proyecto equidad de género y generacional en las

Proyecto Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes

Niñas, Niños y Adolescentes Privados del Cuidado de sus Familias o en Riesgo de Estarlo

en las Políticas de Cuidado

Autoras:Fabiana Condon

Cynthia Pérez

Financia:

La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea.

El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de Fabiana Condon y Cynthia Pérez y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de sus autoras, y no del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU).

Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes

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ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................. 3

INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 4

ANTECEDENTES ...................................................................................................................... 5

CONCEPTOS CLAVE .............................................................................................................. 6

Derecho a la convivencia familiar y comunitaria ........................................................ 6

Directrices de Naciones Unidas sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños.................................................................................................... 7

Cuidado y políticas de cuidado .................................................................................... 7

Perspectiva de género y generaciones ....................................................................... 8

Violencia de género y violencia generacional ............................................................. 9

Discapacidad y cuidados ............................................................................................. 10

PROTECCIÓN DEL DERECHO A VIVIR EN FAMILIA Y LIBRE DE VIOLENCIA ....................... 11

Acogimiento Familiar de Niñas, Niños y Adolescentes .............................................. 11

Estrategia de Cercanías ................................................................................................ 13

Jóvenes en Red ............................................................................................................. 13

Uruguay Crece Contigo ................................................................................................ 13

Servicios de Atención a personas en situación de violencia doméstica .................... 14

SISTEMA NACIONAL DE CUIDADOS ................................................................................... 16

Políticas públicas y la incidencia de la violencia en los cuidados .............................. 16

Niñas, niños y adolescentes privados del cuidado de sus familias........................... 19

Institucionalización, violencia de género y generacional ........................................... 21

Adolescentes en Uruguay. El grupo sin cuidados ....................................................... 22

CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES ............................................................................ 25

1. Los cuidados en situaciones de violencia de género y generacional.................... 25

2. Adolescentes sin cuidados. ...................................................................................... 28

3. Participación de niños, niñas y adolescentes en la formulación de las políticas públicas....................................................................................................... 29

BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES ....................................................................................................... 30


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La violencia basada en género y generaciones, además de ser una grave vulneración de derechos humanos de mujeres, niñas/os y adolescentes, implica fuertes daños en las capacidades de cuidado de las familias; representando una de las principales causas de separación familiar en nuestro país. Entre 2011 y 2012, el 55% de las niñas/os y adolescentes ingresados a alternativas de cuidado lo hicieron por esta causa.

En Uruguay, más de 4 de cada mil niños se encuentran totalmente privados del cuidado de sus familias, un 70% de los cuales se encuentra en acogimiento residencial en hogares oficiales de INAU o en convenio de OSCs con este organismo, y un 30% en alguna modalidad de acogimiento familiar. En la población atendida por INAU a diciembre de 2013, el 62% de los niños y adolescentes habían pasado hasta 2 años institucionalizados, el 21% entre 2 y 4 años, y el 17% de 5 a 17 años. La población de adolescentes y niñas y niños con discapacidad, es la se ve afectada por los tiempos de institucionalización más prolongados, pasando, muchas veces, casi la totalidad de su vida en esta situación.

En las situaciones de separación familiar y posterior institucionalización, las niñas/os y adolescentes sufren procesos que vulneran sus derechos humamos. En las situaciones de separación familiar y definición de acogimiento de un niño, muchas veces no sólo son desarraigados de sus familias de origen sino también de sus lugares de pertenencia, de sus historias, siendo derivados a modalidades de acogimiento lejanas a sus lugares habituales de residencia, incluso llevados a otros departamentos del país, así como separados de sus hermanas y hermanos por criterios de edad o sexo, o capacidad locativa de los lugares de acogida.

El desafío de la construcción de un Sistema Integrado de Cuidados desde un enfoque de derechos y con

equidad de género, implica la responsabilidad compartida en la garantía del derecho a cuidar y ser cuidado de los sujetos. Por esto, el cuidado no puede ser responsabilidad única de las mujeres ni de las familias, sino que esta responsabilidad debe compartirse por varones y mujeres, y también por Estado, familia y comunidad. En este sentido, los cuidados familiares deben ser garantizados y apoyados por el Estado para que promuevan la garantía de derechos de las personas que cuidan y quienes necesitan este cuidado.

El Sistema de Cuidados en diseño en nuestro país responde a un análisis de la llamada “crisis de los cuidados” atribuida a la transición demográfica e incorporación de la mujer al mundo laboral, como un problema de “oferta y demanda” de tiempo de cuidado de las personas dependiente y la inequidad entre hombres y mujeres en la dedicación de este tiempo. En este sentido, no incorpora la violencia basada en género y generaciones como un problema en los cuidados ni a la población de niñas/os y adolescentes en riesgo de perder los cuidados familiares o que se encuentran privados de éste; problemas que deben ser incorporados para avanzar en la garantía del derecho a un cuidado de calidad en el ámbito familiar y revertir las situaciones de institucionalización.

Las políticas y sistemas de cuidados deben dirigirse a hacer efectivo el derecho al cuidado, tanto de las personas en situación de dependencia como de aquellas que lo brindan, por lo que se hace ineludible la incorporación en este sistema de las poblaciones mayormente afectadas en este derecho: quienes se encuentran en riesgo de perder totalmente el cuidado de sus familias.

RESUMEN EJECUTIVO


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El presente documento forma parte de los productos del proyecto “Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niños, Niñas y Adolescentes”, coordinado por Aldeas Infantiles SOS, el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) y la organización Infancia, Adolescencia Ciudadana (IACi), cuya implementación cuenta con financiamiento de la Unión Europea y apoyo de la Bancada Bicameral Femenina.

Fue elaborado entre setiembre de 2013 y febrero de 2014, con el objetivo de aportar a la construcción de las políticas públicas, planes y programas vinculados a los cuidados, especialmente al Sistema Nacional de Cuidados y al Programa de Acogimiento Familiar de INAU, mediante propuestas y recomendaciones que sirvan al diseño de respuestas para atender la pérdida o riesgo de pérdida del cuidado familiar de niñas/os y adolescentes a causa de situaciones de violencia de género, con enfoque de derechos, género y generaciones.

A lo largo del documento, se realiza un análisis de las problemáticas vinculadas a los cuidados familiares, con especial énfasis en las situaciones de violencia de género así como de las políticas de cuidado existentes y el Sistema en construcción; las poblaciones a las que se dirige y los problemas a los que pretende dar respuesta. Se presentan datos de las principales causas que inciden en la pérdida total del cuidado familiar de niñas, niños y adolescentes, los recursos con los que los integrantes de las familias pueden contar para hallar apoyo a los cuidados en estas situaciones, y la situación de quienes se encuentran privados de la vida en familia e institucionalizados.

Incluye información sobre la situación de especial vulnerabilidad de los adolescentes en Uruguay y fundamentos para incorporar este grupo como población objetivo de políticas de cuidado, así como medidas de protección ante la violencia y medidas de desinstitucionalización, sobre la base de la responsabilidad del Estado de responder, a través de su política pública y legislación, a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y las Directrices de Naciones Unidas sobre las modalidades alternativas de cuidado (Directrices).

La metodología de trabajo de esta consultoría se centró en la revisión y análisis, desde una perspectiva de género y generaciones, de producciones académicas, documentos de organismos públicos y sociedad civil organizada sobre el tema cuidados y violencia doméstica. También se nutrió de la sistematización “Perspectivas. Acercamiento metodológico sobre la familia y los cuidados en el marco de la violencia de género. Sistematización de experiencias piloto”, que constituye uno de los productos del Proyecto Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niños, Niñas y Adolescentes.

Se realizaron entrevistas a informantes calificados, parte de las cuales fueron realizadas por el equipo de trabajo en las experiencias piloto, con el objetivo de evaluar y obtener mejores elementos para protocolizar su práctica.

Entre las personas entrevistadas, se consultó a referentes de organismos públicos y de la sociedad civil organizada con conocimiento y experiencia en los problemas abordados por esta consultoría (políticas de cuidado, pérdida de cuidados por situaciones de violencia, políticas dirigidas a las familias, políticas en violencia doméstica, etc).

Se agradece especialmente el espacio de diálogo con Margarita Percovich, Soledad Salvador (CIEDUR), Andrés Scagliola y Patricia Cossani (Políticas Sociales-MIDES), Matías Rodríguez (INJU-MIDES), Gustavo Machado (INAU), Jorge Ferrando (INAU), ya que sus experiencias, argumentos y contraargumentos han sido valiosos aportes para los desafíos que implica avanzar en políticas públicas para la igualdad de género y generaciones.

Asimismo, se realizó un taller de discusión con adolescentes con el objetivo de enriquecer la definición de cuidados desde la propia experiencia adolescente, conocer cómo definen los cuidados, como entienden o proponen que deberían ser cuidados. En este grupo participaron adolescentes que integran programas de Aldeas Infantiles SOS, Luna Nueva – Casa Mamboretá, Preuniversitario Carrasco (PUC).

INTRODUCCIÓN


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El proyecto “Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niños, Niñas y Adolescentes”, surge como una forma de profundizar en la construcción de respuestas a los principales problemas que se evidencian en la investigación “Los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes Privados del Cuidado de sus Familias Total o Parcialmente”1, realizada por IACi y Aldeas Infantiles SOS entre octubre de 2009 y abril de 2010, que implicó un análisis del estado de cumplimiento de los derechos de las niñas, niños y adolescentes institucionalizados o residiendo en distintos entornos de acogimiento, así como de las alternativas existentes a nivel de las políticas públicas, programas y servicios para garantizar el derecho a la vida en familia y comunidad y prevenir la institucionalización.

De esta investigación surge el alto índice de niñas, niños y adolescentes separados de su familia y en situación de institucionalización, superior a 4 de cada 1.000 menores de 19 años en el país. Esta población se encontraba en centros residenciales de tiempo completo oficiales y en convenio con INAU, así como en modalidad de Cuidadoras. En lo referente a la atención recibida en estas modalidades, destaca la falta de atención individualizada y adaptada a las necesidades de cada niña, niño y adolescente, el alejamiento y desvinculación de su lugar de residencia habitual, su familia de origen y, muchas veces, la separación de los hermanos en distintos centros, incluso departamentos. A su vez, el tiempo por el que se mantiene esta situación puede ser bastante prolongado, alcanzando varios años, más aún en el caso de niñas, niños y adolescentes con alguna discapacidad. Al indagar las problemáticas mayormente enfrentadas por las familias que habían perdido el cuidado de sus hijos e hijas, se encontraron problemas de salud mental y consumo problemático de sustancias sin tratamiento adecuado o suficiente. Dentro de los factores económicos, se destaca la dificultad de acceso a la vivienda, como condición material para hacer posible el cuidado; también la pobreza económica y la falta de empleo. A su vez, el problema social que identificó la totalidad de los actores consultados fue la violencia basada en género y generaciones en el ámbito doméstico, incluyendo casos donde se produjo el asesinato de la madre en estas situaciones.

La violencia en el ámbito doméstico representa una grave vulneración de derechos humanos y apareja

1 Condon, F., González, D., Prego, C., Scarone, B. (2012). Los derechos de las niñas, niños y adolescentes privados del cuidado de su familia total o parcialmente. Análisis de su estado de cumplimiento. Montevideo.

importantes dificultades en el ejercicio de la ciudadanía de quienes la padecen, constituyendo una de las máximas expresiones de las inequidades de género en nuestra sociedad. Ésta se conjuga con otra expresión de inequidad, representada por el hecho de que las mujeres son quienes mayormente se encuentran al cuidado de niñas, niños y adolescentes, muchas veces solas y como únicas responsables de este cuidado. De esta manera, la violencia de género produce daños en la dinámica familiar, afecta las posibilidades de brindar cuidados de quienes cuidan, lo que en un escenario de falta de corresponsabilidad en los cuidados a la interna de las familias, entre familia, Estado y comunidad, así como de articulación de enfoque de género y generaciones para la protección, muchas de estas situaciones resultan en desvinculación familiar e institucionalización de niñas y adolescentes.

En el discurso de diversos actores consultados para la investigación señalada, predominaba la visión de las mujeres que ocuparan el rol de cuidado como las únicas responsables de las niñas, niños y adolescentes, y cuando éstas no podían cumplir esa tarea se las ubicaba en el lugar de “madres abandónicas”, a la vez que los varones, padres, no aparecían como responsables o a cargo de sus hijas e hijos, evidenciándose una profunda naturalización y legitimación de su ausencia en las tareas de cuidado.

Las inequidades de género expresadas en el desigual cumplimiento de responsabilidades y tareas de cuidado, situaciones de violencia doméstica y el concepto ampliamente instalado del rol de la mujer como quien debe hacerse cargo de sus hijas e hijos en cualquier circunstancia, contribuyen al gran número de situaciones de pérdida del cuidado familiar e institucionalización de niñas, niños y adolescentes y obstaculiza fuertemente las posibilidades de revinculación y restitución del derecho a cuidar y ser cuidado.

ANTECEDENTES


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Este documento toma como base para las propuestas realizadas a las políticas públicas, los principios y normas de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN), las Directrices de Naciones Unidas sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer - Convención de Belém do Pará - y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW).

El Estado, como garante de derechos, tiene la obligación de adaptar su normativa y generar las políticas públicas y respuestas institucionales necesarias para garantizar el efectivo goce y ejercicio de los derechos humanos de todas las personas.

El recibir y brindar cuidados en condiciones de calidad y garantía de derechos, constituye un derecho de las niñas, niños y adolescentes, y de aquellas adultas y adultos referentes de su protección. El Estado, por tanto, debe generar respuestas que atiendan y respondan a los problemas que afrontan quienes cumplen las funciones de cuidado y protección, protegiendo sus derechos y apoyando sus funciones, así como las de quienes no han podido o – legítimamente - han decidido no hacerse cargo del cuidado, delegando esta tarea en terceras personas.

