promoción de exportaciones en argentina período: 1985-1989
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Promoción de exportaciones en
Argentina período: 1985-1989
TESIS
Que para obtener el título de grado:
Licenciatura en Relaciones Internacionales
Presenta
Milagros Loustau
Tutor:
Mag. Hugo Edmundo Marconi
Año 2018
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INDÍCE
Introducción
o Descripción del tema……………………………………………………………5
o Objetivos………………………………………………………………………...7
o Problema de investigación…………………………………..…………………..7
o Hipótesis………………………………………………………………………...9
o Metodología………………………………………………………………….….9
o Fuentes………………………………………………………………………….10
o Marco teórico………………………………………………………….………..10
Contexto Nacional
o Democracia…………………………………………………….....………….....15
o Juicio a los militares…………………………………………...………....…….16
o Economía…………………………………………..….……………………......17
o Política comercial……………………………………..………………….....….19
o Deuda externa………………………………………..………………..…….....20
o Política exterior………………………………………..……………………….22
o Toma de decisiones……………………………….……………………....……25
o Opositores al gobierno…………………………….….…………….…..….…..27
o La renuncia………………………………………….….…………………...…27
Contexto Internacional
o Crisis financiera…………………………………………………….…………..29
o Crisis del petróleo……………………………………………………….……..30
o Crisis regional………………………………………………….…..…………..31
o Situación de los países del ALADI……………………………...………….…32
o Fin del socialismo…………………………………………….….………….….33
o Política exterior norteamericana…………………………….…………….……34
3
o Comercio mundial…………………………………………………..…………35
Promoción de exportaciones
o Política comercial………………………………………………………………39
o Condicionantes de la política comercial……………………….…………..…...40
o Organismos ejecutores de la política comercial………………………….…….41
o Razones para la promoción de exportaciones……………..…..….……………42
o Sesgo antiexportador…………………………………………………..….……44
o Sugerencias por la CEPAL………………………………………….................46
o Integración Argentina-Brasil: PICAB………………………………………….47
o Resultados de la integración……………………………………….……….…..48
o Innovación exportadora…………………………………………………..….…49
o Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional………………….51
Ley sobre Promoción de Exportaciones
o Sanción de la ley 23.101…………………………………….….……………...55
o Argumentaciones de la ley 23.101……………………………..………...........56
o Objetivos de la política industrial y de comercio exterior……………..…..…..57
o Objetivos de la ley 23.101……………………………………………………..60
o Productos promocionados………………………………………..…………....61
o Regímenes de Exportación…………………………………………………….62
o Programas Especiales de Exportación (PEEX)…………………..…………....65
o Proyecto ARG.EX…………………………………………………..................66
o Fondo Promoción de Exportaciones……………………………….……….….67
o Consorcios y Tradings……………………………………………………….…68
o Economías regionales…………………………………………………………..74
o Desempeño de las exportaciones…………………………………………….…74
4
Conclusiones
o Conclusiones generales……………………………………………………...….77
o Vigencia de la ley………………………………………………………………78
o Beneficios de la ley………………………………………………………….…79
o Aportes a la disciplina……………………………………………………….…80
o Comprobación de hipótesis…………………………………………………….80
Bibliografia…………………………………………………………………………….81
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INTRODUCCIÓN
Descripción del tema
El tema al cual nos vamos a abocar consiste en el análisis de la política
comercial, en rasgos generales, del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) y, en
particular, de la política consistente en la promoción de exportaciones argentinas al
resto del mundo. Cuando referimos a promoción de exportaciones, puede ser explicado
a través de regímenes de exportación, como la admisión temporaria, el reembolso
impositivo, el reintegro impositivo, la devolución de impuestos, el apoyo crediticio, el
intercambio compensado, programas especiales de exportación o la deducción
impositiva, dirigidos a las empresas exportadoras con el fin de incentivar un
crecimiento en sus exportaciones de bienes y servicios.
Para tener una visión integral del período a analizar, vamos a desarrollar el
contexto nacional e internacional que actuó como facilitador o condicionante de la
política llevada por la Administración. En el contexto nacional se va a analizar el
restablecimiento de la democracia y sus implicancias, la economía junto con los planes
del gobierno para paliar los efectos de la crisis, la política comercial, el problema de la
deuda externa, la política exterior, focalizada en recomponer la imagen externa del país,
la toma de decisiones, entre otros. En el contexto internacional se va a desarrollar las
características de la crisis financiera y del petróleo y sus impactos en la región
latinoamericana, la política exterior norteamericana y su efecto sobre América Latina,
como también el comercio mundial. Ambos contextos darán cuenta de cuanto
influyeron y condicionaron al gobierno para su accionar en la política de promoción de
exportaciones.
Asimismo, es necesario argumentar razones que justifiquen una política que
promueva las exportaciones y posteriormente detallar los instrumentos de promoción de
exportaciones brindados por el gobierno. Entre las razones, se puede mencionar las
externalidades positivas generadas por las empresas pioneras, las economías de escala
debido a que permiten contrarrestar el sesgo antiexportador. En cuanto a los
instrumentos que detallan los beneficios de las empresas al exportar, el marco jurídico
es la Ley 23.101 promulgada en Octubre de 1984 y propuesta por el Poder Ejecutivo.
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Especificaremos los objetivos que tenía el gobierno radical en relación a la ley y
a su estrategia de desarrollo. Objetivos como expandir las exportaciones, impulsar la
integración económica, la diversificación de la oferta de bienes y servicios, estimular la
formación de emprendimientos conjuntos. La integración con Brasil durante los 80 fue
de gran relevancia para la Argentina dada las intenciones de los gobiernos de crear un
espacio económico común y lograr la complementación de los sectores de la economía.
La concreción de estas intenciones fue la creación del Programa de Integración y
Cooperación Económica (PICE).
Para obtener una respuesta a los interrogantes sobre la eficacia de la Ley 23.101
y los regímenes de exportación allí detallados, específicamente del logro del objetivo de
un aumento sostenible de las exportaciones argentinas, incluiremos en la investigación
las estadísticas nacionales en exportaciones como también entrevistas a funcionarios del
gobierno radical.
El motivo por el cual decidimos realizar la tesis de grado respecto del
mencionado periodo de tiempo y el pais en particular es debido a que consideramos que
las exportaciones son una de las posibles vías que tienen los Estados para conectarse
con el mundo y, en algunos casos, reflejan la estrategia de desarrollo de un país.
Asimismo, en Argentina durante las últimas décadas ha habido, en reiteradas ocasiones,
crisis económicas que obligan a reformular la estrategia política y económica para el
desarrollo del país. Comprender la política comercial impulsada por el gobierno de
turno permite visualizar una de las vertientes de la estrategia de desarrollo como
también su viabilidad dentro del contexto nacional e internacional.
El período a analizar, tanto por el contexto nacional de recomposición de la
democracia como el contexto internacional de un sistema bipolar con dos
cosmovisiones contrapuestas, fue un marco que pareció el indicado para analizar la
política comercial del gobierno radical con la finalidad de describir cuáles fueron las
relaciones comerciales entre Argentina y el resto del mundo y, particularmente, las
exportaciones de bienes y servicios al exterior.
En el gobierno de Alfonsín (1983-1989) resulto muy dificultoso establecer una
estrategia de desarrollo que se mantenga todo el período debido a la inflación y a la
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deuda externa que obligaba a los funcionarios a cambiar de política económica con la
intención de aumentar el ahorro de divisas y reducir el déficit en las cuentas públicas.
Durante el gobierno radical de Alfonsín, fue sancionada la ley 23.101
(Septiembre de 1984) para las exportaciones con el nombre de “Régimen de Promoción,
Objetivos. Creación del Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones”. Partiendo de
la ley, es menester conocer si proporcionó una guía para las empresas exportadoras a la
hora de vender sus productos al extranjero y, por otro lado, si los regímenes
mencionados en dicha ley llevaron a un aumento constante en las exportaciones
argentinas de bienes y servicios y las intenciones por las que la ley 23.101 fue creada
coincidieron con la realidad de ese periodo.
Objetivos
Los objetivos de la investigación son los siguientes:
Desarrollar cuáles fueron los instrumentos y agencias creadas para la promoción
de exportaciones utilizados en Argentina durante el período a analizar.
Analizar el contexto nacional e internacional del período que resultó
condicionante de la estrategia de desarrollo del gobierno.
Argumentar las justificaciones que hacen necesaria una política de promoción de
exportaciones por parte del gobierno.
Explicar la Ley 23.101 sobre promoción de exportaciones argentinas tanto a
través de sus objetivos como también los regímenes de exportación allí
definidos.
Problema de investigación:
Con respecto al problema de investigación, uno de los interrogantes que vamos a
plantear durante el desarrollo de la tesis es la factibilidad de que la política comercial y
la política económica puedan estar integradas dentro de la misma estrategia de
desarrollo del país. Es decir, si las medidas tomadas por el gobierno con respecto a la
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economía tienen o no una relación causal con las medidas tomadas con respecto al
comercio.
Un factor a tener en cuenta es el contexto internacional que ha condicionado y
condiciona las políticas comerciales como consecuencia de la dependencia que tiene la
economía argentina del relacionamiento con el resto de los países para comerciar, ya
sean parte de la región latinoamericana o del grupo de potencias centrales. Esta
dependencia, en algunos casos interdependencia, trae como consecuencia la restringida
diversidad en la oferta de bienes y servicios, siendo los productos de origen
agropecuarios los prioritarios, como también la reducida diversidad en los mercados
internacionales, siendo los intercambios con los países centrales de donde recibe
primordialmente Argentina la mayor parte de los productos manufacturados y bienes de
capital.
Por otra parte, cuando el contexto nacional es desfavorable, por circunstancias
económicas y/o políticas, también limita las condiciones que permiten que la política
comercial cumpla con los objetivos esperados del gobierno. A circunstancias
desfavorables referimos a hiperinflación, deuda externa, opositores al gobierno, huelgas
y paros, pobreza, desempleo, entre otras. Como consecuencia, el gobierno se ve
obligado a tomar medidas de urgencia que viran el rumbo o cambian la estrategia con el
objetivo de resolver la crisis atravesada. Los objetivos iniciales junto con las prioridades
del gobierno se alteran o se encuentran paralizadas.
La posibilidad de encontrar respuestas o soluciones a la problemática que
mencionamos anteriormente es dificultosa debido a que aún no existe un patrón que
describa de modo definitivo o irreversible la realización de una estrategia de desarrollo
que contenga la política comercial y la política económica integradas así como tampoco
la factibilidad de que la política comercial esté exenta de condicionamientos internos y
externos. En efecto, cada período de gobierno tiene sus particularidades, las cuales
tienen relación con el contexto en el cual están inmersos como con la estrategia de
desarrollo que tiene intención de impulsar el gobierno. En otras palabras, es prudente
analizar cada gobierno desde una perspectiva tanto política como de contexto sin caer
en análisis abstractos o generalizados.
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Hipótesis
Las hipótesis que esperan dar respuesta al problema de investigación planteado son:
1. El contexto interno y externo del periodo 1984-1989 ha limitado la política
comercial de la Administración de Alfonsín tanto derivada de la crisis
económica que sufría el país, resultado de la hiperinflación y la deuda externa
primordialmente como por las políticas proteccionistas sostenidas por los países
centrales que generó una reducción en la demanda mundial de productos, entre
otros argentinos.
2. La política comercial de promoción de exportaciones, durante el periodo 1984-
1989, no ha logrado concretar el resultado deseado por la Administración de
Alfonsín como así tampoco la Ley 23.101 sancionada en 1984 alcanzó a cumplir
los objetivos planteados, específicamente un crecimiento destacable de las
exportaciones argentinas al resto del mundo. En la realidad, las exportaciones
tuvieron un desarrollo muy inestable, dado por la variación en el precio de ellas
año a año dentro del período.
3. Al margen del resultado estadístico de las exportaciones argentinas, la política
de promoción de exportaciones fue exitosa en dos sentidos. Por un lado porque
tuvo el financiamiento suficiente como para darle el impulso a los programas
especiales de exportación y, por otro lado, porque tuvo un lugar prioritario
dentro de la agenda del gobierno para promover las exportaciones.
Metodología
El tema de tesis que vamos a investigar es la “Promoción de Exportaciones:
período 1985-1989” durante el gobierno de Ricardo Alfonsín. Para este fin, vamos a
analizar la política comercial y específicamente la política de promoción de
exportaciones, utilizando la ley 23.101 como marco jurídico nacional. Esta ley detalla
los regímenes de exportaciones, los cuales las empresas pueden utilizar para la venta de
bienes y servicios al exterior. Asimismo, vamos a examinar el contexto interno y
externo del período que resulte condicionante para la gestión del gobierno.
Para cumplir con los objetivos planteados en la investigación se seguirán los
siguientes pasos: en primer lugar, se hará una revisión bibliográfica no solo del marco
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teórico a utilizar sino también del periodo analizado, tanto sobre el contexto interno y
externo como sobre los instrumentos comerciales señalados en la Ley 23.101.
Posteriormente se analizarán las estadísticas teniendo en cuenta la revisión
bibliográfica que se mencionó anteriormente. En otras palabras, se investigará la
existencia de alguna correlación entre la bibliografía sobre el tema y los resultados
estadísticos.
Fuentes
Las fuentes utilizadas a utilizar en la tesis de grado son:
Ley 23.101: Régimen de Promoción, Objetivos. Creación del Fondo Nacional de
Promoción de Exportaciones. Sancionada el 28 de Septiembre de 1984.
Constitución Nacional de la Republica Argentina.
Estadísticas en exportaciones e importaciones argentinas.
Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Argentina.
Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional
Bibliografía sobre política comercial, promoción de exportaciones, política
económica, política exterior, entre otros.
Periódicos nacionales de la época.
Marco teórico
Interdependencia compleja: Keohane y Nye (1988)
Keohane sostiene que un entorno económico internacional abierto, caracterizado
por oportunidades de intercambio mutuamente positivo bajo un conjunto de reglas
ordenado, suministra incentivos para un comportamiento pacifico, pero no que necesite
de dicho comportamiento o lo asegure (1988).
El autor refiere a la interdependencia, describe las situaciones caracterizadas por
efectos recíprocos entre países o entre actores diferentes. Estos efectos resultan de
intercambios internacionales (flujos de dinero, bienes, personas y mensajes que
trasponen las fronteras internacionales).
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Keohane y Nye (1998) sostienen que una de las características principales de la
interdependencia compleja son los canales múltiples conectan las sociedades: los
mismos incluyen tanto nexos informales entre élites gubernamentales como acuerdos
formales entre agencias de servicio exterior, nexos informales entre élites no
gubernamentales (cara a cara y mediante telecomunicaciones) y organizaciones
transnacionales (tales como bancos o corporaciones, multinacionales). Estos canales
pueden resumirse, como relaciones interestatales, transgubernamentales y
transnacionales. Las relaciones interestatales son los canales normales supuestos por los
realistas. Las relaciones transgubernamentales aparecen cuando se flexibiliza el
supuesto realista de que los Estados actúan coherentemente como unidades; las
relaciones transnacionales surgen cuando se flexibiliza el supuesto de que los Estados
son las únicas unidades (Keohane y Nye, 1988).
Pero la participación de amplias y dinámicas organizaciones, no enteramente
controladas por los gobiernos, se ha convertido en parte normal de las relaciones tanto
exteriores como internas. Estos actores son importantes no sólo por sus actividades en la
concreción de sus propios intereses, sino también porque actúan como correas de
trasmisión, haciendo más sensibles a las políticas gubernamentales en distintos países.
Como los fines de las actividades internas de los gobiernos se han dilatado y como las
corporaciones, bancos y (en menor medida) los sindicatos adoptan decisiones que
trascienden las fronteras nacionales, las políticas internas de los diferentes países
interfieren entre sí cada vez más (Keohane y Nye, 1988).
El Estado Comerciante. Rosecrance Richard (1986).
Rosecrance expone las diferentes visiones de las relaciones internacionales. Por
un lado la concepción político-militar y, por el otro, la concepción basada en el
comercio. En este caso, nos vamos a focalizar en la concepción basada en el comercio.
En la concepción mercantil, las naciones entienden que cada una de ellas
desempeña funciones diferentes, de las cuales ninguna tiene que ser preponderante.
Cada país pretende mejorar su posición en el concierto internacional, pero desde el
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momento en que cada nación es suministradora de diferentes bienes y servicios; todas
asumen la dependencia de las demás (Rosecrance, 1986).
Aunque los Estados comerciales tratan de mejorar sus posiciones individuales,
son conscientes de que esta labor deben llevarla a cabo en un contexto de
interdependencia (especialización y división internacional del trabajo). La guerra es un
elemento que interrumpe el comercio y colapsa los mecanismos de interdependencia en
que se basa. Los Estados comerciales admiten que el desarrollo de sus economías
internas lo promueve mejor la expansión de los mercados internacionales (Rosecrance,
1986).
Solamente el intercambio reciproco y la división del trabajo que preconizan las
naciones comerciales puede prevenir la conflictividad en un entorno tan anárquico.
Como el objetivo nacional es el intercambio con otros países, las naciones comerciales
no necesitan tener ni un gran territorio ni una gran población (Rosecrance, 1986).
La política comercial como parte de una estrategia global de desarrollo. Marta
Bekerman (2004).
La política comercial no puede estar divorciada de una estrategia integral de
desarrollo. Esto significa, por un lado, que no se le puede sustituir y, por otro, que no
puede funcionar como un componente aislado. Es decir, la política comercial debe
formar parte de una estrategia global de crecimiento con equidad, para lo que debe
orientarse a revertir el proceso de desindustrialización, concentración del ingreso y
estancamiento económico que han sufrido países como Argentina durante los últimos
decenios (Bekerman, 2004).
En particular, la articulación de la política de comercio exterior con las
específicas en materia tecnológica, de desarrollo industrial y de producción de bienes y
servicios en general, permitirá fortalecer las competencias endógenas de las empresas y
lograr un crecimiento sostenido de la competitividad exportadora nacional. Para tal
efecto, las instituciones de promoción del comercio deben actuar de manera coordinada
con las encargadas de llevar adelante las políticas de desarrollo productivo (Bekerman,
2004).
