FACULTAD LATINOAMERICANA D E CIENCIAS SOCIALES SEDE MEXICO

PROCAMPO : PROYECTO DE LA ESTRATEGIA l?IICONOMICA

Y DE LAS CIRCUNSrTANCIAS POLIrTICAS

l'esis que para obtener el grado de Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos presenta:

Ignacio M. I,~iez Sandoval

Vt5xico. D.F.

RESUMEN

INDICE

CAPITULO 1

MARCO TEORICO CONCEPTUAL 6

1 . 1 Modelos Poltico-Ecoiimicos y Soluciones Polticas a Probleinas del Mercado. 6 1.2 Conceptualizacin y Descripcin de los Subsidios. 16 1.2.1 Concepto de Subsidio 16 1.2.2 Efecto Microeconrnico de los Subsidios en Cantidad Fija. 17 1.2.3 Caractersticas de los Subsidios. 18 1.3.4 Criterios de Clasificacin de los Subsidios. 19 1.2.5 Distorsiones y Norinas de Aplicacin de los Subsidios 20

CAPITULO 2

DESCRIPCION Y ANALISIS DEL SECTOR AGROPECUARIO ANTE LAS POLITICAS DE MODERNIZACION DEL AGRO RIEXICANO 1989-1994 23

2.1 L,a Crisis Agrcola en la Dcada de los 80's. 23 2.2 Descripcin y Caracterizacin del Sector Agrcola c o i ~ ~ o I'remisa de las Polticas de i~-iodernizaciii del Agro incxicano. 35 3.2.1 Condiciones Naturales de la Agricultura Mexicana. 26 3.2.2 Restricciones Econinicas y Sociales de la Agricultura Mexicana. 28 2.3 El 1'1-oyccto de Moderilizaciii del Sector Agropecuario 1090- 1994. 32 2.3.1 Nuevo Marco Noi-inativo para la Modernizacin del Cainpo h4exicano. 35

2.3.2 Las Reforinas del Estado y el Sector Agropecuario. 37 2.3.3 Modernizacin del Rgiinen de Coiiiercio Exterior para las Actividades Agropecuarias. 42 2.4 Impacto Econinico de las Polticas dc hlodernizacin dcl Sector Agropecurio 46

CAPITULO 3

EL PROGRAMA DE APOYOS DTRECTOS AL CAMPO 5 1

3.1 Antecedentes del Prograina de Apoyos Directos a1 Cainpo. 3.2 Caracterizacin del programa de Apoyos Directos al Cainpo (PROCAMPO). 3.2.1 Objetivos que persigue PROCAMPO. 3.2.2 Periodo Trailsitorio de PROCAMPO. 3.3 Estructura Operativa y de Vigilancia de PROCAMPO. 3.4 Iinplernentacin y Puesta en Marcha de PROCAMPO. 3.4.1 Priinera Fase de Operacin: Levailtainiento del Directorio de Productores de Granos y Oleagiilosas. 3.4.1 .1 Personal de Ventanilla. 3.4.1.2 Requisitos Solicitados eil Ventanilla para la Iilscripcin. 3.4.2 La Segunda Fase de Operacin del Programa: Dictainen de Solicitudes. 3.4.3 La Tercera Fase de Operacin : Entrega de Apoyos. 3.4.4 Fase de Operacin de Control y Vigilancia del Prograina. 3.5 PROCAMPO y los Acuerdos Interilacionales.

CAPITULO 4

INTERACCION ECONOMICA Y POLITICA DE PROCAMPO 75

4.1 PROCAMPO y la Eficieiicia Econinica en la Falla del Mercado. 75 4.2 Eficiencia e Impacto Poltico de PROCAMPO. 87 4.2.1. Criterios de Distribucin de PROCAMPO. 89

4.2.1.1. Pruebas de Regresin Liiieal y Especificacin de Variables 89

5. CONCLUSIONES. 95

6. ANEXOS. 97

7. BIBLIOGRAFIA.

IIVDICE DE CUADROS

CUADRO 1 . PRECIOS Y PAGOS DE 1)ROCAMI'O PARA EL PERIODO DE 1'RANSICION

CUADRO 2. EVO1,UCION DE LOS REhlDIMIIiN'I'OS DE GRANOS BASICOS EN MEXICO Y E.IJ

C'UAllRO 3 INGRESO BR1I'TO I'OR l'ONIi1,ADA DE MAIZ Y 1'RIGO CON PROCAMPO EN DI31'ENlII~NGlA CON I>ISrI'INTOS RI~NDIMI17TN'IOS lJOR 1-IL

JNDJCE DE GRAFICAS

GRAFICA 1. ESTADOS PRODUCTORE DE MAIZ EN I:I, CICLO AGRICOLA 0-1

GRAFICA 2. ESTADOS PRODUC'I'ORE DE MAIZ EN EI, CIC1,O AGRICOLA P-V

GRAFICA 3. ESTADOS PRODUCTORE DE FRIJOL, EN El, CICLO AGRICOLA 0-1

GRAFICA 4. ESTADOS PRODUCTORE DE FI

1,I propsito de la presente investigaciii f~ i e deterniinar coino I a act~iacin

econi11ic:i del gobierno p~iedc afectar los rcsul lados elector:iles, a tr:ivts clc

polticas q ~ i c iinpacteil las variables n~acroccoiiiiiicas q~1e ~)ercibeii 10s votantes-coiis~imidorcs, f~indai~iei~talinciite el ingreso dispoi~ible.

iJi1 ste d o c ~ i i ~ ~ e i ~ t o se analiza especiflc:imeiite una h r m a de intei-veiiciii

g~ibci-i~an~eiit:iI en base al prograina de subsiclios directos al cail-ipo, coi110

poltica que busca i~ie~jorar la percepcin de los votantes-agi-colas. As C I ~~rogi-aina dc apoyos directos al cninpo (PIoliic:i clc s~ibsidios directos clcgicia por el gobierno, p:ii-a ateiidei- los problen~:is dc los

ii~crcados incon~pletos de segul-os agrcolas. De all, cluc el propraii-ia busca

rcslxildar el i i~grcso de los productores agrcolas ante la a p c r t ~ i i ~ ~ coinerci:~l

del secioi- agropecuario.

Sin embargo, auilque el prograina tieiie e01110 objetivo la atencin del iiigrcso de los prociuctoi-es agrcolas, ste no coiiducc a la elicicncia

ecoi~inica, de suerte que "mejora" cii alguiios casos (productores de ~iiitoconsiiii~o) y einpeora en otros el slritus q ~ i o SalJa del i~icrcado (productoi-es coi~~erciales). Esto resulta coiigrueiitc: con la aflriliaciii de Shepsic y LVeiiig:ist (1984) de que los polticos del gobieriio no b~iscan la eticiericin cconinica sino, la eiiciei~cia poltica.

PI

INTRODUCCION

En las sociedades contemporneas, la actuacin y desempefio econinico del

gobierno est encaminada a producir un efecto positivo en la evaluacin

poltica de los votantes-consumidores, evaluaciii que perinitir o iio al

gobierno inaxiinizar su posibilidad de reelecin o permanencia en el poder.

Y cuyo resultado depender en gran inedida de las condiciones econinicas

que imperen en el momento de la eleccin, que de alguna manera ha sido

producto de la actuacin anterior del gobierno.