Derecho a la convivencia familiar y comunitaria

La perspectiva de derechos reconoce la titularidad de derechos humanos de todas las personas, desde la singularidad y diversidad, y establece las responsabilidades del Estado en la garantía de los mismos.

Desde la aprobación de la Convención sobre los derechos del Niño en 1989, las niñas, niños y adolescentes hasta los 18 años de edad, son reconocidos como sujetos titulares de todos los derechos humanos y, adicionalmente, del derecho a protección y cuidado especial por su calidad de sujeto en desarrollo. En 2004 se aprueba la Ley N°17.823, Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA) que recoge algunos de los principios de la CDN.

La Convención sobre los Derechos del Niño se sustenta en cuatro principios básicos para el cumplimiento de los derechos: el interés superior, participación, autonomía progresiva y no discriminación. El derecho a ser oído y que su opinión sea tomada en cuenta en aquellos asuntos que afecten su vida se une al principio de autonomía progresiva, que transversaliza la Convención y ubica al niño y adolescente en un ejercicio de ciudadanía acorde a su desarrollo y proceso de construcción de identidad. “En esta línea de

pensamiento la protección se entiende como libertad para el ejercicio de derechos” (UNICEF Uruguay, 2012, p.21).

Este instrumento, reconoce a la familia como grupo fundamental de la sociedad y ámbito privilegiado para el armonioso desarrollo de niñas, niños y adolescentes y establece que “debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad”. En este sentido, para que la familia sea un entorno de protección y goce de derechos de quienes la integran, son necesarias determinadas condiciones materiales y psicosociales que configuran las capacidades y posibilidades de brindar cuidado; condiciones que deben ser aseguradas por el Estado a fin de garantizar el derecho a la convivencia y cuidado familiar.

La vida en familia y comunidad es un derecho de todas las niñas, niños y adolescentes, pero de ninguna manera debe entenderse como la obligación de vivir con su familia de origen bajo cualquier circunstancia. Por el contrario, la vida y cuidados familiares son un derecho de la infancia y adolescencia que implica la responsabilidad de aquellos adultos que puedan ser referentes de su cuidado así como de quienes tienen el deber de apoyar a quienes cuidan para hacerlo posible, y que debe darse en un entorno de protección de otros derechos, como el de una vida libre de violencia.

Si las personas a cargo de un niño, niña o adolescente deciden renunciar a su guarda, o incurren en acciones u omisiones que representen una vulneración de derechos y estas acciones no son revertidas aún con apoyos externos, la situación puede derivar en una medida de separación de esos adultos-as. Sin excepción, la decisión de convivencia o no de un niño, niña o adolescente con su familia debe basarse en su interés superior y debe de considerar la institucionalización como última medida y si es inevitable, que sea por el menor tiempo posible.

El derecho a la convivencia familiar y comunitaria no alude exclusivamente a la familia nuclear, lo que supone que el cuidado de un niño que no esté siendo brindado por su padre o madre por algún motivo, pueda ser asumido, de manera total o parcial, por otro adulto-a que sea referencia de su protección, ya sea en su familia extensa u otra familia, priorizando los lazos afectivos y comunitarios.

Asimismo, la familia, cuando representa una referencia afectiva y de protección, constituye el lugar más adecuado para el cuidado de niñas, niños y adolescentes, lo que lo diferencia sustancialmente de la institucionalización y cuidado en centros residenciales, acerca de los cuales existe evidencia

CONCEPTOS CLAVE


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del efecto nocivo que conllevan en el desarrollo tanto físico, psicológico como social de los mismos, y a raíz de lo cual en el año 2013 UNICEF realiza un llamado a los Estados a poner fin a la internación de niños y niñas menores de 3 años en instituciones de cuidado.

Sin bien la vida en familia y comunidad constituye un derecho humano y el consiguiente deber del Estado de garantizarlo, la realidad indica que muchos de los factores que afectaron el cuidado familiar de quienes hoy están institucionalizados son problemáticas que, con el adecuado abordaje y apoyo, podrían ser revertidos. Por lo tanto, es necesario apostar a respuestas del sistema de protección que atiendan las problemáticas que amenazan derechos, que fortalezcan las capacidades de las familias y reconozcan la necesidad y el derecho de ser cuidados que también tienen quienes cuidan y tienen dificultades para hacerlo.

Directrices de Naciones Unidas sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños

Este instrumento fue aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas en el año 2009. Partiendo de la concepción de la vida familiar y comunitaria como un derecho de las niñas, niños y adolescentes, su propósito consiste en orientar a los Estados para mejorar el marco normativo y las políticas públicas a fin de prevenir la pérdida del cuidado parental, así como para regular las modalidades de acogimiento alternativo en la que residen quienes lo han perdido.

Las Directrices pueden agruparse bajo los principios generales de necesidad e idoneidad. Éstos refieren a que la decisión de separación de un niño-a o adolescente de su familia y su derivación a un entorno de cuidado alternativo, sólo debe ser tomada cuando se hayan agotado todas las opciones de trabajo con su familia, nuclear o extensa, y la separación constituya la única forma de proteger sus derechos. A su vez, esta medida debe ser evaluada y revisada de manera periódica, con el fin de garantizar que sea por el menor tiempo posible. La modalidad alternativa de cuidado a la que la niña, niño o adolescente sea derivado debe ser la más idónea para el correcto cuidado y desarrollo de ese sujeto, priorizando aquellas de tipo familiar, y en todos los casos deben ser alternativas seguras que protejan y promuevan derechos.

Cuidado y políticas de cuidado

Según el Grupo de Trabajo Interinstitucional del Consejo Nacional de Políticas Sociales (2012), el

cuidado puede definirse como una función social que implica acciones orientadas a promover la autonomía y prestar asistencia a las personas en situaciones de dependencia transitoria o permanente, en pro de su bienestar. Dado que esta función promueve capacidades y garantiza la supervivencia social, se constituye en un elemento clave en el mantenimiento del tejido social. El cuidado puede ser remunerado o no, pero en todos los casos implica una serie de actividades y condiciones que deben darse para que se brinde un cuidado de calidad.

El concepto de cuidado como derecho, implica la noción de co-responsabilidad entre el Estado, comunidad, mercado y familia y, dentro de ésta, la clara corresponsabilidad entre varones y mujeres adultos/as. El Estado como principal garante de derechos debe desarrollar acciones, políticas y programas que garanticen cuidados de calidad a las personas dependientes y promuevan la actividad de cuidado en condiciones adecuadas para quienes cuidan, permitiendo el desarrollo en condición de equidad.

Para analizar y aportar al problema de los cuidados, entendemos oportuno incorporar la interseccionalidad como herramienta de análisis dado que contempla la complejidad y las múltiples dimensiones (género, edad, étnico racial, discapacidad, etc) que atraviesan la producción de este problema. Esta herramienta considera especialmente la lucha de poder y los conflictos, así como los consensos y negociaciones que se generan a la hora de definir qué hacer o qué no hacer ante un problema.

Todo proceso de colocación de un tema en la agenda política responde a procesos de lucha y negociación, pero por sobre todo de voluntades políticas de escucharlo y considerarlo.

La interseccionalidad es una herramienta analítica para estudiar, entender y responder a las maneras en que el género se cruza con otras identidades y cómo estos cruces contribuyen a experiencias únicas de opresión y privilegio. Se trata, por tanto, de una metodología indispensable para el trabajo en los campos del desarrollo y los derechos humanos. (Crenshaw, 2004, p.1)

En las relaciones laborales, educativas, familiares, académicas, políticas, etcétera, pensamos y hacemos desde una posición que no es neutra, que responde a intereses (de clase, género, edad), posiciones que en un ordenamiento social jerárquico concentra privilegios


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para algunos grupos y establece relaciones de subordinación y dominación para otros.

Ante cada situación, corresponde que nos hagamos aquellas preguntas que den luz sobre las múltiples discriminaciones que pueden estar incidiendo en ella. Por lo tanto, para analizar una problemática, debemos preguntarnos cómo se expresa el clasismo, el adultismo, el racismo, el machismo, heterocentrismo, etc., específicamente en esa situación.

Perspectiva de género y generaciones

El Género, como concepto y perspectiva de análisis, permite comprender la distribución y concentración de poder en un sistema sexo-género que tiene atributos jerárquicos y que establece relaciones desiguales entre varones y mujeres o entre lo que representa lo masculino y lo femenino. En este modelo de relaciones, construido y legitimado en un sistema de dominación patriarcal, las mujeres adultas de todas las edades y la infancia y adolescencia han quedado especialmente sometidas, oprimidas y relegadas del acceso a los bienes y recursos, a los espacios de participación y decisión política, viéndose obligadas a transitar hasta el día de hoy por luchas para hacer efectivo el reconocimiento y ejercicio de sus derechos ciudadanos.

Por otra parte, el uso de la categoría de género admite la posibilidad afirmativa de sus políticas. El género al constituirse no sólo como el producto de una estructura simbólica preexistente a los individuos/as sino también como proceso de representación, hace posible las transformaciones teóricas, simbólicas o prácticas de las representaciones hegemónicas del género (Herrera, 2008, p. 57).

Teóricas feministas han logrado hacer visible que históricamente los cuidados han sido socialmente asignados a las mujeres y asumidos por éstas como trabajo no remunerado, lo que se transforma en imposición y estigma para aquellas que no han querido, o por diversas problemáticas (no atendidas) no han podido cuidar de sus hijo/as. En este sentido, persisten prácticas institucionales que siguen presionando a las mujeres para que se hagan cargo de los cuidados de las personas dependientes (niñas/os, personas con discapacidad, adultos mayores) como puedan y aunque no quieran, por el solo hecho de ser mujer.

La capacidad de generar ingresos propios y

controlar los activos y recursos (autonomía económica), el control sobre el propio cuerpo (autonomía física) y la plena participación en las decisiones que afectan su vida y a su colectividad (autonomía en la toma de decisiones) son los tres pilares de la igualdad de género y de una ciudadanía paritaria (Batthyány & Montaño, 2012, p.35).

El patriarcado, además de androcéntrico, es profundamente adultocéntrico Esto provoca que en las prácticas familiares, institucionales y también en las políticas públicas sigan operando lógicas tutelares, de apropiación, cosificación y negación de las necesidades singulares de los niño/as y adolescentes, así como de las responsabilidades del mundo adulto de acompañar y guiar el ejercicio de los derechos de la infancia y adolescencia.

La elaboración de las políticas públicas desde una perspectiva de derechos humanos requiere la consideración de principios básicos como el derecho a la participación, a ser informado y oído en los procesos de toma de decisiones sobre cualquier asunto que pueda afectar la vida del individuo o grupos cercanos. Los niños y adolescentes se encuentran especialmente afectados en términos de poder y capacidades de decir y ser escuchados en las decisiones de los asuntos que los afectan. La participación es uno de los derechos que continúa muy lejos de ser garantizado en su sentido pleno, no sólo es uno de los más vulnerados en las intervenciones concretas que se realizan con niñas, niños y adolescentes, sino que también está ausente en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.

El enfoque de derechos, la perspectiva de género y generacional son necesarios para construir políticas y desarrollar acciones que desnaturalicen y reviertan las principales desigualdades, las estructuras de poder jerarquizadas y las relaciones inequitativas que provocan la violación del derecho humano a vivir en familia y a un cuidado de calidad de las niñas, niños y adolescentes.

Violencia de género y violencia generacional

La violencia en el ámbito doméstico, se define como aquellas acciones y omisiones, sistemáticas, prolongadas en el tiempo, que son parte de un uso abusivo de las relaciones de poder. Estas relaciones de poder desiguales se producen en una sociedad patriarcal, estratificada, que establece jerarquías y relaciones de subordinación y dominación. La intencionalidad en el ejercicio de la violencia es


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controlar a los grupos en situación de desventaja y siempre causa algún tipo de daño.

El Artículo N° 2 de la “Convención de Belém do Pará” plantea:

“Se entenderá que violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual y psicológica:

a) Que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o en cualquier otra relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya compartido el mismo domicilio que la mujer, y que comprende, entre otros, violación, maltrato y abuso sexual;

b) Que tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas, prostitución forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, así como en instituciones educativas, establecimientos de salud o cualquier otro lugar, y

c) Que sea perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, dondequiera que ocurra.”

La violencia de género se produce, nutre y legitima en un contexto de discriminación y desigualdades estructurales que afectan el desarrollo autónomo y el ejercicio de derechos de las mujeres. La subordinación, desvalorización y discriminación (carga global del trabajo, desempleo, tenencia de vivienda, brechas en los ingresos, violencia sexual en sus diferentes expresiones, etc) dan cuenta de las diferentes formas en las que se vulneran derechos humanos de las mujeres de todas las edades.

La persistencia de desigualdades se sostiene en prácticas personales, familiares, comunitarias e institucionales, que producen y reproducen la violencia.

La violencia doméstica, la trata de mujeres con fines de explotación sexual comercial y el acoso sexual son tres formas de violencia de género, las dos últimas con reciente visibilización e incipientes y débiles respuestas de protección.

En cuanto a las situaciones de violencia de género y generacional, en este documento se hace referencia a las mismas en el marco de relaciones afectivas familiares (lo que encuadra dentro de la Ley N° 17.514 de Violencia Doméstica), analizando el tipo de respuestas existentes y su articulación con otros servicios, dada su estrecha relación con la pérdida de cuidados familiares.

El reciente reconocimiento de situaciones de violencia en las relaciones afectivas (violencia doméstica), las debilidades en la prevención, protección y atención de éstas y los escasos recursos disponibles para una efectiva salida de las mismas, hacen que las mujeres se vean profundamente exigidas y limitadas, más aún si se suma que están a cargo, muchas veces en soledad, del cuidado de niñas/os y adolescentes, adultos/as mayores y/o personas con discapacidad de la familia.

