ao tornar-se independente, e muito antes de começar a fruir das receitas dos diamantes, o Botswana desenvolveu um planeamento e sistema orçamental eficaz. Ainda hoje em vigor, este baseia-se na produção regular de planos de desenvolvimento nacional (actualmente seis ao ano, com revisões intercalares, tal como na Malásia), que contribuem para uma estrutura tradicional de orçamento dual, abrangendo um orçamento recorrente e de desenvolvimento. Os planos nacionais mantiveram sempre três elementos chave: (i) um MTEF (Enquadramento Fiscal a Médio Prazo) com base em macro projecções realistas, para orientar o processo anual de elaboração de orçamento, (ii) políticas sectoriais e programas claros e (ii i) um programa de investimento público apoiado por rotinas válidas para preparação de projectos. Os planos eram elaborados de forma largamente consultiva, o que assegurava tanto a autoridade dos ministros e como a credibilidade perante a sociedade civil e sector privado. Os sistemas de planeamento e orçamento foram inicialmente desenvolvidos para atrair ajuda e usar os recursos locais de forma eficaz em infraestruturas sociais e físicas. Quando as receitas dos recursos minerais começaram a entrar já existia m assim planos e programas para absorver as receitas. Quando as receitas excediam as previsões, ao invés de alargar os orçamentos, os governos aderiam a metas fiscais e esterelizavam os saldos através do banco central. Quando as receitas diminuíam (tal como aconteceu no início dos anos 90, altura em que os diamantes tiveram de ser armazenados), o governo pôde suavizar o choque, fazendo uso das reservas. Os projectos tipo elefante branco eram evitados, tal como o foi o sector paraestatal. No início do boom do minério, foram criados fundos especiais para absorver as receitas em excesso., mas estes provaram ser menos importantes do que uma aderência a um enquadramento fiscal bem delineado e programas de dispêndio sectorial. Foi mantida uma política monetária prudente, a taxa de câmbio foi mantida realista e a economia abriu-se para o mercado da Southern Africa Customs Union Area. O sucesso alcançado na gestão da economia e atraíndo a ajuda de doadores nos anos que antecederam o boom do minério assegurou a confiança no sistema de planeamento e orçamento e provou que a liderança política estava preparada para delegar a tecnocratas a elaboração de políticas válidas e sua implementação.

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8.41 Deve ainda dar-se alguma atenção à estratégia de saída do pessoal estrangeiro. A proposta do PNUD prevê somente 18 meses para a assistência estrangeira em todos os postos. Se a intenção é assegurar a manutenção dos padrões de desempenho, este prazo pode ser irrealista. Idealmente, a nomeação de nacionais para estas posições deve ser feita conforme for havendo pessoal qualificado e experiente. Isto vai requerer investimentos consideráveis em formação ao nível universitário. A alternativa, o modelo de conselheiro, não é particularmente adequada para funções de gestão financeira, onde os sistemas já se encontram instalados e onde as decisões críticas são de natureza operativa. Naturalmente, os funcionários timorenses podem não gostar muito de terem pessoal estrangeiro nestas funções. No entanto, alguns países têm conseguido acomodar pessoal estrangeiro na estrutura de gestão durante muitos anos (Caixa 8.2 sobre o Botswana).

RISCOS E OPORTUNIDADES POTENCIAIS

8.42 Uma das escolhas fundamentais na concepção da gestão da despesa pública está no equilíbrio apropriado entre flexibilidade e controle. A flexibilidade permite aos gestores a gestão, atribuindo recursos conforme estes forem necessários para se atingirem os alvos. Os mecanismos de controle asseguram que os gestores aplicam os recursos de acordo com as prioridades de política e reduzem o risco de corrupção. O sistema actual está orientado para o controle, principalmente em relação a sistemas para execução orçamental, assegurando que todas as transacções principais da agência são verificados independentemente pelo Tesouro.

8.43 Durante as décadas de 1980 e 1990, muitos países da OCDE procuraram aliviar estes controles centrais, permitindo uma maior flexibilidade aos gestores, através da delegação de funções de recrutamento, aquisições e gestão da despesa para o nível da agência. No entanto, deve salientar-se que a flexibilidade foi concedida num ambiente que assegura a aderência rigorosa a limites agregados de despesa ao nível da agência; com sistemas sólidos de controle interno e de responsabilização pelo desempenho, em termos de alvos de prestação de serviços e de cumprimento com os procedimentos.

8.44 Embora a delegação do controle da despesa para o nível da agência possa parecer uma opção atraente para um Governo novo, é importante considerar se esta abordagem seria a mais apropriada em Timor Leste. Timor Leste tem falta de estruturas sólidas e fortes de governação – tais como noções de cumprimento e de contrato; o seu ambiente institucional é fraco, principalmente em relação a capacidade nacional ao nível técnico e de gestão e o enquadramento institucional para responsabilização fiscal tem ainda que ser estabelecido. Neste contexto, as tentativas para desmantelar sistemas centralizados de controle da despesa, recrutamento e aquisição correm o risco de originar uma perca de disciplina. A experiência de Moçambique, do Malaui e da Jamaica depois da introdução de sistemas delegados de controle da despesa, ilustra bem os riscos potenciais.

8.45 Portanto, no período imediatamente após a Independência, a manutenção e a operação eficiente dos existentes mecanismos centralizados de controle da despesa pública devem ser consideradas como uma prioridade. Isto vai requerer um compromisso político e um investimento considerável em pessoal estrangeiro experiente e na formação de capacidade.

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8.46 Deve salientar-se que o controle centralizado da despesa não é incompatível com a desconcentração e com a descentralização do sector público. Uma coordenação estreita entre o planeamento territorial e sectorial pode assegurar que necessidades e prioridades identificadas localmente são tomadas em consideração quando se redigem os planos de despesa sectorial. Medidas simples, tais como o envolvimento dos administradores dos distritos na preparação dos planos e dos orçamentos e a identificação de atribuições distritais nos orçamentos das agências podem reforçar significativamente o papel da administração local no processo de decisão orçamental. Idealmente, uma crescente proporção de financiamento seria executada através dos gabinetes distritais, mas perante a ausência de uma rede bancária distrital, isto deve ser muito difícil de implementar.

8.47 Um sistema de blocos de subsídios directamente para as comunidades, tais como os que são implementados pelo Projecto de Capacitação das Comunidades, pode ser um canal importante para se financiarem iniciativas locais, a um custo relativamente baixo. Igualmente importante, isto iria reforçar o peso das comunidades nas negociações com as administrações central e local sobre a localização e prioratização relativa de intervenções governamentais. A característica chave destes sistemas é que os controles distantes do Tesouro e dos funcionários das Finanças Distritais são complementados por controles imediatos instituídos pela comunidade, de forma a assegurar que os fundos são aplicados correctamente para abordarem as principais preocupações da comunidade.

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9. PROMOVER UMA GOVERNAÇÃO EFICAZ

9.1 Uma administração pública honesta, eficiente e orientada para o serviço vai ser essencial para se manter a confiança no novo governo e a boa vontade da comunidade doadora. Este capítulo aborda três dimensões deste objectivo. Primeiro, considera um conjunto de questões relacionadas com o tamanho, composição, compensação e necessidades de formação da função pública necessária para apoiar o objectivo de uma administração sólida, mantendo-se no entanto consistente com os limites orçamentais. Segundo, aborda as prioridades para se desenvolverem estruturas transparentes e fiscalmente responsáveis, que possam minimizar o crescimento de práticas de corrupção na burocracia. Finalmente, explora os benefícios potenciais que o papel reforçado das comunidades locais pode trazer, em termos de uma prestação de serviços de qualidade e com custos comportáveis.

9.2 Deve notar-se que cada um destes tópicos contem questões difíceis de confrontar para um Estado novo – e cada uma delas vai necessitar de mais discussão e debate. A intenção deste capítulo é contribuir para esse debate e não recomendar receitas que Timor Leste possa adoptar directamente.

FORMAR A FUNÇÃO PÚBLICA

Antecedentes e Situação Actual

9.3 Depois do estabelecimento de uma administração das Nações Unidas (UNTAET) em Timor Leste em Outubro de 1999, decidiu-se desenvolver uma administração recrutada localmente (ETTA) como a base para um novo governo. As circunstâncias em que a ETTA foi estabelecida foram extremamente difíceis. A par da violênc ia, das disrupções e dos danos, houve um colapso do estado e das instituições chave e a partida permanente do escalão superior de funcionários públicos.

9.4 Conseguiu-se um enorme progresso na restauração de serviços públicos. No início da administração, os serviços essenciais, incluindo a prestação de serviços de educação e de saúde, estavam em grande parte inoperacionais. Gradualmente estes serviços foram restaurados, incialmente com a ajuda de agências humanitárias, ONG e voluntários sem pagamento, com experiência anterior em ocupações chave, tais como ensino e enfermagem e que foram o ponto de partida para se equipar a ETTA com pessoal. Os termos de emprego e os escalões salariais para o pessoal da ETTA, tal como definidos no processo orçamental, entraram em vigor em 1 de Julho de 20001. Estabeleceram-se novas instituições chave, incluindo um Concelho Nacional para questões sobre políticas, instrumentos legais e planeamento, um sistema judicial, uma Autoridade Fiscal Central e um Gabinete Central de Pagamentos. Em Setembro de 2001, depois das eleições de

1 Directiva Nr 2000/4: Public Service Commission, Terms of Employment (Comissão da Função Pública, Termos de Emprego).

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Agosto para uma Assembleia Constituinte encarregue de redigir uma constituição, o Concelho de Ministros tornou-se completamente timorense.

9.5 A ETTA foi fundada sob o princípio de que a função pública deveria ser eficiente e eficaz e muito menor do que sua predecessora sob o regime indonésio. Dados os recursos orçamentais limitados e o desemprego extensivo, houve inicialmente enormes pressões para se estabelecerem os salários da função pública em níveis baixos e em se iniciar uma estrutura salarial simples e gradual, somente com sete escalões. O pessoal civil permanente da ETTA em Julho de 2000 prefazia 1.579 funcionários, que aumentaram para cerca de 9.600 em Novembro de 2001 (Tabela 9.1) – menos do que o número orçamentado em Junho de 2001 e muito abaixo dos 28.000 funcionários públicos em exercício durante o regime indonésio.

Tabela 9.1 Emprego na Função Pública por Nível (2000-2001)

Qualificação mínima

Julho 2000

Fevereiro 2001

Junho 30 2001

(orçamento)

Nov. 2001 (efectivo)

Nível 1 (Expediente Geral) Ensino Primário 664 1.166 1.664 1.402 Nível 2 (Técnico Básico) Ensino Pré -Sec 1.358 1.353 765 562 Nível 3 (Técnico Intermed.) Secundário 452 3.632 4.986 4.815 Nível 4 (Técnico Superior) 3-anos psc 1.046 1.936 2.299 2.413 Nível 5 (Professional) 5- anos psc 29 176 603 278 Nível 6 (Professional Superior) 7- anos psc 21 56 201 107 Nível 7 (Gestor) Específico da

função 16 28 36 28

Total Função Pública 3.586 8.347 10.554 Dos quais permanentes: 1.579 6.422 10.554 9.605

Forças armadas -- 650 600

Total emprego no governo -- 8.997 11.154

9.6 Embora em termos agregados o recrutamento esteja sensivelmente bem encaminhado, dois problemas importantes tornaram-se evidentes:

• persiste uma escassez significativa nos escalões mais elevados, principalmente Níveis 5 & 6;

• para além de professores e enfermeiros, o pessoal dos níveis médio a elevado tem geralmente sido recrutado com qualificações e experiência inferiores ao originalmente previsto.

9.7 Tendo em mente este e outros problemas, a estrutura de pagamentos e escalões foi reavaliada em Março de 20012. Foram feitas algumas recomendações, incluindo:

2 Civil Service Pay in East Timor: Current Status and Recommendations (A Função Pública em Timor Leste: Situação Actual e Recomendações), Banco Mundial, 30 de Março de 2001.

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• a descompressão de salários, aumentando os salários do pessoal dos níveis mais elevados (níveis 5 a 7);

• a substituição de uma remuneração única para cada nível por uma escala salarial mais convencional de escalões múltiplos;

• o mapeamento do pessoal aos níveis salariais descomprimidos para escalões salariais apropriados

9.8 Estas recomendações estão a ser consideradas. Está também a realizar-se algum trabalho relacionado com a concepção e implementação de uma base de dados e de um sistema de aprovação e de controle ligado ao processo orçamental e ao sistema da folha de salários.

Âmbito do Governo

9.9 A concepção moderna de governo é de âmbito limitado, com um grau elevado de delegação e descentralização. O papel do governo é visto como sendo essencialmente capacitador e, até certo ponto, mais regulador que executivo. Juntamente com este limite de âmbito, vem uma orientação forte para assegurar que se tira devido proveito do dinheiro gasto e para um compromisso de prestação de serviços de qualidade: reconhecimento de que o governo deve ser eficiente e eficaz no uso dos recursos nacionais.

9.10 De acordo com este conceito, o pagamento da maioria de bens e serviços deve ser da responsabilidade do sector privado, através da economia de mercado. Contudo, existem certos serviços que a economia de mercado não pode ou não quer pagar: o governo deve então ser responsável pelo pagamento desses serviços em nome da nação. Isto não quer necessariamente dizer que o governo deve produzir esses serviços, mas somente que deve prestá- los. No entanto, o Estado deve reter a responsabilidade central por:

• manutenção de um enquadramento de legislação e de política económica propício à lei e à ordem e ao desenvolvimento social e económico sustentável;

• prestação de infraestruturas sociais e físicas essenciais, que só podem ser prestadas colectivamente, tais como controle de fronteiras, relações externas e defesa nacional, cumprimento da lei, serviços legais e correctivos, segurança social, educação, cuidados de saúde, estradas e serviços públicos;

• certos serviços de apoio social e económico, mas somente se se conseguir demonstrar que os benefícios justificam os custos. Os serviços de extensão agrícola são um bom exemplo.

O Tamanho da Função Pública de Timor Leste

9.11 Em comparação com outros países de rendimentos baixos, o nível almejado para a função pública de Timor Leste é adequado. Como comparação, utilizou-se uma amostragem de países de rendimentos baixos, com um PIB per capita em 1999 de $200-

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550, excluindo países muito grandes (Bangladesh, Índia, Nigéria e Paquistão), bem como países anteriormente na União Soviética. A função pública em Timor Leste constitui uma percentagem visivelmente mais baixa da população, do que a maioria dos países de comparação (1,3% contra 1,9% - ver Tabela 9.4), embora nalguns países de comparação as burocracias governamentais tivessem ainda pessoal a mais durante o período de comparação.

9.12 Conseguiu-se um progresso considerável para se alcançarem os níveis de pessoal, embora estes ainda persistam abaixo dos níveis orçamentados para o ano fiscal anterior (Tabela 9.1). No início do ano fiscal anterior existiam somente 3.586 funcionários, dos quais mais de metade se encontrava com contratos de pagamento temporário3. Existem 28 posições permamentes preenchidas no Nível 7, quase todos juízes. As forças armadas encontram-se actualmente acima do alvo e o seu número é suposto crescer para 1.500 até 2005.

9.13 Persiste uma escassez significativa nos escalões mais elevados, principalmente nos Níveis 5 e 6 onde a conversão dos temporários existentes para um estatuto de permanente seria insuficiente para alcançar o alvo dos níveis de emprego. Com excepção dos professores e enfermeiros, até agora a experiência de recrutamento tem mostrado que o pessoal de níveis médio a alto tem sido contratado com qualificações e com experiência inferiores ao originalmente previsto. A intenção nestes casos é de aumentar a sua capacidade subsequentemente.

