BOLETIN 21Santiago, Chile, Abril 1990

SUMARIO

Presentación 5

Conferencia mundial sobre educación para todos 7

Declaración Mundial sobre Educación para Todos 8

Marco de Acción para Satisfacer las Necesidades Básicasde Aprendizaje 15

La planificación educativa en el futuro 27Jesús M. Gurriarán

Análisis del financiamiento y administración de laeducación en un contexto de austeridad.El caso del Uruguay 36Aldo E. Solari

Estrategias para la introducción del consejo deexámenes del Caribe 60Barbara Bailey

Los consejos de escuela y el desarrollo educativo.Una experiencia argentina 69Antonio P. F. Salviolo

Actividades OREALC 72

Publicaciones OREALC 81

PROYECTOPRINCIPALDE EDUCACIONen América Latina y el Caribe

5

Convertir en realidad el enorme potencial existente para el progreso ylas posibilidades humanas, depende de que la gente sea capaz de adquirirla educación y de otorgar el impulso necesario a la utilización del conjunto–siempre en expansión– de conocimientos adecuados y de los mediospara compartirlos. Esta aspiración –transformada en mandato histórico porlas necesidades de millones de seres en el mundo– resume el firme propó-sito surgido de la reciente Conferencia Mundial sobre Educación para To-dos celebrada entre el 5 y 9 de marzo en Jomtien, localidad cercana aBangkok, Tailandia.

En vísperas de un nuevo siglo, con un auténtico proceso de distensiónpacífica en marcha y de una mayor cooperación entre las naciones queasegura la extensión de importantes beneficios aprovechables para la su-pervivencia y bienestar básico de la población mundial, existe el convenci-miento que la combinación de esos factores con la experiencia acumuladade reformas, innovaciones e investigaciones convierte a la educación bási-ca para todos en un objetivo alcanzable por primera vez en la historia. Deesta forma, los más de 1.500 participantes de esta Conferencia, convoca-dos por la UNESCO, UNICEF, Banco Mundial y el PNUD, aprobaron dosdocumentos llamados a jugar en el futuro inmediato un papel trascenden-tal en la educación. Ellos son la “Declaración Mundial sobre Educaciónpara Todos” y el “Marco de Referencia para la Acción Encaminada a laSatisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje”, ambos inclui-dos en este número de nuestro Boletín.

A los pocos días de la Conferencia Mundial, se efectuó en México elCongreso Internacional “Planificación y Gestión del Desarrollo de la Edu-cación”. En esa oportunidad, 360 especialistas procedentes de 101 paísesconcordaron en que la crisis económica, la crisis educativa y la propia cri-sis de la planificación social ponían en evidencia que la utilización racionalde los escasos recursos es más necesaria que nunca para enfrentar lascarencias que en este campo afectan a la comunidad. Jesús M. Gurriarán,sobre lo analizado en este Congreso, presenta un interesante trabajo queresume y proyecta el rol que la planificación debe jugar en el futuro de laeducación.

Como un homenaje a la memoria de Aldo E. Solari –uno de los másinfluyentes cientistas sociales de América Latina, fallecido en enero de1989– presentamos uno de los últimos trabajos encargados por la UNESCO:un análisis del financiamiento y la administración educativa en un contextode austeridad como el que afecta al Uruguay, su país.

En este número del Boletín incluimos, además, el aporte de BarbaraBailey que relata los esfuerzos de los docentes del Caribe de habla inglesapor establecer los Consejos de exámenes que reemplazarán a los querealizaban tradicionalmente diversos centros de altos estudios de Gran Bre-taña.

Por último, reproducimos resumidamente la intervención de AntonioP. F. Salviolo, Ministro Director General de Escuelas y Cultura de la Provin-cia de Buenos Aires, Argentina, en un seminario realizado en la sede deOREALC sobre la experiencia de los Consejos de Escuela y el desarrolloeducativo. Una experiencia cuyos resultados positivos la han hecho atra-yente como instrumento para hacer efectiva la participación de los actoreseducativos en la solución innovativa de los problemas que debe enfrentarel sector.

PRESENTACION

7

Delegaciones gubernamentales y no gubernamentales, agencias de cooperación y per-sonalidades provenientes de todo el mundo han suscrito el compromiso de satisfacer lasnecesidades básicas de aprendizaje de todos los habitantes del planeta. Se trata de uncompromiso político y técnico sostenido en los valores de libertad, igualdad y solidaridad.

En palabras del Director General de la UNESCO, Federico Mayor, “La Conferencia Mun-dial ciertamente no constituye un punto de partida, no podría serIo, como tampoco puedeser considerada como un fin en sí misma. Es una etapa, sin duda, de enorme trascendenciaentre todos aquellos que se encuentran involucrados en la educación y que han unido susesfuerzos y sus habilidades para preparar el futuro de nuestros jóvenes. Debemos seguiravanzando con renovado vigor y clara comprensión del sentido de nuestro objetivo: educa-ción para todos en el año 2000”.*

Es un compromiso político basado en el consenso sobre la importancia y la urgenciaque tiene la educación para el futuro individual y colectivo de nuestras naciones; en el con-senso que la calidad de vida de los sujetos y los procesos de desarrollo económico, político,social y cultural dependen, en gran medida, de los protagonismos que ellos puedan desem-peñar en la construcción de sus destinos; en la voluntad política de enfrentar las circunstan-cias adversas concertando acciones a nivel nacional e internacional.

Es un desafío técnico en la medida en que las necesidades básicas de aprendizaje seconstituyen en la principal referencia para elaborar las estrategias adecuadas para su satis-facción. La calificación y determinación de las demandas, en medio de nuevas circunstan-cias, implica asumir que no se puede avanzar con las ofertas educativas que conocemoshasta ahora. La Conferencia ha sido un llamado a la creatividad, a la renovación de lasconcepciones y estrategias educativas. La incorporación de nuevos actores al desafío nosólo constituye la expresión de un compromiso político sino también, y simultáneamente, undesafío de renovación pedagógica. Es el reto de compatibilizar cobertura con eficiencia,equidad y calidad educativa.

En este marco de compromiso político-técnico se sitúan los problemas de financiamien-to de la educación. La gravedad y urgencia de resolver el problema de la deuda externa, dela reorientación de recursos hacia la educación, del incremento de la cooperación interna-cional destinada a la educación constituyen aspectos claves para el logro de los objetivosmundialmente convenidos.

La Conferencia Mundial, que fue convocada por la UNESCO, UNICEF, el Banco Mundialy el PNUD, constituye una revitalización del Proyecto Principal de Educación para AméricaLatina y el Caribe, Proyecto que constituye un precedente importante de este trascendentalevento y vía fundamental para el logro de sus objetivos en la región.

Este evento tuvo lugar en Jomtien, localidad cercana a Bangkok en Tailandia, entre losdías 5 al 9 de marzo de 1990 y en él fueron aprobados por unanimidad por los aproximada-mente 1.500 asistentes dos documentos complementarios entre sí: la “Declaración Mundialsobre Educación para Todos” y el “Marco de Referencia para la Acción Encaminada a laSatisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje”.

Junto a la discusión y aprobación de estos documentos se realizaron 32 mesas redon-das sobre temas y planes nacionales de acción y 60 exhibiciones sobre experiencias rela-cionadas con los objetivos de la Conferencia.

“Previo a la aprobación de ambos documentos, su texto habría recorrido sucesivas ins-tancias de discusión, dando origen a 10 reuniones regionales donde la mayor parte de lospaíses del planeta tuvieron la ocasión de dar a conocer sus puntos de vista al respecto.

Por la trascendencia de los compromisos adoptados y el papel que estos documentosestán llamados a jugar en el futuro inmediato, ellos son incluidos en el presente Boletín delProyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe. Para una mayor informa-ción sobre el desarrollo de la Conferencia se pueden consultar los documentos emitidos porla Comisión Interagencial organizadora del evento.

CONFERENCIA MUNDIAL SOBRE EDUCACION PARA TODOS

* Del discurso pronunciado en la sesión de clausura, en representación de las agencias patrocinadorasde la Conferencia.

8

* Esta Declaración así como su Marco de Acción corresponden a la versión en español que se aprobara en la Conferencia deJomtien. La versión definitiva será publicada y distribuida próximamente por las agencias patrocinadoras de este evento.

Declaración Mundialsobre Educación para Todos

La Satisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje*

PREAMBULO

Hace más de 40 años, las naciones de la tierra, a través de la Declaración Universal de los DerechosHumanos, afirmaron que “toda persona tiene derecho a la educación”. Sin embargo, a pesar de losimportantes esfuerzos realizados por los países a lo largo del mundo entero para asegurar el derechoa la educación para todos, persisten las siguientes realidades.

– Más de 100 millones de niños y de niñas, de los cuales 60 por lo menos son niñas, no tienenacceso a la enseñanza primaria;

– Más de 960 millones de adultos –dos tercios de los cuales son mujeres– son analfabetos; y,además, en todos los países, tanto industrializados como en desarrollo, el analfabetismofuncional es un problema importante;

– Más de la tercera parte de los adultos del mundo carecen de acceso al conocimiento letradoy a las nuevas habilidades y tecnologías que podrían mejorar la calidad de sus vidas, ayudar-les a adquirir una identidad y a adaptarse al cambio social y cultural; y

– Más de 100 millones de niños e innumerables adultos fracasan en completar los programasde educación básica; otros millones cumplen los requisitos de asistencia pero no adquierenconocimientos y habilidades esenciales.

Al mismo tiempo, el mundo hace frente a problemas desalentadores: particularmente, el aumentode la carga de la deuda de muchos países, la amenaza del estancamiento y la decadencia económica;el rápido aumento de la población, las diferencias crecientes entre y dentro de las naciones, la guerra,la ocupación, los enfrentamientos entre civiles, la violencia de los crímenes, los millones de niños cuyamuerte podría prevenirse y la extendida degradación del medio ambiente. Estos problemas limitan losesfuerzos para satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje y, a su vez, la falta de educaciónbásica para un porcentaje significativo de la población impide a la sociedad enfrentarlos con fuerza ydeterminación.

Tales problemas influyeron en los principales retrocesos de la educación básica durante los añosde la década de 1980, en muchos de los países de menor desarrollo. En algunos otros, el crecimientoeconómico ha permitido financiar la expansión de la educación, pero aún así, muchos millones conti-núan en la pobreza, privados de escolaridad o en el analfabetismo. También en ciertos paísesindustrializados, la reducción de los gastos públicos efectuados alrededor de los años ochenta contri-buyó al deterioro de la educación.

El mundo, además, está en vísperas de un nuevo siglo con todas sus promesas y posibilidades.Ahora hay un auténtico progreso hacia la distensión pacífica y una mayor cooperación entre las naciones.

9

Hoy, los derechos y las capacidades fundamentales de las mujeres son efectivos. Existen muchosdesarrollos científicos y culturales útiles. La evidente cantidad de información aprovechable en el mun-do –mucha de ella relativa a la supervivencia y al bienestar básico– es inmensamente más grande quela disponible hace sólo pocos años y su tasa de crecimiento continúa acelerándose. Esto incluye infor-mación para obtener una mejor calidad de vida o para el aprendizaje de cómo aprender. Y cuando unainformación pertinente se acopla a otro adelanto moderno –nuestra nueva capacidad de comunica-ción– se produce un efecto sinérgico.

Estas nuevas fuerzas, combinadas con la experiencia acumulada de reformas, innovaciones einvestigaciones y con el notable progreso educacional de muchos países, convierte a la educaciónbásica para todos –por primera vez en la historia– en un objetivo alcanzable.

En consecuencia, nosotros, los participantes de la Conferencia Mundial sobre Educación paraTodos, reunidos en Jomtien, Tailandia, desde el 5 al 9 de marzo de 1990:

Recordando que la educación es un derecho para todas las personas, hombres y mujeres, detodas las edades, a través de todo el mundo;

Comprendiendo que la educación es capaz de ayudar a garantizar un mundo más seguro, mássano, más próspero y ambientalmente más puro y que simultáneamente contribuye al progresosocial, económico y cultural, a la tolerancia, y a la cooperación internacional;

Sabiendo que la educación es una condición indispensable, aunque no suficiente, para el desarro-llo personal y el mejoramiento social;

Reconociendo que el saber tradicional y el patrimonio cultural autóctono tienen un valor y unavalidez por sí mismos y la capacidad tanto de definir como de promover el desarrollo;

Percibiendo que, en términos generales, el actual servicio de educación es gravemente deficiente,que debe ser más pertinente, mejorar cualitativamente y ser utilizado universalmente;

Reconociendo que una educación básica sólida es fundamental para fortalecer los niveles supe-riores de la enseñanza y la comprensión y la capacidad científicas y tecnológicas, y, por consi-guiente, para alcanzar un desarrollo autónomo;

Reconociendo la necesidad de dar a las generaciones presentes y venideras una visión ampliaday un renovado compromiso con la educación básica para todos, que expresen el grado y la com-plejidad del desafío,

proclamamos la siguienteDeclaración Mundial sobre Educación para Todos: la Satisfacción de las Necesidades Básicasde Aprendizaje.

EDUCACION PARA TODOS: PROPOSITO

ARTICULO I. LA SATISFACCION DE LAS NECESIDADESBASICAS DE APRENDIZAJE

1. Cada persona –niño, joven o adulto– deberá estar en condiciones de beneficiarse de las oportunida-des educacionales ofrecidas para satisfacer sus necesidades básicas de aprendizaje. Estas necesida-

10

des comprenden tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (tales como lectura y escritura,expresión oral, aritmética, resolución de problemas) como los contenidos básicos mismos del aprendi-zaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) requeridos para que los seres humanossean capaces de sobrevivir, desarrollen sus capacidades, vivan y trabajen con dignidad, participenplenamente en el desarrollo, mejoren la calidad de sus vidas, tomen decisiones fundamentadas y con-tinúen aprendiendo. El alcance de las necesidades básicas de aprendizaje y la manera de satisfacerlasvaría según cada país y cada cultura e, inevitablemente, cambia con el paso del tiempo.

2. La satisfacción de estas necesidades dota de autoridad a los individuos en una sociedad y a la vezles confiere la responsabilidad de respetar y enriquecer su herencia común –cultural, lingüística y espi-ritual– y los compromete a promover la educación de otros, fomentar la causa de la justicia social,lograr la protección del medio ambiente y tolerar los sistemas sociales, políticos y religiosos que difie-ren de los propios siempre que aseguren la protección de los valores humanistas y de los derechoshumanos comúnmente aceptados; los compromete también a trabajar por la paz internacional y lasolidaridad en un mundo cada vez más interdependiente.

3. La educación básica es más que un fin en sí misma. Es el cimiento para un aprendizaje permanentey para el desarrollo humano, sobre el cual los países pueden construir sistemáticamente niveles y tiposmás avanzados de educación y capacitación.

EDUCACION PARA TODOS: UNA VISIONAMPLIADA Y UN COMPROMISO RENOVADO

ARTICULO II. PERFILANDO LA VISION

Responder a las necesidades básicas de aprendizaje exige más que una renovación del compro-miso con la educación básica en su estado actual. Lo que se requiere es una “visión ampliada”, quesobrepase los niveles de los recursos vigentes, las estructuras institucionales, programas de estudios,y los sistemas convencionales de servicio y se vaya construyendo paralelamente sobre lo mejor de lasprácticas en uso. Actualmente, existen nuevas posibilidades que en gran medida son fruto de la con-vergencia entre el aumento de información –incluyendo un nivel de comprensión sobre el proceso deaprendizaje mismo, obtenido a través de la acumulación de experiencias y estudios– y una capacidadsin precedentes de comunicación. Debemos captarlas con creatividad y con la determinación de acre-centar su efectividad.

Elaborada en los artículos III al VII de esta Declaración, la visión ampliada comprende:

– Universalizar el acceso y promover la equidad;

– Concentrar la atención en el aprendizaje;

– Ampliar los medios y la perspectiva de la educación básica;

– Valorizar el ambiente para el aprendizaje;

– Fortalecer la concertación de acciones.

Convertir en realidad el enorme potencial existente para el progreso y las posibilidades humanasdepende de que la gente sea capaz de adquirir la educación y el impulso necesario para utilizar elconjunto –siempre en expansión– de conocimientos adecuados y los nuevos medios para compartiresos conocimientos.

11

ARTICULO III. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y PROMOVERLA EQUIDAD

1. La educación básica debería proporcionarse a todos los niños, jóvenes y adultos. Para este fin,habría que aumentar los servicios de educación básica de calidad y tomar medidas coherentes parareducir las desigualdades.

2. Para que la educación básica sea equitativa debe darse a todos los niños, jóvenes y adultos laoportunidad de lograr y mantener un nivel aceptable de aprendizaje.

3. La prioridad más urgente es garantizar el acceso y mejorar la calidad de la educación para niñas ymujeres y suprimir todo obstáculo que impida su participación activa. Es imperativo eliminar todos losestereotipos sobre los géneros en educación.

4. Una activa tarea debe llevarse a cabo para modificar las desigualdades educacionales y suprimir lasdiscriminaciones en el acceso a las oportunidades de aprendizaje de los grupos desamparados: lospobres, los niños de la calle y los niños que trabajan; las poblaciones remotas y rurales; los trabajado-res nómadas e itinerantes; los pueblos indígenas; las minorías étnicas, raciales y lingüísticas; los refu-giados; los desplazados por la guerra y los pueblos invadidos.

5. Las necesidades básicas de aprendizaje de las personas discapacitadas demandan atención espe-cial. Es preciso tomar medidas para facilitar a las personas impedidas igualdad de acceso a la educa-ción como parte integrante del sistema educativo.

ARTICULO IV. CONCENTRAR LA ATENCIONEN EL APRENDIZAJE

Que la expansión de las oportunidades educacionales se traduzca en un desarrollo significativo–para el individuo o para la sociedad– depende en definitiva de si la gente verdaderamente aprendecomo resultado de estas oportunidades, esto es, de si verdaderamente incorporan conocimientos úti-les, habilidad de raciocinio, destrezas y valores. La educación básica, en consecuencia, debe ponerespecial atención a las adquisiciones y resultados del aprendizaje real, más que exclusivamente en lamatrícula, en la participación continuada e inerte en los programas o en el cumplimiento de requisitospara obtener certificados. Los enfoques activos y participativos son especialmente valiosos para ase-gurar las adquisiciones del aprendizaje y para permitir a sus sujetos alcanzar su máximo potencial. Enconsecuencia, es necesario definir un nivel aceptable de adquisiciones del aprendizaje para los progra-mas educacionales y mejorar y aplicar sistemas de calificación de sus logros.

ARTICULO V. AMPLIACION DE LA PERSPECTIVADE LA EDUCACION BASICA

La diversidad, complejidad y naturaleza cambiante de las necesidades básicas de aprendizaje delos niños, jóvenes y adultos exige ampliar y redefinir constantemente la perspectiva de la educaciónbásica para incluir los siguientes elementos:

– El aprendizaje comienza con el nacimiento. Ello exige el cuidado temprano y la educacióninicial de la infancia. Estos requerimientos pueden enfrentarse a través de medidas queinvolucren programas para familias, comunidades o instituciones, según sea conveniente.

12

– El principal sistema para ofrecer educación básica fuera de la familia es la enseñanza escolarprimaria. La educación primaria debe ser universal, asegurar que las necesidades básicas deaprendizaje de todos los niños se satisfagan y tener en cuenta la cultura, las necesidades ylas posibilidades de la comunidad. Los programas suplementarios alternativos pueden ayu-dar a responder a las necesidades de aprendizaje de niños cuyo acceso a la escolaridadformal está limitado o no existe, en la medida que –estando adecuadamente sustentados–compartan los mismos “standards” de aprendizaje aplicados a las escuelas.

– Las necesidades básicas de aprendizaje de jóvenes y adultos son diversas y pueden satisfa-cerse a través de una variedad de sistemas. Los programas de alfabetización son indispensa-bles, dado que saber leer y escribir constituye una destreza necesaria en sí misma y es labase de otras destrezas vitales. La alfabetización en la lengua madre refuerza la identidad yherencia cultural. Además, otras necesidades se pueden satisfacer mediante: la capacitacióntécnica, la práctica de oficios, los programas de educación formal y no formal, en materia desalud, nutrición, población, técnicas agrícolas, medio ambiente, ciencia, tecnología, vida fa-miliar, incluyendo una sensibilización a los problemas de la fecundidad y otros problemas dela sociedad.

– Todos los instrumentos útiles y los canales de información, comunicaciones y acción social sepueden emplear para contribuir a transmitir conocimientos esenciales e informar y educar a lagente sobre materias sociales. Además de los medios tradicionales, pueden movilizarse otroscomo las bibliotecas, la televisión y la radio, con el fin de hacer efectivo el potencial de quedisponen para satisfacer las necesidades de educación básica para todos.

Estos elementos deberían constituir un sistema integrado y complementario, sustentarse mutua-mente, establecer “standards” comparables de adquisición de conocimientos y deberían contribuir acrear y a desarrollar las posibilidades del aprendizaje permanente.

ARTICULO VI. VALORIZAR EL AMBIENTEPARA EL APRENDIZAJE

El aprendizaje no se produce en aislamiento. Las sociedades, en consecuencia, deben asegurarque todos los que aprendan reciban nutrición, atención de salud y el apoyo general –físico y emocio-nal– que necesitan para participar activamente y obtener beneficios de su educación. Los conocimien-tos y las destrezas que mejorarán el ambiente de aprendizaje de los niños deberán integrarse con losprogramas de aprendizaje para adultos de la comunidad. La educación de los niños y la de sus padres–u otras personas encargadas de ellos– se apoyan mutuamente y esta interacción debería usarse paracrear, para todos, un ambiente de aprendizaje de calidez y vitalidad.

ARTICULO VII. FORTALECER LA CONCERTACIONDE ACCIONES

Las autoridades educacionales –nacionales, regionales y locales– tienen la obligación preponde-rante de proporcionar educación básica para todos, pero no puede esperarse que suministren la tota-lidad de los requerimientos humanos, financieros y organizativos para esta tarea. Será necesaria laconcertación de acciones nuevas y revitalizadoras a todos los niveles: acordar convenios entre todoslos subsectores y todas las formas de educación, reconociendo el especial rol profesional de los docen-tes y el de los administradores y demás personal educacional; convenios entre el departamento deeducación y otras dependencias gubernamentales, incluidas las de planificación, finanzas, salud, tra-

13

bajo, comunicaciones y otras esferas sociales; concertar acciones entre organizaciones gubernamen-tales y no gubernamentales, el sector privado, las comunidades locales, los grupos religiosos y lasfamilias. En este contexto, tanto las condiciones de servicio como la situación del personal docente,que constituye un elemento decisivo para la realización de la educación para todos, deben mejorarseurgentemente en todos los países, en consonancia con la Recomendación OIT-UNESCO relativa a lasituación del personal docente (1966). El reconocimiento del rol vital de los maestros y de las familiases particularmente importante. La concertación genuina de acciones contribuye a la planificación, rea-lización, administración y evaluación de los programas de educación básica. Las acciones concertadasestán en el corazón de lo que llamamos “una visión ampliada y un compromiso renovado”.

LA EDUCACION PARA TODOS: LOS REQUERIMIENTOS

ARTICULO VIII. GENERAR UN CONTEXTODE POLITICAS DE APOYO

Las políticas de apoyo en los sectores sociales, culturales y económicos son necesarias pararealizar la total provisión y utilización de la educación básica para el mejoramiento individual y de lasociedad. El servicio de educación básica para todos depende de un compromiso y una voluntad polí-tica, seguida de adecuadas medidas fiscales y reforzada por reformas políticas y fortalecimientosinstitucionales. Las políticas apropiadas sobre economía, comercio, trabajo, empleo y salud valoriza-rán los incentivos y las contribuciones de los que aprenden al desarrollo de la sociedad.

ARTICULO IX. MOVILIZAR RECURSOS FINANCIEROS

1. Si las necesidades básicas de aprendizaje para todos se satisfacen a través de acciones de alcancemucho más amplio que en el pasado, será esencial movilizar tanto los recursos financieros y humanosexistentes como los nuevos, públicos, privados y voluntarios. Todos los miembros de la sociedad tienenuna contribución que aportar. Es importante reconocer que el tiempo, la energía y el financiamientodirigidos a la educación básica constituyen quizás la más profunda inversión que pueda hacerse en lapoblación y en el futuro de un país.

2. Un apoyo más amplio del sector público significa atraer recursos de todos los organismos guberna-mentales responsables del desarrollo humano a través del aumento y distribución proporcional de losservicios de educación básica, con clara conciencia de las demandas contrapuestas por los recursosnacionales, entre las cuales las de la educación son importantes, pero no únicas. La cuidadosa aten-ción al mejoramiento de la eficiencia en los recursos y programas educacionales existentes no sola-mente producirá más, sino será también capaz de atraer nuevos recursos. La urgente tarea de satisfa-cer las necesidades básicas de aprendizaje puede requerir una redistribución entre sectores como, porejemplo, una transferencia desde los gastos militares a los educacionales. En particular, los países quellevan a cabo ajustes estructurales o que cargan angustiosos fardos de deuda externa necesitaránprotección especial para la educación básica. Ahora, más que nunca, la educación debe verse comouna dimensión fundamental de todo proyecto social, cultural y económico.

ARTICULO X: FORTALECER LA SOLIDARIDADINTERNACIONAL

1. La satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje constituye una común y universal respon-sabilidad humana. Requiere la solidaridad internacional, la cooperación y relaciones económicas jus-

14

tas y equitativas para corregir las actuales disparidades económicas. Todas las naciones tienen valio-sos conocimientos y experiencias que compartir para la elaboración de políticas y programas educacio-nales efectivos.

2. Serán necesarios aumentos de recursos sustanciales y a largo plazo para la educación básica. Lacomunidad mundial, incluidos los organismos e instituciones intergubernamentales, tiene la responsa-bilidad urgente de mitigar las limitaciones que impiden a algunas naciones lograr la meta de la educa-ción para todos. Esto significará la adopción de medidas que aumenten los presupuestos nacionalesde los países más pobres o ayuden a relevarlos de la carga de una pesada deuda. Acreedores ydeudores deben tratar de encontrar fórmulas nuevas y equitativas pare reducir estas cargas, ya que lacapacidad de muchos países en desarrollo para responder eficazmente a las necesidades de la educa-ción y a otras necesidades básicas se reforzaría considerablemente si se encontrasen soluciones alproblema de la deuda.

3. Los países menos adelantados y de bajos ingresos tienen necesidades particulares que requierenprioridad en el apoyo internacional a la educación básica en el decenio de 1990. Las necesidadesbásicas de aprendizaje de adultos y niños deben atenderse, allí donde existan.

4. Todas las naciones deben también trabajar juntas para resolver conflictos y contiendas, terminar conlas ocupaciones militares y asentar a las poblaciones desplazadas o facilitar el retorno a sus países deorigen, y asegurarse de que se atienden sus necesidades básicas de aprendizaje. Solo un ambienteestable y pacífico puede crear las condiciones en las cuales todos los seres humanos, niños y adultospor igual, sean capaces de beneficiarse de los objetivos de la educación para todos.

✽✽✽✽✽✽✽✽

Nosotros, los participantes en la Conferencia Mundial sobre la Educación para Todos, reafirma-mos el derecho de toda la gente a la educación. Tal es el fundamento de nuestra determinación–individual y conjunta– de asegurar la educación para todos.

Nos comprometemos a actuar en colaboración a través de nuestras propias esferas de responsa-bilidad tomando todas las medidas necesarias para lograr los objetivos de la educación para todos.Juntos apelamos a los gobiernos, a las organizaciones interesadas y a los individuos a sumarse a estaurgente empresa.

Las necesidades básicas de aprendizaje para todos pueden y deben ser satisfechas. No hay uncamino más significativo para empezar el Año Internacional de la Alfabetización que avanzar hacia lasmetas del Decenio Mundial de las Naciones Unidas para los impedidos, del Decenio Mundial para elDesarrollo Cultural (1988-1997), el Cuarto Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1990-1999), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y lasEstrategias para el Adelanto de la Mujer y hacia los fines de la Convención de los Derechos del Niño.Nunca ha habido una época más favorable para comprometernos a proporcionar oportunidades bási-cas de aprendizaje para todas las personas del mundo.

Aprobamos, en consecuencia, esta Declaración Mundial sobre Educación para Todos: la Sa-tisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje y acordamos a continuación el Marco deAcción para la Satisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje para lograr los objetivos esta-blecidos en la declaración.

✽✽✽✽✽✽✽✽

15

Marco de Acción para Satisfacer las NecesidadesBásicas de Aprendizaje

Directrices para llevar a cabo la Declaración Mundialsobre Educación para Todos

INTRODUCCION

1. Este Marco de Acción para Satisfacer las Necesidades Básicas de Aprendizaje proviene de laDeclaración Mundial sobre Educación para Todos, adoptada por la Conferencia Mundial sobre Edu-cación para Todos, que reunió representantes de gobiernos, agencias de desarrollo internacionalesy bilaterales, y organizaciones no gubernamentales. Basado en lo mejor del conocimiento colectivoy en el compromiso de estos participantes, el Marco de Acción debe entenderse como una referen-cia y una guía para la formulación de los planes de ejecución de la Declaración Mundial por losgobiernos nacionales, los organismos internacionales, las agencias de ayuda bilaterales, las organi-zaciones no gubernamentales (ONGs) y todos aquellos comprometidos en los objetivos de la Edu-cación para Todos. El documento describe tres amplios niveles de acciones concertadas: (i) accióndirecta dentro de países individuales, (ii) cooperación entre grupos y países que comparten ciertascaracterísticas e intereses, (iii) y la cooperación multilateral y bilateral en la comunidad mundial.

2. Los países y los grupos de países, tanto como las organizaciones internacionales, regionalesy nacionales, pueden usar el Marco de Acción para desarrollar sus específicos planes de acción yprogramas conforme con sus objetivos, mandatos y sectores que representan. Tal ha sido, en reali-dad, la experiencia de diez años del Proyecto Principal de la UNESCO sobre Educación para Amé-rica Latina y el Caribe. Otros excelentes ejemplos de estas iniciativas son el “Plan de Acción de laUNESCO para la Erradicación del Analfabetismo antes del Año 2000”, adoptado por la ConferenciaGeneral en su vigésima quinta sesión (1989) y el Programa Especial de la ISESCO (1990); la revi-sión habitual del Banco Mundial de su política para la educación primaria y el Programa para elFomento de la Educación Básica y Alfabetización de USAID. En la medida que tales planes deacción, políticas y programas sean coherentes con este marco de acción, convergerán los esfuerzosa través del mundo para satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje y se facilitará la coopera-ción.

3. Aunque los países tengan mucho interés en satisfacer las necesidades básicas de aprendiza-je de sus poblaciones, este interés, por supuesto, varía en naturaleza e intensidad de acuerdo al“status” real de la educación básica tanto como del contexto cultural y socioeconómico de cadarealidad nacional. A nivel mundial, antes del año 2000, si las tasas de matrícula se mantienen en losniveles actuales, habrá más da 160 millones de niños y niñas sin acceso a la enseñanza primaria,únicamente a causa del crecimiento demográfico, en gran parte del bajo Sahara africano y en mu-chos países de bajos ingresos en otras partes; el ofrecer educación primaria universal continúacomo un desafío a largo plazo debido al rápido crecimiento de la población infantil. A pesar delprogreso en la promoción de la alfabetización de adultos, la mayoría de esos mismos países tienentodavía altas tasas de analfabetismo: el número de adultos analfabetos funcionales continúa aumen-tando y constituye un grave problema social en la mayor parte de Asia y de los Estados Arabes, asícomo en Europa y Norteamérica. Muchas personas se ven privadas de una igualdad de acceso a laeducación por razones de raza, sexo, lengua, incapacidad, origen étnico o ideas políticas. Además,los altos porcentajes de deserción y bajos logros de aprendizaje son problemas corrientementereconocidos a través de todo el mundo. Estas caracterizaciones, muy generales, ilustran la necesi-dad de una acción decisiva a gran escala, con claros objetivos y metas.

OBJETIVOS Y METAS

4. El principal fin establecido en la Declaración Mundial sobre Educación para Todos es satisfa-cer las necesidades básicas de aprendizaje de todos los niños, jóvenes y adultos. El esfuerzo a largoplazo para alcanzar esa meta puede mantenerse más efectivamente si se establecen objetivos inter-medios y se mide el progreso hacia ellos. Las autoridades correspondientes a los niveles nacionalesy subnacionales pueden definir tales objetivos intermedios tomando en cuenta tanto los fines de laDeclaración como las metas y aspiraciones globales de desarrollo nacional.

16

5. Los objetivos intermedios pueden formularse como metas específicas dentro de los planesnacionales y subnacionales de desarrollo educacional. Tales metas usualmente (i) determinan loslogros y resultados esperados en relación a las especificaciones de rendimiento final dentro de uncalendario adecuado, (ii) especifican categorías prioritarias (por ejemplo, los pobres, las personasdiscapacitadas), y (iii) se formulan en términos tales que el avance hacia ellos puede ser observadoy medido. Estas metas representan “un piso” –pero no un “techo”–, para el desarrollo continuo de losservicios y programas de educación.

6. Los objetivos limitados en el tiempo conllevan un sentido de urgencia y sirven como unareferencia respecto de la cual pueden compararse los índices de ejecución y cumplimiento. En lamedida que las condiciones de la sociedad cambian, los planes y objetivos pueden ser revisados yactualizados. Donde los esfuerzos para la educación básica deben enfocarse hacia la satisfacciónde necesidades de grupos sociales específicos o categorías de población, la vinculación de lasmetas con tales categorías prioritarias puede ayudar a mantener la atención de los planificadores,profesionales y evaluadores hacia la satisfacción de las necesidades de esos sujetos. Las metasobservables y mensurables contribuyen a la evaluación objetiva del progreso.

7. Las metas no necesitan basarse sólo en las tendencias en boga y en los recursos actuales;los objetivos iniciales pueden reflejar una apreciación realista de las posibilidades presentadas porla Declaración de movilizar capacidades humanas, organizativas y financieras adicionales dentro deun compromiso recíproco de desarrollo humano. Los países con baja alfabetización, escasa matrí-cula escolar y recursos nacionales muy limitados necesitarán hacer difíciles elecciones para esta-blecer metas nacionales dentro de un plazo realista.

8. Los países pueden establecer sus propias metas para el decenio de 1990 en términos de lassiguientes dimensiones propuestas:

(1) Expansión de la atención y de las actividades de desarrollo de la primera infancia, incluyendointervenciones de la familia y de la comunidad, especialmente para los niños pobres, desaven-tajados e impedidos;

(2) El acceso y cumplimiento universal de la educación primaria (o hacia cualquier nivel más alto deeducación considerado como “básico” para el año 2000);

(3) Mejoramiento de los logros de aprendizaje en términos tales que un razonable porcentaje deuna muestra de edad adecuada (por ejemplo, 80% de los mayores de 14) alcance o sobrepaseun nivel definido de necesarios logros de aprendizaje;

(4) Reducción de la tasa de analfabetismo de adultos a la mitad del nivel de 1990 para el año 2000.El grupo de edad adecuada debe determinarse en cada país y debe ponerse suficiente énfasisen la alfabetización femenina a fin de cambiar la desigualdad frecuente entre tasas de alfabeti-zación de hombres y mujeres;

(5) Expansión del suministro de educación básica y capacitación en otras técnicas esenciales ne-cesarias a los jóvenes y adultos, con programas efectivamente evaluados en términos de cam-bios de conducta e impactos en la salud, el empleo y la productividad;

(6) Aumento de la adquisición de conocimientos, técnicas y valores para vivir mejor y un desarrolloracional y sostenido por parte de los individuos y las familias, a través de todos los canales deeducación –incluidos los medios masivos, otras formas de comunicación tradicionales y moder-nas y la acción social– con una evaluación efectiva en términos de cambios de conducta.