Las diferentes respuestas de atención que se desarrollan en nuestro país, se encuadran en las recomendaciones de las normativas internacionales, especialmente Convención de Belém do Pará, CEDAW y la Convención sobre los Derechos del Niño, y toman las definiciones que establece la Ley de Violencia Doméstica (Ley N° 17.514).

Constituye violencia doméstica toda acción u omisión, directa o indirecta, que por cualquier medio menoscabe, limitando ilegítimamente el libre ejercicio o goce de los derechos humanos de una persona, causada por otra con la cual tenga o haya tenido una relación de noviazgo o con la cual tenga o haya tenido una relación afectiva basada en la cohabitación y originada por parentesco, por matrimonio o por unión de hecho (Ley de Violencia Doméstica, N° 17.514, 2002, artículo 2).

Discapacidad y cuidados

La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (ONU, 2006) establece claramente la obligación del Estado de asegurar y promover el ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad:

El propósito de la presente Convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente. Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, pueden impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás.


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En el preámbulo de la Convención, se reconoce especialmente la vulnerabilidad y los mayores riesgos ante la violencia, dentro y fuera del hogar, en que se encuentran las mujeres de todas las edades. Se enfatiza la importancia de prevenir, detectar a tiempo y atender las situaciones de abuso, violencia y explotación, considerando el género, la edad y la discapacidad.

En cuanto al derecho a cuidar y ser cuidado, la Convención sobre los Derechos de las Personas con discapacidad retoma los principios de la CDN y de las Directrices de Naciones Unidas sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños, en su artículo “Respeto del Hogar y la Familia”, destacando especialmente:

Los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a las personas con discapacidad para el desempeño de sus responsabilidades en la crianza de los hijos (Artículo 23.2).

Los Estados Partes asegurarán que los niños y las niñas con discapacidad tengan los mismos derechos con respecto a la vida en familia. Para hacer efectivos estos derechos, y a fin de prevenir la ocultación, el abandono, la negligencia y la segregación de los niños y las niñas con discapacidad, los Estados Partes velarán porque se proporcione con anticipación información, servicios y apoyo generales a los menores con discapacidad y a sus familias (Artículo 23.3).

Los Estados Partes asegurarán que los niños y las niñas no sean separados de sus padres contra su voluntad, salvo cuando las autoridades competentes, con sujeción a un examen judicial, determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que esa separación es necesaria en el interés superior del niño. En ningún caso se separará a un menor de sus padres en razón de una discapacidad del menor, de ambos padres o de uno de ellos (Art. 23.4).

Muchas mujeres, como consecuencia de la exposición sistemática a situaciones de violencia, algunas desde su primera infancia, pueden expresar el daño en el desarrollo de discapacidades de diversos tipos. A su vez, la discriminación y segregación que sufren las personas con discapacidad limita en forma determinante el efectivo ejercicio de sus derechos, entre ellos el derecho a cuidar y ser cuidadas.

El análisis interseccional permite explicar y hacer visible la discriminación múltiple a la que son expuestas, por discapacidad, edad y género, produciéndose prácticas de violación de sus derechos humanos, sobre todo en la desprotección ante situaciones de violencia, cuando son etiquetadas como “locas” o “incapaces”, cuando los equipos intervinientes o receptores del sistema judicial y policial no tienen la sensibilización y capacitación para la atención, cuando los servicios no tienen las condiciones físicas para que puedan acceder a distintos espacios, cuando no hay intérpretes o materiales de difusión accesibles como estrategias que garanticen el acceso a los servicios y el ejercicio de derechos.

Como consecuencia de la discriminación y omisiones por parte de las políticas públicas en el reconocimiento y protección del derecho al ser cuidadas de las personas que cuidan, muchas niñas/os y adolescentes son separados de sus madres con discapacidad, desde un enfoque tutelar, produciendo fuertes daños en las mujeres y sus hijos e hijas; cuando muchas de ellas, con apoyo y asistencia para las tareas de cuidado, podrían seguir ejerciendo el derecho a convivir y cuidar a sus hijos/as.


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Las políticas y programas de fortalecimiento y apoyo a las familias son indispensables a la hora de pensar en recorrer un camino de prevención de la pérdida del cuidado familiar de niños y adolescentes, proteger su derecho a vivir en familia y en su comunidad, así como promover acciones de desinstitucionalización de quienes se encuentran internados en centros de cuidado por situaciones de violencia de género y generacional. A su vez, además de brindar los apoyos necesarios a la familia para que pueda ejercer su rol de protección y cuidado, estas políticas deben ser parte de la garantía de los derechos individuales de sus integrantes, como el de ser protegido ante cualquier tipo de violencia.

Los cuidados, como acciones materiales y afectivas, se desarrollan en los diferentes ámbitos por los que circulan las personas. A su vez, en lo que refiere a garantía de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes, los espacios educativos formales y no formales, como la escuela y las instituciones de enseñanza media, constituyen ámbitos de cuidado, socialización y desarrollo fundamentales.

Los proyectos de atención a niñas, niños y adolescentes que despliegan acciones educativas y de cuidado, como centros de atención diurna, escuelas, centros de enseñanza media y, en especial los CAIF, Clubes de Niños, Centros Juveniles y Casas Jóvenes, cuentan con equipos técnicos que pueden orientar a las adultas y adultos de las familias para fortalecerlos en sus tareas de cuidado, y su fuerte enclave territorial, facilita la coordinación con recursos locales para derivar a las personas de cada familia a los servicios existentes para la atención de diversas problemáticas.

En el marco de esta consultoría, se destacan los servicios y programas del Estado que desarrollan respuestas específicas a los cuidados o a riesgos de perder los cuidados para aquellas familias que están en situaciones de múltiple vulneración, algunas de ellas por situaciones de violencia de género. En este sentido, se toman como relevantes: el Programa de Acogimiento Familiar de INAU, los equipos territoriales de atención familiar (ETAF), el Programa Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo y los servicios de atención a personas en situación de violencia de género y generacional.

Acogimiento Familiar de Niñas, Niños y Adolescentes

En el año 2011, INAU diseña un Plan Nacional de Acogimiento Familiar, definido como “un Sistema de Protección Integral dirigido al cumplimento del derecho a la convivencia familiar y comunitaria de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran separados transitoriamente de su familia de origen” (INAU, 2013, p.8). El acogimiento familiar pretende ser una respuesta transitoria para aquellas niñas, niños y adolescentes que momentáneamente no pueden vivir con su familia de origen. Éste, plantea como principios: el respeto a la vida en familia y el derecho a la identidad, la preservación de los vínculos afectivos y la prevención de la institucionalización. Los sujetos de protección de este programa son quienes tienen entre 0 y 18 años, pudiendo extenderse la atención hasta los 21 años, si la persona no alcanza los niveles de autonomía necesarios para el egreso.

El Programa de Acogimiento Familiar de INAU tiene por objetivo transformar el modelo del sistema de “Cuidadoras” en un modelo de Acogida Familiar, que se adecue a lo establecido en el Código de la Niñez y la Adolescencia, particularmente en el art. 12: “derecho de las niñas, niños y adolescentes al disfrute de sus padres y familia”, y crear políticas públicas que permitan cumplir con las orientación de las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños de Nacionales Unidas.

INAU, en su Memoria Anual de 2011, define la modalidad de Cuidadoras de Acogimiento Familiar como

Un recurso de apoyo temporal en situaciones en que la convivencia con la familia de origen no es posible; por tanto, se trata de asegurar el desarrollo del NNA en un entorno familiar manteniéndose la relación con la familia de origen. Finaliza cuando ese apoyo temporal deja de ser preciso, previa decisión de la autoridad competente (INAU, 2011, p.38).

A su vez, las familias acogedoras son definidas como

PROTECCIÓN DEL DERECHO A VIVIR EN FAMILIA Y LIBRE DE VIOLENCIA


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Aquellas familias con un fuerte compromiso social y sentido de solidaridad y hospitalidad. Ellas brindan un espacio en sus hogares, en forma transitoria a NNA que atraviesan situaciones familiares o de vida complejas, hasta tanto se resuelva su situación y puedan volver con sus familias de origen o pasar a formar parte de una nueva familia a través de la adopción (INAU, 2011, p. 38).

Las familias acogedoras se diferencian en tres categorías en el Plan, según la existencia o no de vínculo previo entre el niño o adolescente y esta familia. La Familia Extensa, donde hay vínculo de consanguineidad; la Familia Ampliada, con la que hay vínculo de parentesco y/o afinidad pero no de consanguineidad y la Familia Ajena, donde no hay relación de consanguineidad ni vínculo previo. También se prevé la modalidad de Familia Especializada, según características personales especiales de los niños, niñas y adolescentes; Familia de Cuidados Transitorios o Urgencia, como respuesta a situaciones de emergencia; Familia de Atención Permanente, cuando no existen otras posibilidades de convivencia, y Familia de Atención en Tiempo Parcial, que asumen el cuidado de los niños algunas horas por día.

La selección, acuerdos de trabajo y el seguimiento de cada familia que entra al programa de acogimiento familiar están protocolizados. La familia que acoge (familia amiga, extensa o ampliada) asume la responsabilidad del cuidado transitorio de los niños y adolescentes, para lo que recibe apoyos técnicos y económicos, cuando sean requeridos para la garantía de derechos de los derechos de quienes se encuentran a su cuidado2.

Dado que en la familia extensa y ampliada existe un vínculo previo de afecto entre el niño-a o adolescente y la familia, aunque no haya consanguinidad, el Plan de Acogimiento Familiar enuncia que estas modalidades de acogimiento tienen prioridad sobre aquellas donde no existe vínculo previo.

Si bien esto se establece en el Plan Nacional de Acogimiento Familiar, llama la atención la reciente modificación normativa del Código de la Niñez y la Adolescencia, que incorpora la inserción en una familia adoptiva como respuesta de cuidado alternativo ante una separación supuestamente provisoria de un niño, niña o adolescente de su familia. Según esta disposición legal, la medida de “inserción en una

2 Para ampliar la información se recomienda ver protocolos de acogimiento familiar y la estructura de los acuerdos cuando se ingresa al programa en www.inau.gub.uy

familia del Registro Único de Aspirantes a Adopción” debe aplicarse preceptivamente, “salvo motivos fundados en el interés superior del niño”, siempre que en el momento de la decisión provisional no pueda hacerse cargo de los cuidados la familia biológica o extensa. Sólo si no es posible el cuidado a cargo de personas que tienen interés en la adopción, es posible disponer la integración del niño, niña o adolescente en un hogar de acogimiento familiar (art. 132.1 del Código de Niñez y Adolescencia, en la redacción dada por la Ley 19.092). Una respuesta de esta naturaleza obstruye la posibilidad de intervención con la familia de origen para la permanencia del niño en la misma, dado que el sentido de la adopción es la permanencia del vínculo adoptiva y no su reversión.

Las respuestas en caso de separación definitiva son análogas a las ya mencionadas para la separación provisional; el Código de Niñez y Adolescencia establece:

De no resultar posible mantener al niño, niña o adolescente en su familia de origen, sea esta biológica o extensa, el Juez con competencia en materia de Familia correspondiente a la residencia de los adoptantes, hará lugar a su separación de la misma y dispondrá otras formas de inserción familiar, procurando evitar la institucionalización. A tales efectos dispondrá, en orden preferencial, la inserción en una familia para su adopción seleccionada por los equipos competentes del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, de acuerdo con lo establecido por el artículo 132.6 de este Código, la inserción en hogares de acogida, tenencia por terceros (artículo 36) y finalmente la internación en un hogar institucional que ofrezca garantías para su adecuado desarrollo (artículo 133 del Código de Niñez y Adolescencia en la redacción dada por la Ley N° 19.092, Separación definitiva).

Priorizando el cuidado del niño o adolescente en su entorno más cercano, preservando su identidad, vínculos afectivos y comunitarios, si se han agotado las instancias con la familia nuclear, la familia extensa y ampliada deben tener prioridad ante cualquier familia ajena. En este sentido, la familia adoptante representa un tipo de familia ajena dado que no tiene ningún vínculo previo con el niño, niña o adolescente, no es parte de su familia ni de su comunidad.

Estrategia de Cercanías

La Estrategia Nacional de Fortalecimiento de las Capacidades Familiares, Cercanías, es una política


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interinstitucional (MIDES, MVOTMA, ASSE, ANEP/CODICEN e INAU) para la atención a familias en situación de extrema vulneración. Para ser parte de este programa, los grupos familiares son seleccionados a partir de un índice que integra la situación de pobreza extrema y la situación de vulnerabilidad socio-familiar. Las familias son identificadas por equipos de campo de la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social (DINEM-MIDES) y a través de un diagnóstico que realizan servicios en el territorio (Nodos y redes locales, Oficinas del MIDES, SOCAT, Centros INAU, Centros Educativos y de Salud, entre otros).

Esta Estrategia se propone3:

Transversalizar las políticas sociales con una mirada plural sobre las familias como sujeto privilegiado de sus acciones. Mejorar la articulación de servicios a nivel territorial, promoviendo el trabajo en red y la integralidad en las respuestas, superando fragmentaciones y presuposiciones. Desarrollar un trabajo de proximidad con las familias de vulnerabilidad extrema. Favorecer el acceso efectivo a las prestaciones sociales básicas existentes.

