PROCESOS CONSTITUCIONALES DE CONTENIDO COMPETENCIAL

(1ªparte).

Silvia del Saz Cordero.

Se trata con este trabajo de dar cuenta sólo de una parte de las

Sentencias del Tribunal Constitucional, cuarenta y ocho para ser exactos1,

dictadas entre el 1 de septiembre de 2012 y el 31 de agosto de 2013, en todo

tipo de procesos constitucionales competenciales. En su mayoría, las

sentencias que aquí se mencionan han recaído en recursos de

inconstitucionalidad interpuestos contra leyes estatales y autonómicas. Menos

son las que resuelven conflictos positivos de competencias, muy escasas las

dictadas en cuestiones de inconstitucionalidad, y ninguna, como era de

prever, en conflictos negativos de competencias.

De todos los criterios posibles, se ha optado por organizar el trabajo a

partir de los títulos competenciales a los que afectan las sentencias con el

propósito de dar una visión lo más completa posible de la evolución seguida en

cada uno de ellos. Los que se abordan en este trabajo son: vivienda,

urbanismo, medio ambiente, obras de interés general y subtipos –puertos,

aeropuertos y ferrocarriles de interés general-, universidades, bases del

régimen jurídico de las administraciones públicas, bases del régimen

estatutario de los funcionarios públicos, procedimiento administrativo común,

bienes públicos, ordenación de los montes y aprovechamientos forestales,

administración de la administración de justicia, seguros y energía.

A los efectos metodológicos que aquí interesan, señalar que sólo se han

reseñado, para cada sentencia, las cuestiones competenciales, dejando a un

lado las vulneraciones constitucionales ajenas a la estructura territorial del

Estado, que en materias tales como régimen local o universidades –autonomía

local y universitaria- fundamentaban, en buena medida, los recursos

planteados. Por otro lado, como las disposiciones impugnadas no siempre

utilizan un único título competencial, algunas sentencias son objeto de

mención en diferentes materias competenciales.

Cabe, todavía, llamar la atención sobre dos cuestiones generales. En

primer lugar, sobre el número especialmente elevado de sentencias

competenciales dictadas durante el curso judicial objeto de este comentario,

aunque es de reconocer que como muchos de los recursos se han interpuesto

por distintos Parlamentos y Gobiernos autonómicos contra una misma

1 170/2012, 216/2012, 245/2012, 223/2012, 195/2012, 239/2012, 240/2012, 215/2012, 181/2012,

163/2012, 22472012, 112/2013, 139/2013, 94/2013,29/2013, 51/2013,59/2013, 80/2013, 104/2013, 11/2013, 124/2013, 83/2013, 131/2013, 134/2013, 141/2013, 19/2013, 8/2013, 87/2013, 3/2013, 46/2013, 50/2013, 63/2013, 123/2013, 103/2013, 143/2013, 130/2013, 135/2013, 84/2013, 97/2013, 102/2013, 4/2013, 102/2013, 123/2013, 33/2013, 18/2013, 69/2013, 138/2013, y 114/2013.

disposición legal o reglamentaria estatal, y el Tribunal Constitucional no ha

recurrido, por regla general, a la técnica procesal de la acumulación, muchas

de ellas, por no decir la mayoría, se han resuelto por aplicación de la doctrina

dictada en la sentencia de cabecera.

En segundo y último lugar, no puede ignorarse la importancia que ha

adquirido la cuestión procesal de la pervivencia del objeto del proceso. Dada la

antigüedad de muchos de los recursos resueltos –aunque alguno versa sobre

leyes recientes, los recursos más antiguos datan del año 2002- y la actividad

creciente del legislador, raro ha sido el caso en que la norma impugnada no ha

sido objeto de una o varias modificaciones posteriores. De ahí la importancia

del criterio que ha terminado por imponerse en la doctrina constitucional,

salvo en los casos de normas con vigencia temporal limitada, para apreciar la

pérdida de objeto en los procesos competenciales.

Este criterio se resume de la forma siguiente: “La incidencia de la citada

reforma sobre el objeto de este recurso de inconstitucionalidad debe ser

analizada teniendo en cuenta que, en relación con las modificaciones

normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial, (…) este

Tribunal ha afirmado reiteradamente que “la eventual apreciación de la

pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el

mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede

resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos,

pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del

ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la

controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden

constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales

procesos” (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3, y las allí citadas). De

modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta

parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas

competenciales la consecuencia será la no desaparición del conflicto (por

todas, STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2)” [FJ 2.b) STC 130/2013, de 4 de

junio].

La competencia estatal del art. 149.1.13 CE en la actividad de fomento

de la promoción, compra y alquiler de viviendas de protección pública

frente a la competencia autonómica exclusiva en materia de vivienda y

urbanismo. Las SSTC 112/2013, de 9 de mayo y 139/2013, de 8 de julio.

Se dictan estas sentencias en sendos conflictos positivos de

competencias interpuestos por la Comunidad de Madrid contra los dos

últimos Planes estatales de Vivienda, el de 2005-2008 (aprobado por Real

Decreto 801/2005, de 1 de julio) y el de 2009-2012 (RD 2066/2008, de 12 de

diciembre), que regulan las ayudas estatales en materia de vivienda protegida,

por vulneración de sus competencias en materia de vivienda y urbanismo.

Cuando se dictan las sentencias, los dos reales decretos impugnados

habían agotado su plazo de vigencia. A fecha de hoy ha remitido la

conflictividad en esta materia. El Estado no ha aprobado, al momento de

escribir esta crónica, ningún nuevo Plan de ayudas a la vivienda protegida.

En fin, en ambas resoluciones se aborda, como cuestión previa, la

pervivencia de la controversia competencial -cuestión recurrente en la

inmensa mayoría de las impugnaciones de las normas estatales que regulan y

convocan ayudas públicas- dado su periodo limitado de vigencia y el tiempo

transcurrido entre la interposición del recurso y su resolución. De un lado,

cuando se dicta la sentencia, una vez agotado el periodo de vigencia de la

norma impugnada, ésta ya no es aplicable. La doctrina constitucional tiene

señalado que la pérdida de vigencia de la norma no debe determinar la pérdida

de objeto, pues se estaría negando al Tribunal Constitucional la posibilidad de

control de las normas con vigencia limitada en el tiempo (FJ 2, STC

112/2013). Pero, por otro lado, de haberse estimado el recurso, la declaración

de que la titularidad de las competencias corresponde a la Comunidad

Autónoma, no habría conllevado necesariamente la declaración de

inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, lo que no suele ocurrir a

fin de evitar los perjuicios que podría ocasionar a las situaciones jurídicas ya

nacidas.

En cuanto al fondo de los conflictos, ambas resoluciones parten de la

existencia de una competencia estatal, ex art. 149.1.13 CE, para establecer las

bases de la dirección económica o criterios globales de ordenación de un

determinado sector -la vivienda-, y en especial de las medidas de fomento,

dada su estrecha relación con la política económica general, en razón de la

incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor de desarrollo

económico y en especial como elemento generador de empleo (STC 152/1988,

de 20 de julio). La sentencia que ahora se acoge, aunque dictada antes que la

STC 13/1992, ya había formulado, al hilo del conflicto entonces planteado, los

criterios generales para determinar la competencia estatal, estableciendo

cuatro aspectos en los cuales se podía admitir la competencia estatal: la

definición de las actuaciones protegidas, las fórmulas de financiación, el nivel

de protección y la aportación de recursos estatales.

En definitiva, las sentencias que son objeto de recensión en esta crónica

reconducen la competencia en materia de ayudas estatales para la promoción,

adquisición y alquiler de viviendas de protección pública al supuesto del FJ 8

b) de la STC 13/1992, esto es, cuando el Estado dispone de un título genérico

básico o de coordinación, ostentado la Comunidad Autónoma competencias

exclusivas en la materia de vivienda y urbanismo, en cuyo caso corresponde a

las Comunidades Autónomas su desarrollo normativo y la ejecución (FJ 3).

En aplicación de esta doctrina, la STC 112/2013, de 9 de mayo,

considera, en primer lugar, que forma parte de la competencia estatal exigir a

los demandantes de vivienda de protección pública, destinatarios de las

ayudas públicas que se regulan en el plan, que estén inscritos en un registro

público de demandantes de vivienda protegida, registro con el que se pretende

evitar los sobreprecios: “El registro se crea, por tanto, como un instrumento

adecuado para dotar a las adjudicaciones de viviendas protegidas de la

máxima transparencia y rigor”. La inscripción “resulta uno de los elementos

más útiles para el eficaz cumplimiento de los objetivos estatales perseguidos

con la concesión de ayudas económicas para la promoción de viviendas y su

adquisición ya que a través de dicho registro se trata asegurar el destino de

las cantidades aportadas”, de ahí que “la obligación de inscripción en el

registro guarda directa relación con la dirección de la economía al constituir

un elemento esencial de la finalidad que persigue la concesión de las

correspondientes ayudas y una garantía esencial para su efectividad” (FJ 4).

No es, sin embargo, tan manifiesta como se deduce del tenor de la

sentencia, la relación existente entre el registro de demandantes y la garantía

de la finalidad perseguida por la promoción de viviendas de protección

pública. El registro, tal y como aparece configurado en el Real Decreto

impugnado, se limita a ofrecer información a las Administraciones públicas y

promotores de la demanda de vivienda protegida, pero, en modo alguno,

garantiza la igualdad, publicidad y concurrencia de los demandantes de

vivienda pública que es lo que permitiría evitar los sobreprecios, pues ello

requiere la regulación de procedimientos que limiten la libertad de los

promotores públicos y privados de vivienda protegida para seleccionar

compradores o inquilinos que el reglamento estatal impugnado deja

expresamente en manos de las Comunidades. Así determinada la finalidad del

registro de demandantes, ya no resulta tan evidente la relación entre la

imposición de esta forma de publicidad con la dirección de la economía.

En segundo lugar entiende la sentencia que el establecimiento de un

plazo mínimo durante el cual la vivienda debe mantener el régimen de vivienda

protegida, lo que implica que el precio en las sucesivas transmisiones seguirá

siendo tasado por la administración y que los adquirentes deberán reunir los

requisitos de demandantes de viviendas de protección pública, sirve para

garantizar el cumplimiento de los fines para los cuales se ha llevado a cabo la

inversión de dinero público y tiene una clara finalidad económica: “la

limitación temporal en la descalificación voluntaria de las viviendas protegidas

que hayan recibido ayudas públicas conforme al plan estatal de vivienda tiene

una incidencia directa y significativa en el sector económico, en la lucha

contra la especulación y en la efectividad del derecho a la vivienda para los

colectivos más desfavorecidos y encuentra cobertura competencial en el art.

149.1.13” (FJ 15).

La STC 13/1002, FJ 8.2 añade, sin embargo, una nueva exigencia,

aunque el “Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus

presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones

esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica,

básica o de coordinación, pero siembre que deje un margen a las

Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle su afectación o

destino o al menos para desarrollar y complementar la regulación de las

condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación”. La primera de

las sentencias aquí reseñadas omite el análisis del cumplimiento de este

requisito en relación con el primer precepto impugnado. En cuanto al

segundo, afirma que “se está fijando un plazo mínimo de duración del régimen

de protección pública, con lo que se deja a la Comunidad Autónoma que se

establezca un plazo diferente” sin tener en cuenta que el plazo mínimo que se

establece es un plazo indefinido en tanto planeamiento mantenga la

calificación del suelo para uso de vivienda de protección.

Por su parte, la STC 139/2013, de 8 de julio de 2013, da solución a una

cuestión de mayor calado que, aunque planteada en un ámbito ajeno a la

normativa europea que afecta a los servicios, persigue la misma finalidad que

la que se pretende con aquella: eliminar en la medida de lo posible la

intervención administrativa previa a fin de agilizar la actividad económica y

facilitar el cumplimiento de los objetivos perseguidos con las ayudas. En

efecto, el Plan impugnado elimina la autorización autonómica que se exigía en

el Plan anterior para que el promotor de vivienda pública en alquiler, que se

había beneficiado de ayudas estatales para su construcción, pudiera vender la

promoción completa a una mercantil especializada en el alquiler,

sustituyéndola por una autorización previa: “El plan estatal 2005-2008,

destinado al fomento del alquiler en los términos indicados, está

estrechamente vinculado a la política económica general. La previsión

impugnada modifica el régimen de intervención administrativa en línea con la

normativa europea y la nacional de trasposición, que tienden a privilegiar las

declaraciones responsables o comunicaciones previas frente al sistema clásico

de autorización; pretenden con ello facilitar actividades privadas sin renunciar

a los necesarios controles administrativos de legalidad. Se trata de una opción

político-legislativa que, en el caso que nos ocupa, garantiza la eficacia y el

nivel de protección. Se parte de que el régimen de comunicación previa puede

también servir eficazmente a las finalidades tuitivas que persigue el plan,

agiliza la enajenación de viviendas con la consiguiente trascendencia

económica amparada en el art. 149.1.13 CE. El Estado ha ejercido así sus

competencias normativas en esta materia en un determinado sentido: mejorar

su funcionalidad, evitando los obstáculos que resultan de la diversidad de

posibles condiciones impuestas por diecisiete Comunidades Autónomas y dos

ciudades con estatuto de autonomía; así como sustituir la autorización por la

notificación previa. Como afirma el Abogado del Estado, la fijación de una

determinada modalidad de intervención administrativa constituye una medida

de carácter indudablemente normativo; expresa una opción político-legislativa

adoptada en el marco de la libertad de configuración que la Constitución

atribuye al Estado a través del art. 149.1.13 CE” (FJ 4). La regulación por el

Estado de las nuevas formas de intervención administrativa -declaración

previa, declaración responsable-se aborda también en otras sentencias a las

que en su momento me referiré.

Legislación básica del Estado (149.1.13 y 25 CE) versus urbanismo. El

curso del Guadiana. La STC 170/2012, de 4 de octubre.

La cuestión planteada en esta sentencia viene a resolverse con la

aplicación conjunta de los títulos competenciales estatales del 149.1.13 y 25

CE, mientras que la Comunidad recurrente ostentaría los de comercio interior

y urbanismo. En definitiva, la sentencia analiza si la regulación impugnada

tiene cabida en el concepto formal y material de lo básico. En concreto, en

relación con este segundo concepto valora, en primer lugar, si es una medida

necesaria para la finalidad a la que sirven las competencias básicas estatales

y, a continuación, si agota o no la regulación. No plantea esta sentencia

cuestiones de especial relevancia, salvo la solución al entrecruzamiento del

título legislación básica y urbanismo.

El recurso de inconstitucionalidad afecta a determinados preceptos del

Real Decreto Ley 6/2000, dirigidos a la implantación de gasolineras en las

grandes superficies comerciales con lo que se pretende ampliar la competencia

en el mercado de los carburantes y el decremento del precio de los

combustibles, finalidad que la sentencia considera forma parte de la

legislación básica, tanto desde el punto de las bases de la actividad

económica, como desde las bases del sector energético. Además de otros

preceptos cuya constitucionalidad queda salvada mediante el consabido

análisis de si la medida impuesta sirve a la finalidad de la legislación básica, y

si deja el correspondiente espacio de desarrollo normativo a las Comunidades

Autónomas, importa destacar el razonamiento de la sentencia respecto a la

impugnación del apartado a) de la disposición transitoria primera, pues parece

entrar en contradicción con pronunciamientos anteriores y posteriores en

relación a la cuestión competencial planteada.

El precepto mencionado prescribe que el espacio ocupado por las

instalaciones de distribución al detalle de productos petrolíferos no computará

a efectos de volumen edificable cuando se trate de establecimientos

comerciales ya existentes. Alega la recurrente la invasión de sus competencias

urbanísticas. En puridad, estamos ante una medida encaminada a permitir

que los establecimientos comerciales ya existentes, que normalmente habrán

agotado la edificabilidad máxima contemplada por el planeamiento, puedan

abrir estaciones de servicio sin necesidad de esperar a una modificación de los

planes generales que les atribuyan un mayor edificabilidad. Esta medida se

compadece con la urgencia y extraordinaria necesidad que revisten las

medidas adoptadas y que la propia sentencia reconoce existe (FJ 6). En

definitiva, se trata de una medida necesaria para permitir llevar a debido

efecto la inmediata instalación de gasolineras en establecimientos comerciales

ya existentes en suelo urbano.

Entiende la sentencia que: “Ya hemos señalado tanto el carácter

exclusivo de las competencias autonómicas en materia de urbanismo así como

la obligación de que, caso de incidir sobre aquellas, las competencias del

Estado se mantengan dentro de los límites que les son propios. Ambos

criterios excluyen que la decisión estatal pretenda hacerse operativa mediante

el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, es decir, específicas

de la ordenación urbana, como son las aquí examinadas relativas al cómputo

del volumen edificable o de ocupación, las cuales producen una modificación

del planeamiento concreto al que están sujetos todos los poderes públicos

[STC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 4, reiterado en la STC 149/1998, FJ 5 B)].

Lo vedado es, pues, la utilización de técnicas e instrumentos urbanísticos para

la consecución de objetivos que se dicen vinculados a las competencias

estatales pues, en estos casos, no nos encontramos en el ejercicio de dichas

competencias sino en el ámbito propio del urbanismo” (FJ 12).

El resultado de este razonamiento es obvio. Si el Estado no puede hacer

uso de las técnicas urbanísticas reguladas por la legislación autonómica,

imprescindibles para garantizar el ejercicio de sus propias competencias, esto

es, la ampliación inmediata de la libre competencia en materia de carburantes

y la liberalización de los precios, el ejercicio de la competencia estatal ha

cedido, en este caso, ante la autonómica en materia de urbanismo.

Contrasta la conclusión de la sentencia con lo afirmado en anteriores

sentencias de este Tribunal, pero también en la posterior STC 245/ 2012, de

18 de diciembre, al hilo de las impugnaciones de los arts. 7.1, 9.1 y 10.1 Ley

del Sector Ferroviario en la que el Tribunal afirmó que: “Los arts. 7.1 y 10.1

tienen clara fuente de inspiración en el art. 18.1 de la Ley 27/1992, de 24 de

noviembre, de puertos y marina mercante. El art. 18.1 de la Ley de puertos fue

examinado en la STC 40/1998, FJ 37. Y la STC 204/2002, de 31 de octubre,

FFJJ 9 y 10, al examinar un precepto parecido en materia aeroportuaria,

señaló que la “prevalencia [de la competencia estatal] es la lógica consecuencia

de la imposición a los planes generales y demás instrumentos generales de

ordenación urbanística de la calificación de sistema general aeroportuario,

cuya constitucionalidad se acaba de razonar”. En parecido sentido puede

leerse la STC 151/2003, de 17 de julio, FJ 4. La traslación a los ferrocarriles

de esta doctrina constitucional sobre la articulación de las competencias

estatales sobre grandes infraestructuras y las competencias autonómicas

sobre urbanismo y ordenación del territorio ya estaba anticipada en el

fundamento jurídico 29, párrafo cuarto, de la STC 40/1998” (FJ 17. c).