9. Cuando sea posible, habría que establecer grados de rendimiento en los aspectos antesindicados: grados coherentes con el acento de la educación básica en la universalización del accesoy en las adquisiciones del aprendizaje como intereses unidos e inseparables. En todos los casos, lasmetas del rendimiento deben incluir la igualdad entre ambos sexos. Sin embargo, el establecimientode los niveles de rendimiento y de la proporción de participantes de los cuales se espera que losalcancen debe ser una tarea autónoma de los países individuales.

PAUTAS DE ACCION

10. El primer paso consiste en identificar –de preferencia a través de un proceso participativoque involucre a los grupos y a la comunidad y los sistemas tradicionales de aprendizaje que existenen la sociedad– la real demanda de servicios de educación básica, ya sea en términos de escolari-dad formal, ya sea en programas de educación no formal. Enfrentar las necesidades básicas deaprendizaje para todos significa: oportunidades de atención y desarrollo para la primera infancia;

17

enseñanza primaria de calidad pertinente o su equivalente en educación para niños fuera de laescolaridad; y alfabetización, conocimiento básico y capacitación de jóvenes y adultos en destrezasvitales. Esto significa capitalizar el uso de los medios de información tradicionales y modernos y delas tecnologías para educar al público en materias de interés social y para apoyar actividades de laeducación básica. Tales elementos complementarios de la educación básica deben concebirse paraasegurar el acceso equitativo, la participación sostenida y los logros efectivos de aprendizaje. Satis-facer las necesidades básicas de aprendizaje también conlleva acciones para mejorar los ambientesde la familia y de la comunidad y para correlacionar la educación básica con el contexto socio-económico en que se lleva a cabo. Los efectos complementarios y sinérgicos de dichas inversionesde recursos humanos en la población, salud y nutrición deberían ser reconocidos.

11. Ya que las necesidades básicas de aprendizaje son complejas y diversas, su satisfacciónrequiere de acciones y estrategias multisectoriales que son parte integral de los esfuerzos de desa-rrollo global. Si la educación básica ha de verse, una vez más, como responsabilidad de la sociedadentera, muchos actores deben unirse con las autoridades educacionales, profesores y otro personaldocente para su desarrollo. Esto implica el activo compromiso de un amplio rango de colaboradores–familias, profesores, comunidades, empresas privadas (incluyendo las relativas a la información yla comunicación), organismos gubernamentales y no gubernamentales, instituciones, etc.– en laplanificación, gestión y evaluación de numerosas formas de educación básica.

12. Las prácticas corrientes y las disposiciones institucionales para el servicio de la educaciónbásica y los mecanismos que rigen la cooperación deben ser cuidadosamente evaluados antes decrear nuevas instancias o mecanismos. Construir sobre los esquemas de aprendizaje existentes,rehabilitando las escuelas desperdiciadas y mejorando la capacitación y las condiciones laboralesde los docentes y trabajadores de la alfabetización, rendirá, plausiblemente, frutos de inversión ma-yores y más inmediatos que los intentos de partir de cero.

13. La realización de acciones conjuntas con las organizaciones no gubernamentales puedeofrecer grandes posibilidades. Estos organismos autónomos, al tiempo que defienden públicamentepuntos de vista independientes y críticos, pueden desempeñar funciones de vigilancia, investiga-ción, formación y producción de material en provecho de los procesos de la educación no formal ypermanente.

14. Los propósitos primarios de la cooperación bilateral y multilateral deberían definirse dentrode un verdadero espíritu de asociación: no trasplantar modelos sino ayudar al desarrollo de lascapacidades endógenas de las autoridades nacionales y de sus colaboradores internos para satis-facer eficazmente las necesidades básicas de aprendizaje. Las acciones y los recursos deberíanemplearse para fortalecer facetas de los servicios de educación básica, concentrándose en las ca-pacidades de gestión y de análisis, que pueden estimular desarrollos mayores. La cooperación y elfinanciamiento internacional pueden ser particularmente valiosos para apoyar reformas importanteso ajustes sectoriales; para ayudar al desarrollo y a la experimentación de enfoques innovadores en laenseñanza y en la administración –donde es necesario probar nuevas opciones y/o se juegan ex-traordinarios niveles de gastos– y donde el conocimiento de experiencias ajenas pertinentes puedea menudo ser útil.

15. La cooperación internacional debería dar prioridad a los países actualmente menos capacesde satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de sus poblaciones. Debería también ayudar alos países a corregir sus desigualdades internas en las oportunidades educacionales. Ya que dostercios de los adultos analfabetos y de los niños que no van a la escuela son mujeres, dondequieraexistan esas injusticias, la prioridad más urgente es mejorar el acceso a la educación de niñas ymujeres y remover cada obstáculo que impida su activa participación.

I. ACCIONES PRIORITARIAS A NIVEL NACIONAL

16. El progreso en la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje para todos depen-derá fundamentalmente de las medidas adoptadas dentro de cada país. La cooperación y la ayudafinanciera regional e internacional pueden apoyar y facilitar estas acciones, pero las autoridadesoficiales, las comunidades y los diversos actores dentro del país son los agentes clave para el mejo-ramiento; los gobiernos nacionales tienen la responsabilidad principal en la coordinación del usoefectivo de los recursos internos y externos. Dada la diversidad de las situaciones, capacidades,planes y objetivos de desarrollo de los países, este Marco de Acción puede solamente sugerir cier-tas esferas que merecen atención prioritaria. Cada país determinará soberanamente qué accionesespecíficas pueden ser necesarias en cada una de las áreas que más adelante se señalan.

18

I.1. Identificación de las necesidades y planificación de las acciones

17. Se estimula a cada país –para lograr sus metas particulares– a desarrollar o actualizarplanes de acción amplios y a largo plazo (desde los niveles locales a los nacionales y subnacionales)para satisfacer las necesidades definidas como “básicas”. Dentro del contexto de los sectores edu-cacionales existentes y programas y estrategias de desarrollo general, un plan de acción de educa-ción básica para todos será necesariamente multisectorial, para orientar las actividades de los sec-tores involucrados (por ejemplo: educación, información, medios de comunicación, trabajo, agricul-tura, salud). Los modelos de planificación estratégica varían por definición. Sin embargo, la mayoríade ellos implica permanentes ajustes entre los objetivos, recursos, acciones y limitaciones. A nivelnacional, los objetivos son normalmente expresados en términos amplios y lo mismo ocurre respec-to de los recursos del gobierno central. En cambio, a nivel local se ejecutan acciones. Así, diversosplanes locales en el mismo contexto nacional diferirán naturalmente, no sólo en el alcance, sino en elcontenido. Los marcos de acción nacionales y los planes locales deberían concebirse dando margena la variación de las condiciones y circunstancias. Podrían, en consecuencia, especificar:

– estudios para la evaluación de los sistemas existentes (análisis de problemas, fracasos y éxi-tos);

– las necesidades básicas de aprendizaje que deben satisfacerse, incluyendo destrezas cognitivas,valores y actitudes, tanto como conocimientos sobre materias determinadas;

– las lenguas que se utilizaran en la educación;– los medios para promover la demanda y la participación a gran escala en la educación básica:– las modalidades para movilizar el apoyo de las familias y la comunidad local;– metas y objetivos específicos;– el capital necesario y los recursos regulares, debidamente estimados, tanto como las posibles

medidas para determinar la efectividad del costo;– los indicadores y procedimientos que se usarán para controlar los progresos en el cumplimiento

de las metas;– prioridades para el uso de los recursos y para el desarrollo de los servicios y de los programas

a lo largo del tiempo;– los grupos prioritarios que requieren medidas especiales;– la clase de competencia requerida para ejecutar el plan;– las disposiciones institucionales y administrativas necesarias;– las modalidades para asegurar que se comparta la información entre los programas formales y

otros de educación básica; y– la estrategia de ejecución y el cronograma.

I.2. El desarrollo de un con texto político favorable

18. Un plan de acción multisectorial implica ajustes de políticas sectoriales de modo que éstasinteractúen cooperadora y beneficiosamente de acuerdo con los fines de desarrollo global del país.Las acciones encaminadas a satisfacer necesidades básicas de aprendizaje deberían considerarseparte integral de las estrategias de desarrollo nacional y subnacional de un país, lo que reflejaría laprioridad dada al hombre, como ser humano. Pueden necesitarse medidas legislativas y de otraclase para promover y facilitar la cooperación entre los diversos sectores involucrados. La defensa yla difusión pública de la educación básica son importantes para la creación de un contexto políticofavorable a niveles nacionales, subnacionales y locales.

19. Cuatro pasos específicos que merecen atención son:

(i) iniciación de actividades a nivel nacional y subnacional para renovar el compromiso amplio ypúblico con el objetivo de la educación para todos;

(ii) reducción de la ineficiencia del sector público y de las prácticas abusivas en el sector privado;(iii) provisión de mejor capacitación para los administradores públicos y de incentivos para retener a

hombres y mujeres calificados en el servicio público; y(iv) adopción de medidas para fomentar una participación más amplia en el diseño y ejecución de

los programas de educación básica.

19

I.3. Diseño de políticas para mejorar la educación básica

20. Las condiciones previas de calidad educacional, equidad y eficiencia, se establecen en losaños de la primera infancia, prestando atención a la protección y desarrollo de la niñez, indispensa-ble para alcanzar los objetivos básicos de la educación. La educación básica debe corresponder anecesidades, intereses y problemas reales de los participantes en el proceso de aprendizaje. Lapertinencia del “currículum” podría ser mejorada vinculando la alfabetización y numerosas técnicas yconceptos científicos con los intereses y las experiencias tempranas de los que aprenden, como, porejemplo, las relacionadas con nutrición, salud y trabajo. Aunque muchos requerimientos varían con-siderablemente dentro y entre los países, y en consecuencia numerosos “curricula” podrían verseafectados por las condiciones locales, hay también muchas necesidades universales e intereses com-partidos que deberían aplicarse en los planes de estudio y en los mensajes educacionales. Problemascomo la protección del medio ambiente, consiguiendo un equilibrio entre población y los recursos, lareducción de la expansión del SIDA y la prevención al abuso de las drogas, son problemas de todos.

21. Las estrategias específicas dirigidas a mejorar las condiciones de la escolaridad puedenconcentrarse en: los que aprenden y el proceso de aprendizaje; el personal (maestros, administrado-res y otros); el “currículum”; y la evaluación del aprendizaje y los materiales e instalaciones físicas.Tales estrategias deberían conducirse de una manera integrada, su elaboración, gestión y evalua-ción deben tener en cuenta la adquisición de conocimientos y de capacidades para resolver proble-mas, así como las dimensiones sociales, culturales y éticas del desarrollo humano. Según los resul-tados que se desee obtener, los docentes deben ser preparados en consecuencia y debe permitírselesbeneficiarse simultáneamente de los programas de capacitación en el servicio y de otros incentivosrelacionados con la obtención de esos resultados; el “currículum” y los exámenes deben reflejar unavariedad de criterios, mientras que los materiales –y razonablemente también los edificios e instala-ciones– deben ser adaptados en la misma línea. En algunos países, la estrategia puede incluirformas en las que se reduce el ausentismo, se aumenta el horario de aprendizaje y se mejoran lascondiciones de enseñanza. Para satisfacer las necesidades educacionales de grupos que no partici-pan en la escolaridad formal, se requieren estrategias apropiadas para la educación no formal. Estoincluye los aspectos antes descritos, aunque va más allá: puede también otorgar especial atención ala necesidad de coordinación con otras formas de educación, al apoyo de todos los interesados, alos recursos financieros permanentes y a la plena participación de la comunidad. En el Plan deAcción para la Erradicación del Analfabetismo de la UNESCO (1990-1999) encontramos un ejemplode tal enfoque aplicado a la alfabetización. Otras estrategias confían además en los medios decomunicación para satisfacer las más amplias necesidades educacionales de la comunidad entera,en tanto se vinculen con la educación formal, con la educación no formal o con una combinación deambas. El uso de los medios de comunicación significa un tremendo potencial para educar al públicoy para compartir importante información entre aquellos que necesitan saber.

22. La expansión del acceso a la educación básica de calidad satisfactoria es un camino efectivohacia el mejoramiento de la equidad. Para asegurar que las niñas y mujeres permanezcan en lasactividades de la educación básica hasta que hayan alcanzado a lo menos un aceptado nivel deaprendizaje, pueden otorgarse incentivos a través de medidas especiales elaboradas en consultacon ellas, donde sea factible. Se requieren disposiciones similares con el fin de expandir las oportu-nidades de aprendizaje de otros grupos desaventajados.

23. La eficiencia en la educación básica no significa ofrecer educación al costo más bajo, sinomás bien el uso más efectivo de todos los recursos (humanos, organizativos y financieros) paraproducir el deseado nivel de acceso y de mejoramiento necesario del aprendizaje. Las precedentesconsideraciones de pertinencia, calidad y equidad no son incompatibles con la eficiencia pero repre-sentan las condiciones específicas dentro de las cuales ésta debe alcanzarse. Para algunos progra-mas, la eficiencia requerirá más, no menos, recursos. Sin embargo, si la existencia de recursospuede ser usada por un mayor número de sujetos o si los mismos objetivos de aprendizaje puedenalcanzarse a un costo más bajo por alumno, entonces es posible aumentar la capacidad de la edu-cación básica para satisfacer las metas de acceso y logros de los actuales grupos desamparados.

I.4. El mejoramiento de las capacidades analíticas, tecnológicas y de gestión

24. Para llevar a cabo estas iniciativas serán necesarios muchos tipos de competencia y destre-za. Tanto el personal de administración y de supervisión como los planificadores, arquitectos deescuelas, docentes de institutos de formación, elaboradores de “currículum”, investigadores, analistas,

20

etc., son importantes para cualquier estrategia de mejoramiento de la educación básica; no obstan-te, muchos países no les proporcionan capacitación especializada para prepararlos en sus respon-sabilidades, lo que ocurre especialmente en la alfabetización y otras actividades de la educaciónbásica desarrolladas fuera de la escuela. Un crucial requisito previo para la coordinación eficaz deesfuerzos entre estos numerosos participantes será una ampliación de la perspectiva hacia la edu-cación básica, a la vez que también será necesario en muchos países el fortalecimiento y desarrollode las capacidades de planificación y gestión a nivel regional y local, con responsabilidades amplia-mente compartidas. Deberían iniciarse programas de capacitación para el personal clave antes ydurante el empleo o reforzarlos donde existan. Tal capacitación puede ser particularmente útil en laintroducción de reformas administrativas, gestiones innovadoras y técnicas de supervisión.

25. Los servicios técnicos y mecanismos para recolectar, procesar y analizar datos concernien-tes a la educación básica pueden ser mejorados en todas las naciones. Esta es una tarea urgente enmuchos países que tienen poca información y/o poca investigación confiable sobre las necesidadesbásicas de aprendizaje de su gente y sobre la existencia de actividades de educación básica. Lainformación y base de conocimientos de un país es vital en la preparación y ejecución de un plan deacción. Una consecuencia importante de la concentración en las adquisiciones del aprendizaje es lanecesidad de desarrollar y mejorar sistemas para determinar el rendimiento de los sujetos individua-les y mecanismos de suministro. La calificación de los datos y de los resultados del proceso deberíaservir como núcleo de un sistema de información administrativa para la educación básica.

26. La calidad y la oferta de la educación básica pueden ser elevadas a través del uso prudentede las tecnologías de instrucción. Donde tales tecnologías no tienen un uso difundido, su introduc-ción requerirá la selección y/o el desarrollo de las adecuadas, la adquisición del equipo necesario ylos sistemas operativos y el reclutamiento o capacitación de profesores y demás personal educacio-nal que trabajará con ellos. La definición de una tecnología conveniente varía según las característi-cas de la sociedad y cambiará rápidamente en el tiempo tanto como los nuevos adelantos (radio ytelevisión educacional, computadores y diversos mecanismos audiovisuales de instrucción) lleguena ser menos caros y más adaptables a determinados contextos. El uso de la tecnología modernapermite también mejorar la dirección de la educación básica. Cada país puede reexaminar periódi-camente su capacidad tecnológica presente y potencial en relación a sus necesidades y recursoseducacionales básicos.

I.5. La utilización de los canales de información y comunicación

27. Las nuevas posibilidades que emergen ya muestran un poderoso impacto en la satisfacciónde las necesidades básicas de aprendizaje y es evidente que ese potencial educacional ha sidoapenas aprovechado. Estas nuevas posibilidades aparecen como resultado de dos fuerzas conver-gentes, ambas subproductos recientes del proceso de desarrollo general. Desde luego, la cantidadde información utilizable en el mundo –mucha de ella relativa a la supervivencia y al bienestar bási-co– es inmensamente más grande que la existente sólo pocos años atrás y la tasa de su crecimientocontinúa acelerándose. Un efecto sinérgico tiene lugar cuando una importante información se aco-pla con un segundo adelanto moderno: la nueva capacidad de comunicarse que tienen las personasen el mundo de hoy. Se brinda la oportunidad de dominar esta fuerza y usarla positiva y consciente-mente, con proyección, para contribuir a la satisfacción de necesidades de aprendizaje definidas.

I.6. Concertación de acciones y movilización de recursos

28. En el diseño del plan de acción y en la creación de un contexto de políticas de apoyo para lapromoción de la educación básica, debe considerarse el uso máximo de las oportunidades paraampliar la colaboración existente y para reunir a los nuevos involucrados: por ejemplo, la familia y lasorganizaciones comunitarias, asociaciones no gubernamentales y voluntarias, sindicatos de docen-tes, otros grupos profesionales, empleadores, los medios de comunicación, los partidos políticos, lascooperativas, las universidades, las instituciones de investigación, los organismos religiosos, lasautoridades educacionales y demás servicios y departamentos del gobierno (trabajo, agricultura,salud, información, comercio, industria, defensa, etc.). Los recursos humanos y organizativos querepresentan estos colaboradores internos necesitan movilizarse efectivamente para jugar sus rolesen la ejecución del plan de acción. Los convenios para acciones concertadas a nivel de la comuni-

21

dad, intermedios y nacionales deberían estimularse: pueden ayudar a armonizar actividades, utilizarelementos más efectivamente y movilizar recursos adicionales financieros y humanos cuando seanecesario.

29. Los gobiernos y demás actores pueden analizar el destino y uso actual de los recursosfinancieros y de otra índole para la educación y capacitación de diferentes sectores a fin de determi-nar si el apoyo adicional para la educación básica puede obtenerse por:

(i) el mejoramiento de la eficiencia,(ii) la movilización de fuentes de financiamiento adicionales dentro y fuera del presupuesto del

gobierno, y(iii) redistribución de fondos dentro de los presupuestos de educación y capacitación existentes,

tomando en cuenta los intereses de la eficiencia y de la equidad. Los países en que el aportefiscal total para educación es bajo necesitan explorar la posibilidad de destinar algunos fondospúblicos usados para otros fines a la educación básica.

30. Realizar el inventario de los recursos existentes o potencialmente disponibles para la educa-ción básica, comparándolo en especial con el presupuesto estimativo del plan de acción, permiteayudar a detectar posibles insuficiencias que pueden afectar a la larga el calendario de las activida-des programadas o exigir hacer elecciones. Los países que requieren asistencia externa para satis-facer las necesidades básicas de aprendizaje de sus pueblos pueden usar el inventario de recursosy el plan de acción como una base de discusión con sus pares internacionales y para la coordinacióndel financiamiento externo.

31. Los sujetos del aprendizaje constituyen en sí mismos un recurso humano vital que necesitaser movilizado. La demanda por oportunidades de aprendizaje y su participación en ellas no puedesimplemente darse por entendida, sino debe ser activamente estimulada. Los estudiantes potencia-les necesitan ver que los beneficios de las actividades de la educación básica son mayores que loscostos que deben afrontar, sea por dejar de percibir ganancias, sea por la reducción del tiempodisponible para la comunidad, el ocio o las actividades domésticas. Especialmente, existe el riesgode que las mujeres y las niñas sean desalentadas de beneficiarse con las ventajas de la educaciónbásica debido a razones específicas de sus culturas individuales. Estos obstáculos a la participaciónpueden sobrepasarse a través del uso de incentivos y por medio de programas adaptados al contex-to local, que hagan que los estudiantes, sus familias y las comunidades vean las oportunidades deaprendizaje como “actividades productivas”. También, los que aprenden tienden a obtener mayorprovecho de la educación cuando son parte del proceso de instrucción, en lugar de ser tratadoscomo simples “insumos” o “beneficiarios”. La atención a los problemas de demanda y participaciónayudará a asegurar que las capacidades personales de los sujetos se utilicen para la educación.

32. Los recursos familiares, incluidos el tiempo y el apoyo recíproco, son vitales para el éxito delas actividades de la educación básica. Pueden ofrecerse a las familias incentivos y ayudas que lesaseguren que sus recursos son invertidos para que todos sus miembros sean capaces de benefi-ciarse lo más equitativamente posible de las oportunidades de la educación básica.

33. Tanto el prominente rol profesional de los docentes como el del resto del personal educacio-nal en la provisión de educación básica de calidad necesita ser reconocido y desarrollado paraelevar a grado óptimo sus contribuciones. Esto debe implicar tanto medidas para mejorar sus condi-ciones de trabajo y “status”, principalmente respecto de su reclutamiento, capacitación antes y du-rante el servicio, remuneraciones y posibilidades de desarrollo de la carrera, así como permitir a losmaestros realizar sus aspiraciones y cumplir plenamente con sus obligaciones sociales y sus res-ponsabilidades éticas.

34. En asociación con el personal escolar y los trabajadores sociales, las bibliotecas debenconstituir un vínculo esencial en proporcionar recursos educativos a todos los alumnos –desde laedad preescolar a la edad adulta– en medios tanto escolares como no escolares. Es necesario, porconsiguiente, reconocer a las bibliotecas como inestimables fuentes de información.

35. Las asociaciones de comunidades, cooperativas, instituciones religiosas y otras organiza-ciones no gubernamentales también juegan roles importantes en el apoyo y suministro de educa-ción básica. Su experiencia, competencia, energía y relaciones directas con los distintos sectoresque representan son recursos valiosos para identificar y satisfacer las necesidades básicas de apren-dizaje. Su activa participación en la concertación de acciones para la educación básica debefomentarse a través de políticas y mecanismos que fortalezcan sus capacidades y reconozcan suautonomía.

22

II. ACCIONES PRIORITARIAS A NIVEL REGIONAL

36. Las necesidades básicas de aprendizaje deben ser satisfechas a través de acciones combi-nadas dentro de cada país, pero hay muchas formas de cooperación entre naciones con condicio-nes e intereses similares que podrían ayudar –y de hecho lo hacen– en este esfuerzo. Mediante elintercambio de información y experiencia, la colaboración entre especialistas, el uso compartido deinstalaciones y los proyectos de actividades conjuntas, varios países, trabajando unidos, puedenincrementar su base de recursos y lograr costos más bajos en beneficio mutuo. Tales convenios seestablecen a menudo entre naciones vecinas (subregional), entre todos los países en una regióngeocultural mayor o entre aquellos que comparten el mismo idioma o que tienen relaciones cultura-les y comerciales. Las organizaciones regionales e internacionales a menudo juegan un papel im-portante al facilitar tal cooperación entre países. En la discusión siguiente, todas estas iniciativas seincluyen en el término “regional”. En general, los convenios regionales existentes necesitarán serfortalecidos y abastecidos de los recursos necesarios para funcionar eficazmente ayudando a lospaíses a satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de sus poblaciones.

Algunas regiones han elaborado ya planes como el Plan de Acción de Yakarta para el Desarrollode los Recursos Humanos, aprobado por la CESAP en 1988.

II.1. Intercambio de información, experiencia y competencia

37. Diversos mecanismos regionales, tanto intergubernamentales como no gubernamentales,promueven la cooperación en educación y capacitación, salud, desarrollo agrícola, investigación einformación, comunicaciones y otros campos relativos a la satisfacción de las necesidades básicasde aprendizaje. Tales mecanismos pueden desarrollarse mayormente en respuesta a las necesidadescambiantes de los sectores a que corresponden. Entre varios posibles ejemplos están los 4 progra-mas regionales establecidos a través de la UNESCO en el decenio de 1980 para apoyar los esfuer-zos nacionales de lograr la educación primaria universal y eliminar el analfabetismo de adultos:

– Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe;– Programa Regional para la Erradicación del Analfabetismo en Africa;– Programa de Educación para Todos en Asia y el Pacífico (APPEAL);– Programa Regional para la Universalización y Renovación de la Educación Primaria y la Erradi-

cación del Analfabetismo en los Estados Arabes para el año 2000 (ARABUPEAL).

38. Además de las consultas técnicas y políticas organizadas en conexión con estos programas,pueden utilizarse otros mecanismos de consulta en problemas de políticas en educación básica.Podría recurrirse, en la medida que aparezca necesario, a las conferencias de ministros de educa-ción auspiciadas por UNESCO y varias organizaciones regionales, los períodos ordinarios de sesio-nes de las comisiones regionales de las Naciones Unidas y a ciertas reuniones transregionalesorganizadas por el Secretario del Commonwealth, CONFEMEN (la Conferencia Permanente de Mi-nistros de Educación de los Países Francófonos), la Organización de Cooperación Económica yDesarrollo (OECD) y la Organización Islámica para la Educación, la Ciencia y la Cultura (ISESCO).Además, de numerosas conferencias y encuentros organizados por organismos no gubernamenta-les, surgen para los profesionales las oportunidades de compartir información y puntos de vistasobre problemas técnicos y políticos. Los convocantes a estas conferencias y reuniones puedenconsiderar formas de ampliar la participación para incluir, donde sea adecuado, a representantes deotros sectores comprometidos en la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje.

39. Es necesario obtener beneficio de la oportunidad de compartir los programas y mensajes enlos medios de comunicación que pueden intercambiarse entre los países o que pueden desarrollar-se en colaboración, especialmente donde el lenguaje y las similitudes culturales se extienden másallá de las fronteras políticas.

II.2. Ejecución de actividades conjuntas

40. Hay numerosas actividades que podrían realizarse conjuntamente entre los países en apoyoa los esfuerzos nacionales para llevar a cabo planes de acción para la educación básica. Las activi-dades conjuntas deberían proyectarse hacia la explotación de economías de escala y hacia las

23

ventajas comparativas de los países participantes. Esta forma de colaboración regional parece par-ticularmente adecuada en las seis áreas siguientes:(i) capacitación de personal clave, como planificadores, administradores, profesores de institutos

de formación, investigadores, etc.;(ii) esfuerzos para mejorar la recolección y el análisis de la información;(iii) investigación;(iv) producción de materiales educativos;(v) utilización de los medios de comunicación en la satisfacción de las necesidades básicas de

aprendizaje; y(vi) manejo y uso de los servicios de educación a distancia. También en este aspecto existen mu-

chos mecanismos que podrían utilizarse para fomentar tales actividades, incluido el InstitutoInternacional de Planificación Educacional de la UNESCO y sus redes de capacitación e inves-tigación; la red de información de IBE y el Instituto de Educación de la UNESCO; las cinco redesde innovación educativa que operan bajo el auspicio de la UNESCO; los grupos consultivos deinvestigación y revisión (RRAGs) asociados con el Centro Internacional de Investigación para elDesarrollo (IDRC), el Commonwealth of Learning, el Centro Cultural Asiático para la UNESCO;la red común establecida por el Consejo Internacional para la Educación de Adultos; y la Asocia-ción Internacional para la Evaluación de los Logros Educacionales, que une las mayores institu-ciones de investigación nacional en aproximadamente treinta y cinco países. Ciertas agenciasde desarrollo multilateral y bilateral que han acumulado experiencia valiosa en una o más deestas esferas podrían interesarse en participar en actividades conjuntas.Las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas pueden prestar nuevo apoyo a estacolaboración regional, especialmente movilizando a los encargados de formular políticas con elfin de que tomen las medidas adecuadas.

III. ACCIONES PRIORITARIAS A NIVEL MUNDIAL

41. La comunidad mundial tiene una historia de cooperación firmemente establecida en educa-ción y desarrollo. Sin embargo, el financiamiento internacional para la educación se estancó durantelos primeros años de la década de 1980; al mismo tiempo, muchos países quedaron en desventajapor el crecimiento de la carga de sus deudas y a causa de relaciones económicas que canalizan susrecursos financieros y humanos hacia países más ricos. Ya que los países industrializados y lospaíses en vías de desarrollo comparten por igual el interés acerca de las soluciones en educaciónbásica, la cooperación internacional puede suministrar un valioso apoyo a los esfuerzos nacionalesy a las actividades regionales para llevar a cabo la visión ampliada de la Educación Básica paraTodos. El tiempo, la energía y los fondos dirigidos a la educación básica son quizás la más profundainversión que puede hacerse en las personas y en el futuro de un país; hay una necesidad clara yfuerte argumento moral y económico para que la solidaridad internacional proporcione cooperacióntécnica y asistencia financiera a los países que carecen de recursos para satisfacer las necesidadesbásicas de aprendizaje de sus poblaciones.

III.1. Cooperación dentro del contexto internacional

42. La satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje constituye una responsabilidadhumana común y universal. Las perspectivas para la satisfacción de las necesidades básicas deaprendizaje a través del mundo están determinadas en parte por las dinámicas de las relacionesinternacionales y del intercambio. Con la actual disminución de tensiones y el menor número deconflictos armados, hay ahora reales posibilidades de reducir los tremendos despilfarros en gastosmilitares y desviar esos recursos hacia áreas socialmente útiles, entre las que se incluye la educa-ción básica. La urgente tarea de satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje puede exigir unaredistribución entre sectores y la comunidad mundial y los gobiernos en particular necesitan planearesta transferencia de recursos hacia usos pacíficos con valor, visión, y de una manera reflexiva ycuidadosa. Igualmente, las medidas internacionales para reducir o eliminar desajustes corrientes enlas relaciones comerciales y para reducir la carga de las deudas podrían ayudar a muchos países debaja renta a reconstruir sus propias economías, liberando y reteniendo recursos humanos y financie-ros necesarios para el desarrollo y para el suministro de educación básica a sus poblaciones. Laspolíticas de ajuste estructural deben proteger niveles apropiados de financiación de la educación.

24

III.2. La valorización de las capacidades nacionales

43. A su solicitud, debería proporcionarse apoyo internacional a los países que buscan desarro-llar las capacidades nacionales necesarias para la planificación y administración de programas yservicios de educación básica (ver sección I.4). La responsabilidad fundamental de diseñar y admi-nistrar sus propios programas para la satisfacción de las necesidades de aprendizaje de su pobla-ción se mantiene dentro de cada nación. La asistencia internacional podría incluir la capacitación yel desarrollo de instituciones para la recolección de datos, análisis, investigación, innovación tecno-lógica y metodologías educacionales. Podrían introducirse también sistemas de manejo de informa-ción y otros métodos modernos de gestión, poniendo énfasis en los administradores a nivel local eintermedio. Estas capacidades serán aún más necesarias para apoyar los adelantos en la calidad dela educación primaria y para introducir programas innovadores fuera de la escolaridad formal. Ade-más del apoyo directo a países e instituciones, la ayuda internacional puede también canalizarseútilmente para apoyar las actividades de las estructuras internacionales, regionales y otras entrepaíses que organicen conjuntamente investigaciones, capacitación e intercambios de información.Lo último debe basarse y sustentarse en las instituciones y programas existentes que necesitan sermejorados y reforzados, más que en el establecimiento de nuevas estructuras. El apoyo será espe-cialmente valioso para la cooperación técnica entre los países en vías de desarrollo, en los cuales amenudo se confunden las circunstancias con los recursos disponibles para responder a ellas.

III.3. Suministro de apoyo sostenido y a largo plazo para las acciones nacionales yregionales

44. La satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje para todos en todos los países esobviamente una empresa a largo plazo. Este Marco de Acción proporciona las directrices para lapreparación de planes de acción nacionales y subnacionales para el desarrollo de la educaciónbásica a través de un compromiso duradero de los gobiernos y de sus colaboradores nacionales detrabajar juntos para alcanzar las metas que ellos mismos han establecido. Los organismos y lasorganizaciones internacionales, muchos de los cuales son patrocinadores, copatrocinadores ypatrocinadores asociados de la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, deben procurarplanear y mantener su apoyo a largo plazo a los tipos de acciones nacionales y regionales señala-das en las secciones anteriores. En particular, los principales patrocinadores de la iniciativa de laEducación para Todos (UNDP, UNESCO, UNICEF, Banco Mundial) afirman su compromiso de apo-yar las áreas prioritarias de acción internacional descritas a continuación y de adoptar las medidasadecuadas para alcanzar los objetivos de la Educación para Todos, cada uno de ellos en el marco desus respectivos mandatos, de sus responsabilidades especiales y de acuerdo a las decisiones desus órganos de dirección. Dado que la UNESCO es la agencia de las Naciones Unidas que tiene unaresponsabilidad particular en la educación, dará prioridad a la ejecución del Marco de Acción yfacilitará la provisión de servicios necesarios para el fortalecimiento de la cooperación y coordina-ción internacional.

45. Es preciso incrementar la asistencia internacional para ayudar a los países menos desarro-llados a ejecutar sus propios planes de acción autónomos de acuerdo con la visión ampliada de laEducación Básica para Todos. Las verdaderas concertaciones de acciones, caracterizadas por lacooperación y compromisos conjuntos a largo plazo, conseguirán más y establecerán las basespara un substancial aumento del financiamiento global para este importante subsector de la educa-ción. A requerimiento del gobierno, las agencias multilaterales y bilaterales podrían concentrarse enlas acciones prioritarias de apoyo, particularmente a nivel del país (ver sección I), en áreas como lassiguientes:

(a) Diseño o actualización de los planes de acción multisectoriales, nacionales o subnacionales(ver sección I.1), que deberá elaborarse en los primeros años de la década del noventa. Laasistencia financiera y técnica es necesaria para muchos países en vías de desarrollo, particu-larmente en la recolección y análisis de datos y en la organización de consultorías internas.

(b) Esfuerzos nacionales y cooperación entre países relacionados para alcanzar un nivel satisfacto-rio de calidad y pertinencia en la enseñanza primaria (cf. secciones I.3 y II arriba). Las experien-cias que involucran la participación de familias, comunidades locales y organizaciones no gu-bernamentales en el aumento de la pertinencia y en el mejoramiento de la calidad de la educa-ción podrían compartirse provechosamente.

25

(c) Suministro de la educación primaria universal en los países económicamente más pobres.Los organismos internacionales de financiamiento deben considerar la negociación de medidasconvenientes para proporcionar apoyo a largo plazo, según el caso, para ayudar a los países aavanzar hacia la educación primaria universal de acuerdo a sus calendarios. Los organismosexternos deben revisar las prácticas comunes de asistencia para encontrar caminos de ayudaeficaz a los programas de educación básica que no requieren ayuda intensiva de capital –ytecnología– pero que necesitan a menudo un soporte presupuestario a largo plazo. En estecontexto, debe prestarse mayor atención a los criterios de cooperación para el desarrollo en laeducación con objeto de tener en cuenta consideraciones que no sean meramente económicas.

(d) Programas concebidos para satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de grupos des-aventajados, jóvenes fuera de la escuela y adultos con poco o ningún acceso a las oportunida-des de aprendizaje básico. Todos los involucrados pueden compartir su experiencia y compe-tencia en materia de diseño y ejecución de medidas y actividades innovadoras y concentrar susfondos para la educación básica en categorías y grupos específicos (por ejemplo, las mujeres,los campesinos pobres, las personas discapacitadas) para mejorar significativamente las opor-tunidades de aprendizaje y las condiciones aprovechables para ellos.

(e) Programas de educación para mujeres y muchachas. Estos programas deben tener por objetosuprimir las barreras sociales y culturales que han impedido a las mujeres y las muchachasbeneficiarse de los programas normales de educación o incluso las han excluido de éstos, asícomo promover la igualdad de oportunidades en todos los aspectos de su vida.