9.14 Tal como em todos os países em desenvolvimento, existe a preocupação de que alguns pagamentos possam ser feitos a trabalhadores ‘fantasma’, que não existem. No entanto, actualmente há uma correlação forte entre a folha salarial e a informação de emprego e parece pouco provável que este problema tenha tido tempo suficiente para se desenvolver. As autoridades conhecem a possibilidade deste problema se levantar e pretendem controlar a situação com o uso regular de registos de frequência.

9.15 Portanto, Timor Leste tem o potencial de evitar um dos problemas mais debilitantes que muitos outros países em desenvolvimento e em transição enfrentam – uma função pública com demasiados funcionários – desde que mantenha um tecto rígido para o número de funcionários e para a despesa salarial. Demasiados funcionários iriam reduzir a capacidade de se pagarem salários adequados para se atrair pessoal qualificado e experiente, bem como causar a perca de padrões de desempenho e problemas de gestão. O surgimento deste problema causa a diminuição de recursos disponíveis para despesas não relacionados com pessoal (tais como bens e serviços), bem como uma perca ainda maior de eficiência. Em relação a isto, é importante olhar para a folha de salários no seu todo, incluindo professores, outro pessoal civil, polícia e pessoal militar, uma vez que o isolamento de uma categoria particular iria excluir a opção de se transferirem recursos entre as diversas categorias.

3 Trabalhadores temporários ou de salário temporário estão divididos em 5 escalões correspondentes aos Níveis 1, 2, 3, 4 e 5 das suas contrapartes permanentes e as suas taxas salariais são ligeiramente inferiores (1-5%). A contratação de temporários não necessita dos procedimentos formais necessários para o pessoal permanente.

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Pagamento da Função Pública

9.16 Existem sérias preocupações de que a actual estrutura salarial da função pública, senão for alterada, se torne inadequada para as necessidades da nova administração. Em particular:

• os diferenciais entre os salários mais altos e mais baixos são estreitos por padrões internacionais, criando a preocupação de que pode vir a ser difícil recrutar e/ou reter pessoal bem qualificado.

• o número limitado de escalões salariais na estrutura actual pode ainda mostrar-se pouco flexível para diferenciar os níveis de remuneração entre indivíduos possuindo diferentes níveis de experiência e de qualificação especializada.

9.17 A ETTA paga menos do que a UNTAET, as Agências Internacionais e que os salários dos escalões superiores pagos pelas ONG. Os salários da ETTA são pelo menos 30% inferiores aos que a UNTAET paga actualmente e a lacuna relativa é ainda maior nos escalões mais elevados (Tabela 9.2). As comparações dos salários entre as duas instituições não revelam toda a diferença, pois a UNTAET paga ainda um subsídio familiar adicional de $11 por mês aos funcionários casados, oferece cuidados médicos gratuitos e faz uma contribuição de 12,6% do salário para um esquema de pensão para os funcionários com mais de 5 anos de serviço. Em contraste, a ETTA actualmente não paga benefícios adicionais numa base regular, embora os funcionários que frequentam cursos de formação recebam $5 adicionais por dia se residirem em Dili e $15 por dia se residirem fora de Dili. Actualmente, a ETTA não tem incrementos na sua estrutura de remunerações, mas somente um montante fixo de pagamento para cada Nível. A UNTAET4 tem quatro degraus no escalão de cada Nível, de acordo com os anos de experiência, embora a maioria dos funcionários se encontre actualmente no degrau mais baixo. Existe uma agência que actualmente paga algo mais que a norma da ONU, mas congelou os seus níveis de pagamento até que se alcance um grau comparativo.

Tabela 9.2: Uma Comparação dos Salários Mensais ($EUA)

ETTA UNTAET1 Acordo ONG2 Efectivo ONG

Nível 1 85 111 – 134 77 – 88 69 – 94 Nível 2 100 144 –174 88 – 110 86 – 152 Nível 3 123 191 – 231 -- 125 – 240 Nível 4 155 253 – 335 121 – 198 120 – 263 Nível 5 201 335 – 445 176 – 242 172 – 285 Nível 6 266 445 – 538 176 – 242 263 – 550 Nível 7 361 589 – 713 -- --

Fonte: escalões salariais fornecidos pela ETTA, UNTAET e ONG a operarem em Timor Leste. 1. Os salários da UNTAET incluem um subsídio de recrutamento aplicado a partir do segundo degrau do escalão para cada nível. Os subsídios variam de USD 8 para o degrau B do Nível 1 até $ 124 no degrau D do Nível 7. 2. Directrizes para os padrões e condições mínimas para as ONG que empregam pessoal local em Timor Leste (Outubro de 2000).

4 Os escalões da UNTAET foram adoptados dos escalões originalmente concebidos pelo PNUD. Os escalões do PNUD baseiam-se num inquérito sobre o custo de vida realizado em Março/Abril de 2000 e em normas do PNUD.

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9.18 Os salários da ETTA correspondem razoavelmente às medianas das directrizes salariais acordadas pelas ONG e parece que as ONG usaram os escalões da ETTA como um ponto de referência. Os salários actualmente pagos pelas ONG são semelhantes às taxas acordadas no escalão inferior de cada Nível, mas existe uma tendência notável para as directrizes acordadas serem violadas no escalão superior. No Nível 6 as ONG pagam consistentemente mais do que as taxas das directrizes ou da ETTA, sugerindo que as pressões do mercado exigem níveis salariais mais elevados.

9.19 O sector assalariado privado está extremamente subdesenvolvimento em Timor Leste e só se podem fazer comparações muito limitadas com os salários governamentais. Os hotéis/pensões actualmente em Dili pagam cerca de $120 por mês para pessoal alfabetizado com educação secundária limitada – algo mais elevado que o Nível 2 da ETTA. Pessoal inexperiente com um diploma escolar, ganha cerca de $170 por mês – ligeiramente mais alto que o Nível 4 da ETTA. Pessoal com diploma escolar com 10 anos de experiência ganha $400 por més – uma taxa salarial mais elevada do que actualmente disponível na função pública, seja a que nível for. Licensiados universitários locais com treino profissional ao nível de gestão recebem salários entre $15.000 e $25.000 por ano (incluindo $5.000 de subsídio de habitação) dependendo da experiência. Mesmo depois de se subtrairem 10-20% de desconto para uma maior segurança de emprego 5, que geralmente se encontra na função pública, as indicações são de que o sector privado paga salários mais elevados a empregados mais qualificados e experientes.

9.20 Os escalões salariais da ETTA são comprimidos relativamente às comparações timorenses. Em geral, os escalões salariais da ETTA são mais comprimidos do que os dos seus parceiros, pois os diferenciais entre os salários mais alto e mais baixo são relativamente baixos na ETTA, quando comparados com a estrutura de pagamentos da UNTAET e com os salários efectivamente pagos pelas ONG. O salário mais alto na ETTA é cerca de 4,4 vezes o salário mais baixo, comparado com uma razão correspondente na UNTAET de 7,4. Mesmo se se assumir que todos os funcionários da UNTAET se encontram no grau salarial mais baixo do seu Nível, a razão da UNTAET é ainda maior que 5,3. Alcança-se a mesma conclusão se o Nível 6 for considerado o ponto mais alto da estrutura salarial6. Na ETTA, a razão de compressão é de 3,1 comparada com 4,9 e 8,0 na UNTAET e nas ONG respectivametne.

9.21 O pagamento da função pública da ETTA está também relativamente comprimido por padrões internacionais. Actualmente, os países da OCDE têm uma razão de compressão maior que a ETTA, apesar do facto dos diferenciais salariais por capacidade serem mais baixos nos países desenvolvidos. As comparações históricas sugerem que as razões de compressão em muitos países em desenvolvimento, durante a década de 1980, eram muito mais elevadas do que o valor actual da ETTA (Tabela 9.3). Razões inferiores de compressão só se encontram geralmente nos países da ex-União Soviética, tais como a

5 Uma média baseada em estudos de comparações internacionais de tabelas salariais dos sectores público e privado. 6 Actualmente não há pessoal UNTAET no nível 7.

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Ucrânia e a Rússia, onde os regulamentos exigem que a razão salário mais alto-mais baixo na função pública e nas empresas estatais não seja maior que 2:1. A estrutura salarial na China (que não se mostra na tabela) é semelhantemente comprimida no sector estatal urbano. Durante a década de 1980 houve uma tendência para as estruturas salariais se tornarem mais comprimidas em muitos países em desenvolvimento, pois o valor real dos salários da função pública caíram perante a contracção económica e as pressões fiscais associadas e os governos sentiram necessidade de proteger os rendimentos reais do salários menores. Mesmo assim as razões de compressão permaneceram acima do valor actual da ETTA. O Ghana e o Laos eram excepções notórias, onde os salários foram descomprimidos ao abrigo de programas apoiados pelo FMI e pelo Banco Mundial.

Tabela 9.3: Razões de Compressão Salarial da Função Pública em Diversos Países

Período Inicial Período mais Recente Anos de Referencia PAÍSES DA OCDE

Bélgica -- 5.5 Finais Anos 90 Canadá -- 5.2 Finais Anos 90 França -- 5.7 Finais Anos 90 Alemanha -- 7.5 Finais Anos 90 Holanda -- 8.2 Finais Anos 90 UK -- 9.8 Finais Anos 90 USA -- 8.9 Finais Anos 90

Países em Desenvolvimento

Argentina 4 -- Pre-1990 Burundi 17 -- 1984 Camarões 22 -- 1989 C.A.R. 9 9 1985-88 Gâmbia 8 6 1985-88 Ghana 6 10 1984-92 Guiné 9 5 1985-89 Guiné-Bissau 5 4 1988-89 Laos 3 7 1987-88 Malawi 33 30 1975-83 Mali 16 -- 1985 Mauritânia 7 3 1975-85 Moçambique 2 17 1985-90 Níger 18 15 1975-85 Nigéria 18 9 1975-83 Rússia 2 2 1980-96 Senegal 8 6 1980-85 Sudão 13 9 1975-84 Togo 12 -- 1985 Ucrânia 2 2 1980-96 Uganda 6 -- 1983/84 Zaire 47 -- 1985 Zâmbia 14 7 1975-84

Mediana 12,2 8,8

Timor Leste -- 4,4 2001

Fontes: ficheiros de dados do Banco Mundial e B. Nunberg, “Experience with civil service pay and employment reform: an overview” (Experiências com a reforma do emprego e pagamento da função pública: uma perspectiva) D. Lindauer w B. Nunberg (eds) Rehabilitating Government(Reabilitando o Governo). Banco Mundial. 1994. 1. A razão de compressão é igual à razão do salário mais alto-mais baixo dos funcionários públicos. 2. Subsídios incluídos sempre que possível.

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9.22 O caso da Indonésia é uma comparação particularmente interessante, pois a estrutura salarial da ETTA deriva, de certa forma, da estrutura da administração anterior. Em posições estruturais (baseadas na gestão) a razão de compressão é de 6,6:1, mas nas posições funcionais (baseadas na profissão) é quase de 14:1. A razão para esta enorme discrepância no grau de compressão entre os dois tipos de posição não é a diferença nas estruturas salariais básicas, mas sim a incidência de subsídios e de honorários que difere marcadamente. Pagamentos não transparentes deste género são indesejáveis, pois eles distorcem incentivos e podem criar desigualdades horizontais substanciais nos salários de funcionários com o mesmo nível. Contudo, mesmo entre o pessoal com posições estruturais a razão de compressão é maior do que na ETTA, apesar da percepção geral de que o salário está demasiado comprimido neste grupo de funcionários públicos da Indonésia, para poder proporcionar incentivos de trabalho.

Tabela 9.4: Comparações Internacionais dos Salários e Emprego na Função Pública International

Timor Leste

(2000/2001) Países de Comparação 1

(finais Anos90)

Média salarial anual da função pública ($EUA)

1.560

1.415

Salário da Função Pública relativamente ao PIB per capita (%)

4,75

4,25

Folha de salários do Governo relativamente ao PIB (%)

6,3

6,42

Funcionários públicos civis relativamente à população (%)

1,31

1,90

PIB per capita ($EUA) cerca de 329 333

Fonte: estimativas do FMI e Banco Mundial. 1. Os países de comparação são: Benim, Burkina Faso, Camboja, Chade, Gâmbia, Ghana, Kénia, Laos, Lesoto, Madagáscar, Mali, Mauritânia, Moçambique, Senegal, Tanzânia, Togo, Uganda, Vietname, Yemen, Zâmbia e Zimbabué.

9.23 Tomando em consideração a compressão salarial e o desejo de uma função pública ‘pequena e boa’, os níveis salariais e de emprego do governo de Timor Leste são geralmente comparáveis com os de outros países de rendimentos baixos. Em comparação com outros países de rendimentos baixos, o salário médio no governo e o nível de pessoal na função pública em Timor Leste, são aqueles que deviam ser. Como comparação, utilizou-se uma amostragem de países de rendimentos baixos, com um PIB per capita em 1999 de $200-550, excluindo países muito grandes (Bangladesh, Índia, Nigéria e Paquistão), bem como países anteriormente na União Soviética. O salário médio de Timor Leste é ligeiramente superior à media da comparação (Tabela 9.4) e relativo ao PIB per capita. O desejo louvável de ter uma função pública pequena e boa reflecte-se no facto de os funcionários públicos constituirem uma percentagem mais baixa da população do que nos países de comparação. Nalguns dos países de comparação as burocracias governamentais ainda têm funcionários a mais, apesar das tentativas de racionalização e estes devem ser ainda mais reduzidos

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9.24 A análise acima sugere duas recomendações importantes que, no entanto, têm que ser reconciliadas com a situação orçamental emergente; enquanto a lacuna financeira não for ser fechada, as propostas abaixo têm que ser adiadas.7

• Descomprimir os salários dos Níveis 5 a 7 e do Nível 4, excluindo o pessoal médico e de educação relativamente a um ordenado sombra para os funcionários de capacidade mais baixa.

• Mapear o pessoal dos Níveis salariais descomprimidos em escalões salariais apropriados.

9.25 É provável que surja alguma resistência à proposta de descompressão de salários, tanto por razões filosóficas de igualdade como pelo argumento mais pragmático de que a descompressão pode gerar protestos fortes por parte de quem recebe salários menores, mesmo que o seu salário permaneça significativamente acima do salário sombra. A realidade é que todos os funcionários públicos, mesmo os dos escalões mais baixos, encontram-se melhor do que a maioria da população. Se for necessário elevar os salários nos escalões mais elevados, de forma a facilitar o recrutamento e a reter um grupo pequeno de indivíduos com mais talento, este aumento é na verdade um investimento correcto na função pública emergente – enquanto que um aumento correspondente nos escalões inferiores não se consegue justificar, nem por razões igualitárias nem por razões orçamentais. Uma preocupação prática sobre a descompressão, relaciona-se com a disponibilidade de pessoal qualificado – sem o qual a descompressão não terá um impacto significativo na oferta de pessoal qualificado necessário pela administração. Nalguns casos, demora uma geração a elevar a capacidade local para os níveis necessários – neste caso, somente uma descompressão não chega e podem ser necessários outros meios para suplementar uma força local de trabalho (tal como se debateu no capítulo anterior).