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Según Bekerman (2004), los objetivos generales de la política comercial que
respondan a un proceso de crecimiento con equidad deben:
a] contribuir al aumento de la capacidad productiva interna y la credibilidad externa a
partir de un incremento en las divisas provenientes de las exportaciones y del
fortalecimiento de la situación fiscal;
b] fortalecer el desarrollo del mercado interno;
c] mejorar la distribución del ingreso y el nivel de vida de la población, y
d] elevar la posición competitiva y tecnológica del país y llevar adelante una estrategia
de inserción internacional activa.
En cuanto a la promoción de exportaciones, los objetivos que plantea Bekerman
(2004) son:
1) Diversificación de los productos de exportación. Se deben establecer mecanismos de
promoción e incentivos que permitan diversificar la oferta exportable de bienes y
servicios, como por ejemplo impositivos, comerciales, financieros, y ser de carácter
horizontal, sectorial o regional.
2) Diversificación de empresas exportadoras. Las políticas de promoción de las
exportaciones deben apuntar no sólo a la expansión y la diversificación de las pequeñas
y medianas empresas (PYME), sino también a fomentar su participación en el comercio
exterior. Con ello se puede facilitar a las empresas el acceso a la información sobre
oportunidades de negocios y aumentar sus capacidades de comercialización
internacional (canales de distribución, información de mercados y de adaptaciones de
producto a la demanda, servicios de posventa, etcétera).
3) Fortalecimiento del sistema de promoción comercial. Esto se lograría con acciones
de mercadeo internacional, como por ejemplo el desarrollo de compañías
comercializadoras y de consorcios regionales.
4) Financiamiento de las exportaciones. El monto global de financiamiento de las
exportaciones se debe incrementar, y las tasas han de ser equiparables a las del mercado
internacional. A tal efecto, se deberán ofrecer combinaciones convenientes de
rentabilidad y riesgo. En particular se requiere la restructuración de los apoyos
crediticios para el segmento de las PYME exportadoras.
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CAPITULO 1
CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL
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CONTEXTO NACIONAL
Democracia
El restablecimiento de la democracia en 1983 de la mano de Raúl Alfonsín
(1927-2009) fue un hecho histórico en la historia argentina desde varias ópticas. El
nuevo presidente pertenecía al partido de la Unión Cívica Radical y, en su primer
discurso, propuso el afianzamiento de la justicia social. Las elecciones se realizaron el
30 de octubre de 1983 y Alfonsín logró el triunfo obteniendo el 51,7 % de los votos
frente al 40,1 % del peronismo representado por Ítalo Luder.
La dictadura militar que comenzó en 1976 y que tuvo como presidentes a
Videla, Viola, Lacoste, Galtieri, Saint-Jean y, por último, a Bignone, daba por finalizada
su gestión. El terrorismo de Estado, el cual significó la sumisión del pueblo argentino a
desapariciones, torturas y asesinatos y la completa ausencia de seguridad jurídica,
llegaba a su fin.
La derrota militar en la Guerra del Atlántico Sur en junio de 1982 provocó el
colapso de la dictadura militar, y la misma sociedad que había sufrido la violación
sistémica de los derechos humanos y la falta de libertades públicas se levantó para
derribar al autoritarismo gobernante.
Al margen del recambio de presidentes, la cultura autoritaria persistía en la
sociedad argentina y una crisis de ajuridicidad que había afectado al conjunto del
pueblo. Se había perdido la noción de la participación y de la responsabilidad. El
restablecimiento de la justicia y el fin de la impunidad eran objetivos prioritarios de la
nueva gestión. Fue necesario abrir la investigación sobre lo que había pasado en la
Argentina y que se juzgaran aquellas conductas paradigmáticas para poder restaurar la
creencia en el Estado de Derecho. Investigar el pasado permitiendo que un Poder
Judicial independiente pudiera dictar de acuerdo a derecho las condenas que considerara
justas y comenzar un proceso de pacificación y unidad nacional que garantizara los
derechos humanos hacia el futuro.
En palabras de los funcionarios públicos de la Administración, se debía construir
un poder democrático fuerte y consolidado para poder avanzar en las reformas
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necesarias, pues resultaba imprescindible afectar intereses muy poderosos y
simultáneamente atender a las demandas de los demás desprotegidos como impone la
ética de la solidaridad. Se trataba de reforzar la valoración social sobre la importancia
de los derechos humanos, del respeto al estado de Derecho, de la tolerancia ideológica
(Alconada Sempé, 1996).
Juicio a los militares
En el gobierno radical, se abrieron los cauces jurídicos para que las violaciones
de derechos humanos cometidas tanto por el terrorismo de grupos políticos armados
como por el terrorismo de Estado fueran investigadas y juzgadas por una Justicia
independiente.
Durante la campaña electoral de 1983 el presidente Alfonsín expuso que el
camino a seguir iba a ser la condena de los principales actores, por su responsabilidad
de mando. La Administración decidió aplicar el esquema de los tres niveles de
responsabilidad para encarar el procesamiento de quienes estuvieran bajo acusación de
haber violado los derechos humanos durante la dictadura: los que habían dado las
órdenes, los que las habían cumplido de modo coercitivo, los que se habían excedido en
el cumplimiento.
El 12 de diciembre de 1983, dos días después de que el gobierno asumiera, el
Presidente promovió la derogación ante el Congreso de la ley de autoamnistía que
consagraba la total impunidad para los responsables de la represión y, a través de los
decretos 157 y 158, se puso en marcha el procesamiento de los responsables de la
violencia que sufrió el país.
Asimismo, con la reforma del Código de Justicia Militar, se encomendó el
juzgamiento de los máximos responsables de los ilícitos a las Cámaras Federales,
anulando la tradición corporativa de que los militares debían ser juzgados por sus
propios camaradas. El gobierno amplió las garantías procesales de dicho Código,
estableciendo un procedimiento oral para asegurar el derecho de defensa en juicio.
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Entre el 22 de abril y el 9 de diciembre de 1985 se realizó el juicio oral y público
a quienes integraron las tres juntas militares de la dictadura. La sentencia estableció la
existencia de un plan criminal organizado y fijó así el primer nivel de responsabilidad al
sentenciar la culpabilidad de los ex comandantes Jorge Rafael Videla, Emilio Massera,
Orlando Agosti, Roberto Viola y Armando Lambruschini, con penas que llegaban hasta
la cadena perpetua y la inhabilitación permanente.
La creación de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas
(CONADEP), llamada a investigar la desaparición forzada, los secuestros y asesinatos
cometidos resultó fundamental para llevar adelante los juicios a las Juntas militares. El
caudal de información que reunió resultó decisivo para que la Fiscalía pudiera elaborar
las acusaciones pertinentes.
Economía
Las políticas económicas impuestas por el régimen militar postergaron la
modernización de las estructuras económicas del país, imposibilitando o dificultando
futuras alternativas.
El nivel de apertura de la economía había aumentado, pero la participación de
las manufacturas industriales prácticamente se había estancado. El aparato productivo
estaba severamente afectado y el poder económico mucho más concentrado que en el
pasado.
Al comienzo del período, la actividad económica se encontraba en recesión,
teniendo como principal problema la hiperinflación y un desbalance en sus cuentas
públicas. En efecto, el gobierno radical se veía condicionado en su política económica y
debía tomar medidas que logren reformas estructurales para dar solución a los
problemas mencionados.
El primer ministro de economía, Bernardo Grispun, sostenía que para salir del
estancamiento era necesario el crecimiento económico acompañado de la reactivación
del consumo y la renegociación de la deuda externa que permitiera disminuir sus pagos
y dirigir ese capital al desarrollo del país. Pero la respuesta inmediata de los organismos
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internacionales de crédito como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial
fue negativa.
En junio de 1985, Raúl Alfonsín declaró una “economía de guerra”, anunciando
la reducción del 12% del gasto público, el congelamiento de vacantes en el sector
público, un fuerte aumento de tarifas y los precios de los combustibles y transportes, la
paralización de las inversiones públicas y la privatización de empresas estatales
(Rapoport, 2017). En efecto, controlar la actividad económica por parte del Estado con
el objeto de procurar el autoabastecimiento y equilibrar las cuentas públicas.
Poco después, por medio de un Decreto de necesidad y urgencia, se inició el
denominado “Plan Austral”. Este plan económico implico un fuerte ajuste, aun mayor
que el solicitado por el Fondo Monetario Internacional, apoyado por el subsecretario del
Tesoro estadounidense (David Mulford) con el objetivo explícito de evitar el peligro de
una hiperinflación.
En uno de sus discursos, el Presidente Alfonsín presentó el Plan Austral y
mencionó como objetivo central la lucha contra la inflación, la cual era el origen de las
incertidumbres sociales. Para esto era necesaria la primera medida del mencionado plan:
la congelación de precios, tarifas y salarios, de carácter transitorio y para lograr un
funcionamiento libre del mercado.
En segundo lugar, una reforma monetaria que consistía en crear un nuevo signo
para la moneda mantener bajos los niveles inflacionarios. El Banco Central no emitiría
más moneda que requiera la Tesorería, esto significaba gasto público con
financiamiento genuino; no de la emisión. El objetivo era disminuir el déficit público.
Por último, la captación del ahorro por parte del sistema financiero para
terminar con la indexación de la economía, con el fin de compensar las pérdidas de
valor de las obligaciones a largo plazo producidos por la inflación.
Básicamente, el programa diseñado por el equipo del ministro Sourroulle tenía
un objetivo concreto e inmediato: detener y reducir la inflación que en ese entonces
alcanzaba un 30% mensual. Para alcanzarlo contaba con tres herramientas: el cambio de
signo monetario, el cese de la emisión de moneda y la reducción del gasto público
(Capetto, Alejandro, 1986).
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Sin embargo la estabilización duró poco. La inflación volvió a mostrar una
tendencia ascendente y los precios relativos de cada sector comenzaron a verse
afectados, situación que se vio agravada por la gran caída de los precios de los
productos argentinos de exportaciones (40% en el periodo).
Entre los opositores a la gestión, se puede mencionar las empresas y los
sindicatos. En particular, la CGT inició el plan de lucha sindical a través de huelgas
generales.
Se inició una reforma del Estado y la situación económica siguió empeorando.
En 1988, Argentina obtuvo una moratoria en el pago de la deuda externa y se puso en
marcha otro plano de salvataje: el “Plan Primavera”. Consistió en un plan económico
ortodoxo que intentó estabilizar la economía argentina y evitar el estallido
hiperinflacionario. Las medidas radicaron en la apertura de la economía y la
privatización de las empresas estatales.
Sin embargo, el “Plan Primavera” fue boicoteado por las principales
organizaciones empresariales y se desató un proceso hiperinflacionario estimulado por
la especulación financiera (algunos lo denominaron un “golpe de mercado”).
Política comercial
La crisis de la deuda de 1982, provocada por el incumplimiento por parte de
México de sus obligaciones financieras puso fin al periodo de crecimiento regional
financiado mediante préstamos, pues los países tuvieron que adaptarse a la nueva
situación económica. La Argentina tuvo que reducir las importaciones a fin de que el
balance comercial arrojara un excedente. En consecuencia, el gobierno elevó los
aranceles externos con el objeto de disminuir el volumen de las importaciones, para lo
cual volvió a recurrir a las políticas comerciales utilizadas en el periodo de aplicación
del modelo de sustitución de importaciones. El déficit del comercio exterior, sumado a
la necesidad de acumular un saldo positivo del balance comercial mediante el
incremento de las exportaciones, se convirtió en el principal obstáculo para el
crecimiento. Los efectos de las medidas se vieron muy limitados por la caída de la
relación de intercambio (evolución de precios) que afectaba a la mayor parte de las
exportaciones argentinas.
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Las instituciones financieras internacionales, entre otras el FMI y el Banco
Mundial, comenzaron a fomentar, a través de presiones, en los países de América Latina
la liberalización económica mediante la concesión de créditos condicionados a la
aplicación de determinadas políticas a los países de la región (Comisión Económica
Para América Latina y el Caribe, 1999).
Así fue como, a raíz de las presiones mencionadas a mediados de los años
ochenta, la Argentina inició un programa moderado de liberalización del comercio. El
nivel medio de los aranceles comenzó a disminuir gradualmente, del 39,4% en 1987 al
23.5% en 1989. Los aranceles máximos se redujeron del 102.5% en 1987 al 80% en
1989.
Deuda externa
Desde un principio el problema de la deuda externa latinoamericana se convirtió
en el tema más importante en la agenda externa del país a nivel regional. La crisis de la
deuda externa fue consecuencia del conocido “reciclaje de petrodólares” que dio como
resultado que los países centrales encontraron sus balances superavitarios y se
convirtieron en los acreedores de los países del tercer mundo, viéndose estos últimos
países endeudados y sin forma de pagar a los acreedores.
El gobierno de Raúl Alfonsín inició su gestión con una actitud optimista,
confiando en que la sola restauración de la vida constitucional ayudaría a resolver
muchos de los problemas que debía afrontar. Las expectativas de una negociación
relativamente “blanda” de la deuda se desplomaron rápidamente (Paradiso, 1993). El
respaldo europeo no llegaba o lo hacía bajo la forma de consejos de acatamiento a las
formulas propuestas por el FMI. Los acreedores no se sensibilizaban ante los
argumentos sobre los costos del ajuste, las características atípicas del endeudamiento
argentino o la fragilidad de la democracia reciente. Asimismo, la situación empeoraba
porque las tasas de interés se mantenían en niveles inéditos, aumentando el monto de las
obligaciones de los deudores.
En suma, el tema de la deuda ponía al gobierno argentino ante la mayor
restricción para concretar sus objetivos de orden interno e internacional y frente a la
evidencia de la arbitrariedad e irreflexibilidad de los países centrales.
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La deuda externa argentina aumentó de 8 mil millones de dólares en 1976 a 40
mil millones en 1983 y se convirtió en el principal problema macroeconómico
provocando una elevadísima inflación.
El argumento que dio el gobierno de Alfonsín para resolver la cuestión de la
deuda externa fue que las nacientes democracias de América del Sur solo podían
consolidarse si enfrentaban eficazmente los problemas del subdesarrollo. La deuda
afectaba gravemente la capacidad de los gobiernos democráticos de dar respuesta a esos
problemas y la seguridad de los Estados Unidos solo podía ser garantizada por
regímenes democráticos consolidados en América Latina (Russell, 1996).
En mayo de 1984, frente a los aumentos de las tasas de interés y las medidas
proteccionistas de los países centrales, el gobierno de Raúl Alfonsín promovió, durante
la gestión de Bernardo Grinspun –junto a Brasil, Colombia y México- la convocatoria a
una reunión de cancilleres y ministros de Economía de los países más endeudados. El
objetivo era adoptar medidas concretas para alcanzar transformaciones en la política
financiera y comercial internacional. Un mes después, el presidente argentino propuso a
dichos países la redacción de un documento, al que se sumaron Ecuador, Perú y
Venezuela, en el que solicitaban a la reunión cumbre del Grupo de los Siete (G7) en
Londres la realización de un dialogo constructivo para aliviar la carga de la deuda
externa. Los jefes de las naciones industrializadas reiteraron su determinación de
encarar el problema de la deuda de forma bilateral, caso por caso, y propusieron una
política de austeridad.
En este marco, una nueva reunión en Cartagena congregó a los cancilleres y
ministros de Economía de la región. En junio, once naciones latinoamericanas que
representaban el 93% de la deuda regional arribaron al denominado “Consenso de
Cartagena”, el cual reclamó el tratamiento político de la deuda, la vinculación de las
dificultades financieras con los problemas del comercio internacional y estableció el
principio de la corresponsabilidad de los países acreedores en proceso de
endeudamiento. Sin embargo, no se logró pasar el marco discursivo y los países
volvieron a tratar de resolver este problema con negociaciones bilaterales con los
acreedores.
22
Política exterior
Al momento de asumir el gobierno, los máximos responsables de la formulación
de la política exterior de la administración Alfonsín hicieron una lectura del sistema
internacional y de la situación del país en el mismo: el conflicto Este-Oeste ejercía un
efecto negativo sobre la estabilidad política de Argentina; las cuestiones Norte-Sur eran
más importantes que las tensiones Este-Oeste porque establecían un contraste entre los
países desarrollados y los subdesarrollados; las variables económicas externas imponían
fuertes restricciones a la supervivencia de la democracia y al desarrollo argentinos
(Russell, 1996).
En diciembre de 1983 los encargados de conducir la política exterior llegaron
con un objetivo: recomponer la imagen externa del país y reubicarlo en la escena
internacional. En el diseño de su política, al menos en sus tramos iniciales, se destacaba
la tendencia a enfocarla desde el ángulo de las necesidades de consolidación del proceso
de transición democrática.
Esta característica hizo que la acción diplomática se fuera desenvolviendo sobre
dos ejes principales: uno, de carácter “defensivo”, destinado a proteger el orden
institucional; otro “ofensivo”, empeñado en crear oportunidades a través de una
presencia activa del país en el campo internacional (Paradiso, 1993).
El Canciller identificó estas dos funciones al señalar que las principales misiones
de la política exterior debían ser reducir los posibles efectos negativos de la situación
exterior y lograr aumentar en el ámbito externo toda la potencialidad que el país tiene.
En suma, el gobierno estaba a favor de una política exterior inspirada en el
paradigma de la autonomía. Reflejo de esto fueron las apelaciones en distintos foros
mundiales a favor de un orden económico más equitativo, la intervención en la crisis
centroamericana, la participación en la iniciativa sobre el desarme, la permanencia en el
Movimiento de Países No Alineados, el desempeño en el ámbito regional procurando
respaldar las tratativas con los acreedores fueron todas manifestaciones de esa
orientación.
Además de su vinculación con la tradición yrigoyenista, el principismo no
dejaba de ser un enfoque oportuno para enmendar algunas huellas internas y externas de
la experiencia militar.