(f) Programas de educación para refugiados. Los programas a cargo de organizaciones tales comoel Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (UNHCR) y el Organismo deObras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina (UNRWA),de reconocida responsabilidad internacional, requieren un apoyo de fondos a largo plazo mássubstancial y seguro. En los casos en que los países de refugio necesitan penosamente asisten-cia financiera y técnica internacional para hacer frente a las necesidades básicas de los refugia-dos, incluidas las de aprendizaje, la comunidad internacional puede ayudar a compartir estacarga a través del aumento de la cooperación. La comunidad mundial se esforzará también paraasegurar que los cesantes o desplazados por la guerra u otras calamidades continúen teniendoacceso a los programas de educación básica que preserven su identidad cultural.

(g) Los programas de educación básica de todas clases en países con alta tasa de analfabetismo(como el bajo Sahara africano) y con amplia población iletrada (como en el sur de Asia) necesi-tarán de una asistencia substancial para reducir significativamente el gran número de adultosanalfabetos en el mundo.

(h) La construcción de capacidades para investigación y planificación, y la experimentación de in-novaciones a pequeña escala. El éxito de las acciones de la Educación Básica para Todos sedeterminará fundamentalmente por la capacidad de cada país de diseñar y ejecutar programasque reflejen las condiciones nacionales. Al respecto, será esencial una sólida base de conoci-mientos nutrida por los hallazgos de investigación y por las conclusiones de los experimentos einnovaciones tanto como por los aportes de planificadores educacionales competentes.

46. La coordinación del financiamiento externo para la educación es un campo de responsabili-dad compartida a nivel de países, en el cual es necesario que los gobiernos anfitriones tomen lainiciativa para asegurar el uso eficiente de recursos de acuerdo a sus prioridades. Las agencias definanciamiento para el desarrollo deberían explorar modalidades innovadoras y más flexibles decooperación en consulta con el gobierno y las instituciones con que trabajan y cooperar en lasiniciativas regionales, tales como Grupo Intensivo de Trabajo de Donantes para la Educación Africa-na. Hay que realizar foros en los cuales los organismos de financiamiento y los países en vías dedesarrollo puedan cooperar en la elaboración de proyectos entre países y discutir soluciones gene-rales relativas a la ayuda en dinero.

III.4. Consultas sobre materias de política

47. Los canales de comunicación y los foros para consultas existentes entre los involucrados enla satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje deberían utilizarse plenamente durante eldecenio de 1990 para mantener y ampliar el consenso internacional fundamental de este Marco deAcción. Algunos canales y foros, así como la Conferencia Internacional de Educación bianual operana nivel mundial, mientras otros se concentran sobre regiones particulares o grupos de países o

26

categorías de participantes. En la medida que sea posible, los organizadores deberían tratar decoordinar estas consultas y compartir los resultados.

48. Además, con el fin de mantener y expandir la iniciativa de la Educación para Todos, lacomunidad internacional necesitará tomar medidas apropiadas que aseguren la cooperación entrelas agencias interesadas y el uso de los siguientes mecanismos existentes, en cuanto sea posible:

(i) dar a conocer la Educación Básica para Todos, cimentándose en el impulso generado por laConferencia Mundial;

(ii) facilitar el uso compartido de la información sobre el progreso realizado en el logro de las metasde la educación básica establecidas por los propios países y sobre las exigencias de recursos yorganización para iniciativas exitosas;

(iii) alentar a los nuevos participantes a sumarse a este esfuerzo mundial; y(iv) asegurar que todos los participantes tengan plena conciencia de la importancia de mantener un

fuerte apoyo a la educación básica.

PROGRAMA INDICATIVO DE EJECUCION PARA EL DECENIO DE 1990

49. Cada país, al determinar sus propios objetivos y metas intermedias y al elaborar su plan deacción para lograrlos, deberá establecer un cronograma para armonizar y programar actividadesespecíficas. De igual manera, deberá proyectarse la acción regional e internacional para ayudar alos países a conseguir a tiempo sus metas. El siguiente calendario general sugiere un programatentativo para los años noventa; por supuesto, ciertas fases pueden necesitar sobreproyectarse yserá preciso adaptar las fechas indicadas a las condiciones de los países en particular y a suscontextos organizativos:

1) Los gobiernos y organizaciones establecen metas específicas y completan o ponen al día susplanes de acción para satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje (c.f. sección I.1); adop-tan medidas para crear un contexto político favorable (I.2); proyectan políticas para mejorar lapertinencia, calidad, equidad y eficiencia de los servicios y programas de educación básica (I.3);definen cómo adaptar los medios de comunicación e información a la satisfacción de las nece-sidades básicas de aprendizaje (I.5) y movilizan recursos y establecen convenios operacionales(I.6). Los colaboradores internacionales ayudan a los países a través de un apoyo directo y através de la cooperación regional, para completar esta etapa preparatoria (1990-1991).

2) Las agencias de desarrollo establecen políticas y planes para el decenio de 1990, de acuerdocon sus compromisos de mantener a largo plazo el apoyo para las acciones nacionales y regio-nales y para incrementar la ayuda técnica y financiera destinada a la educación básica, según loacordado (III.3). Todos los participantes fortalecen y utilizan los mecanismos importantes exis-tentes para consulta y cooperación y establecen procedimientos para controlar los progresos anivel regional e internacional (1990-1993).

3) Primera etapa de ejecución de los planes de acción: los organismos de coordinación nacionalesexaminan la ejecución y proponen ajustes adecuados a los planes. Se llevan a cabo acciones deapoyo regionales e internacionales (1990-1995).

4) Los gobiernos y las organizaciones inician la evaluación a medio término de la ejecución de susrespectivos planes y los adecuan a lo que fuere necesario. Los gobiernos, organizaciones yagencias de desarrollo emprenden una amplia revisión de las políticas a niveles regionales yglobales (1995-1996).

5) Segunda etapa de ejecución de planes de acción y de apoyo a niveles regionales e internacio-nales. Las agencias de desarrollo adecuan sus planes según sea necesario, y, en consecuen-cia, incrementan su ayuda a la educación básica (1996-2000).

6) Los gobiernos, organizaciones y agencias de desarrollo evalúan los logros y emprenden unaamplia revisión de las políticas a niveles regionales y globales (2000-2001).

50. Jamás habrá una época mejor para renovar el compromiso imprescindible y a largo plazo desatisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de todos los niños, jóvenes y adultos. Este esfuer-zo requerirá una mayor y más sabia inversión de recursos en educación básica y capacitación,cuyos beneficios empezarán a brotar inmediatamente y se extenderán en un futuro donde los desa-fíos mundiales de hoy se satisfarán, en buena medida, por el compromiso y perseverancia de lacomunidad internacional de alcanzar su meta de la educación para todos.

27

En todas las esferas de la vida es esencialla planificación, como fuente de diagnóstico,como punto de partida para reducir los márge-nes de error en la toma de decisiones, como fun-damento de una gestión racional de los recur-sos y como base de previsión frente al azar.

Al analizar las orientaciones futuras de laplanificación educativa se impone, por encimade toda reflexión, la realidad de un mundo cadadía más complejo y más contradictorio. Mientrasque el volumen de informaciones no cesa deaumentar y que nuevas técnicas de comunica-ción multiplican las posibilidades de difundir ins-tantáneamente los nuevos conocimientos, seobserva –en contraste con estos progresos es-pectaculares– la ampliación de las asimetríasentre el mundo desarrollado y el mundo en de-sarrollo en lo que dice relación con el acceso alsaber.

En el futuro, el planificador de la educaciónno podrá ejercer su actividad profesional al mar-gen de las modificaciones radicales en los mo-dos de enseñar que trae consigo la última déca-da del Siglo XX como consecuencia de la revo-lución que se está operando en el campo de lasciencias; pero tampoco podrá pasar por alto lascondiciones de pobreza y de miseria que sopor-tan grandes masas de población condenadas asubsistir apenas, sin tener acceso a las venta-jas del progreso, compartiendo analfabetismo,desnutrición e insalubridad.

LA PLANIFICACION EDUCATIVA EN EL FUTURO

Jesús M. Gurriarán (*)

Del 26 al 30 de marzo de 1990 se desarrolló en Ciudad de México elCongreso Internacional “Planificación y Gestión del Desarrollo de la Educa-ción”, con la participación de 360 especialistas provenientes de 101 países delmundo. La organización de este evento corrió a cargo de la División de Políti-cas y Planificación de la Educación de la UNESCO, conjuntamente con laSecretaría de Relaciones Públicas de México. El autor toma posición frente alos temas centrales debatidos por los participantes. Los trabajos de este Con-greso constituyen una pauta importante para el desarrollo de la educación enlos próximos años.

(*) Jesús M. Gurriarán. Jefe de la Sección de Pla-neamiento y Administración de la Educación Di-visión de Políticas y Planificación de la Educa-ción, UNESCO, París.

La realidad que nos circunda no permiteconsiderar la lucha contra el subdesarrollo des-de el ángulo exclusivo de los logros económi-cos. Aun cuando la producción de bienes mate-riales pueda ser considerada como primordialpara incrementar el bienestar de todos, no cabeconcebir el crecimiento económico avanzandoa costa del desarrollo cultural y educativo de lasgrandes mayorías. En la lucha para reducir lasdistancias que aíslan a numerosos grupos depoblación de los beneficios del progreso, losesfuerzos en educación deberán orientarse, enespecial, a satisfacer sus necesidades básicasde aprendizaje (1).

Hoy se corre el riesgo de que las socieda-des más avanzadas traten de obtener dividen-dos a cor to plazo aplicando políticasaislacionistas con respecto a las sociedades máspobres. Pero sólo la búsqueda de una soluciónglobal a los grandes problemas que aquejan alconjunto de la humanidad podrá aportar benefi-cios perdurables para todos. Esa solución sólopuede venir de un esfuerzo de previsión y desolidaridad que trascienda las fronteras econó-mico-sociales y geopolíticas que separan abun-dancia y escasez, educación y analfabetismo,salud y enfermedad. En este contexto, la planifi-cación educativa habrá de incidir, de proyectarsey de traducirse aún más en el futuro, en enfo-

(1) – CMEPT. “Documents de travail pour laConférence mondiale sur l’éducation pourtous”, Tailandia, 1990.

– UNESCO “25 C/111 - Satisfacción de las ne-cesidades básicas de aprendizaje”, UNESCO,París, 1989.

28

ques globales, en horizontes de largo plazo y enpolíticas de solidaridad.

La planificación como parte integrante delejercicio del gobierno

Después de su implantación en los años 50,la década de los 60 fue un período de gran augepara la planificación educativa. En el contextodel crecimiento económico que caracterizó a esaépoca, la planificación educativa tuvo como ta-rea fundamental conducir una expansión acele-rada de los sistemas educativos (2). Se crearonasí, en la mayor parte de los países, servicioscentrales de planificación encargados de apo-yar técnicamente la formulación de los objetivosy de las prioridades de la educación nacional.Aun cuando las responsabilidades de la ejecu-ción fueron en algunos casos asumidas por ser-vicios regionales, municipales o institucionales,la tarea de definir las políticas y los programaseducativos se reservaba a los órganos centra-les. Como parte integrante del ejercicio del go-bierno, es un hecho que la planificación educa-tiva se vinculó básicamente, en ese período, aprocesos políticos centralizados de toma de de-cisiones.

En esos años, la estructura del Estado secaracterizaba –en general– por un fuerte gradode centralización. Tal es el caso de la gran ma-yoría de los nuevos Estados que, al acceder a laindependencia, se propusieron apoyar la con-solidación de su identidad nacional a través deuna relativa concentración de poderes. En talescontextos la planificación económica, en gene-ral, y la planificación educativa, en particular,emergieron como una expresión más del ejerci-cio del poder central. Sin embargo, el equilibriodel poder no se da en permanencia en una rela-ción inmutable centro-periferia. El punto óptimode esa relación puede variar en cada momentohistórico, en función de otros cambios que seproducen en el contexto sociocultural y/o políti-co-administrativo. Al no poder desarrollarse in-dependientemente de tales mutaciones, la pla-nificación asume rasgos más centralizados omás descentralizados en función de los carac-teres más o menos concentradores que adoptala reforma del Estado.

Desde los primeros trabajos en el campode la planificación educativa se procuró vincularlas decisiones en materia de educación con elconjunto de aspectos que determinan la vidacultural y la capacidad productiva de los países.En efecto, la planificación educativa trató, des-

de sus inicios, de enraizar sus propuestas enlas condiciones reales de evolución de los pro-cesos económicos y sociales. No es de extra-ñar, en este sentido, que los períodos de mayorexpansión de la educación –décadas de los 60y de los 70– hayan coincidido con períodos defuerte expansión de los sistemas productivos.

Logros de la planificación de la educación

Han transcurrido más de tres décadas des-de el momento en que emergió el concepto y seinició la práctica de la planificación del desarro-llo educativo en América Latina (3). Este con-cepto y esta práctica se generalizan con granrapidez en el plano mundial y asumen, en ladécada de los sesenta, un papel preponderanteen la preparación de decisiones de política edu-cativa y en la elaboración de planes y reformasde educación. Entre los logros de la planifica-ción de la educación cabe citar, en particular:

– El desarrollo progresivo de métodos e ins-trumentos de diagnóstico, proyección y pro-gramación basados en principios y técnicasde previsión, de productividad y de asigna-ción presupuestaria (4).

– La formulación de planes, programas, pro-yectos y presupuestos fundamentados enestudios prospectivos sector iales ymacroeconómicos.

– Su contribución a la ampliación de las opor-tunidades educativas.

En efecto, es comúnmente admitido que laplanificación de la educación ha aportado unvalioso concurso a la expansión de la educaciónen el mundo. Se observa en particular cómo laeducación general básica se ha constituido enel área prioritaria de los sistemas educativos yha alcanzado un crecimiento inusitado. Las polí-ticas y estrategias establecidas en distintos con-textos sociales y económicos han posibilitadouna importante actividad innovadora en estecampo y el surgimiento de múltiples iniciativaspedagógicas.

¿Pérdida de relevancia de la planificacióneducativa?

Pero pasado su período de mayor expan-sión y probablemente como consecuencia del

(2) F. Caillods. “Synthèse de l’atelier de l’IIPE surles perspectives de la planification del’éducation”, IIPE, UNESCO, 1989.

(3) R. Diez Hochleitner. “Prospectiva, reformas y pla-nificación de la educación”. IV SemanaMonográfica. Fundación Santillana, Madrid,1989.

(4) S. Romero Lozano. “O planejamento daeducação”. ILPES/MEC., Brasilia, 1980.

29

clima de incertidumbre que enfrentan hoy lossistemas educativos, la planificación parece,según algunos autores, haber perdido mucho desu prestigio original (5).

Por una parte y como consecuencia de lacrisis económica, los sistemas educativos hancesado de constituir una prioridad en la asigna-ción de los recursos públicos. En efecto, se ob-serva que en la mayoría de los países han dis-minuido los gastos públicos en educación comoporcentaje del gasto público total. En muchospaíses del Tercer Mundo los gastos públicos eneducación han disminuido incluso en cifras ab-solutas.

Cada sistema educativo soporta de mane-ra diferente el espectro de la crisis. La relacióndel gasto en educación entre países en desa-rrollo y países industrializados era en 1983 deuno a diecisiete (6). Mientras las naciones desa-rrolladas optan por políticas que no implicangrandes restricciones para el sector educativo,en los países clasificados como pobres la situa-ción se vuelve especialmente dramática. Cier-tos responsables de las finanzas públicas deci-den, a veces con la complicidad de políticos yplanificadores de la educación, reducir las inver-siones en educación, cortar programas e implan-tar prioridades que no garantizan niveles razo-nables de calidad. Ello contribuye, en forma rá-pida, a la pérdida de la relevancia que había te-nido en el pasado la planificación educativa.

En este contexto resulta cada día más difí-cil alterar el cuadro global de la situación. Perocomienza a emerger un nuevo consenso: si nose quiere caer en soluciones nihilistas, la políti-ca, la planificación y la gestión de la educacióndeberán renovar esfuerzos para identificar e in-vertir nuevos recursos que permitan a la educa-ción recuperar el papel que había alcanzado enlos años setenta dentro del concierto social (7).

Junto con la crisis económica se observatambién la extensión paulatina de una crisis degobernabilidad. En determinados ambientes secuestiona hoy, sin eufemismos, el papel que co-rresponde al Estado dentro de la sociedad y seseñala su incapacidad para hacer frente a lademanda social, a los problemas de endeuda-miento o a la excesiva burocratización. Se poneincluso en duda, en casos particulares, la capa-cidad de ciertos gobiernos para restablecer laestabilidad sociopolítica frente a fenómenos dedesarticulación que se producen en diversas la-titudes. El Estado parece no contar ya, en talescasos, con las capacidades necesarias para

hacer frente a las demandas sociales. La fragili-dad del aparato estatal repercute en el debilita-miento de las funciones de la planificación so-cial y, por ende, de la planificación educativa.Cunde el sentimiento, en algunos medios, de quela administración pública está incapacitada paracumplir con sus tareas más elementales. Cier-tos círculos productores de literatura que se di-funde rápidamente en medios educacionales,proponen la aplicación de modelos neoliberalesque plantean –incluso para países en desarro-llo– una privatización a ultranza de la educacióny, en consecuencia, el abandono de toda prácti-ca de planificación educativa a nivel del Estado.

Dentro de este marco de aparente crisis, laplanificación no evidenciaría, para ciertos auto-res, la capacidad de hallar soluciones, ni siquie-ra paliativos, a problemas vinculados a cuestio-nes de formación. Mientras el desempleo se ins-tala tanto en países desarrollados como en aque-llos en desarrollo, hay quienes preconizan unareducción drástica de los fondos públicos dedi-cados a capacitación. Respondiendo a estoscantos de sirena e insatisfechos con los resulta-dos, ciertos países han procedido a fuertes re-ducciones de sus gastos en educación y a po-dar una administración educativa que, al cederterreno a la improvisación, no sería capaz depresentar productos convincentes en términosde rentabilidad y eficiencia.

Sin embargo, el Congreso de México y losresultados de la encuesta mundial sobre la si-tuación y las perspectivas de la planificacióneducativa que lo precedieron no confirman estepesimismo que los círculos mencionados se afa-nan en inculcar. Por el contrario, los testimoniosy los datos aportados a este encuentro mundialponen en evidencia el nuevo y decisivo papelque la planificación y la gestión educativa co-mienzan a asumir, en función de los compromi-sos adoptados en Jomtien.

Finalidades futuras de la planificación edu-cativa

Frente a la actual situación de crisis y antelos nuevos objetivos asumidos, la planificacióneducativa enfrenta hoy el mayor desafío de sucorta historia. Teniendo en cuenta las evidentesdificultades que conlleva en las actuales circuns-tancias la oferta de una mayor calidad e igual-dad de las oportunidades educativas, existe elriesgo de una profunda frustración por parte delos responsables de la administración y de la po-lítica educativa. La planificación educativa se veobligada a precisar, más que en ningún otro mo-mento, sus finalidades futuras en respuesta alos diversos contextos posibles. Entre esas fina-lidades cabe señalar las siguientes:

(5) F. Caillods. Op. cit.(6) W. García. “Notas sobre las políticas de ajuste y

las lógicas de contención”. CNPQ, Brasilia, 1989.(7) W. García. Op. cit.

30

– La racionalización de la toma de decisiones.La limitación, para algunos inexorable, delos recursos asignados a la educación obli-ga a decidir, entre varias opciones, en fun-ción de criterios de racionalidad y de losresultados de evaluaciones periódicas. Deeste modo, la planificación educativa pue-de convertirse en un instrumento valiosísi-mo de buena economía.

– La formulación de prioridades. Con la dis-minución de recursos, esta tarea se convier-te en uno de los aspectos esenciales de laplanificación educativa. En este sentido, lamayoría de los países del Tercer Mundo sepropone concentrar sus esfuerzos, en lospróximos años, en garantizar a toda la po-blación la satisfacción de sus necesidadesbásicas de educación. Ello conlleva, para elplanificador, la programación articulada delconjunto de elementos que resultancruciales para esa finalidad, tales como laformación de personal, la preparación demateriales o el desarrollo de la gestión edu-cativa en los niveles básicos. Esta funciónde formulación de prioridades va en ciertoscasos más allá del simple enunciado deáreas de acción y puede ampliar, comoacontece ya en la región de América Latinay el Caribe, un nuevo proyecto político-edu-cativo de carácter global (8).

– La reforma del sistema educativo. Las de-mandas sociales de innovación en las si-tuaciones educativas existentes puedenplantear la necesidad de reformas profun-das y de gran alcance. Una tarea de estanaturaleza no puede ser casual o espontá-nea y exige, además de condiciones socio-políticas adecuadas, un trabajo de planifi-cación educativa que incluya un diagnósti-co serio de la situación del sector; un pro-grama de estudios prospectivos sobre es-cenarios probables; la creación de una redde instituciones de alto nivel que asumanlas tareas de investigación y de formaciónde formadores; la elaboración de una pro-puesta de política educativa que sea acep-table a la opinión pública; y una reformaadministrativa consecuente con el conjuntode la reforma propuesta.

– La democratización de la educación y de lasociedad debe constituir, a no dudarlo, unade las finalidades esenciales de la planifi-cación educativa en el futuro (9). La educa-ción debe contribuir, ante todo, a la forma-

ción integral de un ciudadano que puedaactuar con libertad y espíritu crítico dentrode una sociedad democrática. Ello conllevala capacidad de enfrentar la desigualdad yla injusticia social y de cooperar solidaria-mente al mejoramiento de las condicionesde vida de toda la población. Desde estaperspectiva, corresponde al planificadorcontribuir a promover el desarrollo de siste-mas educativos que, además de asegurarla adquisición de conocimientos, fomentenla participación responsable de todos los ciu-dadanos en la vida social, nacional e inter-nacional y estimulen el aprendizaje de la co-municación y el desarrollo de la creatividad yla capacidad de adaptación al cambio.

– La movilización del potencial de las comu-nidades locales. Diversos autores han ex-presado sus dudas, desde hace muchosaños, acerca de la eficacia de los modeloscentralizados (10). Estas dudas alcanzantambién al planeamiento y administración dela educación, particularmente en lo que serefiere a la capacidad de adaptación de losplanes centrales a las necesidades especí-ficas de las distintas regiones de un país yen cuanto a su aptitud para estimular el po-tencial educativo de cada comunidad local.Teniendo en cuenta estas interrogantes, hoyse considera que una de las principales fi-nalidades de la planificación educativa con-sistirá, en el futuro, en contribuir a una drás-tica reducción de las desigualdades regio-nales (11). En esta dirección, el Congresode México tomó abiertamente partido poruna planificación capaz de ejercerse a nivellocal y de movilizar todo el potencial educa-tivo con que cuentan las comunidades lo-cales.

Estilos de planificación

Los estilos de planificación educativa hanido evolucionando a lo largo de los años mar-cando las preferencias de cada situación y decada época por la acción sectorial, central, nor-mativa y técnica, o bien por la acciónintersectorial, descentralizada, estratégica yparticipativa (12). A pesar de estos acentos, quese analizan con más detalle en los párrafos si-

(8) Documentación de PROMEDLAC.(9) C. Braslavsky y otros. “Educación en la transi-

ción a la democracia”. UNESCO/OREALC, San-tiago, 1989.

(10) E. Romero y C. Levano. “Regionalismo y centra-lismo”. Amanta, Lima, 1969.

(11) G. Carron y Ta Ngoc Chau. “Reducción de losdesequilibrios regionales y planificación de laeducación”. IIPE/CINTERPLAN, Caracas, 1988.

(12) OREALC/Gobierno de España. “IV Reunión Téc-nica de REPLAD. Informe Final”. REPLAD, Qui-to, 1989.

31

guientes, no existen en la práctica modelos deplanificación que se apliquen en forma exclusiva,con total prescindencia de otras dimensiones.

Como ya se señaló anteriormente, los pro-cesos de planificación educativa surgieron comouna función inherente al nivel central. Sin em-bargo, las estructuras burocráticas centralizadashan originado frecuentemente rigideces y atra-sos en el desarrollo de los planes, programas yproyectos educativos y una incapacidad de res-puesta a situaciones específicas. En estas con-diciones no es de extrañar que la administraciónse haya ido orientando hacia estilos más des-centralizados y hacia una planificación de base,en especial en los aspectos de personal, presu-puesto, abastecimiento e inversiones.

La planificación privilegió en un principio unenfoque sectorial de la problemática educativa.Pero los responsables de la planificación perci-bieron desde muy pronto que la educación nopuede desarrollarse al margen de su contexto ysin tener en cuenta las limitantes –de carácteradministrativo, financiero o político– que el mis-mo impone. En efecto, el comportamiento deindicadores de evolución de la educación (tasasde escolaridad, de repitencia, de deserción y depromoción) pone en evidencia su estrecha de-pendencia del contexto económico, político ysocial. Por ello no es de extrañar que los planifi-cadores de la educación procuren, a través dela planificación intersectorial, coordinar sus pro-puestas de desarrollo educativo con las propues-tas más amplias que se formulan para el con-junto de la sociedad.

El carácter normativo y programático –o almenos indicativo– que marcó a la planificacióneducativa en sus orígenes, ha ido derivando conel tiempo hacia una planificación más bienprospectiva o estratégica (13). El reconocimien-to de la lentitud con que evolucionan los siste-mas educativos y las evidencias del impacto queen ellos produce la crisis económica conducena la búsqueda de fórmulas que aceleren el cum-plimiento de alguna meta prioritaria –como laescolarización básica o la alfabetización– o a laprogramación de acciones de carácter emergen-te dirigidas a solucionar algún problema especí-fico. Como saldo de estas experiencias de pla-nificación estratégica se puede afirmar que lasmedidas transitorias sólo prosperan, en gene-ral, cuando se articulan a proyectos educativoso a políticas sociales de más largo alcance. Encualquier caso, la gestión a corto plazo que pue-de precisarse como consecuencia de la inesta-bilidad económica no debiera, en ningún caso,obstaculizar una visión de largo plazo basada

en el análisis de las diversas evoluciones proba-bles; aun cuando se privilegie la formulación deestrategias tendientes a crear condiciones o asumar energías.

En sus inicios, la planificación se caracteri-zó también por su énfasis en los aspectos con-ceptuales, técnicos y metodológicos y, funda-mentalmente, por su empeño en el desarrollode esquemas teóricos y de modelos e instru-mentos de previsión. Con el tiempo se han veni-do acentuando otras características másenraizadas en la realidad y en la participación(14). Así, en algunos casos las políticas educa-tivas se han definido en consulta y con la parti-cipación de los distintos sectores de la comuni-dad educativa; representantes de centros de in-vestigación, padres de familia, docentes, direc-tores, alumnos, delegados municipales, miem-bros de la comunidad, técnicos y autoridadesde distintos niveles. La planificación evolucionaasí hacia una mayor representatividad y trans-parencia en la toma de decisiones. Los resulta-dos de algunas experiencias hoy olvidadas re-velan que la participación de grupos comunita-rios en la planificación educativa puede contri-buir a mejorar su desempeño asegurando, enespecial, una mayor adecuación de la educa-ción a las necesidades locales (15).

Tendencias de la planificación

La crisis económica, la crisis educativa y lamisma crisis de la planificación social ponen enevidencia que la planificación educativa es hoymás necesaria que nunca. Pero a fin de asegu-rarse un máximo de eficacia, la planificacióneducativa precisa orientarse hacia procesos másglobales que el mero acto educativo. La educa-ción no es una función aislada del resto de lasociedad; constituye un componente de un con-junto más amplio. En este sentido, el planifica-dor de la educación no podrá desinteresarse–en el futuro– de temas tales como los dere-chos del ciudadano, de las minorías étnicas ode otros grupos sociales (16). No podrá tampo-co Iimitarse a planificar un determinado niveleducativo, sea este preescolar, primario, medioo superior; habrá de planificar en su integralidadel desarrollo cognoscitivo de la vida del niño, del

(13) F. Caillods. Op. cit.

(14) J. B. Arrien y R. Matus. “La planificación partici-pativa de la educación”. UNESCO/CAP, SanJosé, 1988.

(15) OREALC. “Boletín de Educación”. Nº 23-24. San-tiago de Chile, 1978.

(16) Juan B. Arrien. “Discussion papers”. CongresoInternacional “Planificación y Gestión del Desa-rrollo de la Educación”. ED/EPP. UNESCO, Méxi-co, 1990.

32

joven y del adulto. Con esta misma óptica, ha-brá de planificar también una educación para elcomportamiento democrático de la ciudadaníao para la protección del medio ambiente. Entrelas nuevas tendencias que parecen marcar elfuturo de la planificación educativa, convieneanalizar en especial las siguientes:– La planificación como proceso de concer-

tación Estado/sociedad civil. El surgimientoen fuerza de la sociedad civil no anula laresponsabilidad insustituible del Estado encuanto a facilitar a todos sus ciudadanos eldesarrollo pleno de sus potencialidades,mediante la oferta de oportunidades ade-cuadas para el acceso al conocimiento (17).Esta responsabilidad constituye una de lasrazones de ser del Estado y, por ello mis-mo, no es transferible. Corresponde al Es-tado negociar con las fuerzas vivas que in-tegran la sociedad civil a fin de facilitar, acada una de sus comunidades, el acceso alos recursos básicos que permitan garanti-zar niveles adecuados de educación. Espresumible que se puedan requerir, en elplano nacional, servicios centrales de pla-nificación responsables de asegurar la mo-vilización de los recursos disponibles paraese objetivo; pero ello se habrá de llevar aefecto a través de algún tipo de concerta-ción entre las propuestas del Estado y lasaspiraciones que emanan de la sociedadcivil. Tal concertación constituye una de lastareas esenciales de la planificación edu-cativa del futuro.

– La descentralización de la planificación edu-cativa. La dimensión local y comunitariaemerge como un ambiente indicado para laidentificación y el desarrollo de nuevos pro-yectos educativos más conformes con losrequerimientos y con las expectativas de lapoblación. En esta dirección se fortalece dedía en día una planificación educativaenraizada en cada comunidad y capaz deoperar en forma descentralizada; una plani-ficación que busca el compromiso de lasfuerzas vivas de la sociedad en torno a unatarea común; una planificación acompaña-da por los órganos de gobierno del nivelcentral, pero no sometida a ellos. En estesentido, cada comunidad o municipalidaddeberá asumir la responsabilidad de con-ducir el servicio educativo con el concursoactivo de las fuerzas que la integran (18).

Pero para ello será preciso crear en dichosniveles una capacidad de análisis y progra-mación que no siempre existe. Sería máscontraproducente que beneficioso transfe-rir responsabilidades sin asegurar previa-mente las condiciones institucionales y fi-nancieras que permitan encontrar localmen-te las soluciones más adecuadas.

– Protagonismo de los padres de familia, do-centes y alumnos en los procesos de plani-ficación. Los movimientos de participaciónde la población en el cambio social se mul-tiplican y se extienden cada día y todos so-mos testigos del papel que pueden jugarcomo actores principales de transformacio-nes políticas (19). La existencia de estosmovimientos constituye un hecho cultural yeducativo de primer orden; las estructuraseducativas no pueden perpetuarse de es-paldas a este fenómeno. Frente a las crisisde Estado derivadas de la falta de identidady de recursos, se requieren transformacio-nes profundas de las estructuras públicas afin de facilitar una utilización más democrá-tica de sus servicios. Esto también es ciertoa nivel de las estructuras educativas y deplanificación, que precisan ser renovadas afin de asegurar un protagonismo crecientede los padres de familia, docentes y alum-nos en los procesos de planificación. No setrata exclusivamente de compensar la insu-ficiencia de recursos públicos con recursosadicionales provenientes de la población. Sepretende más bien estimular una mayor de-mocratización de la toma de decisiones, me-diante una presencia creciente de actores.

– Enfasis en la calidad de la educación. Lacalidad de la educación ha sufrido gravesdeterioros como consecuencia de la crisisfinanciera (20). Así se constata, en primerlugar, que las condiciones de aprendizajesufren serios daños debido a la evoluciónnegativa de las condiciones de trabajo delpersonal docente. Peor remunerado, elmaestro prepara menos sus cursos y seausenta más. Se acentúa también como unade las nuevas tendencias de la planificación,una preocupación creciente por la renova-

(17) Juan Carlos Tedesco. “State Reform andEducational Policies in Latin America”. (Ed. 90/CPA.401/DP.1/5) UNESCO/OREALC, Santiago,Chile, marzo 1990.

(18) OREALC. “Taller regional sobre metodología delplaneamiento de la educación para el desarrollode áreas rurales. Informe Final”. MEC, Brasilia,1978.

(19) Prensa y TV Diaria. Diciembre 1989.(20) UNESCO. “PROMEDLAC/3 - El Proyecto Princi-

pal de Educación en América Latina y el Caribe.Avances, obstáculos y prioridades de acción parael futuro”. UNESCO, Guatemala, 1989.

33

ción de la educación y por su vinculacióncon el mundo real. En este contexto, desta-can las dificultades que encuentran los pro-cesos de planificación educativa cuando tra-tan de enfrentar los aspectos substantivosdel problema. Estas dificultades se presen-tan ante todo en el momento de analizar elproceso pedagógico propiamente tal, los ob-jetivos educativos, los planes, programas ycontenidos y los métodos y sistemas deevaluación; es decir, cuando se deben me-dir sus resultados a fin de determinar su gra-do de relevancia y de pertinencia. La eva-luación se convierte, en este contexto, enun ejercicio objetivo y crítico que debe con-ducir a una revisión permanente de las de-cisiones y a la asunción de compromisosconcretos en relación con las metodologíasadoptadas y con la vinculación estrechaentre el acto educativo y los progresos cien-tíficos (21). El planificador tiene la respon-sabilidad de determinar las medidas queconviene adoptar a nivel de la distribuciónde manuales escolares, del equipamiento,de la formación del personal, de la duracióndel año escolar, etc. La planificación tiene,pues, un papel sumamente crítico; en sudesempeño precisará mejorar la base desus informaciones propiciando el desarrollode investigaciones y de bancos de datos.

– Consideración de las necesidades educati-vas de los diversos grupos de población yde las situaciones multiculturales y de bilin-güismo. La planificación de la educación nopuede, por sí sola, obtener una distribuciónigual de oportunidades a toda la población.Ello no la libera de la responsabilidad degarantizar una consideración prioritaria a lasnecesidades educativas de los grupos másdesfavorecidos de la población y a situacio-nes biculturales y de bilingüismo empa-rentadas con la marginalidad social (22). Latarea para los planificadores de la educa-ción de los países en desarrollo resulta tan-to más difícil cuanto los presupuestos públi-cos destinados al sector están sufriendodrásticas compresiones. Dada esta situa-ción, cada día adquiere mayor fuerza en lospaíses del Tercer Mundo la propuesta deconcentrar la acción del Estado en favor de

las categorías más desfavorecidas, en laperspectiva de una mayor equidad. Pero laviabilidad de esta propuesta depende de fac-tores políticos, sociales, económicos y cul-turales cuyo manejo no está al alcance delplanificador de la educación. Por ello, losmárgenes de operación de que se disponese reducen y pueden llegar a anularse enausencia de concertación.

– La investigación como fundamento del pro-ceso de planificación. Se observa tambiénun reconocimiento creciente del papel de lainvestigación como soporte técnico de laspropuestas futuras en materia de acción edu-cacional y como elemento de apoyo a la tomade decisiones (23). La planificación educati-va deberá también fundamentarse en la in-vestigación, la que constituye cada día másuno de los aspectos esenciales de la previ-sión científica. Sólo una investigación siste-mática podrá ayudar a detectar las nuevasformas de exclusión educativa y los procedi-mientos para hacerle frente. Sólo una inves-tigación permanente podrá orientar al plani-ficador en sus nuevas responsabilidades con-ducentes a superar toda forma de exclusión.

– Recurso a la informática a fin de optimizarla planificación educativa. La modernizaciónno es sinónimo de exclusión, a condiciónde que primen los intereses de la poblaciónpor encima de los de una elite. Muchas nue-vas tecnologías, en particular la informáti-ca, pueden contribuir a una transformaciónpositiva de la planificación y la toma de de-cisiones, a la vez que a una amplia partici-pación de la población en estos procesos.La planificación en particular precisa dispo-ner de instrumentos que faciliten el acopioy el tratamiento de información confiable, enespecial de datos básicos en apoyo a laevaluación (24).

