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  • Dirección General Ambiental Sectorial

    Propuesta OrganizacionalSistemas de Gestión Ambiental Municipal

    Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

  • Proyecto financiado con recursos del Crédito BIRF 3973-CO, Programa Fortalecimiento Institucionalpara la Gestión Ambiental Urbana, FIGAU

    REPUBLICA DE COLOMBIAANDRÉS PASTRANA ARANGOPresidenteMINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEJUAN MAYR MALDONADOMinistroCLAUDIA MARTÍNEZ ZULETAViceministraGERARDO VIÑA VIZCAÍNODirector General Ambiental SectorialSANTIAGO VILLEGAS YEPESCoordinador Grupo Gestión Urbana y SaludGUILLERMO LEÓN RUIZ VICTORIACoordinador Nacional Proyecto SIGAMLUIS JORGE RIAÑO RIAÑO - MARTHA ROCÍO AMAYA V. - VERÓNICA LEONTESEquipo Técnico

    UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIAInstituto de Estudios Ambientales —IDEA—GERMÁN MÁRQUEZ CALLEDirectorLAURA CECILIA OSORIO MUÑOZCoordinadora General Proyecto SIGAMLUZ ADRIANA MEJÍA ÁLVAREZ - CARLOS MARIO ARIAS S. - PEDRO G. BURAGLIA D. - OSCAR DAVID ACOSTA - GERMÁN MÁRQUEZ C.Equipo TécnicoNUBIA L. ORTEGA - JULIANA M. MONTOYAAsistentesContrato Nº 088-006/01 con el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia

    Colección completa: ISBN 958-9487-25-4Volumen 1: ISBN 958-9487-34-3

    LUZ ADRIANA MEJÍA ALVAREZPEDRO G. BURAGLIA D.Edición y textos

    MAYTE ROPAÍNCorrección de estilo

    OPCIONES GRÁFICAS EDITORES LTDA.Producción gráfica e impresión

    Impreso en ColombiaJunio 2002

  • PRESENTACIÓN

    Los Acuerdos suscritos en la Cumbre de Río del año 1992, condensados en la Agenda 21, conjuntamentecon la Constitución Política de Colombia de 1991, se han constituido en el marco general de actuaciónde la gestión ambiental para el desarrollo sostenible del Estado colombiano. En este sentido, el GobiernoNacional ha desarrollado una serie de iniciativas orientadas a consolidar los procesos sobre las materias,que ya venían ejecutándose desde décadas anteriores, y que fueron reorganizadas a través de laconformación del Sistema Nacional Ambiental SINA.

    Como consecuencia de los avances indicados, la estructura política, institucional, normativa,administrativa y financiera, que se reglamenta en el marco de la Ley 99 de 1993, reorganiza y creafunciones e instituciones para la gestión ambiental. Así, desde el ámbito nacional como coordinador delSINA, constituye al Ministerio del Medio Ambiente como órgano rector de políticas y regulaciones;desde el orden regional, redefine competencias a las antiguas corporaciones regionales y crea otrasnuevas con carácter de autoridades ambientales, representadas por las Corporaciones AutónomasRegionales y de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos; enel nivel territorial redefine funciones y competencias en materia ambiental para los departamentos,municipios, distritos, provincias y territorios indígenas.

    A través de la experiencia de gestión del SINA en sus años de existencia, el Municipio, como entidadbásica de la organización política y administrativa del país, se constituye en un actor fundamental. Es asícomo el Ministerio del Medio Ambiente, en el marco de la Política definida en el “Proyecto ColectivoAmbiental” del cuatrienio 1998 –2002, establece como una de sus prioridades el FORTALECIMIENTODE LA GESTIÓN AMBIENTAL URBANO REGIONAL, con el objeto de elevar la calidad de vida, bajo laspremisas del DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. En este sentido, a través de la Dirección GeneralAmbiental Sectorial, se diseñaron estrategias para la construcción e implementación de Sistemas deGestión Ambiental Municipal – SIGAM, buscando generar mayor capacidad para adelantar la gestiónambiental en las administraciones municipales del país.

    Los Sistemas de Gestión Ambiental Municipal – SIGAM, se constituyen en una valiosa herramienta paraque la relación estratégica, entre el Ministerio – CAR – Municipios – sectores productivos y sociedadcivil, se fortalezca, incorporando la dimensión ambiental en los procesos del desarrollo social, económicoy territorial. Consecuentemente, el énfasis de los SIGAM está orientado al fortalecimiento técnico yadministrativo de la gestión en el contexto municipal, a la coordinación interinstitucional y a laparticipación ciudadana, en el marco de los procesos de descentralización, gobernabilidad y legitimidadpromovidos por el Estado.

    Sea este aporte el punto de partida para que a futuro, y producto de las experiencias adquiridas medianteprocesos de construcción colectiva, los municipios del país lleguen a asumir sus responsabilidadesambientales de cara al futuro, bajo el reconocimiento de que el camino a seguir es el que demanda laNación.

    JUAN MAYR MALDONADOMinistro del Medio Ambiente

  • Esta serie de documentos es uno de los resultados del proyecto emprendido por el Ministerio del MedioAmbiente con el propósito de orientar y apoyar a las administraciones municipales en sus esfuerzos poralcanzar el desarrollo sostenible. El proyecto SIGAM, desarrollado entre agosto de 2001 y enero de2002 por el Instituto de Estudios Ambientales –IDEA-, de la Universidad Nacional de Colombia, teníacomo meta la conceptualización, diseño y desarrollo de un Modelo para la formulación de sistemas degestión ambiental municipal, a partir del cual los municipios colombianos contaran con una baseconceptual, metodologías e instrumentos que les permitieran realizar una mejor gestión ambiental, comoun camino para lograr la sostenibilidad social, económica y ambiental.

    El producto de este trabajo se plasma en un compendio de nueve documentos, en los cuales se desarrollala propuesta conceptual, metodológica e instrumental del SIGAM, cuyo contenido se enuncia acontinuación:

    Volumen 1. Propuesta organizacional. Contiene los fundamentos conceptuales y metodológicos quesoportan el diseño del SIGAM como una propuesta organizacional para el adecuado funcionamientode la administración municipal. Incluye el diseño del modelo conceptual, exponiendo la propuestaorganizacional, sus objetivos, elementos de base y componentes, y culmina con una propuesta dedesarrollo organizacional que se corresponde con cada una de las tres tipologías de municipiosanalizados.

    Volumen 2. Guía de Gestión Administrativa. Desarrolla, a manera de instructivo o guía, los elementosde tipo conceptual, técnico, metodológico y procedimental, asociados al ejercicio de la gestión am-biental y a la construcción y aplicación del SIGAM y brinda orientaciones para el mejoramiento de lagestión ambiental territorial. Su objetivo principal es orientar a las administraciones municipales parael ejercicio y mejoramiento de la gestión ambiental en su territorio.

    Volumen 3. Estrategias para la aplicación. Capacitación y Seguimiento Contiene las estrategiasfundamentales para la aplicación del SIGAM. Está dividido en dos partes, así: Una primera partecorresponde a la estrategia de comunicación y capacitación. Son orientaciones generales yrecomendaciones específicas para iniciar procesos municipales tendientes a la introducción yaplicación de sistemas de gestión ambiental, e incluye el material básico para capacitación en eltema. La segunda parte consiste en una estrategia de seguimiento, evaluación y monitoreo, en la quese desarrollan indicadores diseñados por el SIGAM, para el seguimiento a la gestión ambientalmunicipal, a la ejecución de los planes de acción ambiental local -PAAL-, a la capacidad de gestiónambiental municipal y a la aplicación del SIGAM.

    Los restantes seis volúmenes contienen una versión resumida de la Agenda Ambiental formulada paralos seis municipios que fueron experiencia piloto en la ejecución del proyecto. Cada Agenda contieneel perfil ambiental y el plan de acción ambiental municipal. La versión completa del documento estádisponible en cada uno de los municipios, en la respectiva Corporación Autónoma Regional y en elMinisterio del Medio Ambiente.

    PRÓLOGO

  • Se distribuyen así:Volumen 4: Agenda Ambiental Municipio de Santa Fe de AntioquiaVolumen 5: Agenda Ambiental Municipio de TubaráVolumen 6: Agenda Ambiental Municipio de IbaguéVolumen 7: Agenda Ambiental Municipio de PalmiraVolumen 8: Agenda Ambiental Municipio de BucaramangaVolumen 9: Agenda Ambiental Municipio de Pereira

    Existen, además, productos adicionales que, aunque no están incluidos en esta colección, forman partedel proyecto SIGAM y lo complementan. Son éstos: un compendio de instrumentos legales, normativosy económicos para la gestión ambiental municipal, disponible en CD-ROM, diseñado para facilitar laconsulta en temas de medio ambiente; y el documento denominado Sistematización de la Experiencia yLecciones Aprendidas, que contiene el análisis del proceso SIGAM; disponible en el Ministerio delMedio Ambiente y en el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia,sede Bogotá.

    La presentación del proyecto mediante una serie de ejemplares independientes obedece al interés dediferenciar las temáticas desarrolladas y de procurar manejabilidad a los textos, dado su carácterconceptual y metodológico. Cada uno de estos documentos expone, de manera completa, la temática alugar; sin embargo, es importante recalcar que el proyecto SIGAM es una unidad, por lo tanto, los temastratados en cada uno de los documentos de la colección se complementan con el desarrollo alcanzadoen los demás textos, con lo cual la obra completa es una referencia recomendada para la efectivaaplicación de sistemas de gestión ambiental en los municipios colombianos.

  • Colombia es un país definido dentro de su Constitución Política como un “Estado social de derecho,organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo y lasolidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”1.