23
Ejemplo de ello fue su posicionamiento en la crisis en Centro América. La
posición que el gobierno asumió fue una elocuente muestra de una diplomacia muy
sensibilizada por las necesidades internas. La participación en el Grupo de Apoyo a
Contadora en 1985 fue realizada con el fin de ampliar la acción multilateral establecida
por el Grupo Contadora y promover la paz en los conflictos armados de Centroamérica.
Asimismo, se ajustaba a definiciones programáticas referidas a la solución pacífica de
controversias, defensa del principio de no intervención e igualdad jurídica de los
estados.
Parecidas consideraciones estuvieron presentes en la forma de resolver el tema
del Beagle, resultado de un desacuerdo entre Argentina y Chile sobre la determinación
de la traza del Canal Beagle, que afectaba la soberanía de las islas ubicadas dentro y al
sur del canal.
El gobierno radical halló una fórmula que le permitía conciliar varios objetivos
simultáneamente. Por un lado, desactivaba un foco de tensión que podía ser usado por
sectores internos para retener una cuota de poder o con propósitos desestabilizadores.
Por otro lado, daba la imagen de una dirigencia racional y prudente que además de
predicar la solución pacifica de los diferendos la ponía en práctica con verdadero coraje
cívico (Paradiso, 1993).
La mediación del Vaticano, a través del cardenal Antonio Samoré, en el
conflicto patagónico, que reemplazó a la británica rechazada por los militares, laudó a
favor de Chile. Había que convencer a la dirigencia política argentina de aceptar la
propuesta papal. Con ese fin se convocó a un plebiscito a toda la ciudadanía para que
pueda manifestar su opinión sobre el problema. El 25 de noviembre de 1984 se realizó
el plebiscito y triunfó el “Si”, es decir, la aceptación del Tratado de Paz y Amistad con
Chile, con un apoyo del 81,32%. Cuatro días después, se firmó el tratado.
El Tratado de Paz y Amistad que se firmó había permitido abandonar cualquier
hipótesis de conflicto y permitido al gobierno un proceso de integración con el gobierno
y el pueblo de Chile en democracia.
La Argentina fue uno de los países que había impulsado la formación del
Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política, llamado Grupo de Río. El
24
canciller argentino, Dante Mario Caputo, fue uno de los que más aportó en los trabajos
de preparación y constitución de este mecanismo.
Con respecto a la política nuclear, el gobierno radical no ratificó el Tratado para
la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe, siendo una
excepción salvo Cuba entre los países latinoamericanos. También se planteó una
política de no alineamiento a nivel internacional, se manifestó que el principal conflicto
global era en el Norte-Sur y no en el Este-Oeste y el gobierno estuvo activo luchando en
favor del desarme nuclear (Rapoport, 2017).
La restauración del orden constitucional en Brasil fue visto como una
circunstancia muy propicia para la consolidación de la vida institucional argentina. Esta
afinidad política y las preocupaciones comunes en torno de la deuda y sus repercusiones
sobre la marcha de la democracia, constituyeron datos fundamentales para la apertura
del proceso de integración que comenzó a cristalizar a fines de 1985, cuando los
presidentes Sarney y Alfonsín se entrevistaron en la ciudad fronteriza de Iguazú para la
inauguración del puente internacional “Tancredo Neves”, sobre el rio Iguazú.
Ese encuentro sirvió de oportunidad para que se decidiera la creación de una
comisión mixta de alto nivel para estudiar la cooperación e integración entre las dos
naciones. Como consecuencia de este encuentro, en julio de 1986, se firmó un Acta para
la Integración Argentino-Brasileña, con la idea de transformar ambos territorios en un
espacio económico común. La remoción de barreras comerciales y la armonización de
las políticas a aplicar se concretarían mediante acuerdos específicos. El resultado fue el
Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), que constaba de doce
protocolos referidos a distintos sectores económicos como bienes de capital, energía,
trigo, biotecnológica, asuntos financieros, expansión del comercio y empresas
binacionales, entre otros.
En abril de 1988, se implementó una nueva etapa del PICE, con la incorporación
de dos importantes protocolos sectoriales: industria automotriz y de la alimentación. En
noviembre de ese mismo año, se firmó el Tratado de Integración, Cooperación y
Desarrollo entre Argentina y Brasil, que se basaba en la eliminación gradual de los
obstáculos al comercio, la armonización de diversas legislaciones, medidas aduaneras y
comerciales, y la coordinación de políticas macroeconómicas. De esta manera, el
25
proceso de integración comenzaba a formarse e iba a continuar en la década de los
noventa.
A los cinco meses de haber asumido el gobierno, se produjo una nueva alza de la
tasa de interés de la deuda externa. Este aumento absorbía el total de exportaciones
argentinas de carnes y brasileñas de café. Argentina junto con Brasil, Colombia y
México impulsaron una acción coordinada ante los países más desarrollados y los
organismos internacionales de crédito. Surgió así la reunión del Consenso de Cartagena
en junio de 1984, en la cual se adoptó una posición común por parte de las once
naciones latinoamericanas que participaron.
El Consenso de Cartagena reclamó el tratamiento político del tema de la deuda
externa latinoamericana, el que había sido considerado exclusivamente como técnico.
Se exigió también la vinculación del tema financiero con los problemas del comercio
internacional, y se estableció el principio de la corresponsabilidad de los países
acreedores.
En el campo de la integración económica se suscribieron acuerdos con las demás
naciones latinoamericanas, especialmente en el marco de la Asociación
Latinoamericana de Integración. Uno de los acuerdos más importantes fue la firma de
los tratados de integración con Brasil, a los que se incorporó también Uruguay.
Toma de decisiones
Con el cambio de régimen, la estructura y el proceso de toma de decisiones y el
“estilo” diplomático fueron modificados de manera significativa. A diferencia de lo
sucedido durante los años de la dictadura militar, la Cancillería recuperó su rol de actor
central en el proceso de elaboración y puesta en práctica de la política exterior (Russell,
1990). En efecto, el proceso de toma de decisiones se concentró en la cúpula de esta
agencia estatal, integrada esencialmente por funcionarios de origen político. Además, el
presidente Alfonsín jugó un rol de primer orden formando parte de la estructura
decisoria en las cuestiones externas de mayor importancia del periodo.
Con esta importante particularidad, la Cancillería fue la encargada de manejar
todos los temas de la agenda político-diplomática y estratégico-militar, y compartió con
26
las agencias económicas del Ejecutivo la conducción de las cuestiones económico-
financieras. En relación con esta última temática, la Cancillería llevo a la práctica una
diplomacia ofensiva para abrir nuevas posibilidades de vinculación externa y de
inversiones extranjeras en el país. Los acuerdos firmados con Brasil y,
fundamentalmente, con España e Italia fueron algunos ejemplos de esta política.
Asimismo, paralelamente a la acción externa de otras Cancillerías latinoamericanas y,
en muchas oportunidades tomando la iniciativa, el Ministerio de Relaciones Exteriores
y Culto desplegó una intensa actividad político-diplomática con el fin de contribuir a
modificar el marco global en el que se realizan las negociaciones financieras por la
cuestión de la deuda externa.
La mayor concentración del proceso decisorio no impidió, sin embargo, el
desarrollo de pujas burocráticas tanto en el ámbito de la propia Cancillería como entre
esta última y las agencias económicas, particularmente entre el Ministerio de Relaciones
Exteriores y la Secretaria de Comercio Exterior, dependiente del Ministerio de
Economía. Estas pujas obedecieron más a enfrentamientos por ocupar mayores espacios
de poder o a distintos estilos diplomáticos que a diferencias ideológicas o políticas
dentro del Ejecutivo. Este proceso se complicó aún más por la falta de coordinación
entre los distintos ministerios del Ejecutivo, cuyas diferentes prioridades dieron lugar a
numerosas desinteligencias. En este sentido, cabe destacar las diferencias de enfoque
existentes entre los funcionarios de Cancillería y de Economía en temas claves de la
agenda de política exterior vinculados con las modalidades de la integración con Brasil
o la ejecución de los acuerdos con España e Italia.
El mayor impacto de los factores externos sobre el proceso doméstico y la
creciente interacción entre lo interno y lo externo habían dado lugar al desarrollo de una
tendencia que apuntaba hacia el aumento relativo de la participación del Congreso –e,
inclusive, de los propios partidos políticos-, en cuestiones de política exterior, tales los
casos de la deuda externa, la influencia del proteccionismo comercial de los países
desarrollados sobre las exportaciones argentinas, la situación de Malvinas y el Atlántico
Sur.
Finalmente, la necesidad de superar la crisis económica y de establecer
condiciones para el crecimiento económico generó nuevas maneras de coordinación
entre el sector público y privado. Así, invitadas oficialmente, importantes delegaciones
27
de empresarios acompañaron al presidente Alfonsín en varios de sus viajes al exterior
con el objeto no solo de hacer negocios, sino también de mostrar el firme compromiso
de este sector con el proceso de transición democrática. Como resultado de los viajes
presidenciales y de los acuerdos firmados con varios países se formaron comisiones
bilaterales, y en algunos casos consejos de cooperación que transcendieron el ámbito
público para incorporar representantes de organizaciones empresariales y productores
con el fin de delimitar áreas prioritarias de cooperación y hacer efectivo su ejecución.
Opositores al gobierno
En el frente interno, tuvo problemas con los sectores trabajadores, en particular,
los sindicatos, debido a su decisión de crear la ley para reestructurar los sindicatos.
Con respecto al sector empresarial, se explica por la política independiente. En
principio el presidente Alfonsín se manifestó reticente a hacer acuerdos con cualquier
sector económico, financiero, entre otros. Pero luego, frente al escenario convulsionado
en términos económicos y políticos buscó establecer un pacto con la Unión Industrial
Argentina.
El último de los frentes conflictivos fue con las Fuerzas armadas. En 1985 se
llevaron adelante los juicios, donde fue paradigmático que fuera una justicia civil la que
enjuiciara a los militares. Este proceso tuvo algunos costos, hubo numerosos
levantamientos de los sectores militares que presionaron al gobierno de Alfonsín y que
llevaron a la sanción de dos leyes: 1a Ley de Punto Final, la cual consistía en la
paralización de los procesos judiciales contra los imputados por desaparición forzada de
personas; la otra ley fue la Obediencia Debida, por lo cual no podían juzgarse a
soldados del ejército o alguien que dependa de alguna fuerza militar ya que no actúan
por si solos sino que acatan órdenes.
La Renuncia
Meses antes del fin del mandato del presidente Alfonsín, surgieron condiciones
en las que se produjo un estallido que no dejó otro camino que acelerar el traspaso de
poder. Asaltos a supermercados, paros parciales cotidianos, huelgas generales, violencia
28
callejera, pedidos del justicialismo para que el presidente renunciara y discursos que
originaban corridas bancarias fueron el detonante. El tema del hambre y la
desocupación fueron los principales argumentos.
Se había puesto en marcha el último intento de frenar la inflación a través de un
plan económico más vulnerable que el Plan Austral, el Plan Primavera. Mientras se
llevaba a cabo el plan, transcurría la campaña electoral. Las encuestas empezaron a
anticipar el triunfo del justicialismo. El candidato Menem, en su campaña, prometía que
se iban a bajar los impuestos y mantener las tarifas sin aumento.
La inflación superó el 3.000% anual, el desempleo subió al 8.4% (su promedio
histórico era entre el 4 y el 16%) y el PBI cayó un 3% en 1988 y un 4,4% en 1989.
Alfonsín debió ceder anticipadamente el mando al nuevo presidente electo, Carlos Saúl
Menem.
29
CONTEXTO INTERNACIONAL
Crisis financiera
Durante las décadas del 50 y 60, las corrientes de capital a Latinoamérica y a los
países periféricos en general estaban vinculadas al financiamiento del comercio y a
inversiones fijas y los préstamos provenían en casi su totalidad de gobiernos y
organismos financieros.
Desde mediados de los 70 el mercado financiero internacional experimentó
cambios en el origen y estabilidad de las fuentes de financiamiento, la conducta de los
agentes financieros y los niveles de riesgo de los mercados.
Las modificaciones mencionadas generaron una importante oferta de crédito
disponible para la periferia. Paralelamente, los agentes financieros adoptaron conductas
agresivas para la colocación de los fondos, que no tuvieron en cuenta los riesgos de
insolvencia y permitieron el endeudamiento insustentable de países y empresas.
El aumento de la liquidez, la liberalización y la desregulación contribuyeron a
incrementar la participación del financiamiento privado en el mercado internacional
(Sevares, 2007). Los cambios en el mercado influyeron también en la conducta de los
bancos. Cuando la liquidez internacional aumentó cambiaron su estrategia; comenzaron
a admitir más riesgos, a presionar para que los países tomaran crédito.
Internamente, en varios países latinoamericanos los grupos dominantes
aprovecharon esa nueva realidad para obtener rentas financieras generando burbujas de
consumo o especulación basadas en endeudamiento público o privado, que terminaron
en crisis y una nueva salida masiva de capitales. Por otra parte, los países que entraron
en crisis fueron víctimas de políticas de “salvataje” de los organismos financieros
internacionales, orientados a preservar los intereses de los grupos endeudados y de los
prestamistas externos a costa de las sociedades.
Es necesario recordar que el gran impulso partió de Estados Unidos, por parte de
la presidencia de Reagan: redujeron las reservas obligatorias que debían mantener los
bancos y los topes de interés para los depósitos bancarios. Fue facilitada la participación
de los bancos, fondos de pensión y compañías de seguro en las inversiones bursátiles.
30
Fue a partir del denominado “reciclaje de petrodólares” en el cual los bancos
privados, particularmente de Estados Unidos, recibieron dólares de los superávit
comerciales de los países petroleros, la disponibilidad de financiamiento privado para la
periferia aumentó. Los países aprovecharon esta facilidad y se endeudaron.
El endeudamiento estimuló un proceso de concentración y extranjerización que
beneficio a grandes empresas locales y extranjeras, tanto las dedicadas a las finanzas
como las vinculadas con la economía reales; por otra, el financiamiento externo fue
aprovechado por muchas empresas y operadores para especular en los mercados locales
y obtener rentas financieras; finalmente, en algunos casos, el crédito externo se utilizó
para financiar la salida de capitales (Sevares, 2007). Es lo que sucedió especialmente en
Argentina.
Crisis del petróleo
La crisis petrolífera internacional transformó el mercado energético mundial y
sus efectos fueron numerosos. La presión del cartel mundial de productores de petróleo,
la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), hizo que el precio del
petróleo –bajo y en descenso desde la guerra- se cuadruplicase, aproximadamente, en
1973, y se triplicase de nuevo a finales de los setenta, después de la revolución iraní. De
hecho, en 1970 el petróleo se vendía a un precio medio de 2,53 dólares el barril,
mientras que a fines de los ochenta un barril costaba unos 41 dólares.
La crisis petrolífera tuvo dos consecuencias aparentemente afortunadas. A los
productores de petróleo, de los que la Unión Soviética era uno de los más importantes,
el líquido negro se les convirtió en oro. Los millones entraban a raudales sin mayor
esfuerzo, posponiendo la necesidad de reformar económicas y permitiendo a la Unión
Soviética pagar sus crecientes importaciones del mundo capitalista occidental con la
energía que exportaba (Hobsbawm, 2014).
La otra consecuencia de la crisis mencionada por Hobsbawm (2014) fue la riada
de dólares que salía ahora de los multimillonarios países de la OPEP, muchos de ellos
de escasa población, y que se distribuía a través del sistema bancario internacional en
forma de créditos a cualquiera que los pidiera. Esto hizo que la crisis de los ochenta
31
fuese más aguda, puesto que las economías socialistas eran demasiado inflexibles para
emplear productivamente la afluencia de recursos.
Con respecto a la región latinoamericana, a comienzos de los ochenta se produjo
un momento de pánico cuando, empezando por México, los países latinoamericanos con
mayor deuda no pudieron seguir pagando, y el sistema bancario occidental estuvo al
borde del colapso, puesto que en 1970 (cuando los petrodólares fluían sin cesar a la
busca de inversiones) algunos de los bancos más importantes habían prestado su dinero
con tal descuido que ahora se encontraban técnicamente en quiebra. Por fortuna para los
países centrales, los países latinoamericanos de la deuda no se pusieron de acuerdo para
actuar conjuntamente, hicieron arreglos separados para renegociar las deudas, y los
bancos, apoyados por los gobiernos y las agencias internacionales, dispusieron de
tiempo para amortizar gradualmente sus activos perdidos y mantener su solvencia
técnica (Hobsbawm, 2014)
Crisis regional
El peso de los déficits externos y fiscales y de las fragilidades de los sistemas
financieros determinó el efecto relativo que tuvo la crisis de la deuda de los años
ochenta en los distintos países. Esto indica que el factor decisivo fue la dinámica
macroeconómica, más que las deformaciones en la estructura productiva originadas por
el modelo anterior. Por eso, el problema se presentó tanto en las economías más
reguladas, como el Brasil, como en las más liberalizadas, como las del Cono Sur, e
incluso, en materia financiera, predominantemente en estas últimas, y dio lugar a
algunas de las crisis financieras nacionales más dramáticas de la historia mundial
(Comisión Económica Para América Latina y el Caribe, 2014).
El punto de inflexión fue la decisión adoptada a fines de 1979 por la Junta de la
Reserva Federal de los Estados Unidos que decidió elevar drásticamente las tasas de
interés para frenar la aceleración de la inflación que venía experimentando ese país (el
“choque Volcker”, en referencia al entonces presidente de la Reserva Federal). Esto
tuvo un efecto directo sobre el servicio de la deuda, ya que gran parte de la deuda
externa latinoamericana se había contraído a tasas de interés flotantes. A ello se agregó
32
un fuerte deterioro de los precios reales de las materias primas (Comisión Económica
Para América Latina y el Caribe, 2014).
La situación se tornó crítica debido a la persistencia de las condiciones adversas
y a las respuestas deficientes de la comunidad internacional frente a la crisis de la deuda
latinoamericana (Comisión Económica Para América Latina y el Caribe, 2014).
Situación de los países de ALADI
En el discurso inicial de la reunión regional de negociaciones de Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI), Roberto Lavagna, en carácter de presidente
del organismo, analizó el contexto económico y social de los países de la región.