– Incorporación de nuevos aportes tecnológi-cos en el proceso educativo. La proliferaciónde nuevas tecnologías impacta a todos lossectores de la sociedad. El sistema educa-tivo no podría, aunque quisiera, liberarse deeste impacto. Se plantea, sin embargo, lacuestión de los cambios que se precisanpara que los sistemas educativos puedanbeneficiar a toda la población con el accesoa estas tecnologías. Entre dichos cambios

(21) Churchill, S. y otros. “Algérie. Evaluationprototype du système d’éducation et de formationprofessionnelle. Rapport général”. UNESCO, ED/EPP, París, 1989.

(22) A. L. D’Emilio. (Comp.). “Mujer indígena y edu-cación en América Latina”. UNESCO/OREALC,Santiago de Chile, 1989.

(23) UNESCO. “Consulta Regional sobre Investiga-ción en Educación y Toma de Decisiones enAmérica Latina. Informe Final”. OREALC, Lima,1987.

24) PROAP. “Discussion papers”, Round Table onInformatics. UNESCO, ED/EPP, México, 1990.

34

figura la capacitación de la población parauna utilización adecuada de los medios y paraadaptarse a las nuevas ofertas. Los sistemaseducativos de fines del Siglo XX no puedenvivir al margen del progreso científico y tec-nológico, que deben incorporar al procesoeducativo tanto a nivel de los contenidoscomo de los recursos de enseñanza. Los pla-nificadores de la educación deberán formu-lar propuestas específicas en esta dirección.

– Refuerzo de los vínculos entre la educación,el trabajo y la producción. Países tanto de-sarrollados como en desarrollo compartenla preocupación en torno al papel que co-rresponde a la formación en el trabajo y laproducción. Esta preocupación no es de hoy,pero la amplitud que ha tomado el proble-ma del desempleo en todas las latitudes, enparticular entre la población joven, replanteala necesidad de una convergencia crecien-te entre los sectores educativo, laboral yproductivo y de un esfuerzo adicional a fa-vor de la planificación interdisciplinaria. Loscambios radicales que se operan en las es-tructuras productivas (modificaciones en lasantiguas profesiones, creación de nuevasestructuras de empleo) tienen consecuen-cias directas e inmediatas sobre los siste-mas y la planificación educativa, que no pue-de marginarse de estos fenómenos (25).

– Racionalización en el uso de los recursostradicionales y movilización de nuevos re-cursos para la educación. El horizonte deeste fin de siglo permite vislumbrar la conti-nuación de las fuertes restricciones presu-puestarias que están repercutiendo en lossistemas educativos. Esta situación estásiendo enfrentada por los países en desa-rrollo mediante dos tipos de acción (26):

• la racionalización en el uso de los recur-sos disponibles recurriendo a experien-cias de nuevos estilos de gestión. Las pre-ocupaciones en esta dirección se centran,en especial, en mejorar los índices de pro-ductividad y de aprovechamiento de losaprendizajes a través de la revisión de losmecanismos de evaluación;

• la movilización de nuevos recursos paraeducación. En este sentido se observanesfuerzos tendientes a modificar las es-tructuras existentes mediante un aumen-to significativo de las contribuciones depadres de familia, grupos organizados yotros, aunque por esta vía no cabe espe-rar grandes transformaciones que conduz-can a un aumento substancial de fondos.También existe la posibilidad de obteneruna mayor diversificación de las fuentesde financiamiento, a partir de actividadesproductivas a cargo de los establecimien-tos escolares (contratos universidad-em-presa; escuelas de producción; talleresanexos a escuelas técnicas), de contribu-ciones del sector privado o de aportes delas familias.

– Actualización de los marcos legales de laeducación. El tema de la Iegislación esco-lar no merece, para muchos responsablesde la planificación y de la gestión educati-va, una atención particular. Sin embargo, lalegislación escolar puede convertirse segúnsu orientación tanto en un obstáculo insal-vable como en un poderoso acicate para larenovación de los sistemas educativos. Elplanificador de la educación deberá tomarconciencia de esta realidad, si quiere apro-vechar en todo su potencial este recurso ysi estima que, por su vetustez o conserva-durismo, merece una actualización en fun-ción de las nuevas realidades y expectati-vas educativas y sociales.

– Mejoramiento de la calidad de los procesosde planificación educativa. Para mejorar lacalidad de los procesos de planificación esmuy posible que haya que dar mayor énfa-sis –en los próximos años– a la administra-ción de los sistemas y organismos de edu-cación, asumiendo la planificación como unelemento o como una fase de la administra-ción y no como un proceso autónomo. Val-dría la pena explorar este enfoque como unahipótesis de trabajo, dentro de la cual laadministración educativa tendría como ta-rea fundamental procurar la articulaciónentre aquellos elementos o componentes,internos y externos al sistema educativo, quetienen mayor impacto en su desarrollo. En-tre los componentes internos cabría citar:las políticas educativas, los procesos degestión, la disponibilidad de recursos y lastécnicas pedagógicas y administrativas; yentre los componentes externos: la cultura,el desarrollo económico, los procesossociopolíticos y los cambios científico-téc-nicos.

(25) Nishida K. “Strategy of Educational Planning forthe Development of Human Resources”.Discussion papers, Commission I, InternationalCongress “Planning and Management ofDevelopment of Education”. UNESCO, ED/EPP,México, 1990.

(26) Ana María Corvalán. (Comp.). “El Financiamien-to de la Educación en período de Austeridad pre-supuestaria”, UNESCO/OREALC, Santiago,Chile, 1990.

35

Entre los factores que más pueden contri-buir al mejoramiento de los procesos de planifi-cación educativa cabe mencionar, en primer lu-gar, el desarrollo de metodologías innovadoras.En efecto, la optimización en la asignación y enel uso de los recursos y la obtención definanciamientos adicionales exigen la aplicaciónde nuevos instrumentos y metodologías orien-tados a estas finalidades.

Pero más impor tante aún para laoptimización de los procesos de planificacióneducativa, es la capacitación técnica y políticade los recursos humanos asignados a esta ta-rea. En efecto, existe el sentimiento generaliza-do que una mejor formación de los agentes dela administración educativa constituye un pasoesencial para mejorar la calidad de los procesosde planeamiento y administración de la educa-ción. En este sentido, se impone una evaluacióny crítica permanente del perfil y de la función delos planificadores y administradores de la edu-cación (27). Las vinculaciones entre sus actua-ciones y la calidad de los procesos educativosson estrechas. No cabe esperar una auténticamodernización de la administración ni de la pla-nificación educativa si no se producen cambiossustantivos en las condiciones de profesionali-zación de sus agentes. El entrenamiento, la ca-

lificación y la formación de cuadros más y máscompetentes, objetivo perseguido hoy por mu-chos países, exige una investigación conducen-te al diseño de programas específicos monta-dos con esta finalidad. Este aspecto no puededejarse de lado, aun cuando una mayor capaci-tación pueda estimular la fuga de los cuadrosmás capaces hacia el área privada. Esta capa-citación debe perseguir como primer objetivo lacreación de una nueva mentalidad de los diri-gentes de la educación, cualquiera que sea elnivel en que están ubicados (central, regional omunicipal), ya que en todos ellos se requeriráun cambio de actitud y un manejo apropiado delos aspectos técnicos relativos a la formulaciónde planes, a su ejecución y a la evaluación deresultados. Además se precisa, hoy más quenunca, una relación estrecha de los planificado-res con las realidades económica, científica ytécnica, que se encuentran en fase de transfor-mación radical; los programas de formación de-ben tener en cuenta esta necesidad. Por último,la capacitación debe poner un énfasis especialen los aspectos relacionados con la información–recolección, procesamiento y análisis de da-tos– dadas sus estrechas relaciones con unatoma de decisiones oportuna y adecuada.

(27) REPLAD. “Diseño de programas de formaciónde formadores en planeamiento y administraciónde la educación”. OREALC, Madrid, 1988.

36

En la segunda mitad de la década del 70 yluego de muchos años de estancamiento total,el PIB comienza a crecer y continúa haciéndo-lo en 1980 y 1981, aunque muy levemente eneste último año. En 1982 se produce una abrup-ta caída de alrededor del 9%, que continúa en1982, 1983 y 1984. Como consecuencia, eneste año el PIB es casi un 17% menor que en1980. En 1985 –primero del régimen democrá-tico– el PIB se estabiliza y en 1986 y 1987 latendencia se revierte observándose tasas decrecimiento del 6.6% y el 4.9% respectivamen-te. Pese a ello, en términos reales, el PIB de1987 es inferior al de 1980 y de 1981, 5.7%respecto al año más alto (ver Cuadro 1).

El PIB por habitante cae, como es natu-ral, más de lo que lo hace el PIB total, peromuy poco más debido al muy lento crecimien-to de la población, producto de la baja natali-dad y de una fuerte emigración. Por ello, lascifras que se presentan frecuentemente sobreesta cuestión son erróneas al basarse en pro-yecciones de población que no correspondena la realidad. Para mencionar solo un ejemplo,entre 1980 y 1981 el Anuario Estadístico de laCEPAL constata un aumento del PIB del 1.5%

y una caída del PIB por habitante del 3.9%, loque es insostenible. La población creció entrelos censos de 1975 y 1985 en solo un 5.1%;entre los años que se acaban de mencionarsólo puede haberlo hecho en un máximo del0.7%, por lo que el PIB por habitante creció,aunque levemente, en lugar de disminuir. Porlo tanto, en los años de caída del PIB el mis-mo por habitante disminuyó muy poco más (verCuadro 1).

¿Cuál es la participación del sector educa-ción en el PIB? La respuesta no es simple. Enlos anuarios estadísticos internacionales soloaparece el gasto público en educación y su par-ticipación en el PIB. En el Cuadro 1 puede ver-se la evolución del PIB a precios constantesdesde 1980 en adelante y los respectivos co-eficientes de variación global y per cápita.

El cálculo de esta participación plantea unproblema muy difícil: ¿se incluye todo, nada oparte del presupuesto del Ministerio de Educa-ción y Cultura? En el Uruguay, por disposiciónconstitucional, la enseñanza pública debe seradministrada por entes autónomos. De acuer-do a la actual legislación ellos son dos: la Ad-ministración Nacional de la Educación Pública

ANALISIS DEL FINANCIAMIENTO YADMINISTRACION DE LA EDUCACION EN UNCONTEXTO DE AUSTERIDAD. EL CASO DELURUGUAY

Aldo E. Solari

Aldo Solari es uno de los cientistas sociales más destacados de AméricaLatina. Desde las diversas posiciones de responsabilidad que ejerciera en Uru-guay, su país, como en Santiago de Chile donde fue Director de la DivisiónSocial de CEPAL, la prolífera obra intelectual de Solari se extendió desde los’50 hasta su muerte en enero de 1989, impregnando en sucesivas generacio-nes de sociólogos, educadores y economistas latinoamericanos una actitudcientífica y de reflexión crítica hacia la dimensión social del desarrollo.

Con la vuelta hacia el sistema democrático en Uruguay, Solari asumió lavicepresidencia de CODICEN, máxima organismo de la Administración Nacio-nal de la Educación Pública. Solicitado por UNESCO y fundamentado en suamplia experiencia, preparó el presente documento para la reunión de exper-tos sobre el financiamiento de la educación con el propósito de examinar alter-nativas para la movilización de recursos en favor de la educación en un perío-do de austeridad presupuestaria. Dicha reunión tuvo lugar en Buenos Aires ennoviembre de 1988 y fue presidida por Aldo Salari. Esta fue una de sus últimasactuaciones públicas a nivel internacional.

37

(ANEP), bajo cuya jurisdicción se encuentranla enseñanza preescolar, primaria, media y téc-nica y la formación del personal docente res-pectivo; y la Universidad de la República quedirige la enseñanza superior. Ambos entes au-tónomos tienen presupuestos separados y pro-pios, sus actos jurídicos definitivos no sonrecurribles ante el Ministerio de Educación nininguna otra autoridad y solo son pasibles derecursos ante el Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo y ante el Poder Judicial en ma-teria reparatoria. Es decir, el status jurídico deun acto definitivo de esos entes es el mismoque el de un acto definitivo del Poder Ejecutivo.A su vez, el Ministerio de Educación y Cultura

si bien tiene algunas actividades relacionadascon la educación a través –sobre todo– de susrelaciones con los organismos internacionalesy los gobiernos extranjeros, no imparte ense-ñanza formal, la que se encuentra a cargo delos entes mencionados. Por otra parte, los in-tentos que se han hecho para determinar a tra-vés del estudio del presupuesto del Ministeriola parte atribuible a educación no han dado re-sultado, porque la clasificación de los gastosen uso no lo permite. Esto explica el hecho quese menciona en la nota al pie del Cuadro 2.

El otro problema mayor lo constituye elgasto privado, sobre el que se volverá más ade-lante.

Cuadro 1

FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIONDATOS DE BASE

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Producto Interno Bruto - PIB 34 808 35 469 32 138 30 257 29 816 29 905 31 879 33 454(millones de pesos nuevosprecios constantes de 1978)

PIB total. Indices: 1980=100 100 101.9 92.3 86.9 85.7 85.9 91.6 96.1PIB por habitante. 100 101.2 91.0 85.0 83.3 82.9 87.8 91.3Indices: 1980=100

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas del Uruguay.

Cuadro 2

PORCENTAJE DE LOS ENTES DE ENSEÑANZA Y DEL MINISTERIO DE EDUCACIONY CULTURA SOBRE EL PIB A PRECIOS CORRIENTES EN MILES DE N$

Entes de M. de Educación PIB % de los % del %Año enseñanza y Cultura (1) entes ministerio total

1980 2 136 801.2 443 709.3 92 204 2.3 0.5 2.81981 3 074 509.9 683 885.9 122 453 2.5 0.6 3.11982 3 616 523.3 742 097.9 128 696 2.8 0.6 3.41983 4 329 507.6 952 919.3 185 006 2.3 0.5 2.81984 5 967 310.9 1 219 720.4 294 359 2.1 0.4 2.51985 11 379 954.7 2 449 404.5 528 152 2.1 0.5 2.61986 25 392 840.0 5 755 739.0 971 734 2.6 0.6 3.21987 45 813 361.0 10 801 080.0 1 700 559 2.7 0.6 3.3

(1) Las cifras que como total de los gastos públicos en educación aparecen en UNESCO, Statistical Yearbook,1987 suman a los gastos de los entes públicos de enseñanza un 48% algunos años y otros el 52% del gastodel Ministerio de Educación y Cultura. En este cuadro aparecen los totales porque la parte de gasto eneducación del Ministerio es imposible determinarla. Sin duda, difícilmente excedería de un quinto, por lo cualpara apreciar el financiamiento de la educación pública lo fundamental es el gasto de los entes de enseñanza.

38

Un importante análisis de largo plazo, 1961-1987(1), del gasto público en educación permi-te determinar que su participación más alta enel PIB se dio a fines de la década del 60. En1968, los entes de enseñanza alcanzan al 3.8%del PIB. En la década del 70 se produce unamuy fuerte caída puesto que la participaciónoscila alrededor del 2.5%. La década del 80 co-mienza con una participación del 2.3, que seeleva al 2.8% en 1982 como consecuencia dela fuerte caída del PIB ese año frente a un pre-supuesto de los entes ya en funcionamiento,para volver al 2.3% en 1983 y reducirse al 2.1%en 1984. En esa cifra se mantiene en 1985,primero del gobierno democrático, para luego as-cender a 2.6 en 1986 y 2.7 en 1987, muy lejostodavía de los más altos porcentajes históricos.Dentro de esa evolución global se constatan im-portantes diferencias entre los servicios de en-señanza que hoy forman la ANEP y aquellos quedependen de la Universidad. Los primeros sonlos que han sufrido variaciones más fuertes. En1965, el año más alto, su participación en el PIBes 3.2%, para llegar a caer a 1.6 en 1979, 1984y 1985, exactamente la mitad. En cambio, la Uni-versidad que llega casi al 0.8 en 1969, nuncabaja del 0.5 y prácticamente reconquista su par-ticipación en 1986 y 1987, en tanto que ANEPsolo alcanza al 1.9 y al 2.0 respectivamente.

Por su parte, el Ministerio de Educación quenunca sobrepasa el 0.2% del PIB en la décadadel 60, dobla su participación en 1979, y latriplica en 1986 y 1987, cuando alcanza el 0.6%del PIB (Cuadro 3).

En consecuencia, la parte del PIB destina-

da a la educación preescolar, primaria o bási-ca, media y técnica ha disminuido fuertementeen el largo plazo y aunque ha tenido una recu-peración en los dos últimos años del períododemocrático, ella ha sido más leve que en elresto del sector. Aparte de otras consecuenciasque se examinarán más adelante, tal políticaes favorable a una mayor concentración del in-greso. En el Uruguay, como en otras partes, elgasto del Estado en educación primaria es elque tiene un mayor efecto distributivo; el 20%más pobre del total de las familias que solopercibían el 7.2 del ingreso total captaba el 45%del gasto educativo en primaria y la mitad máspobre recibía el 80% del beneficio. El gasto eneducación secundaria tiene también importan-tes efectos, aunque menores que el de prima-ria; el 20% más pobre recibe casi el 25% delmismo. En el otro extremo, el 20% más rico quepercibía el 46.3 del ingreso familiar, solo perci-bía el 7.5% del gasto en primaria y el 11.8%del de secundaria (2).

Algunas hipótesis

No existen estimaciones confiables del gas-to privado en educación, ni respecto al mismoen la enseñanza privada propiamente dicha nial gasto de las familias en la enseñanza públi-ca. Esta es absolutamente gratuita en todos losniveles en el Uruguay, incluyendo la Universi-dad, pero como es sabido hay otros costos quelas familias deben asumir.

En el marco de esa carencia de datos esposible, sin embargo, formular algunas hipóte-

Cuadro 3

PARTICIPACION DE LOS ENTES DE ENSEÑANZAY DEL MINISTERIO DE EDUCACION Y CULTURA EN EL PIB

Ministerio deAño CONAE-ANEP Universidad Educación Total

1980 1.8 0.5 0.5 2.81981 2.0 0.5 0.6 3.11982 2.2 0.6 0.6 3.41983 1.8 0.5 0.5 2.81984 1.6 0.5 0.4 2.51985 1.6 0.5 0.5 2.61986 1.9 0.7 0.6 3.21987 2.0 0.7 0.6 3.3

(1) Daniel Corbo, Walter Menéndez y Andrés Peri.La evolución de los gastos públicos en educa-ción en el Uruguay en el período 1961 a 1967.CELADU. Montevideo. 1988. Inédito.

(2) Hugo Davrieux. Papel de los gastos públicos enel Uruguay 1955-1984. CINVE-EBO. Montevideo,1987. Las conclusiones se basan en un estudiodel CIESU-CINVE sobre los efectos distributivosdel gasto público en el sector educativo.

39

sis. En primer lugar, el papel decisivo del gastopúblico en educación, como lo indican las cifrasde matrículas que se verán más adelante. ElEstado no otorga subvenciones directas a la en-señanza privada, pero ésta, por disposición cons-titucional, se encuentra exonerada de toda cla-se de impuestos, contribuciones y tasas. Ese roldel gasto público, que es imposible suponer quesea menos del 80% del gasto educativo total yseguramente está bastante por encima de eseporcentaje, es muy antiguo en el Uruguay.

Una segunda hipótesis, indemostrable peroplausible, es la de que dentro de esa estructu-ra de predominio aplastante del gasto públicola participación del gasto privado debe haberaumentado a partir de la década del 70. La caí-da del gasto público ya referida ha tenido múlti-ples efectos, entre los cuales debe mencionar-se la disminución de los presupuestos de man-tenimiento y equipamiento de la educación pú-blica. Esto ha hecho que las asociaciones depadres de alumnos hayan tenido que suplir, deuna manera que todo permite suponer es másgravosa que en el pasado, las carencias delgasto público. Este fenómeno tiene una clara eindeseable consecuencia: aumentar la desigual-dad de los servicios ofrecidos por el sistemapúblico. La estratificación de los servicios edu-cacionales, la creación de circuitos pedagógi-cos distintos y desiguales aun dentro del mis-mo sistema público han sido objeto de análisisrecientes motivados por la gran importancia queha adquirido el fenómeno que, desde luego, tie-ne otras dimensiones que las que ahora consi-deramos (3). Como la capacidad de los padrespara contribuir está muy desigualmente distri-buida, las carencias del gasto público tiendena exagerar las diferencias entre los estableci-mientos escolares en materia de mantención yequipamiento, hecho que refuerza las otrasdesigualdades.

El Cuadro 4 indica la participación en elgasto de los diversos niveles del sistema. Esdable observar –lo que confirma los datos an-teriores– el crecimiento constante del porcen-taje dedicado a la enseñanza superior. En losdemás niveles, el cambio más fuerte está cons-tituido por el incremento del gasto del Consejo

Directivo Central de la Administración Nacionalde Educación Pública; es decir, la administra-ción general y la formación de maestros y pro-fesores. En lo esencial, ese aumento provienede una política destinada a centralizar una se-rie de servicios (los de construcción escolar, ju-rídicos, etc.) por razones de mayor eficiencia yde evitar duplicaciones inútiles. Esa centraliza-ción se consolidó en 1987 y explica el salto de2.6% a 6.7% que se constata, como tambiénparte de la disminución que han sufrido los otrosniveles. Si se toma en cuenta este hecho, elgasto al nivel medio se ha mantenido propor-cionalmente constante. Existe, en cambio, unacaída real en la proporción del gasto de ense-ñanza primaria. Ello se debe, sobre todo, a quela matrícula de enseñanza primaria común prác-ticamente no aumenta debido al muy lento cre-cimiento de la población –casi nulo en los gru-pos de edad comprendidos en ella– y tambiéna que la matrícula preescolar pública se ha es-tancado en los últimos años. Lo que no es lógi-co es el estancamiento de la enseñanza mediaque, junto con la universitaria, es la que ha te-nido un mayor crecimiento. Como se verá másadelante, estos cambios, junto con las limita-ciones financieras, se traducen en una fuertecaída en los costos por alumno.

El Cuadro 4 muestra también la distribuciónde los recursos según destino del gasto. Aun-que en el Cuadro 2 se engloba todo el gastoeducativo, se ha preferido presentarlo por sepa-rado para la ANEP y la Universidad. La causaes la gran diferencia entre ambas instituciones.En la Universidad las remuneraciones del per-sonal no sobrepasan nunca del 65%, en tantoque en la ANEP nunca bajan del 80%. Esa grandiferencia se debe, esencialmente, a la gran dis-paridad en el porcentaje de los gastos de fun-cionamiento que en la Universidad es siempreel doble o más del doble que en ANEP. A su vez,esto se explica porque dentro del presupuestouniversitario se encuentra el Hospital de Clíni-cas, el más grande del país. Esto plantea unacuestión importante desde el punto de vista delcálculo del gasto educativo. El Hospital de Clíni-cas, en cuanto constituye el centro de prácticade los estudiantes de la Facultad de Medicina,es una parte del sistema educativo; pero, por otraparte, es una institución de asistencia médica y,en ese aspecto, debe considerarse como unaparte del gasto en salud pública. Esto explicaque en algunas estimaciones del gasto públicoen educación se suprima totalmente la parteasignada al Hospital de Clínicas; en otras, sedescarta solo una parte. Esta solución es la máscorrecta pero enfrenta la dificultad de que esprácticamente imposible distinguir la parte edu-cativa de la asistencial, por lo que se recurre a

(3) Juan Carlos Tedesco. Elementos para un diag-nóstico del sistema educativo en América Latinaen Ricardo Nassit, Germán Rama y Juan CarlosTedesco. El Sistema Educativo en América Lati-na. Buenos Aires, Kapelusz 1984, págs 30 y ss.,y Tedesco El desafío educativo. Calidad y Demo-cracia. Buenos Aires. GEL 1987. También en mitrabajo en curso de publicación: La DesigualdadEducativa; Problemas y Políticas.

40

Cuadro 4

GASTOS PU8LlCOS DEL SECTOR EDUCAClON (1)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1988 1987

Total gastos públicosen educación(miles de nuevospesos) 2 136 801 3 074 510 3 616 523 4 329 507 5 967 311 11 379 954 25 392 840 45 813 361En % del PIB 2.3 2.5 2.8 2.3 2.1 2.1 2.6 2.7En % de los CasosTotales del Gobierno 13.5 13.6 10.2 11.6 11.0 10.6 13.1 13.3

1. Total Gastos PúblicosOrdinarios enEducación 2 034 629 2 890 907 3 398 781 4 152 353 5 411 586 10 307 834 23 534 918 42 764 024

a) Distribución segúndestino del gasto

ANEPRemuneraciones 82.1 79.9 80.2 82.0 86.2 85.3 80.3 80.4Funcionamiento 13.6 14.3 129 13.5 10.2 9.0 13.6 12.8Inversiones 4.3 5.8 6.9 4.5 3.6 5.7 6.1 8.8

UNIVERSIDADRemuneraciones 64.3 60.7 65.3 64.3 56.3 58.2 62.1 81.9Funcionamiento 26.7 30.0 29.2 31.3 22.1 26.1 28.5 29.8Inversiones 9.0 9.3 5.5 4.4 21.6 15.7 9.4 8.3

b) Distribuc. del Gasto Públicopor niveles de Educación

Educación básica y prebásica(incluye adultos) 45.8 43.4 442 425 42.4 40.7 38.9 37.6Educación media total 320 32.7 33.1 33.4 32.2 31.8 30.6 29.2General 19.6 20.3 20.8 20.8 200 19.6 19.0 18.1Técnico-Profesional 12.4 12.4 12.3 12.6 12.2 12.2 11.6 11.1

Administración Generalde los niveles anterioresy formación de maestrosy profesores 2.3 2.1 2.3 2.5 2.2 2.4 2.6 6.7Educación Superior 19.9 21.8 20.4 21.6 232 25.1 27.9 26.5

2. Total Gastos Públicosde Capital en Educación 102 172 183 602 217 742 177 154 555 724 1 072 120 1 857 922 3 049 337

a) Inversiones 102 172 183 602 217 742 177 154 555 724 1 072 120 1 857 922 3 049 337b) Servicios de Deuda – – - – - – – –

(1) Calculado sobre el gasto total de los entes de enseñanza sin incluir parte alguna del gasto del Ministerio de Educación y Cultura.

estimaciones. La más común es la de suponerque un tercio del presupuesto del Hospital debeatribuirse a educación y el resto a Salud Públi-ca. Como por otra parte el presupuesto del Hos-pital corresponde en acerca del 30% a la Uni-versidad, ello significaría que un 20% del gastoque ella hace no debería computarse como gastopúblico en educación. Debe tenerse presenteesta circunstancia porque en todos los cuadros

que se acompañan a este trabajo se presenta eltotal del gasto de la Universidad como gastopúblico en educación debido a las dificultadespara hacer las distinciones adecuadas.

Otro rasgo de la distribución del gasto esla muy baja significación del porcentaje de in-versiones, particularmente en ANEP. El porcen-taje más alto en el lapso considerado es el 6.9%del total y, en algún año, es menor del 4%. La

41

Universidad exhibe porcentajes más altos, enalgunos años muy importantes, pero de todasmaneras bajos en general. Uno de los efectosde la crisis financiera en el caso de la ANEP esque ha convertido al organismo en una espe-cie de gigantesca máquina, para las dimensio-nes del Uruguay, de pago de sueldos. Del 80%que significan del gasto total, aproximadamen-te, 3/4 son remuneraciones de funcionariosdocentes y 1/4 de administrativos. Las propor-ciones de los primeros es un poco menor en elcaso de la Universidad.

En las estadísticas que los organismos in-ternacionales y nacionales publican sobre elgasto educativo, nunca se encuentran datossobre financiamiento externo ya sea bajo la for-ma de préstamos o de donaciones. La razónprincipal es que el aporte de esa naturaleza hasido siempre de muy escasa cantidad en elUruguay. Esporádicamente y en períodos diver-sos han existido misiones de cooperación téc-nica, por ejemplo, que han contribuido a estu-dios sobre la situación del sistema educativo.Los mismos han actuado generalmente al niveldel Ministerio de Educación y no aparecen enlos presupuestos de los entes de enseñanza.

Lo mismo ocurre con equipos de coopera-ción técnica que, en raras ocasiones, han ac-tuado en los entes de enseñanza mismos. Suaporte aparece en el gasto de la Oficina de Pla-neamiento y Presupuesto y ha sido también deescasa significación.

Por último, las operaciones que implican lautilización de insumos externos están contabi-lizadas en el presupuesto de los entes de en-señanza. Para todo el presupuesto 1985- 1990,la par tida prevista en ANEP es de US$5 500 000 y de 3 000 000 para la Universidad.Lo gastado de los mismos aparece en laserogaciones de los entes contabilizados en nue-vos pesos uruguayos. En suma, aunque aparez-

can expresados en dólares porque tienen undestino especial, se trata de recursos internos.

Principales Tendencias del Sistema Educa-cional en el Período 1980-1987

Prioridades

Sería difícil identificar rectificaciones en lasprioridades de la política educacional deriva-das de la mayor estrechez financiera. Con lassalvedades que se anotarán respecto a lo ocu-rrido en el período democrático, la crisis se tra-dujo, sobre todo, en una declinación muy gran-de de las remuneraciones del personal.

La caída de la participación del sector edu-cativo en el PIB ya señalado obedece a un cú-mulo de factores. Entre ellos no está el que hayahabido cambios importantes en el porcentaje delos gastos del gobierno en el PIB. Representa-ban el 24.9% en 1974 y el 25.9% diez años des-pués, si bien es cierto que esta última cifra noincluye el llamado déficit parafiscal que significael 4.9%. La transformación fundamental derivadel papel creciente que han tenido el financia-miento de los servicios de la deuda externa, lastransferencias a la seguridad social y los gastosen defensa y seguridad. En 1987, el Ministeriode Defensa Nacional y el del Interior insumencasi un quinto de los gastos del gobierno cen-tral, 19.1 exactamente, las transferencias finan-cieras al sector seguridad social el 16.9% y losintereses de la deuda significan el 8%. Estos tresrubros insumen pues el 44% de todo el presu-puesto. En el pasado, los servicios de la deudano tenían importancia, las transferencias a laseguridad social eran una proporción muchomenor y lo mismo ocurría con Defensa y Seguri-dad. La situación en los años 1980-1987 en cuan-to a la participación en el presupuesto del go-bierno aparece en el Cuadro 5.

Cuadro 5

PORCENTAJE DE LOS ENTES DE ENSEÑANZA Y DEL MINISTERIO DE EDUCACION YCULTURA EN EL PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL

Ministerio deAño CONAE-ANEP Universidad Educación Total

1980 10.6 2.9 2.8 16.31981 10.6 3.0 3.0 16.61982 8.1 2.1 2.1 13.31983 8.7 2.3 3.5 14.51984 8.5 2.5 2.2 13.21985 8.0 2.6 2.3 12.91986 9.4 3.7 3.0 16.11987 9.8 3.5 3.2 16.5

42

Es justo señalar que un cambio de ciertaimportancia se ha producido desde 1985 du-rante el período democrático. En 1984 el Mi-nisterio de Defensa y el de Interior insumían el23.7% del presupuesto contra el 19.1 señala-do en 1987, a su vez, los entes de enseñanzasubieron del 11.0 al 13.3 en el mismo período.De todos modos, la rigidez financiera es muyalta y no es dable esperar grandes aumentosen la participación del sector educativo en elPIB como para que vuelva a los niveles de fi-nes de la década del 60, al menos en el cortoplazo.

Durante el llamado “proceso cívico-militar”los recursos del sector educativo aumentaronmenos que el PIB cuando éste creció y dismi-nuyeron más que su baja cuando ella se pro-dujo. La consecuencia básica fue la disminu-ción de la calidad del equipamiento pero, so-bre todo, la aludida disminución de las remu-neraciones reales. No hubo, sin embargo, po-líticas que tendieran a producir cambios o re-formas estructurales. El régimen percibía alsistema educativo como dominado por docen-tes de izquierda y su principal empeño fue eli-minarlos de los cuadros funcionales. De esamanera, alrededor del 20% de los docentesde primaria, algo más del 10% en secundariay muy pocos en la enseñanza técnica fuerondestituidos por razones políticas o gremiales yrestituidos a sus funciones por las autorida-

des democráticas de acuerdo a las leyes quese dictaron en la materia.

El Cuadro 6 constata la evolución de losrecursos en términos reales e ilustra las con-sideraciones que se han hecho en este nume-ral y el anterior. El Cuadro 6 proporciona, la-mentablemente sólo hasta 1984, la proporciónde los diversos gastos del gobierno según fun-ciones. Las variaciones desde entonces sonlas que se han señalado en el análisis prece-dente.

Parece pertinente agregar algunas re-flexiones sobre el posible futuro del gasto pú-blico en educación. Una limitación, común concasi todos los países de la región, es el pesode los intereses de la deuda externa. En 1984ellos representaban el 8% del PIB, o sea casiel cuádruple de la participación en el mismodurante ese año. En 1987, la carga es un pocomenor pero se sitúa de todos modos por enci-ma del 7%, lo que es menos del triple de laque tienen los entes de enseñanza. Aun en laprevisión optimista de que el peso de la deudaexterna disminuya en relación con el PIB en elfuturo, seguirá constituyendo una limitante deimportancia.

Existe otra rigidez que, como no ocurre conla anterior, es específica del Uruguay en cuantoa la importancia que tiene. Se trata de la segu-ridad social. Esta insume una parte del PIB quees mayor que los intereses de la deuda exter-

Cuadro 6

EROGACIONES DE LOS ENTES DE ENSEÑANZA Y EL MINISTERIO DE EDUCACIONY CULTURA EN VALORES REALES DE 1980 INDICE 100 (1980) EN MILES DE N$

Año CONAE-ANEP Universidad Total entes Min. E. y Cult. Total

1980 1 680 905.3 (100) 455 895.9 (100) 2 136 801.2 (100) 443 709.3 (100) 2 580 510.5 (100)

1981 1 793 363.3 (106.7) 500 221.1 (109.7) 2 293 584.4 (107.3) 510 164.0 (115) 2 803 748.4 (108.7)

1982 1 804 045.3 (107.3) 463 514.8 (101.7) 2 267 560.1 (106.1) 465 295.4 (104.9) 2 732 865.5 (105.9)

1983 1 427 784.3 (84.9) 391 568.8 (85.9) 2 819 353.5 (85.1) 400 416.7 (90.2) 2 219 770.2 (86.0)

1984 1 239 150.4 (737) 374 637.3 (82.2) 1 613 787.6 (75.5) 329 822.4 (74.3) 1 943 610.0 (75.3)

1985 1 339 363.3 (79.7) 447 722.0 (98.2) 1 787 085.3 (83.6) 384 649.6 (86.7) 2 171 734.9 (84.2)

1986 1 629 224.0 (96.9) 631 031.8 (138.4) 2 260 255.8 (105.8) 512 326.9 (115.5) 2 772 882.7 (107.5)

1987 1 832 465.8 (109.0) 660 246.0 (144.8) 2 492 711.8 (116.7) 587 688.4 (132.4) 3 080 400.2 (119.4)

43

na y los gastos en policía y Defensa Nacionalsumados. Este hecho es la consecuencia delnotable envejecimiento de la población urugua-ya, sólo comparable al de los países desarro-llados (4). En el censo de 1963, los mayoresde 60 años eran el 11.6% de la población; enel de 1975 alcanzaban el 14.3 y en 1985 eranel 15.7%. El crecimiento de la población de 65años es todavía mayor. Pasó del 7.6%, al 9.8%y al 11.1% en las mismas fechas. Este hechoes la consecuencia del envejecimiento de lapoblación “vieja”, si es correcto hablar así. En-tre 1975 y 1985, la población total del país sólocreció en un 5.4%, la de 60 a 64 en el 7.5%, lade 65 a 69 en el 9.5%, la de 70 a 74 en un18.9%, la de 75 a 79 en un 24.1%, la de 80 a84 en un 39.8% y la mayor de 85 en un 32.4%.