    Está constituido dentro de su organización por las entidades territoriales definidas en departamentos,distritos, municipios y territorios indígenas2. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestiónde sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, en virtud de la cual, tienen los siguientesderechos3:

    • Gobernarse por autoridades propias• Ejercer las competencia que les correspondan• Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones• Participar de las rentas nacionales

    El municipio se constituye entonces en la entidad territorial fundamental de la división político -administrativa del Estado4, con autonomía política, fiscal, administrativa, dentro de los límites que leseñalen la Constitución y la ley, cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad devida de la población en su respectivo territorio. Dentro de las funciones que le determina la ley, se encuentrala de velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.

    Para apoyar el desarrollo social, económico y biofísico del territorio nacional, el Estado constituyó elSISTEMA NACIONAL AMBIENTAL, conformado por el conjunto de orientaciones normas, actividades,recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generalesambientales contenidos en la Ley 99 de 19935.

    Dentro de este marco se creó el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión delmedio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respetoy armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la misma Ley, las políticas yregulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo,uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación paraasegurar su desarrollo sostenible.

    Así mismo, se determinó la estructura institucional básica de la cual hacen parte de manera integral, 33Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible6, 4 Autoridades Ambientales Urbanas

    1 Constitución Política de Colombia, C. P., Art. 12 C. P. , Art. 2863 C. P., Art. 2874 Ley 136 de 1.994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, Art. 1° y Ley

    617 del 2000 por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994 y otras, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización,y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional

    5 Ley 99 de 1993 por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la Gestión y conservacióndel medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA – y se dictan otras disposiciones.

    6 Para efectos del presente documento, por CAR se entenderán incluidas las Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones deDesarrollo Sostenible.

    SISTEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

  • de los Grandes Centros Urbanos, 5 Institutos de Investigación y las Entidades Territoriales tales comoGobernaciones, Municipios y Distritos, con el apoyo y participación de la sociedad civil.

    En el contexto de lo indicado y como marco de referencia, en la formulación de la Política NacionalAmbiental inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002), denominada “Proyecto ColectivoAmbiental”, se establece como uno de sus programas centrales el de “Calidad de Vida Urbana”, orientandolos esfuerzos de gestión del Gobierno y el SINA, hacia el fortalecimiento de la capacidad de la sociedadpara solucionar sus problemas ambientales y aprovechar de manera sostenible las potencialidades de laoferta natural, en un esquema descentralizado, participativo y democrático.

    Consecuentemente, destaca como uno de los instrumentos fundamentales para la gestión, elfortalecimiento de la capacidad de gestión ambiental municipal, para consolidar la condición delmunicipio como eje natural de coordinación entre entidades públicas y de articulación de los actoressociales en el nivel local. Con él se pretende promover, en coordinación con las CAR, las accionesdirigidas a elevar el compromiso y la participación de los municipios en la gestión ambiental del ámbitoterritorial que les compete, de manera que se fortalezca su capacidad institucional y especialmente susunidades técnicas en cuanto al abordaje de los temas ambientales se refiere.

    La identificación, definición y diseño de los instrumentos pertinentes, dentro del contexto de la política,se propuso en razón a que, no obstante las atribuciones concedidas, el municipio es la entidad másdébil en materia de gestión ambiental, siendo así que en el proceso de descentralización administrativapor el que atraviesa el país, se le han delegado más responsabilidades, sin una estrategia previa defortalecimiento para el conocimiento, articulación y coordinación de los actores e instrumentos, con elfin de cumplir cabalmente su misión.

    El Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible yla Unidades Ambientales Urbanas de los Grandes Centros Urbanos, han venido realizando un gran esfuerzoen la incorporación de las orientaciones ambientales dentro de los procesos de desarrollo económico ysocial, de los principios universales del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río deJaneiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, materializados en la formulación de políticas,en la implementación de la Agenda 21 y la aplicación y desarrollo de su Capitulo 28 o Agenda Local 21.Dentro de este marco se han diseñado e implementado diversos programas y estrategias mediante unaimportante base instrumental representada en la planeación ambiental, desarrollos jurídicos y normativos,instrumentos económicos y financieros, técnicos, de información, participación y educación, entre otros.

    Las anteriores experiencias han permitido identificar fortalezas y debilidades en la gestión del medioambiente urbano, rural y regional, evidenciando la necesidad de definir nuevas líneas de trabajo sobretodo en lo atinente al fortalecimiento institucional, orientados básicamente a realizar una gestión integraldel desarrollo.

    Bajo esta premisa, deberá continuarse con el desarrollo de estrategias que permitan: i) convocar ycomprometer la voluntad política de los líderes y dirigentes locales; ii) fortalecer institucionalmente lasadministraciones en materia técnica para abordar la gestión ambiental, iii) generar y consolidar instanciasde coordinación en los procesos de planificación, iv) determinar y dirimir los conflictos de jurisdicción ycompetencias en las relaciones institucionales, v) convocar y hacer efectiva la participación del sectorproductivo y de la empresa privada en los escenarios de gestión ambiental pertinentes, vi) definir y generaralternativas acerca de las diferentes fuentes de recursos y el modo de acceder a ellos, así como vi) realizaracompañamiento, seguimiento y evaluaciones acerca de la eficiencia en el resultado de sus inversiones.

    En esta perspectiva, la estrategia propuesta desde el Ministerio del Medio Ambiente a través de la Direc-ción General Ambiental Sectorial, va dirigida a que conjuntamente con las Corporaciones Autónomas

  • Regionales, Corporaciones de Desarrollo Sostenible y Unidades Ambientales Urbanas de los GrandesCentros Urbanos, se construya el SINA desde la base municipal, diseñando y aplicando un instrumentodenominado SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL - SIGAM, que traducido en la Guía Ad-ministrativa que lo soporta, de manera sistémica se facilita al ente municipal, adelantar acciones integra-les y articuladas en materia de compromisos, derechos y deberes de las administraciones municipales yde sus comunidades con la gestión del medio ambiente; dentro de este marco se diseñarán y construiránlos Modelos de Sistemas de Gestión Ambiental Municipal – SIGAM, que en su desarrollo local permiti-rán que las administraciones municipales a través del instrumento indicado, definan claramente el QUÉHACER y el CÓMO HACER la gestión ambiental urbano – municipal que les compete.

    El esquema propuesto para desarrollar los Sistemas de Gestión Ambiental Municipal, ha previsto eldesarrollo de las siguientes fases: i) diseño del Modelo Teórico conceptual - SIGAM, ii) desarrollo de laGuía Administrativa para la Gestión Ambiental Municipal, iii) realización de seis proyectos piloto en elámbito municipal con acompañamiento de sus respectivas Corporaciones Autónomas Regionales, iv)asistencia técnica para la incorporación de la gestión ambiental dentro de la estructura de gestión públicamunicipal, v) capacitación, vi) socialización y difusión de las experiencias.

    En consecuencia con lo indicado, el esquema de los SISTEMAS DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL- SIGAM contempla, de manera integral y matricial, la interacción de dos partes fundamentales:

    A. Una primera parte relacionada con las potencialidades de la oferta natural asociada, así como laidentificación de los problemas ambientales urbanos y rurales, destacándose dentro de estos:

    • Potencialidades ambientales asociadas con la oferta ambiental y el uso sostenible de los recursosnaturales renovables y no renovables.

    • Problemas ambientales asociados con la gestión de los servicios públicos: residuos sólidos, acueductoy alcantarillado, energía y gas combustible, telecomunicaciones, agua potable y demás componentesconsiderados en el marco del saneamiento básico.

    • Problemas ambientales asociados con la estructura urbana: espacio público, asentamientos enzonas de riesgo, prevención y atención de desastres y transporte urbano sostenible entre otrosconexos.

    • Problemas ambientales asociados con el sector productivo: incorporación de los criterios deproducción más limpia, seguridad alimentaria (centrales de abasto, mataderos municipales, provisiónde alimentos), sistemas sostenibles de producción agropecuaria, entre otros.

    B. Una segunda parte representada por el conjunto de instrumentos de gestión materializados a través de:

    • Las políticas ambientales y sectoriales y su articulación en el nivel municipal, metropolitano y regional.• Los instrumentos básicos de planeación y sus componentes ambientales, planes de desarrollo y de

    ordenamiento, planes sectoriales, planes ambientales regionales y agendas ambientales, entre otros.• Los instrumentos jurídicos y normativos.• Los administrativos y organizacionales (agencias municipales con responsabilidades asignadas para

    adelantar gestión ambiental).• Los instrumentos económicos y financieros ( tasas, fondos, multas, etc.).• Los sistemas básicos de información municipal, que incorporen los respectivos indicadores de

    calidad ambiental y de seguimiento y evaluación de la gestión ambiental municipal.• Los instrumentos de educación ambiental (Proyectos ambientales escolares - PRAES, proyectos

    ambientales de educación ambiental - PROCEDA y de participación ciudadana (veedurías,mecanismos jurídicos, etc.).

    • Los mecanismos y espacios de coordinación, considerados como estratégicos en la construcción,implementación y consolidación del SIGAM que se definirán claramente en el contenido de los Modelos.

  • Desarrollo de los SIGAM

    Para el diseño, construcción y desarrollo de los SIGAM, se consideró fundamental partir de una importantebase de información acerca de las experiencias que en materia de gestión ambiental municipal hanvenido desarrollándose en Colombia. Estas hacen referencia a: i) desarrollo de experiencias piloto degestión ambiental urbana, municipal, regional y nacional, en los diferentes niveles de gobierno y departicipación de la sociedad civil, ii) consultorías, cartillas, documentos técnicos y guías, iii) leyes, decretosy reglamentos, iv) desarrollo de instrumentos económicos como las tasas retributivas y compensatorias,de financiación como el Fondo Nacional de Regalías, instrumentos de información, etc.