En primer lugar, sostiene que las políticas de autosuficiencia y proteccionismo
de los países desarrollados, y los cambios tecnológicos, deterioraron los términos de
intercambio. Como respuesta, la mayoría de los países de la región eligieron acoplar a
su modelo de producción primaria y de sustitución de importaciones de bienes
industriales, un tercer elemento: el de las exportaciones de carácter no tradicional
(Lavagna, 1986). Es decir, una ampliación de los mercados externos.
Por otro lado, esta etapa coincide con un aumento de alta liquidez en los
mercados internacionales que hace posible reciclar los capitales necesarios para reforzar
el mecanismo de acumulación. Utilizando este mecanismo para profundizar el
componente de exportaciones de sus modelos o profundizando sus enfoques
monetaristas.
Aparecieron movimientos de capitales hacia los grandes centros financieros,
profundizando el desajuste de las economías en desarrollo y angostando su capacidad de
generación de ahorro neto con destino a la inversión interna.
Una de las mayores consecuencias fue una crisis de crecimiento que se traduce
en una caída de los niveles de vida de la población. Crisis que no lo es solo de bienestar
en términos estáticos y del presente, sino que lo es en términos dinámicos en cuanto se
frena la capacidad de incorporación de nuevas capas de la sociedad latinoamericana a
niveles de vida más dignos, se frena la capacidad de incorporación de mano de obra en
trabajos productivos y se ensancha la brecha entre la potencialidad cualitativa de los
33
recursos humanos calificados de la región y el uso efectivo de los mismos. Hay así una
crisis de justicia social que puso en peligro la estabilidad misma de la democracia y
generó focos de tensión política derivados de factores extrarregionales (Roberto
Lavagna, 1986).
Fin del socialismo
La caída de la Unión Soviética fue durante el mandato de Gorvachov. Éste
último inició su campaña de transformación del socialismo soviético con los dos lemas
de perestroika o reestructuración (tanto económica como política) y glasnost o libertad
de información.
Significaba la introducción o reintroducción de un estado democrático
constitucional basado en el imperio de la ley y en el respeto de las libertades civiles. El
nuevo sistema económico fue instalado, consistió en una legalización de pequeñas
empresas privadas y con la decisión de permitir que quebraran las empresas estatales
con pérdidas permanentes.
Lo que condujo a la Unión Soviética con creciente velocidad hacia el colapso
fue la combinación de glasnost, que significaba la desintegración de la autoridad, con
una perestroika que conllevó la destrucción de los viejos mecanismos que hacían
funcionar la economía, y provocó el creciente deterioro del nivel de vida de los
ciudadanos (Hobsbawm, 2014).
La desintegración económica ayudó a acelerar la desintegración política y fue
alimentada por ella. Con el fin de la planificación y de las órdenes del partido desde el
centro, ya no existía una economía nacional efectiva, sino una carrera de cada
comunidad, territorio u otra unidad que pudiera gestionarla, hacia la autoprotección y la
autosuficiencia o bien hacia los intercambios bilaterales (Hobsbawm, 2014).
Entre agosto de 1989 y el final de ese mismo año el poder comunista abdicó o
dejó de existir en Polonia, Checoslovaquia, Hungría, Rumania, Bulgaria y la República
Democrática Alemana, sin apenas un solo disparo, salvo en Rumania. Poco después, los
dos estados balcánicos que no habían sido satélites soviéticos, Yugoslavia y Albania,
dejaron también de tener regiones comunistas. La República Democrática Alemana
34
sería muy pronto anexionada por la Alemania Occidental; en Yugoslavia estallaría
pronto una guerra civil (Hobsbawm, 2014).
El colapso del comunismo tras 1989 se redujo a la Unión Soviética y a los
estados situados en su órbita, incluyendo Mongolia, que había optado por la protección
soviética contra la dominación china durante el periodo de entreguerras. Los tres
regímenes comunistas asiáticos supervivientes (China, Corea del Norte y Vietnam), al
igual que Cuba, no se vieron afectados de forma inmediata.
La reconfiguración del escenario internacional implicó el fin de la bipolaridad
entre las dos superpotencias, desde la caída del Muro de Berlín hasta el derrumbe de la
Unión Soviética en 1991, en lo que se anunció como el “Nuevo Orden Mundial”.
Política exterior norteamericana
La administración Reagan (1981-1989) tenía una visión bipolar y conflictiva de
la estructura internacional. El énfasis puesto por el presidente en la fuerza, inclusive en
la superioridad como base de las negociaciones, repetía el idioma hablado por aquella
primera estrategia destinada al manejo de la Guerra Fría (Bitar y Moneta).
La principal innovación en la política internacional fue la prioridad máxima
otorgada al sector privado. Las corporaciones transnacionales jugaron un papel
predominante, de acuerdo a la administración de Reagan. Su política económica
enfatizaba los principios de libre mercado y libre comercio. Para los países de América
Latina, y del Tercer Mundo en general, su desarrollo sería estimulado mediante una
extensión del papel de la inversión privada norteamericana.
Entre las políticas específicas destinadas a elevar la intervención del sector
privado de Estados Unidos en la producción y el financiamiento de América Latina, se
puede mencionar la igualación de las condiciones con las empresas nacionales, la
extensión de acuerdos bilaterales de inversión entre Estados Unidos y cada país, la
supresión de algunas de las regulaciones a las empresas transnacionales en la legislación
norteamericana, entre otras.
Asimismo, el comercio norteamericano junto con el europeo y el japonés, había
estado cada vez más plagado de proteccionismo en la década de los años ochenta, ya
35
que todas las partes recurrieron en mayor medida a acuerdos bilaterales, así como a
cuotas, para manejar sus relaciones comerciales. La administración Reagan, partidaria
del libre comercio, fue responsable de haber aplicado restricciones no tarifarias y de otra
índole al comercio.
Comercio mundial
Los países del norte establecieron mecanismos no arancelarios, tales como
medidas antidumping o derechos compensatorios, que perjudicaban a los países que
exportaban productos intensivos en trabajo. El proteccionismo afectó a países que
exportaban productos agropecuarios, aprovechando los bajos salarios y las condiciones
naturales. Los países desarrollados establecieron subsidios agrícolas, que les permitía
incluso exportar.
El avance de la I+D (Investigación y desarrollo), como una solución para lograr
un desarrollo de las fuerzas productivas en un mercado ampliado, y para alcanzar una
mayor inserción internacional, junto con acuerdos multilaterales entre países
desarrollados, perjudicó la entrada de los productos provenientes de países menos
desarrollados.
Los países en desarrollo fueron forzados adoptar políticas liberales, al mismo
tiempo que se les cerraban los mercados de los países desarrollados por sus políticas de
índole proteccionista.
Conclusiones
La recuperación de la democracia, tras las elecciones de 1989, fue el inicio de un
período novedoso en la historia argentina, en el cual el Estado de derecho debía ser
restablecido. Tras la derrota en la Guerra de Malvinas en 1982, la dictadura militar
finalizaba su mandato dejando un gran saldo de desaparecidos, torturados y muertos.
Desde el comienzo, el presidente Raúl Alfonsín se comprometió a llevar a juicio
a los responsables y principales ejecutores de las violaciones de derechos humanos. El
36
juicio a las juntas militares fue un ejemplo de eso. La cultura autoritaria persistió y era
tarea del gobierno intentar recomponerla.
Con respecto a la economía, ésta se encontraba en recesión, como también una
inflación alta, el déficit en las cuentas públicas debía ser restablecido y una pesada
deuda externa heredada del gobierno anterior. Se declaró una economía de guerra que
implicaba una reducción del gasto público. Asimismo, el gobierno radical lanzó el “Plan
Austral” que consistió en la congelación de precios, la reforma monetaria con la nueva
moneda y la captación del ahorro a través del sistema financiero.
Cerca del final del mandato, surgió el Plan Primavera, un plan económico
ortodoxo que significó la apertura de la economía. Sin embargo, ninguna de estas
medidas fue eficaz para paliar la hiperinflación del periodo.
La deuda externa argentina había sido consecuencia del denominado “reciclaje
de petrodólares”, en el cual los países centrales superavitarios se convirtieron en los
acreedores de los países del tercer mundo. En particular, la negociación fue un proceso
dificultoso debido a la reticencia de los países acreedores de contemplar la crisis
argentina y su problema para pagar.
Con el fin de un tratamiento político de la deuda y el establecimiento de un
principio de corresponsabilidad con los acreedores, once países latinoamericanos,
Argentina incluida, armaron un documento que se denominó “Consenso de Cartagena”.
Sin embargo, las naciones industrializadas abogaron por el tratamiento bilateral del
pago de la deuda por lo que este proceso regional se vio paralizado.
Respecto a la política exterior, el paradigma de la diplomacia fue el elegido por
el gobierno para llevar adelante sus objetivos. Ejemplos de esta elección son la
pertenencia al Movimiento de Países No Alineados, la creación del Grupo de Apoyo a
Contadora y el Grupo de Río, la solución del conflicto por el Canal de Beagle, entre
otros.
Desde el restablecimiento de la democracia de Brasil, la integración con
Argentina fue una de principales focos de relacionamiento económico. Conjuntamente,
crearon el Programa de Integración y Cooperación Económica. Asimismo, firmaron el
Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre Argentina y Brasil que tuvo
como uno de sus principales objetivos la eliminación de obstáculos al comercio.
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La Cancillería fue la encargada de desarrollar la política exterior, ocupándose
tanto de temas político-militares como de temas económicos, compartiendo la tarea con
las agencias económicas. Las pujas burocráticas y la falta de coordinación entre ambas
agencias iban a ser una constante en el gobierno.
En lo que respecta al contexto externo, la crisis del petróleo generó el llamado
“reciclaje de petrodólares”, tras el cual los bancos privados, especialmente de Estados
Unidos, recibieron dólares de los superávit comerciales de los países petroleros. En
efecto, la disponibilidad de financiamiento aumentó y llevó al endeudamiento de los
países del tercer mundo.
Tras el fracaso del Consenso de Cartagena, los países latinoamericanos no
acordaron para actuar conjuntamente y debieron llegar a acuerdos bilaterales con los
países acreedores. La elevación de las tasas de interés por la Reserva Federal de Estados
Unidos empeoró aún más la situación de la deuda.
Por último, el comercio de los países centrales, como Estados Unidos, Japón y
la Unión Europa, estuvo caracterizado por medidas proteccionistas que imponían
obstáculos al comercio
38
CAPITULO 2
PROMOCION DE EXPORTACIONES
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PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES
Política comercial
La política comercial es una política pública que busca generar procesos de
integración comercial con el resto de los países y facilitar el acceso (de bienes y
servicios) a los mercados externos a través de diversos instrumentos comerciales.
Marta Bekerman (2004) argumenta que la política comercial no debe ser tratada
de manera aislada sino que debe formar parte de una estrategia global de crecimiento
con equidad, promoviendo la industrialización, la distribución del ingreso y evitando el
estancamiento económico.
La articulación de la política de comercio exterior con las específicas en materia
tecnológica, de desarrollo industrial y de producción de bienes y servicios en general,
permite fortalecer las competencias endógenas de las empresas y lograr un crecimiento
sostenido de la competitividad exportadora nacional. Para tal efecto, las instituciones de
promoción del comercio deben actuar de manera coordinada con las encargadas de
llevar adelante las políticas de desarrollo productivo (Bekerman, 2004).
Asimismo, dado las similitudes entre las economías regionales, los países
América del Sur deben promover su capacidad regional para mantener una presencia
fuerte en el ámbito de las negociaciones internacionales, a fin de revertir reglas
negativas en ese campo y fortalecer aquellas positivas (Bekerman, 2004).
Al margen del incremento de los niveles de vida, los objetivos de la política
comercial deben ser la diversificación de los productos de exportación, así como
también la diversificación de las empresas exportadoras. Otros objetivos que se pueden
mencionar son el aumento de la capacidad productiva interna y la credibilidad
internacional o la elevación de la posición competitiva del país a través de una inserción
internacional activa (Marta Bekerman, 2004). El financiamiento de las exportaciones
por parte del Estado nacional es imprescindible para una política de índole comercial.
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La política de comercio exterior es una política pública que requiere no solo de
buenos fundamentos económicos, sino también de agentes e instituciones competentes
para alcanzar los objetivos establecidos (Bouzas y Pagnotta, 2003).
Bekerman (2004) sostiene que el éxito de una estrategia de política comercial se
vincula de manera estrecha con el fortalecimiento de las instituciones públicas y
privadas que formulan y llevan adelante las acciones de apoyo a la internacionalización
de las empresas. Requiere, asimismo, la delimitación precisa de las esferas de
competencia de los organismos del Estado y una fuerte integración entre las acciones de
promoción comercial y las que se orientan a elevar la productividad y la competitividad.
Por otro lado, la Bekerman (2004) cree necesario no permanecer en los
postulados declarativos, se deben explicar los objetivos buscados y formular
instrumentos cuyo efecto se pueda medir y evaluar en función de los mismos (como el
grado de diversificación de las exportaciones y el aumento del empleo o del valor
agregado nacional). En ese sentido, es importante que el Estado nacional avance hacia
la fijación de metas de mediano y largo plazos.
Condicionantes de la política comercial
La implementación de una estrategia de expansión sostenida de las
exportaciones requiere abordar integralmente el marco macroeconómico y la política
cambiaria, la utilización de los instrumentos de protección comercial, la política de
promoción de exportaciones, entre otros (Bouzas y Pagnotta, 2003).
El marco macroeconómico y cambiario tiene un impacto fundamental sobre el
desempeño de largo plazo de las exportaciones. El mantenimiento de un ritmo de
crecimiento económico alto y estable crea, a través del aumento de la capacidad
productiva, un contexto favorable para la expansión de las exportaciones. Además de un
ritmo de crecimiento del producto alto y estable también son necesarias otras
condiciones para una expansión sostenida de las exportaciones, como un tipo de cambio
real competitivo y un acceso al financiamiento fluido y a un costo razonable (Bouzas y
Pagnotta, 2003).
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Asimismo, se debe tener en cuenta el nivel de la protección y su influencia en la
política comercial. El uso frecuente de medidas de protección contingente (como las
salvaguardias y los derechos antidumping y compensatorios) modifica las condiciones
de protección (Bouzas y Pagnotta, 2003).
La promoción de exportaciones persigue dos objetivos que no son mutuamente
excluyentes. El primero es compensar el sesgo antiexportador que resulta de la
protección de los insumos importados. El segundo objetivo es compensar las fallas de
mercado que afectan negativamente el desempeño de las exportaciones, como las
dificultades de acceso a la información o la disponibilidad de financiamiento. Para que
ambos objetivos puedan cumplirse adecuadamente se requiere, además de políticas
especificas bien diseñadas, un contexto macroeconómico apropiado. Un marco de
inestabilidad, alta inflación y restricciones presupuestarias y financieras conspira
contra la efectividad de los instrumentos de promoción (Bouzas y Pagnotta, 2003).
Una política adecuada de comercio exterior requiere también de una
reorganización institucional que cree procedimientos y mecanismos de formulación e
implementación eficaces y permanentes. Las condiciones esenciales deben ser una
definición más precisa de responsabilidades de las agencias involucradas y la formación
de consensos en torno a los contenidos de las políticas y las estrategias de negociación.
Organismos ejecutores de la política comercial
La Constitución establece claramente los deberes y responsabilidades del
Congreso y el Poder Ejecutivo en la elaboración de las políticas comerciales y en las
negociaciones comerciales internacionales. El articulo 75 (incisos 1, 22 y 24) de la
Constitución otorga al Congreso la autoridad de fijar derechos de importación y
exportación, legislar sobre asuntos aduaneros y aprobar o rechazar tratados
internacionales. De acuerdo a la Constitución y a la jurisprudencia existente, aquellos
tratados y normas internacionales ratificados poseen una jerarquía superior a la ley
interna. A pesar de esta división de responsabilidades entre los Poderes Ejecutivo y
Legislativo, en la práctica la elaboración de la política comercial ha sido delegada en el
Poder Ejecutivo a través de diversos mecanismos. No obstante, el Congreso registra
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episodios puntuales de activismo cuando se requiere aprobar textos legales específicos o
frente a cuestiones puntuales sensibles.
El artículo 99 de la Constitución le otorga al Poder Ejecutivo la autoridad de
negociar y firmar tratados internacionales, incluyendo pactos comerciales. Dicho poder
es también responsable de implementar leyes y estatutos comerciales. En la práctica, ha
sido el actor líder en la elaboración de políticas comerciales. Durante el gobierno de
Alfonsín, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Producción y el Ministerio de
Relaciones Exteriores eran los órganos del gobierno federal más activamente implicados
en la formulación y ejecución de la política y las negociaciones comerciales. Los
primeros dos eran responsables del diseño y ejecución de dicha política, mientras que el
Ministerio de Relaciones Exteriores desarrollaba y coordinaba las negociaciones
comerciales internacionales y la promoción de exportaciones.
El Ministerio de Economía era el órgano ejecutivo con mayores competencias.
Estas abarcaban la administración de una vasta gama de instrumentos de política
económica, como el diseño y aplicación de instrumentos de política comercial (y
aquellos relacionados con el comercio), tales como los derechos de importación, las
medidas de alivio comercial y las tasas y desgravaciones fiscales a la exportación. El
Ministerio de Producción y sus secretarias eran los órganos responsables por la
aplicación de esos instrumentos y también participaban en el proceso de negociación
internacional. El Ministerio de Relaciones Exteriores llevaba adelante las negociaciones
comerciales internacionales y diseñaban e implementaban las políticas de promoción
comercial. Otros organismos vinculados con el Ejecutivo y activos en el ámbito de la
política comercial eran la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), el Banco de Inversión y Comercio
Exterior (BICE) y la fundación Export-AR.
Razones para la promoción de exportaciones
En uno de sus informes sobre el panorama de la Inserción Internacional de
América Latina y el Caribe, la CEPAL (1999) argumenta una serie de razones que
justifican el desarrollo de una política de promoción de exportaciones. Resulta necesario
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conocer una mirada regional en la temática de exportaciones para luego analizar la
política nacional de promoción de exportaciones.