9.26 É evidente que o mapeamento do pessoal em escalões salariais teria que depender de um exercício rigoroso de avaliação do trabalho, pois de outra maneira não teria transparência nem credibilidade. A avaliação do trabalho não é ainda uma questão importante na ETTA, mas há-de vir a ser. Quando se introduzirem escalões salariais diferenciais, os funcionários individualmente vão levantar questões pertinentes sobre os deveres e responsabilidades dos seus postos de trabalho dentro da organização, em comparação com postos aparentemente idênticos (e aparentemente de salário idêntico) noutras organizações. Neste contexto, existe razão para se introduzir um quadro de gestão de pessoal – tornado mais eficaz com formação e com a disponibilidade de instrumentos tais como sistemas informatizados de gestão de Recursos Humanos, de Controle e de Folha de Salários do Pessoal. 8

7 O Anexo 3 resume a proposta de descompressão e apresenta implicações de custos. 8 É necessário algum cuidado para garantir que um sistema destes é concebido para as necessidades específicas de Timor Leste.

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Necessidades de Formação

9.27 Parece que vai haver uma necessidade contínua e substancial para formação ao longo dos próximos anos e o sucesso, ou não, do programa de formação pode ter um impacto importante no desenvolvimento futuro dos funcionários públicos civis. A formação pode ser uma resposta eficaz às questões levantadas pelas baixas qualificações dos funcionários dos níveis médio a elevado.

9.28 A Academia da Função Pública da UNTAET é uma boa base para se desenvolverem programas de formação para os funcionários da ETTA, em todos os estádios das suas carreiras. A eficácia dos programas de formação pode ser ainda mais realçada com uma análise compreensiva das necessidades de formação da função pública e, se necessário, pela restruturação dos programas de formação com base nesta análise. É provável que muitos dos elementos da formação sejam retirados do actual programa da Academia da Função Pública. Contudo, outros elementos podem ser completamente novos. Da mesma forma, os cursos e os conteúdos dos cursos, bem como os tipos de monitores, podem ser diferentes.

Lei e Regulamentos da Função Pública

9.29 Os sistemas e as tradições legais diferem, mas existe um consenso entre as nações democráticas de que a regra da lei, a competência técnica e de gestão, a fiabilidade, a previsibilidade, a responsabilidade fiscal, a transparência e a participação dos cidadãos são os princípios que devem orientar a administração pública. Para além de se transmitirem princípios gerais e padrões para o desempenho com a legislação da função pública, o estado – ou as organizações do estado – tem também que cumprir as responsabilidades tradicionais de um patrão. Isto requer regulamentos específicos cobrindo políticas de pessoal e de gestão de carreiras – incluindo sistemas para selecção, recrutamento, promoção e remuneração.

9.30 Actualmente, o emprego na ETTA é regulamentado pela Directiva Nr. 2000/4 da UNTAET, “Termos de Emprego para a Comissão da Função Pública”, que entrou em vigor em 1 de Julho de 2000. Contudo, esta cobre somente o mínimo necessário e, portanto, vai haver necessidade de se elaborar um conjunto compreensivo de regulamentos que rejam o emprego de funcionários públicos.

9.31 De acordo com a Lista de Verificações do Conteúdo da Legislação da Função Pública da OCDE9, uma lei que defina a função pública deve conter provisões que protejam a função pública de interferências políticas ou de outros tipos de interferências; igualmente importante, deve conter provisões com o intuito de elevar a qualidade e o desempenho do pessoal que é objecto da lei. Para poderem beneficiar de condições mais seguras de nomeação, deve exigir-se que os funcionários públicos alcancem certos padrões de qualidade e de desempenho.

9 Relatórios SIGMA Nr. 5, Organisation for Economic Co-operation and Development (Organizacão para a Cooperação Económica e Desenvolvimento), Paris 1996.

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9.32 Assim, a Lei da Função Pública deve conseguir um equilíbrio entre as obrigações e a responsabilidade fiscal implicadas no ofício público, com os direitos que asseguram integridade profissional no exercício desse ofício. Tem que corresponder a um número de objectivos diferentes. De acordo com a Lista de Verificações da OCDE sobre Legislaão Secundária (e Outros Instrumentos Regulatórios)10, são invariavelmente necessários instrumentos regulatórios para se implementar a legislação primária relacionada com a função pública. Estes são geralmente elaborados pelos orgãos do governo que, sob os termos da Lei da Função Pública, ou administram a legislação da função pública no seu todo ou em parte, ou a quem são atribuídas as responsabilidades relacionadas com a função pública. Um exemplo de um código de conduta é o Código de Conduta da Função Pública da Nova Zelândia11.

PROMOVER UMA GOVERNAÇÃO EFICAZ E REDUZIR OPORTUNIDADES DE CORRUPÇÃO

9.33 Em 1997, um relatório do Banco Mundial sobre corrupção12 identificou duas áreas importantes em que as políticas podem ser orientadas para reduzir as oportunidades de corrupção: reformas de política macroeconómica e do sector, que contribuem para a expansão dos mercados e para a redução de rendas e o reforço das instituições para controlarem a corrupção através de:

• formação de sistemas tradicionais de um governo com bom desempenho: uma função pública profissionalizada, uma gestão financeira sólida, elaboração disciplinada de políticas e um equilíbrio de responsabilidades entre os governos central, estatal e local;

• reforço do enquadramento legal, incluindo o sistema judicial e

• aumento da transparência e introdução de outras medidas que reforcem o papel da sociedade civil na exigência de um governo melhor.

9.34 Os participantes timorenses nas workshops contra a corrupção facilitadas pelo Banco Mundial em Janeiro e Fevereiro de 2001, identificaram um leque de acções prioritárias que eles pensavam dever ser a base para acções de curto e médio prazos para se formar transparência e responsabilidade fiscal no governo da nova nação, focando principalmente o reforço das instituições de controle de corrupção e o reforço do papel da sociedade civil na manutenção da transparência e da responsabilidade fiscal. Os resultados destas workshops do início de 2001 foram trabalhados e incluídos no Plano de Implementação para Elementos do Enquadramento Estratégico de Anti-Corrupção para Timor Leste13 e são utilizados aqui. Em meados de 2001, os indivíduos e os grupos da

10 Relatórios SIGMA Nr. 14, Organisation For Economic Cooperation and Development (Organizacão para a Cooperação Económica e Desenvolvimento), Paris 1996. 11 Publicado segundo a secção 57 da Lei do Sector Estatal 1988. 12 Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank (Ajudando Países a Combater a Corrupção: O Papel do Banco Mundial). Banco Mundial, Setembro de 1997. 13 Op cit.

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sociedade civil, os partidos políticos e o governo provisório avançaram com o trabalho de base para algumas das acções prioritárias identificadas, principalmente na sociedade civil, mas a maioria das iniciativas institucionais encontra-se em suspenso, a aguardar os resultados da Assembleia Constituinte e a instalação de um novo governo. Em 20 de Setembro de 2001, foi anunciado o Segundo Governo Provisório de Timor Leste, com Ministros e Vice-Ministros seleccionados entre os partidos vencedores das eleições de 30 de Agosto.

Desenvolvimento Institucional e Faseamento

9.35 Prioridades díspares e limites graves de capacidade tornam imperativo que se defina uma sequência para as reformas de governação. É o que este debate procura fazer, estabelecendo recomendações de curto e de médio prazos – referindo-se respectivamente a seis meses e a três anos. Estas sugestões não incluem algumas das medidas dos “planos de integridade” que se levantam na maioria das análises de corrupção e de reforma de governação. Por exemplo, reforçar as leis criminais contra práticas corruptas e o estabelecimento de comissões anti-corrupção são características comuns dos planos de integridade; este trabalho tem que ser realizado com base em experiências desenvolvidas pela nação recentemente independente, mas não se inclui aqui. Lei e ordem básicas são, obviamente, fundamentais para uma boa governação – e precisam de ser abordadas em paralelo com os esforços anti-corrupção – embora a experiência acumulada depois das eleições de 1999 sobre lei e ordem seja claramente encorajadora.

9.36 Os passos que se sugerem aqui seguem uma sequência que vai (i) das medidas mais fáceis e mais prementes para se melhorar a transparência e a regra da lei até (ii) sistemas nucleares para a administração e supervisão dos recursos públicos, juntamente com a elaboração de leis administrativas e económicas básicas – e a sua implementação. Pretender fazer mais do que isto nos primeiros anos de governo independente em Timor Leste, seria arriscar a perca de orientação e de ímpeto. Existe ainda disponível bastante experiência comparativa e pesquisas que sugerem que é necessário o estabelecimento correcto das funções nucleares para se ter uma governação eficaz e, assim, isto deve preceder os esforços de estabelecimento de orgãos e de códigos anti-corrupção.

9.37 A análise que se segue orienta-se para o futuro mas, simultaneamente, toma em consideração a estrutura e a prática de governação durante este período de transição. Principalmente quando se fala de alterações legais, tem que se ter muito atenção a duas fontes existentes da lei timorense: a Indonésia e a UNTAET. A nova administração, tal como regimes sucessores noutros contextos, tem que se formar com base nestes elementos – melhorando alguns, ignorando outros e utilizando o restante como uma lei residual até que as reformas possam ser realizadas. Além disto, as práticas de governação da Indonésia e do período de transição estabeleceram já um padrão de dependência, que vai dar forma ao contexto pós transição. Ao padrão de compadrio da Indonésia, a UNTAET juntou as complicações de um enclave internacional – incluindo diferenciais salariais tremendos e importações massivas de bens. Os outros factores que é provável que venham a dificultar a governação pós transição incluem o medo e a desconfiança originados pela violência de 1999 e um padrão contínuo de governação por decreto, numa situação de fluxo de leis e de procedimentos.

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Prioridades Administrativas14 - A Curto Prazo

Controle pelos Cidadãos e Mecanismos de Apresentação de Queixas

9.38 Controle Cívico: Foi já atribuída uma alta prioridade ao aumento da transparência e da responsabilidade fiscal, tanto dos doadores como do governo, na atribuição de recursos (incluindo dinheiros dos fundos mutuários) e na implementação de projectos de reconstrução e de desenvolvimento. Entre as workshops de Fevereiro e as eleições de Agosto, foram tomadas algumas acções por grupos da sociedade civil: ONG e grupos de jovens incluíram elementos de anti-corrupção e de boa governação nas suas campanhas de educação cívica e foi atribuído um subsídio do Fundo Mutuário Dinamarquês para Governação à Yayasan Hak, uma conceituada ONG timorense especialisada em direitos humanos e civis, para desenvolvimento da capacidade do seu pessoal para acompanhar as acções do governo e para advogar transparência e responsabilidade fiscal. As actividades da Yayasan Hak incluíram visitas mútuas e formação com ONG indonésias envolvidas em actividades semelhantes, campanhas de informação pública e contactos com as comunidades.

9.39 Estas iniciativas da sociedade civil podem ser alargadas para incluírem o controle contínuo e relatórios sobre o desempenho do governo em áreas que afectam directamente o público geral, tais como a prestação de serviços – ou sejam, serviços públicos, transporte, infraestrutura, saúde, educação, saneamento, policiamento. Existem já algumas actividades deste género como inicitivas de ONG, ou ao abrigo de projectos descentralizados de doadores, como o Projecto de Capacitação das Comunidades. Estes esforços poderiam ter mais resultado se fossem combinados num programa de pesquisa orientada e em relatórios do género de “inquéritos à prestação de serviços” (estes orientam-se para as zonas urbanas na Índia e são produzidos pelo Centro de Assuntos Públicos em Bangalore) ou estudos de “controle social” (como os realizados pela SMERU na Indonésia).

9.40 Mecanismos para apresentação de queixas por cidadãos: Agindo de acordo com sugestões para se estabelecerem mecanismos confidenciais para apresentação de queixas, o Inspector Geral em exercício no Concelho de Ministros anterior da ETTA afixou caixas de reclamação em dois locais na sede da ETTA em Dili e está-se a debater com representantes de ONG locais a possibilidade de outros canais confidenciais para queixas – caixas em cada administração de distrito e/ou nas igrejas locais, caixas nas delegações distritais da Yayasan Hak, um apartado postal (quando os sistemas postais tiverem sido restabelecidos). As queixas recebidas através de cada um destes canais deve ser registada pelo grupo gestor desse canal e depois enviadas directamente para a Provedoria, ou equivalente (dependendo das instituições adoptadas), que devem registar a sua recepção e manter registos completos dos passos tomados, bem como da data de cada etapa do caso. Os relatos credíveis de actos de corrupção devem ser automaticamente encaminhados para procedimento criminal. Este tipo de informação deve ser sujeita a um relatório público regular por uma destas agências de controle.

14 Exclui assuntos desenvolvidos em capítulos anteriores.

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9.41 Anti-corrupção na educação cívica: Muitas ONG, organizações religiosas e sociais e instituições de educação, incluíram princípios e conceitos de anti-corrupção no seus programas de alcance das comunidades durante o período da campanha eleitoral. Este alcance pode ser alargado para incluir padrões da integridade e do desempenho do governo, bem como informação sobre as agências governamentais relevantes e sobre os canais de apresentação de queixas. Uma campanha destas pode ainda informar as comunidades sobre a forma de estabelecer procedimentos públicos de controle e de auditoria, orientados para as operações do governo local, projectos de infraestrutura e prestação de serviços públicos.

Rever e Clarificar as Regras da Função Pública, Fomentar Contribuições do Cidadão para a Comissão da Função Pública

9.42 O recrutamento da função pública foi considerado problemático. Levantou-se uma grande polémica sobre o que se sentiu ser uma falta de transparência no recrutamento para a função pública durante a transição. A descoberta pelo Gabinete do Inspector Geral, de um escândalo no recrutamento de professores veio reforçar esta percepção negativa. Uma prioridade de curto prazo deve ser o estabelecimento de uma comissão independente para supervisionar esta área, com participação substancial da sociedade civil. De facto, a UNTAET tem agido nesta área, estabelecendo uma Comissão da Função Pública com o regulamento 2000/3. Esta comissão estabelece políticas de pessoal e de recrutamento, arbitra disputas relacionadas com o trabalho e realiza supervisão. O Administrador Provisório aponta e tem o poder para demitir todos os membros, de acordo com critérios indicados (mas pouco explícitos).

9.43 Melhorar a transparência e a integridade no recrutamento da função pública pode na verdade ser um “ganho rápido” potencial e, portanto, um factor a ser focado brevemente. Embora isto deva ajudar a melhorar a eficiência e a eficácia do sector público, a sua importância real é provavelmente de carácter essencialmente simbólico. Uma melhoria significativa nesta área pode transmitir sinais de que primeiro, é possível para Timor Leste abordar eficazmente problemas de governação e, segundo, que não se toleram formas de corrupção relativamente miúdas – e, por implicação, abusos mais sérios são ainda menos toleráveis. Dada a reacção de “fervura” de muitos timorenses em relação a este tipo de problemas, esta iniciativa pode atrair a participação mais empenhada e, assim, pode ser a melhor maneira de se começar. Mas existe o risco de o ímpeto parar aqui; portanto, a acção nesta área não deve servir de substituto para metas igualmente importantes, ou ainda mais importantes. A clarificação das práticas de contratação nas agências autónomas, tais como a Empresa de Electricidade, é igualmente necessária. Mais geralmente, a capacidade de supervisão tanto do governo como da sociedade civil tem que se desenvolver como um meio eficaz de garantir padrões sólidos de governação nas agências autónomas, principalmente quando estas podem ser os maiores contribuintes, ou reclamadores, do orçamento nacional.