El canon de la STC aquí comentada volverá a aparecer, sin embargo, en

la STC 94/2013, de 23 de abril, aunque esta vez no para justificar, como sería

lo lógico, la primacía de la competencia autonómica en materia de urbanismo

sino la conclusión justamente contraria, esto es, la constitucionalidad del art

139 de la Ley 33/2003 por imponerse la competencia del Estado a la

urbanística. A ello me referiré a continuación.

Urbanismo y vivienda versus legislación básica en materia de bienes

públicos y competencia autoorganizatoria del Estado para la regulación

de sus bienes. La STC 94/2013, de 23 de abril.

El recurso de inconstitucionalidad que resuelve esta sentencia se

interpone contra determinados preceptos de la Ley 33/2003, de 3 de

noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. No existe en este

caso discusión sobre los títulos competenciales que asisten al Estado para

regular la materia, tanto en lo que se refiere al régimen jurídico básico de los

bienes públicos (art. 149.1.18 CE) que ya había sido precisado por la doctrina

constitucional (por todas STC 162/2009, de 29 de junio FJ 4), como para

regular los bienes que integran el patrimonio del Estado en cuanto desarrollo

del mandato contenido en el art. 132.2 CE ínsita en su potestad

autoorganizatoria siendo esta última, más bien, la competencia que entrará en

liza a lo largo de la sentencia.

Por el contrario, la discusión tiene su origen en los límites del ejercicio

de la competencia estatal por posible vulneración de las competencias

autonómicas de urbanismo y vivienda, conflicto que la sentencia resuelve a

partir de un principio general, que enuncia de la forma siguiente: “La

regulación del régimen patrimonial de los bienes públicos es, por tanto,

susceptible de afectar al ámbito material urbanístico, lo que no determina

automáticamente la inconstitucionalidad de los preceptos correspondientes,

siempre que no estemos ante normas urbanísticas en sentido propio o ante el

ejercicio competencias urbanísticas de carácter sustantivo” ( FJ 4).

Se impugna en primer lugar el art. 139, precepto que regula la

actuación que debe seguir la Administración del Estado cuando sus bienes

inmuebles o derechos reales queden afectados por una actuación que se

ejecute por compensación: se exige que la aceptación se declare expresamente

y que cuando el planeamiento prevea un destino incompatible para los bienes

de dominio público, y siempre que no sean imprescindibles para el

cumplimiento de sus fines, se proceda a solicitar su desafectación o

desadscripción. La sentencia considera que el Estado no ha vulnerado las

competencias autonómicas en materia de urbanismo, pues se limita a imponer

una determinada actuación a la Administración del Estado, esto es, una regla

interna de gestión, sin incidir en modo alguno en el planeamiento, ni imponer

una determinada opción por una técnica legislativa.

Ciertamente, la adhesión expresa es una obligación que se impone a la

Administración del Estado, pero debe observarse que, según la dicción literal

del precepto impugnado, ésta actúa como requisito previo para la

incorporación a la Junta de Compensación, momento a partir del cual opera,

de acuerdo con este precepto, la remisión a la legislación urbanística. En otras

palabras, la no adhesión expresa por la Administración del Estado a una

Junta de compensación supondría su no incorporación a la misma siendo, sin

embargo, la forma de incorporación al sistema de ejecución, ya sea expresa o

tácita, una decisión urbanística clave para la configuración misma del

sistema, que, por otra parte, han regulado la totalidad de las legislaciones de

las Comunidades Autónomas de forma distinta según se trate de un sistema u

otro de ejecución. La aplicación del canon genérico al que dice acogerse la

sentencia habría debido llevar derechamente a la declaración de

inconstitucionalidad de este apartado, pues la forma de incorporación a la

junta de compensación incide en una técnica urbanística (es elemento

determinante del funcionamiento del sistema de compensación que se

incorporen al mismo los propietarios que lo hayan consentido expresamente,

o, al contrario, aquellos que no se han opuesto).

Pero, vayamos un poco más lejos. La cuestión a dilucidar sería si la

competencia autoorganizatoria del Estado sobre sus propios bienes, ya sean

de dominio público o patrimoniales, justifica esta especial cautela que llevaría

a eliminar la competencia urbanística que corresponde a las Comunidades

Autónomas, y, lo que es más importante, si esta justificación puede llevar a

discriminar los bienes de la Administración del Estado de los del resto de

Administraciones, salvo que se parta de la base de que el nivel medio de

funcionamiento de la Administración del Estado requiere de mayores cautelas

en el cuidado de sus bienes que el resto de Administraciones públicas.

Menores problemas plantea la previsión, según la cual, comprobado que

los bienes incluidos en el ámbito de una Junta de Compensación no son

necesarios para el cumplimiento de una finalidad pública, en cuyo caso, el

interés general prevalente del Estado se impone a la ordenación urbanística,

se ordena a la Administración del Estado proceder a la desafectación del

demanio. Ello no impide, en contra de lo que afirma el recurrente, la ejecución

urbanística sino, al contrario, establece la regla de que a falta de una finalidad

púbica que justifique su afectación, los bienes se incorporarán como

cualesquiera otros bienes privados a la Junta de Compensación o serán objeto

de expropiación en beneficio de la Junta.

El art. 189, también impugnado, regula un régimen específico para la

notificación, esta vez a todas las Administraciones titulares de bienes

inmuebles o derechos reales, de los actos de trámite y aprobación definitiva de

los planes urbanísticos que son, en definitiva, disposiciones generales. La

sentencia entiende que la obligación de comunicar a las administraciones

afectadas por la tramitación y aprobación de los planes urbanísticos, forma

parte de las bases del régimen del régimen jurídico de las administraciones

públicas con base a lo afirmado en la STC 61/1977 (FJ 6 STC 94/2013). A

ello cabria aún añadir, que esta obligación configura una de las medidas de

protección que puede caracterizar el régimen específico de los bienes de

titularidad pública.

No cabe ocultar que, a tenor de los votos particulares formulados, la

sentencia reseñada no ha sido objeto de un total consenso. Pero de todos los

preceptos impugnados es quizás el art. 191 el que ha provocado una mayor

controversia. Este precepto está dirigido únicamente a los bienes del Estado,

por lo que difícilmente sería reconducible a la competencia estatal básica del

art. 149.1.18 CE que afectaría por igual a todas las Administraciones

Públicas, salvo que se entendiera que el régimen jurídico básico de los bienes

públicos puede variar según la Administración titular, lo que en principio

parece contrario a la finalidad de este título competencial.

A grandes rasgos, lo que este precepto viene a establecer es que, una

vez desafectados los bienes del Estado del demanio, debe modificarse el

planeamiento, bien para recoger el nuevo destino de uso o servicio público, o

bien para atribuirles aprovechamiento lucrativo. Transcurrido el plazo

establecido en el precepto sin que se haya modificado el planeamiento, el

Ayuntamiento deberá hacerse cargo de los gastos de conservación que

corresponden a cualquier propietario, y transcurrido el plazo establecido en la

legislación urbanística para obtener los bienes calificados como dotaciones

públicas sin que se hayan obtenido, se inicia ope legis la expropiación forzosa

a costa del Ayuntamiento.

El planteamiento de la sentencia, también a grandes rasgos, es el

siguiente: (i) la modificación del uso de los bienes por el planeamiento es la

consecuencia normal de su desafectación, (ii) la imposición al Ayuntamiento

del deber de conservación de los bienes, que forma parte del estatuto de la

propiedad regulado ex art. 149.1.1 CE, puede ser excluido por el art. 149.1.18

CE para los bienes de la Administración del Estado tanto por tratarse de la

regulación básica de los bienes públicos, como por constituir un supuesto de

responsabilidad por incumplimiento del deber de recalificación en un

determinado plazo; (iii) no se vulnera la autonomía local porque se respeta la

competencia del municipio para modificar el planeamiento, (iv) silencio en

cuanto a la regulación de un supuesto de expropiación ope legis que se

produce cuando no se hubiera obtenido el terreno en el plazo establecido en

la legislación urbanística.

Los argumentos en contra se exponen ampliamente en los votos

particulares, por lo que solo procede en este momento realizar unas breves

reflexiones.

La calificación –atribución de un determinado uso urbanístico- es una

técnica urbanística y el precepto impugnado no sólo se refiere a ella sino que

incide directamente en ella pues obliga a la recalificación en un determinado

plazo, y no necesariamente para recoger un destino público –en cuyo caso se

impondría al planeamiento urbanístico- sino para otorgar a los bienes

patrimoniales estatales un aprovechamiento lucrativo. Los derechos y deberes

de los propietarios vienen determinados por el art. 149.1.1 CE y, por tanto, no

pueden ser modificados en virtud de una competencia que atribuye al Estado

el art. 149.1.18 CE salvo que los bienes privados de la administración no

estuvieran sujetos al 149 .1.1 CE, lo cual la sentencia rechaza. La

responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas opera frente a

los administrados, mientras que la construcción de la responsabilidad de la

Administración frente a otras Administraciones y organismos públicos- esta

regla no opera sobre las entidades privadas del sector público estatal-, sobre

todo cuando se impone a la administración municipal que no es responsable

única de la causación del daño, está aún por construir. La expropiación

sanción por el incumplimiento de los deberes urbanísticos legitima la

expropiación de los bienes privados que hayan incumplido las cargas

urbanísticas pero en modo alguno puede ser reconducida a este supuesto la

obligación de expropiar los bienes del Estado por el incumplimiento el deber

de modificar el planeamiento. Finalmente, debe recordarse que la

determinación de las causas de expropiación es competencia de la

administración titular de la competencia material a la que se refieren. La

expropiación ope legis que prevé el artículo impugnado no puede ser

urbanística, pues en ese caso el Estado no podría regularla. Debería ser,

entonces, una expropiación regulada en función de competencias materiales

del Estado. ¿Puede amparar la competencia básica sobre bienes públicos una

causa expropiandi que sólo afecta a los bienes del Estado pero no a los bienes

del resto de Administraciones?, ¿ampara, acaso, la competencia

autoorganizatoria que tiene el Estado la expropiación por el Ayuntamiento de

los bienes estatales que no han sido objeto de una recalificación aun cuando

éstos no sean adecuados para el cumplimiento de competencias municipales?

Legislación procesal y urbanismo. El conflicto entre legislador y poder

judicial. La STC 92/2013, de 22 de abril

La STC 92/2013, de 22 de abril, trae causa de una cuestión de

inconstitucionalidad cuyos antecedentes no es posible obviar. Anulada la

licencia de edificación por una sentencia firme, en pleno proceso de ejecución

de la sentencia, y ordenada por la Sala la demolición de las viviendas cuya

licencia había sido anulada, el Ayuntamiento solicita que se aplace la

ejecución hasta que se haya tramitado el procedimiento administrativo a que

somete las demoliciones urbanísticas la modificación de la Ley del Suelo de

Cantabria, que se venía de aprobar por la Comunidad Autónoma. Este

procedimiento consiste básicamente en supeditar la demolición a que se haya

tramitado y resuelto el correspondiente procedimiento administrativo de

responsabilidad patrimonial y las administraciones públicas hayan abonado la

indemnización correspondiente. Este procedimiento es común para las

demoliciones a ejecutar por la administración sin sentencia previa y a las

ordenadas en ejecución de una sentencia judicial firme.

La cuestión mollar radica en determinar cuál es la materia competencial

aplicable, si se trata de legislación procesal o, por el contrario, estamos ante

un procedimiento administrativo que tendría cabida en la competencia

urbanística que invoca el Ayuntamiento demandado en el proceso principal.

Considera la sentencia que la materia afectada es la legislación procesal pues,

aunque en la jurisdicción contencioso administrativa es la administración la

que tiene encomendada la ejecución de las sentencias, ésta no es una

actividad independiente del tribunal sino que está subordinada al juez en su

cometido de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado: “en el sistema constitucional

que deriva de los arts. 117.3 y 118 CE, corresponde a los Juzgados y

Tribunales, con carácter exclusivo, la función de ejecutar lo juzgado “en todo

tipo de procesos”, esto es, también en los procesos contencioso-

administrativos, rompiéndose así con situaciones precedentes en las que la

Administración retenía la potestad de ejecución. De este modo, mientras que,

cuando de la ejecución de un acto administrativo se trata, la Administración

ejercita potestades propias de autotutela administrativa que le permiten llevar

a efecto sus propias determinaciones, cuando se encuentra dando

cumplimiento a una resolución judicial, su actuación se justifica en la

obligación de cumplir las Sentencias y demás resoluciones judiciales (art. 118

CE), así como en el auxilio, debido y jurídicamente ordenado, a los órganos

judiciales para el ejercicio de su potestad exclusiva de hacer ejecutar lo

juzgado (art. 117.3 CE)” (FJ 5).

Establecida de esta forma la materia competencial, debe tenerse en

cuenta lo previamente determinado por la doctrina constitucional sobre el

alcance de la competencia estatal en materia de legislación procesal: (i) se

trata de una competencia exclusiva del Estado con la que se pretende

salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales; (ii) solo

estaría justificado que las Comunidades Autónomas introduzcan normas

procesales conectadas directamente con el derecho sustantivo autonómico.

La conclusión es, por tanto, que no existiendo una especialidad

urbanística que lo justifique, especialidad que ni siquiera invocan las partes,

esta regulación es inconstitucional aunque únicamente en lo que afecta a las

demoliciones que se lleven a cabo en ejecución de una sentencia firme.

Puertos y aeropuertos de interés general y las competencias autonómicas

en materia de medio ambiente. SSTC 216/2012, de 14 de noviembre, y

5/2013, de 17 de enero.

Abordan las sentencias reseñadas dos nuevos supuestos de colisión

entre las competencias que asisten al Estado en materia de obras e

infraestructuras de interés general y el ejercicio por las Comunidades

Autónomas de sus competencias en materia de medio ambiente. La primera de

ellas, la STC 216/2012, se refiere a la impugnación del precepto de la Ley

48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios

de los puertos de interés general, que contempla la elaboración y aprobación

por la Administración del Estado del Plan director de infraestructuras antes de

la construcción de un nuevo puerto de interés general o la ampliación del ya

existente, por entender que el ejercicio de esta competencia por el Estado no

garantiza el principio de cooperación que debe existir cuando sobre un mismo

espacio conviven competencias de ambas Administraciones.

Por su parte, en la STC 5/2013, de 17 de enero, de aeropuertos de

interés general (149.1.20 CE), se plantea la posible inconstitucionalidad de la

Ley catalana 16/2002, de protección contra la contaminación acústica, en

cuanto dispone que en caso de construcción de nuevos aeródromos y

helipuertos o incremento significativo del tráfico, la sociedad que explota la

instalación debe asumir el acondicionamiento de los edificios afectados, sin

exclusión expresa de los de interés general. Asimismo se cuestiona por el

Estado la obligación de la administración titular de la infraestructura de

elaborar un plan de medidas para minimizar el impacto acústico que deberá

establecer un plazo plausible para la consecución de los valores de inmisión,

que debe ser aprobado por la Comunidad Autónoma.

En la primera de las sentencias la cuestión planteada es si la regulación

estatal respeta las competencias autonómicas, para lo cual parte la sentencia

del principio de cooperación que debe presidir el ejercicio de la competencia

que ostenta el Estado ex art. 149.1.20 CE sobre los puertos de interés general

y las competencias autonómicas en materia de medio ambiente (STC 46/2007,

de 1 de marzo). Siendo el Estado el competente para realizar la evaluación de

impacto ambiental de las obras de interés general y regulando el Plan director

una obra de competencia estatal, la sentencia llega a la conclusión de que se

han respetado las competencias autonómicas pues el procedimiento

contemplado para la aprobación de los Planes directores garantiza

suficientemente el principio de cooperación pues contempla la participación de

las Comunidades Autónomas tanto en el trámite de declaración de impacto

ambiental como en el trámite de audiencia a la autoridad autonómica

competente en materia de ordenación del territorio.

La segunda de las sentencias aborda la posible vulneración por la

regulación que en el ejercicio de su competencia en materia de medio

ambiente ha realizado la Comunidad Autónoma de Cataluña para terminar

con una interpretación conforme del primero de los preceptos impugnados. La

exigencia de que la sociedad gestora deba afrontar el acondicionamiento de los

edificios afectados por la construcción de un nuevo aeropuerto o la

intensificación de la actividad en los ya existentes afecta a los aeropuertos de

interés general. Pero, a partir de la doctrina elaborada por el Tribunal

Constitucional en materia de evaluación de impacto ambiental (STC 13/1998,

FJ 7), como quiera que la realización de la evaluación ambiental corresponde

al Estado para las obras de interés general, y éste es el instrumento que debe

establecer las medidas correctoras, la exigencia de acondicionamiento de los

edificios cargo de la empresa explotadora solo será exigible cuando así lo exija

la declaración de impacto ambiental. En cuanto al segundo de los preceptos

impugnados, tratándose de obras e infraestructuras de interés general

considera la sentencia que la aprobación del Plan por la Comunidad

Autónoma excede de los sistemas de colaboración en el ejercicio de las

competencias que cada administración tiene asignadas pues el precepto

impugnado conlleva la prevalencia del criterio autonómico sin asegurar la

ponderación de los diferentes intereses afectados.

Esta segunda sentencia no resuelve, sin embargo, en mi opinión, el

verdadero problema de fondo que no es otro que si la legislación autonómica

puede imponer su regulación medioambiental a las obras del Estado de interés

general. La exigencia del acondicionamiento de los edificios afectados a cargo

de la empresa explotadora, al igual que el establecimiento de unos valores

máximos de emisión al que habrán de adaptarse las infraestructuras ya

existentes, constituyen ejemplos de una regulación material que la sentencia

no especifica si vincula o no al Estado, pues una cosa es que las medidas

correctoras deban ser determinadas por la declaración de impacto ambiental y

otra bien distinta es si la declaración ambiental debe incluir necesariamente

las medidas correctoras consistentes en la adecuación de los edificios a cargo

de la empresa explotadora o, en su caso, si los valores máximos de emisión

vinculan también al Estado y deben aplicarse a las infraestructuras de interés

general. A esta cuestión parece referirse el voto particular a esta sentencia al

rechazar la interpretación conforme por entender que el problema real para el

orden constitucional de distribución de competencias no es tanto a quien

corresponde realizar la Declaración de impacto ambiental sino que una ley

autonómica no puede condicionar el ejercicio de competencias exclusivas

estatales, de modo que las Comunidades Autónomas no podrían en modo

alguno legislar sobre infraestructuras de interés general que deberían en este

caso, por ejemplo, quedar excluidas del ámbito de la aplicación de la ley

autonómica de protección contra la contaminación acústica.

Obras de interés general y competencia autonómica en materia de medo

ambiente y conservación de espacios protegidos. Emisión de los

certificados sobre afección de proyectos y actuaciones a la conservación

de la diversidad a la Red Natura 2000. SSTC 59/2013, de 13 de marzo;

80/2013, de 11 de abril; 104/2013, de 25 de abril y 111/2013, de 9 de

mayo.

En la sentencia 59/2013 el Gobierno de Aragón planteó un conflicto de

competencia contra una certificación sobre afección de los proyectos y

actuaciones a la conservación de la diversidad en las zonas especiales de

conservación (ZEC) y en las zonas de especial protección para las aves (ZEPAS)

expedida por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del

Ministerio de Medio Ambiente, por considerar que ésta invadía la competencia

exclusiva autonómica en materia de espacios naturales protegidos.