    Se previó igualmente la construcción y validación de los SIGAM, a través de la realización de experienciaspiloto en seis municipios del país, bajo la tutela de las correspondientes Corporaciones AutónomasRegionales- CAR7.

    En el desarrollo de los mismos y reconociendo el enfoque sistémico de los SIGAM, se han incorporadolos criterios propios de los procesos de mejoramiento continuo, para lo cual se aplicaron los principios delos SIGAM en municipios que comprendieran tres tipologías definidas según las siguientes características:i) dos municipios de más de quinientos mil habitantes, incorporados en áreas metropolitanas: Bucaramangay Pereira, ii) dos municipios intermedios: Ibagué, capital del Departamento del Tolima y Palmira ciudadcon funcionalidad regional importante en el Departamento del Valle del Cauca y iii) dos municipiosmenores de 50.000 habitantes, con relaciones funcionales y de interdependencia con áreas metropolitanas:Tubará, relacionado con el Área Metropolitana de Barranquilla en el Departamento del Atlántico y SantaFe de Antioquia con el Área Metropolitana del Valle de Aburrá en Antioquia.

    Se parte de la definición de las potencialidades y problemas prioritarios o más representativos de lasituación ambiental del municipio objeto de estudio y, al mismo tiempo, de la selección de las herramientaso instrumentos de gestión más estratégicos con los que cuenta la administración para solucionar dichosproblemas; contempla además, en el caso que dichas herramientas no existan, identificar los vacíos yrealizar propuestas para su respectiva construcción.

    Su desarrollo se inicia a partir de acuerdos establecidos en el marco de CONVENIOSINTERADMINISTRATIVOS DE COOPERACIÓN entre el Ministerio del Medio Ambiente, las CorporacionesAutónomas Regionales que tienen jurisdicción y sus respectivos municipios.

    El Programa ha previsto su desarrollo en dos fases. En la primera fase, iniciada durante el año 2001, sedesarrollaron las experiencias piloto, mediante la construcción e implementando de los instrumentosincorporados a los SIGAM, capacitando y prestando asistencia técnica y propiciando su construccióncolectiva a través de espacios de cooperación entre los participantes y finalmente, en el marco de laslecciones aprendidas, ajustando las herramientas surgidas del proceso de construcción de los SIGAM,para permitir replicarlos a nivel nacional.

    La segunda fase, en proceso de ejecución, considera la estructuración y puesta en marcha en el contextode cada SIGAM desarrollado para los municipios piloto, de los sistemas de información ambientalmunicipales, así como la dinamización y consolidación de los procesos de gestión ambiental municipaly regional, puestos en marcha durante la primera fase en los seis municipios indicados, esto con miras aconsolidar los modelos y establecer los ajustes que sean pertinentes, en especial con la incorporación delos criterios locales propios del devenir municipal.

    7 Bucaramanga con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB; Pereira con laCorporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER; Ibagué con la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA;Palmira con la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC; Tubará con la Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA y finalmente, Santa Fe de Antioquia con la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -CORANTIOQUIA.

  • Producto de los ejercicios adelantados, el Ministerio del Medio Ambiente a través de la Dirección GeneralAmbiental Sectorial ha considerado, como parte de las tareas encaminadas a consolidar las experienciasy así mismo expandir la aplicación de las herramientas diseñadas en el contexto de los modelos deSIGAM, implementar un proyecto de réplica nacional con las Corporaciones Autónomas Regionales ylos municipios que hagan manifiesta su voluntad de participar en este proceso de mejoramiento continuodurante los años 2002 y 2003. Su realización estará basada en procesos de construcción colectiva delconocimiento asociado y de procesos de capacitación y apropiación de los conceptos desarrolladospara los SIGAM, con el objeto de que Corporaciones Autónomas Regionales, y demás actores institucio-nales involucrados, propicien su aplicación en los demás entes territoriales bajo su jurisdicción.

    El reto a futuro es consolidar en todos los Municipios del País y con una visión de largo plazo, Sistemasde Gestión Ambiental (SIGAM), que debidamente articulados a sus estructuras administrativas, permitanincorporar en todos los procesos del devenir municipal un buen desempeño de las administracionesfrente a sus responsabilidades ambientales, incluida la mejor orientación en el aprovechamiento de losrecursos tanto humanos como técnicos y financieros disponibles, para garantizar en el mediano plazo eldesarrollo humano sostenible del país.

    GERARDO VIÑA VIZCAÍNODirector General Ambiental Sectorial

    SANTIAGO VILLEGAS YEPESCoordinador Grupo Gestión Urbana y Salud

    GUILLERMO LEÓN RUIZ VICTORIACoordinador Proyecto SIGAM- DGAS

  • CONTENIDO

    Introducción

    Capítulo 1Fundamentos conceptuales y metodológicos de la propuesta organizacional para la gestión

    ambiental municipal

    1.1 LA GESTIÓN AMBIENTAL COMO GESTIÓN PÚBLICA ........................................................ 221.1.1 La gestión ambiental en Colombia. Antecedentes ....................................................... 231.1.2 La Gestión Ambiental. Identificación de la problemática ............................................ 25

    1.1.2.1 Problemas comunes en el ejercicio de la gestión ambiental ................................ 261.1.2.2 La visión municipal. Identificación de dificultades .............................................. 301.1.2.3 Identificación de las oportunidades municipales para la gestión ambiental ......... 36

    1.1.3. Gestión Ambiental y régimen institucional del medio ambiente ................................... 381.1.3.1 Gestión pública ................................................................................................... 381.1.3.2 Gestión ambiental ............................................................................................... 401.1.3.3 Régimen institucional del medio ambiente .......................................................... 47

    1.1.4. La Gestión Ambiental Municipal (GAM) ...................................................................... 501.1.4.1 ¿Para qué se realiza la GAM? .............................................................................. 511.1.4.2 ¿Quién realiza la GAM? ...................................................................................... 52

    1.2. TEORÍAS Y MODELOS PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL ...................................................... 521.2.1 La Teoría de Modelos en el marco del SIGAM ............................................................... 53

    1.2.1.1 La definición del Modelo ..................................................................................... 531.2.1.2 Problemas de orden lógico en el uso de modelos ................................................ 551.2.1.3 Tipos de Modelos ................................................................................................ 56

    1.2.2 La Teoría de Sistemas en la gestión ambiental ............................................................... 56

    Capítulo 2Conceptualización y diseño del SIGAM. Los sistemas de gestión ambiental municipal como una

    propuesta organizacional

    2.1 ¿Qué es el SIGAM? ................................................................................................................ 612.1.1 Objetivos del SIGAM .................................................................................................... 612.1.2 Las escalas de la Gestión Ambiental .............................................................................. 62

    2.1.2.1 La visión regional. Una propuesta desde el SIGAM ............................................. 622.1.2.2 La gestión ambiental en el municipio .................................................................. 65

    2.1.3 Premisas y criterios básicos ........................................................................................... 652.1.3.1 Organizando funciones y competencias .............................................................. 652.1.3.2 Formalizando procedimientos y procesos ............................................................ 662.1.3.3 Lazos, nexos y relaciones .................................................................................... 672.1.3.4 Construyendo enfoques apropiados ..................................................................... 672.1.3.5 Esquemas apropiados a las tipologías municipales ............................................... 68

  • 14 Ministerio del Medio Ambiente

    2.2 LOS ELEMENTOS DE APOYO AL SISTEMA .......................................................................... 692.2.1 Elementos de orden normativo ..................................................................................... 72

    2.2.1.1 Determinantes de carácter constitucional ........................................................... 722.2.1.2 Determinantes de carácter legal ......................................................................... 722.2.1.3 La planificación ambiental de las entidades territoriales ..................................... 73

    2.2.2 Elementos técnicos y procedimentales ......................................................................... 742.2.2.1 Planeación y ordenamiento territorial ................................................................. 752.2.2.2 El proceso de planeación .................................................................................... 77

    2.2.3 Elementos de orden administrativo ............................................................................... 802.2.4 Elementos relativos a la participación de los actores involucrados en el proceso y a la

    coordinación de dicha participación .......................................................................... 812.2.4.1 Los actores internacionales en la gestión ambiental municipal ........................... 812.2.4.2 Actores nacionales ............................................................................................. 822.2.4.3 Actores regionales y departamentales ................................................................. 832.2.4.4 Los actores municipales ...................................................................................... 832.2.4.5 Participación y coordinación .............................................................................. 84

    2.3 EL SIGAM COMO SISTEMA .................................................................................................. 862.3.1 Componente funcional y procedimental. Funciones del SIGAM ................................... 88

    2.3.1.1 Función de planeación ....................................................................................... 882.3.1.2 Función de ejecución, seguimiento, monitoreo y control al proceso .................. 892.3.1.3 Función de coordinación .................................................................................... 892.3.1.4 Función de financiación ..................................................................................... 892.3.1.5 Función normativa y de regulación .................................................................... 902.3.1.6 Funciones de conservación y restauración, de monitoreo y control ambiental

    y de apoyo a la investigación ambiental ............................................................. 902.3.2 Componente instrumental ............................................................................................ 91

    2.3.2.1 Instrumentos técnicos ......................................................................................... 932.3.2.2 Instrumentos administrativos y gerenciales ......................................................... 962.3.2.3 Instrumentos y mecanismos para la coordinación y participación en la gestión

    ambiental municipal ........................................................................................... 972.3.2.4 Instrumentos jurídicos y normativos .................................................................... 1002.3.2.5 Instrumentos económicos y financieros ............................................................... 1002.3.2.6 Instrumentos de financiación .............................................................................. 101