Cumprimento do Código Oficial de Conduta Aplicável 9.44 O regulamento Nr. 2000/23 da UNTAET estabeleceu o Concelho de Ministros e fez alguns esforços para adoptar um código de conduta para os ministros. Ao abrigo do

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regulamento, os membros do Concelho de Ministros têm que declarar os seus bens e os seus interesses comerciais. Esta informação está guardada num registo mantido pelo Administrador Provisório – não existem provisões para a sua divulgação nem ao poder legislativo, nem ao público. O regulamento também aplica regras de conflito de interesses aos membros do Concelho de Ministros e prevê que o Administrador Provisório elabore um código de conduta para os ministros.

9.45 O Segundo Governo Provisório pode emitir um sinal importante do seu compromisso para a transparência e integridade governamental, se reforçar os regulamentos existentes sobre a coduta oficial. Isto poderia iniciar-se com um debate sobre “que tipo de governo quer Timor Leste”. Contudo, se este se arrastar, a utilidade de uma actividade destas como um sinal de seriedade pode-se perder. Um objectivo útil seria preparar um decreto legislativo sobre a conduta oficial, como um dos primeiros actos da legislatura timorense. Isto vai requerer tanto formação de consenso, como trabalho técnico de elaboração.

Plano de Transparência 9.46 A Assembleia Constituinte, em conjunto com o Segundo Governo Provisório, pode desenvolver um “plano de transparência” do sector público, que preveja a publicação de políticas e de orçamentos, bem como a informação que teria que ser divulgada sob outras reformas debatidas neste capítulo (regulamentos propostos, procedimentos de pessoal, declarações de bens, procedimentos e atribuição de concursos, etc).

Alterações Simples aos Procedimentos Administrativos 9.47 A UNTAET tomou ainda alguns passos adicionais para com a responsabilidade administrativa, mas ainda há muito por fazer. O regulamento Nr. 1999/4 estabelece a Gazeta Oficial como o orgão de publicação de regulamentos, mas infelizmente não exige a publicação como uma pré-condição à entrada em vigor das regras. A lei indonésia aplicável em Timor Leste não inclui legislação sobre procedimentos administrativos, embora em princípio as acções do governo estejam sujeitas a revisões judiciais, com base na legalidade e na racionalidade. A Indonésia tem um sistema de tribunais administrativos que desenvolveram uma lei judiciária administrativa modesta, embora estes tribunais não tenham poderes para fazer cumprir, nem para sancionar, o que permite que as suas decisões sejam largamente ignoradas.

9.48 Isto não é satisfatório para Timor Leste e vão ser necessárias melhorias, tanto de curto prazo como de longo prazo, na transparência administrativa e na responsabilidade legal. A curto prazo, deve ser possível reforçar as provisões da UNTAET em vigor, mencionadas acima, assegurando padrões básicos de transparência e de procedimentos. Isto pode ter a forma de um simples acto que altere o regulamento Nr. 1999/4 para exigir a publicação na Gazeta Oficial (em todas as línguas, ou nas mais relevantes) como uma pré-condição para a entrada em vigor de um regulamento ou de uma directiva. A isto podem ainda adicionar-se outros requisitos simples de procedimento, tais como a

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oportunidade pública para notificação e comentário antes da promulgação. Um regulamento destes pode ser esboçado facilmente e proposto dentro de alguns meses.

Procedimentos Administrativos – a Médio Prazo Melhorar a Administração das Receitas 9.49 Espera-se que, a médio prazo, a fonte dominante de receitas de Timor Leste provenha das receitas e dos direitos do petróleo e do gás offshore. Os dispositivos de governação para estes fluxos foram abordados no Capítulo 6. Contudo, a curto prazo, as receitas dos impostos onshore vão ser mais elevadas.

9.50 Como é provável que as receitas alfandegárias permaneçam a maior fonte de receitas onshore a médio prazo, é importante garantir integridade nesta área. Foram já expressas preocupações sobre a sub-valorização de bens importados e a manipulação de isenções alfandegárias. Uma Auditoria Suprema refo rçada (ver Capítulo 8) pode servir para dissipar estas preocupações, mas também deve valer a pena rever os procedimentos e as práticas de forma a simplificá-las, aumentando a transparência e alinhando incentivos. A minimização de isenções das taxas tarifárias existentes também iria reduzir a oportunidade de fraude. A prazo mais alargado, principalmente se as receitas offshore se materializarem como se espera, deve considerar-se a redução da taxa tarifária, embora mantendo a sua estrutura uniforme.

Desenvolvimento e Implementação de Padrões para a Liberdade de Informação e Procedimentos e Revisão Administrativa

9.51 Liberdade de Informação: Um objectivo de médio prazo seria institucionalizar os requisitos e os procedimentos de transparência, através de uma lei de liberdade de informação. Este tipo de legislação cria um pressuposto legal em favor da divulgação de informação oficial de todos os tipos, com poucas excepções cuidadosamente concebidas. Deve ainda estabelecer procedimentos para se pedir informação junto das agências governamentais, revisão por terceiros e adjudicação (em modelos diferentes, por uma comissão parlamentar ou tribunal) e apelações.

9.52 Procedimento Administrativo: Este é definido numa lei administrativa, que refer os padrões de legalidade, racionalidade e conformidade dos procedimentos para estabelecimento de regras, que se usam para refrear acções ministeriais e burocráticas. Assim, uma agência que crie ou implemente um regulamento pode ser processada com base de que a regra viola os seus estatutos, princípios gerais de legalidade ou de racionalidade, padrões de procedimentos correctos, limites gerais na autoridade da agência ou da burocracia, etc. Alguns países (p.e., a Indonésia) desenvolvem estas regras caso a caso e agência por agência, incluindo em todas alguns princípios gerais de contabilidade fiscal. Outros países (p.e., EUA) têm uma Lei de Procedimentos Administrativos, que estabelece padrões uniformes a todas, ou à maioria das agências, para além de regras específicas da agência e de decisões jurídicas. Um sistema funcional de lei administrativa pode ser um elemento vital de anti-corrupção, mas a criação de um sistema destes num contexto de governação fraca representa um desafio difícil.

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9.53 O desenvolvimento de um Código de Procedimentos Administrativos é uma tarefa de longo prazo, que requer algum estudo comparativo, uma revisão da lei aplicável e muita atenção à sua conformidade com a constituição a ser redigida para Timor Leste. O primeiro passo neste sentido pode ser, de facto, uma provisão constitucional que estabeleça alguns objectivos simples e padrões de responsabilidade administrativa e que requeira que a legislatura pós independência faça entrar em vigor um Código de Procedimentos Administrativos no prazo de um ou dois anos. A lei americana pode ser um modelo possível, embora existam outras que também podem ser relevantes. Para além de redigir e fazer entrar em vigor uma lei destas, os timorenses vão ter que planear a sua implementação na forma de regras específicas da agência, bem como conceber o mecanismo da sua revisão administrativa e/ou judicial. Uma lei nova tem que designar onde se vai realizar a revisão judicial – tribunais regulares ou administrativos – de preferência os primeiros, uma vez que esta abordagem traria o leque completo da autoridade judicial e as sanções a serem aplicadas à implementação da lei administrativa.

Rever e Reforçar as Regras e as Práticas de Aquisição

9.54 O regulamento Nr. 2000/10 da UNTAET estabelece uma lei de aquisições públicas razoavelmente forte. O regulamento cobre os limiares de quantias requeridas para os diferentes métodos de concurso, procedimentos de pré-qualificação e de propostas, conteúdo da documentação de concurso, requisitos de publicação e de manutenção de registos, bem como mecanismos de protesto e de apelação. Também proíbe a oferta de “incentivos” ao pessoal do governo responsável pela aquisição, embora não estabeleça penalidades.

9.55 Esta área iria beneficiar com algumas medidas modestas. Uma seria a revisão das regras tendo em vista a sua possível simplificação (podem ser demasiado complexas para o contexto timorense). Uma segunda medida seria assegurar que estes procedimentos não se relaxam no futuro. Nalgumas constituições recentes foram introduzidos padrões gerais de aquisição. Por exemplo, a constituição de 1994 da África do Sul requer que o parlamento faça provisões legislativas para “concelhos independentes e imparciais para concursos públicos” operando sob procedimentos que sejam “justos, públicos e competitivos” e protegidos de interferências políticas. Por último e ainda mais importante, há necessidade de se rever a implementação e o cumprimento, tendo em vista assegurar a sua forte aplicação na era pós transição.

Prioridades Legais15 - a Curto Prazo

Clarificar a lei aplicável

9.56 A regra da lei requer algum consenso sobre as fontes da lei. Portanto, vai ser importante clarificar a base e o conteúdo da lei timorense. O regulamento Nr. 1999/1 da UNTAET reconhece “as leis aplicáveis em Timor Leste antes de 25 de Outubro de 1999”

15 Esta secção consolida as prioridades legais discutidas noutras partes do relatório e liga-as a questões de integridade e de governação.

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como sendo a lei do país, excepto quando elas forem inconsistentes com as convenções dos direitos humanos, com o mandato da UNTAET, ou com regulamentos UNTAET. O regulamento também rejeita especificamente alguma legislação indonésia. Onde esta não for contradita por regulamentos, ou de outra forma inválida, a lei indonésia aplica-se exclusivamente (um resultado da anexação, que substituíu a lei portuguesa anterior com a lei indonésia). Isto torna a lei indonésia como a fonte resitual da lei para a administração pública, procedimentos judiciais e transacções comerciais.

9.57 Algumas leis que podem ser bastante importantes em Timor Leste entraram em vigor na Indonésia em meados de 1999, antes da data de corte fixada pelo regulamento 1999/1. Estas incluem:

• Lei 22 de 1999 sobre Governação Local; • Lei 25 de 1999 sobre a Distribuição Financeira entre os Governos Central e

Local; • Lei 28 de 1999 Sobre Administradores Estatais Impolutos e Livres de Corrupção,

Conivência e Nepotismo e • Lei 31 de 1999 Sobre a Erradicação de Actos Criminais de Corrupção.

9.58 Estas e outras leis, perante a ausência de regulamentos posteriores (UNTAET) ou de resultados em contrário, são válidas. Estas leis (em princípio) proporcionam um ponto de partida para o desenvolvimento legal timorense. As leis da descentralização e das finanças do governo local requerem uma devolução substancial do poder aos concelhos eleitos ao nível do distrito (na Indonésia, kota/kabupaten), bem como 25% das receitas domésticas a serem transferidas (utilizando uma fórmula não especificada na lei) para os distritos. As leis anti-corrupção estabelecem as declarações de bens pelos funcionários superiores e uma comissão de investigação para os verificar, bem como penalidades criminais e uma comissão anti-corrupção a ser especificada em leis posteriores.

9.59 Na prática, parece que estas leis foram ignoradas durante o período de transição. Aparte da legislação rejeitada no regulamento Nr. 1999/1, não parece ter sido feito qualquer esforço para clarificar o princípio geral de que a lei indonésia é aplicável, desde que não seja inconsistente com os regulamentos UNTAET. Em Timor Leste, esta situação é altamente problemática. Um tribunal capaz de lei comum deveria clarificar isto através de interpretações caso a caso, mas os tribunais timorenses não estão treinados em técnicas de lei comum. Uma solução seria os redactores da nova constituição escreverem provisões clarificando a relação da lei indonésia tanto com a legislação UNTAET como com a legislação pós transição – p.e., quais as provisões rejeitadas, substituídas, modificadas, etc.

Direitos de Propriedade

9.60 O crescimento do investimento requer uma definição clara, reconhecimento e aplicação disciplinada dos direitos de propriedade em áreas como:

• terras e outros imóveis; • móveis, intangíveis, garantias;

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• acções de empresas e direitos de controle; • transferência, isto é, a liberdade de contratos e do cumprimento de contratos e • protecção dos direitos de utilização, e das expectativas de investimento, contra

acções negativas de tipo regulatório, político ou criminal.

9.61 Em termos de governação, as melhorias na protecção dos direitos de propriedade coloca a iniciativa no seu cumprimento e na sua exploração rentável (deixando externalidades de parte) nas mãos dos proprietários. Ao fazer isto, o sistema limita o papel potencial do governo e dos intermediários como detentores dos direitos de controle (monopolistas) e sujeita a acção oficial nesta área (p.e., adjudicação e regulação) a padrões fixos de regularidade e transparência de procedimentos.

9.62 A clarificação de um conjunto específico de direitos de propriedade – direitos intercalares à terra – é um alvo de curto prazo relativamente acessível. Durante a administração UNTAET, foram tomados alguns passos para aliviar o caos do sistema de posse da terra originado pela violência, migração e destruição dos registos em 1999. A Unidade de Terra e Propriedade, juntamente com os Administradores dos Distritos, tem estado a resolver disputas de posse da terra ao abrigo de directrizes desenvolvidas em inícios de 2000.

9.63 Vai ser importante rever as leis, os procedimentos e as assembleias em que se reconhecem os direitos à terra. Levantam-se aqui diversas preocupações potenciais de integridade. Prioridades díspares – igualdade, harmonia, segurança, investimento – levam frequentemente a regras complexas e a procedimentos que abrem grandes espaços para discreção e abuso potencial. Um passo tomado em 2000, que é de legalidade questionável e, provavelmente, emitiu um sinal negativo foi a invalidação rectroactiva das vendas e arrendamentos de terras envolvendo indonésios não residentes e empresas indonésias (Reg. Nr. 2000/27). Quanto ao envolvimento dos Administradores dos Distritos na adjudicação de disputas de terras, existem inúmeros casos noutros países onde a colocação desta função nas mãos dos executivos locais levou a favoritismo e a corrupção de todas as espécies. Devia realizar-se uma revisão destes processos e dos seus resultados. Uma revisão destas pode sugerir abordagens alternativas, tais como um tribunal temporário de terras incluindo algumas pessoas credíveis e treinadas, que pode “fazer a ronda” de forma a ouvir em primeira instância os casos e as apelações dos Administradores dos Distritos.

9.64 Outros pontos que merecem intervenção são: (a) olhar para as melhores práticas internacionais e para as condições locais, para conceber veículos intercalares de direitos de propriedade para investidores potenciais; (b) se os limites de transferências de terras para estrangeiros não puderem ser evitados, trabalhar na sua definição clara e apropriada e (c) avaliar os registos de propriedade (terra, garantias, empresas, etc.) para aumentar a eficácia e eliminar a discrição do processo de registo.

Outra Legislação Comercial

9.65 Tal como discutido no Capítulo 3, há necessidade de se rever a legislação comercial, bancária, de falências e de contratos, de forma a fomentar um clima

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empresarial melhor. O regulamento Nr. 2000/8 da UNTAET estabelece uma lei bancária simples mas razoavelmente eficaz, com um capital mínimo uniforme de $2 milhões, regras fixas que regem o processo de concessão de licenças e um regime liberal para as delegações de bancos estrangeiros. Não existem disponíveis outros exemplos de legislação sobre estas questões, de modo que a lei indonésia se aplica a estas áreas.

Revisões ao Esboço do Código de Investimento 9.66 Código de investimento: Um benefício importante de governação, proveniente de um regime de investimento bem concebido em Timor Leste, seria encorajar a entrada de investidores e proprietários “respeitáveis”. Timor Leste vai necessitar claramente de atrair os mercados internacionais de capital, empresas e produção de know-how, bem como capacidade regulatória.