En este supuesto el Tribunal Constitucional debía decidir si la

expedición de las certificaciones sobre afección de proyectos a la Red Natura

constituye una materia inscrita en la competencia sustantiva estatal que se

materializa con la obra o actividad cuya incidencia se evalúa o en la

competencia sobre espacios naturales protegidos atribuida con el carácter de

exclusiva a la Comunidad Autónoma.

Conforme a la doctrina constitucional establecida en la STC 149/2012,

de 5 de julio, el orden constitucional de competencias permite “que la

normativa confíe la evaluación de impacto ambiental a la propia

Administración estatal que realiza o autoriza el proyecto de una obra,

instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia pues, en

tales casos, la Administración estatal ejerce sus propias competencias

sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando

preceptivamente deba considerar su impacto ambiental (FJ. 3).

El Gobierno de Aragón alegaba que estas certificaciones, a diferencia de

la evaluación de impacto ambiental, no constituyen una técnica transversal,

sino un mecanismo de control de índole sectorial. A este respecto el Tribunal

reconoce que la valoración en el caso de las certificaciones se limita a la

afección a un elemento específico del medio ambiente, pero afirma que su

finalidad, en todo caso, es que las Administraciones públicas valoren la

afección al medio ambiente cuando hayan de decidir sobre la autorización o

aprobación de un plan o proyecto que puedan afectar de forma apreciable a

espacios de la Red Natura 2000. El elemento determinante, por tanto, para el

encuadre competencial de la emisión de certificaciones es “su vínculo finalista

con la decisión de realizar o no la obra o actividad cuyas consecuencias se

evalúan”. (FJ.3) En este asunto la declaración se inscribía en el ámbito de un

procedimiento de solicitud de fondos de cohesión de la Unión Europea cuya

finalidad inmediata era la obtención de la financiación del proyecto

(“Construcción de abastecimiento de Agua a Lleida, etc.”) y la mediata la

realización de la obra. El objeto de la certificación es asegurar que una obra

incorpore en su realización la consideración de sus efectos respecto de este

tipo de espacios naturales protegidos y no actuar en la gestión de los lugares

de la Red Natura 2000 por lo que la certificación objeto de conflicto resulta

amparada por la competencia sustantiva estatal y no supone invasión de la

competencia exclusiva autonómica sobre los espacios naturales protegidos.

Por estos motivos y con la misma argumentación desestima el Tribunal el

recurso interpuesto por Castilla-La Mancha contra una serie de certificados

emitidos por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza por

considerar que se vulneraba, en este caso, las facultades autonómicas de

ejecución en materia de espacios naturales protegidos y en materia de

protección ambiental (STC 80/2013, de 11 de abril de 2013).

En las sentencias 111/2013 y 104/2013 se plantea la constitucionalidad

del Art. 127.3 y 4 de la Ley 62/2003 de medidas fiscales, administrativas y del

orden social en cuanto introduce una nueva disposición adicional en el Real

Decreto Legislativo 1302/1986 de evaluación de impacto ambiental. Esta

disposición adicional atribuye al Ministerio de Medio Ambiente la fijación de

las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global

de Natura 2000 en el supuesto de proyectos autorizados o aprobados por la

Administración General del Estado, a la vista de las conclusiones de la

evaluación de impacto ambiental sobre las zonas de la Red Natura 2000. Con

base en la doctrina establecida en las sentencias 149/2012 y 53/2013, el

Tribunal desestima ambos recursos.

Aeropuertos de interés general versus competencias ejecutivas

autonómicas en matera de legislación laboral. La fijación de servicios

mínimos en el aeropuerto de Barcelona. Ratificación de la doctrina

constitucional. La STC 124/2013, de 23 de mayo de 2013

Se impugnan por el Gobierno de Cataluña en este conflicto positivo de

competencias las órdenes comunicadas del Ministerio de Fomento de fechas

18, 28 y 30 de julio de 2008, por las que se determinan los servicios públicos

esenciales para la comunidad durante las huelgas convocadas determinados

días de los meses de julio y agosto de 2008.

La Comunidad Autónoma invoca sus competencias ejecutivas en

materia de trabajo y relaciones laborales y, expresamente, su competencia

para fijar los servicios mínimos para las huelgas que tengan lugar en su

ámbito territorial, mientras que el Estado invoca las competencias que le

asisten en materia de aeropuertos de interés general. La sentencia confirma la

doctrina hasta ahora existente y declara la competencia del Estado para fijar

los servicios mínimos con base en la STC 233/1997, y la interpretación

conforme que, reproduciendo la doctrina de esta sentencia, se llevó a cabo en

relación a la competencia autonómica para fijar los servicios mínimos: “[d]e lo

anterior se desprende que la Generalitat puede ser competente para la

determinación de los servicios mínimos en caso de huelga en servicios

esenciales para la comunidad, según quiere el art. 170.1 i) EAC, si bien sólo

en los casos en los que le corresponde ‘la responsabilidad política del servicio

en cuestión’, únicamente en el ámbito territorial en el que la Generalitat es

competente. Al margen quedan, por tanto, los supuestos de huelga en

servicios esenciales que, radicados o prestados en territorio catalán —y sólo en

él o también en otros territorios—, son de la competencia del Estado por

corresponderle la responsabilidad política del servicio en cuestión” (FJ 2 STC

124/2013).

La combinación del criterio territorial y del criterio del interés público en

la delimitación de las competencias estatales sobre el sector ferroviario.

Las SSTC 245/2012, de 18 de diciembre, y 83/2013, de 11 de abril.

La STC 245/2012, de 18 de diciembre, es sin duda la más extensa –

incluido el voto particular formulado por la Magistrada Ponente -de las

dictadas durante el periodo comentado, lo que se debe, en contra de lo que ha

sido la regla general en este curso, a que resuelve los seis recursos de

inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 39/2003, de 17 de noviembre,

del Sector Ferroviario, acumulados en el mismo proceso.

Por su parte, la STC 83/2013, de 11 de abril, se dicta en un conflicto

positivo de competencias interpuesto contra tres reglamentos estatales

dictados en desarrollo de la ley anterior. Se trata de los RRDD 2387/2004, de

30 de diciembre, que aprueba el reglamento ferroviario, 2395/2004, de 30 de

diciembre, que aprueba el estatuto de la entidad pública empresarial

Administrador de infraestructuras ferroviarias, y 2396/2003, de 30 de

diciembre, que aprueba el estatuto de la entidad pública empresarial Red

Nacional de los ferrocarriles Españoles-operadora. El resultado de este

conflicto viene, pues, predeterminado por la primera de las sentencias citadas

en este apartado y se resuelve por remisión a la doctrina en ella establecida.

Tal y como resume la STC 83/2013, FJ 3, el art. 149.1.21 CE, así como

los preceptos de los Estatutos de Autonomía, recogen el criterio territorial

como elemento esencial del sistema de distribución de competencias en

materia de ferrocarriles, pues toman como punto de referencia si los

itinerarios discurren o no íntegramente en el territorio de las Comunidades

Autónomas. No obstante, este criterio debe ser completado o modulado con el

del interés general o autonómico que subyace en la noción de obra pública, en

los términos establecidos en la STC 65/1998, de 22 de abril (STC 245/2012

FJ 4). Resulta necesario diferenciar entre la infraestructura y la actividad de

transporte que se realiza sobre ella (STC 245/2012 FJ 5). El adverbio

“íntegramente” no debe interpretarse en sentido literal, pues ello conduciría a

limitar las competencias de las Comunidades Autónomas a las

infraestructuras ferroviarias que, por tener sus puntos de origen y destino en

la Comunidad Autónoma, carecieran de conexión con las de otra Comunidad,

de modo que la simple circunstancia de que el itinerario de una línea férrea

atraviese más de una Comunidad Autónoma no debe determinar, por si sola,

la incorporación de dicha línea a la red estatal. En definitiva, el objeto de las

competencias autonómicas sobre ferrocarriles debe ser acotado por la

concurrencia de la doble condición de que se trate de tramos o partes de las

vías férreas que, aunque nazcan o mueran fuera de la Comunidad Autónoma

en su itinerario total, discurren dentro de la Comunidad Autónoma, condición

positiva, siempre que el tramo en cuestión no forme parte de una

infraestructura considerada de interés general por el Estado, condición

negativa (STC 245/2012 FJ 5).

En cuanto a las competencias en materia de transportes ferroviarios,

hay que señalar que: (i) que como consecuencia del criterio territorial, el

Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes

intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos

distintos; (ii) que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las actividades

de transporte que actúen integradas en una red de alcance nacional;

independientemente del lugar de carga y descarga, siempre que se trate de

recorridos discrecionales pues la competencia no puede atribuirse con base en

recorridos concretos que se ignoran, sino conforme al carácter

supracomunitario de la red; (iii) que el Estado tiene competencia exclusiva

sobre los servicios parciales comprendidos en líneas regulares de viajeros cuyo

itinerario discurra por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, y,

(iv) que aunque el criterio territorial debe aplicarse con rigor cuando se trata

de competencias normativas, las competencias de ejecución de la legislación

estatal quedan, en cierto modo, desconectadas de dicho criterio, para permitir

su efectiva titularidad autonómica, aun cuando el transporte no discurra

íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, bastando con que

tenga origen y término en el territorio de ésta

De todas las cuestiones que aborda la sentencia, es sin duda la de

mayor relevancia la delimitación de la red ferroviaria de interés general, que es

lo que determina el alcance concreto de la competencia del Estado en esta

materia y también, por tanto, la competencia autonómica. También se hará

referencia a la clausura por el Estado de líneas ferroviarias cuyo resultado

económico de explotación sea altamente beneficiario por haber requerido de

una interpretación conforme en la sentencia.

En cuanto a la primera de ellas, la configuración de la red ferroviaria de

interés general, entiende la sentencia, con cita de la STC 118/1996, de 27 de

junio, que la finalidad a la que sirve, esto es, garantizar un sistema común de

transporte ferroviario en todo el territorio nacional está formulada a partir de

principios generales que tendrían cabida en la competencia del Estado ex art.

149.1.13 CE, sin que exista base para presumir que el Estado pretenda

arrogarse competencias de las carece por el mero hecho de haber suprimido la

ley la llamada a la coordinación con las Comunidades Autónomas que

expresamente incluía la ley anterior.

En cuanto a los criterios generales utilizados para la delimitación de la

red estatal son, de un lado, “su carácter esencial para garantizar un sistema

común de transporte” y que “la administración conjunta resulte necesaria

para el correcto funcionamiento del sistema de transporte” y, de otro, los

criterios que con carácter ejemplificativo enumeran determinados tipos de

infraestructuras -las vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional, las

que enlacen las distintas comunidades autónomas y sus conexiones y accesos

a los principales núcleos de población y de transporte o instalaciones

esenciales para la economía y defensa nacional-. Finalmente la disposición

adicional novena define inicialmente la red de interés general a partir de las

infraestructuras que en el momento de entrada en vigor de la ley estuvieran

siendo administradas por el Estado.

Considera la sentencia, tras reproducir la doctrina sentada en la STC

65/1998, de 18 de marzo, para las carreteras que integran la red nacional de

carreteras, que el criterio territorial no excluye el del interés general del art.

149.1.21 CE por lo que resulta necesario analizar si el art. 149.1.124 CE

puede amparar los criterios de adscripción antes referidos distintos del criterio

territorial. En cuanto que todos ellos hacen referencia al interés general nada

cabe objetar a su inclusión como criterios delimitadores de la competencia del

Estado. Es cierto que se trata de criterios indeterminados, sin límites precisos

y no son objeto de concreción en la ley, pero no existe una reserva de ley para

el ejercicio por el Estado de su competencia ex art. 149.1.21 CE, de manera

que será posteriormente, cuando se determine concretamente qué

infraestructuras se incorporan a la red del Estado cuando habrá que valorarlo.

En cuanto a la referencia concreta de la ley a las conexiones o accesos a

instalaciones esenciales para la economía y defensa nacional, éstas

constituyen obras públicas de interés general al igual que lo son las

infraestructuras de transporte ferroviario en el ámbito de los puertos y zonas

de servicios de aeropuertos de interés general que estando conectadas con la

red ferroviaria de interés general forman parte de ésta.

Por lo que se refiere a la facultad otorgada al Ministro de Fomento para

incluir en la red ferroviaria nuevas infraestructuras cuando razones de interés

general así lo justifiquen, cuando afecta a infraestructuras que discurren

íntegramente por la Comunidad Autónoma y sin conexión con el resto de la

red, para cuya inclusión se exige el consentimiento de la Comunidad

Autónoma, hay que entender que no se refiere a cualquier tipo de conexión

con la red de interés general sino solo a una conexión física y no meramente

funcional, pues la conexión física es necesaria pero no suficiente para

eliminar el consentimiento de la Comunidad Autónoma.

Por lo que respecta, finalmente, a la disposición adicional novena el

Tribunal declara que no responde al criterio constitucional de competencias

pues una vez que el legislador ha definido los criterios en la forma antes

señalada no resulta ni lógico ni constitucional que la definición de las

infraestructuras se realice por remisión a las que estén siendo administradas

por el Estado.

Estas afirmaciones desembocan, en el FJ 26 STC 245/2012, en una

apelación directa al legislador estatal “dada la situación anómala que requiere

que el Estado concrete los criterios generales de adscripción definidos en la

Ley y determine de forma expresa las infraestructuras ferroviarias que

pertenecen a la red ferroviaria de interés general utilizando para ello, por

ejemplo, los instrumentos típicos de sectores del ordenamiento español que

guardan afinidad con el que se analiza aquí —como son los catálogos de

carreteras de la red de interés general del Estado—; pues, de lo contrario,

persistiría en esta materia una situación no conforme con la Constitución.

Una vez determinadas de forma expresa e individualizada las infraestructuras

ferroviarias que integran la red ferroviaria de interés general, procederá

efectuar en su caso el traspaso a las Comunidades Autónomas

correspondientes de las infraestructuras ferroviarias que no se integren en la

red ferroviaria de interés general. Tal como afirmamos en la STC 208/1999, de

11 de noviembre, FJ 8, “El Estado de las Autonomías configurado por nuestra

Constitución no alcanzará, en esta materia, su diseño acabado en tanto el

orden de competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos no

alcance plena realización”. Así pues, la situación de indeterminación de las

infraestructuras que pertenecen a la red ferroviaria de interés general con

arreglo a los criterios definidos en la Ley 39/2003 es provisional y, por

supuesto, debe acabar cuanto antes. Como concluimos en la misma Sentencia

antes mencionada, “‘La lealtad constitucional obliga a todos’ (STC 209/1990,

fundamento jurídico 4), y en este caso especialmente al Estado, a ponerle fin

en el plazo más breve posible”.

El Gobierno ha dado cumplimiento al mandato constitucional al incluir

en el Real Decreto-ley 4/2013, de 2 de febrero, de medidas de apoyo al

emprendedor y de estímulo al crecimiento y a la creación de empleo, una

nueva disposición adicional novena y un catálogo de las infraestructuras de

interés general, sustituida por la Ley 11/2013, de 26 de julio, cuya

impugnación ha sido autorizada por el Consejo de Gobierno vasco.

En cuanto a la segunda de las cuestiones, la clausura de líneas

deficitarias de la red de interés general, alegaban los recurrentes que obligar a

las Comunidades Autónomas que no deseen la clausura de la líneas

deficitarias a financiarlas en lugar de optar por el traspaso vulnera las

competencias Autonómicas. Entiende el Tribunal Constitucional (FJ 13) que

este precepto es constitucional en cuanto que se limita a facultar al Gobierno

para clausurar líneas ferroviarias cuyo resultado de explotación sea deficitario,

siendo así que constata la desaparición de los motivos de interés general la

infraestructura saldrá de la red de interés general y podrá ser traspasada a la

Comunidad Autónoma. Por otra parte, la opción autonómica financiar estas

infraestructuras deficitarias no excluye el derecho de la Comunidad Autónoma

a recibir el traspaso una vez que dicha infraestructura se haya excluido de la

red ferroviaria de interés general. Finalmente debe interpretarse que la

clausura de elementos distintos de líneas y tramos solo podrá efectuarse una

vez que la Comunidad Autónoma haya declinado el traspaso.

El alcance de la competencia estatal ex art. 149.1.15 y 30 CE en materia

de universidades ¿se extiende a competencias ejecutivas?. Las SSTC

223/2012, de 13 de diciembre; 131/2013, de 5 de junio, 134/2013, de 6

de junio y 141/2013, de 11 de julio.

Son numerosos los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por

distintas Comunidades Autónomas contra la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de

diciembre, que coinciden, en buena medida, en su objeto y en las alegaciones

realizadas. Como los recursos no fueron acumulados, la mayoría de las

sentencias de la serie se fundamentan en la remisión a la doctrina

constitucional establecida en las anteriores.

Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que de todas las

vulneraciones que se imputan a la Ley impugnada, son muy pocas las que se

basan en una cuestión competencial. En efecto, son más numerosos los

preceptos que se impugnan por entender que contravienen la autonomía

universitaria constitucionalmente garantizada en el art. 27.10 CE, mientras

que otros se impugnan por infracción de la reserva de ley orgánica, o de otros

preceptos constitucionales: prohibición de arbitrariedad del legislador,

participación de alumnos y personal de administración en los asuntos

educativos (art. 27.5 y 7 CE), igualdad, etc.

Ocurre, además, que como la Ley impugnada había sido modificada

ampliamente por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, la cuestión procesal

de la pervivencia del objeto ha recibido una especial atención. En lo que

respecta a los temas competenciales, el criterio utilizado ha sido el de la

doctrina más reciente (STC 148/2012, de 5 de julio, y 133/2012) conforme a

la cual para valorar la pérdida de objeto es necesario ver la incidencia real que

puede haber tenido la modificación o, en otras palabras, ver si pervive la

disputa competencial (STC 223/2012, de 13 de diciembre FJ 3) pues si ésta

no se mantuviera, no reviste interés constitucional. En cualquier caso,

debemos señalar que los preceptos impugnados por motivos competenciales

no han sido en su inmensa mayoría ni derogados ni modificados

sustancialmente, por lo que se ha mantenido su objeto.

De las cuestiones competenciales planteadas la de mayor enjundia es,

sin duda, la competencia del Estado para la creación de Universidades

públicas y reconocimiento de las Universidades privadas. El art. 4.1.b) de la

LOU, siguiendo acríticamente la estela de la LRU, establece que la creación de

universidades públicas y el reconocimiento de las privadas se llevará a cabo

“por ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el

Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial

vayan a establecerse”, mientras que la disposición adicional primera

determina que “las Cortes Generales y el Gobierno ejercerán las competencias

que la presente Ley atribuye, respectivamente, a la Asamblea Legislativa y al

Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas, en cuanto se refiere a

las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales, de

acuerdo con lo establecido en el artículo 4, y en atención a sus especiales

características y ámbito de sus actividades, a la Universidad Nacional de

Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo”.

Alegaban los recurrentes que al reconocerse al Estado la competencia para la

creación y reconocimiento de universidades se le estaba otorgando una suerte

de competencia concurrente que únicamente debe corresponder a las

Comunidades Autónomas una vez que todas han asumido competencias en la

materia.