La actuacin econinica del gobierno se traduce en los resultados filiales de

las variables macroeconiiiicas coino: la inflacin, el deseinpleo o el

incremento del ingreso disponible, que son algunos de los elementos que el

votante-consuinidor percibe y evalua coino producto de la actuacin del

gobierno. Actuacii~ que se realiza con apoyo de un conjunto de herramientas como menciona EIood (1984), con las que se capta informaciii e influye en el inundo exterior.

En el caso del presente estudio se plantea el uso de stas herramientas o

niejor dicho de una de las posibles coinbinaciones de herramientas: tesoro, organizacin y nodalidad en el diseo e impleinentacin del prograina de

subsidios directos al campo (PROCAMPO), como poltica que pretende "solucionar" o mejorar una falla del iiiercado; que se ha agravado por el efecto de las polticas de ajuste y inodcriiizacicin del cailipo mexicano. Tratando de crear con ello, 1111 aiilbiente de popularidad favorable para la

administracin del presidente Salinas de Gortari con lo que se asegurara el

exito de las elecciones federales del 21 de agosto.

El anlisis del desempeo econmico del gobierno mediante prograilias

sociales y productivos dirigidos a los sectores rurales, proporciona un vasta

gama de evidencias de cmo la actuacin del gobierno, tiende ins a la

eficiencia poltica cpie a la solucin de los problemas econmicos y sociales

del campo. Sobre todo, porque la poblacin rural es hcilinente in-flueilciable

por su bajo nivel de ingreso y por tanto, responde favorablemente a pequeios increinentos del ingreso disponible.

En sta investigacin se propone el anlisis del programa de apoyos directos

al campo (PROCAMPO), coiilo uiia actuaciil del gobierno encaminada en la bsqueda de popularidad en el sector rural; mediante el increi~iento

marginal del ingreso de los productores agrcolas de a~itocoiisuino

principalinente.

As, para determinar los objetivos de la actuacin del gobierno en las sociedades conteinporneas en el primer captulo se hace una revisin de dos

modelos tericos que explican el comportamiento racional del gobierno, que

tiene como nica finalidad la inaximizacin del voto. Por lo que ste

coinportamiento del gobierno, slo ve el beneficio social coino un medio no

coil~o un iin. Y por otro lado en este misino captulo, se da una descripciii

terica de los subsidios como instruineiito para cuinplir los objetivos polticos dcl gobieriio.

En el segundo captulo, bajo las lentes conceptuales de los modelos politico- econinicos y de fallas del iiiercado, se analizan las causas y los efectos que

produjeron la modernizacin del sector agropecuario.

En el tercer captulo, se busca la conexin del programa de subsidios

directos al caiilpo (PROCAMPO) con las polticas de iilodernizacin del agro mexicano emprendidas por la administracin del Presidente Salinas de

Gortari, a travs de la descripciii y caracterizaciil del prograina.

Descripciii que servir de base para el balance final del cuarto captulo, eil

el que se analiza el efecto econinico y poltico del prograina de subsidios

directos al cainpo (PROCAMPO).

CAPITULO 1

MARCO TEORICO-CONCEPTUAL.

1.1.- MODELOS POLlTICO-ECONOMICOS Y SOLUClONES POLITICAS A PROBLEMAS DE MERCADO.

El estudio y anlisis del coinportamiento del gobierno en su desempeo

poltico-econinico en las sociedades conteiilporneas puede respaldarse

tanto por la concepcin de los modelos poltico-econinicos, basados en la

teora de la eleccin social; coino en la tradicional coilcepcin oi-todoxa de la

intervencin gubernaiilental para solucionar las fallas del mercado en la

bsqueda de la eficiencia econinica.

En el enfoque de los nod del os poltico-econmicos los votantes- consumidores evalan el desempeo del gobierno y con ello, la oportunidad

de que este permanezca en el poder; que en general depende de las

condiciones econinicas que imperan en el momento de la eleccin y que

han sido producto de la actuacin anterior del gobierno. De ah que desde

este enfoque, el Gobierno busca inanipular la economa con el propsito de

permanecer en el poder; maxirnizando su funcin de utilidad. Entendiendo la

inaximizacin de la utilidad, coino la maxiinizacin de la funcin de

felicidad a lo largo del tiempo, que depende de la maxii~lizacin del voto y la

maximizacin de la funcin ideolgica coi110 caso especial, Frey y Lau

( 1 968)' Este tipo de coi~ipoi-tamiento del gobierno ha coilducido a alguiios

I1-'rey (1979) iiicncioiia qiic la litilidad que los polticos del gobicriio reciben por estar eii el poder, es teiier la oportliiiiund dc ciiiiiplir siis piogrniiias poliicos. "l'olitoiiiclric of de Goveriiiiieiit Bcliavior i i i a ll~.iiioci-acy ". SLWII .J. I!/'E:'L'oIIoII~~('s 1979. I?sta aliiiiinciii podi-i;i coiisideise v6lidad solo paicinliiiciilc, ya qiic coiitciii!>l:i i i i i r i 1 i : i i . i ~ tlc I;i Iliiiciii de iirildad del gobici.110. Siii eiiib;ii-go, rio sc debe olvitlai- cliic los

autores a pensar que los ciclos econinicos son producto de la actividad

poltica del gobierno .2

En el caso de la visin ortodoxa, las fallas del mercado sirven coino

justiIicaciii de la intervencin gubernainental.3 Bator (1958), Bauinol (1 965), Head (1962) y otros4 proponen que la presencia de externalidades, la insuficiencia en la oferta de bienes pblicos y en general, la existencia de

todo tipo de fallas del mercado sirven para explicar el papel del gobierno eii

la econoina.5 Por ejemplo, la coercin gubernamental puede resolver el problema del gorrn (ii-ee rider), disminuir los efectos dc terceros (externalidades), regular los monopolios naturales y adeii~s, restablecer la competencia en los mercados o sustituirla.

Sin embargo, a partir de la incorporacin de los rnodelos de burocracia,

regulatorios, de instituciones legislativas, de los enfoques de polticos y

burcratas elegidos por grupos de presin y de los modelos de ilusin fiscal,

al enfoque ortodoxo de fallas del mercado, se ha planteado que las

soluciones polticas a los psobleinas tlel mercado no necesariamente

conducen a la eficiencia econinica."

agentes dcl gobici.iio iic!icii otros objetivos coiiio: el prestigio, el stnttis soci~il, las ieti-ibticioiics ~)cc~iiiiari;is. CtC. ? ~ r c ~ , B.S. "I'olitico-licoiioiiiic Models niitl Cyclcs ". Joirrlrirl i!f'Pnhlic K C O I ~ O I I ~ ~ C . ~ Y (1978) .

Sliepsle y Weing~ist (1984) iiieiicioiiaii q ~ i c csitcii iina fall;i dc iiicrcado c~iniido el cquilibi-io del iiicrcaclo es ineficiciiie. " I'olitical scjlulioris to Mnikct I'iobleiiis", Tlic :lnrericiill politiciil Scielrcc Kcvie~i~. C'ol 75, 1984. pp.20. "Sliepsle y Weiiignst. " I>olilical solutions to Miiiket I'roblciiis". Tlrc Allrericrrlr g)olitirril S~.ielrce Rcviciv. C'ol 78, 1984. pp. 4 17 ' Ob. cit. pp. 417 " Ibid.