9.67 O Instituto de Investimento esboçou uma lei criando uma agência “de salvaguarda” ao investimento. Noutros países, este tipo de agência tem sido frequentemente palco de corrupção substancial, uma vez que ela possui o ponto de controle mais importante na cadeia de aprovações. Como a estrutura legal – em que se vão inserir as regras do investimento – ainda está em fluxo, as perspectivas para uma legislação destas ser bem aplicada, não são fortes. Mais ainda, outras leis e regulamentos não foram explicitamente afastadas e outras funções regula tórias não foram postas sob as autoridades de investimento. O esboço da lei, portanto, não proporciona um “ponto único” para decisões sobre investimentos, nem tenta avaliar ou racionalizar o corpo de regras e de procedimentos potencialmente aplicáveis aos investidores estrangeiros. Uma combinação de regras liberais, supervisão, direitos de apelação, transparência e competição internacional, podem reduzir drasticamente o risco. O esboço deve ser cuidadosamente revisto e reforçado tendo em mente estas questões.

Prioridades Legais – a Médio Prazo Reforma Regulatória 9.68 Revisão regulatória conducente a uma estratégia para a simplificação regulatória e/ou desregulamentação sob o novo governo. Mais uma vez aqui, a UNTAET tomou um passo positivo, estabelecendo um regime simples de licenciamento empresarial com o regulamento Nr. 2000/4. O regulamento indica taxas e penalidades e os vendedores ambulantes encontram-se isentos. Infelizmente, a regra não contem um padrão de pontualidade na concessão de licenças e declara explicitamente que os outros requisitos regulatórios se mantêm em vigor. Tem que se olhar outra vez para a lei indonésia e para a prática local para ver quais são estes outros requisitos e a concepção de reformas regulatórias pode começar a partir deste ponto.

Plano para Reforçar e Estabelecer Alternativas à Adjudicação Comercial 9.69 Aqui, o primeiro passo deve ser a revisão das instituições e das práticas de adjudicação comercial, de forma a conceberem-se melhorias ou alternativas a serem implementadas após as eleições. A UNTAET enforçou regulamentos sobre a Comissão

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de Serviços Judiciais (Nr. 1999/3) e a organização dos tribunais (No. 2000/11). Estas regras estabelecem uma comissão sob a autoridade do Administrador Provisório, bem como um sistema de oito tribunais distritais e um tribunal de apelações. A responsabilidade dos juízes perante a Comissão está definida de uma forma relativamente clara. Como o sistema judicial é reforçado a longo prazo, é provável que valha a pena considerar alternativas de uma câmara de comércio ao nível do distrito e de apelações, ou um tribunal comercial separado e/ou um conjunto de mecanismos alternativos de resolução de disputas, que pode incluir orgãos de arbitragem e de mediação. O envolvimento de estrangeiros deve ser encorajado durante este processo – juízes e arbitragem estrangeiros, bem como assembleias internacionais de apelação.

Uma Lei Eleitoral, com Regras de Integridade Política 9.70 Timor Leste entrou nas suas primeiras eleições apenas com regulamentos rudimentares emitidos pela UNTAET, regendo a eleição de 30 de Agosto de 2001 para a Assembleia Constituinte; uma prioridade muito breve para o Segundo Governo Provisório vai ser adoptar a sua própria lei, definindo padrões de comportamento durante a campanha, práticas de financiamento e governação de partidos. O Pacto de Unidade Nacional, assinado no período conducente às eleições de 30 de Agosto incluíu um código de conduta para os partidos políticos e pode ser a base para o desenvolvimento de uma lei eleitoral. A reforma nesta área apresenta desafios sérios, mesmo nas democracias industriais mais estáveis. Numa altura apropriada, entre ciclos eleitorais, Timor pode convocar um grupo de trabalho composto por representantes dos partidos, das ONG, do governo e de outras partes interessadas, para desenvolver um plano específico para esta área – e para extrair compromissos (tanto domésticos como internacionais) para implementar este plano. A assistência técnica internacional (caracterizada por assistência de peritos de democracias asiáticas de vanguarda) vai provavelmente ter um papel chave.

CAPACITAR AS COMUNIDADES LOCAIS

9.71 Como complemento das abordagens tradicionais para se melhorar a governação, detalhadas acima, as autoridades podem querer considerar os benefícios de abordagens menos convencionais, que dão mais poder de decisão e recursos às comunidades locais. Muitos países afastaram-se do modelo tradicional, onde o ministério central é responsável tanto pela formulação de políticas, como pela prestação de serviços e em que todo o pessoal na sua área de actividade são funcionários públicos, para fazer um outsourcing de actividades específicas não nucleares, ou formas mais inovadoras de parcerias público-privado. As experiências de outros países podem ser úteis para ajudarem Timor Leste a evitar algumas das limitações do modelo tradicional.

9.72 A direcção das políticas e da implementação de projectos em Timor Leste tem seguido o caminho sectorial tradicional – cada ministério recebe apoio técnico e recursos para gastar na construção de infraestruturas e na prestação de serviços da sua “área de competência”. Assim, estabeleceu-se uma função pública seguindo as linhas tradicionais, com cada ministério da tutela a contratar e a controlar o pessoal necessário para a prestação de serviços desse ministério. Os resultados apresentam já alguns dos problemas comuns da função pública, como absentismo, falta de disciplina, cobrança privada de

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serviços públicos “gratuitos” e procura colectiva de rendas pela parte de recursos humanos mais escassos. Como beneficiários finais, as comunidades não têm nem a informação nem os mecanismos (nem sequer a percepção dos seus direitos, dada a sua experiência do passado) para assegurar que a prestação de serviços públicos está de acordo com os padrões requeridos.

9.73 As secções precedentes deste capítulo apresentam algumas sugestões práticas sobre mecanismos que aumentam a transparência e que promovem a apresentação de queixas, mas é pouco provável que estes sejam soluções completamente eficazes. Uma alternativa poderia ser repensar as estruturas da formulação política e da prestação de serviços públicos, de forma a realçar o poder dos beneficiários directamente afectados – os utilizadores dos serviços em questão. Isto pressupõe um sistema diferente de prestação de serviços, salientando o processo de decisão e o controle pelas comunidades locais. O princípio central aplicado aqui, seria o princício da subsidieridade, nomeadamente que cada decisão seja tomada tão perto quanto possível dos cidadãos directamente afectados por ela. O efeito seria o de capacitar as comunidades locais e a experiência inicial com os projectos do CEP sugere que se podem esperar benefícios significativos em termos de governação e da rentabilidade da prestação de serviços.

9.74 Nos anos mais recentes muitos países tomaram iniciativas de descentralização, principalmente em educação, saúde e estradas, que são receptores importantes dos orçamentos nacionais. A experiência tem mostrado que se conseguem grandes melhorias quando os funcionários são directamente responsáveis perante os clientes e quando estes têm a autoridade e os recursos para tomarem decisões importantes (incluindo a contratação de pessoal e a adaptação dos regulamentos ministeriais às condições e preferências locais).

9.75 Consegue-se uma melhor governação quando o pessoal que presta os serviços, tais como professores e enfermeiros, é responsável perante o superior mais imediato, a comunidade local, por exemplo, e não perante um ministério distante. Por exemplo, a comunidade local poderia decidir quantos professores ou enfermeiros são precisos e quanto se lhes deve pagar e o ministério central garante o controle de qualidade, através da formação e da acreditação do pessoal, dos requisitos centrais do curso e do fornecimento de livros escolares. As comunidades locais ajudam a reforçar a rentabilidade, porque têm um interesse directo em rentabilizar tanto quanto possível os recursos atribuídos, escolhendo materiais mais baratos e complementando os materiais comprados com materiais da comunidade ou com mão de obra.

9.76 Esta opção implica a transferência de subsídios gerais para as comunidade locais, juntamente com a responsabilidade para decidir o nível e a composição de serviços básicos necessários em cada ciclo orçamental. A comunidade deve decidir quais os serviços básicos de saúde, educação, manutenção de estradas, de extensão agrícola, etc, que são necessários e quem os deve prestar. Os funcionários seriam acreditados centralmente, mas contratados localmente (e despedidos senão desempenharem as suas funções); os pacotes de compensações também podem ser objecto de negociação local. Quando se trazem estas transacções para o nível local, a eficiência da atribuição de recursos e a resposta da prestação de serviços têm um grande potencial para melhoria.

140

9.77 A decisão sobre a quantida do subsídio anual para cada comunidade pode ser tomada com base numa variedade de indicadores de necessidade – densidade demográfica (talvez desagregada em escalões etários de forma a identificar necessidades especiais de sectores mais vulneráveis), área coberta e a sua natureza, dimensão da rede rodoviária existente, indicadores de pobreza, etc. O subsídio deve ainda considerar as receitas que os governos locais conseguem mobilizar. As agências centrais estariam disponíveis para prestarem aconselhamento e assistência técnica, de preferência contra o pagamento de uma taxa (para evitar o mau uso de um “bem” grátis e para facilitar o controle da utilidade dos serviços das agências centrais; em termos financeiros teria um efeito neutro, contando como despesa da autarquia e idêntica receita da agência central). As comunidades, por decisão colectiva, podem ainda adquirir serviços junto de fornecedores privados, caso estes sejam preferidos (p.e., escolas da igreja, clínicas de ONG) e podem suplementar o seu subsídio com recursos financeiros locais, ou bens e serviços.

9.78 Este sistema pode ainda trazer benefícios significativos em termos de contenção da despesa global da administração, tanto nacional como sub-nacional. O modelo de 13 distritos que a administração indonésia herdou do período colonial português, foi desenvolvido no início do século passado e não existe nenhuma razão para ele continuar a ser visto como o modelo mais apropriado, democrático e rentável para satisfazer as aspirações e circunstâncias actuais. A melhoria das comunicações encurtou as distâncias e o princípio de que o nível mais baixo da hierarquia deve tomar decisões é hoje uma crença cada vez mais arreigada da democracia.

9.79 Num país pequeno como Timor Leste, parece haver pouca justificação para mais do que dois níveis de governo, uma administração central (com alguma supervisão genérica e funções de coordenação no actual nível distrital) e um governo local forte, consistindo talvez de concelhos comunitários ao nível actual do suco. De qualquer forma, esta é uma decisão com repercursões orçamentais significativas e não deve ser tomada precipitadamente. É preferível começar com uma estrutura simples e expandi- la gradualmente conforme for sendo necessário, pois é muito mais fácil criar postos novos de funcionalismo público do que reduzi- los quando uma estrutura inicial se tornou desnecessariamente pesada.

9.80 Em termos de decisões de política, algumas áreas tais como política de segurança nacional, política económica e financeira e políticas globais ligadas com a saúde, educação, segurança social e infraestruturas nacionais são nitidamente da responsabilidade do governo central. Mas a maior parte destas áreas tem um impacto local importante e o modelo de descentralização tem que ser capaz de acomodar preferências locais. Dada a geografia acidentada de Timor Leste, existem muitas áreas pouco populadas e de difícil acesso, dificultando a prestação de serviços de, por exemplo, saúde e educação a todas as comunidades. O processo de tomada de decisões locais deve permitir que as comunidades escolham, por exemplo, entre gastarem um determinado pacote orçamental na melhoria de estradas de acesso e na compra de um autocarro escolar, ou para cobrir os custos de funcionamento de uma pequena escola ou clínica adicional. Mais ainda, a devolução flexível com os subsídios tal como descritos acima, deve encorajar as comunidades a complementarem o seu orçcamento financiado

141

centralmente com recursos locais, tais como, por exemplo, trabalho voluntário para a manutenção de estradas.

9.81 Não existe um modelo universal de governo local prontamente disponível e que se possa recomendar; a solução mais apropriada para Timor Leste deve emergir de uma série de actividades enquadradas por um processo de tomada de decisão. Espera-se que a questão do governo local seja um dos temas para discussão no contexto de um processo consultivo nacional alargado, que vai contribuir para o primeiro Plano de Desenvolvimento Nacional da nação, que estará pronto na altura da independência. Estão já a realizarem-se estudos e estes devem proporcionar alguma orientação aos timorenses quando estes decidirem a sua estrutura governamental. Existem muitas opções para esta estrutura futura e para o papel dos concelhos eleitos, bem como para a forma como estes devem interagir com as agências sectoriais. Já existe uma base legal para os concelhos de desenvolvimento da aldeia e dos sub-distritos (Regulamento UNTAET 13/3000), mas esta deve ser repensada agora que o país está a sair da sua fase de reconstrução.

ANEXO 1

142

ANEXO 1: CARACTERÍSTICAS DA POBREZA

1. Este anexo contém uma perspectiva geral da pobreza em Timor Leste, com base em dados indonésios recolhidos até 1999.

2. Durante 1999, 56% da população timorense estava classificada como pobre,1 2 implicando que cerca de 500.000 pessoas viviam em pobreza. A pobreza nas zonas rurais era significativamente mais alta do que nas zonas urbanas e, dada a distribuição da população, a maioria da população pobre vivia nas zonas rurais. Estas estimativas sobre a pobreza baseiam-se em fontes de dados indonésias, principalmente no SUSENAS, o inquérito socio-económico dos núcleos familiares nacionais. 3 A taxa de pobreza em Timor Leste era o dobro da taxa indonésia de pobreza, de 27,1%. As taxas de pobreza de 1999 reflectem o efeito da crise financeira. Mais importante ainda para a população pobre foi o aumento da inflacção, principalmente o enorme aumento do preço do arroz. O preço relativo dos alimentos aumentou 160% entre Fevereiro de 1996 e Fevereiro de 1999, contrariamente ao preço das componentes não alimentares do IPC, que aumentaram 81% ao longo deste período. O Anexo 1 apresenta ainda mais detalhes sobre o perfil da pobreza, com base nos dados até 1999.

Educação do Chefe de Família

3. A pobreza é multidimensional – para além da pobreza em dispêndio, ela engloba ainda o acesso a educação e saúde, ambas importantes, tanto por si mesmas, como na capacidade que têm em garantir que os indivíduos podem tirar partido de oportunidades para melhorarem o seu nível de vida. Em Timor Leste, tal como em qualquer outro lugar, existe uma correlação forte entre a pobreza de dispêndio e os níveis baixos de educação. Com base nas depesas de consumo, quase três quartos dos chefes de família do quinto dos mais pobres não tem escolaridade (Tabela 1). Esta proporção, com base no dispêndio, cai para 28% no quinto superior da população.

1 Medições da Pobreza na Indonésia, 1996, 1999 e para Além, (2000), Menno Pradhan, Asep Suryahadi, Sudarno Sumarto, e Lant Pritchett, SMERU Working Paper, Jakarta. 2 Um núcleo familiar é considerado pobre senão for capaz de comprar um cabaz de alimentos básicos, que forneçam 2.100 kcals por pessoa por dia, bem como um cabaz de bens essenciais não alimentares (ver Pradhan, Suryahadi, Sumarto e Pritchett (2000) para a formação dos limiares de pobreza). 3 A SUSENAS era administrada pela agência indonésia de estatística e, até recentemente, era a única fonte de dados compreensivos sobre pobreza. A SUSENAS tem um módulo de concepção de núcleo rotativo. Os melhores dados para as estimativas sobre a pobreza baseiam-se no módulo de dados da despesa, realizado de três em três anos, sendo 1996 e 1999 os dois últimos anos do inquérito. Este inquérito é representativo para as províncias e para as suas desagregações urbano/rural. Além disto, realiza-se todos os anos um inquérito maior, chamado SUSENAS nuclear. Também se podem derivar estimativas de pobreza a partir deste inquérito, pois inclui uma parte que é um pequeno módulo de consumo. Os números apresentados para 1999 aqui apresentados, baseiam-se no módulo da despesa de 1999.