Recuerda la sentencia que las competencias autonómicas exclusivas en

materia de universidades no impiden el ejercicio de aquellas que asisten al

Estado en función de otros títulos competenciales recordando, a continuación,

la doctrina de la STC 26/1987, FJ 6, cuando respondió a la impugnación de

idénticos preceptos de la Ley de reforma universitaria: ”En dicha resolución, el

Tribunal no sólo hacía hincapié en el expreso reconocimiento que el legislador

estatal hizo de la competencia autonómica sobre creación y reconocimiento de

universidades, sino, lo que es más importante, vinculó la competencia estatal

de creación de universidades públicas con las necesidades de programación de

la enseñanza universitaria (art. 149.1.30 en relación con el art. 27.5 CE) y con

la función de fomento y coordinación general de la investigación científica y

técnica (art. 149.1.15 CE), títulos ambos que amparaban esta competencia

ejecutiva del Estado en materia de universidades”.

Aunque la sentencia admite que la situación ha cambiado desde

entonces, lejos de reconocer una suerte de competencia universal al Estado,

entiende que el precepto impugnado no está estableciendo una competencia

ejecutiva concurrente con la de las Comunidades Autónomas –no es necesaria

una vez que las Comunidades Autónomas han asumido competencias en

materia de universidades y son competentes para la creación de universidades

públicas y reconocimiento de las privadas de ámbito autonómico-, sino

vinculada al ejercicio de las competencias del Estado –programación de la

enseñanza, fomento de y coordinación general de la investigación científica-

que podrían exigir, en un caso dado, la creación de universidades de

especiales características o de ámbito supra autonómico, esto es de

necesidades que no pudieran verse satisfechas con la creación y

reconocimiento de universidades de ámbito autonómico

Para delimitar esta competencia del Estado, la sentencia utiliza

conceptos jurídicos indeterminados, “especiales características” y “ámbito

supraautonómico”, cuya aplicación, dado que la creación y reconocimiento de

universidades se lleva a cabo por ley, podrá ser reconducida caso a caso por

el Tribunal Constitucional a los límites de las competencias estatales.

Los dos votos particulares a la sentencia discrepan, precisamente, de su

conclusión en este punto, poniendo de manifiesto que las competencias

estatales son de orden exclusivamente normativo por lo que, una vez asumida

por las Comunidades Autónomas competencia en materia de universidades, y

realizado el traspaso de servicios y funciones, el Estado quedaría privado de

cualquier competencia ejecutiva en la materia. Pero, si como postulan dichos

votos, el Estado carece de cualquier competencia ejecutiva en materia de

universidades, sean cuales sean las necesidades que éstas pretenden

satisfacer, no se entendería en virtud de qué titulo puede el Estado mantener

competencias sobre las Universidades estatales ya existentes más allá de que

la disposición adicional prevea su pervivencia que en modo alguno éstos

ponen en cuestión.

Se impugna, también por motivos competenciales, el art. 10.1 relativo al

marco normativo de los institutos universitarios de investigación por entender

que excluye la competencia normativa de las Comunidades Autónomas.

Señala este precepto que estos se rigen por la presente ley, por los Estatutos,

por el convenio de adscripción y en su caso por sus propias normas.

Considera la Sentencia que no se trata de un precepto competencial sino

delimitador de la autonomía universitaria en lo relativo a las estructuras

investigadoras que estas pueden crear, por lo que no cabe descartar la

existencia de normas autonómicas que incidan o afecten a los institutos

universitarios en ejercicio de las competencias que éstas ostentan para

determinar el régimen jurídico de las universidades (FJ 8, STC 223/2012).

Se descarta también la inconstitucionalidad de la exigencia, tras el

reconocimiento a las Comunidades Autónomas para programen la oferta de

enseñanzas en las universidades públicas de su competencia, de su

comunicación al Consejo de Coordinación universitaria en el que se integran

los responsables autonómicos de la enseñanza universitaria, para la

determinación de la oferta general de enseñanzas y plazas (art. 43.1 LOU). La

competencia de coordinación en materia de educación es una facultad que

guarda estrecha relación con las competencias normativas, un complemento

necesario que no queda reservado exclusivamente a la regulación básica sino

a toda la normación general. Únicamente en el caso de que sea necesario

eliminar contradicciones o reducir disfunciones puede entenderse que sean

necesarias medidas suficientes y necesarias de coordinación que puedan

incidir en la oferta de plazas programas por cada una de las Comunidades

Autónomas, lo que no lesiona sus competencias (FJ 9, STC 223/2012).

No existe vulneración competencial en la eliminación de la ley de

reconocimiento para las universidades de la Iglesia Católica (disposición

adicional cuarta). La ley de reconocimiento de las universidades privadas –que

son creadas por la voluntad de las personas físicas o jurídicas al amparo de lo

establecido en el art. 27.6 CE- carece del componente fundacional inmanente

a la ley de creación de las universidades públicas. No siendo un acto

constitutivo sino un acto legislativo meramente autorizatorio, las

Comunidades Autónomas mantienen la competencia para otorgar la

autorización preceptiva para el comienzo de sus actividades. El Estado no ha

asumido competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas ni ha

eliminado la competencia de autorización que les sigue correspondiendo,

aunque no por ley, a las Comunidades Autónomas. Estamos, pues, ante una

decisión de política legislativa que podrá ser objeto de enjuiciamiento por

vulneración de otros preceptos constitucionales pero que no lesiona el sistema

constitucional de distribución de competencias (FJ 11, STC 223/2012).

Otra serie de preceptos son impugnados por la habilitación que

contienen al gobierno para la determinación de las bases, por entender que

deberían haber sido fijados en una norma de rango legal sin que concurran los

requisitos establecidos por la doctrina constitucional para que lo básico pueda

venir determinado por un reglamento. Se trata, en concreto, de la facultad del

Estado para fijar las bases en materia de procedimientos de selección para el

acceso a los centros universitarios, cuya constitucionalidad ya fue declarada

por la STC 26/1987 ( SSTC 223/2012 y 131/2013); de la autorización de los

trabajos y contratos en el seno de las universidades especialmente justificada

por estar revestida de un carácter marcadamente técnico (STC 131/2013, FJ

7), y del establecimiento del régimen de conciertos entre las universidades y

las instituciones sanitarias cuya constitucionalidad salva la STC 131/2013

por remisión a lo establecido en la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 13 a).

Finalmente el Tribunal Constitucional ha declarado que los arts. 73,

74, 75 y 76 LOU no vulneren las competencias de la Comunidad Foral de

Navarra en materia de función pública pues tanto por su contenido como por

su densidad normativa se incardinan en la regulación de los derechos y

obligaciones esenciales de los funcionarios públicos a la vez que permiten una

lectura compatible con las competencias que la Comunidad Autónoma

recurrente ostenta en materia de función pública (STC 141/2013, FJ 6).

La reivindicación por las Comunidades Autónomas del correcto ejercicio

de la competencia que asiste al Estado ex art. 149.1.22. El Plan integral

de protección del Delta del Ebro y el oscuro alcance de la interpretación

conforme. Las SSTC 195/2012, de 31 de octubre, 239/2012, de 13

diciembre, 240/2012, de 13 de diciembre, 19/2013, de 31 de enero.

Como es cuestión de sobras conocida, en un país marcado por la

desigualdad climatológica, un déficit estructural de recursos hídricos y un

avanzado grado de contaminación y sobreexplotación, las disputas

competenciales, no sólo han enfrentado al Estado y las Comunidades

Autónomas, sino que han sido espejo fiel de los intereses contrarios de éstas

últimas. El criterio de distribución de competencias que establece el art.

149.1.22 CE, plasmado en el concepto técnico de la cuenca hidrográfica

intercomunitaria, correlato del principio hidrológico de unidad de cuenca, que

aún no ha sido desplazado a efectos competenciales por el de la demarcación

hidrográfica (STC 149/2012, de 5 de julio), ha propiciado, en ocasiones, la

defensa por las Comunidades Autónomas de la competencia del Estado en

contra de las “concesiones” del legislador estatal en favor de algunas de ellas

(STC 130/2011, de 16 de marzo, la Junta de Extremadura solicita la nulidad

de la disposición estatutaria que atribuye a Andalucía competencias

exclusivas sobre las aguas de la cuenca hidrográfica del Guadalquivir que

transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma).

Este es el planteamiento que subyace en los recursos que diversas

Comunidades Autónomas (La Rioja, Murcia, Castilla y León y Valencia) han

interpuesto contra la Ley 11/2005, de 22 de junio, cuyo art. único (ap. 9 y 15)

modifica la Ley del Plan hidrológico Nacional, y atribuye al Plan de ordenación

integral de protección del Delta del Ebro, la fijación de los caudales

ambientales en el tramo de la cuenca incluido en su ámbito de aplicación,

siendo así que este Plan se aprobará por ambas administraciones en el ámbito

de sus competencias, previo mutuo acuerdo.

En la medida de que la fijación de caudales ambientales mínimos en la

desembocadura del Ebro afecta definitivamente a los aprovechamientos que

pueden realizarse aguas arriba y, en especial a los caudales reservados para

usos agrarios, las recurrentes reivindican la aplicación de la regla general

establecida en la ley impugnada de fijación de los caudales ecológicos por el

Consejo del Agua de las confederaciones hidrográficas con la participación de

todas las Comunidades Autónomas que integran la cuenca hidrográfica. Las

SSTC 195/2012, de 31 de octubre, 239/2012, de 13 diciembre, 240/2012, de

13 de diciembre, STC 19/2013, de 31 de enero, han venido a resolver estas

impugnaciones aunque en este breve comentario sólo se hará referencia a la

STC 195/2012, ya que el resto se resuelven por aplicación de la doctrina

establecida en aquella.

El título competencial que resulta de aplicación en este caso es el art.

149.1.22 CE (FJ 4 STC 195/2012, de 31 de octubre). A este respecto, la STC

195/2012, realiza las siguientes precisiones: (i) La fijación de caudales

hídricos en las cuencas intercomunitarias corresponde al Estado ex art.

149.1.22 CE ello sin perjuicio de que el agua sea un producto imprescindible

para otras varias actividades, lo que conlleva un fenómeno de concurrencia

entre distintas competencias que requiere se instrumenten sistemas de

cooperación que determina la inconstitucionalidad de la fijación de caudales

mínimos de forma unilateral por las Comunidades Autónomas (STC

110/2011, de 22 de junio); (ii) la participación de las Comunidades

Autónomas en las Confederaciones Hidrográficas es uno de los modos más

directos de incidir en los intereses afectados por la administración de las

aguas y sobre los que inciden las competencias autonómicas, pero no es el

único (STC 161/1996, FJ 5), (iii) la competencia autonómica se limita a la

participación en la fijación del caudal pero debe dejar a salvo la competencia

del Estado que debe ser quien establezca el alcance y modalidades de la

participación para la determinación de los caudales (FJ 5 STC 195/2012).

La aplicación de los anteriores criterios lleva a determinar, en primer

lugar, que a la vista del contenido mínimo del plan integral de protección del

Delta del Ebro (la definición del régimen hídrico o caudal ecológico que

permita el desarrollo de las funciones ecológicas y el caudal adicional que

permita satisfacer los requerimientos ambientales; la definición de medidas

para evitar la regresión y subsidencia del Delta como la aportación de

sedimentos o la promoción de vegetación halófila, y la mejora de la calidad del

agua evitando la concentración de determinadas sustancias y contaminantes

que resulten potencialmente peligrosas para el ser humano, flora y fauna de

los ecosistemas), cabe concluir que confluyen competencias estales y

autonómicas que exigen el establecimiento de mecanismos de cooperación que

permitan la colaboración entre las administraciones implicadas. En segundo

lugar que la previsión de dos fases diferenciadas para la aprobación del Plan,

el mutuo acuerdo entre el Estado y la Generalidad de Cataluña y la posterior

aprobación por ambas administraciones, cada una en el ejercicio de sus

propias competencias, garantiza el ejercicio de las competencias de cada uno

y, en especial, de las del Estado pues en caso de no alcanzarse el acuerdo el

Plan no alcanzará eficacia ni se incorporará al Plan de Cuenca por lo que el

procedimiento establecido no resulta contrario al art. 149.1.22 CE (FJ 6 STC

195/2012).

Establecida esta conclusión, la previsión según la cual “Los caudales

resultantes se incorporará al Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro a través

de su revisión” admite una interpretación conforme con la Constitución dado

que no establece un procedimiento especial para la revisión del Plan

hidrológico diferente del previsto con carácter general en la legislación de

aguas ni constituye una excepción al procedimiento general de fijación de los

caudales ambientales en el que está prevista la participación de todas las

Comunidades Autónomas que integren la cuenca hidrográfica a través del

Consejo del Agua, de donde deriva que “el plan integral de protección del Delta

del Ebro no modifica per se el Plan hidrológico, y su contenido parcial –en lo

que corresponda a la competencia estatal sobre la cuenca supracomunitaria

del Ebro- sólo se integrará en el mismo, y adquirirá en consecuencia el valor

vinculante que le otorga la legislación de aguas, en la medida en que sea

aprobada su revisión a través del mismo cauce procedimental y con la

intervención de los mismos órganos que estén previstos para cualquier otra

revisión” (FJ 7).

La sentencia da por sentado que la determinación de los caudales

hidrológicos para un tramo de una cuenca hidrográfica intercomunitaria, solo

es constitucional si se realiza mediante un procedimiento que permita la

participación de todas las Comunidades Autónomas que la integran, como es

el previsto para la revisión de los Planes de cuenca. Ello, aunque no lo diga

expresamente la sentencia, no es sino la consecuencia necesaria del principio

de unidad de cuenca y la exigencia del principio de participación que deriva de

la concurrencia de competencias estatales y autonómicas sobre un mismo

bien. Pero ello no lleva a la consecuencia lógica de la declaración de

inconstitucionalidad de la previsión contenida en la disposición impugnada

según la cual el Estado fija, previo acuerdo con la Generalidad, los caudales

ecológicos del delta que .

La interpretación conforme que hace la sentencia conlleva que el Estado

ejerce una misma competencia –fijación de los caudales ecológicos- mediante

dos procedimientos incompatibles entre sí: uno que tiene en cuenta la

participación previa –participación no es acuerdo- de todas las Comunidades

Autónomas, y otro que acuerda con una sola de las Comunidades Autónomas

sin participación del resto. Ello implica que, como una cosa no puede ser a la

vez la misma y su contraria, los caudales ecológicos fijados en el Plan del

Delta no pueden ser tenidos en cuenta a ninguno de los efectos contemplados

para el Plan hidrológico del Delta, en la medida en que éstos no serán efectivos

en tanto no se apruebe la revisión del plan hidrológico del Ebro. Pero, tampoco

pueden ser tenidos en cuenta para la revisión del plan hidrológico en la

medida en que la determinación de dichos caudales debe ser posterior a la

participación de las Comunidades Autónomas a través del Consejo del Agua.

En otras palabras la sentencia ha privado de cualquier contenido a la

previsión según la cual el Plan hidrológico del delta ha de fijar los caudales

ecológicos. Una interpretación conforme que anula en la práctica el Plan del

Delta y provoca inseguridad jurídica.

La definición constitucional del “ámbito territorial” de las Comunidades

Autónomas. El mar no forma parte del territorio autonómico. Las SSTC

8/2013, de 17 de enero y 87/2013, de 11 de abril.

Los recursos de inconstitucionalidad que dan lugar a las sentencias

referidas en el encabezamiento afectan a dos leyes estatales: la Ley 12/2007,

por la que se modifica el art. 3.2 b) de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del

sector de hidrocarburos, y la Ley 42/2007, de patrimonio natural y de la

biodiversidad, pero tienen en común la Comunidad Autónoma impugnante,

Canarias, y las alegaciones que fundamentan la impugnación.

En efecto, aunque la materia competencial es distinta, pues en la STC

8/2013 los títulos afectados son el régimen energético y minero y la

coordinación de la planificación general de la actividad económica, mientras

que en la 87/2013, lo es el medio ambiente, en ambos casos existe una

pretensión coincidente que no es otra que la Comunidad Autónoma ostenta

competencias no sólo sobre su espacio terrestre sino, también, sobre el mar

adyacente. Una singularidad que vendría determinada por su condición

archipielágica y que estaría reconocida en su Estatuto de Autonomía. Es por

ello que, según pretende la recurrente, el Estado no podría asumir

competencias de titularidad autonómica que afectan al mar por el solo hecho

de que la competencia de la Comunidad Autónoma termine donde llega la

zona terrestre.

Así, se impugna en el primero de los recursos la competencia estatal para

otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de investigación de

hidrocarburos en las zonas del subsuelo marino o, conjuntamente, en las

zonas del subsuelo marino y zonas terrestres, y, en el segundo, la limitación

de la competencia de las Comunidades Autónomas para la declaración y

determinación de la fórmula de gestión de espacios naturales protegidos en las

aguas marinas cuando exista continuidad ecológica del ecosistema marino con

el espacio natural terrestre objeto de protección y la correspondiente

atribución al Estado de esta competencia para la gestión de los Parques

Nacionales declarados sobre aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción

nacional, cuando el ecosistema protegido carezca de continuidad ecológica con

la parte terrestre o la zona marítimo-terrestre situadas en la Comunidad

Autónoma (Art. 16. 2 Ley 5/2007) y la disposición adicional cuarta sobre

procedimientos de declaración y pérdida de la condición de Parques

Nacionales sobre aguas marinas de competencia estatal por vulneración de la

competencia asumida en exclusiva sobre los “espacios naturales protegidos”

(Art. 30. 16 EACan).

A los efectos de resolver la cuestión planteada, esto es, si el mar forma

parte del territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias, la STC 8/2013,

FJ 5 parte de la Constitución y del Estatuto de Canarias al que corresponde

delimitar el territorio por mandato del art. 147.2.b) CE. A mayor

abundamiento, la STC 87/2013, de 11 de abril, en aplicación de la doctrina

constitucional relativa al ius superveniens, doctrina conforme a la cual han de

tenerse en cuenta las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en

el momento en que haya de dictarse la sentencia, hace alusión a la Ley

44/2010, de 30 de diciembre, para descartar que pueda tenerse en cuenta a

estos efectos, pues <<más allá de lo que dice la exposición de motivos, que

carece de eficacia normativa, el artículo único de la ley en su apartado 1 no

dispone expresamente que se esté definiendo el territorio de la Comunidad

Autónoma de Canarias, sino que se limita a establecer lo que denomina

“aguas canarias” afirmando que las mismas constituyen “el especial ámbito

marítimo de la Comunidad Autónoma de Canarias”. Por otra parte, en el

apartado 2 de este mismo artículo se dice, con claridad, que “el ejercicio de las

competencias estatales o autonómicas sobre las aguas canarias y, en su caso,

sobre los restantes espacios marítimos que rodean a Canarias sobre los que el

Estado español ejerza soberanía o jurisdicción se realizará teniendo en cuenta

la distribución material de competencias establecidas constitucional y

estatutariamente tanto para dichos espacios como para los terrestres”>>.