Las soluciones polticas en el niejor de los casos pueden suponer ganacias en la eficiencia pero, tainbin pueden empeorar las fallas del mercado. Sin

embargo, el tema comn en estos modelos es que los actores polticos no

reservan un lugar especial para la eficiencia econmica en sus soluciones. Es

decir, los actores polticos reaccionan o se anticipan a los reclainos de su

electorado sin discriminar entre fallas del mercado o eficiencia del mercado.7

La afirmacin de que los polticos del gobierno reaccionan o se anticipan a

los reclainos de su electorado, no es excluyente de los modelos poltico-

econmicos, que como se mencion, supone11 un gobierno que acta sobre la

economa en funcin de las percepciones que tiene su electorado. Actuacin

sujeta. por una parte, a las restricciones polticas, entendiendo esta coino la posibilidad de reeleccin o permanencia en el poder;g y por otra parte, regida

tambin por la existencia de restricciones econmicas, que en general,

determinan como los instruinentos de poltica afectan la economa; y por ltimo las restricciones legales y adininistrativas, en particular la existencia

de las burocracias, que es el elemento caracterstico de los gobiernos

contemporneos. Burocracias que en la mayora de los casos se resiste a

cambios estructurales en los programas de gasto, tanto como sea posible, y

que por lo general tiene un continuo inters en el creciiniento de la la

iiiversihn pblica.') 1-Iaciendo la a aclaracin, que este planteainiento es vlido slo para la burocracia tradicional, dado que en el caso de algunos

pases latinoamericanos, ciertos sectores tcnicos de la burocracia 11an

promovido sustanci;iles cambios estructurales en el gastos pblicos.

Ibid. 8~ntei idiendose por periiianencin de u i i iiidivitluo o ~ ~ L I I I O e11 el poder, tlepeiidiendo de si es pei-iiiitida la resleccin de manera formal. r re^, B. S. "I'olitoiiietrics 01' Governiiieiit Beliavior ti ii I-)eiiicracy".Sc(~~~ Jolrnrtll Ecoriolnics 1979. pp. 3 1 1 .

Sin embargo, la diferencia bsica entre el enfoclue dc fallas del mercado y los

inodelos poltico-econmicos se establece a partir de los diferentes niveles

de agregacin, siendo los primeros un claro ejemplo de inodelos microeconmicos mientras que los inodelos poltico-econn~icos se refierei-i

ms al mbito de las variables macroeconn~icas. No obstante esta

diferencia, lo que s es comn a ambos inodelos, es que la actuacin del

gobierno en su desempeo econmico est encaminada a emitir sefiales lo

suficientei~~ente perceptibles para el electorado, que no necesariai~iente

significan que se ha increinentado la eficiencia econmica o se ha corregido

satisfactoriamente la falla de mercado.

Si bien es cierto. que la inaximizacin del voto es vista como una restricciil

externa a la unidad global de decisin denominada Gobierno, y que como se

menciona en los modelos poltico-econinicos, limita o presiona su

actuacin, con la nica finalidad de la bsq~ieda de popularidad.10 Tambin

es importante, aclarar que existen restricciones internas en torno al gobierno.

Estas restricciones internas son todas aqullas que nacen dentro del gobierno

coino unidad decisora. El gobierno no es una unidad slida, sino ms bien es

un coilglornerado de subunidades tales como el ejecutivo, el gabinete, los lderes del partido, las diferentes categoras de los miembros del partido, etc.

Tales unidades tienen intereses especficos pero, al mismo tiempo todos ellos

tienen un inters comn que es permanecer en el poder. Por lo cual, forinan

i"l:ii el pr~:sc~itc cstiiclio se coiicibe a I;i ~x>l>~il;ii.ici;id coiiio I;i l~crccpciOii frivoi.ablc o iio del clccioriido coi1 respecto al ciesciii!,co del gotiicrno, priiicilxiliiientc eii el aiiiliiio ecoiimico y que se coiicrctizn e11 los resultados clcctoi.iilcs. Atiiiq~ic se dcbc acl;ii.ar rluc Iii 11o1xilarirl:id del gobici-ti taiiibikii depeiidc de factorcs 110 ~1coiiiiiicc~s coiiio: es~111~1;~lo~ de po1tic.n iiicrna, la iiilluciicia de politic:i externa, etc.

una coalicin con una tpica mezcla de convergencias y divergencias de

intereses.' l

Este plantean~iento de la existencia de subunidades en el gobierno, permiten

percibir que las solucioi~es polticas tanto de las fallas del mercado, coino del

desempeRo de la economa en general tratado por los inodelos poltico-

econmicos, no siempre conducen a la tan mencionada eficiencia econmica.

Esto es generalmente explicado por los altos costos de negociacin entre los

diversos agentes que intervienen en la solucin de los pi-obleinas econn~icos

y que de hecho condiice11 i ~ i i s a una eiiciencia poltica que a una econmica.

Es claro por tanto, que las polticas del gobierno se conducen

estratgicamente y concentran su atencin en la restriccin crucial de la

reeleccin digase de un individuo o partido. Por tanto, cuando la corriente de

popuiaridad del gobierno es ins grande que la que se coilsidera necesaria

para ganar, el gobierno tiene la libertad de emprender polticas que

incretnentan su propia utilidad. Por otro lado, si su nivel de popularidad es

inuy ba-jo, el gobierno por iniedo a perder las siguientes elecciones emprende polticas que increinentan su oportunidad de ganar.

De ah que las variables de las que depende la funcin de poltica podran

estar muy relacionadas con el gasto pblico en sus diferentes modalidades ( transferei~cias al consuino, inversin pibljca, etc.), impuestos y el uso de al mci-los algn otro instruniento coino tasas salariales o einpleo en el scclor

I rey, ,iiicl J . Lnii "Towaidb a Mntlic~ii~~tical Modcl of (;\lei-nirieiit Belinviour". Z~.it.\clrrift f l ir ,Yrrtinrrirliihu~ro~rric. 28 (1968) Y)]). 360. I 2 ~ r e y , R . S. "l'olitico-Fcoiioinic Muiiel". ./oirrlrrrl c!f I'uhlic Ecorroniict Y (I9?8).pp. 205

En general, existen algunas evidencias de que el gasto pblico se incrementa

antes de cada eleccin, sobre todo cuando el gobierno no confia en ganar las

elecciones.13 As se ha comprobado que un increinento en las transferencias

a las familias tiene un efecto positivo sobre la posicin poltica del gobierilo,

Tufte (1974).14 Esto es iinplcitarnente explicado por todos los estudios que contemplan el creciiniento en el ingreso disponible coillo uno de los

determinantes en los resultados electorales. Por lo tanto, esto implicara que

el bienestar social, coino afirman los inodelos poltico-econmicos, no es

visto como un fin del gobierno, sino coino un inedio para inaxiinizar su

utilidad.15 La pregunta que surge de este planteamiento es en qu medida la

actuacin fiscal del gobierno afecta directamente su nivel de popularidad y el

xito de las elecciones.