Los equipos territoriales de atención familiar (ETAF) están integrados por técnicos en Trabajo Social, Psicología y otras disciplinas sociales y humanas. Trabajan con 40 familias cada uno. Según informe 2012, son 45 ETAF a nivel nacional. Cada ETAF es gestionado por una organización de la sociedad civil. Los equipos tienen como objetivos “Fortalecer a las familias en sus funciones de cuidado, socialización, crianza y desarrollo de sus integrantes. Contribuir al acceso de las familias a los beneficios y prestaciones sociales a las que tienen derecho.” La intervención tiene una duración de 9 meses y, cumplido este plazo, puede extenderse nueve meses más.Jóvenes en Red

Jóvenes en Red es un programa del Gobierno iniciado en julio de 2012, dirigido aquellos jóvenes entre 14 y 24 años que se encuentran en situaciones de pobreza y/o vulneración de derechos4. La coordinación

3 Información extraída de Folleto. “Cercanías. Estrategia Nacional de Fortalecimiento de las Capacidades Familiares”.

4 Cuando tomamos el concepto de vulnerabilidad, hacemos referencia a una situación de vulneración de derechos y/o de discriminación producto de estar en una posición de subordinación en una sociedad estratificada, que genera situaciones de exclusión y violación de derechos. En este caso,

corresponde al MIDES en articulación con el MEC - MTSS – MDN – MDYT -ANEP/UTU/CES – INAU. El programa se desarrolla en nueve departamentos (Montevideo, Canelones, San José, Artigas, Salto, Paysandú, Rivera, Tacuarembó y Cerro Largo).

Se define que cada 20 jóvenes trabaje un educador/a con 30 horas semanales destinadas a construir una estrategia de inclusión educativo-laboral, para lo cual pueden contar con apoyos económicos, becas, etc., destinadas a garantizar el cumplimiento de las actividades previstas en el marco del proyecto.

Uruguay Crece Contigo

Este programa, plantea como objetivo general

Consolidar un sistema de protección integral a la primera infancia, a través de una política pública que garantice los cuidados adecuados de las mujeres embarazadas y el desarrollo integral de niños y niñas menores de 4 años desde una perspectiva de derechos.

Como objetivos específicos se propone:

a) Generar conocimiento útil para el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas de protección dirigidas a la Primera Infancia a través de la articulación interinstitucional de la información existente, la generación de información necesaria y el desarrollo de la investigación, b) Desarrollar acciones educativas y de promoción para incidir en el comportamiento y la calidad de vida de las familias y mejorar la calidad de los servicios, a efectos de favorecer un desarrollo infantil apropiado, c) Disminuir la incidencia de los factores de riesgo socio-sanitarios, y el daño en niños y niñas menores de 4 años y de mujeres embarazadas, priorizando las situaciones de mayor vulnerabilidad, d) Fortalecer las instituciones, redes y dispositivos territoriales para garantizar el mejor desarrollo del sistema de protección social vinculado a la primera infancia (Presidencia, pp.2-3).

La población objetivo son hogares con mujeres embarazadas y/o niñas y niños menores de 4 años, priorizando aquellas situaciones que presenten

para los jóvenes, la discriminación por edad, género y clase social componen situaciones de especial vulneración.


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vulnerabilidad social y/o sanitaria. Para la identificación de estos hogares se utiliza la información de la Tarjeta Uruguay Social de Mides.

Servicios de Atención a personas en situación de violencia doméstica

El Estado, a través de sus instituciones, ha desarrollado diferentes respuestas, estrategias, servicios y protocolos de actuación para prevenir y atender las situaciones de violencia doméstica5. En este apartado, se destacan las respuestas (servicios de atención) que tienen los objetivos y las capacidades técnicas (equipos interdisciplinarios, formación en violencia, enfoque de género, generaciones y derechos) para atender específicamente esta problemática.

En el departamento de Montevideo, desde 1996, funciona el programa Comuna Mujer a cargo de la Secretaría de la Mujer de la Intendencia de Montevideo en convenio con organizaciones de la sociedad civil. Brinda dos servicios gratuitos, uno jurídico y otro psicosocial. Funcionan un total de 11 Comunas Mujer en el territorio de Montevideo.

También se cuenta con un servicio telefónico de orientación y apoyo a mujeres en situación de violencia doméstica: 0800 4141 o *4141 desde celulares. Fue creado en 1992 por la Secretaría de la Mujer de la Intendencia de Montevideo en convenio con una organización de la sociedad civil. El servicio tiene cobertura nacional, es gratuito, confidencial y anónimo.

El Instituto Nacional de las Mujeres del Ministerio de Desarrollo Social (Inmujeres), desde el 2005 diseña e impulsa la creación de un Sistema de respuestas frente a la Violencia basada en Género6.

Existen 16 Servicios Públicos de atención a Mujeres en situación de violencia basada en género7, que funcionan a través de convenios con organizaciones de la sociedad civil. Brindan atención pisco-social y legal, con patrocinio letrado en juicios en el interior del país, a mujeres de 18 años o más que estén en situación de violencia doméstica, además trabaja en la detección, primeras respuestas, orientación y

5 Para un mayor conocimiento de las respuestas desarrolladas por el Estado para las mujeres adultas, ver el “Diagnóstico sobre las Respuestas del Estado ante la violencia contra las mujeres en Uruguay” (González, Calce, Magnone, Pacci)

6 En marzo de 2013, como parte del proceso de reestructura del Ministerio de Desarrollo Social, los Servicios Públicos de atención a Mujeres en situación de Violencia basada en Género pasan a estar en la Dirección de Desarrollo Social del Mides.

7 Para mediados de 2014 se prevé la instalación de servicios en los tres departamentos restantes.

derivación de otras formas de violencia basada en género (trata con fines de explotación sexual comercial y acoso sexual laboral). La atención es voluntaria, gratuita y confidencial. A su vez, desde 2011 se han ido incorporando más profesionales a los servicios, como parte de dispositivos móviles que tienen como objetivo facilitar el acceso de las mujeres a la atención, a través de la difusión de la respuesta y del fortalecimiento de las acciones de detección, sensibilización y apoyo de los operadores/as en zonas urbanas y rurales de cada uno de los departamentos. En este momento, 12 de los 16 servicios cuentan con dispositivos móviles.

Desde enero de 2012, el Ministerio de Desarrollo Social en convenio con una organización social, tiene en funcionamiento una Casa de Breve Estadía para mujeres en situación de violencia doméstica que implican riesgo de vida. En este servicio, las mujeres con o sin personas a cargo, tienen un espacio de protección, son acompañadas en crisis que suponen estar en una situación de riesgo, asesoradas y atendidas por un equipo psico-social y legal.

El Servicio Público “Tobilleras”, de atención a personas que tengan dispuesta la medida de uso de la tecnología de presencia y localización en situaciones de violencia con alto riesgo de vida, del Ministerio de Desarrollo Social en convenio con una organización social, funciona desde febrero de 2013. El mismo cuenta con dos equipos, uno para la atención de varones y otro para la atención de mujeres que tengan dispuesta la medida. Los equipos desarrollan una atención psico-social y cuentan con asesoría jurídica, durante el tiempo que dura la medida.

El Proyecto Alternativas Habitacionales Transitorias para mujeres en proceso de salida de situaciones de violencia doméstica, es una respuesta pública desarrollada por el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiental, para aquellas mujeres que transitan un proceso de salida de la situación de violencia, y la problemática habitacional es un obstáculo para concretar el alejamiento de la persona agresora. La solución que se brinda, consta de una garantía de alquiler y subsidio por monto de 12 UR durante un período de 2 años. Los servicios derivantes se comprometen a seguir acompañando la intervención en violencia y coordinando el acceso a soluciones habitacionales definitivas.

El Sistema Integral de Protección a la Infancia y Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV), comienza a funcionar en 2007 y tiene como objetivo principal la defensa del derecho a la no violencia hacia niñas, niños y adolescentes. Está presidido por el Instituto del Niño y Adolescentes del Uruguay e integrado


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por el Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Salud Pública, Ministerio del Interior, Administración Nacional de Educación Púbica, Poder Judicial y las Organizaciones de la Sociedad Civil en convenio con INAU para la co-gestión de los Servicios especializados en la atención a niños, niñas y adolescentes en situaciones de maltrato y abuso sexual; y cuenta con el apoyo de UNICEF y PNUD.

Este sistema ha descrito un modelo de atención que tiene un fuerte énfasis en la interinstitucionalidad. A nivel departamental, plantea la instalación de Comités de Recepción local (CRL) conformados por representantes de los sectores públicos y privados vinculados a la protección de la infancia y adolescencia. El SIPIAV define entre sus objetivos la recepción de situaciones, realizar una primera evaluación y organizar la estrategia de trabajo con la familia cuya situación se esté abordando. A su vez, define la conformación de equipos de atención local interinstitucionales para las situaciones más graves, seguimiento de las situaciones, actividades de sensibilización y prevención, elaboración de mapas de rutas locales y protocolos, así como el acompañamiento en la atención.

El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay en convenio con organizaciones de la sociedad civil, desarrolla respuestas de atención a través de los ‘Centros especializados en la atención a víctimas de maltrato, violencia familiar y abuso sexual’. Los mismos realizan un abordaje psico-social y legal con los niños-as y adolescentes y sus referentes familiares protectores. Hasta el momento existen 5 servicios con estas características en Montevideo, 3 en Canelones y 1 en San José.

El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay co-gestiona con Organizaciones de la Sociedad Civil 6 centros de atención de 24 horas para niñas, niños y adolescentes y la referente familiar en situación de violencia doméstica.

La mayoría de las Intendencias del interior del país, informan tener algún tipo de respuesta a situaciones de violencia doméstica y el 20% no cuenta con ningún servicio o recurso para la atención. (González, Calce, Magnone, Pacci, 2013)

El Ministerio del Interior ha elaborado la “Guía de Procedimiento Policial. Actuaciones en violencia doméstica y de género”, un sólido instrumento para orientar las prácticas en atención a la violencia doméstica en las sedes policiales. El 26 de octubre de 2010, por Decreto N° 317/2010, es reglamentada la ley N° 18.315 de Procedimiento Policial para la Actuación en Violencia Doméstica.

El Ministerio de Salud Pública ha elaborado la guía “Abordaje de Situaciones de Violencia doméstica hacia la Mujer. Guía de Procedimientos en el Primer Nivel de Atención de Salud”. La misma contempla el abordaje a situaciones de violencia hacia mujeres de 15 años y más. Este instrumento ha sido reglamentado el 27 de noviembre de 2006 por Decreto 494/2006 el cumplimiento de la ley 17.514 en el sector salud. También se ha construido el “Mapa de ruta para la prevención y atención de situaciones de maltrato y abuso sexual infantil en el sector salud”.

La Administración Nacional de Educación Pública ha diseñado dos protocolos de actuación en violencia doméstica: “Mapa de ruta para las situaciones de maltrato y abuso sexual en niños, niñas y adolescentes detectadas en el ámbito escolar” y “Situaciones de Violencia Doméstica en Adolescentes. Protocolo para enseñanza media” que plantea el marco teórico y de procedimientos para la prevención, detección y atención, desde las instituciones educativas en articulación con otros sectores, de situaciones de violencia hacia niñas, niños y adolescentes.


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sufren en su gran mayoría mujeres, niñas, niños y adolescentes en el marco de las relaciones afectivas (violencia doméstica) ha sido encabezado por mujeres, que desde las organizaciones sociales, junto con feministas académicas, políticas e integrantes de instituciones del Estado, han logrado visibilizar el problema en la agenda pública y exigir la adecuación de la normativa nacional y las políticas a los compromisos asumidos al ratificar las Convenciones CEDAW y Belém do Pará.

La protección de la infancia y adolescencia ante la violencia tiene avances pero continúan siendo insuficientes, y lejos están de adecuarse a lo establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño. En cuanto a las respuestas de prevención y atención, sólo se cuenta con servicios de atención especializados en maltrato y abuso sexual en Montevideo y zona Metropolitana. La enunciación de compromisos interinstitucionales e intersectoriales para la generación de acciones de prevención y atención en violencia hacia niños, niñas y adolescentes no se ha traducido en destinar tiempos y recursos humanos que desarrollen esas tareas de acuerdo a las necesidades del problema. A su vez, el acceso al sistema policial y judicial de niños, niñas y adolescentes y las garantías de acciones protectoras ante la violencia doméstica y sexual es una deuda actual con la infancia y adolescencia de nuestro país.

El estudio sobre “Prácticas de crianza y resolución de conflictos familiares. Prevalencia de maltrato intrafamiliar contra niños, niñas y adolescentes” informa que

el 82% de los adultos entrevistados reporta alguna forma de violencia psicológica o física contra un niño de su hogar. Más de la mitad de los entrevistados (59%) manifiesta haber utilizado alguna forma de castigo físico contra el niño de referencia y el 15% declara haberle infligido fuertes castigos corporales (maltrato físico severo o muy severo). (De los Campos, Solari, González, 2008, p. 6).

En estos años, se ha registrado un aumento en el número de denuncias por violencia doméstica. Este hecho se puede vincular con el efecto de las estrategias, que desde el Estado y la sociedad civil organizada se vienen desarrollando e impulsando para dar visibilidad al problema, crear respuestas de atención y estimular el pedido de ayuda. Según los datos del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior, entre enero

En 2008, el Gobierno Nacional se comprometió en el diseño un Sistema Nacional de Cuidados (SNC). Este compromiso representa la intención de avanzar en las políticas públicas y matriz de protección social de nuestro país. Los ejes propuestos en el SNC son la regulación, servicios, así como la promoción de un cambio social hacia la corresponsabilidad entre varones y mujeres, entre el Estado, el mercado, la comunidad y las familias en las tareas de cuidado.

Se busca el diseño de una política pública que permita dar respuesta a la compleja tarea de promover el desarrollo integral de niñas y niños, y el apoyo a las familias en el cumplimiento de la misma, por medio de acciones que reduzcan la carga de trabajo no remunerado que desarrollan las mujeres para brindar cuidado a la población en cuestión. La población objetivo de este sistema en construcción son los niños y niñas (0 a 12) donde se prioriza el grupo de 0 a 3 años, las personas adultas mayores dependientes y las personas con discapacidad dependientes.

Se propone la integración de diversas respuestas institucionales e incorpora perspectivas de análisis como la de género, generaciones y discapacidad. En 2013 se informa que este Sistema no va a comenzar su ejecución ese año por no asignarse presupuesto para el mismo, quedando postergada su implementación.