En primer lugar, menciona que una política de esta índole es necesaria para
contrarrestar el sesgo antiexportador. Este sesgo se refiere en particular a la existencia
de aranceles, barreras no arancelarias, así como a los obstáculos que enfrentan los
exportadores.
En segundo lugar, sostiene que las empresas que son pioneras en la exportación
de productos nuevos o hacia nuevos mercados generan externalidades positivas que
benefician a otras compañías nacionales. En efecto, al exportar, las empresas pioneras
incurren en mayores costos que aquellas que las siguen, tanto por la posibilidad de
fracasar en el intento, como por la necesidad de probar en varios mercados antes de
tener éxito. De ese modo, las compañías que simplemente se acoplan al éxito exportador
se benefician de las externalidades positivas generadas por las pioneras.
En tercer lugar, destaca que la actividad exportadora redunda en mayores
economías de escala. Si se le otorga un apoyo temporal a las empresas exportadoras que
tienen sectores con economías de escala, podrían lograr mayores economías de escala al
vender en el extranjero.
En cuarto lugar, argumenta que el exportar ofrece a las empresas mayores
oportunidades para adquirir experiencia, es decir, les permite un aprendizaje más
acelerado que el que obtienen cuando se limitan al mercado interno. Las exigencias y la
competencia son mayores en los mercados externos. Exportar permite a las empresas
aprender cuáles son los estándares internacionales y, también, los modos para
alcanzarlos mejorando su productividad.
En síntesis, la actividad exportadora genera una variedad de beneficios que
incluyen no solo a las empresas pioneras sino a aquellas que no conocen los mercados
internacionales. La promoción a las exportaciones debe ser apoyada por los gobiernos.
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Sesgo antiexportador
Para contrarrestar el mencionado sesgo antiexportador, el Informe (1999)
sugiere aplicar aranceles bajos para la exportación, cuyo nivel debe ser calculado
tomando como punto de referencia no solamente el nivel que tuvieron en el pasado, sino
sobre todo los niveles de ese momento de las restantes economías. Asimismo, es
necesario hacer esfuerzos por reducirlo más posible las barreras no arancelarias y los
obstáculos a la exportación. Otra recomendación es la de simplificar los procedimientos
de exportación. Conviene asegurarse de que los trámites que se decida mantener sean
simples y expeditos.
La segunda medida sería concentrar en un solo lugar todos los trámites, en una
oficina exclusiva para las exportaciones. Esto no significa poner bajo una sola entidad
administrativa todas las agencias pertinentes. Simplemente supone situar las oficinas de
estas agencias en una sola ubicación, para que todos los trámites se lleven a cabo de una
vez y el exportador no tenga que esperar un sinfín de tramitaciones burocráticas. A la
vez, el concentrar las distintas instancias que atienden al exportador en un solo lugar
también contribuye a mejorar la comunicación entre las diferentes entidades del
gobierno.
Las formalidades exigidas deberían ser de la mayor sencillez posible; la
información necesaria debería ser de acceso fácil y transparente; los trámites deberían
ser expeditos y, siempre que se pueda, de aprobación automática en vez de discrecional;
por último, una vez hechos los cambios necesarios en los trámites, no deberían
introducirse modificaciones en los instrumentos principales, con el fin de reducir al
máximo el costo de información.
Entre los mecanismos para reducir el sesgo antiexportador que caen más
directamente dentro de la esfera de decisión de las entidades vinculadas a la promoción
de exportaciones, cabe destacar aquellos que permiten a los exportadores el acceso a
insumos de precio y calidad competitivos: los sistemas de reintegro y la suspensión de
aranceles para exportadores. Es indispensable contar con un sistema de reintegro que les
permita recuperar los aranceles pagados por insumos importados. Es una modalidad que
evita a las exportaciones pagar aranceles dos veces, es decir, en el país de origen y en el
país de destino, a la vez que atenúa el sesgo antiexportador.
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Por último, la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (1999)
expone que es necesario implantar mecanismos que permitan la recuperación de
aranceles y de otros impuestos que gravan a los exportadores indirectos (es decir, a
aquellas empresas que venden insumos a los exportadores directos). Estos mecanismos
son indispensables para fortalecer el eslabonamiento ascendente de las exportaciones y
para aumentar el efecto del crecimiento exportador sobre la economía nacional en su
conjunto.
Además, para inducir a un mayor número de empresas a dedicarse en forma
permanente a la exportación, en vez de hacerlo sólo de manera ocasional, es necesario
disponer de un sistema de suspensión temporal de aranceles, en virtud del cual las
empresas no deban pagar aranceles sobre los insumos importados para fabricar
productos de exportación. Esto es particularmente importante para las compañías
pequeñas y medianas, que por lo general enfrentan restricciones en cuanto a capital de
trabajo. Las ventajas que presenta la suspensión temporal de aranceles por sobre el
reintegro son aún mayores en países con tasas elevadas de inflación o donde existe
incertidumbre en cuanto al tipo de cambio. Sin embargo, el establecimiento de este
sistema exige que el Estado pueda ejercer una fiscalización rigurosa, con el fin de
impedir que haya abusos (por ejemplo, que las empresas utilicen insumos importados al
amparo de este instrumento para fabricar bienes destinados al mercado interno). Por otra
parte, el acceso a este instrumento debería ser lo más automático posible y la
discrecionalidad de su concesión debe reducirse al máximo.
En suma, la simplificación de los trámites de exportación y el establecimiento de
sistemas eficientes de reintegro y de suspensión de aranceles, tanto para exportadores
directos como indirectos, pueden ayudar a reducir de manera considerable el sesgo
antiexportador en todos los países.
Si un país desea hacer un mayor esfuerzo de fomento exportador, la CEPAL
sugiere considerar políticas de desarrollo productivo, que propician un aumento de la
productividad de las empresas y una mejora de la oferta exportable, factores que
constituyen a su vez, en el largo plazo, la mejor manera de asegurar una capacidad de
exportación permanente. La oferta de bienes y servicios en los mercados internacionales
debe ser estable y constante por parte de las empresas exportadoras.
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Sugerencias por la CEPAL
El informe de la CEPAL (1999) prescribe una serie de sugerencias para tener en
consideración al momento de impulsar una política de promoción de exportaciones.
Primero, refiere a la importancia de obtener la información necesaria para
vender en el extranjero para un empresario que pretende incursionar en ese terreno.
Necesita obtener información sobre cuáles son los trámites de exportación en su propio
país, así como acerca de los instrumentos de fomento de las exportaciones. En seguida
necesitará información sobre los mercados potenciales en el extranjero, sobre las
barreras arancelarias y no arancelarias existentes en esos países, acerca de los requisitos
que deben cumplir los productos para entrar a esos mercados, sobre precios, contactos
de exportación, así como sobre canales de distribución, legislación en el país de destino,
modalidades de pago, y así sucesivamente.
Segundo, la participación en ferias es útil para los empresarios que desean
exportar, porque les permite exhibir sus productos y conseguir contratos. Además,
incluso para aquellas empresas que no presentan sus productos, las ferias ofrecen una
buena oportunidad para establecer contactos, conseguir información sobre las
tendencias vigentes en los mercados internacionales y también sobre las innovaciones
más recientes en cuanto a técnicas de producción. El apoyo estatal para la participación
en ferias ha sido frecuentemente utilizado en la región para fomentar las exportaciones.
Tercero, el informe sostiene que el apoyo financiero para la exportación es un
elemento clave de una política de promoción de exportaciones. En efecto, el poder
ofrecer a los eventuales compradores condiciones de financiamiento comparables a las
que ofrecen empresas de otros países es decisivo para obtener contratos de exportación.
De hecho, una de las razones por las cuales las empresas de la región a veces no se los
adjudican es la incapacidad de facilitar financiamiento a los importadores.
Lo que sí debe asegurarse es que los exportadores tengan acceso a préstamos en
la forma de capital de trabajo y de crédito para los compradores, a tasas competitivas en
el plano internacional. Más que las tasas en sí, mientras estén dentro de un rango
razonable, el principal problema de los exportadores de la región es el acceso al crédito
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de exportación. Esto es particularmente cierto por lo que respecta a las medianas y
pequeñas empresas, ya que las grandes tienen mayores posibilidades de obtener crédito,
sea en el país o en el exterior.
Entre las recomendaciones, la CEPAL también menciona medidas tendientes a
simplificar aún más los trámites de exportaciones, programas para asesorar a las
empresas pequeñas y medianas en los trámites necesarios para exportar y, por último,
programas de fomento a la exportación.
Integración Argentina-Brasil: PICAB
En una coyuntura internacional caracterizada por el avance de las tendencias
proteccionistas, la retracción real y potencial de los recursos financieros hacia la región
y la suba de las tasas de interés, la integración económica y política se hacía necesaria
para lograr un intercambio comercial equilibrado (Luchetti, 2004).
El Programa de Integración y Cooperación entre Argentina y Brasil (PICAB) se
proponía crear un espacio económico común para mejorar el bienestar de los pueblos
mediante una complementación de sectores de las economías de ambos países, según
los principios de gradualismo, flexibilidad, selectividad, equilibrio, profundidad y
progresión (Quintanar, 1988).
Los proyectos que el Programa incluía intentaban buscar los acuerdos de
complementación comercial e industrial dentro de ramas productivas, con sus
herramientas y objetivos y mecanismos de ajuste de desequilibrios para avanzar en el
proceso de especialización sectorial, y lograr la integración al interior de cada rama de
producción (Luchetti, 2004).
Se eliminaron las barreras paraarancelarias y aranceles que abarcaban a una
amplia gama de bienes, y se otorgaron tratamientos preferenciales ante terceros
mercados. Se buscaban escalas mínimas para disponer de mercados propios y lograr
inversiones modernizadoras que permitieran enfrentar periodos de crisis económica, y
mejorar el nivel de vida de los pueblos (Luchetti, 2004).
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La complementariedad intraindustrial se produciría a partir del desarrollo de
industrias conjuntas en el sector de bienes de capital creadas a partir de fondos de
inversión y formación de empresas binacionales, es decir, una parte de la tarea se
encontraba en manos de los gobiernos a través de políticas adecuadas, y otra parte, la
realizan las empresas y los inversionistas. Para la Argentina, las ventajas tenían que ver
con el acceso a un mercado consumidor mucho más grande que ayudaría a activar la
economía, en lo que hace a las materias primas, equipos y maquinarias producidas en
series cortas y con mano de obra calificada (Luchetti, 2004).
Era intención de los dos gobiernos, avanzar en la generación de espacio
económico común, en donde la ciencia y la tecnología cumplirían un papel fundamental,
que aumentara la autonomía y permitiera introducir a ambos países en el mercado
internacional. Sin embargo, los propósitos deseados se vieron obstaculizados por lo
problemas en el tipo de cambio, la inflación, los cambios de gabinete y la oposición
interna (Luchetti, 2004).
Es menester mencionar que el PICAB se lo considera como uno de los
antecedentes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), un proceso de integración
regional fundado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Resultados de la integración
El incremento del comercio no creaba condiciones necesarias para una mayor
interdependencia económica a partir de la muy limitada liberalización. Solo el 20% de
la industria de bienes de capital estaba efectivamente incorporada a las negociaciones, y
casi no se incluyeron productos intermedios y semiterminados. El vigor puesto en el
aspecto comercial indicaba que se dejaran de lado otros intentos dirigidos a la
complementación productiva gracias al flujo de inversiones y de tecnología, además se
realizaron las concesiones producto por producto. La escasa interdependencia no sirvió
para convenir políticas económicas, puesto que fueron mantenidas las regulaciones
sectoriales, lo que dejaba sin incentivo a cualquier reconversión productiva y tácticas
binacionales de colaboración empresarial para gozar del mercado ensanchado (Luchetti,
2004).
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El comercio bilateral bajó entre 1980 y 1988 debido a las restricciones de las
importaciones, y el aumento de las exportaciones para obtener divisas destinadas al
pago de la deuda externa, sin embargo entre 1985 y 1989 aumentó la participación
brasileña en nuestro comercio exterior, a partir esencialmente de las importaciones de
ese país. A partir de 1986, la importancia del comercio bilateral se evidenció en el
aumento de las manufacturas industriales argentinas en detrimento de las materias
primas, mientras que las importaciones del Brasil estuvieron dadas por las manufacturas
de origen industrial en el período 1986-1989. Con respecto a los bienes de capital, al
igual que el intercambio de manufacturas de origen industrial muestra niveles crecientes
que se explican por el crecimiento de las exportaciones desde 1984, y por una casi
duplicación de las exportaciones brasileñas en 1987. El rubro de bienes de capital pasó a
tener una mayor importancia de 1984 a 1987 por la participación de las exportaciones
argentinas a Brasil. El aumento del comercio bilateral e intraindustrial y de las
manufacturas argentinas no solamente se debió a los protocolos firmados en el marco de
una voluntad política binacional, sino también al tipo de cambio, especialmente entre
1988-1989 cuando la hiperinflación argentina deprimió el consumo interno, el austral
estaba subvaluado, y paralelamente se producía una revaluación en Brasil (Luchetti,
2004).
Innovación exportadora
La innovación exportadora son aquellas actividades que la empresa debe realizar
para acceder a un mercado externo específico por primera vez o de una mejor forma.
Estas actividades son: la introducción de un nuevo o significativamente mejorado
producto (bien o servicio), de un proceso, de un nuevo método de comercialización o de
un nuevo método organizativo en la empresa, la reorganización del lugar de trabajo o
las relaciones exteriores. Todas estas actividades surgen a partir de las demandas de un
mercado internacional específico para un producto o servicio en particular (Mulder &
Pellandra, 2017).
Mulder y Pellandra (2017) identifican tres áreas críticas en el proceso de la
innovación exportadora de las pymes:
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Cumplimiento y certificación de estándares: el cumplir con estándares (de
calidad, medio ambiente, social u otros específicos del sector) del mercado al
que se pretende ingresar.
En Argentina, existe el Crédito Exporta del Fondo Fiduciario de Promoción de la
Industria del Software (FONSOFT). Este instrumento es ofrecido por la Agencia
Nacional de Promoción Científica y Tecnológica a través de dos tipos de apoyo
destinados a la adecuación de estándares técnicos o de calidad. Para que las empresas
accedan a este beneficios, los estándares deben constituir una barrera de acceso a los
mercados de destino y al desarrollo de nuevos mercados de exportación (Mulder &
Pellandra, 2017).
Adecuación de productos a la demanda: el conocimiento de los gustos,
tendencias y formas de consumo en el mercado al que se exporta, de manera de
ajustar el producto a los requisitos del mercado de destino;
En Argentina, el Consejo Federal de Inversiones, a través del Banco de la
Nación, otorga un instrumento llamado Prefinanciación de Exportaciones. Tiene como
objetivo financiar el proceso productivo y el acondicionamiento de mercancías de los
sectores agropecuario, minero e industrial (Mulder & Pellandra, 2017).
Optimización de los canales de comercialización: la selección del canal más
adecuado de venta para cada producto
Los programas diseñados por las instituciones se centran en entregar
financiamiento para que las pymes puedan asistir a ferias y giras, las cuales son
necesarias para determinar cuáles son las mejores opciones disponibles para la
comercialización de sus productos en los mercados internacionales. La mayoría de las
agencias de promoción de exportaciones en América Latina ofrece este tipo de apoyo,
ya sea con financiamiento o prestando asesoría técnica y capacitaciones (Mulder &
Pellandra, 2017).
Los organismos de promoción comercial son instituciones de origen público o
privado, que tienen como objetivo fomentar las exportaciones de bienes y servicios,
especialmente las de pymes. Para ello implementan diversos instrumentos, diseñados
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especialmente para el desarrollo de las capacidades de las pymes orientadas a la
innovación exportadora (Mulder & Pellandra, 2017).
Existen también organismos de promoción comercial nacionales y
subnacionales. Las agencias subnacionales ponen el foco de sus acciones en un
territorio específico. Un ejemplo es la Fundación PROMENDOZA, que ofrece
programas de apoyo y financiamiento a las pymes de la provincia de Mendoza (Mulder
& Pellandra, 2017).
Los bancos públicos de desarrollo, los multilaterales en particular, ofrecen la
mayoría de los instrumentos financieros enfocados en pymes. Un ejemplo de ellos es el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que a través de la Corporación
Interamericana de Inversiones (CII) ofrece el programa FINPYME ExportPlus. Este
programa otorga crédito, mediante bancos de primer piso, para la certificación e
innovaciones en los procesos productivos (Mulder & Pellandra, 2017).
Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional
Creada en 2016, la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional
contribuye al desarrollo social y económico del país de diversos modos:
Atrayendo y facilitando inversión de calidad, especialmente en sectores
estratégicos.
Ayudando a las compañías argentinas a expandir sus negocios en el mundo.
Promoviendo la mejora del clima general de negocios y del marco regulatorio.
Elaborando información de mercado precisa que agregue valor tanto para los
inversores como para las empresas argentinas.
La Agencia tiene como misión contribuir a la creación de empleo de calidad en la
Argentina, promoviendo la inversión y el comercio internacional. Asimismo,
convertirse en el socio estratégico de los inversores y exportadores en Argentina y punto
único de contacto para las empresas, garantizando procesos simples y transparentes en
todo el país (Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional, 2018).
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El área de Comercio Internacional desarrolla e implementa programas de
exportación que ayudan a las Pequeñas y Medianas argentinas a expandir sus negocios
en los mercados internacionales y a insertarse en cadenas globales de valor (Agencia
Argentina de Inversiones y Comercio Internacional, 2018).
Asiste a las empresas a lo largo de todo el proceso de comercio internacional, sean
exportadores frecuentes, ocasionales o que recién estén comenzando, con el fin de
incrementar la cantidad de PyMEs exportadoras, el volumen y la calidad de las
exportaciones argentinas (Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional,
2018). Para este fin, cuentan con las siguientes herramientas:
ASESORAMIENTO INTEGRAL ESPECIALIZADO: un equipo de consultores
especializados, divididos por sectores, que diagnostican y brindan asesoramiento
integral a lo largo de todo el proceso exportador.