Por tanto, bajo los planteamientos de los modelos poltico-econinicos se puede suponer, un gobierno inoilopolista de la autoridad pblica que tiene

varias ventajas en coinparacion con los partidos de oposicin, pero la iiis importante es que el gobierno puede influir en el curso de la econoilia antes

de las de elecciones.i6 Adems de, la posibilidad de cierto poder de

discrecin del gobierno y de coalicin de los partidos en contra de los

votantes, especialmente en periodos electorales; lo que en general, daran

I3Frey (1979) menciona que todos los tipos de gobiernos representativos en los pases y periodos estudiados hasta 1975 eiiiprendieron polticas expansivas cuando teiilian no ganar las sipiiientes elecciones. "Politometrics of Governnient Behavior in a Deinocracy". Scurt Jocrrrtrrl Econorttics 1979. pp 3 17. 1 4 ~ r e y , B. S. "Politico-Ecoiioriiic Model". JocrrrirrI (J'Plrblic Econoniics 9 ( 1978). pp. 205 I 5 Esta es la posicin brisica de la Econonia Poltica o del ncercniiiiento de eleccin pblica que es una de Ins visioiies de la ecoiioiiin iiiodeiiia dc coiiio pioiiiover el bicriestnr tle la poblaciii eii la socicdnd y cllie por tanto coiisideraii al gobiei-iio conlo iiiia parte eiitlogcii:i tlcl sistciiin poltico ecoiiiiiico. Fiey (1979). "l'olitoiiietrics of C~overiiiiieiit Bcliivior in a Ilciiiocnicy". Scurr .lollrrrrrI Econorriic.s 1979. pp309. 16,4 tiav2s de Ins clrisicas Iicrrniiiiciitas dcl gobierno, coiiio: tesoro, iiodnlidad, orgaiiizaci

relativa autonoma dc decisin al gobierno con respecto a su elect0~~do.17 Sobre todo, pensando en que el riesgo de una derrota electoral es lniniina, es

decir, su en el poder bajo estos s~ipuestos est asegurada.

Con la salvedad de que esta relativa autonoma, se plantea distinguiendo de

una inanera ms desagregada, las diferencias entre casos especficos dc

polticos del gobierno, como los legisladores y el presidente.18 Moe (1990) menciona que los legisladores dependen de los restriilgidos intereses geogrficos de sus distritos y estados, siendo por tanto sumamente sensibles

a los reclamos de grupos especiales de inters. Mientras que el presidente,

dado su heterogneo electorado nacional no a tiende a reclan~os especiales,

sino que acta y reacciona en trminos ms globales sobre los probleinas

sociales y de inters. Aunque estas afirinacines, son completamente vlidas

para las democracias occidentales, sobre todo pensando en la reciprocidad

poltico-votante, y por lo tanto, no se apegan completamente a la realidad

latiiloainericana; stos planteamientos pueden apoyar que de alguna inanera

el presidente o el relevo del presidente en el caso de partidos tiene que

atender a un electorado sumamente heterogneo sobre todo en perodos

estratgicos previos a las elecciones. Sin olvidar que en el caso

latinoamericano, posiblemente tengan ms peso algunos grupos espectlcos

de presin.

Considerando las afii-iliaciones anteriores, la eleccin le poltica a

emprender por los polticos del gobierilo est en funciii bsicamente de

l ' l ~ e i . Frcy, B. S. "l)li:oiiietiics of (;ovcriiiiici!t Ucliivior iii a Dcrncracy ". .Scrrn Jouri~rrl Ecor~o~l~ icv 1979. pp 3 1 1. I X ~ s t a nlii.ni,icin se refiere a est~idios realizados eri democriciiis occidciitales coiiio la de los E.U.A. Moe, T. M. " f'olilicl Iiistit~iiioirs: Tlic Ncglcctcd Side of tlie Story". Jorrrirrrl rfLrr~v rirrrl Orgrririzrrtioir. Vol. O. Special lssue 1990.

beneficiar a su electorado priinario o base, antes que distribuir de ii1anei.a

j~ista y equitativa el bienestar social a toda la pob1acin.l" Toiiiando en cuenta sobre todo, que los polticos son adversos al riesgo y que por lo tanto,

tratan de asegurar que su concurrencia electoral les sea tiel en las siguieiites

eleccioiies. Esto implica, que el efecto de uiia poltica iinpoiidr costos y

conferir beneficios sobre varios grupos del electorado, pero sobre todo, se

tratar de que la poltica elegida centralice beneticios al electorado priinario.

As, los polticos del gobierno eligirn aquella poltica que les asegure una

inayor cuota de votos de su base electoral, con el nico objetivo de permanecer en el poder. Esto reafirma el supuesto de que el incremento del

bienestar de un sector del electorado no es un fin sino u11 medio en la

bsqueda de popularidad y que visto desde el enfoque de hllas de inerc~ido,

estas soluciones polticas a los probleinas del mercado se vincularn ms con

la eficiencia poltica y no con la eficiencia econrnica. Eficiencia poltica

relacionada con la inaxiiiiizacin del voto.

Shepsle y Weingast (1984) afirman que la eficiencia poltica, en el caso de los legisladores, se conduce a travs de la centralizacin de los beneficios a

su electorado geogrfico especfico, i~iientras que los costos los distribuyen

entre el total del electorado a travs de la geileralizacii-i de iinpuestos. Siii

embargo, este plailteaiiliei~to se tiene que refori-i-iular el1 el caso del

presidente o del caildidato del inisino partido para ese puesto de

repre~entaciil ,~~~ que COIIIO se iiieii~io~i est sujeto, por lo iiienos

' " ~ o x , G.W , McCubbiiis, M.D y Siillivaii. T. "l>oIicy Clioice as aii Electoral Investiiient". Sociuf Clroice c11ir1 Welfrrre ( 1 984 ) 1: 33 1-242. 7 0 ~ n el coiitcxto iiicsicano, tciidiia que viiicularse el proceso de sucesiii precidericial coi1 el alto peso de dzcisiii dch In liyir;i del !~i.c>sideiite rii turiio. i ti.iivC.s de la iiiaqiiiiiaia del partido.

temporalmente, a un electorado Iieterogneo nacional; por lo que tendri que

centrar su atencin en las polticas que expandan los beneficios en el inayor

niiiero posible de su electorado y concentren el mnimo de costos en

algunos grupos o sectores. Toinando en cuei-ita, que los polticos so11

adversos al riesgo, atendern priinero a su base electoral.

Si los polticos pretenden ins la eficiencia poltica que la econmica, la

poltica elegida por tanto, puede tener un coiijunto de posibilidades en los resultados del problema, que en alguiios casos puede acercarse a la eticiencia

o en el peor de los casos puede empeorar la falla del rnercado. Esto

depender tanto de las interacciones dc los agentes polticos, coino de s ~ i s

percepciones o de los recursos empleados en la solucin de la falla. Estas

tres consideraciones estn estrechamente vinculadas, pero tienen coino eje central los recursos eiiipleados o herraiiiientas del gobierno para solucionar

los probleiiias pblicos, Hood (1983). Herraiiiientas que el gobierno utiliza tanto para captar iiiforinacin del inundo exterior, corno para producir algn

efecto o inipacto deseado en el inisnio.

Es general, los polticos del gobierno, en la bsqueda de la eficiencia poltica

a atravs de la solucin total o parcial de la falla del mercado o en general de

una siinple iiiejora del status quo, se apoyarn en aquellas instituciones que les asegurarn la eficiencia poltica que desean. Sobre todo, retomando el

planteamiento de Moe (1990) que airina que las ilistituciones son los mecanisnios por medio del cuales se disininuy'eii los conflictos entre 10s

ganadores y pei-dedores por la poltica elegida (mitigan la accin colectiva), siendo qi.ie los perdedores iio acc1itarai-i los costos por su propia volunlcid o

bien, tambin es coinn ideiitificcir a las institucioiies coino armas cle

coercin y redistribucin. Estos planteamientos se refieren tanto a las

entidades organizacionales, coino a los acuerdos legales.