    2.3.3. Componente administrativo ........................................................................................ 102

    2.4. LA PROPUESTA ORGANIZACIONAL SIGAM POR TIPOLOGÍAS ........................................ 107

    2.5. INSTRUMENTOS DE APOYO PARA LA APLICACIÓN DEL SIGAM ...................................... 1262.5.1 Guía administrativa ...................................................................................................... 1272.5.2. Estrategias para la aplicación del SIGAM ..................................................................... 127

    2.5.2.1 Estrategia de comunicación y capacitación .......................................................... 1282.5.2.2 Estrategia de seguimiento y evaluación ............................................................... 127

    2.5.3 Agendas Ambientales Municipales ............................................................................... 1292.5.4 CD-ROM compendio de instrumentos legales, normativos y económicos para la

    gestión ambiental municipal ...................................................................................... 1302.5.5 Sistematización de la experiencia y lecciones aprendidas ............................................ 130

    BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................... 131

  • Propuesta organizacional - Capítulo 1 15Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

    ANEXOS

    Anexo 1. Competencias, determinantes normativas, normas ....................................................... 133Anexo 2. Enfoques ...................................................................................................................... 148Anexo 3. Instrumentos económicos ........................................................................................... 158Anexo 4. Cooperación técnica internacional .............................................................................. 160Anexo 5. Fortalezas y debilidades locales en la gestión ambiental .............................................. 163Anexo 6. Estructuras administrativas. Funciones ambientales ...................................................... 171

    GRÁFICOSGráfico 1. La planeación ambiental regional en el momento actual ............................................ 29Gráfico 2. Gestión Ambiental Sostenible ..................................................................................... 51Gráfico 3. Actores vinculados a la gestión ambiental .................................................................. 52Gráfico 4. Relaciones entre sistemas ........................................................................................... 58Gráfico 5. Concertación para la actuación regional .................................................................... 63Gráfico 6. Planeación regional - Concertación ........................................................................... 64Gráfico 7. Gestión Ambiental Regional ....................................................................................... 64Gráfico 8. Condiciones del desarrollo sostenible ........................................................................ 68Gráfico 9. Elementos normativos ................................................................................................ 74Gráfico 10. Elementos técnicos ................................................................................................... 77Gráfico 11. Procesos e implicaciones .......................................................................................... 79Gráfico 12. Elementos de orden administrativo ........................................................................... 80Gráfico 13. Elementos de orden administrativo. Síntesis ............................................................. 81Gráfico 14. Actores Participación - Coordinación ...................................................................... 85Gráfico 15. Modelo organizacional SIGAM ................................................................................ 87Gráfico 16. Modelo organizacional SIGAM. Componentes ......................................................... 87Gráfico 17. Instrumentos para la gestión ambiental ..................................................................... 91Gráfico 18. Instrumentos, herramientas y mecanismos para la gestión ambiental ........................ 92

    ESQUEMASEsquema 1. Base del modelo administrativo SIGAM. Parte 1 ...................................................... 71Esquema 2. Base del modelo administrativo SIGAM. Parte 2 ...................................................... 71Esquema 3. La coordinación para la Gestión Ambiental Municipal ............................................ 72Esquema 4. Coordinación Ambiental Municipal Interna ............................................................. 105Esquema 5. Coordinación Ambiental Municipal Externa ............................................................. 105Esquema 6. Los espacios para la coordinación del SIGAM .......................................................... 106Esquema 7. Estructura organizacional SIGAM ............................................................................. 106Esquema 8. Estructura administrativa actual - Tipología A ........................................................... 110Esquema 9. Estructura organizacional SIGAM - Tipología A - según Modelo ............................... 111Esquema 10. Estructura organizacional SIGAM - Tipología A - Propuesta .................................... 112Esquema 11. Estructura administrativa actual - Tipología B .......................................................... 116Esquema 12. Estructura organizacional SIGAM - Tipología B - según Modelo ............................. 117Esquema 13. Estructura organizacional SIGAM - Tipología B - Propuesta .................................... 118Esquema 14. Estructura administrativa actual - Tipología C ......................................................... 122Esquema 15. Estructura organizacional SIGAM - Tipología C - según Modelo ............................. 123Esquema 16. Estructura organizacional SIGAM - Tipología C - Propuesta ................................... 124

    CUADROSCUADRO 1. Estructura administrativa SIGAM Tipología A .......................................................... 113CUADRO 2. Estructura administrativa SIGAM Tipología B .......................................................... 119CUADRO 3. Estructura administrativa SIGAM Tipología C .......................................................... 125

  • INTRODUCCIÓN

    El presente trabajo es el resultado del interés del Ministerio del Medio Ambiente en adelantar una laborintegral y coordinada, desde la Nación hacia los municipios, para involucrar la gestión ambiental en elejercicio de la gestión pública como un proceso organizado, continuo e inherente a ésta.

    De conformidad con la propuesta presentada por el Instituto de Estudios Ambientales IDEA, de laUniversidad Nacional de Colombia1, para la conceptualización, diseño y puesta en marcha de un Modelode Sistema de Gestión Ambiental Municipal, el estudio para la formulación del Modelo SIGAM partió derealizar un análisis global sobre la gestión ambiental, tendiente a identificar su situación actual y responder,entre otras, inquietudes como: Qué es la gestión ambiental municipal, Cómo se desarrolla, Con quién serealiza, sus objetivos, alcances, el ámbito de aplicación y la identificación de los recursos, mecanismose instrumentos necesarios, o disponibles, para llevarla a cabo.

    Además de contar con la experiencia acumulada por el Ministerio y el Instituto tanto a nivel deconceptualización sobre el tema, como en el desarrollo de metodologías para la formulación de AgendasAmbientales y el diseño de Guías Metodológicas para la formulación de Planes de Acción AmbientalLocal, se realizó una revisión documental que se detalla en la bibliografía general y que abarcó, entreotros, los siguientes temas:

    • La información considerada por el Ministerio y relacionada en los términos de referencia del proyecto.• Información relativa a la gestión municipal, gestión ambiental, ordenamiento territorial, ordenamiento

    ambiental; metodologías y guías existentes.• Documentación sobre teoría de Modelos y teoría de Sistemas, asociados a la gestión ambiental.• Estudio de normas relacionadas con las obligaciones de las entidades territoriales y de las autoridades

    ambientales en medio ambiente y gestión pública, (legislación colombiana), y otras relativas a lagestión ambiental (serie de normas ISO 9000 e ISO 14000), entre otras.

    • Revisión y análisis de los instrumentos y mecanismos existentes en el país, de factible aplicación parael apoyo a los procesos de gestión ambiental municipal.

    • Documentación sobre indicadores ambientales.• La información específica de cada uno de los municipios seleccionados para el desarrollo de estudios

    piloto y relativa a la gestión ambiental municipal, agendas ambientales, ordenamiento territorial ytoda la información local, que permitiera la realización de diagnósticos globales y la identificaciónde las potencialidades y problemáticas ambientales y territoriales, de los aspectos funcionales einstitucionales y del estado del arte sobre la gestión administrativa municipal.

    Para cumplir el objetivo propuesto, y tras el análisis preliminar, se planteó abordar el tema como unapropuesta que apuntara a lograr la organización de las piezas que entran en juego en la gestión ambientalmunicipal, que partiendo de la base del conocimiento de la “dotación ambiental” local se convirtiera enla brújula que orientara a los municipios para administrar esa dotación ambiental, sobre la realidad delos recursos disponibles y requeridos para hacerlo, y brindando los lineamientos que permitieran conduciry disponer la estructura municipal, para lograr los objetivos de la gestión ambiental y hacerla parte desus procesos de gestión pública. Adoptar un enfoque más esquemático, dinámico y flexible, que permitiera

    1 Propuesta presentada por el IDEA, en atención a la invitación del Ministerio del Medio Ambiente, para participar en el concurso delProyecto SIGAM. Mayo 7 de 2001.

  • 18 Ministerio del Medio Ambiente

    solucionar las dificultades de la gestión ambiental partiendo de un menú de alternativas organizacionales,principios orientadores y guías instrumentales y metodológicas.

    De otro lado, si partimos de la consideración, globalmente compartida, del municipio como un sistemaen el que intervienen una serie de procesos y factores que afectan la evolución de cada una de suspartes, la visión de una gestión municipal integral que incluye la gestión ambiental, implica suconsideración desde un enfoque sistémico.

    Bajo estas premisas, el enfoque de este trabajo se orienta a definir un marco conceptual, metodológico,procedimental y sistémico para ordenar la distribución y el funcionamiento de la administración municipal,con miras a obtener un esquema o modelo administrativo en el que se involucra el concepto de gestiónambiental en el ejercicio de la administración pública.

    Con estos insumos se definió entonces un marco conceptual para la propuesta organizacional, en el quese incluyen las variables y los elementos de fundamental consideración, por su relevancia e implicacionesen los procesos de la gestión ambiental municipal. Esta labor se nutrió con el desarrollo de experienciaspiloto en 6 municipios colombianos, los cuales, a su vez, se clasificaron en tres grupos o tipologíasmunicipales en virtud de su tamaño, de su importancia funcional regional y su condición de capitalesdepartamentales y/o de áreas metropolitanas próximas a alcanzar el millón de habitantes; ejercicio quepermitió robustecer la propuesta y ajustarla a la realidad de los municipios en cuestión, en una labor depermanente retroalimentación que favorece su autenticidad y legitimidad.