A lo que añade que “es preciso recordar que una ley ordinaria del

Estado no tiene capacidad para modificar la regulación de un Estatuto de

Autonomía, ni tampoco para definir el territorio de una Comunidad Autónoma

o determinar el alcance de sus competencias, funciones éstas que nuestra

Constitución atribuye a los Estatutos de Autonomía” (FJ 2)

Ni el art. 132.2 CE aporta criterio alguno a estos efectos, ni tampoco lo

hacen los preceptos constitucionales que atribuyen al Estado competencia

exclusiva sobre pesca marítima o que permiten a las Comunidades Autónomas

asumir competencias en materia de pesa en aguas interiores, pues las

competencias del Estado se ejercen por definición en todo el territorio nacional

y las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias extraterritoriales

sobre el mar territorial en los términos establecidos por la doctrina

constitucional.

Sí es determinante, sin embargo, el art. 143 CE que configura el

autogobierno de las Comunidades Autónomas sobre la base de los territorios

insulares, las provincias y municipios, sin que la singularidad del hecho

insular se proyecte sobre el territorio de un modo distinto que para el resto de

Comunidades Autónomas, pues “la realidad de la que se parte y consagra el

art. 137 CE, que no es otra que el entendimiento común de que el territorio

autonómico se extiende al ámbito de los municipios que integran la

correspondiente Comunidad y que éstos nunca se han extendido ni tampoco

hoy se extienden al mar territorial” (FJ 5). Esta concepción es la que subyace

en las SSTC 77/1984, de 3 de julio, 149/1991, de 4 julio, 162/2102, de 20 de

septiembre. Y precisamente porque el mar no forma parte del territorio de las

Comunidades Autónomas es por lo que la doctrina constitucional ha señalado,

en primer lugar, que sólo excepcionalmente pueden llegar a ejercerse

competencias autonómicas sobre el mar territorial cuando exista una

específica atribución estatutaria o cuando ello resulte del bloque de la

constitucionalidad, y, en segundo lugar, que sólo excepcionalmente y cuando

resulte imprescindible para el ejercicio de una competencia de la que es titular

(FJ 5).

Debe observarse que si es la propia Constitución la que impide que el

territorio autonómico, aún insular, incorpore el mar, no cabrá que los

Estatutos de Autonomía realicen una delimitación de su territorio contraria a

la Constitución. Es por ello que el resto de la argumentación de las sentencias

carece de mayor interés sino fuera porque la recurrente sostiene que el

Estatuto de Autonomía de Canarias ha delimitado su territorio incluyendo no

solo las siete islas sino el mar. Si esta hubiera sido la previsión estatutaria, no

cabe duda de que hubiera sido contraria a la Constitución.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional rechaza que ésta sea la

interpretación a realizar del Estatuto de Autonomía de Canarias pues (i) no

deriva del tenor literal del Estatuto ya que aunque el término territorios

insulares ha sido sustituido por el de archipiélago, la definición del territorio

viene dada por las islas sin que se incluya referencia explícita al mar que las

rodea, lo que contrasta con el texto de proyecto de reforma del estatuto que

incluía una referencia expresa a las aguas de competencia española que

rodean las islas; (ii) tampoco puede extraerse esta consecuencia de la

Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, no sólo porque la

definición del archipiélago lo es a los únicos efectos de la aplicación de dicho

tratado internacional y no puede ser trasladada sin más a nuestro modelo

territorial, porque la mencionada Convención se refiere, a los efectos

pretendidos por la recurrente, a los Estados archipielágicos y no así a los

Estados mixtos, como es el nuestro, o porque la Convención del Derecho del

Mar distingue entre territorio y aguas -la soberanía del Estado español se

extiende fuera de su territorio y de sus aguas interiores al mar territorial

adyacente- sino, porque, finalmente, de resultar aplicable la definición de la

Convención para los Estados archipielágicos -ello implicaría que el territorio

de la Comunidad Autónoma comprende, además, las aguas interiores –las que

quedan dentro de las líneas de base recta que unen los puntos más salientes

de todas las islas entre sí- pero en modo alguno el resto de aguas

jurisdiccionales a las que la demanda se refiere indistintamente

considerándolas incluidas todas ellas en el territorio de Canarias: aguas que la

rodean, aguas marinas, espacios marítimos, aguas jurisdiccionales, mar

territorial etc; (iii) no es determinante la tramitación parlamentaria del

Estatuto cuando los debates no son suficientes para contradecir el tenor literal

del Texto que resultó definitivamente aprobado.

El alcance del título competencial “bases régimen jurídico de las

administraciones públicas” en materia de colegios profesionales. La

colegiación forzosa y la determinación de las profesiones para cuyo

ejercicio es necesaria la colegiación forma parte de la competencia

estatal básica. La utilización conjunta del título competencial del art.

149.1.18 y del art. 149.1.1 CE. Las SSTC 3/2013, de 17 de enero,

46/2013 y 50/2013, ambas de 28 de febrero, 63/2013, de 14 de marzo, y

123/2013, de 23 de mayo.

Las leyes autonómicas (Andalucía, Extremadura, Asturias y Canarias)

impugnadas por el Estado, todas ellas aprobadas entre los años 2002 y 2004,

reproducen la misma prescripción: todas ellas eximen de la colegiación

obligatoria a los empleados públicos para el ejercicio de sus funciones o para

la realización de actividades por cuenta de aquellas, siendo este último el

inciso impugnado. Estas disposiciones legislativas se enmarcan en un

contexto muy concreto que es la colegiación obligatoria del personal sanitario

de los servicios públicos de salud, aunque la exención, tal y como está

formulada, no solo afecta al personal sanitario sino a todos los empleados

públicos que ejercen una profesión colegiada con independencia de que los

destinatarios de los servicios profesionales sean las Administraciones públicas

o los usuarios del servicio público que éstas prestan.

La colegiación de los funcionarios públicos ya había salido a colación en

la doctrina constitucional, aunque con el limitado alcance de los recursos de

amparo que este tribunal tenía resueltos: ¿vulnera la colegiación obligatoria de

los funcionarios públicos el derecho de asociación?, ¿es una medida

proporcionada la exigencia de colegiación cuando la administración ostenta

facultades disciplinarias sobre sus empleados?, ¿es discriminatorio que se

exija la colegiación obligatoria para unos determinados empleados públicos y

para otros no?. Admitido por las partes en aquellos recursos que la colegiación

no era obligatoria para todos los funcionarios públicos pero sí para algunos,

nunca se llegó a discutir, se dio por hecho, cuál era el contenido del art. 1.3 de

la Ley estatal preconstitucional de colegios profesionales. Tampoco se analizó

ni por las partes ni por el Tribunal Constitucional si la exención procedía de

este precepto o de otras normas legales –LOPJ para los Abogados del Estado y

cuerpos equivalentes de las Comunidades Autónomas- o venía establecida por

los Estatutos generales de la profesión, aprobados por un simple Real Decreto.

Como no era ésta la cuestión entonces discutida, no resultaba necesario

determinar en aquellos recursos de amparo el concreto alcance de la

normativa estatal, cuestión que, por el contrario, no cabe soslayar en estos

recursos por inconstitucionalidad mediata o por infracción por la normativa

autonómica de la legislación básica estatal para cuya resolución resulta

imprescindible contrastar el contenido de las normas impugnadas con al

precepto de la norma estatal que se reputa infringido.

Ciertamente, la cuestión resulta aún más compleja si se tiene en cuenta

que, por tratarse de una Ley preconstitucional, no existe una determinación

formal de lo básico y cuando lo ha hecho el legislador lo ha sido con ocasión

de reformas puntuales, con ignorancia del conjunto de la regulación legal.

A grandes rasgos, la discusión planteada en estos recursos es la

siguiente. Mientras que el Abogado del Estado se ratifica en todas las

demandas en que el art. 1.3 de la Ley Colegios profesionales excluye

únicamente de colegiación obligatoria a los empleados públicos que ejercen

una actividad propia de una profesión colegiada cuando su destinataria es la

administración, las Comunidades Autónomas demandadas entienden que la

exención de colegiación opera para todos los empleados públicos que realizan

una actividad propia de una profesión colegiada con independencia de quien

sea su destinatario o receptor de los servicios, que es, precisamente lo que han

reproducido, a su entender, las legislaciones autonómicas.

Por ello el Abogado del Estado entiende que las normativas autonómicas

contradicen lo establecido en el art. 1.3 de la Ley estatal de Colegios

Profesionales, dictado en ejercicio de la competencia que le atribuye el art.

149.1.18 CE para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones

públicas mientras que las Comunidades Autónomas alegan, de un lado, que

ello forma parte de su competencia en materia para regular el régimen

estatutario de sus funcionarios y, de otro, que la excepción contemplada para

los funcionarios que ejercen la profesión por cuenta del Estado está amparada

por el mismo precepto que el Estado considera vulnerado.

Pero, por otra parte, como consecuencia de la transposición de la

Directiva de servicios al derecho interno, la regla general de la colegiación

forzosa que antes contenía la Ley de Colegios profesionales, se ha convertido a

raíz de la Ley estatal 25/2009, en adscripción voluntaria salvo,

excepcionalmente, para las profesiones que una ley del Estado determine. Por

ello, la resolución de la cuestión planteada no pasa ya únicamente por

determinar el contenido mismo del artículo estatal que aparentemente

establece la exención, y si la determinación de si la colegiación forzosa y sus

exenciones es básica, sino si es básico que el Estado determine para cada

profesión el carácter obligatorio o voluntario de la colegiación. De esta forma,

la STC 3/2013, de 17 de enero, ha venido a anticipar la resolución de los

recursos de inconstitucionalidad que algunas Comunidades Autónomas han

interpuesto contra la modificación por la Ley 25/2009, de la Ley estatal de

colegios profesionales.

Si la construcción del reparto constitucional de competencias es una

cuestión siempre compleja, en estos recursos lo es aún más, si cabe, dado el

carácter preconstitucional de la ley estatal y las modificaciones legislativas

puntuales que en ella se han producido, a menudo tardías, y siempre a

impulso de la evolución de la normativa europea.

Descartada que la regulación impugnada corresponda a la materia de

función pública que el Tribunal solo ha tenido en cuenta para la regulación de

colegios profesionales integrados exclusivamente por funcionarios públicos –

colegio profesional de secretarios de ayuntamiento-, el título competencial

estatal es el que le atribuye el art. 149.1.18 CE para regular las bases del

régimen jurídico de las administraciones públicas.

Para concluir sobre la inconstitucionalidad alegada por el Estado, la

STC 3/2013 analiza cual es el contenido del art. 1.3 de la Ley estatal de

Colegios Profesionales (FJ 6), estableciendo que ni del tenor literal de la norma

ni del concepto de colegio profesional que ésta acoge puede invocarse

excepción alguna de la colegiación para los funcionarios públicos ya presten

sus servicios a la administración o lo hagan para terceros por cuenta de ésta,

lo cual, por otra parte, había sido defendido extensamente por la doctrina

especializada La razón de atribuir a los profesionales organizados en este tipo

de entidades las funciones de control y representación de la profesión y de los

intereses de los usuarios estriba en la pericia y experiencia de los

profesionales, por ello la expresión sin perjuicio de la competencia de la

administración por razón de la relación funcionarial no contiene un régimen

de exención de la colegiación sino una cautela dirigida a garantizar que el

ejercicio de las competencias colegiales no desplaza o impide el ejercicio por la

administración de las suyas. Así, por otra parte, quedó claro durante el

procedimiento de la tramitación de la ley de cuyo proyecto se excluyó el

adjetivo “libre” que calificaba el ejercicio de la profesión que controlan los

colegios profesionales quedando este control referido al ejercicio de la

profesión con independencia de si se realiza por cuenta propia o ajena. Así

interpretado el art. 1.3 de la Ley estatal de colegios los preceptos autonómicos

impugnados son contrarios al precepto estatal.

Por ello es necesario dar un segundo paso y analizar si el contenido del

precepto estatal que sirve de contraste se ha dictado dentro de las

competencias del Estado. Tras explicar la reforma operada en la Ley de

Colegios Profesionales por la Ley 25/2009, que crea dos modelos de colegios

profesionales, los obligatorios y los voluntarios, siendo los primeros puramente

excepcionales, afirma la sentencia que forma parte de la competencia estatal

para determinar las bases del régimen jurídico de las administraciones

(149.1.18 CE) la definición de los modelos posibles de colegios profesionales

pero también la determinación de las condiciones en las que las Comunidades

Autónomas pueden crear corporaciones de adscripción forzosa con invocación

de la doctrina constitucional establecida en la STC 330/1994.

Entiende además el Tribunal Constitucional que el régimen de

colegiación obligatoria constituye una limitación del derecho reconocido en el

art. 35.1 CE y reúne todas y cada una de las condiciones que justifican el

ejercicio por el Estado de su competencia ex art. 149.1.1 CE: en la medida en

que el legislador decide imponer la colegiación forzosa para el ejercicio de

determinadas profesiones, esta se constituye en requisito inexcusable para su

ejercicio y, en consecuencia, limita el contenido primario del derecho del art.

35.1 CE. No se trata de una condición accesoria, pues la obligación de

colegiación incide directamente en el ejercicio de este derecho constitucional.

Es más, se trata de un límite sustancial que determina una excepción a la

liberad de asociación (FJ 8).

No correspondía a la sentencia determinar en qué casos o con qué

limites el Estado puede imponer la existencia de un colegio de adscripción

obligatoria y, menos aún, pronunciarse sobre la constitucionalidad de la

exigencia de colegiación forzosa para los empleados públicos que ejercen la

profesión por cuenta de la administración, pues todas ellas son cuestiones

ajenas a este proceso.

Las bases del régimen jurídico de las entidades locales. Las SSTC

103/2013, de 25 de abril y 143/2013, de 11 de julio.

Las SSTC 103/2013, de 25 de abril y 143/2013, de 11 de julio,

resuelven sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el

Parlamento y la Generalidad de Cataluña, contra la Ley 57/2003, de medidas

para la modernización del gobierno local. Una tercera, aprobada el 26 de

septiembre de 2013, fuera, por tanto, del objeto de este trabajo, resuelve el

recurso presentado contra esta misma norma por el Gobierno de Aragón.

Aunque a tenor de los votos particulares suscritos, las cuestiones más

discutidas versan sobre vulneraciones sustantivas de la Constitución –la

composición de la Junta de Gobierno local incorporando personas no electas,

y la publicidad de sus deliberaciones cuando actúa competencias del Pleno

municipal por delegación-, lo cierto es que la inmensa mayoría de los

preceptos han sido impugnados por considerar los recurrentes que el Estado

ha sobrepasado su competencia para regular las bases del régimen jurídico de

las Administraciones públicas.

Aunque como en materia de régimen local la competencia normativa no

es un pastel a repartir por mitades, ya que la autonomía local requiere de un

ámbito reservado a las entidades locales, también convidadas a la fiesta

normativa, la alegación por los recurrentes de un presunto ejercicio abusivo de

las competencias estatales ha ido ligada a la vulneración de la autonomía

local: el Estado no habría dejado espacio para desarrollo normativo alguno, ni

por las Comunidades Autónomas, ni por las entidades locales. Esto es lo que

explica que en los dos recursos que son objeto de este comentario se haya

impugnado la disposición final que declara los preceptos que tienen esta

naturaleza, pero no así los preceptos sustantivos concretos causantes de la

vulneración, planteamiento absolutamente razonable cuando la impugnación

versa sobre cuestiones competenciales pero no, claro está, cuando lo que se

alega es la vulneración de otros preceptos sustantivos de la Constitución,

como es el caso de la autonomía local. Por ello, las sentencias han debido

precisar el objeto de los procesos y el contenido de la declaración de

inconstitucionalidad que “deberá realizarse de los concretos preceptos

impugnados y cuando se deba a la vulneración de las competencias

autonómicas, irá acompañada de la de la disposición final primera en lo que a

ellos se refiere” (FJ 103/2013, FJ 3).

Cabe observar que los recursos se interpusieron cuando aún estaba

vigente el anterior Estatuto de Autonomía de Cataluña. Se había iniciado ya la

discusión sobre la que se ha venido a denominar interiorización de las

entidades locales por las Comunidades Autónomas, que se plasmaría,

después, en la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y de otras

Comunidades Autónomas. La cuestión fue zanjada en primera instancia por la

STC 31/2010, de 28 de junio, señalando que <<al analizar el capítulo del

Estatuto dedicado al gobierno local dijimos que “en modo alguno cuestionan

los recurrentes que las Comunidades Autónomas y, en concreto, la

Comunidad Autónoma de Cataluña, al amparo de las previsiones del art.

149.1.18 CE puedan asumir, como efectivamente esta Comunidad Autónoma

ha hecho (art. 160 EAC), competencias en materia de ‘régimen local’,

expresión ésta que hemos identificado con el ‘régimen jurídico de las

Administraciones Locales’ (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1). Siendo

ello así, como efectivamente lo es, en principio ninguna objeción puede

formularse a que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, en

tanto que su norma institucional básica, contenga las líneas fundamentales o

la regulación esencial, con el fin de vincular al legislador autonómico, del

régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma, debiendo

respetar en todo caso las previsiones estatutarias, como es obvio, la

competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la

reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión ‘bases del régimen

jurídico de las Administraciones públicas’ engloba a las Administraciones

locales (ibídem”(FJ 36)>> (FJ 4 STC 103/2013).

Las sentencias aquí reseñadas insisten en esa misma tesis, pues el

canon utilizado para determinar si los preceptos impugnados tienen o no

contenido materialmente básico no presenta novedad alguna en relación con

lo anteriormente afirmado por la doctrina constitucional. Así, a grandes

rasgos, la resoluciones han partid de que el título del art. 149.1.18 CE

atribuye al Estado: (i) la fijación de los principios o bases relativos a los

aspectos organizativos y funcionales, (ii) la concreción del marco definitorio del

autogobierno y los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los

entes locales que, son en definitiva, administraciones públicas, sin que quepa

equiparar régimen jurídico con autonomía local.

Así pues, el canon aplicado por las sentencias ha sido el de someter a la

legislación básica a un triple test: ¿establece la regulación básica elementos

comunes en función de los intereses generales a que sirve el Estado?, ¿es ésta

necesaria para la satisfacción de los mencionados intereses?, y, finalmente,

¿agota todo el espacio normativo impidiendo la competencia de desarrollo

normativo que incumbe a las Comunidades Autónomas?.

En aplicación de este triple test no se han declarado inconstitucionales

los preceptos que regulan la organización de los municipios de gran población.

Es verdad que, como alegan los recurrentes, la densidad normativa de la

legislación estatal se ha incrementado, pues los órganos complementarios que

en muchos casos habían regulado las legislaciones autonómicas se han

convertido para los municipios de gran problación en órganos de existencia

necesaria –Consejo social de la ciudad, Comisión de reclamaciones y

sugerencias, y distritos-cuyas funciones y composición se determina por la

regulación básica.