De tal suerte que los polticos del Gobierno, buscan los iiiecanisi~~os de

control y vigilancia de los aparatos adininistrativos y burocrticos , para

poder realizar de manera eficiente sus objetivo. Iinplementando, supervisiones de tipo patrulla de polica, o bien del tipo de alariiia de

bomberos,21 de acuerdo a sus preferencias y recursos; o en general einpleaii

una combinacin de ainbos tipos de vigilancia. En el caso de la supcrvis6n

del tipo patrulla de polica se utilizan iiiecanisinos coino lectura de

docuinentos, comisiones de estudio, observaciones directas, etc; i~iientras

que con el procedimiento de alarmas de boinberos se establecen detectores

que indiquen donde existeii violaciones se incorporan agentes interesados

en el funcionainiento de la poltica que puedan encender las alarmas.

La in~portancia del bueii deseinpeo institucioiial que ejecutar la poltica depende de cubrir los objetivos en los tiempos precisos y eii las cantidades adecuadas, as coino el inanejo poltico de los grupos perdedores y de no beneficiados por la poltica.

Sin eiiibargo, el coiiiportamiento del Gobierno en su proinocin de

popularidad a travs de polticas y programas expansivos-inflacionarios se lia

visto modificada por algunas restricciones econinicas externas e internas

cii el contexto de globalizaciri ecoiiinica. Esto Iia conducido a1

I-cdi~iie~isionainieiito del presiip~iesto, a travs de polticas espccflcas quc iio

2 ' Lupia, A. y McCul~biiis, M. D "I,euriiiii_= Ft~oni oversiglit : 1:ii.e Alarriic aiid police Palrols Rccoiistr~ictcd". Tlre Jorrr~r

tienen un verdadero caricter de polticas expansivas. Sino iiis bien, un

efecto inarginal en el incremento del bienestar social (medido por el ingreso), pero suficienteiiiente perceptible por el electorado.

1.2.- CONCEPTUALIZACION Y DESCRIPCI~N DE LOS SUBSlDIOS

1.2.1.- Concepto de subsidio

El concepto de subsidio por sus inuclias connotaciones y por su uso

generalizado, puede causar serias dificultades en su definicin. Esto I-ia sido

producto de la riinplia gaina de subsidios aplicados en las econoinas

i~~odernas; que liasta hace poco tiempo se caracterizaban por sus airiplios

apoyos a los sectores productivos y por su alto grado de proteccionisino.

As, encoi-itrainos conceptos con significados que con frecuencia se

identifican con el de subsidio, coi110 son las subveiiciones y exenciones. Sin

einbargo, para efectos del presente trabajo identificamos el subsidio coino el concepto ms general y las subvencin y exenciones coino tipos especficos

de subsidios. La diferencia por ejemplo, de los subsidios y las subvenciones con las exenciones es que los dos primeros suponen una erogacin de

efectivo, mientras que la exencin es una condonacin de algn pago u

obligacin.

IJna primera defiiiicin qiie se apcga bastante bien, al tipo de subsidio

planteado en el pi.ogr;inia de apoyos directos al cainpo (PROCAMPO), es el propuesto por I'a~il y Ronald Wonnacott, que definen al subsidio coino lo

contrario a 1111 impuesto.?: Es decir, si los iinpiiestos son cargas u

obligaciones que los particulares tienen para con el gobierno, los subsidios,

representan crditos o beneficios que los particulares reciben del gobierno.

Un subsidio por tanto, constituye por lo general, una categora de pago

monetario, del gobierno a las empresas o a los particulares en gencrtil.

Siendo que estas tra~isfereilcias se hacen a los individuos principalinei~te por

motivos de seguridad social.

Tambin los subsidios se definen como todas las clases de medidas cuyos

efectos sobre la produccin y distribucin de la renta sean semejailtes a las que resultan de los apoyos econmicos directos.23

1.2.2.- Efecto Microeconrnico de los Subsidios en Cantidad Fija.

En el enfoque inicroeconmico se considera a el subsidio directo por

superficie propuesto por PROCAMPO, coino un subsidio en cantidad fija al ingreso de los productores coino se plantea en la descripcin del progran1a.2~

Este subsidio por lo tanto, se considerara como un incremento de la renta

(ingreso) de los productores agrcolas. Que tericamente originara un desplazamiento paralelo hacia afuera en la recta presupuestara (mj.25 Y que Bajo, lo supuestos de que la canasta de consumo de los productorcs agrcolas esta coii~p~iesta por dos bienes ( X I , X?) ciiyos precios son Ply 1'. 72 Sain~ielson, .P. A . y Noidlinus. W.D. Ecorioiiii:i. phg. 96. ?- --'Enciclopedia de las ciericias sociales, phg. 174. "varian . Microeconoiiiia Iiitei-nedia. Barcelona, Espaiia, 1992. pp32. 7 -- Vaiian meiicioria que la ~ w t a ~ ~ i c s ~ ~ p ~ i c s t a i i a es el coiljuiito de ccstas que cuestaii exnctaiiieiite ni, e s decir, P I X 1 +P2X3 -111. Microccoi!o!iii;i iiitcriiedin. Bniceloiin, Ilspaiia, 1092. pp.27.

respectivamente, donde XI, representa el bien 1 que puede ser maz y X2re

presenta todos los deins bienes que consumen los agricultores, tendran los

siguientes efectos:

a) Un desplazamiento paralelo de la recta presupuestaria hacia afuera, que implicara que los productores agrcolas pueden comprar iiiia cantidad inayor

de ainbos bienes.

b) Pero adems, PROCAMPO contempla la disminucin de los precios de el inaz ( y otros granos). Esto originara una ~nodificacin de la pendiente de la recta presupuestaria, hacindola ms inclinada. Es decir, ante la

diminucin del precio, se podra consumir ms del bien 1 o destinar una

menor cantidad del ingreso a1 consuino de este bien para comprar mis de los

otros bienes.

Aunque tericamente el efecto del subsidio es positivo para los agricultores,

se debe aclarar que el nivel de impacto depender del monto que reciban los

agricultores. Sin olvidar, que con la inodificacin de los precios de los

cultivos coriteinplados por PKOCAMPO tambin se afecta negativaniente los

ingresos de los productores del campo.

1.2.3.- Caractersticas de los Subsidios.

Algiinas caractersticas identificadas que son propias de los subsidios y que

se apegan bastante bien al programa de apoyos al cainpo son:

a)'Son reali~adas por el Estado o por alguna entidad piblica local.

b) Los beneficiarios pueden ser personas fsicas morales tanto pblicas como privadas.

c) Tienen un carcter de ayuda apoyo temporal extraordinario.

d) Pueden tener fines de inejorainiento social, regiilaciii ecoiin~ica O fomento de alguna actividad productiva yo cultural.

e) Pueden ser en efectivo con cargo a iinpuestos.

En general, los apoyos directos al campo bajo estas caractersticas cuinpleii prcticamente los lineainientos de todas ellas, coino se ver en el apartado

donde se describe detalladamente el programa de subsidios al campo.