ANEXO 1

143

Tabela 1: Pobreza e Educação do Chefe de Família, Timor Leste 1998

Percentagem

Quinto 1 Quinto 2 Quinto 3 Quinto 4 Quinto 5 Total

Sem escolaridade 74,6 71,2 67,0 49,0 27,9 57,8 Menos que primária 12,7 13,4 10,7 13,9 7,7 11,7 Primária 7,1 8,1 11,3 12,4 13,3 10,4 Pré-secundária 3,1 3,7 4,8 7,1 10,3 5,8 Mais do que pré-secundária 2,4 3,7 6,3 17,7 40,9 14,3 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Pedersen and Arnberg (1999)

Ocupação do Chefe de Família

4. Cerca de 70% dos chefes de família referem a agricultura como a sua ocupação, enquanto que entre o quinto mais pobre da população, com base na despesa, 92% vivem em núcleos familiares cujo chefe está ocupado na agricultura. Esta fracção declina para 32% no quinto superior da despesa. Outros 20% da população vivem em núcleos familiares com chefes empregados em serviços e este sector é, em grande parte, aquele onde trabalham os que não são pobres. Do quinto inferior, somente 5% dos núcleos familiares pertencem a este sector e cerca de metade do quinto superior é liderada por chefes com empregos nos serviços.

Estrutura Demográfica 5. Não existe uma relação discernível entre a pobreza e a idade do chefe de família. A presença de viuvez correlaciona-se com o nível de pobreza. 18% do quinto mais pobre tem um(a) viúvo(a), declinando para 11% no quinto mais rico. A pobreza está ainda fortemente correlacionada com a dimensão do núcleo familiar – com as famílias mais pobres a terem os núcleos maiores. Contudo, este resultado deve ser encarado com precaução, pois a análise não inclui economias de escala.

ANEXO 1

144

Figura 1: Pobreza por Distrito, Timor Leste, 1998

Incidência da Pobreza por Distrito, Timor Leste, 1998

3531

23

3739

51

1311

48

30

17

38 37

30

0

10

20

30

40

50

60

KOVALIMA

AINARO

MANUFAHI

VIQUEQUE

LAUTE

M

BAUCAU

MANATUTO DILI

AILEU

LIQUISA

ERMER

A

BOBONARO

OECUSSI

EAST

TIMOR

Percentagem de Pobres por Distrito, 1998

KOVALIMA

AINARO

MANUFAHI

VIQUEQUE

LAUTEM

BAUCAU

MANATUTO

DILI

AILEU

LIQUISA

ERMERA

BOBONARO

OECUSSI

Fonte: Inquérito Socio-económico Nacional (SUSENAS) nuclear, 1998

Dimensão Regional da Pobreza 6. O SUSENAS nuclear tem a vantagem de ser representativo ao nível do distrito e, portanto, de permitir que se gerem estimativas ao nível distrital, embora o tamanho das amostras seja pequeno e os resultados devam ser interpretados com cautela. As estimativas indicam que Dili, o único distrito relativamente urbanizado, tinha a menor incidência de pobreza em 1998 (cerca de 10%), enquanto que Baucau tinha a maior incidência de pobreza e a maior proporção de pobres a habitarem no distrito (19%); mas

ANEXO 1

145

Aileu, com a maior incidência seguinte, tem somente uma proporção de 6% a viverem no distrito.

Tabela 2: Indicadores de Educação por Distrito

Taxa Bruta de Matriculação na Primária Taxa Bruta de Matriculação na Pré-

secundária

Distrito Mascul. Feminino Total Mascul Feminino Total

Kovalima 91,6 104,8 97,3 45,0 58,5 52,0 Ainaro 66,0 66,5 66,2 40,7 34,0 37,5 Manufahi 99,4 77,7 88,7 33,8 36,6 35,1 Viqueque 79,4 97,9 87,7 71,7 41,8 55,0 Lautem 106,7 104,1 105,2 74,9 64,8 71,7 Baucau 80,5 80,0 80,3 64,6 62,1 63,4 Manatuto 102,1 125,2 112,9 61,4 45,3 52,9 Dili 107,9 112,6 110,0 91,3 77,3 84,4 Aileu 91,6 80,2 86,5 49,1 58,1 52,4 Liquica 91,4 86,3 88,7 37,3 28,3 33,3 Ermera 66,9 66,8 66,9 27,7 38,5 32,5 Bobonaro 96,1 92,9 94,4 32,9 33,7 33,3 Oecussi 90,8 76,9 83,7 50,0 50,9 50,4 Timor Leste 90,1 90,2 90,1 57,0 52,7 55,0

Fonte: Inquérito Socio-económico Nacional (SUSENAS), 1998

Tabela 3: Indicadores de Saúde por Distrito

Percentagem de partos assistidos por pessoal % de crianças

Distrito médico moderno vacinadas

Kovalima 14,8 79,5 Ainaro 8,3 58,6 Manufahi 13,6 70,8 Viqueque 10,8 51,5 Lautem 19,0 81,0 Baucau 12,3 78,6 Manatuto 42,8 90,3 Dili 54,5 90,4 Aileu 14,0 95,9 Liquica 17,3 87,8 Ermera 7,3 63,0 Bobonaro 12,7 67,1 Oecussi 15,4 86,0 Timor Leste 22,2 86,4

7. Também existem indicadores ao nível distrital para educação e saúde. Estes indicadores estão correlacionados com as taxas de incidência de pobreza, embora a correlação não seja de forma alguma perfeita. A taxa bruta de matriculação na primária em Timor Leste, para rapazes e raparigas, era de 90% em 1998. Ainaro e Ermera tinham as taxas brutas de matriculação mais baixas (66% cada). Dili e Manatuto tinham as taxas

ANEXO 1

146

brutas de matriculação mais altas. A taxa bruta global de matriculação na pré-secundária era de 55%, com alguma diferença entre os géneros, com 57% para os rapazes e 53% para as raparigas. Dili continuava a ter a taxa bruta de matriculação mais alta (87%), com Ermera, Bobonaro e Liquiça a apresentarem as taxas brutas de matriculação mais baixas (33%).

8. Também existem alguns dados relacionados com a saúde no inquérito socio-económico de 1998. Tal como para os indicadores de educação, Dili tinha os melhores indicadores tanto para a percentagem de partos assistidos por pessoal médico moderno, como para a percentagem de crianças vacinadas. Ainaro e Ermera foram igualmente maus com os indicadores de saúde.

ANEXO 2

147

ANEXO 2: PRODUÇÃO DE ARROZ, IMPORTAÇÕES, CONSUMO E MERCADOS: UMA PERSPECTIVA GERAL

1. Produção de arrozais e de arroz. A Figura 1 e a Tabela 1 mais abaixo, indicam que a produção de arrozais em Timor Leste entre 1991 e 1997 era relativamente estável, com um pico em 1994 e 1995, mas flutuando geralmente entre 55.000 toneladas e 65.000 toneladas. Existem diversos conjuntos de dados de produção em diferentes departamentos da anterior administração indonésia e a reconciliação de alguns deles é difícil.

2. Antes dos distúrbios civis, a produção de arroz era guiada pela política governamental indonésia e implementada pela BULOG. A política estabelecia limiares de preços para o arroz e mercados para os produtos, quer localmente, quer noutras províncias. As decisões de produção feitas pelos agricultores baseavam-se neste ambiente regulatório e havia um sentido de segurança que qualquer que fosse a produção, esta seria comprada. Além disto, havia pouca concorrência por parte de outros países produtores de arroz.

3. A Tabela 1 indica que a produção de arrozais caíu em cerca de 21.741 toneladas (de 67.144 para 45.403, ou 32%) entre 1997 e 1999, em resultado dos distúrbios civis e da seca de 1998. A produção começou a recuperar em 2000 e em 2001 calcula-se1 que a produção tenha recuperado para 80% do seu nível em 1997. A Figura 1 mais abaixo, mostra estas tendências.

Figura 1: Produção Anual Estimada de Arrozais, (Tons) em Timor Leste 1991-2001

40,000

45,000

50,000

55,000

60,000

65,000

70,000

75,000

80,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ton

s/an

num

Paddy production (MAFF, 2000) Paddy Production (TLHS, 2001)Paddy Production (Kantor Stats Dalam Angka) Paddy Production (FAO, 2000)

Fonte: Diversas, incluindo (i) Tim Tim Dalam Angka, Statistik Pertanian, números do MAF (ii) Estimativas para 1995 e 2001(iii) Susenas para dados demográficos utilizados nos números de consumo (pressupõe 65kg/cap/ano de consumo de arroz, com base nos números do MAF) (iv) Números de importação baseados nos Dados de Controle de Fronteiras da ONU 2000 e 2001

1 TLHS 2001

ANEXO 2

148

Tabela 1: Produção Estimada de Arroz, Consumo de Arroz e Importação de Arroz (tons/ano)

em Timor Leste, 1991-2001

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Produção de Arrozais (MAFF, 2000) 56.214 56.359 65.060 67.072 74.744 67.091 67.144 64.812 50.920 Produção de Arrozais (Kantor Stats Dalam Angka) 56.213 56.358 64.060 66.985 66.697 69.465 71.958 Produção de Arrozais (TLHS, 2001) 57.854 Produção de Arrozais (FAO, 2000) 45.403 Produção de Arroz (50% eficiência de moagem) 28.107 28.179 32.030 33.493 33.348 34.733 35.979 32.406 22.702 25.460 28.927

População 772.027 796.317 811.637 827.727 842.696 857.018 881.600 887.686 695.325 753.189 737.811

População (TLHS 2001) 825.205 Consumo Potencial de Arroz (ARP - 84kg/ano/cap) 64.850 66.891 68.178 69.529 70.786 71.990 74.054 74.566 58.407 63.268 Consumo Potencial de Arroz (TLHS-95kg/ano/cap) 78.394 Importações Estimadas (Controle de Fronteiras da ONU) 10.600 20.422

Importações Estimadas (TLHS, 2001) 49.705 Fonte: Tal como na Figura 3

a. Os dados demográficos utilizados nos números de consumo baseiam-se em 1./1991 & 1992: The East Timor Project – Volume 1; 2./1993-7: East Timor in Figures 1997; 1998-2000: Special Report FAO/WFP 2000 Crop and Food Supply Assessment Mission to East Timor, 2000; 4./2001: Civil Registry in East Timor – Results July 2001; 5./2001: TLHS 2001. (pressupõe 84kg/cap/ano de arroz com base no ARP II/MAFF)

b. Não existem dados sobre o uso de arroz “importado” (indonésio) antes do referendo.

4. O arroz importado tem acedido a todos os mercados em Timor Leste, principalmente onde o arroz local teve dificuldade em penetrar. De acordo com dados do controle de fronteiras da ONU, as importações de arroz aumentaram de uma estimativa de 10.600 toneladas em 2000 para 20.500 toneladas em 2001, 57% do Vietname, 35% da Indonésia e 8% da Tailândia (via Singapura). (Figura 2).

ANEXO 2

149

Figura 2: Canais Oficiais: Importações de Arroz para Timor Leste entre Julho de 2000 e Julho de 2001, tal como registadas pelo Controle de Fronteiras da ONU, 2001

(Total 17.232 Tons avaliadas em US$2,66 milhões)

Vietnam9,781 Tons (57%)

Australia64.6 Tons (0%)

Indonesia6,055 Tons (35%)

Singapore1,331 Tons (8%)

Fonte: Controle de Fronteiras da ONU, 2001

5. Antes de 1999, o arroz era “importado” para Timor Leste pela BULOG. Calcula-se que as importações anuais tenham sido entre 36-38.000 toneladas por ano. Depois dos distúrbios de 1999, as importações indonésias cessaram subitamente e foram substituídas por outras fontes. Estas incluem (i) a comunidade doadora, (ii) comerciantes e (iii) contrabandistas. As quantidades importadas pela comunidade doadora e pelos comerciantes estão registadas no Controle de Fronteiras da ONU e os números obtidos a partir delas sugerem que em 2000 e em 2001 foram importadas, respectivamente, 10.600 e 20.500 toneladas de arroz. Contudo, dados recentes retirados do TLHS (2001) sugerem que se consumiram cerca de 50.000 toneladas de arroz importado em Timor Leste em 2001. No entanto, a distribuição do arroz importado entre doadores/comerciantes e contrabandistas (que tem enormes implicações para a eficácia de qualquer direito de importação) não é clara e necessita de mais investigação.

6. Consumo: É difícil obter dados sobre o consumo per capita de arroz em Timor Leste. Com base em investigações realizadas pela equipa de concepção do Centro Piloto de Serviços Agrícolas e em conselhos do MAFF, calculou-se um consumo de 84kg/capita/ano. O consumo per capita é cerca de 65% do indonésio, reflectindo diferenças culturais e o uso de milho como substituto.2 Com base neste número e com as estimativas demográficas da Tabela 1, o consumo anual de arroz subiu para 74.566 toneladas em 1998, declinou em 1999 para cerca de 58.400 toneladas e subiu novamente para 78.394 toneladas em 2001. A análise dos dados TLHS sugere que o consumo de arroz per capita nos finais de 2001 era de cerca de 95kg/ano. (A população calculada pelo TLHS era de 825.000 habitantes, comparada com estimativas anteriores de menos de 740.000). Assim, as estimativas mais recentes do consumo nacional de arroz por ano sugerem que este seja cerca de 78.000 toneladas.

2 Notar que os padrões de consumo variam com o tempo, dependendo da disponibilidade de arroz, preços e poder de compra. Os dados mais recentes do TLHS sugerem que o consumo aumentou para cerca de 90-95kg/capita/ano devido à presença de arroz importado barato e de mais rendimento monetário proveniente da actividade dos doadores.

ANEXO 2

150

Figura 3: Produção, Consumo e Importações de Arroz em Timor Leste (1991-2001)

-

10,00020,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ton

s/an

num

Potential Rice Consumption (High (84kg/annum/cap))Rice Production (50% milling efficiency)Potential Rice Consumption (TLHS(95kg/annum/cap))Estimated Imports (UN Border Control) +Local ProductionEstimated Imports (TLHS 2001) +Local ProductionEstimated Imports (Indonesian Government) +Local Production

Fonte: Susenas; Controle de Fronteiras da ONU; TLHS (2001); ARP II

7. Pressupondo uma eficiência de moagem de 50% e contando com perdas, calcula-se que a produção de arroz tenha sido cerca de 28.000 toneladas/ano em 1991, aumentando para quase 36.000 toneladas/ano em 1997. Antes de 1997, a diferença entre a produção e o consumo locais era perfeita pela BULOG. Uma vez que o Controle de Fronteiras da ONU só registou 21.000 toneladas para este período, é provável que a diferença seja perfeita por arroz de contrabando, entrando em Timor Leste pela fronteira ocidental e por barcaça na parte oriental. O arroz no centro rural e em Dili deverá ser na maioria importado através do porto de Dili. (Este cenário é apoiado pelos preços do arroz, tal como mostrado na Figura 6). Embora a produção tenha conseguido recuperar para 80% dos níveis de 1997, os dados do TLHS (2001) sugerem que o consumo aumentou para além dos níveis anteriores a 1997, facilitado por mais importações.