Políticas públicas y la incidencia de la violencia en los cuidados

El Informe Mundial sobre la Violencia contra los Niños y Niñas, del Experto Independiente para el Secretario General de Naciones Unidas sobre la violencia contra los Niños, concluye

En todas las regiones, en absoluta contradicción con las obligaciones de los Estados con respecto a los derechos humanos y a las necesidades de desarrollo de los niños y niñas, muchas formas de violencia contra la infancia siguen siendo legales, autorizadas por el Estado y socialmente aprobadas (Paulo Sérgio Pinheiro, 2006, p. 6).

La violencia de género y generacional es un problema especialmente grave en nuestro país; el reconocimiento de su existencia, la desnaturalización de las prácticas que la producen y la construcción de respuestas integrales que garanticen protección y reparación, continúan siendo desafíos para plasmar en las políticas públicas. El proceso de lucha por hacer visible la opresión y vulneración de derechos que

SISTEMA NACIONAL DE CUIDADOS


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y octubre de 2013, se registraron 20.650 denuncias por violencia doméstica en todo el país. En las cifras presentadas por el mismo Ministerio el 25 de noviembre de 2013, en los últimos 12 meses fueron asesinadas 51 mujeres en todo el país, de las cuales 27 fueron asesinadas en situación de violencia doméstica (18 en Montevideo y 9 en el interior del país). Ese mismo año se produjeron 12 intentos de asesinato de mujeres por violencia doméstica, lo cual si se suman los homicidios y las tentativas de homicidio, se mata o se intenta matar a una mujer cada 9 días.

Si bien el número de denuncias policiales por violencia doméstica es un dato que no define el problema en su magnitud, ya que no todas las personas en situación de violencia doméstica recurren a la denuncia, en especial los niños, niñas y adolescentes, este dato sí da cuenta de que afecta a un alto porcentaje de nuestra población.

De la encuesta de prevalencia de violencia doméstica8 entre mujeres mayores de 15 años asistidas en servicios de salud públicos y privados, se desprende que el 27,7% de las mujeres usuarias de estos servicios en localidades urbanas del país, manifiesta haber vivido episodios de violencia doméstica en alguna de sus expresiones. El 14 % de las situaciones de violencia identificadas se produjeron cuando la mujer se encontraba embarazada.

El Sistema Integral de Protección a la Infancia y Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV), presenta información sistematizada por el Sistema de Información para la Infancia (SIPI). En el informe de Gestión 2013 del SIPIAV se presentan los datos suministrado por SIPI a partir de la información reportada por las OSC especializadas en convenio con INAU, Línea Azul y servicios de INAU (Club de Niños, Centros Juveniles, Caif, etc) a nivel nacional. Si bien se reconoce que la información es incompleta, destaca el registro de 1.319 situaciones de violencia hacia niñas, niños y adolescentes, lo que equivale a 3 situaciones de violencia por día. El 58% correspondían a situaciones atendidas y reportadas por las OSC especializadas en convenio con INAU, ubicadas en Montevideo y zona metropolitana, el 29% por la Línea Azul y el 13% restante por los otros servicios de INAU. En cuanto a las edades de los afectados en las situaciones registradas, el 24 % se encontraba en la franja etárea de 0 y 5 años, el 48% entre 6 y 12 años, y el 27% entre 13 y 17 años.

8 Encuesta de Prevalencia en Violencia Doméstica entre las mujeres mayores de 15 años asistidas en servicios de salud públicos y privados. Ministerio de Salud Pública, República Oriental del Uruguay.

De las 1.319 situaciones, 891 fueron seleccionadas para un análisis más profundo de la información existente. En lo que respecta a tipos de violencia, no se registran diferencias significativas por sexo en incidencia de maltrato físico, emocional o negligencia. Sin embrago, en el abuso sexual se destaca que las tres cuartas partes de las víctimas son niñas y adolescentes mujeres.

En un 87% de los casos, las niñas/os y adolescentes se encontraban en situaciones de violencia crónica, lo que complejiza la intervención y dificulta las posibilidades de interrupción de la situación de violencia. La cronicidad alerta sobre el vacío en las respuestas de atención oportuna, tanto en estas situaciones como en las que probablemente tengan aquellas que no pudieron ser identificadas aún por las instituciones y comunidades en las que circulan niños, niñas y adolescentes. Las situaciones de violencia crónica, sumadas a la convivencia con quienes agreden, obstaculizan el diseño de estrategias de abordaje y aumentan significativamente los riesgos y daños en las niñas, niños y adolescentes víctimas, pudiendo incluso conducir a su muerte (por asesinatos o suicidios).

Las niñas/os y adolescentes que viven en un entorno donde sus madres sufren violencia, también son víctimas directas de estas situaciones y sufren sus consecuencias en diversas formas. Estar expuesto a un entorno sexista, de dominio y opresión, a un ambiente autoritario y de imposición, genera daños.

Cabe considerar la relevancia que asume un tipo especial de violencia contra niños-as y adolescentes, como es la exposición a violencia doméstica. En la tipología adoptada no está considerada como un tipo específico y se ha optado por su inclusión como una manifestación especial del maltrato emocional. Por sus características, frecuencia y gravedad inserta en la dinámica familiar y que explica en gran parte los comportamientos violentos y su naturalización, se considera relevante mencionar su presencia (….) Los niños y adolescentes que conviven con violencia doméstica y presencian el comportamiento violento de un adulto hacia otro, ven afectados su desarrollo y genera necesariamente un gran temor, aun cuando la violencia no esté dirigida directamente hacia ellos. Si está dirigida contra un ser querido (generalmente la madre) adquiere proporciones aún mayores, dado que el desarrollo psíquico del niño implica la identificación en los vínculos tempranos y fundamentalmente con aquel adulto que proporciona los cuidados maternos (SIPIAV, 2012, p.30).


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En la actualidad, uno de los graves problemas presentes en las prácticas y políticas institucionales, es el desconocimiento de la existencia de la violencia hacia la infancia y adolescencia, o el minimizar la magnitud y graves daños que produce la exposición a la violencia de género. Una prueba de ello son las dificultades constatadas a nivel judicial para disponer medidas de no acercamiento ante situaciones de violencia hacia niños, niñas y adolescentes. En situaciones que han sido evaluadas como de altísimo riesgo de vida para las mujeres adultas a cargo de niños y adolescentes, donde hay claros indicadores de que el agresor reviste peligrosidad por las conductas que despliega hacia su pareja o ex pareja, no visualizan estas conductas como violencia directa hacia los niños y adolescentes, por lo que no suelen imponerse medidas cautelares para protegerlos.

Como ejemplo alarmante, el Servicio Público de atención a personas que tengan dispuesta la medida de uso de la tecnología de presencia y localización en situaciones de violencia con alto riesgo de vida “Tobilleras” atendió, entre octubre de 2013 y marzo de 2014, 79 casos donde había 142 niñas, niños y adolescentes involucrados, de los cuales sólo 25 tuvieron contempladas medidas de no acercamiento del agresor.

La violencia de género produce efectos directos en los niños y las niñas que son testigos o que conviven en un ambiente violento. En consecuencia, cuando estamos ante mujeres víctimas de violencia de género, y son madres, debemos de tomar conciencia de que estamos ante más de una víctima. (Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer, España, 2011).

Las mujeres que han sido sometidas a violencia crónica pueden presentar dificultades para cuidar a sus hijos e hijas. De esta manera un alto porcentaje de niños, niñas y adolescentes institucionalizados lo están debido situaciones de violencia sufridas por sus madres, además de la violencia generacional a la que también estaban expuestos.

A su vez, la casuística demuestra que un importante número de mujeres solas o con hijos/as a cargo que se encuentran viviendo en refugios, tuvieron como determinante del uso de este recurso, situaciones de violencia de género y en particular la violencia doméstica.

Asociado a esto, la falta de acciones afirmativas, políticas públicas traducidas en respuestas institucionales que atiendan los múltiples problemas que se suman a la dinámica de violencia, y la falta

de un sistema de cuidados con respuestas que fortalezcan la acción de cuidado, son un factor de gran incidencia en las dificultades para salir de las situaciones de violencia y, a su vez, en la pérdida de cuidados que conduce a la institucionalización.

Estos desenlaces son ocasionados por múltiples carencias en el sistema de protección, así como por el desarrollo de prácticas con importantes dificultades para interseccionar las perspectivas género y generaciones, que presionan a las mujeres en situaciones de extrema vulnerabilidad a hacerse cargo, sin apoyo, del cuidado de sus hijos e hijas, y cuando éstas no están en condiciones de hacerlo, los niños, víctimas, son institucionalizados. El SIPIAV informó que entre 2011 y abril de 2012, el 55% de los niños que ingresaron a hogares de protección de INAU tuvieron como causa de ingreso situaciones de violencia doméstica.

La pérdida del cuidado familiar es una de las consecuencias de la violencia, que puede producirse debido al uso de la institucionalización como medida de protección pero que resulta en un doble castigo para las víctimas, quienes luego de padecer graves situaciones de abuso y maltrato, son separadas de sus lugares habituales, sus hermanos y otros referentes adultos de cuidado, cuando no se logran intervenciones y respuestas que garanticen efectivamente la interrupción de la violencia y la protección en ambiente familiar y comunitario.

Contar con servicios que atiendan de forma especializada e integral las situaciones de violencia, supone formación y disponibilidad del tiempo necesario para valorar la situaciones, mapear los recursos existentes y acompañar estrategias que eviten la institucionalización; así como en los casos donde ésta se define necesaria, diseñar estrategias de acompañamiento, desde el territorio, que hagan que la medida de privación del cuidado familiar sea por el menor tiempo posible.

Niñas, niños y adolescentes privados del cuidado de sus familias9

Si bien el derecho de las niñas, niños y adolescentes a ser cuidados en un entorno familiar, resguardando

9 En Uruguay se cuenta con la información de aquellos niños, niñas o adolescentes que residen en modalidades de acogimiento dentro del sistema formal, ya sea gestionada directamente por el Estado o mediante convenios con OSCs. No se tiene información sobre aquellos niños, niñas y adolescentes que no están siendo cuidados por sus familias y se encuentran en instituciones de atención privadas sin convenio con el Estado.


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sus vínculos más significativos, y la obligación del Estado de brindar apoyo a las familias y adultos referentes para que puedan cumplir su rol de cuidado y protección, se encuentran respaldados en varios instrumentos de creación derechos a nivel nacional e internacional, este derecho se encuentra vulnerado para miles de adolescentes, niñas y niños de nuestro país.

En diciembre de 2013, según datos aportados por SIPI, la población registrada por INAU que residía en alternativas de cuidado ascendía a 5.047. En este número, se contemplan las niñas/os y adolescentes de entre 0 y 17 años de edad que viven en hogares residenciales y modalidad de alternativa familiar que incluye el sistema de Cuidadoras y las modalidades de Familia Amiga y Familia Extensa, así como también población mayor de 18 años, en su mayoría con discapacidad, que se encuentra institucionalizada.

Del total, 4.272 son niñas, niños y adolescentes de 0 a 17 años, de los cuales 1.266 vivían en alguna alternativa de tipo familiar, mientras que los restantes 3.006 lo hacían en modalidad residencial de tiempo completo. En el tramo de 0 a 12 años, 864 niñas/os vivían en alternativa familiar, mientras que 1.500 en hogares de tiempo completo. En el caso de los adolescentes de 13 a 17 años, sólo 402 de ellos recibían cuidados en modalidad familiar, mientras que 1.506 vivían en residenciales de tiempo completo.

En cuanto al tiempo de permanencia en estas alternativas, el 68,4% de los niños y adolescentes pasaron hasta 2 años institucionalizados, el 16,8% entre 3 y 5 años, mientras que un 14,8% pasaron entre 5 y 17 años en esta situación, lo que para muchos representó casi la totalidad de su vida. A su vez, la población de adolescentes, niñas y niños con discapacidad es la que se ve afectada por los tiempos de institucionalización más prolongados, dado que los datos revelan que de un total de 775 jóvenes de 18 años en adelante, 408 han pasado más de 13 años en situación de institucionalización.

El elevado número de niñas, niños y adolescentes que residen en modalidades alternativas de cuidado habla de un país donde históricamente la separación de los niños de sus familias y posterior institucionalización ha sido de extendido uso, revelando el enfoque tutelar y de doctrina de la “situación irregular” que sustenta estas prácticas. Mientras que en países vecinos como Argentina, Brasil, Chile o Paraguay la tasa de institucionalización no supera los 200 cada 100 mil niños y adolescentes, en Uruguay esta cifra supera los 40010. Si bien esto puede indicar una mayor

10 López, A., Palummo, J. (2013). Internados. Las prácticas judiciales de institucionalización por protección de niños, niñas

intervención del Estado uruguayo en comparación con otros países de la región, también revela el tipo de medidas a las que se recurre en situaciones de vulneración de derechos de niñas y niño.

Existe amplio consenso en las teorías de desarrollo infantil acerca de que los vínculos afectivos significativos son claves en la estructuración del individuo, a nivel de su desarrollo físico, emocional, cognitivo y social, sobre todo en etapas tempranas de su vida, pero también durante toda su infancia y adolescencia. De la misma manera, numerosos estudios demuestran las consecuencias negativas de la institucionalización en niñas, niños y adolescentes.

El Estado debe garantizar que los niños, niñas y adolescentes puedan crecer y desarrollarse en un entorno protector, donde reciban cuidado y atención, pero además, ese entorno debe ser de tipo familiar y si no puede ser en su familia de origen o familia extensa, deben procurarse otras alternativas al cuidado residencial-institucional.