1.2.4.- Criterios de Clasificacin de los Subsidios

En cuanto a los criterios ms utilizados en la clasificacin de los subsidios

se tiene:

Que PROCAMPO por su naturaleza pueden ubicarse en los subsidios reales, dado que el gobierno hace deseinbolsos en efectivo, sustrayndolos del

presupuesto del perodo iiscal en curso; clue es coino comnmente se definen

este tipo de subsidios. Contrario a los subsidios virtiiales que son los que no

signitican croyacioiics cn dinero, ya cl~ie constituyen gastos coi1 cargo a

iinpuestos coino los correspondientes a ingresos mercantiles, renta e

iinpuestos especiales, tambin pueden ser impuestos exteriores o de

con~ercio exterior.

Por las repercusiones que ocasionan, los subsidios se clasifican en directos e

indirectos. Los primeros son aquellos que reciben los beneficiarios que los

solicitan y en ellos repercuten e11 un lapso relativamente corto. PROCAMI'O se define por tanto, como un subsidio directo.

De acuerdo al criterio funcional, el tipo de subsidios de PROCAMPO sera

ins de fomento, es decir, de fomento al sector agrcola. Adeins que, por lo

general, la mayor parte de los subsidios contribuyen poco o inucho, junto coi1 otras i-~~edidas, a fomentar el desarrollo agrcola, coinercial e industrial.

Simpre y cuando, sean acordes al problema y se realicen en los nlontos adecuados.

1.2.5.- Distorsiones y Normas de aplicacin.

Tericamente los subsidios benefician a todos los integrantes de las reas y

sectores correspondientes. Sin embargo, en la prctica se observa que un inal

diseo de iinplementacin o de inedicin de los parinetros de la poblacin

objetivo as coino la negociaciones polticas de agentes involucrados en el problema, pueden distorsionar sus efectos y por ello no cumplir con los

objetivos sociales y econmicos planteados. As por ejernplo, si las obras de irrigacin, carreteras y caininos no estin adecuadamente planeadas,

bcnelician en inayor proporcii~ a los individuos y grupos con mayor poder

econmico.

Por otro lado, si bien es cierto que en la realidad existen situaciones que

justifican la iinplernentacin de un programa de subsidios, tainbin lo es el hecho de que inucl~os de ellos suponen elevados costos, no slo en el uso de

recursos pblicos, sino que tainbin pueden generar varias clases de

ineficiencias y desigualdades econinicas que redundan en una inala

asignacin de recursos.

Actualmente, ante ajuste en rganos internacionales conlo el GATT, casi todos los programas de subsidos se ~tjustan a los siguientes criterios:

a) Considerar a los subsidios coino excepciones al comportamiento norinal del gobierno, de enlpresas y de individuos. .

b) Ser pblicos y no ocultos.

c) Ser temporales y de ser posible, autoelimii1arse.

e) Justificarse en trminos de los beneficios obtenidos.

f) Reducirse o supriinirse cuando se atene o desaparezca la necesidad que les dio origen.

PROCAMPO c o i ~ ~ o prograil~a de subsidos slo cumple parcialinente stos planteanlientos del i i~cisoa al c, dejando demasiado abierto el posible corte poltico en los incisos e yJ:

CAPITULO 2

DESCRIPCION Y ANALISIS DEL SECTOR AGROPECUAlilO ANTE EL PROYECTO DE MODERNIZACION DEL AGRO

MEXICANO 1989-1990.

2.1.- LA CRISIS AGRICOLA DE LOS 80's

La dcada de los 80's represent uno de los perodos ins crticos de la

econoina mexicana en su conjunto, una econoina que haba puesto sus expectativas de desarrollo en la explotacii-i del petrleo financiado

bsicamente con prstamos externos. Sin embargo, todas las expectativas

de desarrollo se ven derrumbadas ante la drstica cada de los precios del

petrleo y el considerable increiiiento de las tasas de inters

internacionales,26 lo que finalmente colapsa a la econoina mexicana;

desencadenado la mayor crisis financiera de su historia. El ao de 1983 marcaba por tanto, el punto de inflexin entre los aos de abundancia del

Booin petrolero y el perodo de los grandes desajustes ii~acroeconmicos de la economa mexicana, en el que fueron comunes los elevados ndices

inflacionarios, las constantes devaluaciones, los bajos iiiveles de inversin pblica y privada, el constante incremento en el desempleo y los altos

dficits en sector externo y en el sector pblico.

La crisis econmica afect a todos los sectores productivos de la econoina

y como era de esperarse agrav la situacin del sector agropecuario, que ya

' G ~ ~ precio riiuiidial del pctrclco paso de 3G 49 clolares eii 198 1 a 29.3 1 eii el prinicr triiiieslre de 1983 y las t : im de iiitcrs preferencinlcs cii los E.IJ pas de 17.84 U/;) eii 1

de por s, manifestaba iin serio rezago en relacin a los otros sectores tle la

econoina.

Los aos de auge del sector agrcola que asoinbraron al niundo por sus

elevadas tasas de creciiiiiento del 6.1% entre 1947 y 1965'7, conocido como

el llamado "Milagro Agrcola Mexicano", haba pasado a la historia. Ahora

slo quedaba la dependencia aliinentaria, que se manifest desde finales de

los aos setentas, cuando el creciiniento agrcola fue apenas del 0.8% anual,

inferior al 2.5% del creciiniento deinogriifico, producto de la larga recesin

que afecto a la agricultura en el periodo 1966-19762X. No obstante que el sector agrcola encontr iin leve alivio al recuperar su dinainisirio durante el

breve lapso de 1977-198 1, al crecer a una tasa promedio de 5.9% anual cn trminos del Producto Interno Bruto, por efecto de las polticas de apoyo al

sector agropecuario que se generaron a partir del excedente de recursos

provenientes de la venta de petrleo y el endeudamiento externo.

Sin eiribargo, en el ao 1982 coiiio consecuencia de la crisis ecoiiinica

global, se volvi a recrudecer la crisis agrcola, que se inanifest en una

disminucin de la tasa inedia de creciiiiiento anual Iiasta el 0.7% en el

perodo 1982- 198729, tasa considerableinente inferior al aumento

deinogrfico que fu del 2.8% anual en este perodo.

Al desencadenarse esta nueva crisis agrcola, la dependencia aliinentaria se

haba profundizado :i tal grado que durante cl perodo 1983-1987 la

2 7 ~ ; ~ l v ; i , .los? 1,~iis. I:ii Ci-sis .Agi-icol;~ y ~\liiiiciilaiia C I I bl5sico 1082-1988. pp. I 1 . '"lbid. pp.1 1-12 11 bid. pp. 1 1

iniportacin media an~ial dc granos alcanz la cifia de 6.9 i~~il lones de

toneladas, que representaba ms del 20% del consuino interiio.30

En general, el sector agropecuario en la dcada de los 80's se caracteriz por

mostrar bajos niveles de actividad productiva, tanto en el rea agrcola coino en la pecuaria y forestal; dficits recurreiites en la balanza coinercial

agropecuaria, deterioro ecolgico visible por las reducciones de los iiiaiitos

freticos, contamiiiaciii de las aguas, erosin de las tierras agrcolas y

disininucin de reas boscosas, tanto en los trpicos coino en el resto del

pas. Sin embargo, el feniiieno ins grave en el caii~po mexicano era y sigue

siendo la pobreza; debido a que todava hoy siilxisten en zonas rurales

millones de inexicanos con niveles de iiigreso insuficientes para satisfacer

sus necesidades inniinas de aliiiientacin, vivienda, educacin y salud.