El fenómeno del envejecimiento, acompa-ñado de un sistema jubilatorio sumamente flexi-ble, ha ido aumentando el gasto en seguridadsocial y la carga que recae sobre la poblaciónactiva. En 1955 existían 4.3 ocupados por cadapasivo; en 1983 solamente 1.5. Actualmentela proporción está alrededor de 1.3. Se com-prende, entonces, que una parte muy consi-derable del presupuesto del gobierno –cercadel 20%– esté constituida por las transferen-cias a la seguridad social. En el futuro próximoactuarán una serie de factores, imposibles deanalizar aquí, algunos de contradictorio signo.De todas maneras, el papel del gasto en se-guridad social difícilmente puede disminuir;debe pensarse que aumentará. Sobre todo sise tiene en cuenta la importancia creciente delos “viejos” desde el punto de vista electoral yla legitimidad que los partidos políticos y lapoblación en general conceden a un tratamien-to favorable de los jubilados y pensionistas. Mepermito reproducir algunas consideraciones delartículo que acabo de citar: “Todo esto permi-te comprender las razones por las cuales elproblema jubilatorio está siempre en el centrodel debate entre los partidos políticos.

Ese debate permite constatar un hecho in-teresante que, paradojalmente, es una omisión.Se ha insistido y se continúa insistiendo en queel enorme aumento del gasto militar y policialprevio y concomitantemente al llamado “pro-ceso cívico-militar”, junto con el pago de losintereses de la deuda externa, impone límitesinsuperables al propósito compartido por to-dos los partidos políticos de aumentar consi-derablemente el gasto en educación y en sa-lud, tan drásticamente reducido durante aquél.

Esto es evidente. Pero es también cierto queel gasto en seguridad social, cuyo monto esmás del doble que el gasto de Defensa-Policíay un poco mayor, incluso, que este con los in-tereses de la deuda sumados, también trazanun límite, cosa que nadie señala directamente.

Cuando mucho, el Poder Ejecutivo sostie-ne que para calcular el porcentaje que en elpresupuesto tienen educación y salud debensustraerse de su total las remesas por intere-ses de la deuda y las transferencias a la segu-ridad social, sobre todo cuando se comparacon el pasado, cuando ambos no existían otenían muy poca entidad.

De todos modos, la omisión dice muchosobre el estado de la conciencia colectiva enla materia. La deuda externa y el gasto militar-policial pueden (más bien se diría que deben)ser responsabilizados por el bajo gasto en edu-cación y salud; pero ello no puede ocurrir conlas transferencias a la seguridad social, pesea que ellas introducen una rigidez de por lomenos igual magnitud que los primeros. Enotras palabras, la omisión es otro hecho quedemuestra que el derecho de los jubilados apercibir remuneraciones razonables es perci-bido como justo por la sociedad”. (5)

Estas consideraciones permiten compren-der que no es fácil esperar modificaciones queredunden en un aumento realmente importan-te del gasto educativo. Obviamente, mantenien-do el mismo porcentaje del PIB si este aumen-ta, aquel también lo hará en términos reales.Pero esto significaría un crecimiento de esca-sa significación cuando se le compara con lagrave crisis financiera por la que atraviesa elsistema y no devolvería al sector la participa-ción que llegó a tener en el pasado. El gobier-no democrático ha disminuido el gasto en se-guridad y defensa y ha aumentado sensible-mente el dedicado a la educación. Nuevas dis-minuciones del primero no son imposibles, peroes difícil que puedan tener una importancia sig-nificativa. Más peso puede tener un cambio deprioridades que vaya disminuyendo la partici-pación del Ministerio de Educación y Culturaen el PIB trasponiéndola a los entes de ense-ñanza. En ese sentido sería posible elevar elgasto de los entes al 3% o algo más del PIBen un plazo relativamente corto; pero para al-canzar la participación que tuvieron a fines dela década del setenta se requeriría un tiempomucho mayor.

Por ello sería imposible ignorar la impor-tancia que reviste un más racional y eficienteuso de los recursos actualmente disponibles.

(4) Aldo E. Solari. El envejecimiento de la poblaciónuruguaya treinta años después en Cuadernosdel CLAEH Nº 43. 1987. (5) Aldo E. Solari. Ibidem. págs. 19-20.

44

Sería imposible analizar aquí este tema queen alguna medida escapa a los objetivos deeste trabajo. Pese a ello vale la pena mencio-nar algunas cuestiones que tienen que ver conel problema de un mejor uso de los recursos.En el caso de la enseñanza primaria dos cues-tiones saltan a la vista. La primera, es que laproporción de los cargos llamados de docen-cia indirecta (Inspectores, Directores, Maes-tros, secretarios, etc.) es demasiado alta. Cer-ca de 1/3 de todo el personal docente revisteen esa categoría que es, además, la más cos-tosa. El otro problema lo constituye la escuelarural. El país mantiene más de 1 300 escuelasrurales, que emplean a más de dos mil docen-tes para una matrícula que no llega a 35 000alumnos y que disminuye constantemente.Existen muchas escuelas con menos de 10alumnos y un porcentaje significativo que noalcanza a 5. Ambos problemas, como es ob-vio, solo son solubles a largo plazo a través deuna política sistemática que racionalice losgastos de docencia indirecta y que cree nue-vas formas de servicio a la población rural. Noes ni siquiera necesario mencionar las gravesdificultades y resistencias que una política deesa naturaleza despertaría.

Consideraciones análogas habría que ha-cer sobre el actual Consejo de Educación Téc-nico Profesional –anteriormente Universidad delTrabajo del Uruguay– que mantiene una enor-me cantidad de cursos que poco o nada tienenque ver con las exigencias del desarrollo.

En una sociedad en la que la influencia delas corporaciones de educadores es muy fuer-te, todas estas reformas provocan resistenciasmuy intensas y no se puede ser optimista so-

bre un mejor uso de los recursos dedicados alsistema educativo que permita paliar su insu-ficiencia.

El nivel prebásico

(Ver cuadro 7). Omito las consideraciones,bien conocidas, sobre la importancia de estenivel y el papel que se le asigna en la prepara-ción del niño para enfrentar la vida escolar, pro-piamente dicha, de manera exitosa. Las cifrasindican un crecimiento muy considerable de lamatrícula pública desde 1980 a 1983 y a partirde ese año, un estancamiento total. En cam-bio, la matrícula de la enseñanza privada cre-ce casi un 50% entre 1983-1987. El fenómenosubyacente es un aumento muy considerablede la demanda social por educación preesco-lar. Al no ser atendida esa demanda por el sec-tor público se vuelca sobre el privado, cuyoaumento se produce en los más heterogéneosniveles de calidad y a costos muy diferentespara las familias que acceden a él. A su vez, lademanda social aumenta porque la participa-ción de la mujer en la ocupación ha crecidonotablemente. Como consecuencia de la bajageneral de los ingresos de los asalariados, unade las estrategias de las familias para mante-ner o ver disminuidos en menor proporciónaquellos, ha sido aumentar el número de losque trabajan. En relativamente pocos años laparticipación femenina ha pasado del 29 al45% y una de las consecuencias es la necesi-dad de tener un lugar donde dejar a los niñosa las horas en que los horarios laborales delos padres coinciden. Siendo muy escasos enrelación con otros países, el sistema de

Cuadro 7

EVOLUCION CUANTITATIVA DE LA EDUCACION PREBASICA

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Sector públicomás privadoMatricula 42 444 44 415 49 539 53 999 54 454 55 092 55 524 58 915Personal docente … … … … 1 784 2 012 … …Establecimientos 779 722 850 928 890 968 978 1 141

Sector públicoMatrícula 31 791 33 714 38 621 41 358 41 073 40 979 40 978 41 240Personal docente 1 001 … 1 026 … … … … …Establecimientos 554 564 580 … 651 729 744 883

Sector privadoMatricula 10 653 10 701 10 918 12 641 13 381 14 113 14 546 17 675Establecimientos 225 218 270 ... 239 239 234 258

45

guarderías es una necesidad que se vuelcasobre el sistema preescolar. Al no encontrarrespuesta en el sistema público, casi el 30%de la matrícula se encuentra en el privado.

En alguna medida estas cifras son enga-ñosas. Existe una gran cantidad de locales pri-vados, generalmente pequeños, a los que con-curren niños en edad preescolar y que tienengeneralmente una función más de guarderíaque educativa y que cuando asume ésta lo ha-cen de manera insuficiente porque el personal

carece de preparación para ella. Por esta cau-sa es mejor razonar sobre la matrícula oficial yprivada habilitada o autorizada. Pero el fenó-meno que se acaba de señalar evidencia quela mayoría de la población está demandandoservicios de guardería y preescolares y que lasatisfacción de la misma está limitada por ladébil oferta de servicios públicos

En definitiva, solamente el 38% de la po-blación del tramo de edades 3-5 años se en-cuentra atendida.

1987

Población 3-5 años Matrícula Preescolar 3-5 años Porcentajes

153 700 58 879 38.3

Fuente: Población: Dirección General de Estadísticas y Censos-VI Censo General de Población. Matrícula:Consejo de Educación Primaria-Departamento de Investigación y Planeamiento Educativo.

Las autoridades de la Administración Na-cional de la Educación Pública a los efectos deimpulsar la extensión de la educación preesco-lar han definido como estrategia la de universa-lizar el nivel de educación a 5 años, una metarelativamente accesible en corto tiempo sin per-juicio de un crecimiento en las restantes edades.

Como se aprecia en el cuadro siguiente,la población de edad de 5 años que participa

de los servicios de educación preescolar as-ciende al 75%.

Quedan en consecuencia sin atención algomenos de 13 000 niños de 5 años, ya que lamatrícula que figura en el cuadro no consideralas guarderías y jardines de infantes privadosno autorizados que en número considerableexisten en diferentes puntos de Montevideo yotras ciudades del país.

1987

Población 5 años Matrícula Preescolar 5 años Diferencia Porcentaje

53 200 39 670 13 530 74.5

La meta sería la de escolarizar el 100%de la población de 5 años de edad, en el plazode dos años.

No basta, sin embargo, con alcanzar esameta de cualquier manera. Es necesario queen las zonas que sufren de carencias más gra-ves se multipliquen los jardines llamadosasistenciales que, a la par de proporcionar unabuena educación preescolar, hagan llegar ser-vicios de alimentación adecuados y de segui-miento en materia de salud. La sociedad per-cibe, de una manera en general correcta, quela oferta pública de educación preescolar su-fre de desigualdades considerables, que exis-ten establecimientos que son mucho mejoresque otros por la calidad del personal docenteque tienen, por los servicios que prestan, etc.Esto produce, para citar solo un ejemplo, quepara inscribir a los hijos en determinados es-tablecimientos se formen colas desde la tarde

anterior al día en que se inicia la inscripción yse ejerzan toda clase de influencias para elu-dir la necesidad de ir a la cola. Es indispensa-ble atacar fenómenos de ese tipo e impulsarun proceso por el que los establecimientosmejores estén al servicio de los sectores de lapoblación más desvalidos.

Educación primaria

(Ver cuadro 8). El censo de 1985 propor-ciona una útil aproximación al tema de la co-bertura del sistema escolar en sus distintos ni-veles.

En términos globales, al nivel de educa-ción primaria la situación parece relativamen-te satisfactoria. De 325 000 niños de 6 a 11años asisten 306 700, es decir el 94.4%. Delos 10 600 que nunca asistieron, 8 800 tienen6 años y las cifras de las edades posteriores

46

demuestran que a menos 8 000 asistirán, conlo que el porcentaje se eleva al 96.8%. Otramanera de calcular sería tomar la poblaciónde 7 a 12 para evitar el efecto de los que noentraron a enseñanza primaria a los 6 años,aunque esto lleve a incluir los de 12 años queterminaron la escuela y que no siguen estu-diando. En ese caso, el porcentaje sería de96.3%. Si se considera que hay un porcentajede incapaces totales para ingresar al sistemaeducativo, las cifras indican que prácticamen-te la totalidad de la población asiste durante 6años al mismo. En otras palabras, todos los ni-ños concurren a la enseñanza primaria el tiem-po suficiente para egresar de ella y una parte lohace durante un lapso mayor. Sin embargo, notodos egresan. La tasa aparente de egreso sesitúa alrededor de un poco más del 80%.

La matrícula de la educación primaria co-mún está prácticamente estancada. La causaes que habiendo alcanzado a la casi totalidadde la población matriculable, ésta prácticamen-te no crece ni crecerá previsiblemente en el

inmediato futuro. Este hecho favorece, a pri-mera vista, la prestación adecuada del servi-cio desde que la demanda social se mantieneen los mismos términos. Sin embargo, el pro-blema es mucho más complejo. Un lentísimocrecimiento de la población como el que cons-tatan los censos entre 1963 y 1985, como con-secuencia de la muy baja natalidad y la emi-gración internacional, se ha acompañado deuna movilidad territorial bastante importante.

Una primera variable para acercarse al pro-blema lo constituye la distinción entre matrícu-la urbana y rural. La población rural disminuyeconstantemente y la matrícula de las escuelasrurales también lo hace en la misma forma. En1982 había 40 683 inscritos, en 1987 solo36.473, una disminución de algo más del 10%en apenas cinco años. Los niños rurales entre6 y 11 años son 45 300 en el censo de 1985.En ese año la matrícula rural fue de 38 470alumnos, lo que daría un porcentaje de asis-tencia mucho menor que el señalado para eltotal del país. Los niños de 6 a 11 eran

Cuadro 8

EVOLUCION CUANTITATIVA DE LA EDUCACION BASICA

1980 1981 1982 1983 1964 1985 1986 1987

Sector públicomás privadoMatrícula 331 247 335 600 343 957 350 078 350 390 356 002 352 459 354 177Tasa bruta deescolarización (%) 106 … … 109 108 110 108 107Personal docente 15 676 15 676 16 821 17 036 15 027 16 068 16 212 16 568Número de alumnospor maestro 21 21 20 21 23 22 22 21Establecimientos 2 298 2 294 2 294 2 295 2 321 2 367 2 371 2 382Número de alumnospor Escuela 144 146 149 153 151 151 149 149Sector públicoMatrícula 277 018 280 325 288 469 298 618 300 098 310 239 303 232 300 382Personal docente 13 446 13 446 14 563 … 12 743 13 227 13 482 13 841Número de alumnospor maestro 21 21 20 … 24 23 22 22Establecimientos 2 065 2 051 2 049 … 2 079 2 128 2 130 2 142Número de alumnospor escuela 134 137 141 … 144 142 142 140Sector privadoMatrícula 54 229 56 275 55 488 51 460 50 292 54 763 49 227 53 795Personal docente 2 230 2 230 2 268 … 2 284 2 841 2 730 2 727Número de alumnospor maestro 24 25 24 … 22 19 18 20Establecimientos 243 243 242 … 242 239 241 240Número de alumnospor escuela 223 232 229 … 208 229 204 22 4

Fuente: Anuario Estadístico. Uruguay.

47

279 700 y la matrícula urbana 271 841, o seael 97.2 por ciento. Pero esto ignora los 11 812alumnos que ese año estaban matriculados eneducación especial que es totalmente urbana.Si ellos se sumaran, se superaría la poblaciónurbana matriculable. La explicación es que unporcentaje de cierta entidad de niños que vi-ven en zonas rurales concurren a escuelas ur-banas.

El despoblamiento de las áreas rurales yla declinación de la matrícula plantean proble-mas de muy difícil solución. El país cuenta con1 350 escuelas rurales, lo que significa que enpromedio hay 27 alumnos por escuela, lo quees bajísimo. Este promedio oculta enormes di-ferencias departamentales, desde los 46 alum-nos que en promedio hay por escuela en Ca-nelones hasta los 13 que hay en Flores. Exis-ten 644 escuelas rurales, la mitad de las mis-mas con un promedio que es inferior a los 24alumnos. Es fácil comprender, para citar un

ejemplo, que los 421 alumnos matriculados enlas escuelas rurales de Flores, más de 30 sig-nifican escuelas de menos de 10 alumnos, in-cluso de menos de 5. Ya no se trata de verda-deras escuelas, sino de una especie de ense-ñanza particular financiada con fondos públi-cos. Si se agrega que hay más de 2 300 do-centes rurales, se tiene una idea de la bajísimaproporción de alumnos por maestro.

El anverso de esta despoblación de lasescuelas rurales lo constituye la superpobla-ción de muchas escuelas urbanas públicas. Eneste aspecto, una parte se debe a las deficien-cias de la oferta global, pero lo más importan-te está constituido por el fenómeno de la mo-vilidad territorial de la población mencionadomás arriba. Entre el censo de 1963 y el de 1975un solo departamento, Lavalleja, disminuyó supoblación en números absolutos. Entre el cen-so de 1975 y el de 1985 Lavalleja continuó dis-minuyendo pero se agregaron 6 departamen-

Cuadro 9

POBLACION DE 6 AÑOS Y MAS DE EDAD POR ASISTENCIA A LA ENSEÑANZAREGULAR, SEGUN GRANDES AREAS. SEXO Y GRUPO DE EDADES (EN MILES)

Grandes áreas Población de 6 años y más de edad por asistencia a lasexo y grupo de Enseñanza Regularedades Total Asisten Asistieron Nunca asistieron Ignorado

Total paísTotal 2 630.7 605.7 1 882.1 128.9 13.906-11 325.0 306.7 5.5 10.6 2.306 53.5 43.1 .4 8.8 1.207 54.6 52.8 .8 .7 .308 56.1 54.7 .8 .3 .309 55.2 53.8 1.0 .3 .210 54.2 52.6 1.2 .2 .211 51.4 49.7 1.4 .2 .112-17 288.6 203.5 82.3 1.4 1.312 51.2 47.3 3.0 .2 .713 47.6 41.1 6.1 .2 .114 49.0 36.9 11.8 .3 .115 47.3 30.7 16.3 .2 .116 48.4 26.4 21.5 .3 .217 45.1 21.1 23.7 .2 .118-24 314.5 66.4 244.2 3.0 .918 44.2 15.9 27.9 .4 .119 43.1 12.8 30.0 .3 .120 44.7 9.9 34.3 .4 .121 44.9 9.0 35.4 .4 .122 45.8 7.4 37.8 .4 .223 46.2 6.2 39.5 .5 .124 45.5 5.4 39.5 .5 .125-29 216.4 14.4 198.6 2.7 .730-39 370.8 7.6 354.2 7.5 1.540 y más 1 115.4 7.1 997.4 103.7 7.2

48

tos más, a saber, Durazno, Flores, Florida, RíoNegro, Soriano y Tacuarembó. Por otro lado,existen departamentos como Canelones y Ri-vera que han visto crecer aceleradamente supoblación. A ello debese agregar el desplaza-miento poblacional dentro de una misma ciu-dad. El caso de Montevideo es típico al res-pecto. Determinadas zonas han experimenta-do fuertes descensos de su población, otrasse han mantenido y un tercer grupo registraaumentos considerables. Ahora bien, por ra-zones obvias, la distribución espacial de la ofer-ta de locales escolares tiene una rigidez muyalta y, en buena medida, se adapta más a ladistribución de la población en el pasado quea la que existe actualmente. Como consecuen-cia, el número de alumnos por maestro que enlas escuelas urbanas es muy aceptable cuan-do el sistema es considerado globalmente,oculta desde clases superpobladas a muchassubpobladas dentro de la misma ciudad.

La realidad escolar exige la adopción demedidas que contribuyan al mejoramiento delproceso enseñanza-aprendizaje. Existen grupossuperpoblados en los cuales debe mejorarse larelación maestro-alumno, así como en muchoscasos desdoblarse escuelas que funcionan endoble turno con más de quinientos alumnos.

La matrícula de educación común en 1987correspondiente a las escuelas urbanas públi-cas del país ascendió a 271 113 alumnos. Losgrupos de clase en las escuelas urbanas fuerona su vez 9 404. En consecuencia, el promediode alumnos por grupo en las escuelas urbanases de 29 escolares. Este promedio correspondeal número de alumnos por clase que puede con-siderarse óptimo en enseñanza primaria.

Sin embargo, ese promedio no refleja larealidad específica de un número considera-ble de escuelas ubicadas en zonas de impor-tante densidad de población. En la realidad, lamatrícula no se distribuye homogéneamenteentre todas las escuelas. En este aspecto seregistran importantes desigualdades de unazona a otra y de una escuela a otra.

En 1987, 543 grupos en escuelas urba-nas tenían 41 y más alumnos de los cuales275 correspondían a Montevideo y 268 al inte-rior urbano. Del estudio realizado sobre la com-posición de estos 543 grupos, resulta que elpromedio de alumnos por clase de los mismoses de 45. Como se aprecia, estas cifras supe-ran largamente los niveles deseables en cuantoal número de alumnos que deben integrar ungrupo escolar para el adecuado aprovecha-miento de los cursos. Se impone, en conse-cuencia, la reducción del número de alumnosde estos 543 grupos y la meta propuesta esllevar los mismos a 35 alumnos.

El hecho de que cerca de un quinto de lapoblación que ingresa a primaria no egrese sedebe, sobre todo, a la importancia de la repe-tición. En 1986, el porcentaje general de repe-tidores fue del 11.38%. Si se consideran losúltimos años parece existir una tendencia a unaleve disminución del mismo, pero ésta no esimportante ni tampoco continua. Ese prome-dio general sintetiza grandes diferencias. Enel primer curso, el porcentaje es del 21.58%,en el último es de 4.18; más de 1/5 de los alum-nos repiten en primer año. En años anterioresesa proporción se acercó a 1/4. Si se piensaque un 13% repite en segundo año y que unaaltísima proporción de los mismos ya lo habíahecho en primero se concluye que 1 de cada10 alumnos al menos demora cuatro años enaprobar los dos primeros.

Estos porcentajes diferenciales por cursoescolar con ser muy significativos, son menosimportantes que los que se dan entre diferen-tes escuelas. Para no abrumar con cifras nosreferiremos a Montevideo y Paysandú. En elprimer departamento existen 129 escuelas deenseñanza común. De ellas, 44, más de la ter-cera parte, tuvieron en 1986 índices de repeti-ción en el primer curso entre el 25% y el 35%y 24 entre el 35 y el 54%. Es decir, que más dela mitad de las escuelas tuvieron índices su-periores al 25%. Frente a un promedio generalde repetición del 13% para el segundo curso,existen 11 escuelas, casi el 10%, donde el pro-medio está entre el 25 y el 34%. En Paysandú,de 30 escuelas urbanas, 9 están entre el 25 yel 34% y 6 entre el 35 y el 54%, o sea que lamitad exactamente está por encima del 25%.En el segundo curso solo una escuela tiene en-tre el 25 y el 34%, pero dos exceden del 35%,otra vez el 10%.

La localización de esas escuelas con al-tos índices de repetición se da en las zonasmás deprimidas económica y socialmente delas respectivas ciudades.

Estos índices son reveladores de una se-rie de fenómenos. Por una parte, como se haseñalado más arriba, de las graves dificulta-des que determinados grupos sociales tienenpara superar las exigencias del medio escolar.Por otra parte, de un fenómeno que tiene gra-ves consecuencias. El índice de uno de elloses la importancia de la extraedad, es decir delos alumnos con edades superiores a las queteóricamente corresponde al curso en que es-tán matriculados. En consecuencia, altas ta-sas de repetición y causa de deserción. De-serción no en el sentido de que los alumnosasistan al sistema menos de seis años, sinoque se retiran de la escuela sin haber aproba-do los seis años previstos por el Plan.

49

La repetición es, pues, el problema centralque enfrenta nuestra escuela, particularmentela pública.

La importancia de la repetición está ligadade una manera no suficientemente esclarecidaa falta de investigaciones sobre el punto, al muycorto horario escolar. El país logró, en un largoproceso, la universalización de la enseñanzaprimaria sobre la base del doble turno en lasescuelas públicas y un horario escolar reducidoa 720 horas anuales, consecuencia de cuatrohoras diarias, gran cantidad de feriados y largasvacaciones. Ninguno de estos fenómenos pue-de atribuirse a la estrechez de los recursos pues-to que es muy anterior a ello; existía ya en lasépocas en que la participación de los entes deenseñanza en el PIB fue la más alta de la histo-ria. Más aún, aunque pueda resultar paradojal,es en el marco de la crisis financiera que se hantenido recursos para ensayar en el curso de esteaño de 1988 un incremento selectivo del horarioescolar aumentando cuatro horas por semanalos cursos en determinadas escuelas. Esto sig-nifica un aumento del 20% en el horario escolary se aplica a una cantidad que oscila entre uncuarto y un quinto de los grupos escolares tota-les urbanos de la enseñanza pública. Los mis-mos han sido seleccionados en función de losíndices de repetición, muy altos, que han mos-trado en años anteriores. Como es de imaginar,la distribución de esos grupos tiene una correla-ción positiva muy alta con la de los estratos so-ciales más deprimidos. No se pueden esperarresultados espectaculares, puesto que la repeti-ción depende de muchos otros factores ajenosal horario escolar; pero partiendo de la base deque casi toda la población se encuentra inscritaen el sistema durante el tiempo necesario paraegresar de él, el papel de los factores endógenoscobra mayor importancia. Y, como ya se ha se-ñalado, es indispensable ir disminuyendo las di-ferencias entre los establecimientos educacio-nales públicos, que debe haber incluso aumen-tado por el mayor peso de la contribución de lospadres y las comunidades locales.

La participación del sector privado en estenivel, aunque con fluctuaciones considerables,es siempre relativamente moderada. Como esnatural, la depresión generalizada de los ingre-sos a que se ha aludido es favorable a una altaparticipación del sector público y a la disminu-ción consiguiente del privado. No debe olvidar-se, sin embargo, que existe un número peque-ño, pero significativo de escuelas privadas gra-tuitas, en general sostenidas por comunidadesreligiosas que no tienen por qué ser afectadaspor ese fenómeno.

Sobre esta cuestión influyen, como es na-tural, variables muy importantes que no son fi-

nancieras. Una sumaria, pero no inexacta vi-sión del largo plazo, muestra que el sistemapúblico ha perdido constantemente prestigiosocial, que ese hecho es anterior a la crisis fi-nanciera y que ésta solo lo ha exagerado. Deninguna manera, sin embargo, es posible atri-buir a ella el papel principal. Independientemen-te de todo juicio sobre la exactitud de esa valo-ración, es un hecho que ella lleva a muchospadres de estratos medios a hacer ingentessacrificios económicos para que sus hijos pue-dan asistir a la enseñanza privada. También losconduce a asociarse y a tratar de influir sobreel gobierno que es el que aprueba las tarifasde los colegios privados. Pero este intento notiene mayor relevancia; el papel del Poder Eje-cutivo es, esencialmente, el de homologador dedichas tarifas y, por otra parte, hay una tensiónevidente entre el propósito de enviar a sus hi-jos a la enseñanza privada porque ofrece me-jor calidad y el de pagar tarifas bajas. En loshechos, se produce una compleja estratifica-ción en los establecimientos privados pagados,con sus correspondientes cuotas diferenciales,de la que es imposible ocuparse aquí.

Nivel medio (secundaria) general y técnico

(Ver cuadros 10 y 11). El nivel medio con-siderado en su totalidad corresponde en el Uru-guay a la enseñanza secundaria (media pro-piamente dicha) y la técnica. Consideradas enconjunto se produce un resultado que tiende agenerar confusiones. Si bien toda la matrículade enseñanza secundaria corresponde al nivelmedio, no ocurre lo mismo con la de la ense-ñanza técnica. Para mostrarlo basta con seña-lar que en la cifra que se cita en el cuadro 5están incluidos 55 359 alumnos de la enseñan-za técnica pública que es imposible determinarcuáles corresponden al nivel medio. Un terciode esa matrícula pertenece a formación profe-sional y en ella está inscrito un alto porcentajede adultos. Con todo, puede darse por sentadoque la gran mayoría de los matriculados perte-necen a ese nivel.

Mientras que en primaria la gran expansiónde la matrícula se produce en las décadas del40 y 50, en el nivel medio se da principalmenteen la década del 60. En 1961 tenía 80 000 alum-nos en números redondos; en 1970 llegaba a145 000. Mientras la población matriculable cre-ció en ese período en alrededor del 10%, lamatrícula lo hizo en más del 80%. Ese creci-miento continúa a comienzos de la década del70 y en 1973 y 1974 se llega a 152 000. En1975 comienza a bajar hasta llegar en 1980 aun mínimo de 139 000, para comenzar a recu-perarse en 1981 y, rápidamente a partir de 1985,

50

hasta llegar a los 196 000 inscritos en 1987 (to-dos datos para la enseñanza pública). El fenó-meno más notable es la disminución que no estácompensada por la matrícula en el sector priva-do. La misma, afecta esencialmente a la ense-ñanza pública secundaria, no a la técnica, queapenas pierde efectivos. ¿Cuál es la explicación?

Todas las opiniones concuerdan en el pa-pel que tuvo la emigración internacional yamencionada. El país perdió, a lo largo de esosaños, aproximadamente el 10% de su pobla-ción total. Un porcentaje muy grande demigrantes fueron personas que, por su edad,tenían hijos en edad de concurrir a la enseñan-za media. Es discutible, en cambio, y se ha dis-cutido y discute si la migración alcanza paraexplicar el fenómeno, controversia que seríaimposible analizar aquí con el cuidado quemerece. Parecería, sin embargo, que en ense-ñanza secundaria otros factores –la caída delos ingresos esencialmente– deben haber teni-do alguna influencia. De todos modos, es cier-to que la tasa bruta de escolarización con elincremento de los últimos años está por enci-ma del 70%, lo que revela que la casi totalidadde los que egresan de primaria continúan al-gún tipo de estudios medios.

Estos datos que dan una visión muy globalson bastante burdos. Por un lado reúnen ramasde significación muy diferente, por otro, care-cen de uniformidad. Incluyen la matrícula pri-vada en la enseñanza pública tradicional peronada dicen sobre el sector privado en la ense-ñanza técnica por la simple razón de que secarece de datos sobre él.

Por ello es necesario distinguir entre la en-señanza secundaria en el sentido tradicional yla técnica. Los planes de la primera prevén unaduración de seis años que, teóricamente, seextienden de los 12 a los 17 años de edad. ElCuadro 9 permite una aproximación al tema dela cobertura. De 288 600 personas que en 1985tenían entre 12 y 17, asistían a algún estableci-miento de enseñanza 203 500, o sea el 70.5%,lo que es sumamente alto. Sin embargo debeobservarse que esos porcentajes varían desdeel 92.4% que asiste a los 12 años hasta el 46.5que lo hace a los 17 años, lo que significa queestá considerablemente aumentado por el im-portante porcentaje de niños de 12 años quetodavía concurren a enseñanza primaria. Otrodato está constituido por la matrícula que en1986 fue de 169 482 alumnos, 140 835 en laenseñanza oficial y 28 647 en la privada habili-

Cuadro 10

EVOLUCION CUANTITATIVA DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Sector públicomás privadoMatrícula 125 438 124 003 125 366 144 227 152 304 159 514 169 932 175 710Establecimientos 258 263 263 … 268 267 268 276Sector públicoMatrícula 97 070 94 369 97 273 117 443 126 328 132 184 141 285 145 083Establecimientos 146 147 149 … 152 151 153 158Sector privadoMatrícula 28 368 29 634 28 093 26 784 25 976 27 330 28 647 30 627Establecimientos 112 116 114 … 116 116 115 118

Cuadro 11

1. EVOLUCION CUANTITATIVA DE LA ENSEÑANZA MEDIA-TECNICA OFICIAL

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Matrícula 42 284 46 012 51 697 55 259 55 359 53 987 54 727 52 766Establecimientos 86 87 … … … 94 94 94

2. TOTAL SECUNDARIA Y TECNICA

Matrícula 167 722 170 015 177 063 199 486 207 663 213 501 224 659 228 476Tasa bruta deescolarización 67.5% 70.0% 71.4% 73.2% 73.5%

51

tada; es decir, el 16.9% de la matrícula total.Sumado el ciclo básico de U.T.U. se llega a másde 200 000 personas matriculadas, es decir auna cifra muy análoga a la que aparece en elcenso, pero en la que debe estar incluido unporcentaje considerable de personas con másde 17 años. Existen discrepancias sobre la co-bertura real de la enseñanza media que, de to-dos modos, parece situarse en el entorno del60% de la población en edad de asistir.

Esa matrícula crece lentamente, en alre-dedor del 3% anual, lo que de todos modos esmás alto que el crecimiento de la población to-tal. De esa matrícula, alrededor del 60% seencuentra en el ciclo básico y el 40% en lostres últimos años. Esto indica un alto porcenta-je en el ciclo básico. En 1985 los inscritos –deedades 13, 14 y 15– eran 75 812 sobre 143 900en la población total de esas edades, o sea el52.7%. De agregarse los que concurrían al ciclobásico de U.T.U. se llega alrededor del 70%.

La enseñanza técnica que en una épocaconstituyó la llamada Universidad del Trabajodel Uruguay (U.T.U.) –designación que aunqueoficialmente desaparecida continúa utilizándo-se– tenía una matrícula estancada cuando du-rante el régimen militar se creó un ciclo básicomedio de tres años, como el de enseñanza se-cundaria, pero con un área de carácter profe-sionalizante.

El establecimiento de dos modalidades delciclo básico tuvo como fundamento expreso laexistencia de “un número de alumnos que porrazones vocacionales o económicas desea onecesita desde temprana edad ser capacitadoen un oficio. La capacitación en un oficio no esobjetivo de educación secundaria. La formacióncultural general no es objetivo específico deU.T.U. Se considera una solución aceptable paralos alumnos arriba citados el dictado en U.T.U.del ciclo básico proyectado, con variantes en laasignatura Manualidades, la que comprenderáuna carga semanal mínima de diez horas ycontenido programático adecuado a la finalidadmencionada” (6).

De las expresiones que figuran en el textooficial transcripto, interesa comentar dos aspec-tos: 1º) si la implantación de la modalidad U.TU.de ciclo básico obedeció, como se afirma ex-presamente, al propósito de brindar capacita-ción en un oficio a un sector del estudiantadodesde temprana edad, ello supuso desvirtuar

la finalidad misma de este ciclo, que es la deofrecer una sólida formación general. 2º) A pe-sar de que se reconoce expresamente que laformación cultural general no es cometido es-pecífico del Consejo de Educación Técnico Pro-fesional, como la buscada capacitación en unoficio no es función de Educación Secundariase concluye imponiendo al Consejo de Educa-ción Técnico Profesional un ciclo básico de cul-tura general, pero que admite una asignaturaprofesionalizante (Taller).

La función de brindar una formación cultu-ral general no tenía antecedentes en dicho Con-sejo ni éste contaba con cuadros docentes pre-parados para cumplirla, lo que supuso un es-fuerzo que desvirtuó el cumplimiento de la fun-ción específica que le correspondía desarrollaren el área técnica.

La profesionalización prematura que seprocura atender con esta modalidad, observa-da con proyección temporal es perjudicial parael estudiante, pues limita tempranamente susperspectivas y cualquier evolución ulterior. Sipor un lado cercena las posibilidades de des-envolvimiento de búsqueda y de exploración porparte del estudiante, por otro contradice la ten-dencia del mundo laboral signada por cambiosacelerados en las especialidades y técnicas yen las características de las profesiones. Ade-más, debiendo producirse la opción por deter-minada orientación profesional al ingresar alciclo básico, ésta no se realiza sobre bases rea-les con respecto a las perspectivas laboralesconcretas, lo que sí sería factible, permitiendoque la opción se realice más adelante.

Asimismo, el hecho de que el 94% de losalumnos de la modalidad U.T.U. se concentraen 5 de las 14 orientaciones profesionales pre-vistas (mecánica, electricidad, corte y costura,carpintería y cocina) indica que la gama deposibilidades ofrecida no responde a las expec-tativas de la demanda social, pero además seestá formando mano de obra en profesiones queel país no requiere.

Se pretende brindar a través de las asigna-turas taller (10 horas semanales) y tecnología (1hora semanal) una capacitación laboral, que re-sulta de baja calificación, por consistir básica-mente en aprendizajes empíricos que poco tie-nen que ver con la enseñanza realmente técnica.