El cuidado institucional se caracteriza por el escaso intercambio con otros entornos sociales y de participación, con rutinas rígidas homogéneamente establecidas para toda la población que allí reside, escasez de referentes afectivos, personal con altos índices de rotación y elevados ratios de adultos-niños, que redunda en una escasa estimulación y acompañamiento en las diferentes etapas del desarrollo de los niño/as y adolescentes. Si bien estas condiciones tienen consecuencias muy nocivas en distintas áreas, la condición de sujetos en desarrollo permite una mayor capacidad de adaptación y transformación ante cambios favorables. Esto se comprueba en varios casos donde la vuelta de un niño, niña o adolescente a su familia de origen, su pasaje a residir en una alternativa de cuidado de tipo familiar o con una familia adoptiva, produjo cambios favorables en su integración social, salud física y mental, así como en la adaptación y rendimiento académico11.

El Grupo de Expertos Europeos para la Transición del Cuidado Institucional al Cuidado de base Familiar y Comunitario, señalan los efectos nocivos que pueden acarrear los prolongados períodos de institucionalización12. En los casos de niñas/os

y adolescentes en la ciudad de Montevideo. Montevideo: UNICEF Uruguay.

11 Palummo, J. (2013). La situación de niños, niñas y adolescentes en las instituciones de protección y cuidado de América Latina y el Caribe. UNICEF: Panamá.

12 European Expert Group on the Transition from Institutional to Community-based Care. (2012) Common European Guidelines on the Transition from Institutional to Community-based Care. Brussels.


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pequeños, estos efectos son más dañinos, y en el caso de los adolescentes, que en nuestro país son quienes registran los tiempos de permanencia más elevados en situaciones de institucionalización, el daño se produce por la prolongada estadía en residenciales, de los que muchas veces se desvinculan siendo mayores de edad.

El Informe Mundial sobre la Violencia contra Niños y Niñas, destaca que el maltrato sufrido en los entornos residenciales es seis veces mayor que en aquellas alternativas de cuidado de tipo familiar y la probabilidad de sufrir abuso sexual es cuatro veces más alta13, ubicando esta problemática como una de las más graves vulneraciones a los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes que ocurren en las situaciones de institucionalización.

A su vez, las respuestas de institucionalización no generan un espacio de referencia para el resto de la trayectoria vital de quienes egresan, por lo cual la vida en instituciones y la desvinculación con las referencias familiares genera un corte con las redes afectivas que son un soporte clave para el desarrollo autónomo, la confianza en sí mismo y en otros, la integración social y la proyección hacia la vida adulta.

Las Directrices de Naciones Unidas establecen principios y medidas básicas para asegurar el goce del derecho a vivir en familia y recibir protección, para aquellos niños y adolescentes que se encuentran en situación de riesgo de pérdida del cuidado familiar o que lo han perdido. Ponen el acento en la prevención de la pérdida del cuidado, la adopción de medidas preventivas de apoyo y fortalecimiento a la familia y cuidadores. Establecen expresamente que ningún niño/a, o adolescente deberá ser separado o no reintegrado a su familia a causa de condiciones materiales o económicas.

En Uruguay, en el documento de “Perfil de Centros de Atención Integral de Tiempo Completo para Niños, Niñas y Adolescentes” se establece que:

13 Pinheiro, P. (2006). Informe mundial sobre la Violencia contra Niños y Niñas. Ginebra: Naciones Unidas.

La modalidad de atención en tiempo completo, está dirigido a niños/as y adolescentes cuya amenaza o vulneración de derechos condiciona su interés superior, y en los que se ha agotado toda otra alternativa que permita la convivencia con su familia, referentes u otros grupos de acogida.

Es una de las alternativas del Estado para dar efectividad en aquellos casos de excepción mencionados, a su obligación de garantizar la protección y promoción integral de los derechos del niño y del adolescente.

La intervención debe ser acotada en el tiempo y cumplir con la finalidad estricta de restitución de derechos amenazados o vulnerados. (INAU, 2008, pp.2-3)

En base a las observaciones del Comité de Derechos del Niño al Estado uruguayo, acerca de la necesidad de aplicar medidas de desinstitucionalización y reducción del tiempo de permanencia de niños-as y adolescentes en residenciales, desde noviembre de 2008 INAU habilita a las organizaciones en convenio para la atención de tiempo completo, a brindar servicios de cuidado por medio de dispositivos residenciales y/o atención en contexto familiar.

La modalidad de atención en contexto familiar se dirige a niñas, niños y adolescentes cuyos derechos han sido vulnerados y se ha determinado su ingreso a la modalidad de atención de tiempo completo, donde se identifican referentes familiares o no familiares con quienes puede desarrollarse una intervención con el objetivo de “garantizar al niño, niña o adolescente y su familia el goce pleno de sus derechos, en el ejercicio del vínculo dentro de su contexto de referencia evitando los perjuicios que produce la institucionalización prolongada”14.

El trabajo en esta modalidad de atención permite al niño-a y adolescente mantener la convivencia con su familia y referentes afectivos, a la vez que se interviene desde una lógica de corresponsabilidades, desde centros de referencia, para proteger el ejercicio de derechos del niño y apoyar las capacidades de protección y cuidado de la familia. Para brindar este apoyo, se destinan recursos económicos y técnicos para el núcleo de referencia. Actualmente, son 470 las niñas, niños y adolescentes atendidos en contexto familiar a nivel nacional.

14 INAU (2008). PERFIL: Centros de atención integral para niños, niñas y/o adolescentes. Nivel de Atención I.


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Institucionalización, violencia de género y generacional

En nuestro país, las principales causas de separación de un niño o adolescente de su familia y posterior institucionalización responden a situaciones de pobreza, problemas de salud mental y consumo problemático de sustancias sin tratamiento, y a situaciones de violencia doméstica y de género15.

El perfil de ingreso de la población de 0 a 18 años atendida por INAU en modalidad de tiempo completo, señala que provienen de hogares pobres, en situaciones de exclusión social y que no cuentan con redes sociales de apoyo. En todos los casos, las causas representan problemáticas sociales prevenibles y reparables, que debieran ser abordadas por un conjunto de políticas públicas sin desembocar, como ha sucedido históricamente, en una excesiva judicialización, separación familiar y posterior institucionalización de niños y adolescentes.

El informe Internados publicado por Unicef en 2013, ubica al maltrato como motivo de institucionalización del 41,7% de los niños de 6 a 11 años y del 12,9% de los adolescentes de 12 a 17 años para el año 2010. De esta misma población, un entorno del 16% posee como causa de institucionalización la vulneración de derechos asociada a condiciones de pobreza.

En cuanto a las intervenciones en las situaciones de riesgo de pérdida del cuidado donde ésta termina produciéndose, para la población adolescente de 12 a 17 años, la llegada al sistema de respuestas institucionales se produce a través de la policía. Sin embargo, en el tramo de 0 a 5 años, las situaciones son abordadas y derivadas mayoritariamente por el Sistema de Salud, Educación, MIDES y ONGs. En este sentido, una de las conclusiones del documento es la existencia de más redes de protección, políticas públicas, por ende una mayor presencia del Estado para la primera infancia. Lo contrario sucede con los adolescentes, donde el Estado aparece casi únicamente a través de intervenciones de tipo policial sin que haya, en la mayoría de los casos, apoyos de otras políticas y programas psico-sociales, a los que los adolescentes no llegan o son expulsados. Además de ser una práctica sumamente revictimizante, la llegada al sistema de respuestas institucionales a través de la policía, revela las situaciones extremas en las que se encontraban esos adolescentes, lo

15 Condon, F., González, D., Prego, C., Scarone, B. (2012). Los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes privados del cuidado de su familia, total o parcialmente. Análisis de su estado de cumplimiento. Montevideo: Aldeas Infantiles SOS, IACi.

que hace cuestionar la idea de que están incluidos plenamente en el sistema de protección.

Un dato alarmante publicado en el mismo informe, refiere a las medidas judiciales adoptadas ante las situaciones de vulneración de derechos que involucran a niñas, niños y adolescentes. En un análisis de casos reportados en 2010, se extrae que sólo en el 0,6% se resolvió el retiro del agresor de la residencia y en el 1,6% la prohibición de acercamiento; en el 20,5% de los casos no se tomó ninguna medida, mientras que en el 28,7%, el mayor número de respuestas, correspondieron a medidas de institucionalización de niños y adolescentes. Esto permite visualizar la falta de planes y políticas orientadas a prevenir la institucionalización, a proteger derechos y a no revictimizar, así como las intervenciones judiciales tutelares que terminan castigando a los más vulnerables.

La publicación Internados destaca que, según el Observatorio del Sistema Judicial, un 35,1% de las situaciones de separación familiar judicializadas no contaba con ningún informe técnico. Esto, además de revelar la falta de apoyo a las familias en situaciones de alta complejidad y riesgo, por parte de equipos profesionales, evidencia lo gravemente afectada que se ve la toma de decisiones judiciales sobre separación familiar e institucionalización. En procesos judiciales debido a situaciones de vulneraciones de derechos, donde existe la posibilidad de separación familiar, se requieren evaluaciones interdisciplinarias que tengan a los niños, niñas y adolescentes como protagonistas, para identificar adultos/as protectores y separar y/o proteger cuando corresponda, de aquellos que violentan. Por ello, la protección ante la violencia debería requerir, medidas restrictivas respecto a los agresores y no sobre las víctimas. En situaciones de violencia de género y generaciones, las intervenciones y decisiones respecto a los cuidados suelen estar atravesadas por fuertes prejuicios de clase y de género que obstaculizan el trabajo con las familias y las niñas/os y adolescentes. Parte de esto se refleja en el perfil de quienes son institucionalizados, en su gran mayoría provenientes de hogares pobres o en extrema pobreza, que a su vez han padecido situaciones de abuso y maltrato.

Los prejuicios que operan a la hora de abordar estas situaciones obstaculizan la identificación de factores protectores en las familias, lo que dificulta el diseño de estrategias tanto para prevenir la separación familiar como para promover la revinculación y reintegro de aquellos niños que han sido separados. Las familias y mujeres que han perdido el cuidado de sus hijos e hijas suelen quedar ubicadas como negligentes o abandónicas, a pesar de que no han recibido los


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apoyos y alternativas suficientes para no perder ese cuidado.

En efecto, en materia de fortalecimiento de capacidades de cuidado de la familia, protección de los derechos de sus integrantes y prevención de situaciones de pérdida total del cuidado familiar, se evidencia una notoria falta de políticas de apoyo a las personas a cargo del cuidado de niñas, niños y adolescentes para que puedan ejercer sus derechos y cumplir sus responsabilidades. Estos apoyos trascienden las transferencias monetarias o apoyos materiales, ya que deberían sustentarse en programas de fortalecimiento de capacidades y cuidado familiar.

Adolescentes en Uruguay. El grupo sin cuidados

“Todo niño y adolescente tiene derecho a las medidas especiales de protección que su condición de sujeto en desarrollo exige por parte de su familia, la sociedad y del Estado” (Art.3 CNA).

La Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030 (ENIA) describe profundamente la situación de este grupo en nuestro país16, y se funda en el reconocimiento de inequidades intergeneracionales que inciden en el acceso al bienestar de las poblaciones más jóvenes. Para el desarrollo de un país en condiciones democráticas, es imperativo garantizar el goce de derechos de toda su ciudadanía. El apoyo a las familias es una de las líneas prioritarias de la ENIA.

En la sociedad, los adolescentes son nombrados como sujetos de intervenciones altamente costosas, estigmatizantes y dañinas como lo es la privación de libertad, pero no son definidos ni se discuten responsablemente los procesos de exclusión y descuido que los afectan o cómo generar políticas y programas de cuidado de esta población.

En algunas entrevistas realizadas a los efectos de esta consultoría sobre el Sistema de Cuidados en diseño, al referirse a la pertinencia de las poblaciones definidas como meta, los entrevistados evidencian resistencias a visibilizar a los adolescentes como sujetos con derecho a ser cuidados. Incluso en escenarios donde se justifica la diferenciación entre políticas de cuidado y políticas educativas, se recurre al argumento de que los adolescentes son atendidos en el sistema educativo como justificación para no contemplarlos en el sistema de cuidados.

La exclusión de los adolescentes como población con necesidades de cuidado no puede estar sostenida en

16 Ver documento “Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010 - 2030”

una supuesta vinculación al sistema educativo. En este sentido, si analizamos los datos de desvinculación del sistema educativo y las dificultades de acceso al mercado laboral (considerando que lo hagan en condiciones legales), vemos el alto el porcentaje de adolescentes que quedan excluidos de espacios educativos y laborales, incidiendo en el tránsito a la vida adulta en condiciones de inequidad.

Cuanto antes se asuman roles adultos, en peores condiciones se lo hace. Verónica Filardo (2010:5) identifica cuatro eventos fundamentales en este proceso: la salida de la educación, el ingreso al mercado laboral, la constitución de domicilio diferente al hogar de origen y el inicio de la vida reproductiva, a partir de los cuales identifica características y tipos de transiciones. Tomando como referencia principal ese análisis, se formulan aquí propuestas de orientaciones y políticas dirigidas a enfrentar los problemas e inequidades que allí se observan. La importancia de esta etapa lleva a plantear como hipótesis que intervenir decididamente en ella contribuirá a romper los procesos de reproducción de exclusiones y de la pobreza, los cuales están sólidamente instalados en la sociedad uruguaya actual (Lasida, 2011, pp.139-140).

Para el desarrollo integral de esta población, las políticas de cuidado necesitan coordinar y considerar las particularidades, competencias, limitaciones y obstáculos que presentan otras políticas, como la educativa. Desde una perspectiva de derechos, el Estado es garante de los derechos humanos. Cada sector o institución estatal tiene su misión, visión y programas prioritarios, pero una política de Estado necesita coordinar esfuerzos y aprendizajes para garantizar el ejercicio de derechos de todos sus ciudadanos/as.


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El Estado se enfrenta al desafío de asumir un nuevo enfoque de las políticas sociales de nueva generación, consistente en reconocer al cuidado como derecho universal, de forma que los tres pilares clásicos del bienestar vinculados a la salud, la educación y la seguridad social, están siendo complementados con el denominado ‘cuarto pilar’, que reconoce el derecho a recibir atención en situaciones de dependencia (Montaño, 2010), no ya de forma residual (como excepción cuando no hay familia que pueda asumirlo sino como obligación del Estado. (Batthyany, Genta, Perrota, 2013, p.8).