    Atendiendo estos lineamientos, este documento se ha dividido en dos capítulos en los que se plantea elmarco conceptual y contextual en el cual se desarrolla la Propuesta Organizacional del Sistema deGestión Ambiental Municipal SIGAM, partiendo de las definiciones, conceptos y elementos de base delsistema, hasta llegar al detalle de la propuesta y sus componentes, y culminando con los instrumentos deapoyo con que cuenta el municipio para el ejercicio de la gestión ambiental y para la aplicación desistemas de gestión ambiental municipal.

    El primer capítulo contiene los fundamentos conceptuales de la propuesta. Se inicia con una aproximaciónal tema, donde la gestión ambiental municipal es vista como parte de la gestión pública. Esta visión secomplementa con el marco legal e institucional de la gestión ambiental en Colombia, por ser la normauna de las bases y condicionantes tanto de la gestión pública como de la ambiental. Además de señalarlas problemáticas inherentes a la gestión ambiental, desde el ámbito regional y municipal, se identificanlas fortalezas y oportunidades con que cuentan los municipios para realizar una gestión ambiental exitosa.

    En segunda instancia se abordan, de manera sintética, las teorías de modelos y sistemas y su relación conla gestión ambiental, desde la condición de considerar el municipio como un sistema integrado pormúltiples subsistemas (el natural, el social, el económico, el administrativo, etc.), y de acometer su manejobajo una propuesta sistémica de organización administrativa, como la mejor manera de encarar unagestión ambiental que se inicie enfrentando las dificultades que experimentan los municipios colombianos.

    El segundo capítulo corresponde a la conceptualización y diseño del SIGAM: el Sistema de GestiónAmbiental Municipal como una Propuesta Organizacional. Este capítulo busca traducir las conclusionesde los fundamentos conceptuales y se orienta a explicar el SIGAM, qué lo condiciona y cómo estáintegrado. Describe la base conceptual del SIGAM, su estructura y componentes. Se define qué es elSIGAM, sus objetivos, funciones y su aporte a la solución de la problemática de gestión ambientalidentificada en los ámbitos municipal y regional.

    En segundo lugar se expone la propuesta organizacional SIGAM, su base estructural y funcional, lasvariables o aspectos que lo soportan y condicionan y los componentes del sistema, para concluir con la

  • Propuesta organizacional - Capítulo 1 19Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

    contextualización y representación del modelo SIGAM según las tipologías planteadas; es decir, la pro-puesta organizacional para cada una de las tres tipologías de municipios: el modelo traducido a esque-mas de organización administrativa y la propuesta funcional para cada una de las tipologías, en respues-ta a las condicionantes de orden normativo, técnico, administrativo y de coordinación.

    El texto culmina con una relación de los instrumentos con que cuenta el municipio para la aplicacióndel SIGAM. Básicamente describe el contenido de una serie de documentos que el proyecto ha elaboradocomo soporte metodológico y procedimental para la aplicación de sistemas de gestión ambientalmunicipal, y en ellos se han desarrollado temas considerados clave para su introducción y desarrollo,como lo son, por ejemplo, la normativa ambiental, las herramientas y mecanismos de apoyo a la gestiónambiental, los indicadores ambientales, de gestión y seguimiento, las estrategias de aplicación, seguimientoy capacitación, entre otros.

    La introducción de un Sistema de Gestión Ambiental Municipal es un proceso que, para su efectividad,requiere mucho más que una simple adopción por decreto. Como proceso implica la existencia de unascondiciones básicas, el cumplimiento de requisitos mínimos, su ordenación y planeación. Comocomplemento a la propuesta organizacional SIGAM, se ha diseñado una estrategia básica procedimentale instrumental que contiene las fases o etapas propuestas para su aplicación, con los respectivos requisitosy las condiciones que el municipio debe “cumplir” en cada una de ellas; estrategia que ha sido desarrolladaen el documento denominado Guía Administrativa para la Gestión Ambiental.

    Finalmente se adjuntan, como anexos, una serie de documentos que soportan, amplían o desarrollanalgunos de los temas tratados.

  • Capítulo 1

    Fundamentos conceptuales y metodológicosde la propuesta organizacional para la

    gestión ambiental municipal

    actuación municipal, responder lasincógnitas básicas e identificar desde elobjeto y los sujetos de la gestiónambiental, hasta el “hacia dónde”(responder al qué, cómo, con quién, paraqué, cuándo y con qué de la GAM1).

    • La construcción y adecuada utilizaciónde los instrumentos y medios paraconocer, evaluar y predecir la condicióny dinámica de los procesos ambientaleslocales, lo que incluye: El conocimientodel territorio, sus características y particu-laridades, potencialidades y problemáti-cas relacionadas con la condiciónambiental, de los recursos naturales, lascondiciones de su oferta y demanda, olas implicaciones regionales respecto a suconservación y/o aprovechamiento. Elconocimiento territorial es fundamental,y contribuye a precisar las condicionesde la actuación, a definir qué tenemos,en qué condiciones, y qué vamos aadministrar.

    El proyecto SIGAM tiene como objetivoprincipal la realización de un “Proceso deanálisis, conceptualización y propuestatécnica para desarrollar un Modelo que guíela Gestión Ambiental Municipal”. Para lograreste objetivo se plantea abordar el SIGAMcomo una propuesta organizacional:“ordenar la actuación municipal en torno ala gestión ambiental territorial”. Esto implicareconocer y poner en orden todos loselementos relacionados con el proceso degestión ambiental; por lo tanto implica laidentificación, evaluación y organización dediversos componentes y aspectos, entre losque se encuentran:

    • La conceptualización del enfoqueadministrativo: Se refiere a la construcciónde conceptos y criterios para orientar elmanejo y la administración de los recursosy medios institucionales hacia el logro deun mejor ambiente en el municipio y quepermitan hacer más eficiente e integral la

    1 GAM: Léase Gestión Ambiental Municipal.

  • 22 Ministerio del Medio Ambiente

    de otros recursos: Donde se incluyen losinstrumentos y mecanismos que sirven deapoyo al proceso y facilitan la definiciónde temas, la relación y coordinación entrelas partes, y el acceso a nuevos recursos,entre otros.

    Bajo la premisa de ordenar la actuaciónmunicipal, el desarrollo conceptual que guíala formulación del SIGAM comienza poridentificar y conocer los temas expuestos. Estaparte del documento define el marcoconceptual de la propuesta organizacionaldesarrollada por el IDEA, y contiene loselementos teóricos, asociados a la gestiónambiental y a su ejercicio bajo un enfoquesistémico, como uno de los fundamentos parael planteamiento del SIGAM.

    Este capítulo contiene los fundamentos con-ceptuales y metodológicos de la propuestaorganizacional SIGAM. Consta de dos partes,la primera se inicia con una aproximación ala gestión ambiental vista como parte de lagestión pública, y el marco legal einstitucional de la gestión ambiental enColombia.

    En segunda instancia, se abordan las teoríasde modelos y sistemas, y sus implicacionesen la gestión ambiental, bajo la premisa deconsiderar el municipio como un sistemaintegrado por múltiples subsistemas: elnatural, el social, el económico, el adminis-trativo, etc., cuyo funcionamiento, relacionese interrelaciones se constituyen en condicio-nantes para la gestión ambiental.

    1.1 LA GESTIÓN AMBIENTAL COMOGESTIÓN PÚBLICA

    Esta parte del documento analiza el papel dela administración pública en la gestiónambiental. Parte de identificar sus antece-dentes y problemas más relevantes derivados

    • El desarrollo de métodos y la aplicaciónde instrumentos que permiten planear,coordinar, evaluar y ejecutar acciones yproyectos de manera programada y com-petente que incluye la formulación deplanes, programas y proyectos y la aplica-ción de instrumentos de seguimiento yevaluación.

    • La construcción o adecuación de la baseorganizacional y funcional de la adminis-tración municipal y los grupos locales deinterés que incluye la organización dedependencias, competencias y funcionesnecesarias para afrontar las tareas degestión ambiental en forma competentey adecuada con los desafíos y objetivosplanteados por el municipio y sucomunidad. Este trabajo incluye el análisisde la gestión ambiental desde el marcode la gestión pública, la identificación delas dificultades comunes asociadas consu ejercicio, tanto regional como muni-cipal, y la identificación del potencial ode las fortalezas con que cuentan losmunicipios para soportar la aplicación desistemas de gestión ambiental como unprimer paso para orientar las soluciones,como la definición de las obligaciones dela administración (funciones, responsabi-lidades y competencias), y la evaluacióndel recurso humano, tecnológico, instru-mental y económico con que se cuentapara encauzar y apoyar los procesoslocales.

    • La evaluación y proposición de mediospara la vinculación coordinada de laoferta externa: Identificación de las instan-cias, entidades o actores con responsabi-lidades e intereses frente a la gestiónambiental municipal: instituciones, aca-demia, investigadores, Sistema NacionalAmbiental, cooperación nacional o inter-nacional, comunidades, grupos; así comolas formas más apropiadas para suparticipación.

    • La definición de medios para el manejo

  • Propuesta organizacional - Capítulo 1 23Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

    A estas inquietudes le siguieron trabajosposteriores, entre los que se destacan: laConferencia de las Naciones Unidas sobreMedio ambiente humano (Estocolmo, 1972),la creación del Programa de las NacionesUnidas para el Medio Ambiente -PNUMA-(Hábitat I, Vancouver, Canadá, 1976); el infor-me de la Comisión de las Naciones Unidassobre Medio Ambiente y Desarrollo: “NuestroFuturo Común” (“Informe Brundtland”,1987); La Conferencia Mundial sobre MedioAmbiente y Desarrollo (“Cumbre de laTierra”, Río de Janeiro, 1992), y la SegundaConferencia de las Naciones Unidas sobreAsentamientos Humanos: Hábitat II (Estam-bul, Turquía. 1996).