Las actuales autoridades han establecidoun ciclo básico único, administrado por ense-ñanza secundaria de manera que paulatina-mente desaparecerá de la educación técnicaprofesional.

El sector privado constituye alrededor deun 17% de la matrícula total de la enseñanzasecundaria. No existen datos acerca del mis-mo respecto a la educación técnica. También al

(6) Consejo de Educación Técnico Profesional, Con-sejo de Educación Secundaria Básica y Supe-rior. Reforma Educativa. Año 1976. Ed. Dpto. deDivulgación y Cultura Mimeografiado. Diciembre1975- pág. 9.

52

nivel medio el predominio de la oferta del sec-tor público es aplastante y no existe contribu-ción financiera directa del Estado de las institu-ciones privadas, aunque sí las exoneracionestributarias ya vistas en el caso de primaria.

Sobre la contribución de los padres al fi-nanciamiento pueden reiterarse y dar por re-producidas las consideraciones hechas respec-to a la enseñanza primaria y los efectos que hatenido la crisis.

El financiamiento público proviene de lasrentas generales del gobierno central y la con-tribución de los gobiernos departamentales, depequeña entidad se da sobre todo en materiade inversiones.

No han existido en el Uruguay, ni siquierase han intentado, mecanismos directos, paradisminuir la matrícula o su crecimiento comoconsecuencia de la crisis del financiamiento. Pordisposición constitucional, la enseñanza mediaes gratuita como la primaria y las exigenciasen materia de ingreso o evaluación no han va-riado salvo en cuestiones menores respecto aestos últimos y sin relación con el problema fi-nanciero.

La principal consecuencia de la crisis finan-ciera ha sido, aparte de la disminución de lasremuneraciones del personal, el excesivo usode los locales escolares. En las ciudades y par-ticularmente en Montevideo, lo más común es

la existencia de tres turnos en un mismo local;dos diurnos y uno nocturno y, aunque la rela-ción profesores-alumno es satisfactoria en ge-neral, existe una proporción importante de cla-ses superpobladas.

El control del gobierno sobre los arancelescobrados en las instituciones privadas es exac-tamente el mismo que el mencionado a propó-sito de primaria y sufre de las mismas limitacio-nes.

No existen prácticamente ingresos por ven-ta de servicios ni ha habido innovaciones tec-nológicas de importancia.

Existe actualmente un sistema de becas,administrado por el Ministerio de Educación, delorden de unos 3 millones de dólares anuales.

Educación superior

(Ver cuadro 12). La particularidad de la En-señanza Superior Universitaria en el Uruguayes que desde sus orígenes y hasta 1984, fueexclusivamente pública. Al final del régimen defacto se creó legalmente la Universidad Católi-ca Dámaso Antonio Larrañaga sobre la base deun Instituto existente. De todos modos, su parti-cipación en la matrícula es muy pequeña en re-lación a la que tiene la única Universidad oficial,rasgo este último también muy excepcional enel mundo.

Cuadro 12

EVOLUCION CUANTITATIVA DE LA EDUCACION SUPERIOR PUBLICA

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Superioruniversitario

Matrícula 36 298 34 000 36 000 49 600 52 000 64 000 78 000 61 000

PersonalAcadémico 3 847 … … 4 349 4 537 … 5 238 …

Un segundo problema de gran significaciónes el de las dificultades para determinar exac-tamente la matrícula de la única Universidadoficial debido a la extraordinaria libertad enmateria de estudios, a las personas que lasabandonan durante años para continuarlas des-pués y a otras causas imposibles de enumeraraquí. La matrícula de la Universidad es 36 298en 1980 y 91 580 en 1986, lo que significa quese ha casi triplicado. Las cifras reales son lasque aparecen en el cuadro 13, que están re-dondeadas porque todo intento de exactitud eserrado en la materia, pero que de todas mane-ras denotan una gran disminución entre la ma-

trícula de 1987 y la de 1986. Surge, incluso,que en 1987 hay menos alumnos que en 1985,lo que es contrario a todas las observaciones.La explicación es que la cifra real, en el sentidorelativo del término, es la de 1987 que corres-ponde a la que surge del censo de estudiantesrealizado en ese año. Para poder rendir exá-menes es necesario presentar la certificaciónde haberse censado y para poder hacerlo esnecesario acreditar que ha rendido al menosun examen, aprobándolo o no, en el año ante-rior a la fecha del censo. Esto significa una con-cepción muy amplia, la persona que rindió unexamen el año anterior y que tiene la intención

53

de seguir estudiando es considerado parte dela matrícula. Pese a esa amplitud, la matrículaque surge del censo es muchísimo menor quela de los años en que no se lleva a cabo, por-que en ellos a los inscritos en años anterioresse suman los nuevos sin depurar los primeros.En consecuencia, la cobertura del sistema au-menta, aunque en proporciones imposibles dedeterminar pero de todos modos significativa.Efectivamente, si se toman matrículas determi-nadas de manera comparable, entre el censouniversitario de 1968 y el de 1987, se pasa de18 000 a 61 000, lo que significa una multipli-cación por 3.4; un 340% de crecimiento en tan-to que entre el censo de 1963 y el de 1985 lapoblación solo aumenta un 12.9%. La matrícu-la actual significa el 20% aproximadamente delgrupo de edad de 18-24.

A su vez, la matrícula de la única Universi-dad privada es muy pequeña y de naturalezabastante diferente a la de la pública, puesto quemientras en ésta predomina fuertemente la quepertenece a carreras largas, en aquélla lo ha-cen los de las cortas.

El sistema de financiamiento es totalmen-te diferente. La Universidad pública es financia-da por el presupuesto del Estado y a él corres-ponden las cifras que se registran en este tra-bajo. Es absolutamente gratuita para los estu-diantes que no pagan ninguna clase de matrí-culas, aranceles, derechos de título, etc. Noexisten impuestos cuyo destino específico seael financiamiento educativo ni rentas de patri-monio propio, salvo que se consideren tales losarrendamientos no pagados por los locales queson propiedad de la Universidad.

Las donaciones nacionales y extranjeras,cuando existen, son de muy escaso monto enrelación con el presupuesto universitario y lomismo ocurre con la venta de servicios y lascontribuciones de gobiernos departamentales.

En la universidad privada, como es natu-ral, los aranceles pagados por los estudiantesconstituyen una parte importante del financia-miento y lo mismo las donaciones.

No existen sistemas de crédito fiscal uni-versitario, como consecuencia de la total gra-tuidad de los estudios. En cambio, existe unimportante sistema de becas de ayuda a estu-diantes de bajos recursos, financiadas por losrecursos generados de la Universidad estatal yque no son reembolsables.

Tampoco se dan en el Uruguay lo que sellama “mecanismos existentes para racionar losexcesos de demanda por educación universi-taria”. Toda persona que ha egresado de losdos ciclos de la enseñanza media tiene dere-cho a ingresar a la Universidad estatal sin ren-dir pruebas de ninguna naturaleza ni está ese

derecho limitado por cupos de especie alguna.Durante un corto período en el régimen de factose establecieron cupos y pruebas de ingreso.Fue de las medidas más resistidas y de las muypocas controvertidas públicamente en el cursodel régimen militar y este mismo tuvo que de-rogarla.

En el nivel universitario, como en los otros,financiamiento directo del Estado solo existepara la Universidad estatal. La privada está exo-nerada de impuestos, tasas y contribucionespero no recibe ningún apoyo fiscal.

Es lamentablemente imposible determinarla distribución de los recursos destinados adocencia, investigación y extensión. Los prime-ros tienen, sin embargo, un peso aplastante,como siempre lo tuvieron. La crisis financieraha obrado más bien en el sentido de limitar to-davía más el gasto en investigación al unirse aella un enorme crecimiento de la matrícula y unanotable disminución del costo por estudiante.

La Universidad estatal está dirigida por unRector y un Consejo Directivo Central. Esteaprueba la apertura de nuevas carreras profe-sionales y establece los grados y títulos acadé-micos, normalmente a propuesta de los órga-nos directivos de las Facultades y Escuelas. LasFacultades, dirigidas por un Decano y un Con-sejo, tienen un peso decisivo en la Universidad.Pese a que se han creado algunos institutoscentrales y han proliferado en relación con lo quefue tradicional una serie de Escuelas, la Univer-sidad oficial uruguaya no ha perdido su carácterde ser esencialmente una federación de faculta-des. Pero las bases de financiamiento son idén-ticas para todos los organismos universitarios.

Educación de adultos

(Ver cuadro 13). La educación de adultospública está a cargo del Consejo de EducaciónPrimaria, organismo de la ANEP. Como ocurreen casi todas partes la demanda real nada tie-ne que ver con la potencial. Las cifras mues-tran las muy bajas matrículas y el financiamientoforma parte del presupuesto de enseñanza pri-maria. En la forma que ésta la hace no existenada comparable en el sector privado, aunquecomo es obvio en él se dan muchas otras va-riedades de educación de adultos.

La formación de maestros y profesores

(Ver cuadro 14). La formación de los edu-cadores que actualmente depende directamen-te del Consejo Directivo Central de la Adminis-tración Nacional de Educación Pública, tiene enel Uruguay una muy antigua tradición en lo quese refiere a los maestros de enseñanza prima-

54

ria, una mucho más reciente para los profeso-res de enseñanza secundaria y más nueva to-davía y de muy escasa entidad para educacióntécnico profesional (U.T.U). En el interior de laRepública existen 21 institutos de formacióndocente, todos en las capitales departamenta-les con la excepción de Colonia donde los doscon que se cuenta están situados en Rosario yCarmelo. En Canelones, además de la capital,existen en Pando y San Ramón. En Montevi-deo son cuatro: los Institutos Normales, el

Instituto de Profesores Artigas, el InstitutoMagisterial Superior y el Instituto Normal deEnseñanza Técnica. La duración de la carreradocente que fue reducida a tres años duranteel régimen de facto ha vuelto a ser de cuatroaños desde 1985.

Para ingresar a los institutos se requierehaber aprobado los seis años de enseñanzasecundaria. La vigente Ley de Educación de1985 al disponer que es competencia del Con-sejo Directivo Central establecer y dirigir la for-

Cuadro 13

EVOLUCION CUANTITATIVA DE LA EDUCACION DE ADULTOS BASICA

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Sector públicoMatrícula 2 531 2 603 3 549 3 426 3 183 3 020 3 987 3 818

Cuadro 14

FORMACION DE MAESTROS Y PROFESORES

Capital - Ingresos

1984 1985 1986 1987 1988

IPA 837 741 397 324 590INET 90 132 41 32 65IINN 316 355 547 246 229

Interior-Ingresos

1984 1985 1986 1987 1988

M P M P M P M P M P

928 195 910 412 580 403 395 153 425 529

T. 1123 T. 1322 T. 983 T. 548 T. 954

Capital-Egresos

1984 1985 1986 1987 1988

IPA 193 228 153 311 –INET 33 69 38 74 –IINN 114 237 171 460 –

Interior-Egresos

1984 1985 1986 1987

M P M P M P M P

417 37 836 53 878 53 677 28

T. 454 T. 889 T. 931 T. 705

No se incluye el resultado de la segunda instancia de la prueba de ingreso. El número de egresados correspon-diente al año 1987 denota una disminución pues no están incluidos los resultados de febrero/88 ni siquieracomputados los del período de julio/88 que pertenecen a la promoción 1987.

55

mación de docentes “al nivel terciario”, supri-mió legalmente los llamados preparatorios pre-magisteriales que se impartían en todos los ins-titutos de formación de maestros y permitían elacceso a los mismos a los estudiantes que ha-bían terminado solo el primer ciclo de enseñan-za secundaria. Era una forma de completar ésta,duraban dos años como el segundo ciclo, perotenían la particularidad de que solo habilitabanpara ingresar a los institutos normales. Esta su-presión levantó fuertes resistencias en el inte-rior de la República, pese a que fue hecha re-conociendo los derechos adquiridos y en 1985solo se suprimió el primer curso y en 1986 elsegundo.

Existen considerables diferencias en cuan-to a la situación de los egresados. Tienen en co-mún que el solo hecho del egreso no les asegu-ra un puesto efectivo; para lograrlo deben con-cursar. La gran diferencia es que mientras enenseñanza primaria todos los puestos están re-servados para los egresados y ellos tienen elmonopolio de la función docente, no ocurre lomismo en enseñanza secundaria ni en el Con-sejo de Educación Técnico Profesional (U.T.U.).

En enseñanza secundaria, el Instituto deProfesores Artigas –fundado en 1950 por el Dr.Antonio M. Grompone– pese a la gran cantidadde egresados que ha producido desde enton-ces, no lo ha hecho suficientemente como paracubrir todos los puestos. De hecho, la situaciónes muy compleja. En determinadas asignatu-ras, como Historia y Filosofía, en Montevideohay una cantidad importante de egresados queno encuentran trabajo salvo ocasionalessuplencias. En el interior de la República, entérminos generales hay muchas más vacantesque egresados que pueden aspirar a ellas. Detodos modos la enseñanza secundaria mantie-ne un importante contingente de profesores notitulados como tales, la mayoría de ellos provi-sionales. Una ley reciente ha establecido me-canismos para su regularización.

Por último, en el Consejo de Educación Téc-nico Profesional (U.T.U.) los docentes tituladosson una proporción mínima, pese a la cual escorriente que los egresados no encuentren tra-bajo.

En 1987, la matrícula fue de 4 442 alum-nos, 2 543 en Montevideo y 1 899 en el interioren los 21 institutos de formación docente, lo queindica un promedio de apenas 90 alumnos porestablecimiento, con extremos que van desdelos 189 que tienen los más grandes –Tacua-rembó y Rivera– hasta los apenas 31 con quecontaba treinta y tres. Es interesante la falta derelación entre matrícula y población departamen-tal, lo que muestra que la matriculación depen-de de muchos factores poco conocidos.

Otro hecho notable lo constituye la extraor-dinaria variabilidad de los ingresos, tanto en lacapital como en el interior.

Bajo la letra P en el interior están incluidoslos que se inscriben para formarse como profe-sores de enseñanza secundaria y que rindenexámenes en Montevideo. La tasa de egresoentre los mismos es muy baja. Variaciones tanconsiderables en el número de ingresos no tie-nen una explicación clara. El ingreso pareceestar sujeto a múltiples factores coyunturalesque sería necesario estudiar, como lo demues-tra el hecho de que después la matrícula sedecanta y las variaciones en el número deegresados son muchísimo menores. Losegresos de maestros se sitúan alrededor de 400en el interior, pero varía mucho (entre alrede-dor de 120 y 240) en la Capital. Los egresadospara profesores están alrededor de 40 en el in-terior y entre 150 y 220 en Montevideo, en to-dos los casos para los años 1984, 1985 y 1986.

El financiamiento forma parte de las asig-naciones al Consejo Directivo Central provis-tas en el presupuesto de la ANEP y en cuantoa gratuidad, las características son las mismasnormas que en la Universidad oficial. Para laformación de profesores de enseñanza mediaexisten pruebas de ingreso y cupos por asig-naturas, de hecho muy flexibles, en lo que elsistema se aparta totalmente del universitario.

La Administración del Sector Educacionaldurante el período 1980-1987

Introducción

Es indispensable distinguir dos subpe-ríodos: 1980-1984 y 1985-1987. En el primero,imperaba todavía el régimen militar y los orga-nismos de enseñanza estaban intervenidos. Enel caso de la ANEP, llamada Consejo Nacionalde Educación, el órgano rector no estaba cons-tituido por 5 miembros como mandaba la ley,sino por dos: un Rector y un Vicerrector (estesiempre un coronel), que estaban encargadosde la administración del sistema.

Los avatares del financiamiento para nadadependían de esas autoridades, sino de lasasignaciones que fijaba el Poder Ejecutivo. Conla vuelta al régimen constitucional se restable-cieron las antiguas reglas en la materia. Cadauno de los entes públicos de la enseñanza pre-para un presupuesto y lo envía al Poder Ejecu-tivo. Si éste, como ocurre habitualmente, no estáde acuerdo con él, confecciona otro presupues-to y debe enviar el suyo y el del ente al Parla-mento para que este en definitiva decida. Dehecho, por uso del mecanismo del veto a ladecisión parlamentaria, lo fundamental para

56

determinar el financiamiento definitivo es laposición del Poder Ejecutivo. De todas mane-ras, tanto lo que se presenta como lo que seaprueba son grandes partidas globales pararemuneraciones, gastos de funcionamiento einversiones. Dentro de cada una de ellas, losentes hacen la distribución que les parezca másrazonable dentro de ciertas limitaciones. No esposible, por ejemplo, trasponer del rubro de fun-cionamiento o del de inversiones para aumen-tar el de remuneraciones.

Una vez establecido el presupuesto origi-nario, que es quinquenal, éste solo puede sermodificado anualmente en ocasión de la rendi-ción de cuentas, salvo el último año que por serel de las elecciones no puede haber aumentosextraordinarios de sueldos. En este sistema, unavez establecido el presupuesto originario que seaprobó en 1985 y las ulteriores modificacionesvía Rendición de Cuentas el Poder Ejecutivodetermina cada cuatro meses los porcentajesde aumento de los sueldos para acompasarloscon la inflación para todos los funcionarios pú-blicos y, entre ellos, los de la enseñanza. Comoes obvio, cuando los aumentos cuatrimestralessuperan la inflación, hay un crecimiento del sa-lario; si son menores, se produce una disminu-ción. A comienzos del gobierno democrático yantes de aprobarse el presupuesto se estable-cieron aumentos especiales para los funciona-rios de la enseñanza; lo mismo ocurrió en el pre-supuesto y en algunas rendiciones de cuentas,lo que explica el incremento de las remunera-ciones reales que se verá más adelante.

De todos modos, no hubo transformacio-nes importantes para mejorar la eficiencia ad-ministrativa. Durante el régimen democrático seestablecieron las medidas de centralización dealgunos servicios que ya han sido menciona-dos al tratar el gasto por niveles, pero sus efec-tos solo podrán evaluarse más adelante.

El presupuesto de cada ente es distribuidopor las autoridades del mismo, de manera quese atiendan las necesidades de todo el país.Esto lleva a una considerable centralización delgasto, aunque existen mecanismos, como lasComisiones Departamentales de EdificaciónEscolar, tendientes a paliar los inconvenientesde la misma.

Evolución de los costos por alumnos

(Ver cuadro 15). Los cálculos de costos poralumno son muy difíciles en el Uruguay y las ci-fras que se acompañan (7) deben considerarsemeramente una aproximación.

Se advierte con claridad al analizar por se-parado la evolución del gasto promedio por alum-no para cada rama de la enseñanza un descen-so diferencial de dicho gasto a lo largo de la se-rie temporal. En Primaria el gasto por alumno sereduce un 10% entre 1973 y 1987, siendo el año84 el más bajo de la serie con una pérdida pro-medio del 33%. En Secundaria la reducción delgasto por alumno es del 14%, siendo el año 83el año de mayor depresión con un 30% de losvalores del 73. En U.T.U. el descenso relativo delgasto promedio por alumno es más de tres ve-ces mayor que en Primaria, ubicándose en un33% menos entre el primer y el último año en laserie. El año que acusa mayor descenso es 1984,con un 51% de pérdida. En la Universidad lapérdida en valores relativos del gasto por alum-no es tres veces mayor que en Primaria, ubicán-dose en 1987 en un 30% menos del gasto quecorrespondía a cada estudiante en 1973, sien-do 1985 el año de los valores más bajos conuna pérdida del 64%.

Los niveles de reducción del gasto prome-dio por alumno referido acontecen a pesar deque durante la actual administración se apre-cia una recuperación respecto al último año delrégimen de facto, en general el más bajo de laserie temporal.

Tomando a 1984 como base 100, el incre-mento del gasto promedio por alumno en cadasubsistema es el siguiente para 1987: 32% enPrimaria, 32,5% en Secundaria, 36% en U.T.U.y 50% en la Universidad.

Si ahora se considera en un análisis hori-zontal la evolución del gasto promedio por alum-no, comparando los valores de los subsistemasde enseñanza para el año inicial y final de la serietemporal, se aprecia una reducción de la distan-cia entre las enseñanzas primaria y secundariay las enseñanzas técnica y universitaria.

En el año 1973 el gasto promedio por alum-no en Primaria y Secundaria era bastante simi-lar (apenas un 9% superior en este último ni-vel). En cambio, el gasto promedio por alumnoen Primaria y Secundaria era apenas la mitaddel gasto por alumno en U.T.U. y algo más decuatro veces menos que el gasto promedio poralumno universitario. A su vez, el gasto prome-dio por alumno en U.T.U. representaba algomenos de la mitad del gasto por alumno uni-versitario.

En el año 1987, el gasto promedio por alum-no en Primaria y Secundaria era prácticamen-te el mismo (la distancia se había acortado a3.5%). A su vez, el gasto promedio por alum-nos en estos niveles representaba un 39%menos que el gasto por alumno en U.T.U. y algomás de un tercio que el gasto por alumno uni-versitario. Debe tenerse siempre presente lo(7) Corbo y otros. Obra citada.

57

azarosa que es la comparación temporal en esteúltimo caso, como consecuencia de los proble-mas de determinación de la matrícula real yamencionados.

Evolución de las remuneraciones reales

(Ver cuadro 16). Durante el período 1973-1978, el PIB creció a una tasa promedio del3.8%, alta en comparación con el estancamien-to anterior; en el período 1979-1980 se dierontasas superiores al 6%, para apenas crecer en1981 y producirse una gran caída del 16% en1982, pese a lo cual queda un 16% por encimadel punto de partida.

Sin embargo, las remuneraciones cayeronen términos reales durante todo el lapso consi-derado. El tipo de política económica y la prohi-bición de toda actividad sindical y política seaunaron para hacer que entre 1973 y 1981–tomando el primero como índice 100– se ba-jaron a un índice de 71, pese a todo el creci-miento económico operado. La recesión agra-vó el problema y en 1984 el índice había baja-do a 51.

Este descenso general de los salarios rea-les se produjo también en las remuneracionesdel sector público, aunque no con todos loscomponentes del mismo ni con la misma inten-sidad en aquellos en que ocurrió. Uno de lossectores más desfavorecidos fue el educativo.Tomando como base 100 a 1973, un funciona-

rio docente (maestro, profesor de enseñanzasecundaria o de enseñanza técnica) puede es-timarse que había bajado en 1984 a 36.3, entanto que un docente universitario solo lo ha-bía hecho al 63.7.

Las consecuencias nefastas de este hechoson muy evidentes. Pueden quizás resumirseen un solo aspecto, que tienen implicancias di-versas: la desprofesionalización del personaldocente.

Siempre hubo en el Uruguay docentes quetenían otras actividades fuera de la docencia,pero en la época en que las remuneracionesreales fueron relativamente altas, un porcenta-je imposible de determinar con precisión –rela-tivamente alto– hizo de la docencia su activi-dad exclusiva o al menos principal como fuen-te de ingresos. La caída de las remuneracionesha hecho que tengan que tener actividades deotro género o bien acumular, entre la docenciapública y privada, un número tal de horas de tra-bajo que hacen imposible un mínimo de prepa-ración de las clases, no digamos ya la posibili-dad de renovar sus conocimientos. Al mismotiempo, se han multiplicado los docentes con muypocas horas de clase en la enseñanza media,para los que la docencia es una actividad mera-mente complementaria de ingresos de otra uotras que tienen el carácter de principales.

Carecemos de estudios que permitan es-tablecer con mediana precisión cuál ha sido eldeterioro que esto ha producido en la calidad

Cuadro 15

COSTOS DE FUNCIONAMIENTO POR ALUMNO(Valores constantes, a precios de 1987)

Gasto promedio Gasto promedio Gasto promedio Gasto promedioAño por por por por

alumno-primaria alumno-secundaria alumno-Ed. Técn. alumno-Universidad

1973 61 584 67 062 134 140 281 0651974 69 110 74 302 141 027 254 1911975 62 777 69 192 115 067 280 8291976 65 672 73 595 122 375 257 0971977 56 584 69 796 115 751 214 8521978 56 147 74 194 105 940 219 5661979 55 488 69 372 109 101 299 6071980 62 546 77 453 113 571 232 5381981 64 615 85 472 113 562 270 1841982 63 834 81 001 100 595 236 4171983 47 701 59 535 76 558 146 7391984 41 861 46 995 65 911 132 3581985 44 379 48 857 74 463 128 5181986 53 336 55 956 88 992 148 6661987 55 474 57 503 89 690 198 928

Fuente: Elaboración del CELADU presentada en el trabajo citado de Daniel Corbo y otros sobre la base de losdatos financieros de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y las matrículas del Anuario Estadístico.

58

del servicio educativo que se ofrece, pero todopermite presumir que ha sido grave.

Durante el gobierno democrático se haproducido una recuperación importante de lasremuneraciones, pero ellas todavía están muylejos de los índices que tuvieron en el pasado.Esa recuperación ha sido más fuerte en la Uni-versidad que en ANEP, lo que en parte –aunquesolo en parte– se explica por el peso que lasremuneraciones de esta última tienen en el pre-supuesto general del Estado. En efecto, el rubro0, remuneraciones personales de ANEP, docen-tes y no docentes sumados, es aproximadamen-te un quinto de todo el rubro 0 del presupuesto,por lo que cualquier aumento de importancia enél tiene una gran incidencia en el gasto total, loque no ocurre, por cierto, con la Universidad.

Debe tenerse muy presente otro hecho. Nose puede esperar que, para decirlo en térmi-nos simples, un aumento en las remuneracio-nes reales disminuya la “desprofesionalización”en un porcentaje de naturaleza similar. El fenó-meno ya se ha producido, los docentes difícil-mente pueden abandonar sus otras actividadespor el hecho de que ocurra un aumento en susingresos provistos de la docencia. Al menoshasta que esos aumentos sean muy conside-rables y los docentes perciban que la nuevapolítica de otorgarlos sea verdaderamente es-table, es poca la expectativa que se puede te-ner de que se revierta el fenómeno. En todocaso, el sector donde pueden esperarse mayo-res efectos es en el de los nuevos ingresos a ladocencia, para mucho de los cuales ella es laprimera actividad. En ese sentido cabe concluirque los efectos negativos de la política restric-

tiva en materia de remuneraciones se haránsentir por largo tiempo en detrimento de la cali-dad del servicio.

Los problemas de repetición y deserciónescolar

Dado que los montos asignados a la ense-ñanza son insuficientes, importa también ana-lizar el grado de eficiencia en el aprovechamien-to de los mismos.

En términos económicos, asociando lostotales de repetidores y desertores anuales algasto promedio por alumno por nivel de ense-ñanza para el año 1985, se puede deducir unapérdida neta de recursos medida sólo en surelación directa con los costos.

Al aplicar los montos de pérdida neta anualpor rendimiento al presupuesto del ejercicio co-rrespondiente, se puede obtener un indicador delgrado de eficiencia del sistema económico.

Como muestra el Cuadro 17 la pérdidaanual de recursos por repetición y deserciónes muy alta y particularmente notable en el casode la enseñanza técnica.

Con todo, en los subsectores en los que secuenta con datos para elaborar una serie tem-poral se aprecia una evolución relativamentefavorable. Así, la pérdida anual de recursos porrepetición en educación primaria equivalía en1974 al 17% de su presupuesto anual, pero di-cho porcentaje se ha reducido en 1987 al 10%.En secundaria existen fluctuaciones que nopermiten establecer una tendencia definida. Lomismo ocurre en U.T.U., aun cuando allí losporcentajes son siempre muy altos.

Cuadro 16

EVOLUCION DE LAS REMUNERACIONES DOCENTES EN TERMINOSCORRIENTES Y REALES

Evolución en términosANEP Universidad reales

Año 20 hrs. semanales 20 hrs. semanales 1973 (100)Primer grado Ultimo grado Grado 3 ANEP Universidad

1973 128.5 … 94.7 100 1001975 357.0 … 357.1 … …1980 1 621.0 … 2 929.0 86.4 117.31982 3 740.0 … 4 540.0 60.4 99.51984 4 805.0 7 624 6 733.0 36.3 63.71985 7 816.0 12 168 12 807.0 … …1986 15 289.0 23 012 … … …1987 24 465.0 36 824 … … …1988 48 689.0 73 279 56 228.0 50.1 78.7

Fuente: OPP. Estudio del Contador Daguerre, para 1988. Contaduría Central de ANEP y División Personal dela Universidad. A comienzos de cada año, salvo 1988 a partir del 1º de mayo para ANEP.

59

Recursos externos

Es Iamentablemente imposible presentarcifras sobre recursos externos de manera sis-temática. Cabe reiterarse lo dicho anteriormenteen este documento y agregar algunas conside-raciones complementarias.

No ha existido ni existe una política siste-mática orientada a obtener recursos externospara paliar la crisis financiera de la enseñanza.Por otra parte, el aspecto más gravoso de la cri-sis es, como ya se ha reiterado, el de las remu-neraciones y en nada el financiamiento externopuede contribuir a disminuirlo. Solo el equi-pamiento y las construcciones escolares podríanbeneficiarse de aportes externos y es sabido queno es fácil obtenerlos. Al nivel universitario, don-de hay mayores posibilidades, existen resisten-cias a ese tipo de financiamiento.

En los últimos años, la cooperación exter-na ha sido de un monto muy reducido y ha con-sistido esencialmente en becas y cooperacióntécnica.

En materia de becas en el área de educa-ción se puede tener una idea si se piensa que,por ejemplo, en 1985 se otorgan poco más deun centenar. Casi la mitad, 50 exactamente, sonde Estudio y Convivencia en Estados Unidosde Norteamérica de estudiantes de enseñanzasecundaria. El resto provienen de la RepúblicaFederal de Alemania, España, Holanda, Japón,Israel, Italia, Bélgica, Francia, Brasil, OPS/OMS,OEA, OIEA, FAO, ONU y UNESCO. Se trata debecas desde un mínimo de un mes de duraciónhasta un máximo de dos años (cuatro casos).

En 1987 se constata un aumento conside-rable; existen 117 becas sin contar las de estu-dio y convivencia en Estados Unidos, lo quesignifica que las demás se doblan en número.A los países y organismos internacionales men-cionados anteriormente se agregan Argentina,México, Suecia, Venezuela, el BID y la CEE.Entre los países hay un claro predominio de

España. La duración de las becas va desde 3días a dos años (ocho casos).

Pese a ese aumento, es fácil percibir queel número de becas es muy reducido y que, lagran mayoría, son de corta duración.

El programa de OEA, en el área de educa-ción, incluye cuatro proyectos para el bienio1986-1987 y por un monto total de US$ 257.354.Debe señalarse que se trata de proyectos inicia-dos con anterioridad. Lo que queda efectivamen-te disponible para el bienio son US$ 56.595.

El programa de UNESCO para 1986-1987registra, según datos proporcionados, como to-dos los de este capítulo por la Oficina de Pla-neamiento y Presupuesto, un monto total deUS$ 95.864.

Por último, el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo en el área de educa-ción es el más importante a partir de 1987. En-tre 1983 y al terminar en 1988 sólo hubo dosproyectos por un monto total de 224.000 dóla-res de los cuales 190.000 era bajo el sistemade costos compartidos. En cambio, el proyectomás importante en el área de educación signi-fica un aporte del PNUD de 813.000 dólaresen un lapso de cuatro años. El objetivo de eseproyecto, Programa de Desarrollo de CienciasBásicas, es fomentar el progreso científico y re-cuperar a los investigadores uruguayos, rein-corporándolos al quehacer nacional. ElPEDECIBA establece 5 áreas de acción comotemas específicos en cada una de ellas en fun-ción de las necesidades del país y los recursoshumanos disponibles. Dichas áreas son: biolo-gía, física, informática, matemáticas y química.

Es de señalar que un componente funda-mental de ese proyecto tiene que ver con la in-vestigación científica más que directamente conla educación.

El examen de estos datos demuestra quesin menospreciar la importancia de la coopera-ción externa, ésta carece de efectos de entidaden materia de financiamiento del gasto educativo.

Cuadro 17

PERDIDA DE RECURSOS POR REPETICION Y DESERCIONA VALORES CONSTANTES DE 1978

AÑO 1985

Repetición Deserción Gasto Promedio Pérdida Anual Presupuesto % PérdidaP/Alumno de Recursos

Educ. Primaria 38 468 3 463* 44 379 1 860 855 13 358 091 13.9Educ. Secundaria 21 139* 10 335* 48 857 1 537 725 6 449 142 23.8Educ. Técnica 9 394* 11 052* 74 462 1 522 450 4 020 997 37.8

Fuente: CELADU: Datos de rendimiento - Proyecto de Presupuesto ANEP-Tomo I. Págs. 23 a 25.Nota: *Año 1983.

60

Estas importaciones afectaron no sólo la fi-losofía y objetivos del sistema y los currículospara las escuelas, sino también en la evalua-ción y el otorgamiento de certificados a los estu-diantes. Roach (1971) confirma que los exáme-nes de Cambridge en los diferentes niveles–preliminary, junior y senior– fueron introduci-dos en Jamaica en 1892 a los que poco des-pués siguió el que afectó al nivel superior (higherschool). Los exámenes de Cambridge continua-ron afectando la educación secundaria y supe-rior hasta los años cincuenta y fueron subse-cuentemente reemplazados por el GeneralCertification of Education, GCE (CertificadoGeneral de Educación) a nivel común tanto comoal avanzado, lo que era otra forma de exámenesde Cambridge.

La concepción de la idea de establecer unconsejo examinador propio del Caribe Antillanoque otorgara la certificación de los estudiantesde nivel secundario se remonta a 1946 y fueronideas de líderes caribeños como Eric Williams,el entonces primer ministro de Trinidad y Tobago.Es interesante destacar que la instalación del“University College of the West Indies” siguió

poco después de 1948 y representó otro intentode concretar la cooperación regional en educa-ción a un nivel terciario.

El llamado para la introducción y ejecuciónde un “examen final de secundaria”, ideado ybasado en los requerimientos particulares de laregión, fue reiterado en los sesenta. Un infor-me de la Conferencia de Jefes de Estados deAntillas en 1961 revela claramente que había enese momento un fuerte apoyo para concretaralgún tipo de Consejo examinador para elCaribe.

A comienzos de esa década, fuertes senti-mientos nacionalistas se registraban en la zona,lo que quedó en evidencia al fundarse la Fede-ración de las Antillas. La Conferencia de 1961sintió que las rápidas transformaciones políticasy sociales que se estaban llevando a cabo enese momento demandaban modificaciones co-rrespondientes en educación y advirtieron quesi la región “no tomaba conciencia de estos cam-bios, era probable que siguieran imitando viejosmodelos que han servido sus objetivos relativa-mente bien en circunstancias algo distintas”(Figueroa 1964, p. 7).

Los participantes de esa conferencia expre-saron la opinión de que:

“La educación en las Antillas debería reco-nocer y fortalecer la personalidad antillana. Ade-

ESTRATEGIAS PARA LA INTRODUCCION DELCONSEJO DE EXAMENES DEL CARIBE

Barbara Bailey (*)

La preocupación por la distribución y evaluación de los resultados estu-diantiles han sido siempre subestimadas por las instituciones educacionalesa todo nivel. Por casi un siglo (1882-1979), los certificados de los estudiantesjamaicanos a nivel secundario, especialmente en los tradicionales liceos aca-démicos (grammar schools), en su mayoría habían sido controlados por exa-minadores de ultramar tanto de Cambridge como de Londres.

Durante ese período muchos de los territorios caribeños, incluyendo Ja-maica, eran colonias británicas y sus sistemas de educación –como se estila-ba en las prácticas de las dependencias coloniales– se regían por los patro-nos británicos. Estos sistemas evolucionaron a partir de la enseñanza institu-cionalizada ofrecida como parte del “paquete de emancipación” presentado alas colonias antillanas en 1834.

Manley (1974) observa que en Jamaica el sistema educacional estabainfluido en todo aspecto por la Metrópoli y que “importaron de todo de Inglate-rra, sin pensar ni por un momento acerca de su relevancia para las necesida-des y aspiraciones jamaicanas” (p. 21).