Pero precisamente porque el legislador estatal ha considerado, dentro

de su discrecionalidad, que era necesario reforzar la participación en los

vecinos en el gobierno de la ciudad, la protección de sus derechos y

desconcentrar las competencias para hacer más próxima la administración

municipal a los ciudadanos, y que la regulación ya existente no era suficiente

para garantizarlos en los municipios de gran población, el Tribunal ha

considerado, a la vista de las funciones concretas que se les atribuyen, que la

configuración de estos órganos, que sirven a finalidades propias de los

intereses generales del Estado, y, era una medida necesaria para garantizar el

modelo común de organización de este especial tipo de municipios y queda

comprendida dentro de lo que materialmente debe considerarse básico. La

única excepción la constituye interpretación conforme del precepto estatal que

enumera los órganos directivos pues al no establecerse para ellos un único

régimen jurídico no resulta necesario que se establezca una enumeración

cerrada de cuáles son.

Asimismo se declara conforme a la Constitución la regulación las

entidades instrumentales del ámbito local. –organismos autónomos y

entidades públicas empresariales-. Los recurrentes entienden que la técnica

legal utilizada con una remisión a determinados preceptos de la Ley de

organización y funcionamiento del Estado salvo las peculiaridades que se

establecen, excede de lo básico pues las peculiaridades debían haberse

establecido por las Comunidades Autónomas. La cuestión no es, sin embargo,

dice el Tribunal, un problema de la técnica legislativa utilizada pues

corresponde al legislador estatal elegir la técnica regulatoria siempre, claro

está, que se satisfaga el test antes señalado. Y como quiera que los

recurrentes no argumentan en relación a este extremo, el Tribunal no puede

entrar a valorar el alcance concreto de los preceptos impugnados.

Una especial mención merece la competencia estatal para establecer

medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios, que los recurrentes

consideran inconstitucional por vulneración de las competencias autonómicas

para la alteración de términos municipales. Aunque un precepto de idéntica

redacción había sido ya impugnado con motivo del recurso de

inconstitucionalidad que se interpuso contra la ley de bases de régimen local

de 1985 y el Tribunal Constitucional había salvado en la STC 214/1989, los

recurrentes lo impugnan nuevamente por entender que formalmente es una

nueva ley. Lo que subyace en esta disputa es la pervivencia de otras entidades

locales, en este caso las comarcas, cuya existencia depende la voluntad de las

Comunidades Autónomas, que se verían amenazadas si los municipios

estuvieran en condiciones reales de asumir competencias y prestar servicios

que, de otra manera, asumen las entidades supramunicipales autonómicas.

De ahí, también, la impugnación del precepto que, de acuerdo con la

exposición de motivos de la ley, pretende fortalecer el papel de las

mancomunidades así como del que regula las competencias de las

Diputaciones para prestar servicios supramunicipales cuya conformidad con

la Constitución ha sido también declarada en las sentencias que son objeto de

esta crónica.

La argumentación del Tribunal en el FJ 3 b) STC 103/2013, parte de

base de que la Constitución no establece un determinado modelo de

autonomía municipal sino su contenido mínimo, por ello corresponde al

Estado definir este modelo básico municipal en torno a los tres elementos de

territorio, población y organización, así como las relaciones entre ellas. En

otras palabras, al menos desde el punto de vista competencial que es el único

que abordan las sentencias, el modelo heredero de la concepción

decimonónica de los municipios –un municipio por cada núcleo de población-

que recoge la ley vigente, bien podría ser modificado en el ejercicio de la

competencia estatal del art. 149.1.18 CE, mediante el establecimiento de unas

mayores exigencias de población y territorio para la creación de nuevos

municipios o para la alteración de los ya existentes, lo que necesariamente

desembocaría en una reforma de la planta municipal sin perjuicio del papel

que en este punto corresponde a las Comunidades Autónomas para llevarlo a

efecto, a partir de sus competencias sobre alteración de términos municipales.

La ampliación de la competencia estatal para fijar las bases del régimen

jurídico de las Administraciones públicas, y para la regulación del

procedimiento administrativo común. Las SSTC 130/2013, de 4 de junio

y 135/2013, de 6 de junio, sobre la Ley General de Subvenciones.

Las SSTC 130/2013, de 4 de junio, y 135/2013, de 6 de junio,

resuelven sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra

numerosos artículos -treinta y nueve en el primero de ellos- de la Ley

38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. Sin perjuicio del

concreto desenlace de la disputa competencial (las sentencia concluye con la

declaración de que son conformes con la Constitución seis de los preceptos

impugnados si se interpretan en el sentido establecido en los correspondientes

fundamentos jurídicos y con la desestimación del resto de las impugnaciones),

la importancia de la primera sentencia –la segunda se resuelve por aplicación

de la doctrina en ella establecida- radica en la interpretación que realiza de los

títulos competenciales que asisten al Estado para la regulación de los

preceptos impugnados –bases del régimen jurídico de las administraciones

públicas y procedimiento administrativo común del art. 149.1.18 CE, bases y

coordinación de la planificación de la economía del art. 149.1.13 CE y

hacienda general del art. 149.1.14-.

La extensión que lleva a cabo de los títulos competenciales del Estado

es lo que explica, sin duda, que la sentencia no haya suscitado un especial

consenso a tenor del voto particular suscrito en la primera sentencia, por

cinco magistrados, y en la segunda, aprobada una vez modificada la

composición del Tribunal Constitucional, por los cuatro magistrados firmantes

del anterior voto particular.

Por razones de la metodología seguida en este trabajo, sólo se hará aquí

referencia a las cuestiones planteadas en torno a las competencias que al

Estado atribuye el art. 149.1.18 CE, debiéndose reiterar ahora que, aunque la

sentencia no lo haya reconocido así habiendo recurrido sistemáticamente a la

invocación de otras sentencias constitucionales anteriores para apoyar su

razonamiento, ambas competencias estatales han sido objeto de una

interpretación novedosa, sin duda, mucho más amplia de la que hasta ahora

había realizado la doctrina constitucional sobre estos dos títulos

competenciales del Estado.

Son dos las competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.18 CE en cuyo

ejercicio se han dictado varios de los preceptos de la Ley impugnada. Se trata

de la competencia básica del Estado para regular las bases del régimen

jurídico de las administraciones públicas y la competencia exclusiva para

regular el procedimiento administrativo común.

Resume esta Sentencia, en su FJ 6, la doctrina constitucional recaída

en relación al primero de los títulos competencias, establecida

fundamentalmente, en la STC 50/1999. Este título competencial –señala la

STC 130/2013, FJ 6) funciona como un límite de la capacidad de la

competencia autoorganizatoria autonómica al permitir al Estado establecer las

bases de la organización interna y del funcionamiento de la administración,

siendo estas bases mucho más amplias cuando afectan a la actividad externa

de la administración y a los administrados y mucho más reducida cuando se

refieren a aspectos organizativos internos. Si hasta ahora se había incluido en

esta materia la regulación de la composición, estructura y competencias de

órganos, precisa la sentencia, sin mayor explicación, que “dentro del concepto

funcionamiento se incardinan las actividades jurídicas típicas a través de las

cuales las administraciones públicas desarrollan su función constitucional de

satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE)”.

Además, prosigue la sentencia, aunque el ejercicio de esta competencia

persigue garantizar a los interesados un tratamiento común ante de las

administraciones públicas no es el único al que pueden tender las bases “cuyo

establecimiento cabe por tanto que responda a otros intereses generales

superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas que hagan

igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común

denominador normativo”, de donde concluye que las bases del régimen

jurídico de las administraciones públicas pueden perseguir en el ámbito de las

subvenciones públicas otros objetivos de interés general tales como “la

asignación equitativa del gasto público (art.31.2 CE), la subordinación de la

riqueza de todo el país al interés general (art. 128.1 CE), la programación y

ejecución del gasto público conforme a los principios de eficiencia y economía

(art.31.2 CE), la estabilidad presupuestaria (art.135 CE), la prevención de

eventuales distorsiones del funcionamiento del mercado, la coherencia y

coordinación de la política subvencional de todas las administraciones

públicas, la lucha contra el fraude y la corrupción en la gestión de los fondos

públicos, así como el incremento de la transparencia, el control y la evaluación

del gasto subvencional”.

Esta extensión de la finalidad a la que pueden servir las bases del

régimen jurídico de las Administraciones públicas y, por tanto, de su

organización y funcionamiento, dice la sentencia, procede de la literalidad del

FJ 3 de la STC 50/1999, “no debe olvidarse que el objetivo fundamental,

aunque no único de las bases en esta materia es el de garantizar a los

administrados un tratamiento común ante ellas” y de previos

pronunciamientos del Tribunal Constitucional “en las que hemos admitido el

carácter básico de algunas de las regulaciones establecidas en la Ley 38/2003

y cuya finalidad es asegurar la eficacia y eficiencia de las subvenciones, la

asignación equitativa de los recursos públicos ( STC 89/2012, de 7 de mayo ,

FJ 8) y asegurar la transparencia y el control en el ejercicio de la potestad

subvencional ( STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 8). En efecto, en la STC

99/2012, FJ 8, hemos afirmado que la regla de publicación en el boletín oficial

correspondiente de las subvenciones concedidas tiene carácter básico pues

«persigue el objetivo de asegurar el interés público, fortaleciendo la

transparencia de la Administración y facilitando el conocimiento de la gestión

de los fondos públicos, dando así a conocer actuaciones administrativas

concretas que interesan a un grupo determinado, los posibles beneficiarios de

la subvención», de tal forma que la publicación en el boletín oficial «constituye

un elemento al servicio del control del correcto ejercicio de las potestades

públicas, así como de la protección de intereses de terceros» y «plasma uno de

los principios básicos que han de regir la actividad subvencionadora de las

Administraciones públicas, como es el de publicidad»” .

No está de más señalar que las sentencias citadas como soporte de esta

interpretación no se refieren a la finalidad de las bases del régimen jurídico de

las Administraciones públicas, sino a la finalidad de la regulación dictada en

ejercicio de otros títulos competenciales que concurrían en las ayudas cuya

regulación era cuestionada, en el caso de la STC 89/2012, el del art. 149.2 CE

relativo a cultura, y en la STC 99/2012, el que otorga al Estado el art.

149.1.13 CE. En ambos supuestos la competencia del Estado para las ayudas

debía reconducirse al supuesto b) del FJ 8 de la STC 13/1992, por concurrir

otros títulos competenciales materiales distintos del de las bases del régimen

jurídico de las administraciones públicas. Si el Estado ostenta un título

competencial genérico de intervención, dice la STC 12/1993, que se superpone

a las competencias de las Comunidades Autónomas sobre una materia

correspondiendo a éstas las de desarrollo normativo y ejecución, el Estado

puede establecer el destino de las subvenciones y regular sus condiciones de

otorgamiento hasta donde lo permita su competencia básica o de

coordinación. Y es obvio que la competencia estatal en materia de cultura o de

bases y coordinación de la política económica que se manejaba en aquellas

sentencias para justificar la competencia reguladora del Estado nada tiene que

ver con el que le atribuye la legislación basíca del régimen jurídico de las

administraciones públicas.

Así pues, es la primera vez que el título bases del régimen jurídico se

utiliza para finalidades carentes de cualquier conexión con la garantía que

expresamente contempla el art. 149.1.18 CE, la única a la que se refiere

expresamente la STC 50/1999, muchas de las cuales ni siquiera han tenido

un reconocimiento constitucional expreso -la prevención de eventuales

distorsiones del funcionamiento del mercado, la coherencia y coordinación de

la política subvencional de todas las administraciones públicas, la lucha

contra el fraude y la corrupción en la gestión de los fondos públicos, y el

incremento de la transparencia, el control y la evaluación del gasto

subvencional-. De extenderse a cualesquiera otras finalidades de interés

público la competencia del Estado para regular no solo la organización sino

también el funcionamiento que, conforme ha establecido esta misma sentencia

significa, el ejercicio de las actividades típicas de la Administración para servir

al interés general, se habrá creado un nuevo título competencial horizontal

que convierte en innecesarios otros títulos competenciales estatales más

específicos.

Algo similar a lo expuesto ocurre con el título competencial

procedimiento administrativo común, siendo el FJ 7 en que resume la doctrina

hasta ahora existente según la cual se trata de una competencia exclusiva,

afecta a la determinación de los principios o normas que definen la estructura

general del iter prcedimental que ha de seguirse para la realización de la

actividad jurídica de la administración y los que prescriben la forma de

elaboración, requisitos de validez y eficacia, modos de revisión y formas de

ejecución de los actos administrativos. La competencia para establecer las

normas procedimentales específicas en razón de cada actividad material no

queda reservada al Estado pues la doctrina constitucional ha entendido que es

una competencia instrumental o conexa de las competencias que se ostentan

para la regulación de la actividad material de fondo. En consecuencia, afirma

la sentencia, cuando la competencia legislativa sobre la materia ha sido

atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple aprobar las normas del

procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla si bien deben respetarse

las reglas del procedimiento establecidas por el Estado en el ejercicio de su

competencia para regular el procedimiento administrativo común.

Partiendo de la base de que la subvención no es un título competencial,

la sentencia analiza si la competencia para regular el procedimiento

administrativo común permite establecer una regulación general del

procedimiento subvencional. Tras señalar que el Tribunal ha admitido que la

competencia ex art. 149.1.18 CE permite al Estado establecer normas de

procedimiento para determinados procedimientos específicos ratione materiae

(STC 61/1997, FJ 25 c) considera que el art. 149.1.18 CE no impone la

existencia de un único procedimiento administrativo común, pudiendo existir

diferentes procedimientos administrativos comunes por razón del tipo de

actividad que realiza la administración y determinados por las singularidades

de ésta. Las subvenciones son manifestación de la denominada actividad de

fomento y el procedimiento administrativo que se regula pretende establecer

las peculiaridades que, dadas las características de este tipo de actividad,

debe revestir este procedimiento, sin perjuicio de que, según la materia en que

se otorguen las ayudas será posible establecer peculiaridades procedimentales

por razón de la materia afectada. Se trata de una nueva construcción que

hasta ahora no se había recogido en la doctrina constitucional.

En aplicación de estos criterios la sentencia va analizando si la

regulación de cada uno de los preceptos impugnados se ciñe o no al contenido

del título competencial o títulos competenciales que le asisten para dictarlo,

pues, en contra de lo que suele ser habitual en la doctrina constitucional que

selecciona con carácter general el título competencial más específico para

dictar el precepto impugnado, en la sentencia que es objeto de este comentario

se utilizan de forma combinada varios títulos competenciales estatales.

De todos los preceptos impugnados, por su importancia, únicamente

me referiré al art. 6.2, que establece que los procedimientos de concesión y de

control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio

respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas

con fondos de la Unión Europea.

La sentencia no determina el titulo competencial conforme al cual se

dicta este precepto, pero recuerda que el art. 149.3 CE no constituye una

cláusula universal atributiva de competencias, extrayendo su legitimidad

constitucional de lo afirmado en la STC 79/1992, de 28 de mayo, en la que se

concluía que cuando las disposiciones estatales establezcan reglas destinadas

a permitir la ejecución de los reglamentos comunitarios y no pueden ser

consideradas reglas básicas tienen un carácter supletorio de las que pueden

dictar las Comunidades Autónomas.

No resulta baladí reproducir aquí, a título de recordatorio, el FJ 12 c) de

la STC 61/1997, comentado en numerosísimos trabajos doctrinales, que

supone un antes y después en la doctrina marcada hasta entonces en relación

con la facultad del Estado para dictar derecho supletorio: “Respecto de la

calificación de "aplicación supletoria" a la que se refiere la Disposición final

única apartado tercero, debe comenzarse por recordar que, como afirmamos

en la STC 147/1991, es preciso "reducir el concepto de supletoriedad a sus

correctos términos de función, cuya operatividad corresponde determinar a

partir de la norma reguladora del ámbito material en el que se va a aplicar el

Derecho supletorio y no desde éste, es decir, como función referida al conjunto

del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el

aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes,

incluida la vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador

desde normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito, para

incidir en la reglamentación jurídica de sectores materiales en los que el

Estado carece de todo título competencial que justifique dicha reglamentación"

(fundamento jurídico 7º). Ello condujo al Tribunal en aquella Sentencia a

"considerar viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que el

Estado dicte con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las

Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia

de éstas, lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos los

Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la

competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad" (cfr. STC

147/1991, fundamento jurídico 7º). En esta misma línea, en la STC

118/1996, el Tribunal declaró que: "Si para dictar cualesquiera normas

precisa el Estado de un título competencial específico que las justifique, y la

supletoriedad no lo es, esa conclusión ha de mantenerse en todo caso. Por lo

tanto, tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias

compartidas puede, excediendo el tenor de los títulos que se las atribuye y

penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y los Estatutos a las

Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias,

pues tales normas, al invocar el amparo de una cláusula como la

supletoriedad que, por no ser título competencial, no puede dárselo,

constituyen una vulneración del orden constitucional de competencias."

(fundamento jurídico 6º). En consecuencia, la "supletoriedad del Derecho

estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico, mediante el

uso de las reglas de interpretación pertinentes" (fundamento jurídico 6º). Por

consiguiente, "la cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho estatal

colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia. El

presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no

es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como

tal por el aplicador del derecho" (fundamento jurídico 8º). Así las cosas, dado

que a partir de los arts. 148 y 149 C.E., todos los Estatutos de Autonomía

atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre la

materia de urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar normas

supletorias al carecer de un título competencial específico que así lo legitime,

sin que por otra parte el hecho de ostentar otros títulos competenciales

susceptibles de incidir sobre la materia pueda justificar la invocación de la

cláusula de supletoriedad del art. 149.3, in fine, C.E. La calificación como

normas supletorias, pues, en coherencia con cuanto se ha dicho, es contraria

al art. 149.3 C.E., in fine, y al orden constitucional de competencias. En

consecuencia, han de ser declarados inconstitucionales tanto el apartado 3º

de la Disposición final única como los preceptos así calificados, esto es, todos

aquellos que, de conformidad con lo que establece la indicada Disposición, no

tienen carácter de norma básica ni de aplicación plena”.

Ciertamente, el supuesto que abordan las SSTC 130/2013 y 135/2013

que resuelve por remisión a la primera, es diferente de los analizados tanto en

la STC 79/1992, cuya cita sirve de único fundamento a la sentencia

comentada, y a los contemplados en las SSTC 118/ y 61/1997. En este caso,

a diferencia de lo que entonces ocurría, el Estado tiene títulos competenciales,

así lo afirma la STC 130/2013, para regular, siquiera con carácter básico, el

procedimiento concesional y lo que establece es la regla de aplicación

preferente del derecho europeo frente a la legislación básica estatal. Esta es

una nueva cuestión, el alcance de lo básico frente al derecho europeo, que

bien hubiera merecido una explicación coherente más allá de la cita a una

Sentencia previa con silenciamiento de la posterior doctrina constitucional que

ha venido a modificarla.

Legislación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales.

La confluencia con el título medio ambiental, Las SSTC 49/2013, de 28

de febrero, 84/2013, de 11 de abril y 97/2013, de 23 de abril.