    Esta creciente preocupación por el temaambiental, durante los últimos decenios, semanifiesta en el también creciente interés porlograr el desarrollo sostenible y la búsquedade acciones, lineamientos, instrumentos ymecanismos que lo hagan posible, con locual el país se ha beneficiado de los avancesy la producción (conceptual, metodológica,instrumental y tecnológica), a la vez que haobtenido logros con la aplicación de inicia-tivas locales, aportando al mejoramientocontinuo.

    Algunos de esos productos son: las propues-tas para la formulación e implementación deAgendas locales, los libros verdes de lasciudades, la inclusión de indicadores de cali-dad en la gestión ambiental; la consideracióndel tema ambiental en los planes dedesarrollo, de ordenamiento territorial y enla normativa y reglamentación pertinente, entodos sus niveles; la realización de proyectosde conservación y restauración de ecosis-temas, así como los de control a la contami-nación y transporte sostenible; la valoracióndel potencial ambiental de las naciones y delos costos asociados a su deterioro y preserva-ción, la normativa sobre gestión y calidadambiental, la búsqueda de la calidad total,

    del proceso de descentralización y munici-palización iniciado en el país desde finalesde la década de los años 80, la aplicación ylogros de los últimos desarrollos normativose institucionales de la GAM y la contribuciónhecha por la legislación ambiental y urbanís-tica reciente.

    Con este recuento de antecedentes se buscamostrar cómo, paralelo a la evolución del te-ma ambiental a nivel internacional, el país hatenido una importante producción deinstrumentos, de tipo normativo y organiza-cional, principalmente encaminados a invo-lucrar el tema ambiental en las propuestas deplaneación, desarrollo y ordenamiento territo-rial y en los procesos de la gestión pública.

    1.1.1 La gestión ambiental en Colombia.Antecedentes

    En el ámbito internacional, la GestiónAmbiental tiene sus raíces en las reunionesmundiales realizadas por el llamado “Clubde Roma”, iniciadas hacia finales de los años60. Este Club estaba conformado por ungrupo de ciudadanos, intelectuales y hombresde empresa de todos los continentes, quienes,preocupados por el futuro inmediato de lahumanidad, invitaron al Grupo sobre Diná-mica de Sistemas del Instituto Tecnológicode Massachusetts (MIT) para realizar unestudio sobre las tendencias e interaccionesde un número limitado de factores queamenazaban a la sociedad global. Esteinforme diagnóstico y prospectivo, deno-minado “Los límites del Crecimiento” (1972),examina a fondo las interrelaciones entrecrecimiento de la población, desarrolloindustrial y agrícola, utilización de losrecursos naturales y contaminación delmedio ambiente. Su objetivo era llamar laatención de los responsables de laconducción de la humanidad para prever lasmedidas y las políticas que serían oportunaspara evitar una situación catastrófica.

  • 24 Ministerio del Medio Ambiente

    2420 de 1968). Un año después de la reuniónde Estocolmo, con la Ley 23 de 1973, se lanzael Código Nacional de Recursos NaturalesRenovables y de protección del MedioAmbiente, en una versión de vanguardia enLatinoamérica, modelo en su momento y aúnvigente en muchos de sus artículos.

    Luego, en 1991, se adopta la ConstituciónPolítica de Colombia: en cerca de 80 artículoshace referencia al derecho de los ciudadanosa gozar de un ambiente sano; fija responsa-bilidades ambientales al Estado y la Sociedadcivil y fomenta la participación ciudadana.

    En 1992, después de la Cumbre de la Tierra,Colciencias y la Universidad Nacional inicianel Perfil Ambiental Urbano de Colombia conel caso de Manizales, en una aproximaciónconceptual, metodológica y de gestiónmediante participación, investigación y traba-jo interdisciplinario. En el marco del compro-miso de Colombia con la Agenda 21, elDAMA y las Universidades Nacional, Javeria-na y de los Andes, realizan las Agendas Am-bientales de las localidades de Bogotá, comoherramientas de planificación para orientarel desarrollo desde la perspectiva ambiental.

    La Ley 99 de 1993 liquida el Inderena, creael Ministerio del Medio Ambiente, establecelas bases del SINA (Sistema NacionalAmbiental) y tiene en cuenta la intervenciónde las comunidades en la gestión y controldel ambiente. Este se constituye en un hechotrascendental por las modificaciones queintroduce en el manejo ambiental y susimplicaciones en la gestión ambientalnacional. Con la creación del Ministerio delMedio Ambiente y del SINA, se supera lavisión coyuntural, cortoplacista y conserva-cionista que prevaleció en el Inderena, y seinicia un proceso sistémico orientado haciael desarrollo sostenible, que, además,involucra la intervención gremial y laparticipación de la sociedad civil.

    tecnologías limpias y la gestión empresarialasociada a los objetivos ambientales (Seriede Normas ISO 9000 y 14000), entre otras.En últimas, la conciencia y valoración deltema y de su problemática y la introducciónde acciones concretas para alcanzar losobjetivos ambientales propuestos.

    Esta perspectiva internacional plantea retosy obligaciones locales. Es necesario materia-lizar instrumentos de trabajo práctico en losmunicipios colombianos y dotarlos con lasherramientas, técnicas, jurídicas y administra-tivas necesarias para la generación de planeslocales que brinden una orientación másestratégica y real de su gestión ambiental.Lamentablemente, la “capacidad instalada”en la mayoría de los municipios no permiteuna adecuada inserción de los temasambientales en sus planes de desarrollo y susPOT. Por ello, este proyecto tiene la responsa-bilidad de propiciar, a través de modelossencillos y aprehensivos, instrumentos yestrategias que permitan a los municipiosdefinir y poner en marcha su propia agendaambiental.

    En Colombia, la evolución de la GestiónAmbiental ha tenido correspondencia directacon las reuniones internacionales y con losprocesos de creación y formación del SINA,pero también en relación con el proceso dedescentralización administrativa y política delos departamentos y municipios, lo cual seha visto reflejado en la adopción de nuevasresponsabilidades y la aplicación de diversasiniciativas, que han conducido a las autorida-des municipales a realizar ajustes yadaptaciones a sus estructuras internas defuncionamiento y a asumir nuevas funcionesy competencias.

    Son indicativos de este proceso la creacióndel Instituto Nacional de los Recursos Natu-rales Renovables y del Ambiente INDERENA,adscrito al Ministerio de Agricultura (Decreto

  • Propuesta organizacional - Capítulo 1 25Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

    regulación y control, por un lado; y por otro,las de planeación, formulación ejecución yseguimiento de planes y proyectos ambien-tales sin desconocer las implicaciones de lasrelaciones del ente territorial, tanto endó-genas como exógenas.

    1.1.2 La Gestión Ambiental.Identificación de la problemática

    Pese a los evidentes logros en materialegislativa y de normas ambientales que haalcanzado el país en las dos últimas décadas,éstas no encuentran equivalencia en el nivel,medios y recursos que los municipioscolombianos otorgan a la gestión del medioambiente. Estas limitaciones se reflejan enmúltiples niveles de madurez y consolidaciónalcanzados por las entidades localesencargadas de la GAM, lo cual ha conducidoa la necesidad de aclarar el papel de lasautoridades municipales en el manejo delmedio ambiente y de organizar la asignaciónde sus funciones y competencias, en el marcode una estrategia general de fortalecimientoinstitucional de las autoridades municipales.

    En materia ambiental, la Constitución Políticade 1991 y los desarrollos legislativos poste-riores determinaron nuevas funciones yresponsabilidades a las entidades territoriales,y de manera especial al municipio comounidad básica de la actuación territorial. Elmunicipio es considerado como un actorfundamental dentro del Sistema NacionalAmbiental y la base institucional y territorialde la organización política - administrativadel país. De igual manera, en el marco delas agendas nacionales y conveniosinternacionales, las administraciones localesadquieren un papel protagónico, por laeficiencia que puede alcanzar la gestiónambiental dentro de la descentralización yla autonomía, en el fortalecimiento de lademocracia y empoderamiento de lascomunidades. Dentro de este marco, la proxi-

    Finalmente, la producción legislativadesarrollada con posterioridad a la Cons-titución Política de 1991 ha incorporado ensu articulado el tema ambiental; prueba deello se encuentra, entre otras, en la ley 152de 1994, que establece la obligatoriedad deincorporar programas y proyectos ambien-tales en los planes de desarrollo; la Ley 142de 1994 (prestación de servicios públicos),la Ley 134 de 1994, que establece criterios ymecanismos para la participación de lascomunidades en los procesos de planeaciónde las entidades territoriales, y la Ley 388 de1997, de Desarrollo Territorial, que incluyeel componente ambiental como base para elordenamiento del territorio.

    Como otro resultado de este proceso, elMinisterio del Medio Ambiente ha avanzadoen la formulación de Políticas Ambientales yen el diseño de instrumentos para la GestiónAmbiental en el país; muestra de ello son losdesarrollos logrados mediante el programaFIGAU, entre los cuales se suscribe el diseñodel Modelo de Sistema de Gestión AmbientalMunicipal SIGAM que ahora nos ocupa, ylas propuestas para la implementación delSIGAM, del Sistema de información ambien-tal municipal, del Sistema de indicadoresambientales urbanos -SIAU- y de losobservatorios ambientales urbanos, entreotros. Complementariamente, con el apoyodel Ministerio, se han realizado numerosasexperiencias de planeación ambiental desdelas Corporaciones Autónomas Regionales,tanto regionales como a nivel local y urbano.