8. A Figura 3 demonstra que Timor Leste não é auto-suficiente em arroz. Embora as importações de arroz antes de 1999 tenham sido controladas pelo governo indonésio, esta função é agora da responsabilidade de comerciantes privados, que respondem a interesses comerciais e a sinais de mercado para determinarem os preços e as quantidades a importar. À partida, a transferência destas funções para os comerciantes, que respondem a forças de emrcado, pode beneficiar Timor Leste no sentido em que estes operadores vão tentar maximizar a eficiência, vão assumir o risco e vão fornecer o produto mais barato possível no mercado. Contudo, é provável que o contrabando venha a afectar a eficiência destas funções.

9. Mercados: Tal como reflectido tanto na concepção do ARP I e do ARP II, as barreiras principais à melhoria da venda do arroz nos mercados de Timor Leste, incluem:

ANEXO 2

151

(i) processamento pós-colheita, embalagem e armazenagem disfuncionais, o que afecta a qualidade; (ii) problemas de distribuição, incluindo infraestruturas de redes, de estradas e de transportes e (iii) custos não competitivos de produção de arroz local .

10. Durante o período da administração indonésia o mercado não desenvolvem laços essenciais entre o produtor e o consumidor. O sistema indonésio apoiava-se num sistema centralizado em Dili para recolha e distribuição de arroz, em que o mercado se criava devido a um preço base garantido, em que a recolha era organizada e re-distribuída para os mercados fora de Timor Leste e em o arroz de outras províncias era vendido nos mercados locais. É ainda possível que se tenha distribuído algum arroz local pelos mercados locais. Depois dos distúrbios civis na altura do referendo e do colapso do sistema do governo indonésio, este mercado artificial de arroz e este sistema de distribuição subitamente deixaram de operar.

Factores de Qualidade e de Preços 11. Os padrões de retalho para o arroz são afectados por: (i) natureza dos mercados, tal como referido acima; (ii) escolha dos consumidores, tal como a qualidade do arroz importado versus disponibilidade de arroz local; (iii) reservas pessoais mantidas pelos orizicultores e (iv) a diferença de preço para compradores por grosso (50kg ou mais) e para pequenos compradores. É provável que estes últimos sejam pessoas com poucos rendimentos, não envolvidas na actividade orizícola.

12. Os problemas de acesso ao mercado para o arroz produzido localmente, incluem: falta de transporte, questões logísticas, imaturidade das redes, falta de processamento pós-colheita, principalmente de embalagem para transporte, a herança indonésia de mercados regulados, pouca educação da maioria da população e a necessidade de manter um modo de vida de subsistência, de forma a garantir auto-suficiência e sobrevivência. Em contraste, o arroz importado tem melhor acesso à maioria dos mercados. As escolhas do consumidor são afectadas, entre outras, pela qualidade. Os relatórios sobre discussões de campo em diferentes partes de Timor Leste, com consumidores e vendedores locais (não comerciantes que, geralmente, vendem arroz importado) confirmam que o arroz local pode ser de melhor qualidade do que o arroz importado. Os timorenses preferem consumir o arroz produzido localmente, desde que ele seja de qualidade igual à do arroz importado. No entanto, o controle de qualidade não é bom e muitas moagens locais, que produziam arroz de boa qualidade quando se estabeleceram, decaíram rapidamente para uma produção medíocre, com até 80% de grãos partidos.

13. Muitos agricultores referiram guardar muita da produção para o seu próprio consumo, entre as colheitas. Isto deve-se à sua incapacidade para comprarem arroz suficiente para corresponder às necessidades fora da época. Em comparação, muitas pessoas das terras altas compram arroz importado, porque este está disponível nos mercados das terras altas, em quantidades suficientes e em embalagens adequadas. Em tempos de grandes colheitas, o arroz abunda nas regiões orizícolas e muitos lavradores tentam vender os seus excedentes nos mercados. Contudo, tal como descrito previamente, os mecanismos de venda ainda não estão desenvolvidos e a qualidade do arroz local frequentemente é inferior e, assim, fica sempre algum arroz por vender.

ANEXO 2

152

14. Preços. A Figura 4 indica que o custo do arroz importado no porto de Dili subiu de cerca de Rp.1000/kg para Rp.1500/kg entre Junho de 2000 e Julho de 2001. Estes valores foram convertidos a partir de US$ às taxas cambiais actuais. O custo do arroz por unidade de peso é mais ou menos semelhante para os diferentes países que exportam para Timor Leste

Figura 4: Preços de Importação de Arroz de Diversos Países, no Porto de Dili

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

May-00 Jun-00 Aug-00 Oct-00 Nov-00 Jan-01 Feb-01 Apr-01 Jun-01 Jul-01

Rp.

/Kg

Vietnam Thailand Indonesia Australia Fonte: Unidade de Recenseamento e Estatística (2001). Inquérito aos Sucos de Timor Lorosae

15. O recente recenseamento dos sucos confirma que, em média, o arroz local em retalho nos mercados e nas lojas é marginalmente mais barato ou, pelo menos, com preço igual ao do arroz importado (Figura 5). O preço médio de importação para o arroz é de Rp. 3.982/kg, enquanto que o arroz local vende por uma média de Rp. 3.592/kg. Os dados mais recentes do TLHS confirmam que os rpeços têm estado a cair e que, em média, o arroz local é ainda marginalmente mais barato que o arroz importado (arroz importado Rp. 3.512/kg versus Rp. 3.455/kg).

16. A Figura 5 indica que tanto o preço do arroz local como o preço do arroz importado se ajustaram e declinaram desde inícios de 2001, ao nível do retalhista. A Figura 5 também mostra que, embora o arroz importado seja mais caro que o arroz local quando comprado ao quilo, é mais barato (numa base por quilo) se for comprado à saca de 50 kg. Assim, o preço de uma saca de 50 kg geralmente vendida a Rp.150,000 ou Rp. 3.000/kg, pode aumentar para cerca de Rp. 4.000/kg, quando é vendida ao quilo

17. Os preços de retalho das importações podem ter descido porque talvez os canais se tenham aberto e hajam quantidades maiores nos mercados interiores. O arroz importado pode ainda seguir tendências de preço do arroz local, que dependem da estação da colheita. Isto é confirmado por dados recolhidos junto da Unidade de Controle de Fronteiras, que mostram que a média móvel de quantidades importadas desde Junho de 2000 aumentou de 17.000 para 20.500 toneladas, para 2000 e 2001 respectivamente. Além disto, uma boa colheita em 2001 significa que pode haver actualmente um

ANEXO 2

153

excedente de arroz em Timor Leste, principalmente nas regiões orizícolas, tais como Viqueque e Covalima.

18. A Figura 5 mostra ainda que os preços médios do arroz na fronteira (i.e., no porto de Dili) têm aumentado consistentemente de cerca de 1.000Rph/kg para mesmo acima de 1.500 Rph/kg. Assim, a margem de lucro para os importadores ou grossistas declinou de cerca de 1.840 Rph/kg em Janeiro de 2001 para 1.550 Rph/kg em Maio de 2001 e 1050 Rph/kg em Agosto de 2001. Com as estimativas actuais de níveis de importação (20.500 toneladas por ano), as margens de lucro estão avaliadas em cerca de $2,3 milhões. A margem de lucro para os retalhistas que vendem arroz importado ao quilo nos mercados também diminuíu no mesmo período de 780 para 400 Rph/kg

Figura 5: Preços do arroz emTimor Leste (rph/kg)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

Mar-00 Jun-00 Oct-00 Jan-01 Apr-01 Jul-01 Nov-01

Import (Dili port) Import (sold by the Kg)Local (sold by Kg) Import (sold by 50kg Bag)

Fontes : 1. Unidade de Controle de Fronteiras (valores de ‘Importação, Porto de Dili’)

2. Inquérito aos Sucos (valores de Janeiro de 2001 para “Importado vendido ao quilo” e “Local vendido ao quilo)

3. Valores de observações de campo do Banco Mundial, recolhidas durante a missão pré-apreciação ARP em vários distritos (tudo valores de Maio de 2001)

4. Valores de observações de campo da JICA, recolhidos durante visitas ao campo em diversos distritos (tudo Agosto de 2001). Os valores para “Importado vendido à saca de 50kg” em Janeiro de 2001 e “importado (Porto de Dili)” em Agosto de 2001 são estimativas.

5. TLHS, 2001 para valores de Setembro de 2001.

19. Os dados mais recentes do TLHS são mostrados em “Nov 01” na Figura 5. Mostram que os preços tanto do arroz local como do arroz importado aumentaram novamente no final do ano passado, reflectindo uma oferta menor de arroz depois da colheita. Além disso, os dados mostram que os preços do arroz importado e do arroz local competem por quotas de mercado. Uma vez que o preço do arroz importado segue a sazonalidade do arroz local, tem que ser a oferta de arroz local que está a orientar as flutuações de preço do arroz importado. Assim, as margens de lucro também flutuam com as estações.

ANEXO 2

154

20. Os preços por quilo de arroz são resumidos do TLHS na Figura 6 para os diferentes estratos. A figura indica que o arroz importado é ligeiramente mais caro nas zonas rurais, incluindo o centro, as terras altas e algumas zonas urbanas nos distritos. Isto pode bem relacionar-se com os custos de transporte e com o facto de o arroz local não ser capaz de alcançar estes mercados efectivamente, dando ao arroz importado um monopólio. O arroz importado é mais barato nas zonas urbanas, incluindo Dili/Baucau e no ocidente. Estas zonas são zonas orizícolas e podia-se esperar que o arroz local fosse mais barato, principalmente porque o arroz importado tem custos elevados de transporte para alcançar estas zonas. Contudo, talvez isto seja porque os comerciantes estão a vender a preços reduzidos para competirem com o arroz local e conseguem ainda fazer um lucro. Se o arroz for contrabandeado a partir da Indonésia para o ocidente rural, os custos de transporte podem ser minimizados e os actuais direitos de 10% podem ser evitados, o que permite que o arroz importado possa competir efectivamente.

Figura 6: Preços do arroz nas diferente regiões em Timor Leste, Setembro de 2001

0500

1,0001,5002,0002,5003,0003,5004,0004,500

Rp/

Kg

Local Rice Imported Rice

Fonte: TLHS 2001 Características dos Orizicultores

21. A Figura 7 mostra o número de núcleos familiares que praticam as culturas listadas. De acordo com os dados (do TLHS), cerca de 26% dos núcleos familiares cultivam arroz.

ANEXO 2

155

Figura 7: Número de Núcleos Familiares em Timor Leste que Praticam uma Determinada Cultura

80.8%

67.9%

43.9%

33.4%

27.1%

22.5%

17.8%

15.7%

12.3%

11.4%

7.8%

4.9%

4.6%

4.4%

3.6%

3.2%

2.8%

2.6%

0

20,00

040

,000

60,00

080

,000

100,00

0

120,00

0

140,00

0

160,00

0

Maize

Cassava

Sweet potato

Taro

Bananas

Rice

Squash

Coffee dry bean

Coffee cherries

Kidney bean

Vegetables

Other fruit

Mung bean

Peanuts

Coconuts

Gogo Rice

Soy bean

Potato

Figura 8: Estimativa do Número de Orizicultores ao Nível do Dis trito em Timor Leste (2000)

010,00020,00030,00040,00050,00060,00070,000

Vique

que

Oecus

si

Bobo

naro

Covalim

a

Manatu

to

Laute

m

Bauca

u

Manufa

hiAil

eu

Ermera

Ainaro Dili

Liquic

a

Nu

mb

er o

f p

eop

le

0%10%20%30%40%50%60%70%

Number of people living in Sucos where rice is the main crop (aggregated at the District level)

Percent of people living in Sucos where rice is main crop to total number of people in all Sucoswithin each District

ANEXO 2

156

22. Os resultados do Inquérito aos Sucos indicam que cerca de 30% dos timorenses estão envolvidos em actividades relacionadas com a prática do arroz (Figura 8). Trata-se de um número aproximado, pois o Inquérito aos Sucos não permite a determinação rigorosa do número real de pessoas que já foram orizicultores.3

Tabela 2: Orizicultores por Distrito (2000)

Distrito A B

Viqueque 60.967 66% Oecussi 41.247 30% Bobonaro 28.511 60% Covalima 25.462 46% Manatuto 19.082 29% Lautem 18.337 35% Baucau 13.736 36% Manufahi 12.925 17% Aileu 10.869 27% Ermera 7.327 15% Ainaro 4.125 12% Dili 2.178 5% Liquica 1.864 2% ET 246.630 29%

A: Número de habitantes em Sucos onde o arroz é a cultura principal. B: Percentagem de habitantes em Sucos onde o arroz é a cultura principal.

23. Por exemplo, em Aileu, vivem cerca de 60.000 pessoas em Sucos onde o arroz é a cultura principal a ser praticada. Esta população representa cerca de 65% da população total em todos os Sucos do Distrito de Aileu. Da mesma forma, em Ainano, vivem mais de 40.000 pessoas em Sucos onde o arroz é a principal cultura e a população representa cerca de 30% da população total de todos os Sucos do Distrito de Ainaro. No total, calcula-se que hajam cerca de 250.000 pessoas, ou cerca de 30% da população dependentes da cultura do arroz para a sua subsistência, pelo menos em parte.

24. Muita da produção de arroz é consumida pelo agricultor e pela sua família. A Tabela 3 mostra a produção de arroz descascado (calculado em 50% da produção do arrozal) para os diferentes quintos de rendimento da sociedade. O grupo Q1 são os 20% mais pobres da população, com os Q2, Q3, Q4 e Q5 a serem progressivamente mais prósperos. Assim, a Tabela 3 mostra que 64% da produção no grupo Q1 é consumida pelo agricultor e pela sua família. Esta proporção é relativamente estável para todos os grupos de quintos, sendo de 69% para o grupo mais próspero do Q5. Contudo, a quantidade de arroz vendido aumenta de 500 t.p.a. para 1.279 t.p.a., indicando que os orizicultores mais prósperos podem dispor de maior quantidade da sua própria colheita. Eles também têm mais quantidade para vender e, possivelmente, melhor acesso a

3 As perguntas relevantes colocadas (i) Existem partes do Suco irrigadas? (sim,não) (ii) Quais as 3 culturas principais neste Suco, por ordem de importância (arroz, milho, café), (iii) Quantas pessoas vivem presentemente neste Suco?

ANEXO 2

157

mercados. Isto é mostrado na Tabela 4, que indica que os agricultores mais prósperos têm cerca do triplo da despesa em transporte.