2.2.- DESCRIPCION Y CARACTERIZACION DEL SECTOR AGRICOLA COMO PREMISA DE LAS POLITICAS DE MODEIXNIZACION DEL AGRO MEXICANO.

La agricultura en Mxico es iiiuy diversa y su grado de desarrollo vara

segn las diferentes regiones del pas y la vocacin productiva de la tierra.

De ah que caracterizar con precisin los problemas del agro inexicaiio

puede resultar bastante arriesgado, es por ello que slo se resaltarn los

eleineiitos bisicos que condujeron a la modernizacin del sector agropecuario d~iraiite la ;idininistracin del presidente Carlos Salinas de

G ortari .

"'Cuiido eii C I periodo 1977179 cii q~ ic Iri iiiiporinciii tiii~ial de groiius Iinba alcaiiz In cifra de 3.8 iiiilloiics dz toiieladas que cm ya iiliiriiiriii~c por Liteiitrir coiiti'n la sobcriiiin iincioiiil. Citado por C';ilvri, J.1,. cii ('i.isis Agrcola y Aliiiiriii:ii.ia cii MCxico 1083-1088. pp. 13

Caracterizar a la agricultura mexicana iinplica, por tanto, resaltar los factores

estructurales que explican su dinmica de desarrollo, y que van desde las

condiciones naturales (geogrficas y cli~natolgicas) hasta las restricciones econmicas y sociales (grado de desarrollo tecnolgico y productivo, marco institucional, jurdico, ect, ).

2.2.1.- Coiidicioiies Naturales de Iii Agricultura Mexicaiaa.

Definir a la agricultura nlexicana desde el mbito geogrfico, es bastante

desalentador, sobre todo al definir su vocacin agrcola, la cual segn

algunas apreciaciones es bastante limitada; considerando sobre todo, que el

50% del territorio iiacioilal es desrtico, el 75% es inontaoso y que el 30%

est por arriba de los 1,800nietros sobre el nivel del mar, nivel que otorga

relativa seguridad a la agricultura, dado que a una inayor altura se corre el

riesgo de la presencia de factores cliinatolgicos adversos a la agricultura.31

Es por ello, que desde la perspectiva de algunos investigadores, Mxico

tiene una vocacin mucho rns forestal y ganadera que agrcola.32 As, en el

ao de 1988 de las 196 inillones de hectreas del territorio nacional, el 17'36

fueron de superficie agrcola, mientras que los bosques y selvas juntos ocupaban el 24% y 50% estuvo conformado por pastos y agostaderos.

Aunado a la liiilitada vocacin agi-icola, por las condicioiles geogrficas y c1iniatolgic:is ya descritas, tambin par:i 1988 se haba excedido la frontera

agrcola de Mxico, al cultivarse 35.2 millones de liectreas; de las cuales el

7% era superficie no cultivable esto es, tierras forestales, ganaderas

erosionadas y agrcolas mineralizadas.33 Es decir, se haban sobrepasado los

33 inillones de hectreas con regular y buen temporal y de superficie

irrigable.

En base a lo descrito hasta ahora, algunos investigadores y hacedores de

poltica agrcola afirman que Mxico no tiene una gran aptitud cerealera, o si

la tiene es muy localizada. Que en resuilieii, nos coloca en una franca desventaja conlpetitiva tanto tecnolgica como de dotacin de recursos naturales y cliinticos ante alguilos de los principales pases productores de

granos a nivel internacional. As, mientras que en Jalisco, uno de los

principales estados niexicanos productores de cereales, la precipitacii~ en

las regiones de buen y regular teinporal es de 885min. por ario; en Iowa Lino

de los Estados ms importantes de la fiaiija cerealera es de 1,489inn1.; adeins de que los das son ms largos, por lo regular e l sol sale a las cuatro

de la maana y se oculta despus de las diez de la noche, lo cual favorece el

perodo de floracin de algunos cereales. En Mxico no se tiene esa cantidad

de luz solar y adeins, no se puede dejar de mencionar que en los perodos crticos de floracin en nuestro pas se presentan una gran cantidad de das

nublados aunque no llueva. Y por si fuera poco, la calidad de los suelos de

ese inmenso cordn cerealero permite la retencin de humedad,

proporcionando una humedad relativa prcticamente constante a lo largo de

todo el ao, la ms baja es en el mes de abril 66.996, mientras que en Mxico

-'31

se tienen ineses con inuy baja huinedad relativa, coino abril con 40% y inayo con 44%.34

No obstante la deficiente o localizada vocacin cerealera de Mxico, la

inayor pai-te de la superficie dedicada a cultivos agrcolas corresponde a

cereales que ocupan el 46% de la superficie y generan el 26% del valor de la

produccin agrcola. En 1991 se sembraron 14.3 inillones de hectreas con

estos cultivos, de las cuales ins del 70% se realiz en terrenos de teinporal.3j Esta obedece en gran parte al alto peso que tienen algunos de estos cereales

en la dieta del pueblo mexicano y hasta hace poco tiempo, a las polticas de

soberana alirneiltaria. Situacin que cambi parcialmente en la concepciii

ideolgica de los hacedores de poltica agropecuaria, al pensar ms en las

ventajas comparativas que en la seguridad aliinentaria.

2.2.2.- Restricciones Econmicas y Sociales de la Agricultura Mexicana.

Aunque Mxico ha dejado de ser un pas netainente agrcola, el PIB promedio agropecuario de la ltima dcada represent el 7.9% del total

nacional, que es un porcentaje relativaiilente alto y mayor que en los pases desarrollados; por ejemplo, eil l3.U la participacin de estas actividades en el PIB es del orden del 1.8% , en Canad del 1.696, en Francia 2.8%, en Reino

Unido 1.2%, en Japn de 1.9% y en Espaa de 4.0% . Esto nos conduce a

considerar, que dado el significativo peso del sector agrcola en PIB total, la

poltica ecoilinica global debera conteniplar la situacin econi-i~ica actual

del sccror agropecuario. Sin einbar-go, es evidentc que blijo la concepciri "'~l i lva , T.J.1, " El iii;iiz cii Ii d6cad;i de 10s 90's".l'rirrrrr .Yirrr~ici.virnrr I~rler~rtrrio~ral y Criarto iV(irioira1 de :Mniu %(//J. Jol. 1993. pp. 52-53 i i - r ~ ~ ~ ~ ~ . K I , . 1 :i R?citlii.iii./;!iii>~~ i l e l Scclor Agi.opeciiiric,. Mi.sico, 1994.pp.56.

moderna de globalizacin este sector ha dejado dse ser prioritario para los hacedores de poltica.

No obstante, que la poblacin rural sigue ocupando un buen porcentaje de la poblacin nacional. De acuerdo al XI Censo General de Poblacin y

Vivienda de los 81 niilloiies de habitantes a nivel nacional, 23 inillones se

localizaron en zonas rurales; adeins de que el 26% de la poblaciil

ecoilmicainente activa se dedica actividades agropecuarias.3"

Este alto peso de la poblacin rural, para algunos investigadores y hacedores

de poltica, representa una sobrecarga deinogrfica sobre los recursos

productivos, que ha conducido a la generalizacin del minifundio y a la

atomizacin de las tierras agrcolas. Pues si en 1900 a cada mexicailo le

corresponda 2.4 hectreas, en 1990 le corresponden 0.4 hectreas de

superficie cultivable.37 Por otro lado, si se considera que ms del 5Oo4 de las

unidades de produccin agrcola tienen dimensiones de 5 o menos hectreas,

en los tres tipos de tenencia de la tierra, es decir, privada, ejidal y coinunal,3x es evidente que u110 de los problemas sociales ins graves del cainpo

mexicano es el minifundio.