    En síntesis, la gestión ambiental local escompetencia de las administraciones munici-pales que tienen la obligación de velar porun ambiente sano, hacer cumplir la funciónsocial y ecológica de la propiedad y preservarel patrimonio cultural y ambiental de lanación, en el marco de un esquema planeadoy participativo, que incluye el cumplimientode diversas funciones normativas, de

  • 26 Ministerio del Medio Ambiente

    procesos de gestión ambiental que involucrena la totalidad de los actores, se han desarrolla-do nuevos conceptos, normas y programas quebuscan una participación más amplia y activade la sociedad; pese a ello existen problemascomunes a nivel global, que aún no logran sureal solución, entre los que se encuentran3:

    • Los programas medioambientales, en sumayoría, se fundamentan en el estableci-miento de normas y controles; sin embargola existencia de la norma no garantiza sucumplimiento.

    • La administración pública no cuenta coninstrumentos apropiados para la gestión yel control que, además de dirigir, le permi-tan crear las condiciones para que los acto-res sociales y empresariales desempeñenadecuadamente su papel.

    • Voluntad política: aparentemente losvalores medioambientales tienen altaprioridad para los electores, y muy bajapara sus representantes y administradorespúblicos. Incluso, a nivel estatal, las políti-cas medioambientales aparecen subordi-nadas frente a otras políticas, como las deobras públicas, desarrollo industrial, etc.

    • Problemas jurídicos: ocurre en varios senti-dos. Primero, se adoptan leyes interna-cionales que carecen de un desarrollo enla legislación estatal; y, segundo, cuandoexiste la legislación estatal, ésta no se apli-ca por falta de capacidad para hacercumplir la norma.

    • De recursos: la falta de voluntad políticagenera, además, el retraso o la debilidadinstitucional para asumir la gestiónambiental. El presupuesto asignado a lasinstancias que asumen el tema ambientalno se corresponde con los requerimientos,ni su ejecución con las prioridades.

    • Caos administrativo: En este punto laproblemática es diversa: mezcla de funcio-

    midad de las comunidades con sus adminis-traciones hacen más viable la realización deacciones que permitan avanzar hacia losobjetivos del desarrollo sostenible.

    Pese a ello, el municipio es la entidad másdébil en materia de gestión ambiental. Elproceso de descentralización le delegó másresponsabilidades, sin un proceso previo defortalecimiento para el conocimiento, articu-lación y coordinación de los actores einstrumentos, que le permitiera cumplireficientemente su misión.

    Por su parte, las Corporaciones AutónomasRegionales cumplen un papel estratégicofrente a los municipios en materia de asesoría,promoción, ejecución, financiación ycofinanciación de proyectos ambientales,además de ser la autoridad ambientalregional. No obstante, las administracionesmunicipales, en general, no tienen claridadacerca de las funciones y competencias queen materia ambiental les han sido asignadasy en muchos casos pretenden delegar susresponsabilidades ambientales en las mismasCorporaciones, presentándose entre ellos unarelación conflictiva2.

    1.1.2.1 Problemas comunes en el ejerciciode la gestión ambiental. Aunque no es objetode este trabajo evaluar la gestión ambientalnacional, no obstante se señala que lasentidades territoriales municipales, en sumayoría, han tenido un papel marginal en lamisma. Lo anterior obedece a múltiplesfactores que han concentrado las prioridades(e inversión) en otros asuntos coyunturales.

    Con la evolución, a nivel mundial, de losconceptos sobre medio ambiente y desarrollosostenible, y el creciente interés por abordar

    2 Adaptado de: Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Términos de referencia para la contratación del SIGAM.3 Vega Mora, Leonel. 1999. Gestión medioambiental. Un enfoque sistémico para la protección global e integral del medio ambiente.

    DNP, Unidad de política ambiental. TM Editores.

  • Propuesta organizacional - Capítulo 1 27Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

    generadores de contaminación y residuos.La comunidad en general y cada persona,de manera individual, tiene un papel y uncompromiso en la gestión ambiental;compromiso que no siempre se cumple.Para lograrlo, se requiere contar coninformación adecuada, canales apropia-dos de comunicación, y participación enla toma de decisiones.

    Estas dificultades, que se convierten en proble-máticas globales por estar presentes en todoel planeta, se manifiestan en mayor o menormedida en virtud del nivel de desarrolloalcanzado en cada país, y del compromisomedioambiental asumido por los Estado y sussociedades. Su solución parte desde ampliarel enfoque de la gestión ambiental, hasta elajuste de las prioridades sociales, políticas yeconómicas en torno a la sostenibilidad5.

    Entre otros factores que han hecho “perderrelevancia” a la gestión ambiental se desta-can: la profunda problemática de ordenpúblico del país; la crisis económica en queestán sumidos la mayoría de los municipios;la debilidad de los gobiernos locales y suconsecuente falta de presencia y gestión (faltade gobernabilidad); el pobre “desempeñoambiental” de muchas industrias y del sectorprivado, derivado de la falta de control yseguimiento; la debilidad y atomización delos espacios y formas de participación ciuda-dana; y la ausencia de claridad en torno alestablecimiento de metas y de la distribuciónde la inversión.

    Resulta claro, desde el análisis legislativo, quelas responsabilidades de planificación yordenamiento ambiental, de coordinación,

    nes y procedimientos, traslape de funcio-nes entre dependencias e institucionesmalgastando los recursos humanos yeconómicos; instrumentos desarrolladospara solucionar coyunturas o eventua-lidades y no procesos de desarrollo, etc.Según el PNUMA, en este tema intervienenvarios elementos:

    Dificultad de situar e identificar los depar-tamentos y el personal responsable de larealización de programas y proyectos espe-cíficos. Esto debido a la falta de continui-dad de las instituciones nacionales y delpersonal y, a la falta de registros sistemá-ticos de las actividades y a las difusasresponsabilidades.A nivel estatal, los organismos sectoriales,incluso los que trabajan con notablesimplicaciones medioambientales, no estánrelacionados con el organismo ambientalnacional4.

    • El compromiso empresarial con una actua-ción medioambiental adecuada. El temadel medio ambiente se ha convertido enuna importante presión para las empresas;sin embargo no siempre se reconoce larelevancia de una apropiada actuaciónmedioambiental y para muchas de ellasel control ambiental a sus actividades,antes que un compromiso se percibe comouna obstáculo a la producción que, acambio de beneficios, lo que genera soncostos adicionales. El resultado común esque tratan de evadir la norma para evitarinversiones en tecnología y/o procesosambientalmente sanos.

    • El público en general: La nuestra es, sindudas, una sociedad de consumo: consu-midores y usuarios de bienes y servicios,

    4 PNUMA. 1987. Impacto global de las actividades de las agencias medioambientales en el mundo. Informe de evaluación UNEP/RE.87. Ediciones PNUMA, Nairobi. En: Vega Mora, Leonel. 1999. Op. Cit. Pág. 16.

    5 Según Vega Mora, Leonel (1999), ampliar el enfoque de la gestión ambiental implica abordarla con mayor integralidad, vinculandoe integrando al medio ambiente como el objeto de gestión, y a las organizaciones sociales como sujetos o agentes de ella. Ajustarlas prioridades conlleva, por su parte, cambios de orden social relacionadas con las prioridades políticas e institucionales y latrascendencia del tema y de sus implicaciones sociales, y con la visión que tiene la sociedad sobre el medio ambiente frente a susintereses, valores y perspectivas.

  • 28 Ministerio del Medio Ambiente

    en consecuencia, sus planes carecen deintegralidad en la mirada del territorio,situación que dificulta la atención de proble-máticas subregionales y municipales.

    Adicionalmente, cada municipio empleasegún su conveniencia, y de manera comple-tamente aislada y desligada de una políticaregional, las determinantes ambientales parael ordenamiento territorial definidas por lacorporación. La consecuencia evidente es lacarencia de integralidad regional en losplanteamientos municipales. La ausencia deuna visión ambiental regional y de un compro-miso regional por parte de los municipios haceque sus planes de ordenamiento desconozcanlas implicaciones regionales de sus actua-ciones, precisamente por falta de conocimien-to (del potencial y las fragilidades territoriales)y de coordinación entre los intereses de desa-rrollo de uno y otro municipio. Ejemplo típicode esta situación se encuentra en las propues-tas de ordenamiento territorial, cuando unmunicipio define un área de protección en unazona limítrofe, y su vecino, por ejemplo, loca-liza en la zona contigua un polígono indus-trial, un relleno sanitario o una infraestructurade alto impacto (Véase gráfico 1).

    Tampoco hay que desconocer las situacionescontrarias, donde las Corporaciones terminanatendiendo problemáticas que son compe-tencia directa de los mismos municipios,llegando a casos extremos como los relacio-nados con la prestación de servicios públicosbásicos. Frente a una corporación más diná-mica, los municipios llegan a desatender elcumplimiento de funciones y/o responsabili-dades propias de la entidad territorial,asignadas por Ley.

    Otro tema conflictivo que afecta la gestiónambiental municipal es el mismo desconoci-miento, por parte de las administracionesmunicipales, del papel que juega el municipioen el espacio regional, y de su rol frente a la

    apoyo y participación en los procesos degestión ambiental, competen a todos losniveles, desde el nivel nacional, hasta launidad territorial básica que es el municipio.Sin embargo, la experiencia muestra seriasdebilidades en el proceso.

    Es así como los departamentos, en sumayoría, no han asumido con firmeza supapel de coordinación y apoyo en el temaambiental hacia las entidades territoriales desu jurisdicción, y puede decirse que noexisten directrices departamentales queorienten el planeamiento ambiental para laconstrucción de una visión ambiental globalque, a su vez, permita conducir las propuestasregionales de las Corporaciones.