(*) Barbara Bailey. Facultad de Educación Universityof the West Indies.

61

más se sugirió que la educación secundaria de-bería examinarse a sí misma para determinaren qué forma puede ayudar a la gente joven aformarse una aceptable y dinámica autoimagennativa como antillanos” (p. 41).

Los participantes de la conferencia estabantan convencidos del rol de la educación a esterespecto, que se formularon pautas definitivaspara la organización inicial de un Consejo Exa-minador de las Antillas.

Poco después de esta conferencia, sin em-bargo, la Federación Antillana dejó de existir,mientras territorios como Jamaica y Trinidad yTobago obtenían su propia independencia polí-tica en 1962 y 1963, respectivamente.

Durante este período de cambios políticosen varios territorios caribeños angloparlantes, laurgencia para el establecimiento de un cuerpoexaminador local fue temporalmente olvidada.No fue hasta 1964, en otra conferencia de Jefesde Estados de la Commonwealth Caribeña, quese tomó la decisión de establecer un Consejode Exámenes del Caribe de habla inglesa, conla responsabilidad de desarrollar e institucio-nalizar un sistema de exámenes para candida-tos que hubieran completado cinco años de edu-cación secundaria.

Establecimiento del Consejo ExaminadorCaribeño

Se ha establecido que en la mayoría de loscasos de cambios educacionales existe un tiem-po considerable de retraso entre la concepcióno invención de una idea y la concretización deella (Rogers and Shoemaker, 1971).

La “concretización” de la idea de establecerun consejo de exámenes caribeño no fue excep-ción a este patrón general. A pesar de un firmemandato entregado en 1964 para el estableci-miento de dicho cuerpo, no fue hasta abril de 1972en que él fue formalmente establecido cuandocatorce gobiernos de la Commonwealth acorda-ron la creación del Consejo de Exámenes delCaribe (CEC) (Caribbean Examination Council).

Se instruyó al Consejo para que organizarae implementara un examen de habla inglesa paraestudiantes del nivel común y, debido a ello, te-nía como primera prioridad el desarrollo de unsistema examinador en dos niveles –general andbasic proficiency levels– para reemplazar los‘GCE Ordinary level’ y exámenes similares acargo de examinadores de ultramar.

La intención del CEC al reemplazar el siste-ma examinador de orientación británica por unobasado en la propia realidad del Caribe Antilla-no es que:

– Los exámenes deben ser apropiados para

las necesidades de la sociedad caribeña yde relevancia para las metas de los gobier-nos participantes. En especial se deberíandar pasos para:

• lograr una integración de temas en lamayor medida posible;

• promover el desarrollo a nivel escolarde cursos técnicos y vocacionales queentreguen al alumno habilidades queson de uso inmediato en el mundo deltrabajo.

– El plan de estudio debería apuntar a entre-gar un curso de estudio que sea útil para unmayor número de estudiantes del que aho-ra pasa el O’Level (1), al desarrollar unavariedad amplia de habilidades.

– Se debería terminar el concepto paso/fra-caso (2).

Innovación y cambio: el proceso

Varios teóricos de disciplinas distintas hanintentado en forma independiente identificar lasetapas del proceso de cambio y han propuestovarios ejemplos que conceptualizan cómo seinventan ideas nuevas y cómo se desarrollan,distribuyen y utilizan los prototipos en camposvariados. Estos modelos también entregan al-gunas indicaciones de las relaciones entre loselementos del proceso. En la literatura existe unaconsiderable confusión en cuanto a las defini-ciones de los términos básicos utilizados paraexplicación de los conceptos principales del pro-ceso de cambio que afectan a diferentes disci-plinas.

Huberman (1973) señala que el problemase complica más aún por el hecho de que hastadentro de cada disciplina, como es el caso deeducación, los especialistas interdisciplinarios nousan un lenguaje ni métodos de investigacióncomunes para explicar los cambios que se pro-ducen en este campo.

Al aclarar la visión de varios investigadoreseducativos (Rosenblum and Lewis, 1979; Ber-man and McLaughlin, 1978; Yin et al., 1973; Zalt-man et al., 1973), Fullan (1982) sostiene que lamayoría de ellos reconocen tres grandes fasesen el proceso de cambio. La nomenclatura asig-nada a estas fases varían, lo que refleja la con-fusión en cuanto a la terminología de cambio ala cual nos referimos con anterioridad.

(1) Examen general al término de la enseñanzamedia. Nota de la traducción.

(2) Caribbean Examinations Council, Western ZoneOffice Bulletin, septiembre 17,1981, p. 1.

62

Fase uno, llamada indistintamente iniciación,movilización o adopción, consiste en el procesoque lleva e incluye la decisión de adoptar o man-tener un cambio. La fase dos es la etapa deimplementación e involucra el primer intento deconcretar la idea. Fase tres, llamada continua-ción, incorporación, rutina o institucionalización,se refiere a si el cambio se ha asimilado comoun componente integral y aceptado del sistemao si desaparece debido al rechazo o roce con él.Fullan (op. cit.) agrega una cuarta fase que de-nomina salida. Esto generalmente se consideracomo el grado de progreso escolar, en relaciónal criterio producto de la innovación.

Cualquiera sea la terminología usada paralas etapas del proceso, la literatura (Havelock,1982; Taylor and Richards, 1979; Morrish, 1976)bosqueja tres modelos que ilustran cómo ocu-rren los cambios. Estos son el modelo de la In-vestigación, Desarrollo y Difusión (I.D. y D.) pro-puesto por Clark y Guba (1965); el modelo deInteracción Social (I-S), cuyos mayores impul-sores han sido Carlson (1965), Mort (1964) yRoss (1958); y el Modelo de Solución de Proble-mas, el cual es defendido por sicólogos socialescomo Wantson (1967) y Lippitt y otros (1958).

El modelo I.D. y D. asume que el cambio esun proceso racional y secuencial donde se in-venta la innovación o se desarrolla un nuevo pro-totipo en base a un nuevo conocimiento avan-zado obtenido como producto de una investiga-ción. El nuevo producto es probado, evaluado ydespués producido en forma masiva. Se utilizanestrategias planificadas para difundir el nuevoproducto hacia usuarios potenciales, que sonvistos como receptores pasivos que instalarán yadoptarán la innovación. Como consecuencia,se asimila la innovación y pasa a formar parteintegral del sistema del usuario.

Por eso, cuatro elementos principales ca-racterizan este proceso –investigación, desarro-llo, difusión y adopción– con varias actividadesdiferentes incluidas en cada categoría importante(ver figura 1). Este modelo enfatiza las etapasde desarrollo del proceso y la importancia deuna investigación “a priori” para avanzar en elconocimiento. Se utiliza generalmente para intro-ducir nuevas ideas en la industria y agricultura.

El modelo de solución del problema enfafizael rol del sistema del usuario. En las instanciasdonde se utiliza esta estrategia, la innovaciónes producto de un proceso de solución de pro-blemas que se lleva a cabo en el interior del sis-tema del usuario, a veces con la colaboraciónde expertos externos que ayudan a diagnosti-car las necesidades. Las soluciones a los pro-blemas son dadas por fuentes externas o for-muladas por el usuario, quien analiza y evalúacada una y selecciona la mejor alternativa, la

cual se implanta después para satisfacer la ne-cesidad. Este ejemplo no incorpora una etapade investigación formal pero indica cómo identi-ficar y adoptar innovaciones a través de la ini-ciativa del sistema del usuario.

El modelo I-S se concentra en los aspectosde difusión del proceso y, como consecuencia,en los individuos dentro de los sistemas socia-les. Sugiere patrones en los cuales el nuevo co-nocimiento es difundido a través de un sistemaque une la organización original (el innovador)con la organización del usuario (el que lo adop-ta), a través de grupos de unión y/u organizacio-nes. Este modelo, por lo tanto, no le da impor-tancia explícita a las fases de investigación odesarrollo del proceso de cambio, como lo haceel modelo I.D. y D. ya que más bien asume queestas actividades ya se han llevado a cabo. Porello resalta la importancia sobre los aspectos decomunicación del proceso en donde el sistemadel usuario toma conciencia de la innovación, latasa, prueba, evalúa y finalmente la adopta. Esteparadigma generalmente es asociado con la in-troducción de nuevas prácticas agropecuarias ypor ello se basa en evidencia obtenida en la so-ciología rural.

Innovación y cambio: la estrategia CEC

Si uno examina las actividades involucradasen la instalación del Consejo de Exámenes delCaribe (CEC) y la introducción de un sistema deexámenes para los que dejan la escuela a nivelsecundario, se pueden identificar procesos aso-ciados a aspectos de la I.D. y D., del I-S y deenfoques de Solución de Problemas para el de-sarrollo de cambio en sistemas sociales.

De hecho, Havelock (op. cit) señala que apesar de que estos tres modelos representandiferentes escuelas de pensamiento sobre comoocurren las innovaciones, él aconseja que laspersonas responsables de promover algún cam-bio debieran considerar que cada una iluminaaspectos diferentes, pero igualmente importan-tes aspectos del proceso total. El modelo I.D. yD. enfatiza los orígenes de la innovación, el mo-delo de Solución de Problemas la dinámica dela adopción y el modelo de Interacción-Socialenfatiza cómo se difunde la innovación a travésdel sistema social.

El proceso que siguió a la toma de decisiónde crear y establecer un sistema de exámenesque responda a las necesidades de la zona tie-ne importantes parecidos con los principios queconceptualiza el paradigma de Solución de Pro-blemas. La idea surgió porque se “sintió la nece-sidad” de “caribeanizar” el sistema de educaciónsecundaria. Se reconoció que cuando países endesarrollo, recientemente independizados, retie-

64

nen modelos “importados” de educación, “ellosmismos se exponen a una fuerza poderosa deimperialismo cultural y, de esta forma, perpetúansu dependencia” (Crossley, 1984, p. 75).

En ese momento, el sentimiento fue que alestablecer un sistema de certificación propia delCaribe anglófono sería un medio de lograr quelas metas de la educación secundaria y de loscurrículos escolares fueran compatibles con lasnecesidades y aspiraciones de los pueblos anti-llanos y más relevantes a los cambios políticosy sociales de la época.

Esta necesidad fue claramente articulada enla Reunión de Jefes de Estados de 1961 y reite-rada en su segunda reunión en 1964. A las dis-cusiones posteriores se incorporaron gruposregionales asociados y la idea se consolidó aúnmás con la formación de la Asociación Caribeñade Libre Mercado (Caribbean Free TradeAssociation, CARIFTA) en 1965. Posteriormen-te, esta organización fue reemplazada por elMercado Común de la Comunidad Caribeña(Caribbean Community Common Market,CARICOM) y se creó un cargo de educacióndentro de su secretaría para identificar áreas decooperación regional en este campo. Sin embar-go, no fue hasta 1972 que se firmó un acuerdo yla decisión de innovar se tomó finalmente.

El período entre 1961 y 1972 representa,por lo tanto, una época de deliberaciones acti-vas, cuando personeros del sistema innovador,en colaboración con otros grupos de referencia,activamente identificaron y diagnosticaron pro-blemas existentes, buscaron soluciones y reco-braron ideas relacionadas al tema. Este proce-so llevó a la formulación de una solución, la apli-cación de la cual se realizó con el establecimientodel Consejo de Exámenes del Caribe que reci-bió el firme mandato de desarrollar eimplementar la innovación (ver Figura 2).

También se formularon soluciones para su-perar el problema existente desde una visióndel modelo I.D. y D., siendo la diferencia queeste paradigma le da más importancia a la eta-pa de investigación empírica anterior para ob-tener conocimientos que entreguen la base paraformular una solución. Sin embargo, la etapade investigación formal se emitió en los proce-sos que desencadenaron en el establecimien-to del Consejo de Exámenes del Caribe, perose puede considerar el período de discusionesque sirve para el mismo propósito; es decir, elconocimiento avanzado que se usó como basepara innovar.

En la estrategia de Solución de Problemaslas ideas y soluciones que se identifican vienena menudo en la forma de paquetes innovadoreslistos, los cuales son probados y evaluados paradeterminar su conveniencia como solución al

problema existente. Etapas obvias de desarrollode la innovación no son por lo tanto evidentes eneste ejemplo como lo son en el modelo I.D. y D.

En el proceso del CEC, el establecimientodel Consejo y la decisión de la autoridad parainnovar fue seguida inmediatamente por una eta-pa de diseño, que se inició formalmente en 1974.Ambas tareas corresponden a la fase del desa-rrollo en el modelo I.D. y D. (ver fig. 1) y desdeaquí en adelante la estrategia utilizada por el CECpara desarrollar, difundir e implementar el siste-ma de examinación se aproxima mucho al patrónI.D. y D., con algunas excepciones menores.

En orden a construir y diseñar la innovación,funcionarios del CEC se reunieron con miem-bros de Consejos Examinadores de Gran Bre-taña y de Africa Occidental para obtener infor-mación y asistencia para instituir procedimien-tos de exámenes.

El servicio de Pruebas de Educación(Educational Testing Service) (ETS) de New Jer-sey prestó asistencia para la capacitación deprofesores y miembros del personal de la CECen las técnicas de evaluación.

Ambas estrategias, a pesar de estar aso-ciadas a la etapa de diseño, reflejan aspectosdel modelo I-S (ver fig. 2) porque, como sostie-ne Havelock (op. cit.), en situaciones de la vidareal las fases innovadoras ocurren en pasos ló-gicos ello también involucra el flujo de ideas depersona a persona y de grupo a grupo dentro yentre sistemas sociales. En el caso de la fase dediseño del CEC, asistencia y expertos fueronconseguidos al comunicarse y beneficiarse dela experiencia de los grupos de referencia exter-nos al sistema innovador. Como resultado deestas experiencias iniciales, se designaron pa-neles por ramo para desarrollar el currículo yacompañarlos de métodos de prueba para unvariado número de áreas de ramos académicosy técnicos.

La propagación de la innovación, una sub-etapa de la Fase de Difusión del modelo I.D. yD., empezó en 1977 inmediatamente despuésque se distribuyeron los cinco primeros planesde estudio de ramos. Taylor y Richards (op. cit.)citan tres patrones a través de los cuales se dis-tribuyen las innovaciones.

En el modelo centro periferia se desarro-llan en forma central las nuevas propuestas yson despachadas desde el centro a los “usua-rios” en la periferia. El modelo de proliferaciónde centros es una variación del primero ya queuno puede distinguir entre centros primarios ysecundarios, donde los más nuevos son respon-sables de distribuir en áreas Iocalizadas. Semenciona una tercera situación en la cual no haycentros permanentes, sino más bien algunoscentros móviles con un sistema de comunica-

66

ción altamente desarrollado que conecta a to-das las partes de la red.

La estrategia del Consejo de Exámenes delCaribe para distribuir material corresponde alenfoque de “proliferación de centros”. El desa-rrollo de currículos y la determinación sobre lapolítica y procedimientos de evaluación son ma-nejados en forma centralizada por el Comité deExámenes Escolares (School ExaminationCommittee, SEC), nombrado por el Consejo. Ladistribución de los materiales a las escuelas lo-cales, sin embargo, se lleva a cabo a través decomités nacionales operan bajo el amparo desus respectivos Ministerios de Educación. Laúnica excepción a este patrón es Jamaica. Eneste caso, los planes de estudio y materiales deexámenes son distribuidos por una oficina exa-minadora de ultramar que cumple funciones si-milares para los Consejos Examinadores de Lon-dres y Cambridge. El SEC funciona como un cen-tro primario, mientras que los comités nacionaleso la oficina examinadora de ultramar –como es elcaso de Jamaica– actúan como centros secun-darios de distribución local del material.

El modelo I-S enfatiza la importancia de re-des interpersonales de información, de liderazgode opinión, de contactos personales e integra-ción social para distribuir información concer-niente a la innovación. El énfasis en la creaciónde este tipo de red social fue notablemente dé-bil en las etapas iniciales de la difusión del inno-vador Consejo de Exámenes del Caribe. Estose puede deber, en parte, a la falta de vías parallevar a cabo esta función y, en parte, al hechode que la innovación del Consejo de Exámenesdel Caribe CXC representa una decisión de laautoridad donde los individuos no tienen otra op-ción más que adoptar la nueva práctica siguien-do las instrucciones de funcionarios ubicados enuna posición de mayor autoridad que ellos.

Con posterioridad se han hecho más esfuer-zos para crear oportunidades para este tipo deinteracción a través de talleres, seminarios, pro-gramas de capacitación, etc.

Se identifica la Demostración de una inno-vación como otro elemento de la fase de difu-sión en el marco de I.D. y D. En el caso de losConsejos Examinadores, sin embargo, no fue-ron posibles las demostraciones de la innova-ción debido a la naturaleza de ellas, por lo queel modelo de cambio se aleja del paradigma delI.D. y D. en relación a este aspecto.

El modelo I.D. y D. reconoce tres fases en elproceso de adopción: ensayo, instalación einstitucionalización. Los primeros ensayos fue-ron en 1978 y 1979 cuando se examinaron cin-co ramos en escuelas pilotos seleccionadas endoce países de la región.

La estrategia de introducir los exámenes en

fases se utiliza para permitir que los profesoresse familiaricen con el nuevo sistema y a la vezentregar al Consejo de Exámenes del Caribealgún tipo de evaluación en cuanto “a la calidad,valor, adaptación y utilidad de la invención enuna situación en particular” (Clark y Guba, 1965).A través de los informes de los examinadorespara las áreas de cada ramo se logró unaretroinformación ya que sobre la base de estosinformes se hicieron arreglos donde fueron con-siderados necesarios.

La fase de ensayo, como las precedentes,continúa hasta el presente y proseguirá indefini-damente, ya que el Consejo de Exámenes delCaribe se ha acostumbrado a desarrollar eimplementar nuevos planes de estudio y sus res-pectivos exámenes sobre un criterio de fases.Dado que la diseminación de ensayos del currí-culo y exámenes recientemente desarrolladosdescansa sobre un criterio de fases, la instala-ción de la innovación también ha seguido unpatrón parecido.

Se considera la institucionalización como laetapa final del proceso de adaptación y del cam-bio presentado por el paradigma I.D. y D. (verFig. 1), y es la etapa en que la innovación seconsidera como un componente integral y acep-tado en el sistema social a pesar de que el Con-sejo de Exámenes del Caribe todavía se encuen-tra en el proceso de diseñar procedimientos deexámenes en áreas nuevas en el nivel común yestá contemplado proseguir al nivel avanzado, seperfiló que los procedimientos de examen para28 ramos estarían establecidos e instituciona-lizados para 1987. Un resultado anticipado fue elreemplazo de los exámenes GCE de Cambridge,Londres y otros sistemas importados, por las prue-bas a nivel de aprovechamiento general y básicodel Consejo de Exámenes del Caribe.

Una revisión a las estadísticas de matrículaa los exámenes del Consejo de Exámenes delCaribe 1987, sin embargo, muestra que en casode un país participante, Jamaica, está lejos delograrse la meta esperada de “instituciona-lización”.

Los datos del Cuadro 1 indican un porcen-tajes del ingreso aproximado para los candida-tos en el grado II en los exámenes del Consejode Exámenes del Caribe y del GCE deCambridge en 1987 para diez ramos. Los nú-meros entregados por el CEC reflejan los ingre-sos tanto para niveles de aprovechamientos ge-nerales y básicos mientras que los datos del GCEson productos tanto de candidatos escolarescomo privados. Las cifras de matrículas en elgrado II representan niveles de 1985, ya que nohay disponible información más reciente. Sinembargo, los niveles no fluctuarían demasiadode un año a otro.

67

A pesar de que el nivel de ingreso es mayorpara el CEC que para el GCE en todos los ra-mos, el porcentaje de matrícula en los primerosrepresenta segmentos variados de recién ingre-sados no obligatorios.

Los exámenes del Consejo de Exámenesdel Caribe han reemplazado, por lo tanto, en lamayor parte los exámenes de ultramar a nivelordinario o común del GCE de Cambridge y conrespecto a esto ha satisfecho la intención globalde sus “inventores”. Sin embargo, en Jamaica,los exámenes del CEC no son ni obligatorios niexámenes locales como el certificado del Cole-gio Secundario (SSC) que prevalece todavía ypresumiblemente sirve a los estudiantes del gra-do II que no están reflejados en los matricula-dos ni en el CEC o en el GCE en el Cuadro 1.

Uno puede concluir, por lo tanto, que en elcaso de Jamaica, el gobierno acordó suscribirel establecimiento de un Consejo Caribeño paracertificar los que dejan la escuela a nivel secun-dario solo en principio, ya que no ha dictado nin-gún mandato para garantizar la institucio-nalización de la innovación como forma de apo-yo. De hecho, el gobierno ha continuado, a tra-vés de su Ministerio de Educación, ofreciendorutas alternativas de certificación.

Esta situación, sin duda, impedirá intentosde institucionalizar completamente la innovacióny por lo tanto impedirá llegar a la meta estable-cida. El Consejo, por lo tanto, necesita asegurarque los gobiernos honren sus acuerdos al elimi-nar todo tipo de exámenes para los que termi-nan la escuela con excepción de los exámenesde aprovechamiento de niveles generales y bá-sicos del Consejo de Exámenes del Caribe. Sinembargo, hay que reconocer que existen varios

problemas que deberán ser solucionados parafacilitar una institucionalización completa de lainnovación.

En Jamaica, esto solo será posible si se to-man decisiones políticas para racionalizar laeducación a nivel secundario y así crear mayorequidad entre los diferentes tipos de escuelassecundarias que existen actualmente.

Bibliografía

• Berman, P. y McLaughlin, M. (1987). Fe-deral programs supporting educationalchange, Vol. VII I. Implementing andSustaining Innovations, Santa Monica, Calif.:Rand Corporation.

• Carlson, R.O. (1964). “Barriers to Changein Public Schools”, en Carlson, R.O., et al.(Eds.), Change Process in Public Schools.Eugene, Oregon: Universidad de Oregon.

• Clark, D.C. y Guba, E.G. (1965). “AnExamination of Potential Change Roles inEducation”. Trabajo presentado al Simposiosobre Innovación en Planeamiento del Cu-rrículo Escolar, Columbus, Ohio.

• Crossley, M. (1984). “Strategies forCurriculum Change and the Question ofInternational transfer”, Journal of CurriculumStudies, Vol. 16, Nº 1, pp. 75-88.

• Figueroa, J.J. (1964). Staffing andexaminations in British CaribbeanSecondary Schools. Informe de la Conferen-cia cumbre del Caribe, julio, 1961, Londres:Evans Bros. Ltd.

• Fullan, M. (1982). The Meaning ofEducational Change. Toronto: Ontario Insti-tuto de Estudios en Educación (OSIE) Press.

Cuadro 1

1987 INGRESOS AL CONSEJO DE EXAMENES DEL CARIBE (CEC) Y AL GENERALCERTIFICATION OF EDUCATION GCE PARA 10 RAMOS

(JAMAICA)

1985 Matrícula Ramo Ingreso % de Ingresos % deGrado II CEC matrícula GCE matrícula

31,275 Lengua Inglesa 13 402 42.85 4 506 14.41Literatura Inglesa 3 998 12.78 252 0.81Español 1 389 4.44 46 0.15Francés 322 1.03 34 0.11Geografía 3 616 11.56 385 1.23Historia Caribeña 4 267 13.64 1 047 3.35Matemáticas 12 613 40.33 2 787 8.91Contabilidad 4 377 14.00 1 897 6.07Alimento y Nutrición 1 001 3.20 97 0.31Carpintería 68 0.54 119 0.38

68

• Havelock, R.G. (1982). “The Utilisation ofEducational Research and Development”,en Horton T. y Raggart, P. (Eds.) Challengeand Change in the Curriculum. Londres:Hodder y Stoughton en Asociación con laUniversidad Abierta (Open University).

• Huberman, A.M. (1973). Understandingchange in Education: An introduction, Paris,Francia: The Unesco Press.

• Lippit, R. Waton, J. y Westley, B. (1958).The Dynamics of Planned Change. NuevaYork: Harcourt, Brace & Company Inc.

• Manley, M. (1974). Politics of Change. Lon-dres: Andre Deutsch Ltd.

• Morrish, I. (1976). Aspects of EducationalChange, Londres: George Allen & Unwin(Publishers) Ltd.

• Mort, P.R. (1964). “Studies in EducationInnovation from the Institute of AdministrativeResearch” en Miles, M.B. (Ed.), Innovationin Education. Nueva York: Bureau ofPublications, Teachers College, Universidadde Columbia.

• Roach, J. (1971). Public Examinations inEngland 1850-1900. Cambridge, Inglaterra:Cambridge University Press.

• Rogers, E.M. y Shoemaker, E.F. (1971).

Communication of Innovations: A CrossCultural Approach. Nueva York: Free Press,Collier MacMillan.

• Rosenblum, S. y Louis K. (1979). Stabilityand change: Innovation in an educationalcontext. Cambridge, Mass.: ABT Associates.

• Ross, D.H. (1958). Administration forAdaptability: A Source Book Drawingtogether the Results of More than 150 Indi-vidual Studies Related to the Question ofWhy and How Schools Improve. Nueva York:Metropolitan School Study Council.

• Taylor, P.H. y Richards, C. (1979). AnIntroduction of Curriculum. Londres: NFERPublishing Co. Ltd.

• Watson, G. (1967). “Resistance to Change”,in Watson, G. (Ed.). Concepts for SocialChange, Baltimore. Publicado por N.T.L.(National Education Laboratories). NationalEducation Association for COPED.

• Yin, R. Haralo, K. y Vogel, M. (1977).Tinkering with the System. Lexington, Mass,D.C. Heath.

• Zaltman, G., Duncan, R. y Holbeck, J.(1973). Innovations and organisations.Toronto: Wiley.

69

Las autoridades educativas de la Provinciade Buenos Aires no ignoraban las resistenciasque podía generar el lanzamiento del proyectode Consejos de Escuelas, lo que dio lugar aque no se alentaran exageradas expectativasrespecto de la acogida que el mismo pudierarecibir en los inicios de su implementación. Pesea ello, transcurridos menos de dos años de lafirma del decreto provincial que autoriza la crea-ción de los Consejos de Escuela, ya no se dudadel éxito alcanzado por el proyecto. Los Conse-jos de Escuela creados y en funcionamiento enlos establecimientos educativos de la provinciaestán contribuyendo a elevar la calidad de laeducación ofrecida, a resolver o reducir los pro-blemas generados por la falta de recursos y hangenerado un ambiente de trabajo más estimu-lante. Al presente, han sido creados más de 800Consejos de Escuela en todo el ámbito de laprovincia de Buenos Aires.

Antecedentes

La actual administración provincial se hizocargo del gobierno en diciembre de 1987. En el

orden político, uno de los puntos importantesde la plataforma electoral se refería a la partici-pación de la ciudadanía bonaerense en el de-sarrollo del programa de gobierno. En lo quehace al sector educación, se destacaba la ne-cesidad de la participación de la comunidadeducativa en las distintas acciones de la ges-tión en todo el ámbito del sistema educativo.

Al asumir el gobierno, las nuevas autorida-des educativas se abocaron a la tarea de desa-rrollar programas que hicieran efectiva la parti-cipación de la comunidad en el ejercicio de lagestión en el sector, en el convencimiento deque todos los involucrados se hallaban en con-diciones de reflexionar y tomar decisiones res-pecto de los problemas de la educación. A talefecto se concibió el Proyecto de Consejos deEscuela como un canal orgánico de participa-ción y una forma de transferencia o distribuciónde poder desde la autoridad central al seno dela comunidad, para lo cual las circunstanciaseconómicas no constituían un obstáculo ya queello dependía básicamente de la voluntad y ladecisión política de hacerlo efectivo.

La idea de crear Consejos de Escuela enlos que tuvieran participación todos los miem-bros de la comunidad (directivos, docentes,alumnos, padres, no docentes, cooperadora es-colar y un representante legal en el caso de losservicios privados) generó oposición en diver-

LOS CONSEJOS DE ESCUELA Y EL DESARROLLOEDUCATIVO. UNA EXPERIENCIA ARGENTINA

Antonio P. F. Salviolo(*)

Como positivos han sido calificados los resultados de dos años de traba-jo de los Consejos de Escuelas en la provincia de Buenos Aires, instanciasque han sido de gran ayuda para la participación de diversos actores educa-tivos en la búsqueda de soluciones innovativas a los problemas que enfrentael sector.

Antecedentes y perspectivas de esta acción fueron expuestos por el Mi-nistro Director General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Ai-res, Antonio P. F. Salviolo, en un seminario sobre el particular organizado porla Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe.

El evento tuvo lugar en Santiago durante la visita que el Ministro Salviolorealizó a Chile entre los días 18 al 22 de marzo y durante la cual tomó contac-tos con diversas autoridades nacionales, y expertos de la OREALC.

A continuación presentamos un resumen de la exposición ministerial enel Seminario sobre la experiencia de los Consejos de Escuela y el desarrolloeducativo en el contexto actual de la provincia de Buenos Aires.

(*) Antonio P. F. Salviolo. Ministro Director Generalde Escuelas y Cultura Provincia de BuenosAires.

70

sos ámbitos. Tanto los Directores como los pro-fesores, agrupaciones religiosas y muchos pa-dres de familia temían que la opinión de muydiversos grupos generara anarquía en el fun-cionamiento de la escuela. Por eso, las nuevasautoridades, con la convicción de que había queasegurar una adecuada participación, optaronpor aprobar un Decreto que “autorizaba” –noimponía, no obligaba– la creación de esos Con-sejos.

La iniciativa fue atacada desde diversosflancos y por distintos motivos. La izquierda locriticó por entenderlo como una disposición fa-cultativa que no permitiría lograr un impacto im-portante. La derecha acusó que se hubiera dadola autorización a través de un decreto y no deuna ley. Ello, sostuvo, impidió que se la discu-tiera públicamente, en cuyo caso hubiera que-dado de manifiesto que la disposición provoca-ría anarquía en el funcionamiento de los esta-blecimientos educacionales. Los sindicatos asu-mieron, inicialmente, una actitud relativamentecrítica. El Sindicato de Trabajadores de la Edu-cación de la Provincia de Buenos Aires(SUTEBA) estuvo de acuerdo con la idea (almenos, no la rechazó), pero la Federación deEducadores Bonaerenses (FEB) estimó que losConsejos significaban una intromisión en el tra-bajo del maestro.

Resultados

La autorización para crear los Consejos deEscuela alcanzaba a todos los establecimien-tos y servicios de educación de los diferentesniveles. Sin embargo –y aun dentro de loslineamientos pautados por la reglamentaciónespecífica del nivel o modalidad–, cada Conse-jo tuvo que fijar sus propias normas operativas.El decreto establecía que cualquier persona queestuviera en condiciones de integrar el Conse-jo podía promover su constitución.

En la práctica ha sido el Director de la Es-cuela el elemento determinante para la creacióny el funcionamiento del respectivo Consejo.

Casi un diez por ciento de los 9 000 esta-blecimientos de la provincia de Buenos Aireshan creado sus Consejos de Escuela. De los820 Consejos de Escuela constituidos a la fe-cha, 651 corresponden a los servicios educati-vos de adultos (297), primaria (248) y media(106), cifra que representa el 80% de aquel to-tal. Hasta el momento no se aprecia una dife-rencia significativa entre los servicios urbanosy rurales, tanto desde el punto de vista cuanti-tativo como cualitativo. Esto último, en lo quese refiere a distintos grados de participación deunas y otras comunidades; sí se advierten dife-rencias en la naturaleza de ellos, en razón de

la distinta calidad de los problemas que los ocu-pan o concentran su atención.

Los principales aportes de los Consejos enfuncionamiento han sido la explicitación de losproblemas en los momentos de crisis y la su-gerencia de propuestas. Por ejemplo, hay unos170 000 jóvenes que sólo pueden asistir a cla-se durante dos horas y media o tres y media,por día. Son los denominados “turnos reduci-dos” que se intercalan en la jornada regular delos establecimientos. La solución, a largo pla-zo, será construir nuevos edificios pero lahiperinflación que afecta al país, hace imposi-ble esa posibilidad.

Los Consejos han permitido despertar in-quietudes y estimular acciones que sólo depen-den de decisiones locales. Una escuela del dis-trito de La Matanza, por ejemplo, ha incentivadola creación de una huerta y de una bolsa detrabajo. Esa comunidad descubrió, además, quesu principal problema estaba constituido por elalcoholismo. Han obtenido colaboración para lle-var a cabo campañas destinadas a controlarloy a generar grupos de apoyo a los afectadospor dicho mal. Con estos fines han abierto laescuela y utilizado sus instalaciones durante lossábados y domingos.

En muchos casos, los Consejos de Escue-la han articulado sus acciones con los Conse-jos Escolares que operan en cada uno de losdistritos de la provincia (forman parte del siste-ma educativo provincial) y que se integran conrepresentantes de los partidos políticos surgi-dos de elecciones ordinarias (se eligen en for-ma conjunta con las autoridades comunales).También, con frecuencia los Consejos de Es-cuela coordinan sus actividades con Asociacio-nes de Padres (Cooperadoras) con el objetivode fijar prioridades para la construcción o man-tenimiento de establecimientos.

Las preocupaciones de los Consejos, enorden de prioridad son: los edificios y demásinfraestructura que debe proporcionar el Minis-terio (el 60% de los establecimientos de nivelmedio comparten edificios con las escuelas pri-marias); la seguridad de las escuelas, ya quese producen robos de especies (por ejemplo,alimentos usados en la copa de leche, los al-muerzos o la merienda escolar) o buscan cau-sar daños al establecimiento (se trata del recu-rrente problema de los jóvenes y niños que agre-den a la escuela que los segrega) relación en-tre educación y producción como manera delograr empleos con mayor facilidad (qué puedehacer la escuela para capacitar a sus alumnospara diversos trabajos), la disciplina dentro dela escuela en general y, finalmente, aspectosdeterminados del diseño curricular. Hasta el mo-mento no ha existido vinculación entre los pro-

71

gramas de capacitación de docentes y las de-mandas de los Consejos de Escuelas.

Problemas potenciales

Hasta ahora, los Consejos de Escuelas nohan reproducido la discusión política nacional,pero es un problema que puede ocurrir even-tualmente. Han existido presiones de personaso grupos que han deseado constituirse en refe-rente político para cambiar prioridades, perohasta el momento el caudillismo no ha logradoafectar el funcionamiento de los Consejos.

Cuesta promover la participación de los gru-pos de nivel social medio-alto que utilizan el sis-tema de educación. No denotan un interés realen la medida en que muchos de los problemaspueden, en este caso, ser resueltos individual-mente por las mismas familias (ignoran que conun menor costo social sería factible obtener lomismo). Asimismo falta una mayor contribuciónde las federaciones de maestros. Los docentestodavía ven a los Consejos como una injeren-cia en sus actividades. La FEB nunca se haopuesto a la idea frontalmente, pero tampocola ha apoyado con entusiasmo.

En numerosas oportunidades, el Ministro ysus asesores han manifestado que ofrecer unaamplia participación no asegura que se puedadar respuesta a todas las demandas o que és-tas garanticen una prioridad. Se ha observadoque la capacidad de formular reclamos pareceestar en relación inversa con las necesidadesde las personas. A la vez, se teme a que la im-posibilidad de satisfacer todas las demandaspueda frustrar una solicitud creciente de deman-das reiteradas en los propios Consejos de Es-cuela.

Ajuste en la administración

Para el mejor desarrollo del Proyecto, fuenecesario adecuar la organización del Ministe-rio de Educación de la Provincia (la denomina-ción actual es Dirección General de Escuelas y

Cultura de la Provincia). A tal efecto, se creó laComisión Coordinadora Central de Consejos deEscuela integrada por el Equipo Técnico Cen-tral y por un representante del Area de Conse-jos de Escuela que opera en cada una de lasramas de la enseñanza o dependencias conservicios de apoyo (Dirección de Cooperado-ras Escolares, Dirección de Consejos Escola-res, etc.).