INTELIGENCIA COMERCIAL: con el fin de alcanzar una exportación exitosa
proveen información comercial que facilita la toma de decisiones, la detección
de oportunidades en mercados específicos y la observación de tendencias de
consumo mundiales.
FINANCIAMIENTO: ayudan a las empresas a identificar y analizar
oportunidades financieras de acuerdo a las necesidades específicas de cada
sector y mercado.
PROGRAMAS ESPECIALES: son programas de alto impacto focalizados en
sectores y mercados target, customizados tanto para no exportadores como para
exportadores experimentados.
CAPACITACIÓN: cursos de formación que acompañan el desarrollo de las
PyMEs en todas sus etapas de internacionalización.
GRUPOS EXPORTADORES: coordinan junto a la Fundación ICBC un
programa que reúne a empresas complementarias que trabajan en conjunto para
obtener una presencia constante y una inserción más dinámica en los mercados
internacionales.
De modo general, la Agencia fomenta la inserción de las empresas argentinas en los
mercados externos y fomentamos la generación de relaciones comerciales, apoyando su
participación en las principales citas de negocios del mundo (Agencia Argentina de
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Inversiones y Comercio Internacional, 2018). Lo hace a través de distintos
instrumentos:
FERIAS INTERNACIONALES: promueven el posicionamiento de las empresas
argentinas en el exterior, contribuyendo al desarrollo comercial con potenciales
clientes en mercados internacionales.
MISIONES TÉCNICAS Y COMERCIALES: fomentan la inserción de
productos y servicios argentinos en los mercados externos por medio de visitas
empresariales colectivas al exterior. Esas misiones brindan a las empresas un
espacio destinado a reuniones de negocios en el exterior con contrapartes
extranjeras para promover la inserción de los productos y servicios locales en los
mercados internacionales
RONDAS INVERSAS DE NEGOCIOS: se desarrollan en la Argentina y
facilitan el contacto directo entre empresarios de diferentes países, quienes
sostienen reuniones de negocios con potenciales clientes y proveedores según
sus intereses específicos.
AGENDAS DE NEGOCIOS: ayudan a los empresarios a maximizar los
recursos invertidos en su visita a un determinado destino en pos de mantener,
ampliar y/o diversificar los mercados deexportación de sus productos o
servicios.
EVENTOS DE POSICIONAMIENTO: son eventos no tradicionales de alto
impacto que buscan posicionar los bienes y servicios argentinos en el mundo a
través de los valores diferenciales del talento argentino, tales como innovación,
tecnología, creatividad y emprendedorismo.
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CAPITULO 3
LEY 23.101 “Promoción de Exportaciones”
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LEY SOBRE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES
Sanción de la Ley 23.101
Sólo seis días habían pasado desde que la democracia se había reinstaurado en la
Argentina cuando el presidente Raúl Alfonsín envió al Congreso el proyecto de lo que
fue la ley 23.101, la "ley madre" del régimen de promoción de exportaciones vigente
hasta la actualidad.
Cuando en septiembre de 1984 se sancionó la ley 23.101 de Promoción de
Exportaciones, dando por terminado un dilatado trámite parlamentario que se había
iniciado a fines de 1983, quedaba claro que comenzaba entonces la instancia de un
minucioso trabajo normativo de reglamentación a fin de otorgarle efectividad al nuevo
texto legal (Alejandro Capetto, 1986).
Durante el año 1985 se reglamentaron una serie de instrumentos y mecanismos
de promoción de exportaciones previos en la ley, como los consorcios de exportación,
las compañías de comercialización internacional, el intercambio compensado, las
exportaciones de plantas “llave en mano”, el draw-back, la eximición del impuesto a los
sellos y la deducción del impuesto a las ganancias, el Fondo de Promoción de
Exportaciones y parcialmente el ajuste compensador (Alejandro Capetto, 1986).
Era la primera vez que el país contaba con un normativo integral y sistemático
para la promoción de exportaciones, aunque varios de los mecanismos contemplados en
la misma ya habían tenido consagración legal en la década pasada.
En un momento de trabas crecientes para el comercio internacional, se imponía
la conveniencia de adoptar nuevas formas de organización empresarial. Entre ellas
Alejandro Capetto (1986) destaca, en primer lugar, las compañías de intercambio o
“trading companies”, cuyas características son la especialización en el comercio
exterior, una mayor capacidad financiera y el adecuado manejo de los instrumentos de
comercio internacional, lo cual les permite una proyección económica superior, tanto en
beneficio de las exportaciones como de las importaciones de los más diversos tipos y
orígenes.
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Argumentaciones de la ley
El gobierno nacional dio una serie de justificaciones de por qué era necesaria la
ley 23.101 (1984) para el desarrollo económico y comercial del país. Uno de las más
destacadas era la acción dinámica que la actividad exportadora ejerce sobre la economía
del país (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).
Asimismo, para la Argentina era importante lograr que las exportaciones
permitieran generar el ahorro externo necesario para el desarrollo económico, afrontar el
nivel de la deuda y ampliar el mercado disponible para la producción y exportación de
bienes y servicios (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).
El Poder Ejecutivo Nacional mencionaba el contexto nacional, el cual estuvo
caracterizado por una diversificación de las ventas al exterior, tanto productos
agropecuarios transformados como bienes industriales nuevos.
Habían surgido países nuevos, que suponían mercados nuevos para los
productos. El intercambio internacional de bienes, servicios y capitales se realizaba a
través de nuevas modalidades que superaban los métodos utilizados tradicionalmente.
El gobierno argumentaba que el comercio exportador exigía un apoyo crediticio
creciente para poder competir internacionalmente y era necesario contar con sistemas
modernos y técnicas financieras adecuadas (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).
La expansión de la economía y la plena utilización de los recursos humanos
tecnológicos y físicos que poseía el país dependían de un aumento sostenido de la
exportación ya que a partir de las divisas generadas se podrían generar recursos
suficientes para pagar las importaciones de insumos y equipos, originados en la política
de aumento de la inversión (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).
La Administración de Alfonsín destacaba que la exportación no era solo un
esfuerzo de producción u organización, sino que se trataba de una tarea que involucraba
tanto la promoción comercial como la utilización de medios adecuados de financiación
y de sistemas de seguro de crédito, que permitieran afrontar una participación creciente
y competitiva en los mercados internacionales (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).
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Tras el inicio de la democracia, el país necesitaba reactivarse y modernizarse,
siendo obligación del Estado facilitar a las unidades económicas los instrumentos
necesarios que les permita programar su acción sobre bases ciertas y estables. A partir
de esta ley, las empresas que actuaban en la exportación iban a tener reglas de juego
estables a las que estará sometido su acción, eliminando la incertidumbre y los efectos
negativos que puede traer la improvisación (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).
En el mundo de la década del ochenta que no se caracterizaba por la libertad de
comercio sino por las trabas y limitaciones impuestas por los países desarrollados, era
menester transitar por el campo del comercio exterior con una estructura organizada. La
apertura de la economía que deseaba establecer a través del aumento de la presencia de
los bienes y servicios nacionales en el exterior, es decir a través de la expansión del
mercado y no mediante la introducción indiscriminada de productos extranjeros (J.M
Mosquera & C. Tornay, 1986).
En síntesis, la apertura al comercio exterior debía ser sobre la base de fortalecer
adecuadamente la capacidad exportadora y para que de este modo los bienes y servicios
exportables pudieran competir internacionalmente. Este objetivo era el pretendido por la
Ley 23.101.
Objetivos de la política industrial y de comercio exterior
Entre los objetivos prioritarios que orientaban la acción de la Secretaria de
Comercio Exterior se puede mencionar la elevación de la tasa de crecimiento de la
economía, movilizando la ocupación de los factores productivos ociosos, con una
especial atención a la reactivación de las economías regionales y al recupero de la
competitividad de las pequeñas y medias empresas (Renato Murillo, 1986).
En este sentido, cumplía un rol fundamental el nivel global de inversión y la
promoción de exportaciones, básicamente las exportaciones de manufacturas.
En particular, el accionar la Subsecretaria de Política de Exportaciones tendía al
logro de un crecimiento sostenido de las exportaciones argentinas, para posibilitar
concretar superávits crecientes en la balanza comercial (Renato Murillo, 1986).
58
El correcto manejo de esa política, preveía mejorar la eficiencia productiva
interna, brindando una mayor competitividad a la misma, ya sea destinada al consumo
interno o a la exportación, evitando efectos nocivos para la industria local (Renato
Murillo, 1986).
Otro de los objetivos, propuestos por el Poder Ejecutivo Nacional, de la política
industrial y de comercio exterior era desarrollar y expandir la actividad productiva del
país, mejorando la productividad e integrando de manera eficiente dicha producción al
comercio internacional.
Dicha política tenía además por finalidad lograr la modernización de la
estructura industrial, propiciando la realización de inversiones tendientes a mejorar la
competitividad de los productos argentinos en los mercados internacionales. En
términos generales, lograr una inserción en el mundo, produciendo más y mejores
bienes, lo que inducía la modernización del aparato productivo en su conjunto (Lisandro
Bril, 1986).
Era necesario dictar las normas conducentes a inducir la apertura exportadora de
la economía argentina, que hiciera posible un incremento sustancial de las exportaciones
industriales en aquellos segmentos productivos donde existían ventajas competitivas y
atractivo de mercado. Por lo tanto, identificar actividades empresarias en las que se
revelaran ventajas competitivas pero simultáneamente con la existencia de ventajas
comparativas por parte del país.
El objetivo de largo plazo, en el diseño de la política de exportaciones, era la
promoción de exportaciones industriales del país. Para tal efecto, Lisandro Bril (1986)
mencionaba que dar un fuerte sesgo exportador como señal de política económica a las
manufacturas industriales requería al menos tres tipos de señales de política económica
al sector industrial exportador:
1. El compromiso del gobierno, en cuanto al mantenimiento de políticas de largo
plazo, el mantenimiento del tipo de cambio real para la exportación
2. El acceso al crédito fluido para el proceso de financiación de la producción y
financiación de la exportación industrial
59
3. Una serie instrumentos que permitieran reintegrar al exportador industrial los
impuestos que directa e indirectamente pagaba toda vez que quiere formular una
cotización
En otras palabras, se buscaba una estabilización de la política, de acceso rápido y
rentable a condiciones de financiación de la producción para la exportación, y los
mecanismos agiles que permitan el reintegro de los impuestos.
El exportador debía tener la posibilidad de acceder a insumos a precios
internacionales, para que toda aquella empresa que tenga una ventaja competitiva y sea
eficiente internamente, no tenga que cargar en su costo precios altos de proveedores
argentinos que no están en situación de proveerlos a nivel competitivo, o poder
importarlos con fluidez para incluirlos dentro de su proyecto exportador (Lisandro Bril,
1986).
Una condición necesaria para que el sistema de promoción de exportaciones y
las políticas funcionara, a nivel financiero, era que las exportaciones tuvieran acceso
automático y rápido a líneas de financiación para financiar sus operaciones y que ese
stock de financiación de exportaciones sea independiente de las oscilaciones que el
programa monetario tuviera en el corto plazo (Lisandro Bril, 1986).
Una premisa fundamental en el comercio internacional consistía en que los
impuestos pagados en el proceso de elaboración del bien a exportar no incidieran
negativamente sobre su competitividad.
Con la finalidad de dar un sesgo exportador a la producción industrial era
necesario contemplar la devolución, en forma total o parcial, de dichos tributos, cuando
se trataban de productos que se consideraban podrían estar en condiciones de participar
activa y permanentemente en los mercados externos (Lisandro Bril, 1986).
El régimen de devolución de impuestos debía ser permanente e independiente
del manejo de otras variables macroeconómicas, respondiendo exclusivamente al
concepto de devolución de impuestos indirectos contenidos en los insumos
incorporados físicamente en los productos exportados (Lisandro Bril, 1986).
60
La devolución de los tributos que se consideran en la Ley 23.101 debía ser
compatible con los criterios y pautas establecidas en los Convenios Internacionales en la
materia, suscriptas por la República Argentina.
.
Objetivos de la ley
La ley 23.101, sancionada por el Congreso argentino el 28 de septiembre de
1984, establecía el régimen de promoción de exportaciones, los objetivos de la ley y la
creación del Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones.
En su primer artículo, la Ley 23.101 (1984) para la implementación de la política
comercial de exportación, propuso ciertos objetivos tales como:
1. Expandir las exportaciones argentinas de bienes y servicios dentro del marco de
una política permanente y estable, procurando que los beneficios de los
regímenes de exportación favorezcan a aquellos que realicen esfuerzos para el
incremento de las exportaciones (Ley 23.101, Articulo 1°, inciso A, 1984)
2. Diversificar la oferta de bienes y servicios destinados a los mercados del
exterior, favoreciendo el crecimiento de las exportaciones con mayor valor
agregado y de aquellas para las cuales el acceso al mercado externo les posibilite
alcanzar niveles decrecientes de costos (Ley 23.101, Art. 1°, inc. B, 1986);
3. Ampliar y profundizar la presencia de los productos argentinos en los mercados
internacionales, conservando e intensificando las relaciones comerciales
existentes y tradicionales, recuperando mercados perdidos, impulsando aquellos
con los cuales el intercambio ha alcanzado niveles incipientes y propiciando la
presencia argentina en nuevos mercados (Ley 23.101, Art. 1°, inc. C, 1984);
4. Velar por el prestigio del comercio exterior del país a través de un adecuado
control sobre las actividades de exportación (Ley 23.101, Art. 1°, inc. D, 1984);
5. Facilitar al fabricante o al exportador de bienes y servicios a ser exportados el
acceso a los insumos, bienes de capital, o partes de origen importado que sean
necesarios para mantener e incrementar la actividad exportadora cuando razones
de desarrollo tecnológico o de abastecimiento o circunstancias de mercado lo
justifiquen (Ley 23.101, Art. 1°, inc. E, 1984);
61
6. Asegurar que los beneficios que se deriven de la actividad exportadora alcancen
a las economías regionales y a todas las provincias del país (Ley 23.101, Art. 1°,
inc. F, 1984);
7. Promover y fomentar la creación de compañías para el comercio exterior,
públicas, mixtas y privadas; y la formación de consorcios y cooperativas de
exportación, con el objeto de mantener e incrementar la participación de las
empresas de capital nacional en los mercados externos (Ley 23.101, Art. 1°, inc.
G, 1984);
8. Impulsar la integración y la cooperación económica y financiera,
preferentemente con los países latinoamericanos y otros países en vías de
desarrollo, propiciando la creación de acuerdos bilaterales y multilaterales u
otras modalidades de comercialización internacional (Ley 23.101, Art. 1°, inc.
H, 1984);
9. Estimular la formación de emprendimientos conjuntos, empresas binacionales o
multinacionales, privadas, estatales y mixtas, en sus distintas variantes,
tendiendo a facilitar e incrementar la venta de bienes y tecnología nacional, en el
mercado de la empresa asociadas y/o en terceros mercados, e incorporar
tecnología y financiación no disponibles en el país (Ley 23.101, Art. 1°, inc. I,
1984).
Productos promocionados
La ley 23.101 (1984), en su artículo octavo, entiende por bienes y servicios
promocionados aquellos que se encuentren incluidos en las listas que se confeccionan a
tal efecto por el Poder Ejecutivo nacional, y que deberán contemplar alguno de los
siguientes principios:
a) Según la mayor capacidad para alcanzar niveles bajos de costos y su efecto
multiplicador sobre el conjunto de la estructura productiva a través del acceso al
mercado externo (Ley 23.101, Art. 8°, inc. A, 1984);
b) Según mayor valor agregado (Ley 23.101, Art. 8°, inc. B, 1984);
62
c) Según la gravitación regional de los productos, teniendo en cuenta las condiciones
globales de su producción y/o elaboración (Ley 23.101, Art. 8°, inc. C, 1984);
d) Según la importancia de los productos promocionados para diversificar e integrar la
estructura productiva de las economías regionales (Ley 23.101, Art. 8°, inc. D, 1984).
En suma, aquellos productos con mayor relevancia dentro de la estructura
productiva son los cuales van a ser beneficiarios de la promoción de sus exportaciones,
amparados por el marco de esta ley.
Regímenes de exportación
En el marco de la Ley 23.101, la exportación de los bienes y servicios
promocionados gozará de uno o más de los siguientes regímenes:
1. Admisión temporaria: posibilita traer por el término de 360 días cualquier tipo
de mercadería con el objeto de su procesado (beneficio, transformación,
elaboración, combinación, mezcla, rehabilitación, montaje, reparación,
incorporación a aparatos mas complejos) en el país, y luego exportar bajo la
nueva forma resultante (Mosquera & Quesnay, 1986). La importación temporal
no paga tributos ni es afectada por las restricciones que podrían caber para las
operaciones de importación definitiva (derechos de importación, tributos,
impuestos y gravámenes).
2. Draw-Back: es un incentivo promocional que consiste en devolver, cuando se
efectúan operaciones de exportación, los tributos pagados en ocasión de la
importación de insumos que se incorporen al bien exportable (Mosquera &
Quesnay, 1986).
3. Reembolso impositivo: restitución, total o parcial, de los importes que se
hubieren pagado en concepto de tributos interiores en todas las etapas de
producción y comercialización, así como los que se hubieren podido pagar en
concepto de los tributos por la previa importación para uso y/o consumo de todo
o parte de la mercadería (Ley 23.101, Art. 9°, inc. A, 1984).
4. Reintegro impositivo: restitución total o parcial, de los importes que se hubieren
pagado en concepto de tributos interiores, en todas las etapas de producción y
63
comercialización, por los bienes y servicios que se exportaren para uso y/o
consumo (Ley 23.101, Art. 9°, inc. B, 1984).
5. Devolución de impuestos: es la devolución de los importes percibidos por el
fisco en concepto de impuestos interiores, recaídos sobre las distintas etapas de
la producción de las mercaderías a exportar y de los tributos que pudieran
haberse pagado a la importación de toda o parte de la mercadería incorporada al
bien exportable (Mosquera y Quesnay, 1986). Es un mecanismo permanente,
estable e independiente del manejo de otras variables macroeconómicas, por el
cual se devolverá a los exportadores el contenido impositivo que pesa sobre el
bien a exportar.