Tabela 3: Produção & Consumo de Arroz Descascado, Desagregado por Quintos de Rendimento

Consumo (Tons/Ano) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total

Arroz Local Comprado 443 6% 982 8% 833 6% 1.456 8% 1.213 6% 4.928 7%Arroz Local Produzido 2.254 32% 3.164 27% 3.000 23% 3.951 23% 3.552 16% 15.921 22%Arroz Local Recebido 121 2% 339 3% 169 1% 306 2% 730 3% 1.665 2%Arroz Importado Comprado 4.208 60% 7.208 62% 9.328 70% 11.544 67% 16.462 75% 48.751 68%Total Consumo 7.027 100% 11.693 100% 13.331 100% 17.257 100% 21.957 100% 71.265 100% Produção (Tons/Ano) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total

Produção Perdida 447 12% 223 5% 641 10% 425 5% 286 5% 2.022 7%Produção Consumida 2.371 64% 3.295 69% 4.181 63% 5.206 67% 4.118 69% 19.169 66%Vendida 500 13% 1.035 22% 1.189 18% 1.551 20% 1.262 21% 5.537 19%Trocada + Pagamento 366 10% 188 4% 453 7% 418 5% 159 3% 1.585 5%Excedentes 20 1% 31 1% 151 2% 218 3% 164 3% 585 2%Total Produção 3.704 100% 4.772 100% 6.615 100% 7.817 100% 5.990 100% 28.898 100%

Fonte: TLHS 2001 25. De uma forma geral, a Tabela 3 mostra que cerca de 25% da produção entra no mercado por venda, pagamento ou troca, Os excedentes parecem aumentar com o rendimento e as perdas parecem diminuir com o rendimento. A ligeira diferença na produção do Q5 quando comparado com o grupo Q4 pode dever-se ao facto de actividades geradoras de rendimentos se terem transferido do arroz para culturas mais rentáveis, tais como o café, fruticultura e vegetais, ao nível do Q5. Da mesma forma, o consumo de arroz local também diminui ao nível Q5, reflectindo talvez escolha de consumo para arroz importado, que pode ter uma qualidade mais consistente, uma embalagem mais conveniente e está relativamente mais disponível. Dados os excedentes localizados de arroz por vender e a extensão das importações, os membros da comunidade agricultora com apoio mais alargado apelaram para a imposição de um direito de importação mais alto.

Tabela 4. Despesa com Transporte para os Agricultores mais Ricos e mais Pobres

Q1 Q5

Dili/Baucau - 102.093 Outros Urbanos 77.302 57.261 Terras Altas Rurais 22.598 150.545 Terras Baixas Rurais 26.234 87.384 Média 31.534 99.321

Fonte: TLHS 2001

26. Com base nos resultados do TLHS, a produção nacional anual total de arroz era de cerca de 29.000 toneladas entre o terceiro trimestre de 2000 e o mesmo período em

ANEXO 2

158

2001. Isto compara com o consumo total nacional anual de quase 72.000 toneladas4. Os dados de consumo foram divididos entre arroz local e arroz importado. O consumo total anual de arroz importado é de cerca de 49.000 toneladas, ou 68% do total, enquanto que o consumo da produção local perfaz cerca de 31% (22.514 tons/ano 5), incluindo comprado, consumo de arroz próprio e arroz recebido. Com base nestes dados é evidente que Timor Leste está longe de ser auto-suficiente na produção de arroz.

Figura 9: Consumo Anual de Arroz Local e de Arroz Importado para os diferentes quintos de rendimento em Timor Leste.

(Q1=mais pobre a Q5=mais rico)

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

Q 1 Q 2 Q 3 Q 4 Q 5

Total Local rice Imported Rice

Fonte: TLHS 2001 Impacto do Aumento dos Preços de Arroz na Despesa 27. O efeito de um aumento do direito de importação seria um aumento correspondente nos preços pagos pelo consumidor de arroz importado. Em termos da despesa, a compra de arroz importado ocupa mais ou menos a mesma importância em termos relativos, indo de 63% no Q1 a 75% no Q5. Contudo, em termos nominais, os grupos Q5 mais ricos gastam cerca de quatro vezes mais em arroz importado (6.444 rph/semana-Q5 : 1.741 rph/semana-Q1). (Tabela 5 e Figura 10).

4 O TLHS é um “retrato instantâneo” da nação entre Agosto de 2001 e Dezembro de 2001 e, como tal, não apresenta informação ao longo do tempo. O período de recolha para os dados de produção foi de 12 meses, enquanto que para os dados do consumo foi de uma semana. Isto explica as diferenças nas categorias, p.e. “arroz cultivado localmente” devia ser equivalente a “produção consumida”; o “arroz comprado localmente” devia ser igual a produção “vendida”. A pessoa do núcleo familiar que deu as respostas sobre produção, era diferente da pessoa que deu as respostas sobre consumo. Isto também ajuda a explicar as diferenças. 5 Produção calculada a partir do consumo – arroz importado = 22.514 t.p.a. Quando calculada a partir da tabela da produção, é de 26.291 t.p.a. (líquidos de excedentes e perdas). A diferençca provavelmente deve-se aos diferentes períodos de recolha e aos diferentes inquiridos, tal como explicado na nota 4, acima.

ANEXO 2

159

Tabela 5. Média da Despesa Per Capita em Arroz para os Grupos de Rendimento desde o M ais Pobre (Q1) até ao Mais Rico (Q5)

(Rph/semana)

Quinto 1 Quinto 2 Quinto 3 Quinto 4 Quinto 5 Arroz Local- Comprado 179 6% 417 9% 337 6% 535 8% 481 6% Arroz Importado -Comprado 1.741 63% 2.889 62% 3.771 71% 4.604 68% 6.444 75% Arroz Local - Produzido 801 29% 1.184 26% 1.129 21% 1.517 22% 1.352 16% Arroz Local - Recebido 42 2% 127 3% 57 1% 128 2% 264 3% Arroz Importado -Recebido 11 0% 16 0% 9 0% 0 0% 99 1% Total 2.774 100% 4.632 100% 5.303 100% 6.783 100% 8.640 100%

Figura 10. Despesas em Arroz (Rph/semana)

Expenditure on Rice (Rph/week)

0100020003000400050006000700080009000

10000

Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Quintile 5

Local Rice- Purchased Imported Rice - PurchasedLocal Rice - Home Grown Local Rice - ReceivedImported Rice -Received

28. Esta análise não considera alterações comportamentais que possam surgir em resultado da imposição de um direito de importação e das circunstâncias alteradas. As alterações no consumo de um bem, em resposta a uma alteração no preço, chama-se elasticidade de preço da procura e é uma forma útil de prever, entre outros, o impacto de um imposto (pressupondo que a resposta do preço a umimposto seria o aumento de preços no mercado). Os cálculos iniciais sobre a elasticidade do rendimento da procura nos quintos foram realizados com base nos dados TLHS. Os resultados indicam que os quintos mais ricos alteram menos que os pobres os seus padrões de consumo, em resultado da flutuação do rendimento. A Figura 11 mostra que, quando enfrentados com uma alteração de 1% no rendimento, os agricultores mais ricos do quinto 5 modificariam o seu consumo de arroz em 0,49%, enquanto que os mais pobres (Q1), para a mesma alteração, modificariam o seu consumo de arroz em 1,12%. Isto mostra que, para os pobres, a decisão de comprar arroz importado depende mais das suas receitas; se, durante uma estação, as receitas forem menores, a compra de arroz seria sacrificada mais prontamente do que por agricultores mais ricos. A compra de arroz está relativamente

ANEXO 2

160

mais dependente do rendimento para os pobres, do que para os ricos e, portanto, um aumento no preço do arroz devido a um imposto, vai afectar mais os pobres do que os ricos.

Figura 11: Elasticidade do Rendimento da Procura de Arroz em Timor Leste, para os Diferentes Grupos de Quintos6

Fonte: TLHS 2001 29. É igualmente útil olhar para a despesa7 com o arroz, em comparação com outras culturas básicas. A Figura 12 mostra que a compra de arroz importado constitui a proporção principal das despesas efectuadas pela população mais pobre de Timor Leste (57%). Outros grupos importantes incluem legumes (20%), milho (7%) e arroz local (6%). Em comparação, os núcleos familiares no quinto mais rico (Q5) gastam em média somente 26% da despesa total em arroz importado, com carne, legumes e peixe (26%, 22%, 10%) a serem outros alimentos importantes. Notar que o valor nominal da despesa dos ricos é pouco abaixo de 24.000 Rph, enquanto que para os pobres é somente de 3.059 Rph. Portanto, em termos de percentagem da despesa total, os pobres gastam mais a comprarem arroz, do que os ricos.

6 O TLHS não é a melhor fonte de dados para se calcularem elasticidades, porque estamos a utilizar valores médios de consumo e de rendimento entre os quintos, para mostrar como o consumo se altera com base no rendimento. Idealmente, deviam ser usadas amostragems maiores. Devia realizar-se um pequeno inquérito específico, baseado na metodologia TLHS, para se determinar com mais rigor tanto a elasticidade do rendimento como a elasticidade dos preços do arroz, bem como de elasticidades cruzadas de preços. 7 O dispêndio é calculado sobre um grupo de produtos agrícolas, derivados da secção de Consumo e Dispêndio do questionário TLHS. Não é o mesmo grupo de produtos gerais, utilizado para o cálculo da linha de pobreza. O objectivo aqui é mostrar o dispêndio relativo com os produtos agrícolas principais, para dois grupos diferentes de rendimentos em Timor Leste.

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

Elasticity 1.12 0.88 0.59 0.49

Quintile 1-2 Quintile 2-3 Quintile 3-4 Quintile 4-5

ANEXO 2

161

30. Em resumo, a caracterização da natureza da produção e do consumo de arroz, tal como derivada do TLHS, parece indicar que os pobres tendem a depender do arroz importado como parte da sua nutrição básica. No caso dos agricultores mais pobres, o seu rendimento não iria melhorar drasticamente com um imposto sobre as importações de arroz, porque as suas vendas de arroz são relativamente pequenas. Contudo, como consumidores de arroz (57% da sua despesa, ver Figura 10), eles iriam que ter que cortar no seu consumo. Os produtores e os vendedores de arroz local são maioritariamente agricultores não pobres, que podem beneficiar dos preços mais elevados que um direito de importação iria acarretar. A decisão de comprar arroz importado com base no rendimento é uma questão relativamente menor para os agricultores de rendimentos mais elevados; para este grupo, um direito de importação adicional (dependendo do seu nível) pode não reduzir drasticamente o seu consumo de arroz importado.

ANEXO 2

162

Figura 12: Percentagem Média Nacional Per Capita da Despesa Semanal dos Muito Pobres (Q1) e dos Ricos (Q5)

Percentage weekly expenditure for wealthy (Quintile5) for purchased food (Total:23,903

Rph).

Cassava1%

Sweet Potatoes

1%

Total Vegetables

22%

Total Fruits4%Total

Legumes/Nut

5%

Local Rice2%

Unhusked Rice0%

Imported Rice26%

Taro0%

Total Fish10%

Total Meat26%

Corn3%

Percentage weekly expenditure for very poor (Quintile1) for purchased food (Total:3,059 Rph).

Cassava1%

Sweet Potatoes

0%

Total Vegetables

20%

Total Fruits1%

Total Legumes/Nut

s2%

Local Rice6% Unhusked

Rice0%

Imported Rice57%

Taro0%

Total Fish2%

Total Meat4%

Corn7%

ANEXO 3

163

ANEXO 3: DESCOMPRIMIR OS SALÁRIOS DA FUNÇÃO PÚBLICA

1. A implementação das recomendações do Capítulo 9 forma uma proposta de dois passos:

No primeiro passo, os salários dos Níveis 5 a 7 e Nível 4 (a) (os escalões descomprimidos), seriam aumentados para se alcançar uma razão global de compressão de 8:1 relativamente a um salário mínimo para trabalho não qualificado (o salário sombra) – um valor conservador por padrões internacionais. O salário para trabalho não qualificado de $3 por dia, ou $65 por mês, tal como se observou no início de 2000, pode ser tomado como um valor aproximado. Isto iria elevar a base de pagamentos para o pessoal do Nível 7, de $361 para $520 por mês (Tabela 1). Os salários do resto do pessoal nos Níveis descomprimidos seria elevado na mesma proporção.

Tabela 1: Bases Salariais Propostas e Escalões Salariais ($ por mês)

AF 2000-2001 (Base Salarial)

Proposta (Base Salarial) Escalão Salarial

Nível 1 85 85 85 Nível 2 100 100 100 Nível 3 123 123 123 Nível 4 155 155 155 Nível 4(a)1 155 223 223-290 Nível 5 201 290 290-383 Nível 6 266 383 383-520 Nível 7 361 520 520-678

1 O Nível 4 consistiria somente de pessoal de educação e saúde. O Nível 4(a) é o restante pessoal do Nível 4.

No segundo passo da proposta, o pessoal dos níveis descomprimidos seria mapeado em escalões de incrementos anuais, indo desde a nova base salarial até à base salarial do nível seguinte. Assim, os níveis consistiriam de um número de escalões salariais anuais e usa-se um valor ilustrativo de 10 escalões para se calcular o pagamento máximo ao pessoal do Nível 7. Se se preferir, pode usar-se um número menor de escalões (p.e., cinco). O uso de dez escalões implicaria um incremento anual de 3%, a taxa anual de inflacção actualmente prevista para Timor Leste. Na ausência de um aumento salarial geral da função pública, isto implica que o valor real dos salário dos níveis 4(a) e superiores se manteria constante. As consequências financeiras de se implementar um exercício de mapeamento são incertas, embora se saiba que, uma vez mapeado, a maioria do pessoal recrutado até agora para os Niveis descomprimidos ficaria no nível base, ou muito perto dele, enquanto que os restantes 70% permaneceriam no salário inferior. Nos anos subsequentes, o pessoal subiria um incremento no final de cada ano. 2. A implementação destas propostas iria descomprimir substancialmente os salários da função pública. A implementação do passo 1 iria elevar a razão de compressão relativamente ao salário sombra, de 5,6 para 8,0 e, relativamente ao nível nominal do pagamento mais baixo, de 4,4 para 6,2. A implementação do passo 2 iria elevar ainda

ANEXO 3

164

mais a razão de compressão “sombra” para 10,4 e a razão nominal de compressão para 8,0.

3. Existem alguns desenvolvimentos futuros que se devem considerar, quando se avalia a sustentabilidade fiscal de qualquer alteração na estrutura de pagamentos.

• No final do AF2002-03, o número de oficiais da polícia deve aumentar dos actuais 580 para 3.000 e o número do pessoal de defesa vai aumentar de 600 para 1.500. Além disto, pretende-se que hajam mais 1.500 militares na reserva, pagos por 28 dias de serviço por ano. É pouco provável que a força de reserva seja constituida nos próximos 3 anos e esta é ignorada nas projecções referidas abaixo: ? Está em discussão a introdução de um esquema de pensões para os funcionários

públicos. Embora não existam ainda propostas a serem consideradas actualmente, pode considerar-se uma contribuição de 10% da entidade patronal.

? É possível que a função pública (excluindo oficiais de polícia) aumente de 10.000

em 1 de Julho de 2001 para 12.000 em 1 de Julho de 2003.

4. Implicações financeiras.1 Os aumentos nos salários pagos ao pessoal dos níveis 5 a 7, de acordo com o primeiro passo, iriam elevar a folha salarial no ano financeiro de 2001-02 em cerca de $1,4 milhões, de $18,0 milhões para $19,4 milhões, e a folha salarial nos anos financeiros de 2002-03 e de 2003-04 aumentaria mais (pois o número de oficiais da polícia e de defesa vai aumentando) para, respectivamente, $22 milhões e $24 milhões. O fardo adicional do exercício de mapeamento previsto no segundo passo, seria relativamente modesto, de cerca de $221.000 no AF2001-02. Um aumento de 1.000 no número de funcionários públicos iria resultar, com o salário médio, numa despesa adicional de cerca de $2 milhões por ano. A introdução de um esquema de pensões no AF2002-03 com uma contribuição de 10% da entidade patronal, aumenta a folha salarial em mais de $2 milhões a partir do AF2002-03, sob qualquer cenário. Tal como se referiu, os ajustes a serem efectuados nestas áreas só podem ser feitos no contexto de um cenário fiscal sustentável.

1 Estimadas com base no pressuposto de que a descompressão entra em vigor no início do AF2001-02. Os resultado alteram-se com o tempo e têm que ser calibrados para um período futuro, para análises subsequentes.

165

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