Según el informe presentado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al 12 de junio de 2012, aproximadamente 67.000 niños, niñas y adolescentes de nuestro país se encontraban en situación de trabajo infantil, entendiendo éste como todo aquel trabajo desarrollado por personas menores de 15 años y por el trabajo peligroso llevado adelante por las y los adolescentes de entre 15 y 17 años. Si consideramos el trabajo doméstico intensivo realizado por la población adolescente, esta cifra sería mucho mayor.

Quienes no ingresan a la educación media y quienes la van abandonando están ingresando precozmente y en general en malas condiciones en roles adultos, al dejar la educación formal y asumir roles domésticos y de cuidado familiar en el caso de las mujeres (primero de hermanos y otros familiares y luego de sus propios hijos) o de generación de ingresos (a través de empleos precarios, informales, de pésima calidad) en el caso de los varones. Un grupo pequeño tempranamente excluido de los roles sociales esperados: no son estudiantes y no trabajan. (Lasida, 2011, p.144)

Según la “II Encuesta Mundial de Salud Adolescente” que elaboró el Ministerio de Salud Pública (MSP), realizada en 2012 a estudiantes de segundo, tercero y cuarto año de liceos públicos y privados de localidades de todo el país con más de 5.000 habitantes; en relación al suicidio en adolescentes, se destaca que el 10.1% de los adolescentes uruguayos intentó suicidarse una o más veces. Un 11.2% planeó cómo hacerlo y el 12.3% pensó alguna vez en la posibilidad de quitarse la vida. En el informe se subraya que el cuidado y la calidez en los cuidados son claves para la prevención. A su vez, entre los adolescentes que dijeron haber sido abusados sexualmente, el 37.4% intentó autoeliminarse. Presentan más intentos quienes dicen estar y sentirse solos.

Según la investigación “¿Ni Ni? Aportes para una nueva mirada”, publicado en 2011 por el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del porcentaje de jóvenes que están desvinculados del mercado laboral y de los espacios educativos, las mujeres están sobrerrepresentadas entres quienes se hacen cargo de los ‘quehaceres del hogar’. En este sentido, “vale destacar el hecho que 8 de cada 10 jóvenes mayores de 24 años que no estudian ni trabajan son mujeres (…) y un 88% de los jóvenes que dejaron su empleo por razones familiares son mujeres”.

El “Informe Estado de la Población Mundial 2013. Maternidad en la niñez: Enfrentar el reto del embarazo adolescente” del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA,) destaca que en Uruguay la tasa de nacimientos entre adolescentes de 15 a 19 años es de 60 por cada mil mujeres, superando la tasa mundial, que se ubica en 49 por cada mil. Entre las principales causas del embarazo adolescente en Uruguay se encuentran las desigualdades económico-sociales, culturales y de género. Así, el 22.4% de las adolescentes entre 15 y 19 años con dos o más Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) son madres, mientras que sólo el 3.6% de las adolescentes sin NBI lo son. A su vez, las desigualdades territoriales también impactan en los índices de embarazo adolescente, ya que en los barrios montevideanos de contexto socioeconómico medio-alto, el porcentaje es cercano a cero, mientras que en zonas donde predominan los hogares en situación de pobreza, las cifras oscilan entre el 14% y el 17%. En 2011, Montevideo presentaba cifras inferiores a la media nacional (8% en la capital; 10% en el resto del país), mientras que Artigas y Río Negro (ambos con 14%), son los departamentos con mayor índice de embarazos adolescentes.

El Informe Nacional 2010 “Magnitud y características del trabajo infantil en Uruguay” (IPEC/OIT/INE)17 contiene información relevante sobre la situación de vulneración de derechos de las niñas, niños y adolescentes de nuestro país, acerca de la intersección de la discriminación por edad, clase social, territorio y género. Las brechas de género en el trabajo remunerado y no remunerado son contundentes; el estudio presenta que niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años son el 21% del total de la población del país, de ese porcentaje el 59.9 % se ubica en los quintiles más pobres, aumentando al 70% en las zonas rurales. Los varones trabajan de forma remunerada

17 El Informe Nacional sobre Trabajo Infantil en el Uruguay presenta los principales resultados de la Encuesta Nacional de Trabajo Infantil (ENTI) realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) entre los meses de setiembre de 2009 y mayo de 2010 en 7.004 hogares de todo el país


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más que las niñas y adolescentes mujeres (15.2% frente a un 7.7%). El 84.6% de las niñas, niños y adolescentes realiza tareas domésticas en su hogar, con predomino de niñas y adolescentes mujeres.

Las tasas de abandono del sistema educativo son mayores en secundaria que en primaria. Cuando dejan de asistir al sistema educativo, algunos varones se dedican a las tareas domésticas y al trabajo remunerado y las mujeres básicamente al trabajo doméstico no remunerado, instalándose claramente la división sexual del trabajo. La brecha en los ingresos es notablemente desigual, en aquellos casos donde varones y mujeres tienen trabajo remunerado, el ingreso de las mujeres es la mitad de la de los varones. En los hogares donde hay adolescentes que realizan trabajo remunerado, el ingreso de éstos representa el 9% del total de ingresos del hogar. (IPEC/OIT/INE)

Las modalidades y estrategias de cuidado requeridas por los adolescentes son diferentes a las que puede necesitar la primera infancia, lo que no significa que sean prescindibles. A su vez, aunque los argumentos sobren, mientras persista la acumulación de poder en el mundo adulto y las voluntades políticas se concentren en negar la realidad en la que viven los y las adolescentes, la privación de protección de derechos de la adolescencia seguirá siendo parte la realidad.

Los servicios de cuidado deben desarrollarse en función de las necesidades de los grupos destinatarios, por lo cual una tarea de cuidado como la de cambiar un pañal no debería considerarse más importante que la de escuchar a un adolescente con un mate mediante, recordarle que se tiene que levantar para ir a estudiar o llamarlo/a por teléfono para saber cómo está18(grupo de discusión adolescentes).

En las diversas conceptualizaciones sobre cuidados, la adolescencia debería ser población definida como dependiente, con derecho a un sostén afectivo y material para garantizar su bienestar. Es un llamado a la reflexión evaluar cuáles son las dimensiones de análisis, las resistencias y los puntos ciegos para que este colectivo no sea visibilizado o estudiado como sujetos con derecho y necesidades de cuidado.

Mientras persista el desconocimiento de los derechos de las y los adolescentes a ser cuidados, la igualdad de género será una meta aún más lejana de alcanzar.

18 Esta son algunas de las conductas de cuidado que los/las adolescentes consultados describen como importantes para el desarrollo de su vida.

La especificidad del trabajo de cuidado es la de estar basado en lo relacional, ya sea en el contexto familiar o por fuera de ella. En el marco de la familia, su carácter a la vez obligatorio y percibido frecuentemente como desinteresado le otorga una dimensión moral y emocional. No es solamente una obligación jurídica establecida por ley (obligación de prestar asistencia o ayuda) o una obligación económica, sino que involucra también el aspecto vincular o emocional, el que es percibido como una obligación moral. (Batthyany, Genta, Perrota, 2013, p.8).

El Estado Uruguayo, las familias y las comunidades tienen una deuda importante en la protección de derechos en general y en especial en el derecho a ser cuidado de los y las adolescentes. Es por ello que cobra especial relevancia la propuesta de reconocer el grupo de adolescentes como población destinataria del Sistema Nacional de Cuidados, priorizando aquellos adolescentes que están a cargo del cuidado de otros y que por ello ven afectado el desarrollo hacia la vida adulta (estudiar y trabajar) o que no están siendo cuidados por dificultades de los adultos referentes o por situaciones de violencia de género y generacional, o quienes hoy están privados de la vida familiar pero que con apoyos en los cuidados, podrían volver a vivir en familia.

En este sentido, además de las políticas de prevención del embarazo adolescente, las adolescentes madres y embarazadas deben ser priorizadas como población con derecho a ser cuidada, decidan o no hacerse cargo del cuidado de sus hijos/as, y si se hacen cargo, desarrollar políticas que efectivicen la garantía de los derechos a la educación y al trabajo en condiciones de equidad y protección especial.

Por consiguiente, la incorporación de la adolescencia al Sistema Nacional de Cuidados y el fortalecimiento de las articulaciones con la ENIA, el sistema educativo y laboral, los programas prioritarios como Cercanías y Jóvenes en Red, las políticas de prevención y atención a situaciones de violencia de género y generacional y las políticas de acogimiento en familia y comunidad, son claves para garantizar el derecho de adolescentes a ser cuidados, vivir sin violencia y en ambiente familiar.


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1. Los cuidados en situaciones de violencia de género y generacional1.a. CONCLUSIONES

La violencia de género, particularmente la violencia en el ámbito doméstico y de las relaciones afectivas hacia mujeres, niñas, niños y adolescentes es un problema grave en Uruguay y constituye una de las principales causas de vulneración del derecho a cuidar y a ser cuidado de mujeres, niñas/os y adolescentes.

La exposición a situaciones de violencia de género, convierte a niño/as y adolescentes en víctimas directas de ella, afectando su desarrollo y generando múltiples daños, entre ellos, sentimientos de miedo constante, desconfianza, desprotección e indefensión. El desconocimiento de que los niños/as y adolescentes son víctimas directas de la exposición a la violencia de género, es parte de una visión adultista que contribuye a perpetuar y legitimar prácticas violentas. A su vez, muchos de ellos, además de estar expuestos a situaciones de violencia hacia sus madres u otros integrantes del hogar, padecen ellos mismos situaciones de violencia física, emocional y sexual.

Los dispositivos de atención especializada, junto con respuestas articuladas desde lo interinstitucional en clave comunitaria, son centrales para acompañar los procesos de interrupción de las situaciones de violencia, para identificar riesgos de pérdida del cuidado familiar de niños/as y adolescentes y para fortalecer a aquellas personas que puedan ser referentes del cuidado y protección dentro de la familia y comunidad.

Resulta imperiosa la creación y/o fortalecimiento de las capacidades técnicas de operadores-as sociales, judiciales y policiales (cantidad de recursos humanos, formación, recursos con los que cuentan, etc.) para la atención de la infancia y adolescencia en situaciones de violencia doméstica y sexual, que hagan viable una intervención a tiempo y adecuada, transversalizando perspectivas de género y generaciones.

Si bien los servicios de atención no solucionan el problema de la violencia, ni pueden ni tienen que dar todas las respuestas que se necesitan para la salida de la misma, sí permiten una valoración y acompañamiento adecuado y acceso a la justicia, mediante estrategias que tenga a los niños, niñas y adolescentes como sujetos protagonistas de la intervención.

La interrupción de la violencia depende del despliegue de buenas prácticas de todos los sectores y actores institucionales (policiales, judiciales, sanitarios familiares, comunitarios, educativos, etc.), que intervengan desde una perspectiva de derechos, género y generaciones, así como también de acciones afirmativas y de soporte (cupos laborales, vivienda, prestaciones monetarias suficientes para la sobrevivencia, servicios de cuidado, etc.) que sustenten los procesos de salida de las situaciones de violencia y sirvan a la reparación (emocional, relacional y económica) de los daños de quienes la padecen.

En las situaciones de violencia de género que pueden significar un pérdida del cuidado familiar, podemos destacar dos aspectos que contribuyen a este riesgo; uno vinculado al daño psicológico, físico y patrimonial de quienes la sufren y otro, que surge de la inequidad de género instalada en las prácticas y políticas institucionales que excluyen acciones de apoyo y fortalecimiento hacia las mujeres en situación de violencia, que en ese momento no pueden cuidar o deciden no hacerlo. Atender estos problemas requiere incorporar la formación en género, violencia de género y violencia hacia niños, niñas y adolescentes a operadores/as de todos los programas que intervienen en esta problemática.

El cuidado no puede ser nunca responsabilidad exclusiva de las mujeres. La corresponsabilidad entre varones y mujeres, entre Estado, familia y comunidad, así como la ruptura con lógicas de propiedad de los adultos sobre los niños, es un cambio de paradigma que debe recorrerse con mayores niveles de discusión y autocrítica.

Cuando la intervención en situaciones de violencia doméstica requiere la separación de las niñas/os y adolescentes de sus progenitores suele recurrirse a la institucionalización, que muchas veces se perpetúa por tiempos prolongados, en especial quienes poseen alguna discapacidad.

Dada la falta de opciones de cuidado alternativo, la definición del lugar de acogimiento de un niño o grupo de hermanos suele basarse en los perfiles de los centro de acogida, en una disponibilidad locativa, sexo y edad de los niños, y no sobre qué opción en la más idónea para su cuidado, protección y restitución del derecho a la vida en familia. Contrariamente a lo exigido por las disposiciones nacionales e internacionales, continúa separándose a grupos de hermanos o enviando a niñas/os y adolescentes a ciudades o departamentos distintos a su lugar de pertenencia, desarraigándolos de sus afectos y recursos locales, lo que también dificulta la revinculación con su familia. Además, como se

CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES


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destaca en el Informe Mundial de Violencia contra los Niños y Niñas del Experto Independiente para Naciones Unidas, la población que se encuentra institucionalizada sufre seis veces más maltrato y riesgo cuatro veces mayor de abuso sexual que la población en cuidados de tipo familiar. Para estas niñas y niños además, no existen mecanismos de reporte de estas vulneraciones y pedidos de ayuda.

Los instrumentos internacionales, Convenciones, Reglas y Directrices son claros en la necesidad de brindar apoyos para el cuidado a los progenitores y familias para que puedan proporcionar cuidado a sus hijos e hijas, señalando enfáticamente que la separación familiar debe ser una media de último recurso y a través de un debido proceso basado en el interés superior del niño. Sin embargo, el alto índice de niñas, niños y adolescentes privados del cuidado familiar en Uruguay, evidencia que es necesario desarrollar e invertir en acciones preventivas y concientizar en el hecho de que una medida que produce daños, como lo es la institucionalización, no puede considerarse una respuesta de protección.