    En general, el apoyo técnico, presupuestal yfinanciero desde los departamentos hacia losmunicipios resulta escaso o inexistente. Esprobable que esta situación sea una conse-cuencia de las modificaciones introducidasen el país luego de la expedición de la nuevaConstitución Política de 1991 y la legislacióncomplementaria, o del mismo proceso dedescentralización política y administrativa,lo que se ha traducido en una pérdida depoder, de competencias y de recursos paralos departamentos. Lo cierto es que los depar-tamentos han perdido el papel de liderazgoregional y aún no asumen la orientación dela política ambiental en su territorio.

    Por su parte, las Corporaciones autónomas,como autoridad ambiental en el ámbitoregional, vienen desempeñado la conducciónde la planeación ambiental dentro del áreade su jurisdicción, elaboran planes de gestiónambiental regional –PGAR–, planes ambien-tales trianuales –PAT– y determinantesambientales regionales que deben ser atendi-das por los municipios para el ejercicio de laplaneación y el ordenamiento territorial local.Pese a ello, en muchos casos, las corpo-raciones no cuentan con una visión regional;

  • Propuesta organizacional - Capítulo 1 29Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

    soluciones profundas que permitirían laplaneación del desarrollo sostenible en elmediano y largo plazo”6.

    • Relaciones y coordinación: Muchas de lasdificultades encontradas tienen que ver conel manejo de las relaciones y la participaciónen los procesos, desde y hacia la Corpora-ción. Aún cuando algunas corporacionestienen oficinas seccionales o subregionales,no siempre se cumplen los canales adecua-dos de relación entre la corporación y losmunicipios, existiendo, en muchos casos,distanciamiento y falta de comunicación ycoordinación para el manejo de la informa-ción, de la participación y de la cogestiónpara los asuntos ambientales.

    • Información: Existe un conocimiento deta-llado sobre algunas fracciones del territorioregional, y escaso para otras. Esto ocurretanto a nivel regional como municipal.Adicionalmente, con contadas excepcio-nes, no se dispone de bancos de datos osistemas de información para consulta pú-blica –y de los municipios– con informaciónbásica, temática, de estudios y proyectosrealizados, etc., lo que sería un buen apoyopara la gestión ambiental local.

    corporación, desaprovechando las posibilida-des de apoyo y los espacios para la interlocu-ción. Tal desconocimiento, sumado a la actitudburócrata que reina en algunas corporaciones,va en detrimento de una actuación regionalintegral y dificulta las relaciones entre la enti-dad territorial y el ente regional.

    Además de lo anterior, se reconocen otrasproblemáticas y debilidades concretas desdeel ámbito regional, que se sintetizan en elsiguiente listado:

    • Planeación, proyecto ambiental regional: Lacorporación generalmente no cuenta con unproyecto ambiental de región que soportela definición de políticas, prioridades, estra-tegias y líneas de acción y que, además, delínea a los municipios para el ejercicio dela planeación y actuación ambiental local.

    • Planeación: “Falta coordinación en losprocesos de planeación en los nivelesnacional, regional y local en el marco delas políticas ambientales. Además, laplaneación del desarrollo se está haciendoen el corto plazo permitiendo solucionesinmediatas y urgentes, pero deja de lado

    6 Ministerio del Medio Ambiente. 2001. 0p. Cit.

    Gráfico 1La planeación ambiental regional en el momento actual

    Planeación Ambiental

    Planes de Gestión Ambiental RegionalPlanes Ambientales Trianuales

    Determinantes Ambientales POT

    Mpio. 1 Mpio. 2 Mpio. 3 Mpio. 4

    ACTUACIÓN INDIVIDUAL

    CorporaciónOFERTA

    DEMANDA

    PROBLEMÁTICASPOTENCIALIDADES

    VISIÓN REGIONAL

  • 30 Ministerio del Medio Ambiente

    Problema 1. Falta de definición conceptualsobre los temas ambientales: no se tieneclaridad sobre qué es la gestión ambientaly, por ende, cómo abordarla e involucrarlaa la gestión pública. Esto conlleva proble-máticas derivadas entre las que seencuentran:• Segregación en el tema ambiental: Para

    muchos el medio ambiente es “lo ver-de”, por ende se asocia exclusivamentecon el espacio rural del cual no se tieneinformación, desconociendo dichocomponente tanto a nivel urbano comorural, y desestimando las implicacionesregionales. Excepto en contadas oca-siones, para el suelo urbano no se con-sidera el tema ambiental y escasamentese asume bajo los ítems de espaciopúblico, áreas de riesgo y desarrollorural-agropecuario.

    • El carácter naturalista o conservacionis-ta en la visión y el manejo ambientalque, entre otras, sesga y polariza laactuación.

    Problema 2. Primacía de enfoques sectoria-les. Se asume que el tema ambiental esresponsabilidad de una única dependenciao instancia de la administración, por lotanto, la gestión carece de integralidad.Incluso, es común que la ejecución de obrasy la propia intervención municipal ocasioneimpactos ambientales y/o desconozca losefectos asociados a la intervención. “Existeun enfoque de la dimensión ambientalnetamente sectorial, lo cual desarticula losprocesos de gestión, haciéndolos menoseficientes”7.

    Problema 3. Visión remedial de corto plazoque atiende la coyuntura y no potencia elmejoramiento. Generalmente sólo seatienden los aspectos relacionados con lacontaminación o el deterioro y en muy

    1.1.2.2 La visión municipal: Identificaciónde dificultades. En este aparte se tratan losproblemas relevantes asociados a laformulación de la propuesta organizacionalSIGAM. Los demás aspectos prácticos yoperativos se tratarán en detalle en la GuíaAdministrativa, numeral 2.1.1.

    La identificación de las dificultades asociadascon el ejercicio de la gestión ambiental, comoparte inherente de la gestión pública, es unprimer paso hacia el mejoramiento de losprocesos. Con la propuesta organizacionalSIGAM se busca clarificar y poner en ordenlas piezas del rompecabezas. Por lo tanto, elSIGAM reconoce dichas debilidades parainvolucrarlas en la propuesta organizacionaldel modelo conceptual y ampliar sus alcancesy posibilidades desde la guía Administrativa.

    Los principales problemas de la gestión am-biental en el ámbito municipal, identificadospor el equipo IDEA, se han agrupado en tres(3) grandes grupos, atendiendo la temáticarelacionada; estos grupos son:

    • Problemas asociados al enfoque de la ges-tión ambiental.

    • Problemática relativa al manejo de las rela-ciones municipales y a la coordinación:tanto al interior de la administración muni-cipal, como hacia el exterior.

    • Dificultades de conocimiento y manejo delas herramientas, instrumentos y mecanis-mos de gestión.

    a) Problemas asociados al enfoque ambien-tal. A continuación se relacionan losproblemas del enfoque relativos a criterios,conceptos y demás, sobre la gestiónambiental. Adicionalmente se incluyen lasdificultades de planeación, por cuantoéstas, en muchos casos, resultan ser unaconsecuencia de las primeras (de enfoque).

    7 Ibíd.

  • Propuesta organizacional - Capítulo 1 31Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

    planes municipales, hasta la coherenciaque debe existir entre ellos. En este puntopodemos señalar como problemas másevidentes, los siguientes:• Los programas de gobierno general-

    mente plantean el desarrollo de pro-gramas y obras públicas que, ademásdel beneficio municipal, generen unabuena acogida comunitaria. Surgenentonces inquietudes respecto a larelevancia y trascendencia real del temaambiental en dichos programas, cómose plantea el componente ambiental ycómo hacerlo transversal a los demástemas y sectores.

    • La dificultad del municipio para ade-cuar los programas de gobierno a lascondiciones ambientales locales. Estasituación, en muchos casos, es una con-secuencia de la segregación en el temaambiental, ya señalada, ya que losprogramas de gobierno se orientan asolucionar problemáticas urbanas,dejando para el campo los temasasociados con el desarrollo rural yagropecuario, sin una mirada integralque involucre las condiciones ambien-tales locales en dichos planteamientos.

    • Los planes de gobierno están planteadospara ser ejecutados en el corto plazo(período de la administración munici-pal), y en contadas oportunidades se dacontinuidad, de una administración aotra, a los programas o proyectosplanteados o ejecutados, pese a lapertinencia o relevancia de los mismos.Esta situación se convierte en problemapuesto que la gestión ambiental requie-re de criterios y conceptos amplios y suintervención, al igual que muchos de suslogros, sólo son factibles tras intervencio-nes de mediano y largo plazo.Efectivamente, tal como lo señala elMinisterio del Medio Ambiente, falta

    contadas oportunidades se plantea lapreservación, mejoramiento o aprovecha-miento sostenible de los recursos y de laspotencialidades ambientales y territoriales.

    Problema 4. Capacidad institucional.Gene-ralmente el municipio cuenta conpocas organizaciones técnicas parasoportar las prioridades ambientales. Lasdificultades que enfrenta para asumir unagestión am-biental integral, participativa,y prospec-tiva, generan problemáticas encadena: la carencia de información, decriterios y lineamientos que orienten elproceso, ligado, en muchos casos, a ladebilidad técnica y financiera, conduce aun fraccio-nado conocimiento de lasituación ambiental; esto dificulta laidentificación de problemáticas ypotencialidades, y su priorización, desdeluego, no se corres-ponde con la realidadterritorial y/o con los requerimientos de lapoblación. Así, los recursos invertidos nosiempre se orientan a solucionar losproblemas desde la base y se constituyenen acciones aisladas, cuya relevanciatermina siendo escasa y discutible.

    Algunas administraciones locales hancomenzado, por iniciativa propia, afortalecer su gestión ambiental adelan-tando acciones como la creación desecretarías ambientales, apoyo a grupos deveedurías ciudadanas y Consejos ambien-tales municipales. Sin embargo, lasiniciativas adelantadas en los municipiosse dan de manera dispersa y, porconsiguiente, su in