6. Deducción en el balance impositivo del impuesto a las ganancias del exportador
de hasta el 10 por ciento del valor Free On Board (F.O.B) de los bienes y
servicios exportados (Ley 23.101, Art. 9°, inc. B, 1984).
7. Prefinanciación y financiación consistente en el apoyo crediticio a las distintas
etapas de la producción y/o comercialización de las operaciones de exportación
de bienes y servicios. (Ley 23.101, Art. 9°, inc. C, 1984). Asimismo, mejorar las
condiciones financieras de los exportadores. Dos de las medidas para lograrlo es
acordando prefinanciación automática para los exportadores de bienes de capital
sin exclusiones y bajando el costos del financiamiento al comprador externo de
bienes argentinos a una tasa de punto y medio por debajo de la tasa LIBOR, tasa
de referencia diaria basada en las tasas de interés que ofrecen los bancos en el
mercado interbancario (Ministerio de Economía, 1986).
8. Postfinanciación en condiciones especiales y montos relacionados con el valor
F.O.B de los bienes y servicios exportados, con el propósito de asegurar la
continuidad de las corrientes exportadoras (Ley 23.101, Art. 9°, inc. D, 1984).
9. Financiación a los proyectos de asistencia técnica o tecnológica en estudios de
prefactibilidad y factibilidad para su presentación en licitaciones internacionales
(Ley 23.101, Art. 9°, inc. E, 1984).
10. Intercambio compensado: es un régimen alternativo a la tradicional compra-
venta internacional porque permite el intercambio de mercaderías, entre dos o
más países, en carácter de trueque o similares. Puede o no haber giro de divisas
y los regímenes locales vigentes relativos a gravámenes o reembolsos se
mantienen (Mosquera & Quesnay, 1986).
64
11. Ajuste compensador: es el régimen que permite la inscripción de los contratos
de exportaciones celebradas en firme o bien de presentaciones a Licitaciones
públicas internacionales o concursos de precios también de carácter público
internacional, con el objeto de tener garantizado el tipo de cambio efectivo
vigente a la fecha de la respectiva contratación. Entre las ventajas del régimen,
permite al exportador asegurar la continuidad de sus ventas al exterior,
garantizándole el mantenimiento de las condiciones contractuales, durante la
vigencia de su contrato (Mosquera & Quesnay, 1986). Es decir, que el
exportador no asume riesgos derivados de medidas de política económica o
cambiaria.
12. Programas especiales de exportación: es un régimen de tipo coyuntural que
establece la posibilidad, para determinadas mercaderías, de lograr estímulos
especiales a partir del incremento de las exportaciones en periodos mínimos de 2
años y hasta 5 años (Mosquera & Quesnay, 1986).
13. Exportación Plantas Llave en Mano: es un reembolso específico otorgado como
resultado de la venta al exterior de plantas industriales completas u obras de
ingeniería, así como también, de los servicios accesorios (Mosquera & Quesnay,
1986).
14. Impuestos sobre Sellos: eximición del sellado en todos los contratos que
incluyan operaciones de exportación, en cualquiera de sus formas (entre
exportadores argentinos y co-contratantes del exterior) (Mosquera & Quesnay,
1986).
15. Deducción impositiva: es este un beneficio de promoción directa, en cuanto
permite al exportador eximirlo del pago del impuesto a las ganancias. el monto a
deducir se establece sobre la exportación de mercaderías expresamente
detalladas en la planilla anexa al decreto 173/85. Del valor FOB de estas
exportaciones, se descuenta un 10% del impuesto a pagarse, por el ejercicio
fiscal en el cual han sido realizadas las exportaciones (Mosquera & Quesnay,
1986).
Todos los regímenes mencionados tienen como objetivo posibilitar una mayor
expansión del comercio exterior, estimulando el incremento de las exportaciones de
bienes y servicios.
65
Bajo la denominación de Seguro de Crédito a la Exportación funcionaba el sistema
instituido por cuenta del Estado Nacional para la cobertura de los denominados riesgos
extraordinarios (políticos, catastróficos, de intransferencia, etc.) y cualesquier otro
riesgo que pudiera afectar el cobro de los créditos derivados de operaciones de
exportación y no sea cubiertos por entidades aseguradoras nacionales constituidas en el
país (Ley 23.101, Art. 17°, 1984).
Asimismo, la ley le otorgó al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de crear el Fondo
Nacional de Promoción de Exportaciones con el objeto de apoyar y estimular al sector
exportador de capital nacional, preferentemente de la pequeña y mediana empresa, y de
las economías regionales, mediante acciones de promoción comercial (Ley 23.101, Art.
22°, 1984).
En síntesis, reduciendo impuestos, bajando costos, acordando certidumbre al
exportador, mejorando el financiamiento y alentando exportaciones industriales y de
servicios, se establecía una política de exportaciones cualitativamente distinta, más
actualizada, moderna y acorde a la que utilizan otros países competidores de Argentina
que le dieron sesgo exportador a sus economías (Lisandro Bril, 1986).
Programas Especiales de Exportación (PEEX)
Como fue mencionado, es un régimen de tipo coyuntural. En los PEEX, se
beneficia el esfuerzo exportador, en tanto se otorga un reembolso de hasta el 15% sobre
el valor FOB sobre un incremento (a sostener por lo menos durante dos años) que no
puede ser inferior a 2 millones de dólares por año. En otras palabras, es la posibilidad,
para determinadas mercaderías, de lograr estímulos especiales a partir del incremento de
las exportaciones en períodos entre 2 y 5 años. Es para mercaderías y servicios
promocionados que figuran en los anexos del decreto. Acepta la presentación de grupo
de empresas de productos homogéneos, las cuales, entre todas, deben cubrir el mínimo
de incremento requerido, el cual es 2.000.000 de dólares por año. (Mosquera &
Quesnay, 1986)
La forma de pago del incentivo se hace a través de Certificado que otorga la
secretaria de industria y comercio exterior. El programa anual se presenta en
66
subperíodos (bimestre, trimestre, etc.) al cabo de los cuales y contra la presentación de
los documentos cumplidos del embarque, se percibe el 65% del beneficio. Al final de
cada año, el exportador cobra el resto del subsidio (Mosquera & Quesnay, 1986).
Uno de los aspectos más importantes de los PEEX es que el Estado asumía un
compromiso contractual con las empresas exportadoras, por mantener durante un plazo
mediano las condiciones que hacen a la formación de sus costos, a los reintegros
impositivos y al acceso a la prefinanciación. En los PEEX, se restablecen condiciones
de reintegro de impuestos pagados por los exportadores y se da acceso a la
prefinanciación de exportaciones (Lisandro Bril, 1986).
Asimismo, los PEEX han logrado promover la asociación entre empresas para
abordar las operaciones con el exterior en las condiciones ofrecidas por el fisco. Las
sociedades pequeñas y medianas, a través de los tradings y consorcios, bajo
agrupaciones estables u ocasionales, estaban en mejores condiciones de abordar
negocios que, de otro modo, les resultaban imposibles (Lisandro Bril, 1986).
El objetivo era lograr un mayor ingreso de divisas, lograr un incremento de las
exportaciones de bienes y servicios promocionados, como consecuencia de la
realización de programas de inversión.
Proyecto ARG.EX
El proyecto ARG.EX era un mecanismo que daba acceso automático al régimen
de admisión temporal, para los insumos que se incorporaran a la exportación. Este
beneficio podía extenderse a partes, piezas, componentes y accesorios (no considerados
insumos) que pudieran integrar el bien exportable, como así también a bienes de capital.
Daba también acceso automático al régimen de prefinanciación. Por ultimo consideraba
la devolución de los derechos abonados por equipos, maquinas, instrumentos y aparatos
que se importaran con el objeto de fabricar productos que integren las exportaciones de
proyecto (Mosquera & Quesnay, 1986).
El Ministerio de Economía (1986) sostenía que para lograr los objetivos
planteados, las empresas debían comprometerse:
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(a) A un proyecto de incremento de sus exportaciones.
(b) A formular un proyecto mínimo de 3 años de exportaciones.
(c) Lo que es esencial, es que del conjunto de ingresos y egresos de
divisas en concepto de exportaciones, importaciones de insumos,
intereses, regalías, utilidades, fletes, seguros, etc., resulte una
relación de 3 a 1 en favor de los ingresos. Dicho de otra manera, este
proyecto implica una relación tres de entradas de divisas por cada
una de salida.
El proyecto tiene el objeto de propender a un mayor grado de productividad y
competitividad de la economía, propiciando una mayor apertura exportadora (Mosquera
& Quesnay, 1986). Los mecanismos de rebaja de costos, que admiten la importación
automática, operan por la via de permitir ingresos de insumos a costos inferiores a los
producidos internamente y generar en consecuencia una mayor competitividad de la
industria y las exportaciones argentinas en el exterior. Genera también una mejora
relativa del negocio de exportación frente al negocio de venta en el mercado interno.
Fondo Promoción de Exportaciones
El Fondo Promoción de Exportaciones (FO.P.EX.) era un fondo constituido con
el aporte de los importadores argentino destinado a promocionar la actividad
exportadora. Entre las actividades que podían acceder a este subsidio están los créditos
para consorcios o tradings, la construcción de depósitos, el apoyo a las Cámaras y
Federaciones de Comercio Exterior del Interior del país; la participación en Ferias o
centros similares en el exterior, cursos, estudios de mercado o comercialización
internacionales, publicidad, etc (Mosquera & Quesnay, 1986).
Los recursos que brinda el FOPEX ostentaban dos categorías: el préstamo o la
asistencia. El primero, no era más que un simple adelanto, contra devolución, de los
gastos parciales en que se pueda incurrir al desplegar alguna de las actividades
promocionales discriminadas. En cambio, la asistencia, era el aporte concreto que va a
solventar, sin cargo devolutorio, una actividad similar. Se trataba de cubrir solo un
porcentaje del gasto a efectuar (Mosquera & Quesnay, 1986).
68
Era un fondo de dinero, conformado con la recaudación de un gravamen
especifico del 0,50% sobre las importaciones. Tenía como objetivo posibilitar cooperar
con los esfuerzos del sector exportador, tendiendo a sumar mercados internacionales a
la oferta de productos argentinos (Mosquera & Quesnay, 1986).
Consorcios y Tradings
El consorcio es una estructura administrativa producto de la unión o
agrupamiento de varias empresas que deciden encarar conjuntamente la actividad
impo/exportadora (Mosquera & Quesnay, 1986).
Se trata de un régimen que otorga beneficios a los agrupamientos de empresas
(pequeñas y medianas de Capital Nacional) constituidos en S.A., S.R.L. o Cooperativas,
sobre la base de exportaciones incrementales de productos promocionados. Tiene el
objeto de promocionar la participación de empresas nacionales, principalmente
pequeñas y medianas, especializadas en comercio exterior, en la colocación de bienes en
los mercados internacionales (Mosquera & Quesnay, 1986).
El beneficio consiste en otorgarles un reembolso del 4% del valor F.OB. de
exportación de las mercaderías, a efectos de que los consorcios solventen, con este
monto, gastos operativos (Mosquera & Quesnay, 1986). Asimismo, el régimen les
otorga, además, la posibilidad de obtener financiación directo para otro tipo de gastos.
Las Compañías de Comercialización Internacional o Tradings son compañías
especializadas dedicadas exclusivamente a realizar operaciones de comercialización
internacional de bienes o servicios por cuenta propia, de terceros o asociados a terceros
(Mosquera & Quesnay, 1986). Compran y venden productos para mercados de
diferentes países. También permite llevar a cabo todas las actividades y servicios
vinculados con las exportaciones e importaciones.
Es una figura organizada especialmente para efectuar operaciones de comercio
exterior. La figura societaria que deben adquirir es la sociedad anónima (Mosquera &
Quesnay, 1986).
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El beneficio implica la directa participación de las compañías, en relación con
los incentivos de la promoción de exportaciones. También se les posibilita el acceso a
financiaciones especiales del Banco Central, que, eventualmente, podrían serles
otorgadas a las compañías de comercialización (Mosquera & Quesnay, 1986).
Modificaciones a la LEY 23.101
Ley 22415 (1981): ESTIMULOS A LA EXPORTACIÓN.
o Drawback (ARTICULO 820) es el régimen aduanero en virtud del cual se
restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en
concepto de tributos que gravaron la importación para consumo, siempre que
la mercadería fuera exportada para consumo:
A. Luego de haber sido sometida en el territorio aduanero a un
proceso de transformación, elaboración, combinación, mezcla,
reparación o cualquier otro perfeccionamiento o beneficio;
B. Utilizándose para acondicionar o envasar otra mercadería que se
exportare
o El régimen de reintegros (Articulo 825) es aquel en virtud del cual se
restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en
concepto de tributos interiores por la mercadería que se exportare para
consumo a título oneroso o bien, por lo servicios que se hubieren prestado
con relación a la mencionada mercadería.
o El régimen de reembolsos (Articulo 827) es aquel en virtud del cual se
restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en
concepto de tributos interiores; asi como los que se hubieren podido pagar en
concepto de tributos por la previa importación para consumo de toda o parte
de la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso o bien, por
los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada
mercadería.
COMPAÑÍAS DE EXPORTACIÓN. DEROGADO EL BENEFICIO
o Los Decretos bases de las Compañías de Exportación fueron el N°
174/85 (Consorcios de Exportación) y N° 175/85 (Compañías de
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Comercialización Internacional). El decreto El decreto N° 2032/91
derogó a los citados decretos.
o El Decreto N° 256 (1996) tomó nuevamente el concepto de Compañías
de Comercialización Internacional, Consorcios de Exportación o
Cooperativas de Exportación de Bienes y Servicios a los efectos de
facilitar a estas compañías la devolución del IVA. Este decreto no está
operativo por derogación del artículo 44 de la Ley del IVA, según Ley
N° 25239.
o La Ley N° 24467 (Pequeña y Mediana Empresa) tuvo por objeto
promover el crecimiento y desarrollo de las PYMES creando
instrumentos nuevos de apoyo y consolidando los ya existentes. En lo
referente a consorcios, especialmente artículos 19, 20 y 21.
o Actualmente se encuentra legislados como Consorcios de Cooperación
por Ley 26005/05.
Ley 23.349 (26/03/1997): Régimen de recupero de IVA. VIGENTE
o ARTICULO 43. Los exportadores podrán restar el impuesto que en
definitiva adeudaren por sus operaciones gravadas, el impuesto que por
bienes, servicios y locaciones que destinaren efectivamente a las
exportaciones o a cualquier etapa en la consecución de las mismas, les
hubiera sido facturado, en la medida en que el mismo esté vinculado a la
exportación y no hubiera sido ya utilizado por el responsable.
Ley 26674 (17/07/1996): Ley de Impuestos Internos. VIGENTE
o Artículo 10. Los productos de origen nacional serán exceptuados de
impuesto cuando se exporten. Tratándose de productos que se destinen a
la exportación, se procederá a la devolución o acreditación del impuesto
siempre que se documente debidamente la salida al exterior.
Decreto N° 1439 (11/12/1996): Admisión temporaria. VIGENTE
o ARTICULO 1. Podrá importarse temporariamente al país mercadería
para recibir un perfeccionamiento industrial, con la obligación de
exportarla para consumo a otro país, pudiendo ingresar a una Zona
Franca para su almacenamiento o para completar la transformación
durante dicho plazo.
71
o ARTICULO 3. Las mercaderías que se importen al amparo del régimen
establecido no pagarán los tributos que gravan la importación para
consumo ni la tasa de estadística, con excepción de las demás tasas
Decreto N° 1011 (29/05/1991): Reintegros. VIGENTE
o Artículo 1. Los exportadores de mercaderías manufacturadas en el país,
nuevas sin uso, podrán obtener el reintegro total o parcial de los importes
que se hubieran pagados en conceptos de tributos interiores en las
distintas etapas de producción y comercialización.
Decreto 173/85: Deducción impuesto a las ganancias. NO OPERATIVO
o Decreto 173/85 (25/01/1985). ARTICULO 1. Los exportadores de las
mercaderías comprendidas en las partidas de la Nomenclatura del
Consejo de Cooperación Aduanera (NCCA), podrán deducir en el
balance impositivo del impuesto a las ganancias, el DIEZ POR CIENTO
(10%) del valor FOB de dichas exportaciones. Esta deducción incidirá en
el ejercicio fiscal en el cual tenga lugar el libramiento de la mercadería
Régimen financiero. DEROGADO
o Las operaciones de financiamiento por parte del Banco Central de la
República Argentina quedaron sin efecto a partir de la modificación de la
Carta Orgánica de dicha Institución en el año 1990.
o Ley 24.1440: Carta Orgánica del BCRA. Artículo 19. Queda prohibido al
banco: c) Conceder préstamos a personas físicas o jurídicas no
autorizadas para operar como entidades financieras.
o Actualmente el Banco de Inversión y Comercio Exterior tiene a cargo el
financiamiento, a través de las distintas líneas crediticias vigentes.
Decreto N° 176/85 (25/01/1985): Intercambio compensado. NO OPERATIVO
o ARTICULO 1. Se podrán intercambiar mercaderías y servicios de
exportación argentinos por mercaderías y servicios de importación
necesarios para el país, bajo la modalidad de intercambio compensado,
en el que intervendrán empresas, mercaderías y servicios argentinos, con
empresas, mercaderías y servicios de uno o más países.
o Este régimen no es operativo porque no está eximido de la obligación de
ingresar divisas por exportación.
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Resolucion 162/93 (08/07/1993): Reintegro a las exportaciones de mercaderías
producidas en determinados Departamentos de las provincias de Catamarca,
Jujuy y Salta.
o ARTICULO 1. Elévese en CINCO puntos el reintegro a las
exportaciones de las mercaderías comprendidas en la Nomenclatura del
Comercio Exterior que se produzcan en los siguientes Departamentos
provinciales:
Provincia de Catamarca: Departamento Antofagasta de la Sierra.