Las SSTC 49/2013, de 28 de febrero, 84/2013, de 11 de abril y

97/2013, de 23 de abril, obedecen a los tres recursos de inconstitucionalidad

interpuestos respectivamente por la Generalidad de Cataluña, el Gobierno de

la Rioja y el de Castilla y León contra la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de

Montes. Pero mientras que el primero de los recursos, mucho más ambicioso,

va dirigido contra un conjunto numeroso de preceptos de diverso contenido,

por haber excedido el Estado las competencias que le asisten, los dos últimos

se dirigen exclusivamente contra la prohibición de reclasificación durante

treinta años de los usos de los montes incendiados y la regulación del uso de

las pistas forestales y el acceso público al monte que no habían sido

impugnados en el primero de ellos.

Especial mención merece el enfoque de la STC 49/2013, de 28 de

febrero, sobre la incidencia que ha tenido la Ley 10/2006, de 28 de abril, de

modificación de la ley impugnada y la pérdida de objeto del proceso. Es éste

uno de los pocos casos en los que el legislador estatal reconoce que uno de los

objetivos de la reforma de la ley impugnada es adecuarla al orden de

distribución de competencias. Por ello, la valoración de la vigencia de la

controversia competencial planteada se realiza a partir de la comprobación de

si la modificación del precepto impugnado ha supuesto una modificación “a

menos” de los términos en que el Estado ha ejercido sus competencias. De ser

así, en la medida en que ninguna Comunidad Autónoma ha impugnado la

nueva redacción de los preceptos recurridos, la controversia competencial

habría perdido objeto sin que corresponda al Tribunal analizar la adecuación

constitucional de los preceptos modificados que no han resultado

impugnados.

En cuanto a los concretos problemas competenciales suscitados, sólo

me referiré a aquellos que revisten un especial interés por su alcance general o

por sus consecuencias: la regulación del procedimiento de deslinde, la

regulación de la notificación previa de los aprovechamientos en montes que

cuentan con plan de ordenación y la prohibición de reclasificación de los

montes incendiados.

A la regulación del deslinde en materia de montes se le achaca al

Estado haber excedido sus competencias ex art. 149.1.18 CE tanto por haber

establecido un procedimiento ad hoc distinto del contemplado en la Ley

30/2003, de Patrimonio de las Administraciones públicas, como por lo

detallado de la regulación. Pues bien, afirma el Tribunal que el art. 149.1.18

CE no exige dar un tratamiento uniforme a todos los bienes públicos, con

independencia de la categoría de bienes a la que pertenezcan, pues el mínimo

común uniforme que debe garantizar la legislación básica puede ser distinto

según las características de los bienes afectados sin que sea necesaria que se

encuentre toda ella incluida en una misma norma legal. Por otra parte, afirma,

que las determinaciones impugnadas –exigencia de que conste la cabida del

monte deslindado y los gravámenes ya existentes, y que se establezca la

delimitación sobre plano- sirven para garantizar un mínimo común de

seguridad jurídica en los deslindes de montes públicos y no agotan el margen

de desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas (FJ 10 STC 49/2013,

de 18 de febrero).

Al hilo de la regulación de la intervención administrativa sobre los

aprovechamientos en los montes ordenados, se plantea un problema que

amenaza con ser recurrente (ya se planteó en la STC 139/2013, con el título

149.1.13 CE en materia de vivienda). En efecto, establece el precepto

impugnado de la Ley de Montes que los aprovechamientos a realizar en los

montes ordenados, serán objeto de notificación previa a la Comunidad

Autónoma, cuya denegación o condicionamiento solo podrá realizarse en el

plazo establecido por éstas. Transcurrido este plazo el aprovechamiento

comunicado se entenderá aceptado.

Frente a alegación según la cual el Estado estaría regulando el sentido

del silencio, lo que correspondería a las Comunidades Autónomas, señala el

Tribunal que la técnica de intervención regulada obedece a la figura de la

comunicación previa, bien distinta de la autorización, a la que se refiere el art.

71 bis LRJPAC en la redacción dada por la Ley 25/2009. Mediante esta

comunicación el interesado pone en conocimiento de la administración los

datos y requisitos necesarios para el ejercicio de un derecho o el inicio de una

actividad, momento a partir del cual se permite su ejercicio sin perjuicio de las

facultades de control de la administración. La comunicación no requiere del

dictado de un acto administrativo expreso y por tanto no puede entrar en

juego la institución del silencio. La regulación de la comunicación previa con

un plazo de veto, esto es, la imposición de un plazo limitado para que la

administración pueda realizar su función de control o adecuación a la

legalidad de lo comunicado, forma parte de la regulación común uniforme que

permite garantizar un tratamiento común frente a los administrados, en

consecuencia, forma parte de la legislación básica en materia de montes y

aprovechamientos forestales (FJ 11 STC 49/2013).

La constitucionalidad de la prohibición de reclasificación durante

treinta años de los montes incendiados en la que se combina el ejercicio de

dos títulos competenciales estatales (ordenación de montes y medio ambiente)

entra, sin duda, en colisión con la competencia autonómica en materia de

ordenación del territorio y urbanismo, que resuelve en las SSTC 84/2013 y

97/2013, a favor de las primeras con dos argumentos. Que el art. 149.1.23 CE

puede condicionar el ejercicio de las competencias sectoriales de las

Comunidades Autónomas cuando se traduzca en la imposición de límites a las

actividades sectoriales en razón a la repercusión negativa que el ejercicio de la

actividad pueda tener para la preservación de los recursos naturales; y que la

prohibición de reclasificación no tiene por objetivo regular los usos ni fijar las

prohibiciones en el conjunto de los terrenos forestales sino que se circunscribe

a un régimen específico de protección con la finalidad de garantizar a largo

plazo su regeneración.

Se trata, en definitiva, de una ampliación de la regla establecida en el

art. 13.4 del Texto refundido de la Ley del Suelo (RD legislativo 2/2008) que

equipara a los montes incendiados a los terrenos protegidos por la legislación

sectorial, pues se les aplican las mismas limitaciones relativas al uso de los

mismos –imposibilidad de transformación urbanística- y se les obliga a

mantener su delimitación durante el plazo mínimo de treinta años.

Alcance de la legislación básica del Estado en materia de medio

ambiente. Parques Nacionales. La STC 102/2013, de 23 de abril.

Una de las cuestiones planteadas en el recurso de inconstitucionalidad

interpuesto por el Gobierno de Canarias contra la Ley 25/2009, de 22 de

diciembre, versa sobre el alcance de las competencias estatales en materia de

medio ambiente. El art. 35 de la ley estatal adiciona una nuevo art. 13 bis a la

Ley 5/2007, de 3 de abril, de la red de parques nacionales. Dos preceptos de

esta ley, en su redacción inicial, habían sido impugnados por el Gobierno de

Canarias aunque aquél recurso, resuelto por la STC 99/2013, no guarda

conexión alguno con el que resuelve la STC 102/2013.

Señala la sentencia que el precepto impugnado incorpora a este sector

los principios recogidos en el art. 8 de la Ley 17/2009, conforme a los cuales

sólo puede limitarse el número de autorizaciones de actividad en estos lugares

cuando venga justificado por la escasez de recursos naturales o físicas o por la

limitación de las capacidades técnicas a utilizar en el desarrollo de la

actividad. A tal fin el precepto impugnado prevé que los procedimientos de

concesión y autorización de actividades de servicios en un Parque Nacional

deben respetar los principios de publicidad, imparcialidad y transparencia,

estableciendo los supuestos en los que debe respetarse el principio de

concurrencia competitiva, que los criterios estarán vinculados al medio

ambiente, la duración limitada de concesiones autorizaciones y la no

renovación automática. La Comunidad Autónoma entiende que el Estado ha

excedido las bases invadiendo su espacio de desarrollo normativo.

El canon aplicado es el establecido por la doctrina constitucional para

este título competencial: (i) lo básico cumple una función de ordenación de

mínimos que deben permitir a las Comunidades Autónomas establecer niveles

de protección más elevados; (ii) la regulación básica medio ambiental puede

incidir en el ejercicio de otras competencias sectoriales, pero se habrán

excedido los límites cuando comporte más que limitaciones específicas

puntuales de las actividades sectoriales, una regulación de mayor alcance.

Entiende la sentencia que los condicionamientos establecidos que sólo

son el recordatorio de principios generales que rigen la actuación de las

administraciones públicas –publicidad, objetividad imparcialidad- o que son

concreción de la regulación básica establecida en la Ley 17/2009, responde a

los criterios esenciales de las normas básicas: a) establece la homogeneidad de

tratamiento que garantiza un nivel máximo de preservación en todos los

parques nacionales; b) tiene una finalidad protectora y c) deja un margen de

acción a las Comunidades Autónomas que pueden planificar las actividades y

servicios que pueden realizarse, y pueden establecer condiciones adicionales

de protección. Así pues, el Estado no ha excedido las competencias que le

asisten en materia de medio ambiente.

La ampliación de la legislación básica del Estado en materia de medio

ambiente para la garantía del cumplimiento del derecho europeo medio

ambiental. Los recursos contra la Ley del patrimonio natural y de la

biodiversidad (STC 69/2013, de 14 de marzo y STC 138/2013, de 6 de

junio) y contra la Ley de Caza de la Comunidad Valenciana (STC

114/2013, de 9 de mayo).

En las sentencias 69/2013 y 138/2013 el Tribunal resolvió los recursos

de inconstitucionalidad interpuestos por la Junta de Castilla y León y la

Comunidad de Madrid contra algunos artículos de la legislación básica estatal

por considerar que ésta excedía del concepto constitucional de legislación

básica en materia de medio ambiente cuya competencia atribuye el Art.

149.1.23 CE al Estado. Aunque no hay plena coincidencia entre el objeto de

los recursos, el canon constitucional aplicado es el mismo por lo que procede

realizar un análisis conjunto de ambas sentencias.

De acuerdo con la doctrina ya establecida anteriormente por el

Tribunal, la legislación básica debe reunir ciertos requisitos de orden formal y

de orden material. Como requisito de orden formal el Tribunal establece la

necesidad de que la norma proclame su carácter básico. Los requisitos de

orden material son tres: (i) el margen de desarrollo que el Estado debe dejar a

las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente es menor que en

otros ámbitos, pero no puede llegar a impedir por completo el desarrollo

legislativo por las Comunidades Autónomas, vaciando así las competencias

autonómicas en esta materia; (ii) el carácter “básico” de la legislación estatal

corresponde a una ordenación de mínimos y no puede valorarse en función de

su generalidad o especificidad, de su abstracción o concreción, (iii) la

afectación por la legislación básica de competencias sectoriales de las

Comunidades Autónomas (ordenación del territorio, caza, pesca, marisqueo,

turismo, ocio y tiempo libre, etc.) puede traducirse en el establecimiento de

limitaciones siempre que sean “específicas o puntuales” y no constituyan una

“regulación de mayor alcance” (STC 69/2013, FJ.1). La constitucionalidad de

la legislación estatal debe determinarse por la concurrencia de los requisitos

expuestos y no por la conformidad de la legislación básica con la legislación

autonómica previa, ya sea en materia de medio ambiente o en materias objeto

de competencias sectoriales e independientemente de si se trata de una

competencia autonómica de desarrollo o de una competencia que la

Comunidad Autónoma ha asumido como exclusiva en su Estatuto de

Autonomía (STC 69/2013, FJ. 3).

Añade, aún el Tribunal, que el art. 45. 2 CE constituye un parámetro

interpretativo a la hora de aplicar el canon de enjuiciamiento en controversias

competenciales. Entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de

distribución de competencias, el Tribunal “sólo puede respaldar aquellas que

razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de

protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio

ambiente” a los que está inseparablemente vinculado (STC 69/2013, FJ. 2).

La competencia del Estado para dictar la legislación básica en materia

de medio ambiente implica según la doctrina del Tribunal la necesidad de que

el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política

global en materia de medio ambiente, dado el alcance internacional de la

regulación en esta materia así como la exigencia de la indispensable

solidaridad colectiva del Art. 45. 2 CE. Por este motivo la actuación estatal

puede ser singularmente intensa dada la necesidad de dar respuesta a una

situación “que sin incurrir en exageración puede calificarse de riego actual

para el propio bienestar de la sociedad global.” (FJ. 2 STC 69/2013).

El Tribunal desestima la impugnación de todos los artículos recurridos.

En primer lugar se analiza el Art. 25 de la ley estatal que regula los efectos de

la inclusión de un hábitat en el Catálogo Español de Hábitats en Peligro de

Desaparición. Los efectos previstos se limitan a un mandato genérico ya que

únicamente se ordena la inclusión de la superficie en cuestión en algún

instrumento de gestión o figura de protección y la adopción de las medidas

necesarias para frenar la recesión y el riesgo de desaparición de los hábitats.

Esta regulación está justificada por la función tuitiva que corresponde al

Estado y permite a las Comunidades Autónomas ejercer en plenitud sus

competencias mediante la elección entre un amplísimo abanico de

instrumentos y medidas.

Con respecto al Art. 45. 1 según el cual las Comunidades Autónomas

fijarán las medidas de conservación necesarias que respondan a las

exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies

presentes en las zonas especiales de conservación (ZEC) y de las zonas de

especial protección para las aves (ZEPAS), el Tribunal considera que resulta

difícil entender el reproche dirigido a este precepto ya que el legislador básico

estatal reenvía a la legislación autonómica de desarrollo “la íntegra definición

de las medidas de conservación a adoptar” en estas zonas. (FJ. 5 STC

69/2013).

Frente a la alegación de la Comunidad Autónoma sobre la

inconformidad de la legislación estatal con la Directiva europea “hábitats”, el

Tribunal Constitucional recuerda que en el marco de disputas competenciales

no le corresponde decidir si una Directiva europea ha sido o no correctamente

incorporada al ordenamiento interno o si está siendo correctamente aplicada.

La aplicación del Derecho de la Unión Europea no tiene procesalmente rango

constitucional. Por este motivo la conformidad de la legislación estatal básica

con la Directiva 92/43/CEE no es objeto de análisis por el Tribunal (STC

69/2013, FJ. 5; STC 138/2013, FJ.9).

Conforme a la legislación estatal básica las autorizaciones de captura,

retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas especies no

podrán extenderse a las especies incluidas en el listado de especies silvestres

en régimen de protección especial (Arts. 53.1 y 58. 1. e). Con base en su

jurisprudencia anterior el Tribunal considera que la prohibición de captura de

especies catalogadas responde “a una correcta articulación de la competencia

estatal para dictar la normativa básica” y constituye “una prohibición de

alcance conservacionista que se incardina sin dificultad en la competencia

estatal de salvaguardia del entorno natural” (STC 69/2013, FJ. 6).

También se recurre el Art. 62.3 a) de la ley estatal que prohíbe la

tenencia, utilización y comercialización de todos los procedimientos masivos o

no selectivos para la captura o muerte de animales, etc. y que remite al Anexo

VII de la misma Ley en que se enumeran los procedimientos concretos

prohibidos por la Unión Europea. En esta cuestión el Tribunal se aparta de su

jurisprudencia anterior en la que pronunciándose sobre un caso muy similar

había establecido que si bien el precepto legal debía considerarse básico por

su contenido genérico y mínimo, la disposición reglamentaria por su casuismo

se salía del marco de la protección de la fauna para invadir el campo de la

caza.

No siendo lo detallado o concreto el elemento primero y esencial para

calificar esta regulación como básica, sino su finalidad tuitiva y considerando

que no se vacía de contenido la competencia de la Comunidad Autónoma,

cuya regulación puede incidir sobre los restantes métodos de captura, la

legislación estatal puede considerarse como una norma de mínimos. Esta

finalidad tuitiva queda patente si se tiene en cuenta la desaparición de la

especie contrariando el principio de conservación recogido en la Ley (FJ 6). A

continuación señala el Tribunal que este encuadramiento se corresponde con

la interpretación de la prohibición de utilización de métodos de captura

masivos o no selectivos del TJUE y del Tribunal Supremo. El régimen

comunitario de prohibiciones y su finalidad, del todo afín a la legislación

básica no resulta irrelevante como parámetro interpretativo.

Pues bien, si la finalidad tuitiva de la normativa básica medio ambiental

es un presupuesto para el ejercicio de la competencia estatal de medio

ambiente ¿puede erigirse en criterio determinante para concluir que una

norma estatal no va más allá de lo básico? Cierto es que las exigencias

derivadas del Derecho de la Unión, tal y como señala la STC 1/2012 invocada

como apoyo de la tesis sostenida en la sentencia, no es irrelevante a la hora

de establecer los márgenes constitucionalmente admisibles de libertad de

apreciación política, pero también lo es que, como bien señala la sentencia

citada, “en la incorporación de las directivas al ordenamiento interno (…) se

deben conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de

poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones

del Estado en el seno de la Unión, por otro”. De alguna manera, lo que renoce

esta sentencia es una nueva competencia del Estado para garantizar el

cumplimiento del derecho europeo ambiental, en contra del reparto

constitucional de competencias.

También responden a las exigencias para la legislación estatal básica el

Art. 62. 3 g) que establece la obligación de homologación de los métodos de

captura de predadores autorizados por las Comunidades Autónomas con base

a los criterios de selectividad y bienestar animal y sujeta la autorización para

su utilización a una acreditación individual otorgada por la Comunidad

Autónoma y la prohibición de tenencia y uso de munición que contenga plomo

por estar vinculadas a la función tuitiva de las especies y hábitats protegidos.

En la sentencia 114/2013 el Tribunal estimó el recurso de

inconstitucionalidad interpuesto en nombre del Presidente del Gobierno contra

el art. 10 de la Ley 13/2004 de caza de la Comunidad Valenciana en el que se

planteaba la conformidad de este precepto con el Art. 62.3 y el anexo VII. De

acuerdo con el Art. 10 la caza con parany constituye una modalidad de caza

tradicional, de forma que se puede utilizar legalmente en la Comunidad bajo

determinadas condiciones. Una vez determinado el carácter básico de la

legislación estatal que prohíbe expresamente la caza con liga se concluye de

forma evidente que la normativa autonómica no respeta la normativa básica

estatal.

Por último, con relación al Art. 66. 2 que atribuye al Comité MaB

español la realización de las evaluaciones preceptivas de cada reserva de la

biosfera el Tribunal considera que este Comité participa de la naturaleza de

mecanismo de cooperación y coordinación de las Administraciones

competentes, en tanto que de acuerdo con el Real Decreto 342/2007, de 9 de

marzo, cuenta, entre otros vocales, con un representante de cada una de las

Comunidades Autónomas. La interpretación de conformidad de este precepto

se debe en buena medida al contenido de la disposición reglamentaria y se

refleja, por tanto, en el fallo.

En el recurso interpuesto por la Comunidad de Madrid se recurren

además otras disposiciones legales como las disposiciones de los Arts. 4.3 y 72

de fomentar los acuerdos voluntarios con propietarios y usuarios de los

recursos naturales, así como de fomentar la custodia del territorio mediante

acuerdos entre entidades de custodia y propietarios de fincas privadas o

públicas. La Comunidad de Madrid argumenta que estos artículos imponen

“una concreta política medioambiental montada sobre el presupuesto de que

los propietarios no saben o no tienen interés en la conservación de los valores

medioambientales existentes en sus terrenos, impidiendo que la Comunidad

de Madrid ejerza sus competencias estatutarias para desarrollar otra que

parta de la premisa opuesta de que los propietarios son quienes mejor pueden

conservar tales valores.” En este aspecto el Tribunal considera que estos

artículos constituyen una “simple e inconcreta” y una “mera exhortación” a la

colaboración y al fomento de acuerdos voluntarios por lo que no puede no

exceden de lo correspondiente a la legislación estatal básica.