Las etapas siguientes

Ya han pasado dos años y hoy no se temea la participación. En lugar de anarquía hay co-ordinación y una dinámica de innovación y bús-queda de soluciones concretas. Sin embargo,persiste todavía la resistencia de los sectoresque promueven mayor actividad privada. La eta-pa siguiente, que se desplegará durante 1990,se ocupará de duplicar la cantidad actual de es-tablecimientos que operan con Consejos de Es-cuela y de vitalizar la acción de aquéllos en losque los directores han tomado un rol demasia-do protagónico que limita, por lo tanto, la diná-mica del Consejo.

El modelo empieza a difundirse. En RíoNegro se piensa poner en práctica uno similarpero que tiene atribuciones hasta para evaluara los maestros. Este paso entraña riesgos evi-dentes, por lo que será necesario seguir decerca la nueva experiencia. El Primer Encuen-tro Provincial de Consejos de Escuela, que estáprogramando el Ministerio de Educación deBuenos Aires, puede contribuir al incrementode la difusión del modelo y a perfeccionarlo paraeliminar problemas reales o potenciales.

Parece no haber dudas de que en la histo-ria de la educación de Argentina se hablará del“antes” y el “después” de la creación de los Con-sejos de Escuela. En todo caso, si bien la ideaparece estar aceptada, hay acuerdo en que sedeben tratar de evaluar cuidadosamente los re-sultados obtenidos hasta el momento. Para re-afirmar la objetividad de ese ejercicio muchopuede contribuir la OREALC.

72

ACTIVIDADES OREALC

RED REGIONAL DE CAPACITACION DE PERSONAL Y DE APOYOSESPECIFICOS EN LOS PROGRAMAS DE ALFABETIZACION YEDUCACION DE ADULTOS –REDALF–

Tipo de actividad:Investigación

Período actividad:Primer trimestre 1990

Nombre de actividad:

Investigación regional acercade la Educación Básica deAdultos (EBA)

En febrero de 1990 laOREALC inició el estudio regio-nal comparado sobre la base deresultados preliminares de laInvestigación Regional RE-DALF de la EBA, auspiciada porla Oficina Regional de Educa-ción en trece países de la re-gión durante 1988-1989.

Las tareas realizadas en eltrimestre incluyen el informe fi-nal del estudio regional quecontiene:

– redacción del marco teó-rico acerca de la EBA so-bre la base de datos dis-ponibles, especialmente,investigaciones e informesregionales sobre el tema;

– formulación de hipótesisex-post-facto y explicita-ción de las variables delestudio.

Instituciones relacionadas/cooperadoras/beneficiadas:

Educar (Brasil), UPN (Co-lombia), Dirección General deEducación de Adultos (CostaRica), CEPP (Ecuador), Direc-ción General de Educación de

Adultos (El Salvador), Direc-ción de Alfabetización y Edu-cación de Adultos (Guatema-la), Dirección General de Edu-cación de Adultos (Honduras),Dirección de Educación deAdultos (Nicaragua), Direcciónde Educación de Adultos (Pa-namá), INIDE (Perú) CIEP(Uruguay) y Dirección Generalde Educación de Adultos (Ve-nezuela).

La mayoría de estas insti-tuciones son cabeza de laREDALF o forman parte deesta red en sus respectivospaíses.

Tipo de actividad:Capacitación y asistenciatécnica

Período actividad:26-30 marzo 1990

Nombre actividad:

Asistencia técnica Seminariode Planeamiento Estratégicodel Programa Nacional “ElEcuador Estudia”.

Atendiendo una solicituddel Ministro de Educación delEcuador, el especialista regio-nal en educación de adultosparticipó en el Seminario dePlaneamiento Estratégico delPrograma Nacional “El Ecua-dor Estudia”, realizado en Qui-to del 26-30 marzo. Esta inicia-tiva se originó a partir de la re-ciente Campaña Nacional deAlfabetización “Monseñor

Leonidas Proaño” y conside-rando el AIA y los resultadosde la Conferencia Mundial“Educación para Todos”UNESCO/ PNUD/UNICEF/Banco Mundial de Tailandia. ElEcuador es uno de los prime-ros países de la región en asu-mir como propias las propues-tas de esta Conferencia.

El objetivo general del se-minario fue diseñar el marcoestratégico para el ProgramaNacional “El Ecuador Estudia”y el establecimiento de planesoperativos y acciones inter-sectoriales.

Tipo de actividad:Investigación

Nombre de la actividad:Bibliografía Mundial Anota-da sobre Alfabetización

Financiamiento del BIE.

Una consultora OREALC,financiada por el BIE, elaborólos 35 resúmenes y comenta-rios de las obras más impor-tantes relativas a alfabetizaciónen la región de América Latinay el Caribe, que serán parte dela Bibliografía Mundial Anota-da sobre Alfabetización quepublicará el BIE.

Tipo de actividad:Evaluación

Nombre de la actividad:“Síntesis de la evaluaciónexterna de la Campaña Nacio-

73

nal de Alfabetización Monse-ñor Leonidas Proaño”. Ecua-dor

Durante el trimestre, unaconsultora OREALC junto a unequipo nacional elaboraron elinforme final de la evaluaciónexterna del Proyecto ECU/89/009 de la Campaña Nacionalde Alfabetización MonseñorLeonidas Proaño.

Los objetivos de la evalua-ción fueron determinar: los ni-veles alcanzados por losalfabetizandos en las habilida-des de lecto-escritura a travésde un test; la incidencia de es-tos resultados de aprendizajede las características y forma-ción de los alfabetizadores y deotros factores del proceso edu-cativo; y la influencia de laCampaña en la comunidad.

Se valoraron los aspectosespecíficos y el impacto delproceso en los alfabetizados,enfocado a apoyar accioneseducativas para la poblaciónadulta.

De acuerdo con el informe,la evaluación se refirió, entreotros, a los siguientes aspec-tos:

Características generalesde los alfabetizados; difusión ypromoción de la campaña; re-sultados alcanzados en lectu-ra y escritura; resultados alcan-zados por los alfabetizados ysus características: edad, sexo,ocupación, hijos que estudian,antecedentes escolares y ca-racterísticas físicas; principalesusos de las habilidades bási-cas adquiridas en lectura y es-critura; participación de losalfabetizados en actividadescomunitarias; acciones de rei-vindicación social y participa-ción en organizaciones popu-lares; juicios de los derechoshumanos que más impactaronen los alfabetizados; principa-les factores del proceso edu-cativo y resultados alcanzadosen lectura y escritura; la deser-ción.

De acuerdo a datos del

informe de evaluación externa,sólo el 70% de la poblaciónalfabetizada está en condicio-nes de leer y escribir en formabásica y los alfabetizandos pre-sentan mejores resultados enel desarrollo de habilidadesbásicas de escritura antes quede lectura. También se confir-mó que las modalidadesgrupales de trabajo, la asisten-cia habitual y completa a se-siones y el tipo de formaciónde los alfabetizadores (nivelesde lectura de documentos ypreparación de clases) influye-ron notablemente en el apren-dizaje alcanzado por losalfabetizandos.

Par ticiparon comoalfabetizadores 66 828 estu-diantes coordinados por 6 000profesores, se inscribieron 285350 personas, de las cualesculminaron actividades de al-fabetización 180 381.

Tipo de actividad:Proyecto de desarrollo

Nombre actividad:Proyecto UNESCO/AGFUND522-PER-10 “Alfabetización yPostalfabetización con me-dios audiovisuales”

Este proyecto, implemen-tado en diversos lugares dePerú, finalizó en febrero. Losproductos presentados en estetrimestre fueron los siguientes:

– el libro “Alfabetización convideo: una propuesta, unarealidad”, recoge la expe-riencia desarrollada tantopor el Proyecto UNESCO/AGFUND PER-10 comopor el PER 81/005 PNUD/UNESCO. Fue presentadocomo apertura del AIA enPerú ante autoridadeseducativas y representan-tes de ONGs. Mereció serdestacado en el folleto so-bre el AIA que presentó laUNESCO en la recienteConferencia Educación

para Todos realizada enmarzo en Tailandia.

– producción del programaen video “Un desafío paratodos”, sobre los alcancesde la propuesta metodo-lógica y los logros del Pro-yecto.

– extensión de los progra-mas de alfabetización convideo en zonas urbano-marginales que se concre-tó con la firma de 6 conve-nios con ONGs y una uni-versidad, quienes recibie-ron materiales y equiposnecesarios para su aplica-ción.

– elaboración del documen-to “Alcance para la aplica-ción de los programas dealfabetización con video através de canal abierto”.

– ajuste de la Guía Didácti-ca de la propuesta de al-fabetización con videopara ser utilizada por ca-nal abierto.

– informe final.

PUBLICACIONES

Tipo de actividad:Publicación

Durante febrero se revisóel documento de difusión so-bre “Alfabetización y Educa-ción Cívica de Mujeres Cam-pesinas del Perú”, producto delProyecto del mismo nombre,que fuera implementado entre1986 y 1988 por las institucio-nes no gubernamentalesCENDIPP (en Viña Alta de LaMolina, Lima) y Perú Mujer (encomunidades del departamen-to de San Martín), así como elMinisterio de Educación a tra-vés de su Dirección de Alfabe-tización (en comunidades indí-genas de la sierra central pe-ruana).

El trabajo incluye mapas,fotografías, dibujos y síntesisde publicaciones generadas enel Proyecto.

74

Tipo de actividad:Investigación

Nombre de la actividad:Estudio sobre “La prácticade la comunicación en laeducación de adultos”

Se contrataron los servi-cios de un consultor para de-sarrollar el tema “La práctica dela comunicación en la educa-ción de adultos”, que se publi-cará en el marco del AIA.

Instituciones relacionadas/cooperadoras/beneficiadas yresultados esperados: Los des-tinatarios de la publicación se-rán los planificadores y educa-dores educacionales en áreasde alfabetización, postalfabe-tización y educación básica deadultos; comunicadores edu-cativos, profesores y estudian-tes de ciencias de la educacióny de la comunicación.

Tipo de actividad:Capacitación

Actividades OREALC/CREFALen el marco de la REDALF

En el marco de laREDALF, durante marzo, secursaron comunicaciones parala organización de actividadesOREALC/CREFAL de forma-ción de cuadros encargados dela capacitación en programasREDALF, durante los años1990-1991.

Se acordó realizar en el

segundo semestre del presen-te año de 1990 un Curso Re-gional sobre Educación deadultos en las instalaciones deCREFAL (Pátzcuaro, Michoa-cán), abordando los siguientesaspectos:

– Evaluación de diseño, pro-cesos, resultados de pro-gramas de alfabetización.

– Metodología de aprendi-zaje de lecto-escritura ymatemáticas.

– Planificación e investiga-ción participativa.

Tipo de actividad:Cooperación horizontal yasistencia técnica

Nombre de la actividad:Pasantía en México

Se está organizando unapasantía REDALF sobre edu-cación bilingüe y bicultural congrupos indígenas en México.

El INEA organismo eje dela REDALF en México, organi-za esta actividad con apoyo dela OREALC y otorga la vacan-te para esta pasantía que in-cluye un seminario sobre bilin-güismo, asesoría para la ela-boración de materiales didác-ticos, así como visitas a distin-tos grupos étnicos en el país.

Tipo de actividad:Investigación

Nombre de la actividad:

Estudio sobre “La evalua-ción de la alfabetización deadultos en América Latina yel Caribe”

Se contrataron los servi-cios de un consultor: para ela-borar el trabajo “Evaluación dela alfabetización de adultos enAmérica Latina y el Caribe”,basado en documentos, e in-formes evaluativos presenta-dos en el Seminario Regionalsobre Políticas Educativas yEstrategias Nacionales de Al-fabetización para el período1990-2000 (Managua, noviem-bre 1989).

Tipo de actividad:Cooperación horizontal yasistencia técnica

Nombre de la actividad:Organización de equipositinerantes REDALF en apo-yo a países con mayoresproblemas de analfabetismo

Se ha iniciado la seleccióny convocatoria de equipos deespecialistas en apoyo de lassiguientes áreas geográficas:América Central (El Salvador,Guatemala, Honduras y Nica-ragua), zona andina (Bolivia,Ecuador y Perú) y el Caribelatino (Haití y República Domi-nicana).

Los equipos de especialis-tas desarrollarán estas activi-dades entre los meses de sep-tiembre y octubre de 1990.

Formación de formadores

I Seminario-Taller Regionalpara la Formación deFormadores en Planifica-

RED REGIONAL PARA LA CAPACITACION, LA INNOVACION Y LAINVESTIGACION EN LOS CAMPOS DE LA PLANIFICACION Y LAADMINISTRACION DE LA EDUCACION BASICA Y DE LOSPROGRAMAS DE ALFABETIZACION –REPLAD–

ción y Administración de laEducación

De acuerdo con lo progra-mado, han continuado desarro-

llándose en diferentes paíseslas actividades correspondien-tes al tercer momento de esteSeminario-Taller. Se han reci-bido propuestas para la reali-

75

zación de otras actividades si-milares de: Argentina, Bolivia,Costa Rica, Guatemala, Méxi-co, República Dominicana yVenezuela.

II Seminario-Taller de For-mación de Formadores

Dentro del marco de lasactividades de la Red REPLADy con la cooperación financie-ra del Gobierno de España, seestá organizando el II Semina-rio-Taller de Formación deFormadores a realizarse enSantiago del 1 al 31 de octu-bre de 1990. Se han cursadolas respectivas invitaciones alos Ministros de Educaciónpara que, en conjunto con lasinstituciones miembros de laRed REPLAD de su respecti-vo país, designen lospostulantes que reúnan lascondiciones de experienciaprofesional, de formación aca-démica, de responsabilidadinstitucional y de motivaciónnecesaria para impulsar losprocesos de renovación en laplanificación y gestión educa-tiva.

El contenido del Semina-rio-Taller será similar al ya rea-lizado y los temas se articula-rán alrededor de dos o tres ejesconductores, uno de los cua-les será “La planificación y eva-luación de programas de alfa-betización”. El Seminario cons-tará de tres momentos: el pri-mero, dedicado a la recolec-ción de información sobre as-pectos del sistema educativoformal y no formal de cadapaís; el segundo, trabajos degrupo con el Coordinador so-bre la comparación de expe-riencias nacionales y presen-taciones de expertos; y el ter-cero, dedicado a la preparaciónde un documento escrito porcada participante, en su propiopaís, sobre un aspecto de laproblemática del grupo en quetrabajó en Santiago.

PLANES DE REDES NACIO-NALES REPLAD

Venezuela

Plan Nacional en la Red deVenezuela

Dentro del marco de accio-nes de la REPLAD a nivel re-gional y nacional y con una in-tención de obtener una mayorprecisión y direccionalidad enlos esfuerzos nacionales, laOficina Sectorial de Planifica-ción y Presupuesto (OSPP) delMinisterio de Educación y elCentro de Estudios del Desa-rrollo (CENDES) de la Univer-sidad Central de Venezuela –instituciones coordinadoras dela Red REPLAD en Venezue-la- han publicado loslineamientos y programas queconfiguran el Plan Nacional dela Red para el mediano plazo.

Con el propósito de incre-mentar las capacidades nacio-nales de planificación y ges-tión, el Plan prevé reforzar sucapacidad de coordinaciónpara lograr una cobertura másdiversificada para las iniciativasde capacitación e investigaciónen las áreas de competenciade la Red.

Los programas del Plancontemplan:

– En el área de formación ycapacitación:

• La réplica nacional delSeminario-Taller regio-nal de formación deformadores en planifica-ción y administración dela educación.

• Cursos y talleres con elpropósito de actualizarla cultura profesional delpersonal que labora enlas distintas esferas deresponsabilidad por lagestión.

– En el área de investiga-ción:

• Investigación compara-tiva sobre descentraliza-ción y gestión social enla educación básica.

• Encuesta nacional so-bre necesidades de ca-pacitación en planifica-ción.

• Invest igación sobreindicadores de calidadpara la evaluación depolíticas educativas.

– En el área de cooperación:

• Ampliación de las insti-tuciones nacionales dela Red venezolana.

• Intensificación de lasoportunidades de inter-cambio regional.

Seminario-Taller Técnicas dePlanificación. Estrategia Apli-cadas a la Educación

De acuerdo a lo estableci-do en el Plan Nacional, estaactividad se inició el 15 de ene-ro auspiciada por el CENDESen cooperación con la Direc-ción General de EducaciónBásica del Ministerio de Edu-cación. Cuenta con la partici-pación de 12 funcionarios delMinisterio y está orientada ha-cia el entrenamiento en lasherramientas metodológicaselaboradas de acuerdo con lanueva concepción sobre la pla-nificación.

– Objetivos

Utilizar los instrumentosde la planificación estraté-gica para la formulación yevaluación de planes conel fin de solventar proble-mas de la educación bási-ca.

– Programa

Los temas se dividieron entres módulos:

76

Módulo 1: El momento ex-plicativo: a) La identifica-ción de problemas; b) Ti-pos de problemas: estruc-turados, semiestructu-rados e inestructurados;c) La explicación causal;d) Delimitación del proble-ma.Módulo 2: a) El diseño deoperaciones/acciones.Módulo 3: El momento es-tratégico. Los subsistemaspara la pre/post evaluaciónde la decisión: a) El sub-sistema de gerencia deoperaciones; b) El subsis-tema de soporte de deci-siones; c) El presupuestopor programa; d) La salade situaciones.

– Duración: 16 semanas,con 3 horas créditos se-manales.

INVESTIGACION

Proyecto para la utilizaciónde materiales de capacita-ción en metodología de la in-vestigación: nivel inicial

Con la coordinación de laUniversidad de Monterrey,México, se ha iniciado este pro-yecto que cuenta con la parti-cipación conjunta del PIDE yREPLAD/OREALC. Se inclu-yen instituciones de Bolivia,Ecuador, Honduras, Panamá,Perú, República Dominicana yVenezuela. El material de ca-pacitación para metodologíade la investigación de nivel ini-cial consta de seis módulos,que a futuro serán producidosa través de multimedios. Su fines preparar equipos de inves-tigación, sin previa experienciaen este campo, para que utili-cen este material y desarrollenuna micro-investigación selec-cionando y aplicando las me-

todologías y técnicas de reco-lección y análisis de la informa-ción para, finalmente, procederal informe de la investigación.

CAPACITACION

Colombia

Curso de capacitación para elmejoramiento de la administra-ción y planeación de la educa-ción regional y local de laOrinoquía-Amazonia

En el marco de laREPLAD colombiana se llevóa efecto, en Bogotá del 19 al25 de noviembre de 1989, lafase N° 2 de este Curso. Fueorganizado por la Facultad deEducación de la Universidaddel Valle y la Oficina dePlaneación del Sector Educa-tivo del Ministerio de Educa-ción Nacional, con el apoyo delProyecto de RegionalizaciónEducativa de la OEA y deREPLAD/OREALC.

El propósito perseguidofue el de estimular –a partir delos informes preparados por losparticipantes– el conocimientode la situación socioeducativaactual de la macrorregión de laOrinoquía y Amazonia, gene-rando y canalizando algunasreflexiones e interrogantes bá-sicos en torno a ella. El desa-rrollo de este evento tuvo comofinalidad incrementar el com-promiso del participante paraliderar y dinamizar su trabajoespecífico en cada una de lasentidades territoriales de ori-gen. Los temas abordados fue-ron: Identificación de elemen-tos comunes y particulares enlas entidades territoriales y ten-dencias de los mismos en lamacrorregión; La planificaciónregional de la educación: as-pectos teóricos y metodológi–cos; Los perfiles educativos

como instrumento de análisisde la situación educativa regio-nal; y El papel de los sistemasde información y estadística enla elaboración de los perfileseducativos regionales.

Publicaciones

– Cuarta Reunión Técnicade la Red Regional para laCapacitación, la Innova-ción y la Investigación enlos campos de la Planifica-ción y la Administración dela Educación Básica y delos Programas de Alfabe-tización –REPLAD–. Infor-me final. (Quito, Ecuador,2-6 de octubre de 1989).Contiene un detallado in-forme de la Reunión e in-cluye los documentos-base elaborados para sertratados en ella. Tambiénse describe el Plan de Ac-tividades de la REPLADpara el bienio 1990-1991.

– El Financiamiento de laEducación en período deAusteridad presupuesta-ria. Compilado por AnaMaría Corvalán. En él sehace un homenaje a AldoE. Solari, sociólogo uru-guayo, recientemente fa-llecido. El asunto del finan-ciamiento fue tratado en laReunión sobre el mismotema realizada en Argen-tina, entre el 9 y el 11 denoviembre de 1988. En élse describen la situacióny prospectiva del financia-miento de los sistemaseducativos en AméricaLatina y el Caribe, la ca-pacidad de los sistemaseducativos para respondery las demandas actualesy estrategias para superarla crisis de los sistemaseducativos y de los reque-rimientos financieros.

77

Seguimiento de la II Reuniónde Planificación y Evalua-ción de la Red (Quito, no-viembre, 1989)

Como un efecto directo dela reunión mencionada, se hanempezado a integrar los “circui-tos” de trabajo sobre cada unade las líneas de acción dePICPEMCE. Esta acción debe-rá comenzar en el nivel nacio-nal, promovida por las institu-ciones focales, para encontraren el futuro inmediato su rela-ción con otras instancias nacio-nales de los países participan-tes de la Red y formar así el“circuito regional”.

Las líneas de acción apro-badas por la reunión de Quito,sobre las que se deberán for-mar circuitos, son las siguien-tes:

• El aprendizaje de la lecto-escritura.

• El aprendizaje de las cien-cias.

• Los valores humanísticos,éticos y culturales en laeducación.

• El desarrollo integral deniños de 0 a 7 años.

• La integración de niñosminusválidos en el siste-ma escolar regular.

• La reestructuración de po-líticas e instituciones deformación y perfecciona-miento de educadores.

• La educación por el arte,la recreación y el deporte.

RED NACIONAL DE FORMACION, PERFECCIONAMIENTO YCAPACITACION DE EDUCADORES –PICPEMCE–

• La articulación entre edu-cación y trabajo.

• La educación de poblacio-nes indígenas.

• La educación rural.• La educación de niños y

jóvenes de la calle.

Convocatoria a Concurso deProyectos de Lecto-Escritu-ra y Cálculo

La OREALC, operandocomo Coordinación de la RedPICPEMCE ha convocado, através de las InstitucionesFocales, a un concurso para elestablecimiento de algunosproyectos demostrativos de in-tervención pedagógica en losproblemas de la Iecto-escritu-ra y el cálculo como factoresde fracaso escolar.

Los proyectos que ofrez-can las mejores condiciones,desde el punto de vista del Pro-grama de la UNESCO y delProyecto Principal, serán pa-trocinados por la OREALC laque a través de PICPEMCE,organizará un sistema de apo-yo técnico a los mismos, basa-do en la cooperación horizon-tal, de tal manera que todos losmiembros de la Red participende alguna manera en los pro-yectos seleccionados.

Seminario “Estudios sobrepobreza”

– Conjuntamente con UNI-CEF, la OREALC auspició

y participó en el Semina-rio “Estudios sobre pobre-za”, organizado porCEANIM (ONG especiali-zada en estudios y aten-ción del niño y la mujer).Este evento tuvo lugar en-tre el 15 y el 18 de enero yen el participaron 80 per-sonas, provenientes dedistintos sectores. LaCEPAL facilitó su infraes-tructura para el evento.

Curso de perfeccionamien-to docente

– La OREALC, a través delespecialista Rodrigo VeraGodoy, dictó el curso “De-terminación de necesida-des de perfeccionamientodocente”, tema afin a laRed PICPEMCE. Esteevento forma parte de lamaestría que la Universi-dad de Sheebrook, deCanadá, se encuentrabrindando a ACICAPI(Asociación Colombianade Instituciones de Carre-ras Intermedias).El curso se realizó en laciudad de San Cristóbal,Venezuela, entre el 4 y el7 de abril con la presen-cia de los 15 alumnos dela maestría, quienesson directivos encargadosdel perfeccionamiento ensus respectivas institucio-nes.

Area: Base de Datos de infor-mación educativa cualitativa yestadística.

Línea: Base de estadísticaseducativas por países

SISTEMA REGIONAL DE INFORMACION –SIRI–

Hay interés en generaruna base de datos educacio-nales de los países del Pacífi-co que permita, eventualmen-te, una fácil comunicación en-tre los países interesados. Pa-

mela Keating, Directora Aso-ciada del Institute for the Studyof Educational Policy, Uni-versity of Washington, enSeattle, indicó a SIRI el inte-rés de su instituto en esta ta-

78

rea. Un representante del Ins-tituto visitará OREALC paraanalizar posibles modalidadesde cooperación.

Area: Análisis de la informa-ción estadística y documental

Línea: Publicaciones

Cifras comparativas sobreacceso, cobertura, eficiencia,alfabetización y experienciaspara mejorar la calidad de laeducación se presentan en elinforme preliminar sobre la Si-tuación de la Educación en laregión para el período 1980-1987. Ese informe se publicóen el Boletín 20 del PPE. Unaversión en inglés fue distribui-da, como separata, en la Con-ferencia de Jomtien, Tailandia,sobre Educación Básica paratodos.

Están disponibles lasmicrofichas del “Informe Biblio-gráfico. Cuba” (RAE 5332) y del“Informe Bibliográfico. México”(RAE 5371) y los resúmenescorrespondientes fueron publi-cados en “Resúmenes Analíti-cos en Educación” (2º semes-tre 1989) editado por CIDE-REDUC en Santiago de Chile.Los interesados en esas publi-caciones, preparadas por laUnidad Subregional Golfo deMéxico (a cargo de la DirecciónGeneral de Relaciones Interna-cionales de la Secretaría deEducación Pública de México),pueden consultar lasmicrofichas en cualesquiera delos 24 centros de REDUC exis-tentes en cada una de las ca-pitales de los países de Amé-rica Latina.

Area: Análisis de la informa-ción estadística y documental

Línea: Procesamiento de la in-formación y elaboración de in-formes

Una selección de 60 resú-menes analíticos, sobre educa-

ción intercultural bilingüe, hasido publicada en el primer vo-lumen de “Resúmenes Analíti-cos Monotemático” (RAM Nº 1).SIRI seleccionó estos resúme-nes, publicados por REDUC-CIDE durante los últimos cincoaños, y los presenta en esteprimer RAM para: difundir en-tre los especialistas los resulta-dos de la investigación e infor-mes recientes; facilitarles la ubi-cación de las microfichas queestán disponibles en cada ca-pital de la región; identificar alos especialistas e institucionesinteresadas en el tema paraayudar a generar contactos in-formales entre ellos, y colabo-rar en un estudio de la OficinaInternacional de Educación deGinebra. REDUC publicará elresumen de este RAM Nº 1 y lamicroficha estará disponible ensus centros a partir del segun-do semestre de 1990.

Cerca de 100 artículossobre alfabetización y educa-ción de adultos identificadospor SIRI fueron procesados porREDUC en el volumen corres-pondiente al 2º semestre de1989. Ese material, junto aotros 100 RAEs ya disponiblesen el sistema REDUC, permi-tirá que SIRI y REDALF publi-quen los Resúmenes Analíti-cos Monotemáticos sobre Al-fabetización y Educación deAdultos (RAM Nº 2). Este volu-men facilitará el trabajo de aná-lisis a los especialistas y lespermitirá leer los trabajos ori-ginales en las microfichas co-rrespondientes.

168 documentos ingresa-ron al Centro de Documenta-ción de OREALC en enero-marzo de 1989. Están identifi-cados en el Boletín Bibliográfi-co correspondiente junto consus índices de materias y au-tores. Los resúmenes analíti-cos de una selección de esosdocumentos se publicará en elpróximo volumen de REDUC ylos interesados podrán usar lasmicrofichas correspondientes.

Area: Intercambio y uso de lainformación y documentación

Línea: Sistemas de informa-ción para la administración

Los países de Centroa-mérica y Panamá han avanza-do en el diseño y operación delsistema SIRI a nivel subre-gional. Ya existen equipos decomputación instalados en lasunidades nacionales y se hacapacitado al personal nacio-nal. Se ha elaborado en cadapaís el Boletín de ResúmenesAnalíticos sobre documentosrelativos al Proyecto Principalde Educación. Se cuenta conuna base de datos (SIBID), unabase de datos referencial(SIBREF) y se ha elaboradosoftware para la planificacióny administración educativas.Se dispone de un informe de-tallado sobre el avance del pro-yecto, que fue preparado enenero de 1990 por JuanChong.

Colombia avanza en elprocesamiento de informaciónsobre rendimiento académico.El SIRI fue invitado a comen-tar esos avances y participó, enoctubre de 1989, en un análi-sis de las estrategias que estáelaborando el Ministerio deEducación de Colombia paradesarrollar el componente eva-luación del rendimiento acadé-mico dentro de su sistema deinformación.

Han sido identificadas lasescuelas que, por su bajo ren-dimiento académico, deben seratendidas con prioridad dentrode la estrategia diseñada porel nuevo gobierno de Chile.SIRI colaboró con el Sistemade Información Educacional(SIMCE) en el análisis de losdatos para identificarlas y parafundamentar los proyectos queestá preparando el Ministeriode Educación para presentar alfinanciamiento de los BancosInternacionales de Fomento.

79

Area: Intercambio y uso de lainformación y documentación

Línea: Sistemas de informa-ción para la administración

Un moderno sistema des-centralizado de recolección yprocesamiento de estadísticaseducacionales espera tenerinstalado Bolivia hacia fines deeste año. Los programas inclui-rán salidas con informes men-suales resumidos (una a trespáginas) para ser distribuidasselectivamente a fin de gestaracciones administrativas. SIRIcolaboró con la Dirección Ge-neral de Planeamiento de Bo-livia en la preparación del pro-yecto que será financiado porUnicef y permitirá dotar decomputadores y programasadecuados a las nueve oficinasregionales.

Area: Intercambio y uso de lainformación y documentación

Línea: Subredes de informa-ción

Se cuenta con materialesdidácticos para capacitar per-sonal en uso de Microlsis yexisten nuevas funciones y pro-cedimientos en el Isis/PASCALque permiten una adecuacióndel programa Microlsis a las

demandas específicas de losusuarios. En la reunión realiza-da en Venezuela se examinóel avance en el uso del progra-ma Microlsis en 14 países dela región y en una docena deinstituciones internacionales.Los interesados pueden dirigir-se al “distribuidor nacional”, encada país, el cual actuará ade-más como centro de intercam-bio entre los usuarios del pro-grama. En todo caso, la Secre-taría Técnica de INFOLAC, enCaracas, continuará apoyandola utilización de Microlsis en laregión. Se espera llegar a te-ner una biblioteca de procedi-mientos genéricos que puedanilustrar acerca de usos poten-ciales a los usuarios.

Area: Intercambio y uso de lainformación y documentación

Línea: Programas para análi-sis y proyecciones de informa-ción

SIRI está experimentandoun nuevo paquete estadístico“IDAMS” preparado porUNESCO para el análisis dedatos de educación. IDAMS esun programa que integra elmanejo de datos originales conel análisis estadístico de esosdatos. Permite validar o editardatos y realizar análisis de

varianza, regresión múltiple yfactorial. Puede ser usado enun PC-IBM compatible que ten-ga una memoria RAM de 512K, un disco duro de por lo me-nos 12 “megabytes” y un siste-ma operativo DOS 2.10 o su-perior. En conjunto con elMicrolsis permite el procesa-miento “unificado” de la infor-mación textual y numérica.UNESCO lo proporciona librede cargo en aquellos casos enque vayan a formar parte delsistema de información del Mi-nisterio de Educación u otroscasos equivalentes.

Area: Sistemas de informaciónpara la administración

Línea: Seminarios/Congresos

Modelos que examinan laconsistencia de la informacióneducacional y que permitencaracterizar los niveles de efi-ciencia del sistema serán exa-minados y operados por losparticipantes del segundo cur-so regional de Planificación dela Educación que se realizaráen Santiago del 1º al 31 deoctubre de 1990. Se usará,además, el Banco de Datos delSIRI para preparar una versiónrevisada del estado de Situa-ción de la Educación en la Re-gión.

Reuniones

Tema: Seminario taller regionalREDALF sobre programas dealfabetización y postalfabetiza-ción con apoyo de medios decomunicación

Fecha: 3-7 de julioSede: Cuzco, PerúPaíses participantes: Ar-

gentina, Bolivia, Colombia,

OTRAS ACTIVIDADES OREALC

Chile, Ecuador, El Salvador,Honduras, México, Perú y Uru-guay.

Análisis de experienciasinnovadoras y relevantes sobreprogramas de alfabetización ypostalfabetización con apoyode medios de comunicación,privilegiando el uso de la radio,televisión (video) y materialesimpresos.

Formulación de propues-tas sobre pertinencia y formasde uso de medios de comuni-cación social en programas dealfabetización y postalfabetiza-ción, considerando la motiva-ción del “Año Internacional dela Alfabetización” y del progra-ma mundial “Educación paratodos”.

Acopio de experiencias y

80

material relevante para su di-fusión en los países represen-tados.

Tema: Curso taller regionalREDALF sobre educación deadultosFecha: 6-31 de agostoSede: Pátzcuaro, Michoacán,México

Países participantes: Ar-gentina, Bolivia, Brasil, Colom-

bia, Costa Rica, Ecuador, ElSalvador, Honduras, México,Nicaragua, Perú, RepúblicaDominicana, Uruguay y Vene-zuela.

Entidad responsable :CREFAL

Examinar las principalesprácticas y concepciones de laplanificación e investigación enla educación de adultos.

Valorar las experiencias

de capacitación y proponerestrategias metodológicaspara el diseño y ejecución desistemas de capacitación per-manente.

Conocer las principalesmetodologías para el aprendi-zaje de la lectoescritura y lasmatemáticas.

Analizar instrumentos yexperiencias de evaluación deprogramas de alfabetización.

81

• Educación ambiental: mó-dulo para la formación deprofesores de ciencias y desupervisores para escue-las secundarias. (Módulo 7de la serie de EducaciónAmbiental). Santiago, Chi-le, enero 1990, 244 pp.

• Modernización: un desafíopara la educación. Maria-nela Cerr i. Luis Edo.González y Gordon West(comp.). Programa coope-rativo CIDE-PIIE-OISE.Santiago, Chile, enero1990, 769 pp.

• Recopilación de materialesdidácticos en educaciónindígena. Massimo Amadioy Anna Lucía D’Emilio(comp.). Santiago, Chile,enero 1990, 176 pp.

• El uso de la informática enla educación. Informe final,Seminario taller subre-gional, Buenos Aires, Ar-

gentina, 5-9 diciembre1989. (Educación científi-ca y tecnológica). Santiago,Chile, enero 1990, 164 pp.

• Guía metodológica para laelaboración de materialesde lectura. Javier Reyes.Santiago, Chile, febrero1990, 122 pp.

• El financiamiento de laeducación en período deausteridad presupuesta-ria. Ana María Corvalán M.(comp.). Santiago, Chile,febrero 1990, 150 pp.

• Analfabetismo y alfabeti-zación. Mesa redonda.PROMEDLAC III (Tercerareunión del Comité Inter-gubernamental del Pro-yecto Principal de Educa-ción en América Latina yel Caribe. Guatemala, 26-30 junio 1989). Santiago,Chile, marzo 1990, 76 pp.

PUBLICACIONES OREALC

• Información e Innovaciónen Educación. Boletín dela Oficina Internacional deEducación, Nº 61, Diciem-bre 1989. Santiago, Chile,marzo 1990, 8 pp.

• Alfabetización y educacióncívica. Experiencias conmujeres campesinas enPerú. Pilar Núñez (comp.).Santiago, Chile, marzo1990, 85 pp.

• La enseñanza secundariaen el siglo XXI. Un desa-fío para América Latina yel Caribe. Luis Edo. Gon-zález (comp.). Santiago,Chile, abril 1990,100 pp.

• Educación ambiental: mó-dulo para la formación ini-cial de profesores y super-visores de ciencias socia-les para escuelas secun-darias. (Módulo 9 de laserie de Educación Am-biental). Santiago, Chile,abril 1990, 156 pp.