A su vez, priorizar el derecho a vivir en familia no puede suponer presionar a mujeres, en general madres, para que se hagan cargo en soledad y en severas condiciones de adversidad e inequidad, del cuidado de hijos e hijas.

El derecho a recibir cuidados de la población dependiente y el derecho a cuidar de aquellas personas adultas que quieran hacerse cargo de sus hijos e hijas, debe compatibilizarse con el derecho de las mujeres a vivir sin violencia, las que a veces incluso necesitan separarse de su entorno comunitario por los riesgos que provocan sus parejas o exparejas agresoras, sin que esto implique la estigmatización de ellas como abandónicas o la privación de otros derechos que le corresponden como personas y como mujeres.

“El llamado habitual a ‘fortalecer’ a la familia sin el apoyo social que este llamado implica es, de hecho, una expresión de cinismo social y de irresponsabilidad”. (Montaño, 2010: 121).

Las causas de pérdida de los cuidados en ambiente familiar, responden a problemas que deberían ser atendidos desde las políticas públicas para garantizar el derecho al cuidado familiar. Para esto, se requiere definir como prioritarias todas aquellas situaciones donde la violencia pone en riesgo el cuidado familiar de niñas/os y adolescentes, priorizando el acceso a los servicios de cuidado, prestaciones monetarias y todas las políticas que se ejecuten en el marco del SNC, en articulación con programas de acogimiento familiar

y aquellos que tienen como cometido fortalecer a las familias. A su vez, estas situaciones deben de ser consideradas especialmente en el acceso y permanencia en el mercado laboral y educativo de quienes la padecen.

Para la situación de niños, niñas y adolescentes institucionalizados, se requieren políticas públicas que incorporen la institucionalización como un problema para los cuidados, considerando los múltiples derechos que vulnera y lo perjudicial que resulta para el desarrollo de niñas/os y adolescentes.

1.b. RECOMENDACIONES

1.b.1. Estrategias de cuidado en situaciones de violencia doméstica, riesgo de pérdida de cuidados familiares e institucionalización de niñas, niños y adolescentes

• Identificaryregistrarlacantidaddeniños,niñasyadolescentes que están expuestos a situaciones de violencia de género.

• Garantizarelderechoalaatencióndecadaniño,niña y adolescente en situación de violencia de género, diseñándose estrategias de protección y considerando la singularidad de cada situación.

• Generarrespuestasyasegurarelaccesoaserviciosde atención de todas las personas involucradas, independiente de la atención que reciban las/los adultas/os, coordinando las estrategias de protección necesarias.

• Realizarevaluacionessobrecadasituacióndeviolencia de género y generacional que represente un riesgo de pérdida del cuidado de niñas, niños y adolescentes y desarrollar estrategias protectoras del derecho a vivir libre de violencia, evitando respuestas de institucionalización, y garantizando que éstas sólo se tomen como medida de último recurso y por el menor tiempo posible.

• Garantizarelderechoaparticipardecadaniña,niño o adolescente en situación de violencia de género o generacional, en la estrategia de trabajo con ellos, sus familias y otros referentes de cuidado, asegurando que sea oído y su opinión contemplada en la toma de decisiones referente a su cuidado y protección.

• Fortalecerlaarticulaciónentrelosserviciosyequipos intervinientes, priorizando la protección de las personas victimizadas y en especial el interés superior del niño, a través de metodologías que incorporen enfoques de género y generaciones, desde una ética de respeto, priorizando el derecho a vivir sin violencia y a vivir en familia.

• Priorizarelaccesoarecursosmateriales,de


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cuidados y de acompañamiento psico-social y legal para las personas en situaciones de violencia de género donde hay riesgo de pérdida de cuidados, a través de políticas focales de acceso a la vivienda, trabajo, educación y transferencias monetarias que permitan la sobrevivencia en condiciones dignas.

• Priorizar,enlaspolíticasyprogramasdefortalecimiento de capacidades parentales y apoyo domiciliario a los cuidados familiares, desarrollados tanto por MIDES como por INAU, las situaciones de riesgo de pérdida del cuidado por violencia de género.

• Fortalecereltrabajoensensibilizaciónyconcientización en materia de cuidados de niños, niñas y adolescentes con las comunidades, con énfasis en la corresponsabilidad y solidaridad, para generar redes de apoyo y sostén a las familias, y promover la incorporación de Familias Extensas y Ampliadas al Programa Familia Amiga de INAU.

• Incentivaryreconocerlasprácticascomunitariassolidarias que ya existen. Promover y reconocer como trabajo las funciones de cuidado desarrolladas desde la comunidad, optimizando las condiciones en las que se desarrolla esta tarea para quien presta y recibe cuidados, garantizando un cuidado de calidad.

• IncorporaralSistemaNacionaldeCuidados,enarticulación con las Políticas de Acogimiento de INAU, la situación de institucionalización como problema en el ejercicio del derecho a un cuidado de calidad de niñas, niños y adolescentes.

• Construirunplannacionaldecumplimientodelderecho a la vida en familia y en comunidad con estrategias de desinstitucionalización de los servicios de cuidado alternativo y estrategias de apoyo a los cuidados familiares para prevenir la separación y favorecer la revinculación de niñas/os y adolescentes y sus familias.

• Desarrollarydifundirrespuestasdeacogimientode tiempo parcial de niñas, niños y adolescentes en situación de violencia doméstica y de género, que prevengan la pérdida del cuidado familiar e institucionalización.

• Creacióndeserviciosdecuidadoyasistenciapara las familias en las que los/las adultos/as a cargo no puedan ejercer este rol solos. Considerar especialmente a las personas con discapacidad a cargo de niñas, niños y adolescentes.

• Enlasrespuestasdeacogimientoalternativo,garantizar la no separación de grupos de hermanas y hermanos y la preservación de los vínculos afectivos significativos, tanto con sus familias como los construidos en los entornos de acogimiento.

• Asegurarelaccesodeniñas,niñosyadolescentesa mecanismos efectivos e independientes de

presentación de quejas, pedido de ayuda y denuncia ante situaciones de abuso y maltrato sufrido en entornos alternativos de cuidado.

1.b.2 Fortalecimiento y mejora del alcance de instituciones y equipos intervinientes

• Mejorarlacoordinacióndelasinstanciasintervinientes (programas psico-sociales, intervenciones policiales, procesos judiciales, etc) evitando los vacíos en la atención o superposición de recursos.

• Tomaryre-adaptarlaspropuestaspresentadasen el documento de la ENIA (2010-2030) para el fortalecimiento de las familias, donde establece ‘la creación de servicios de atención a los niño/as y adolescentes mientras los padres desarrollan otras actividades, normas laborales que limiten la duración de la jornada laboral y/o establezcan flexibilidad horaria, licencias para cuidados.

• Fortalecerlaformaciónenviolencia,desdeunenfoque de género y generaciones, de aquellos profesionales integrantes de programas o proyectos de trabajo con familias, mujeres, niños, niñas y adolescentes para la detección, atención, derivación responsable y acompañamiento de los procesos.

• Capacitarsobreelderechoasercuidadodelosniño/as y adolescentes, desde una perspectiva de género y generaciones, revirtiendo lógicas tutelares y promoviendo un enfoque garantista y de corresponsabilidad.

• Promoverelintercambioycapacitacióncon operadores/as del Poder Judicial, para problematizar el derecho a vivir en familia y comunidad, respetando las relaciones afectivas de niños/as y adolescentes con su familia ampliada o extensa, independientemente del vínculo de consanguineidad, y priorizando la protección ante la violencia.

• Elaborarunplanderestitucióndelderechoalavidaen familia para cada niño, niña y adolescente que se encuentre institucionalizado, con especial énfasis en el apoyo a las capacidades de cuidado de las familias.

• Fortalecerlascapacidadesdelosequiposdeintervención (horas destinadas al trabajo, formación, recursos económicos y materiales reales, apoyos económicos, acceso a soluciones de vivienda, trabajo y atención en salud con los cuales coordinar) para que puedan acompañar procesos de fortalecimiento para aquellas familias que no están pudiendo cuidar a sus hijos-as, atendiendo las causas de la separación e incorporando la protección ante la violencia.


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2. Adolescentes sin cuidados2.a. CONCLUSIONES

A los adolescentes no los queremos cuidar

En nuestro país los y las adolescentes se encuentran en una situación de especial vulneración de derechos. La desigualdades de género y generacionales se conjugan produciendo situaciones de grave exclusión y estigmatización de este grupo.

En nuestro país, las y los adolescentes son afectados por diversas problemáticas que inciden en su desarrollo. Altos índices de desvinculación del sistema educativo, elevados porcentaje de adolescentes en situación de calle, en situación de violencia doméstica y de explotación sexual comercial, situaciones de institucionalización prolongadas, adolescentes embarazadas, adolescentes a cargo de otros familiares, altos índices de suicidio e intentos de suicidio; todo en un contexto de discursos de discriminación y culpabilización.

En cuanto a las inequidades de género, la división sexual del trabajo se expresa desde la adolescencia, por lo general, las adolescentes mujeres se dedican al trabajo no remunerado (domésticos y de cuidados) lo que contribuye a la reproducción del déficit en la autonomía económica de las mujeres adultas. A su vez, cuando realizan trabajo remunerado, las adolescentes mujeres reciben menor remuneración en comparación con los varones. En todos los casos, las y los adolescentes que trabajan, sea o no en forma remunerada, ven afectados sus derechos a la educación y recreación.

En la concepción de cuidado como un derecho, tanto de las personas dependientes como de quienes cuidan, preocupa especialmente la situación de adolescentes a cargo del cuidado de otras personas dependientes.


• EnelmarcodelaENIA(2010-2030),esclaveseguirdiseñando y desarrollando programas con el fin de generar respuestas públicas para la garantía de derechos de la adolescencia.

• Promoverygarantizarelderechoasercuidadodelas y los adolescentes, a través de la inclusión de la adolescencia (mayores de 12 y menores de 18 años según CNA) como parte de la población objetivo del futuro Sistema Nacional de Cuidados.

• Avanzarenlageneracióndepolíticaspúblicasqueefectivamente reconozcan el derecho a ser cuidados de los adolescentes, generando respuestas coordinadas entre los diferentes ámbitos de la vida de los mismos, priorizando el derecho a la participación y el desarrollo hacia la vida adulta en condiciones de igualdad.

• Priorizarenlaspolíticasdecuidadoalasylosadolescentes a cargo del cuidado de otras personas, a adolescentes en situaciones de violencia doméstica y sexual, adolescentes con riesgo suicida sin adultos que cuiden.

• Generarprocesosdedes-institucionalizaciónde los y las adolescentes que están viviendo en residenciales y atender aquellas familias que requieren asistencias especiales para sostener el cuidado de adolescentes en ambiente familiar.

• Definirapoyosespecialesalasfamiliasquepodrían hacerse cargo del cuidado de adolescentes institucionalizados, para el reintegro de los mismos a la vida familiar.

• Investigaryproducirconocimientoacercadelasrepresentaciones sociales de los cuidados de adolescentes, y acerca de las formas en la que las y los adolescentes necesitan ser cuidados.

• Problematizareincentivarprácticasinstitucionales,familiares y comunitarias de cuidados hacia adolescentes.

• Atenderaquellos/asqueestánensituacióndeviolencia doméstica o de explotación sexual comercial, vulnerados en sus derechos por situación de violencia y en riesgo de perder cuidados en ambiente familiar.

• Atenderaaquellasadolescentesmadresy adolescentes que están embarazadas, considerando especialmente su condición de adolescente. Promover la corresponsabilidad entre varones y mujeres en los cuidados en estas situaciones, generando las mismas respuestas para aquellos varones que van a ser padres.


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3. Participación de niños, niñas y adolescentes en la formulación de las políticas públicas

3.a. CONCLUSIONES

La infancia y adolescencia se encuentra silenciada y excluida de los ámbitos de poder y toma de decisiones, no habilitándose espacios de participación efectiva en la elaboración y evaluación de las políticas, programas y servicios que incidirán en sus vidas.

En situaciones de violencia doméstica y de violencia institucional, los niños, niñas y adolescentes no cuentan con espacios y mecanismos que hagan efectiva la posibilidad de acceder de forma segura a denunciar o pedir ayuda. Los espacios institucionales, sobre todo los policiales y judiciales no son accesibles ni amigables para niños, niñas y adolescentes.

La violencia doméstica y la explotación sexual hacia niños, niñas y adolescentes continúa siendo invisibilizada, negada y minimizada en cuanto a los efectos dañinos que tiene para quienes lo sufren.


• Realizarestudiosdeprevalenciasobrelaviolenciadoméstica, la explotación sexual comercial y la violencia institucional que viven los niños, niñas y adolescentes del Uruguay.

• Investigaryanalizarelalcancedelsistemaderespuestas desplegado desde el Estado para las situaciones de violencia de género y prevención de la pérdida de cuidados por estas situaciones.

• Investigaryanalizaranivelnacionallosalcancesdelsistema de respuestas de protección a niños, niñas y adolescentes en situaciones de violencia, para la prevención de pérdida de cuidados y la garantía del derecho a vivir sin violencia y en ambiente familiar.

• Instalarygarantizarelaccesoamecanismodedenuncia y pedido de ayuda para niñas/os y adolescentes, con especial cuidado en el acceso de quienes viven en situación de institucionalización.

• Garantizarelderechodeniñas/osyadolescentesaser oído y participar en los procesos de elaboración de políticas públicas, por medio de espacios formales de relacionamiento intergeneracional. Incorporar representantes de la infancia y adolescencia para aportar a la generación de conocimientos y a las políticas públicas sobre cuidados.


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