La ley estatal dispone la elaboración de un Inventario Español del

Patrimonio Natural y la Biodiversidad y el establecimiento en el mismo de un

sistema de indicadores así como la realización de un Informe anual (Arts. 9,

10 y 11 de la Ley 42/2007). El recurrente alega que esta normativa llega a un

tal grado de detalle que impide el ejercicio de las competencias autonómicas

en materia de medio ambiente porque crea una red exhaustiva de catálogos

que no permitiría a las Comunidades Autónomas establecer inventarios

propios ni dotarles de las finalidades específicas que ellas estimen

convenientes. El Tribunal desestima la impugnación de estos artículos. El

margen de desarrollo de la legislación básica que corresponde a la normativa

autonómica es menor que en otros ámbitos. La necesidad de que existan

ciertos registros o catálogos, la configuración de su contenido y la

determinación de su eficacia justifica que estas disposiciones puedan ser

tenidas por básicos y que la Administración General del Estado pueda

establecer un registro único para todo el territorio español que centralice los

datos sobre el sector o, en este caso, un inventario español del patrimonio

natural y la biodiversidad.

Tampoco vulnera las competencias autonómicas el Art. 16 según el cual

el Ministerio de Medio Ambiente elaborará unas directrices para la ordenación

de los recursos naturales a las que, en todo caso, deberán ajustarse los Planes

de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades

autónomas. El mandato de planificar se acomoda sin esfuerzo alguno al

concepto de lo básico y en su ámbito encuentra su sede propia la

determinación de los objetivos así como del contenido mínimo de los Planes de

Ordenación de los Recursos Naturales. El medio ambiente requiere acciones

coordinadas que consigan reconducir a la unidad los diversos componentes de

una realidad en peligro por lo que estas directrices son expresión de la muy

justificada preocupación del legislador por afrontar las particulares

necesidades de coordinación en esta materia (FJ. 5, STC 138/2013).

El alcance de las competencias del Estado en el subsector eléctrico (art.

14.1.25 y 149.1.13 CE). Las SSTC 4/2013, de 17 de enero, 102/2013, de

23 de abril y 123/2013, de 23 de mayo,

Las sentencias citadas en el encabezamiento de este epígrafe versan

sobre el alcance de las competencias estatales en materia de energía, en

concreto en el subsector eléctrico, pues en todas ellas la controversia

competencial planteada –incluida la protección de la calidad del suministro

eléctrico- se reconduce a la materia energía, subsector eléctrico, y a las bases

de la ordenación y coordinación de la actividad económica.

Sin embargo, en los dos recursos de inconstitucionalidad resueltos por

las SSTC 4/2013, de 17 de enero, y 123/2013, de 23 de mayo, el análisis del

alcance de la competencia estatal se produce como consecuencia de la

impugnación de normas autonómicas (Ley de Extremadura 2/2002, de

protección de calidad del suministro eléctrico, y la Ley canaria 2/2002, de 27

de marzo, recurrida que modifica la disposición adicional quinta de la Ley

11/1997, del sector eléctrico canario, respectivamente) pues tratándose de

supuestos de inconstitucionalidad mediata, resulta necesario analizar si los

preceptos estatales cumplen formal y materialmente la condición de básicos.

Por el contrario, en el recurso que resuelve la STC 102/2013, de 23 de abril,

se plantea directamente el carácter básico del art. 18.5 de la Ley 25/2009, de

22 de diciembre, que modifica la ley estatal del sector eléctrico, atribuyendo al

Estado una competencia estrictamente ejecutiva.

A grandes rasgos, pues no es objeto de este trabajo explicar el

funcionamiento del sistema eléctrico, las conclusiones que se obtienen a partir

de las mismas son las siguientes.

En primer lugar, la regulación en materia de calidad del suministro

eléctrico contenida en la Ley estatal del Sector eléctrico y concretada en el RD

1955/2000 (arts. 99 y ss) cumple con los requisitos formales y materiales de

lo básico pues tiene como finalidad garantizar la calidad adecuada del

suministro de energía eléctrica los usuarios ya sean particulares u operadores

de los distintos sectores económicos (FJ 5 STC 4/2013). De acuerdo con lo

razonado resulta que (i) el precepto de la ley extremeña impugnada que

impone un nivel único de calidad para toda la Comunidad Autónoma no

respeta la normativa estatal básica (FJ 5), (ii) el precepto que establece las

reducciones en la facturación cuando se incumple la calidad mínima del

suministro eléctrico es constitucional siempre que se interprete que no pueden

superar el porcentaje máximo del 10 por ciento establecido por la ley estatal,

viniendo motivados por viniendo motivados tales descuentos o reducciones en

la facturación por las interrupciones o variaciones de tensión superiores a una

hora de duración determinantes de la falta de continuidad del suministro, de

acuerdo con los índices relativos al número y duración de interrupciones y la

diferenciación por zonas establecida en la normativa básica estatal.

Interpretado de esta forma, el precepto no vulnera el orden constitucional de

distribución de competencias y así se expresará en el fallo (FJ 7).

En segundo lugar, la competencia básica estatal no alcanza la de

establecer las con carácter exclusivo obligaciones de contenido económico

para las empresas distribuidoras: “ establecido que en la retribución de la

actividad de distribución han de tenerse en cuenta factores relacionados con

la calidad del suministro eléctrico y constatado que la Comunidad Autónoma

de Extremadura ostenta competencias en esta materia, la potestad de la

Administración General del Estado para reconocer los costes asociados a la

realización de dicha actividad, esencial para el sistema eléctrico, no puede

dejar de tener en cuenta los criterios necesarios para garantizar la seguridad y

la calidad en el suministro establecidos, dentro de su respectivo ámbito de

competencias, por el Estado o por las Comunidades Autónomas. Por ello, y

aun cuando la obligación de afianzar impuesta a las empresas distribuidoras

pudiera ser susceptible de generarles costes —extremos estos que, en todo

caso, no han quedado acreditados en el curso del presente proceso—, tal

apreciación no puede conllevar por sí sola la consideración de que el art. 9.5

de la Ley de protección de la calidad del suministro eléctrico en Extremadura

vulnera las competencias del Estado en relación con el régimen económico del

sector eléctrico” (FJ 11 STC 4/2013).

En tercer lugar es básica la regulación de la Ley del Sector eléctrico de

las figuras del operador del mercado y operador del sistema: “Con estos

perfiles y teniendo en cuenta el carácter esencial del suministro de energía

eléctrica, no hay duda de que la creación de la figuras del operador del

mercado y, en especial, por lo que ahora interesa, del operador del sistema, la

determinación de su forma jurídica y régimen accionarial y societario, y el

contenido de sus respectivas funciones y régimen de ejercicio, perfilan un

modelo institucional que persigue garantizar el correcto y eficiente

funcionamiento objetivo y transparente del sector eléctrico en régimen de libre

competencia con el objetivo último de garantizar el suministro de energía

eléctrica en todo el territorio nacional” (FJ 7, STC 123/2013, de 23 de mayo).

En consecuencia, el precepto de la ley canaria 2/2002 impugnada, contradice

lo dispuesto por la legislación básica pues las concretas funciones que el

precepto autonómico recurrido reconoce al denominado “gestor de la red de

transmisión”, coinciden con las que el art. 34 LSE ha atribuido con carácter

básico al operador del sistema (FJ 8 STC 123/2013, de 23 de mayo).

En cuarto y último lugar, a los efectos de determinar si la competencia

básica estatal conlleva la adopción de medidas ejecutivas, la STC 102/2013,

de 23 de abril, utiliza el canon según el cual la competencia estatal básica

permite la adopción de medidas ejecutivas por el Estado cuando estén

estrechamente vinculadas al mantenimiento y efectividad de normas de

carácter básico, y en especial en el sistema eléctrico las relacionadas con la

garantía del suministro de energía. Aplicando el citado canon al art. 18.5 de la

Ley 25/2009, entiende que el art. 18.5 contiene una garantía de calidad del

suministro: “El art. 18.5 contiene una medida de protección de los usuarios y

de garantía de la calidad de un “servicio esencial” (art. 2.2 LSE) en

determinados supuestos en los que se advierte el incumplimiento de ciertas

obligaciones por parte de alguna compañía comercializadora que puede poner

en riesgo el adecuado suministro de energía eléctrica a sus clientes. Tal

medida se concreta en la determinación —una vez constatado el

incumplimiento y previo trámite de audiencia y de forma motivada, objetiva y

transparente— del traspaso de los clientes del comercializador incumplidor a

un comercializador de último recurso, estableciendo las condiciones en las que

se ha de prestar el suministro” (FJ 7). Por otra parte, la decisión del

suministrador de último recurso que ha de asumir el suministro de los

clientes afectados despliega sus efectos más allá de la Comunidad Autónoma

donde se produce el incumplimiento del comercializador no solo por que el

mero incumplimiento ya trasciende del ámbito autonómico dado el principio

de red única del sistema eléctrico sino porque la decisión del gobierno de

imponer una nueva obligación de suministro a la empresa elegida afecta a la

actividad que ésta despliega en todo el territorio nacional (FJ 8).

De nuevo sobre la delimitación de la competencia de las Comunidades

Autónomas en materia de seguros. La ratificación de la doctrina anterior.

La STC 215/2012, de 14 de noviembre.

La STC 215/2012, de 14 de noviembre, resuelve el recurso de

inconstitucionalidad interpuesto por el Estado contra los arts. 1, 4.b), 23.1 25

y disposición final segunda de la Ley catalana 10/2003, de 13 de junio, por

vulneración de la normativa estatal básica de ordenación del seguro,

constituida por el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los

seguros privados, declarando la inconstitucionalidad y nulidad del art. 1, y las

referencias al coaseguro que figuran en los arts. 4.b) y 25 de la Ley

impugnada. Resulta interesante destacar de esta sentencia que mantiene la

doctrina establecida en la STC 173/2005, de 23 de junio que declaró la

constitucionalidad de los tres puntos de conexión –domicilio social, ámbito de

operaciones y localización del riesgo- que determinan la competencia

normativa y ejecutiva de las Comunidades Autónomas. En aquella STC se

formuló un voto particular en el que se llegaba a la conclusión de que el

establecimiento de este tripe orden de conexión era contrario a la doctrina

constitucional sobre la extraterritorialidad del ejercicio de reglas autonómicas,

criterio éste que ha seguido siendo minoritario y explicitado en los dos votos

particulares que se han formulado en relación a este punto.

Las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos del art.

149.1.18 CE. La determinación de los requisitos para la promoción

interna forma parte, con independencia del cuerpo a que afecte, de la

competencia estatal para fijar las bases del régimen estatutario de los

funcionarios públicos. La STC 33/2013, de 11 de febrero.

Se plantea, en esta cuestión de inconstitucionalidad, la contradicción

de la disposición transitoria de la Ley de Canarias 9/20007, del sistema

canario de seguridad y emergencia y de modificación de la Ley 6/1997, de 4 de

julio de coordinación de las policías locales, con la legislación estatal en la

medida en que este precepto exime de la titulación, aunque con carácter

transitorio, para la promoción interna en los cuerpos de policía local. La

sentencia considera que estamos ante la materia de empleo público pues, con

invocación de la SC 175/2011, de 8 de noviembre, la titulación se erige en

requisito esencial de la promoción interna que es un elemento del régimen

estatutario de los funcionarios públicos. Pues bien el art. 3.2 LEEP parte de la

aplicación directa a los cuerpos de policía local de lo dispuesto en el Estatuto

básico del empleado públicos arts. 56.1.e) y 76 establecen la titulación como

requisito indispensable para la promoción interna. En consecuencia el

precepto impugnado inconstitucional y nulo.

La STC 181/2012, de 15 de octubre. La inaplicación de una norma del

Estado dictada en ejercicio de su competencia para establecer las bases

del régimen estatuario de los funcionarios públicos porque contiene una

regulación supletoria.

Se trata la abordada en la STC 181/2012, de 15 de octubre, de una

cuestión de inconstitucionalidad en la que se plantea la aplicabilidad del art.

48.1 h) del EBEP al supuesto de hecho discutido en el proceso –la denegación

por la Generalidad de la prórroga de la reducción de jornada hasta que la hija

de la funcionaria actora cumpliera doce años en aplicación del art. 26 a) de la

Ley catalana 8/2006, de 5 de julio-.

Teniendo en cuenta que el precepto estatal invocado establece que las

administraciones públicas determinaran los supuestos de concesión de

permisos a los funcionarios públicos y sus requisitos efectos y duración y solo

en defecto de legislación aplicable se establece la duración aplicable, entiende

la sentencia que el precepto autonómico no resulta inconstitucional, pues a

falta de una norma básica estatal, la diferencia entre regulaciones

autonómicas o entre las autonómicas y la del Estado no vulnera el art. 14 CE,

sin pronunciarse sobre si es o no inconstitucional el art. 48.1 EBEP pues la

cuestión de inconstitucionalidad no se había dirigido contra él.

La competencia autonómica en materia de medios y personal al servicio

de la Administración de justicia versus la competencia estatal sobre

administración de justicia. Las SSTC 163/2012, de 20 de septiembre,

224/2012, de 29 de noviembre, y 18/2013, de 31 de enero.

Las SSTC 163/2012, de 20 de septiembre, y 224/2012, de 29 de

noviembre resuelven dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra

la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley

Orgánica del Poder Judicial, interpuestos el Parlamento y la Generalidad de

Cataluña, respectivamente, por vulneración de las competencias autonómicas

normativas sobre el personal no judicial al servicio de la administración de

justicia dentro del respeto al Estatuto jurídico de ese personal establecido en

la LOPJ. La tercera de ellas se dicta en un conflicto de competencias

interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la convocatoria para la

provisión por libre designación entre secretarios judiciales de los puestos de

trabajo de secretarios de gobierno del Tribunal Supremo. Una de las dos

cuestiones planteadas ya había sido resuelta por la STC 224/2012 que había

declarado la constitucionalidad del procedimiento de nombramiento del

secretario de Gobierno del Tribunal Supremo.

Parten estas sentencias de la exposición de la doctrina constitucional en

la materia. El Estado ostenta competencia exclusiva en materia de

administración de justicia (art. 149.1.5 CE) La Comunidad Autónoma ha

asumido competencias sobre la administración de la administración de

justicia dentro del respeto al estatuto jurídico de ese personal establecido en la

Ley Orgánica del Poder judicial (STC 31/2013, d 28 de junio). Al lado del

núcleo esencial del título administración de justicia –el poder judicial es único,

el gobierno del poder judicial es también único- existe un conjunto de medios

materiales y personales que no se integran en él. De ahí que las Comunidades

Autónomas puedan asumir competencias sobre estos medios correspondiendo

el deslinde entre la administración de justicia y la administración de la

administración de justicia a la Ley orgánica del poder judicial. En todo caso,

es en principio competencia del Estado, a partir de la reserva que realiza el

art. 122.1 CE a la ley orgánica del poder judicial para determinar el estatuto

jurídico del personal al servicio de la administración de justicia, la normación

relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las

condiciones de promoción interna, las situaciones administrativas, los

derechos y deberes, la responsabilidad y potestad disciplinaria, y la creación e

integración de cuerpos y escalas (FJ 3 STC 163/2012).

Son varios los preceptos impugnados: a) los que afectan a la

organización de la oficina judicial, en concreto, la prohibición de adscripción a

la oficina judicial de personal que no pertenezca a los cuerpos de funcionarios

al servicio de la administración de justicia, y la determinación por el Ministerio

de Justicia de las dotaciones mínimas de las unidades procesales de apoyo

directo. Ambos vendrían amparados por la competencia estatal habida cuenta

que la necesaria homogeneidad que ha de caracterizar el diseño de la oficina

judicial, organización que sirve de apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces

y tribunales, correspondiendo al Estado fijar las condiciones para que esa

estructura básica sea homogénea lo que incluye la determinación de las

dotaciones básicas; b) los que afectan a la dependencia del Ministerio de

Justicia y a las competencias de los secretarios judiciales, que se declaran

constitucionales, a partir de la consideración de son cuerpos nacionales de

funcionarios y no se excluye la dependencia de las Comunidades Autónomas

ni se impide el juego de la cláusula subrogatoria del Estatuto que adquiría

efectividad cuando se trate de aprobar circulares en materias de competencia

de las Comunidades Autónomas: c) la configuración de los cuerpos de

funcionarios como cuerpos nacionales cuya constitucionalidad se mantiene

por aplicación de la doctrina de la STC 56/1990, que esta sentencia ratifica; d)

los que reservan al Estado determinadas atribuciones en relación con el

régimen jurídico de los cuerpos de funcionarios al servicio de la

administración de justicia: así las autorizaciones del Gobierno para la fijación

de la sede del Instituto de Medicina legal en ciudad distinta a aquella en la que

se encuentra el Tribunal Superior de Justicia puede afectar al ejercicio de la

función jurisdiccional, pero no existe impedimento para que la cláusula

subrogatoria pueda operar en el caso del establecimiento de institutos de

medicina legal en las restantes ciudades del ámbito del Tribunal Superior de

que se trata; el procedimiento de determinación las normas generales de

organización y funcionamiento de los mencionados Institutos, que habrá de

hacerse por Real decreto, es esencial para el mantenimiento del carácter de

cuerpo nacional de los médicos forenses, las facultades de aprobación de

normas sobre la información que debe obrar en el registro central de personal

funcionario están reservados al Estado para mantener el carácter propio de

cuerpo nacional; la atribución al Estado de la competencia para convocar las

pruebas selectivas y su resolución, la fijación del porcentaje reservado a

personas con discapacidad, la elaboración de las bases de la convocatoria, el

nombramiento de los miembros de los tribunales calificadoras derivan de su

condición de cuerpos nacionales que requiere que se reserve a una instancia

estatal sin que pueda operar la cláusula subrogatoria; la regulación de los

funcionarios interinos corresponde al Estado en aplicación del art. 122 CE,

también el nombramiento de os funcionarios de carrera y la competencia para

acordar la pérdida de condición de funcionario en cuanto afecta a la

adquisición y pérdida de la condición de funcionario de un cuerpo nacional; la

duración y horarios de la jornada de trabajo, las vacaciones, permisos y

licencias, cuya fijación corresponde al Estado como consecuencia de su

condición de cuerpos nacionales, las relaciones de puestos de trabajo y los

requisitos para la provisión etc…

De todos los preceptos impugnados en ambos recursos, sólo resulta

declarado inconstitucional y nulo por la STC 224/2012, de 29 de noviembre,

FJ 7 b), el apartado 1 de la nueva disposición adicional quinta de la Ley

2/200, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil en lo que respecta a la atribución

al Ministerio de Justicia de las oficinas de señalamiento inmediato pues el

art. 438.3 LOPJ atribuye esta competencia al Ministerio de Justicia y las

Comunidades Autónomas en sus respectivos territorios, sin prever tal

exigencia que no puede ser justificada en razones de homogeneidad del

sistema pues a tal finalidad responde el informe del Consejo General del Poder

Judicial.