Provincia de Jujuy: Departamentos: Cochinoca, Humahuaca,
Rinconada, Santa Catalina, Susques, Tumbaya y Yavi.
Provincia de Salta: Departamentos: La Poma y Los Andes.
Decreto 870/03 (06/10/2003): Régimen de exportaciones que se comercialicen
bajo la modalidad de "Contrato Llave en Mano”.
o ARTICULO 2. Se considera "Contrato de Exportación Llave en Mano" a
las plantas industriales u obras de ingeniería destinadas a la prestación de
servicios, que se vendan al exterior bajo la forma de una unidad completa
y concluida con la finalidad de cumplir el objeto de un contrato que exija
la transmisión del dominio del bien final a cambio del pago de un precio
total.
o ARTICULO 8. Los bienes de origen nacional que forman parte de un
"Contrato de Exportación Llave en Mano" tendrán los reintegros
previstos en cada caso por el Decreto N° 1011 de fecha 29 de mayo de
1991 (mencionado anteriormente).
Decreto 526/85. Regímenes de contratos de exportación
o ARTICULO 1. Establécese en la Secretaria de Comercio Exterior un
Registro de Contratos de Operaciones de Exportación celebrados en
firme y de presentaciones de ofertas en licitaciones públicas
internacionales o de presentaciones de concursos de precios de carácter
público internacional convocados por entes de carácter público
domiciliados en el exterior.
o ARTICULO 2. Los contratos de operaciones de exportación que se
inscriban en el Registro establecido por el artículo 1 del presente decreto,
tendrán garantizado el contravalor en pesos argentinos de las divisas y
73
reembolsos o derechos a la exportación, vigentes a la fecha de
inscripción de los contratos.
o Derogado por Decreto 2032/91. ARTICULO 1. Derogase el decreto
número 526/85. Fue derogado en razón de que durante la convertibilidad,
el Estado no consideraba necesario el Régimen.
Decreto 176/86: Programas especiales de exportación. DEROGADO
o ARTICULO 1. Serán considerados PROGRAMAS ESPECIALES DE
EXPORTACIÓN aquellos que tengan como objetivo lograr un
incremento sustancial de la exportación de bienes y servicios
promocionados.
o ARTICULO 2. Podrán ser beneficiarios del presente régimen las
empresas productoras y/o exportadoras, los Consorcios o Cooperativas
de Exportación y las Compañías de Comercialización Internacional que
acrediten capacidad y responsabilidad para desarrollar el programa
propuesto.
Ley 20299 (24/34/1976) Seguro de crédito a la exportación.
o ARTICULO 1. El régimen de seguros de las operaciones del comercio
exportador argentino o de actividades conexas que puedan favorecerlo,
instituido por cuenta de Estado nacional y el de garantías que se
instituye, funcionarán bajo la denominación de seguro de crédito a la
exportación y se regirán por las disposiciones de la presente ley.
o ARTÍCULO 2.El seguro de crédito a la exportación cubrirá los riesgos
políticos, catastróficos y cualesquiera otros que por aplicación de las
normas corrientes en el mercado asegurador no sean cubiertos por
entidades aseguradoras constituidas en el país.
Decreto 2284/91: Desregulación económica
o ARTICULO 19 (31/10/1991). Suprímense todas las restricciones, los
cupos y otras limitaciones cuantitativas a las importaciones y a las
exportaciones para mercaderías, de acuerdo a lo que disponga la
autoridad de aplicación.
o ARTICULO 72 (31/10/1991). Suprímese el Fondo de Promoción de
Exportaciones.
Ley 25.922 (07/09/2004): Promoción de la industria del software
74
o ARTICULO 1. Créase un Régimen de Promoción de la Industria del
Software que regirá en todo el territorio de la República Argentina.
o ARTICULO 8° — Los beneficiarios del régimen de la presente ley que
desempeñen actividades de investigación y desarrollo en software y/o
procesos de certificación de calidad de software desarrollado en el
territorio nacional y/o exportaciones de software, podrán convertir en un
bono de crédito fiscal intransferible hasta el 70% de las contribuciones
patronales que hayan efectivamente pagado sobre la nómina salarial total
de la empresa con destino a los sistemas y subsistemas de seguridad
social. Los beneficiarios podrán utilizar dichos bonos para la cancelación
de tributos nacionales que tengan origen en la industria del software, en
particular el impuesto al valor agregado (IVA) u otros impuestos
nacionales y sus anticipos, en caso de proceder, excluido el impuesto a
las ganancias.
Economías regionales
El Poder Ejecutivo Nacional debía tender a promover con el máximo nivel de
beneficios impositivos, a las exportaciones de economías regionales que cumplan con
los principios establecidos. Debía de establecer las medidas necesarias de promoción de
exportaciones, tomando en cuenta la localización geográfica de la producción de los
bienes y el uso de los puertos o aduanas más cercanas a las zonas de producción y de los
sistemas de transporte que a tales fines determine (Ley 23.101, Art. 12, 1984).
El Poder Ejecutivo Nacional debía establecer regímenes de promoción especial
para exportaciones que tuvieran en cuenta exclusivamente productos originarios de
economías regionales (Ley 23.101, Art. 13 1984).
Desempeño de las exportaciones
En la década del 80, el valor de las exportaciones argentinas creció en promedio
a una tasa anual del 2,8%. Este comportamiento se explica por la caída de los precios de
las exportaciones argentinas durante la década.
75
El índice del volumen creció a una tasa promedio anual del 5% durante la
década del 80. El desempeño de las exportaciones argentinas en términos de volumen
fue menos dinámico que el de otros países de la región como Brasil, Chile y México.
El ciclo de 1986-1993 puede ser considerado como uno de crecimiento
moderado (Bouzas y Pagnetto, 2003). Durante este período las exportaciones
argentinas, tanto en volumen y valor, crecieron a un ritmo moderadamente más alto que
las exportaciones mundiales y menor que el de las exportaciones de América Latina.
Respecto a los bienes exportables, las Manufacturas de Origen Industrial y los
Combustibles aumentaron su participación en el total de exportaciones, a expensas de
las Manufacturas de Origen Agropecuario y de los Productos Primarios. Los
Combustibles experimentaron el mayor aumento en la participación. Las exportaciones
de Productos Primarios registraron la tasa de crecimiento más baja entre todas las
grandes categorías (Bouzas y Pagnetto, 2003).
Sin embargo, los cambios que se han producido en la composición de
exportaciones argentinas no han modificado la alta participación de productos
intensivos en recursos naturales o productos primarios.
Una visión más amplia permite observar que entre 1986-2000 las exportaciones
al MERCOSUR y Chile pasaron de representar el 13,8% de las ventas totales a más del
41%. En contrapartida, la importancia del mercado de la Unión Europa se redujo desde
alrededor del 30% a principios del período, a pesar el 18,6% en el trieno 1998-2000
(Bouzas y Pagnetto, 2003).
En relación a la composición de las exportaciones argentinas por tipo de bienes
según mercados de destino, se puede decir que la participación de las manufacturas de
origen industrial fue más alta en las exportaciones hacia la región (y hacia Estados
Unidos) que en las ventas al resto del mundo (Bouzas y Pagnetto, 2003).
En síntesis, en la década del 80, se puede observar un crecimiento moderado de
las exportaciones argentinas, siendo la caída en los precios de las commodities un
causante de los resultados. Al margen de la mayor participación de Manufactura de
Origen Agropecuario, los productos primarios siguieron siendo los de mayor
exportación.
76
AÑO MILES DE US$
1985 8396017
1986 6852213
1987 6360160
1988 9134812
1989 9579271
(INDEC. Direccion Nacional de Estadisticas del Sector Externo, 2017)
Conclusiones
La Ley 23.101 (1984) sancionada en Argentina durante el gobierno de Alfonsín
fue establecida con una serie de argumentos y objetivos que hicieron posible su
77
aprobación por parte del Congreso de la Nación. Las argumentaciones iban desde la
necesidad de ahorro externo para el desarrollo hasta la acción dinámica de la
exportadora que ejerce sobre toda la economía. La modernización y la reactivación eran
metas prioritarias del gobierno.
Los objetivos de la ley estaban directamente relacionados con la expansión y
diversificación de las exportaciones de bienes y servicios. Asimismo, ampliar la
presencia argentina en los mercados internacionales, que se habían expandido en los
últimos años. La integración y cooperación con los países latinoamericanos fue otro de
los objetivos mencionados.
Los regímenes de exportación son numerosos y tenían como objetivos la
reducción de los impuestos como también la financiación de las exportaciones. El
régimen de admisión temporaria, el draw-back, el reembolso y reintegro impositivo, la
devolución de impuestos, el apoyo crediticio, la asistencia financiera, entre otros
instrumentos para lograr la expansión de las exportaciones.
La Ley también creó regímenes para asistir a la comunidad empresarial en sus
esfuerzos por comercializar en los mercados internacionales. El Proyecto Argentina
Exporta fue uno de los ejemplos que permitían una mayor apertura al exterior. Las
ferias y misiones también permiten a los empresarios promocionar sus productos en el
resto del mundo.
78
CONCLUSIONES
Conclusiones generales
A lo largo de la investigación fueron descritos los instrumentos y agencias
creadas para la promoción de exportaciones. Los instrumentos mencionados fueron:
admisión temporaria, draw-back, reembolso impositivo, reintegro impositivo,
devolución de impuestos, deducción en el balance impositivo, apoyo crediticio,
postfinanciación, asistencia técnica o tecnológico, intercambio compensado, ajuste
compensador, programas especiales de exportación, deducción impositiva, entre otros.
Entre las agencias analizadas, podemos mencionar: Fondo Promoción de Exportaciones
(FO.P.EX.), consorcios, tradings.
Se desarrolló el restablecimiento de la democracia, lo cual trajo como resultado
el fin del terrorismo de Estado y, tras la asunción del gobierno radical, se inició el juicio
a los militares. Asimismo, un análisis de la economía, tanto las causales de la crisis
como también las respuestas por parte del gobierno, como el Plan Austral y el Plan
Primavera. La política comercial fue examinada a través del programa de liberalización
comercial impulsada por el gobierno por la presión de FMI y Banco Mundial.
Vinculado a la economía y el comercio, la deuda externa tuvo un rol prioritario en la
agenda del gobierno radical. En efecto, el “Consenso de Cartagena” fue una iniciativa
para resolver esta problemática, proponiendo, por ejemplo, el principio de la
corresponsabilidad de los países acreedores.
La política exterior tuvo como objetivo recomponer la imagen externa del país.
La resolución de conflicto con Chile por el Canal de Beagle fue uno de los triunfos por
parte del gobierno, tras el referéndum votado por los ciudadanos argentinos. En lo
respectivo a la integración regional, el Programa de Integración y Cooperación
Económica (PICE) entre Argentina y Brasil tuvo como objetivo la complementación de
las economías.
Se describieron las razones que examinó la CEPAL (1999). Según ésta, exportar
permite contrarrestar el sesgo antiexportador, genera externalidades positivas, mayores
79
economías de escala y mayores oportunidades de las empresas para adquirir
experiencia.
Por otro lado, desde el gobierno, se dieron una serie de justificaciones de la
necesidad de una política de promoción de exportaciones. Entre las justificaciones, se
mencionó la acción dinámica de la actividad exportadora, el ahorro externo generado
por las exportaciones y la posibilidad de pagar las importaciones de insumos y equipos.
Los objetivos mencionados en la Ley 23.101 fueron mencionados en la
investigación. Los más destacados son los siguientes: expandir las exportaciones,
diversificar la oferta de bienes y servicios, asegurar que los beneficios que se deriven
del comercio exterior alcancen a las economías regionales, fomentar la creación de
compañías para el comercio exterior, impulsar la integración y la cooperación
económica y financiera.
En el caso del gobierno radical, la política económica y comercial fueron
integradas y compartían el objetivo de la promoción de exportaciones. Por la parte de la
economía, intentando detener la inflación, y por la parte de la política comercial
expandiendo y diversificando las exportaciones argentinas. Asimismo, entre los
ministros y funcionarios correspondientes hubo coordinación y comunicación para el
logro de los objetivos planteados por el gobierno.
Vigencia de la ley
Tras más de 30 años de la promulgación de la ley 23.101, la norma sigue vigente
en la actualidad. A pesar de todos los cambios que hubo en la estructura del comercio,
en los modos de hacer negocios y en la tecnología, la norma mantiene su validez. Sin
embargo, es necesario avanzar en su reglamentación y revalorizar aquellas normas que
respaldan a la normativa.
Las instituciones representativas, como la Federación de Cámaras de Comercio
Exterior de la República Argentina (Fecacera) y la Cámara Argentina de Comercio
(CAC), reivindican esta norma y más que proponer un régimen diferente reclaman que
el actual recupere plena vigencia, ya que hay algunos mecanismos que no están
operativos, o que se complemente con otras medidas (Alejandro Vicchi, 2016).
80
Entre las opiniones vertidas por los representantes de estas instituciones,
remarcan que su renovada reglamentación contribuiría a mejorar la promoción de
exportaciones argentinas ya que no se necesita una nueva legislación o su modificación
sino que se aplique la existente.
El presidente de Fecacera Sobrero (2016) sostiene que “la promoción del
comercio exterior solo es válida en la medida que se convierta en una política de estado
trascendiendo a los gobiernos de turno”.
Beneficios de la ley
La ley 23.101 se trata de una ley de 31 artículos en la que el eje central
son las economías regionales y las pequeñas y medianas empresas exportadoras
(pymex) de capitales nacionales, de la cual sobresalen los siguientes puntos:
Versa no solo sobre las exportaciones de bienes, sino además sobre las de
servicios. Actualmente en el mundo, el comercio de servicios cubre casi el 80%
del producto mundial total, y, en el caso de Argentina, tiene un déficit comercial
de servicios en crecimiento (Diego Dumont, 2018).
Busca que se beneficien quienes realizan esfuerzos para el incremento
continuado de sus exportaciones.
Se focaliza en las exportaciones con mayor valor agregado. El rol de las pymex
es central. Las pymex necesitan incorporar valor a sus exportaciones para poder
competir, distribuyen el ingreso geográficamente mucho mejor que las grandes
empresas y generan más empleo. El 90% de las empresas exportadoras de la
Argentina son pymex, pero venden al exterior por menos del 10% de las
exportaciones totales.
Propone intensificar las relaciones comerciales con mercados existentes y
nuevos mercados. En los últimos años se han multiplicado los Tratados de Libre
Comercio en el mundo. El país debe aprovechar estos instrumentos para
impulsar las exportaciones.
Fomenta la creación de compañías para el comercio exterior públicas, mixtas y
privadas; y la formación de consorcios y cooperativas de exportación. La
existencia de cooperativas y consorcios de exportación permite a pequeños
sujetos sumar esfuerzos y competir con los más grandes.
81
Propone incentivos como la deducción en el balance impositivo del impuesto a
las ganancias del exportador de hasta el 10% del valor FOB de los bienes y
servicios exportados, reintegro adicional por conquista de nuevos mercados; y la
creación del FoPex (un fondo nacional para la promoción de exportaciones).
Incluye la financiación de las exportaciones (pre y post), como un instrumento
con el que deben contar las pymex argentinas.
Pretende que se tenga en cuenta la localización geográfica de la producción de
los bienes y el uso de los puertos o aduanas más cercas a las zonas de
producción.
Aportes a la disciplina
Esta tesis tuvo como objetivo aportar al campo de las relaciones internacionales
definiciones del comercio internacional para comprender mejor las relaciones
comerciales entre Estados y la importancia de la legislación y las agencias que aseguren
su cumplimiento para una política comercial más óptima.
La investigación fue diseñada para que desde el sector público se trabaje en
respaldar las políticas de Estado que la sociedad demanda; desde el sector académico en
la dotación de herramientas necesarias para que los profesionales puedan estar a la
altura que la realidad socio-económica impone; y, para que desde el sector privado, a
través de la responsabilidad social empresaria, se puedan diagramar y planificar
estrategias a mediano y largo plazo; con reglas claras y equitativas.
A partir de esta investigación, es esperable que empresarios y funcionarios del
gobierno puedan llegar a un consenso sobre la necesaria actualización y reglamentación
de la ley vigente sobre promoción de exportaciones para su utilización como
herramienta para la venta de productos al extranjero.
Comprobación de las hipótesis
Como se analizó a lo largo de la investigación, la inflación, la deuda externa, el
déficit público, las medidas proteccionistas por parte de los países centrales fueron
algunos de los factores que condicionaron al gobierno radical. A pesar de que hubo
intentos de combatir estos problemas, tanto a nivel nacional con el “Plan Austral” como
a nivel regional con el “Consenso de Cartagena”, ninguno fue suficiente para paliar la
grave situación financiera en la que se encontraba el país. Por estos motivos, se puede
82
decir que el contexto interno y externo dificultó el logro de los objetivos esperados por
el gobierno de Alfonsín.
Debido a la crisis mencionada, las exportaciones argentinas no tuvieron el
rendimiento esperado. A pesar de que el gobierno de Alfonsín tenía como prioridad la
expansión en las ventas de bienes y servicios al exterior, las estadísticas del periodo no
reflejaron los resultados esperados. Las estadísticas presentadas mostraron poca
estabilidad de los flujos comerciales, habiendo oscilaciones de descenso y ascenso de
las exportaciones a lo largo del periodo. Por lo tanto, el gobierno de Alfonsín no logró
cumplir con la meta esperada de un incremento sostenible de las exportaciones
argentinas.
Se debe recordar que la Ley 23.101 sobre promoción de exportaciones fue
impulsada por el gobierno radical con el objetivo de modernizar el aparato productivo e
insertarse los mercados mundiales. Tras la ley, desde el Ministerio de Economía y la
Secretaria de Comercio Exterior, fueron promovidos los instrumentos y agencias allí
vertidos. Tanto a través de la reducción de impuestos como de apoyos crediticios a las
empresas o el impulso a los programas especiales de exportaciones, el gobierno estuvo
comprometido con la promoción de exportaciones. En otras palabras, el gobierno tuvo
como meta prioritaria la promoción de exportaciones y dio financiamiento para lograr
los objetivos planteados.
83
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