Esta atomizacin de tierras agrcolas eil otros factores, ha sido para los

promotores de la modernizacin agrcola, uila de las causas de los bajos niveles de productividad del cairipo. Problema que se relaciona con los

niveles ptiinos tecnolgicos, niveles que como se sabe estn en funcin

directa coi1 el tamao de la unidad productiva, bsicainente por las

'('lbid. pp.24-29. 3 7 ~ ; o ~ i z a l e ~ , (;.J. El ciiiipo: pi-iiicipnl problciiin tic MCsico. M6xico, 1991. pp.27 'Xlhid. pp.79.

econoinas de escala que es uno de los pilares tericos de los iii.icivos

liacedores de poltica para alcanzar el desarrollo.

As, ante tal sobrecarga demogr6fica en los recursos productivos del sector

agrcola era de esperarse uii bajo nivel de vida de la poblacin rural. Tan cs as, que el 80% de las faiililias en el campo son consideradas coino pobres y

todava ms, que de acuerdo con la Encuesta Ingreso-Gasto de los Hogares

de 1984, del 19% de la poblaciii total del pas que vive en condiciones de extrema pobreza, el 70% habitan en zonas rurales; caracterizindose por sus

altas tasas de natalidad, bajos niveles educativos y de que ms del 60% de sus ingresos lo dedican al consurno de alimentos.39

Aunado al problema del minifundio y a la vocacin agrcola del campo se

sumaban tambin, los probleinas de marco reglamentario del agro inexicano

y que desde la perspectiva de algunos autores constitua la cainisa de fuerza

que no permita la libre movilidad de la inversin al sector agropecuario y

que en definitiva era considerada coino la principal liinitante de los cainbios

estructurales del campo inexicano.

La Ley de la Reforina Agraria anterior a las inodificaciones del marco legal,

restringan la contratacin de ejidatarios con terceros para las labores agropecuarias y slo se permitan teinporalinente en la explotacin de los

recursos no agrcolas del ejido. Adems en el artculo 75 de esta ii~isinri ley se prohiba expresan~eiite al ejido la celebracin de contratos de arrei~daniicnto, de ap~ircera y cualqiiier otro dirigido a la explotacin

indirecta y por terceros dc 1 a t' ]erra. '".r'llez, 1

Por otro lado, en la Ley de Fomento Agropecuario slo se permitan las

asociaciones en unidades de produccin entre ejidos y pequeios propietarios (artculos 32 al 42), pero no se inclua a las empresas que en el actual modelo agropecuario, son concebidas coil-io la unidad inniina de cambio.

Adems que en el caso de los pequeos propietarios la asociacin no estaba

contenlplada en la ley y se corra el riesgo de ser acusados de

fraccionamiento simulado o de concentracin de provecho.

Tambin, persista el riesgo de que los pequeos propietarios dentro de la

ley, fueran afectados por las cercanas de ncleos campesinos de menos dc

siete kilmetros a la redonda.

Estos son a grosso modo, algunos ejemplos de las restricciones e jnseguridad que planteaba la regulacin legal del agro mexicano y que se pueden resumir

en:") a) las dificultades para la asociacin de ejidos con terceros; b) las limitaciones para la realizacin de asociaciones entre pequeos propietarios;

c) la incertidumbre jurdica en la tenencia de la tierra; d) la tutela del Estado sobre el ejido y consecuenteniente la falta de autonoma de los ejidatarios para la operacin productiva.

Estas caractersticas socieconmicas representaban verdaderas restricciones

para el n~odelo actual de "desarrollo". Restricciones que se podran traducir

en niveles negativos de popularidad para el gobierno inexicano, si al

desarrollar el Programa Nacional de Modernizacin del Carripo 1990- 1994,

" '~o i i z lez . (3.J 1;l c;iinlio: priiicipal ~ii.oblcin;i dc Mxico. Msxico, 1991. pp. 42-44.

rio se le niatizaba con uii corte social, en atencin del bienestar de la

poblacin rural.

2.3.- EL PROYECTO DE MODERNILACION DEL SECTOR AGROPECUARIO 1990-1994.

La revisin del modelo ecoiiinico de ainplio proteccionisiuo e iiitervencin

estatal, se plantea a partir del entorno inacroeconinico de la dcada de los

ochentas. As los elevados dficits financieros del sector pblico, producto

de una participacin activa del Estado en la proinocin del desarrollo, el

deterioro en los trminos de intercambio y el increinento en los costos del

servicio de la deuda planteaban una redefinicin en la poltica econinica

nacional.

De ah , que plantear el nuevo esqueina de modernizacin del sector

agropecuario se contextualiza dentro del ajuste global de la economa en su conjuiito y no coi110 u11 proceso desarticulado. Adeins de considerar el alto peso ideolgico de los nuevos cuadros de tecncratas y polticos de la

administraciii de Salinas de Gortari, que contrariamente a lo que afirma

Moe (1 990) fueron los que cond~ijeron la reduccin del gasto pblico.

Esta niodernizacin iinplicaba terminar con los viejos planteamiento de poltica agropecuaria, que se haba basado en una frrea iiitervencin estatal

en los mercados agropecuarios, que subsidiaba a los insumos y daba una

amplia cobertura de proteccin coii~ercial.

Por tanto, bajo la necesidad de lograr el saneamiento de las finaiizas pblicas se limitaron los recursos presupuestales disponibles para favorecer la

capitalizacin del campo. La inversiil pblica se contrajo drsticaincnte y los recursos destinados a financiar organisinos y empresas de fonlento al

campo tambin disminuy.

Surge as, desde principios de los aos ochentas, el reto cle alcanzcir el

"desarrollo" del sector agropecuario sobre nuevas bases, esto es, iiicdiaiite

una inayor integracin a la econoina internacional, que se proinueve por una

participacin ins activa del sector privado en el mbito de la produccin y

que se respaldara por entidades y organisinos pblicos ins eficiei~tes;

sustentados en la claridad de las seales de poltica econinica y en la

certidumbre del entorno tnacroecon~iiico, coino menciona, Tellez (1 994). Esta afirinacioiies seran el punto foca1 donde se refleja de inanera plena, la concepcin ideolgica de los polticos y burcratas proinotores de la

inodernizaciii del sector agropecuario.

As que desde la visin de los polticos y burcratas encargados del diseo

de la poltica agropecuaria se requera, proceder gradualmente con un

programa global de ajuste estructural en el sector agropecuario en el mediano y en el largo plazo se requera atender y modificar:

a) La comercializacin, en la que se deba promover la salida paulatiiia de las instancias g~iberiiamentales de coiiiercializacin y su eventual sustitucin

por agentes privados.

b) Era iii-iprescindible desincorporar los activos productivos y entidades del sector pblico directamente vinculados con la produccin o servicios al

sector agropecuario, salvo aquellos que por fallas de mercado o

externalidades fuera indispensable la intervencin del Estado.

c) Se requera la eliininacin de trabas que exista11 en los distintos mbitos de las cadenas productivas, as coino 12 liberalizaciii de los precios de los

iiisumos y adeiiis de que se tratara de hacerlos coinpatibles a los precios

internacionales.

d) Era iinpresciiidible proinover la iiiversiii privada nacional y extrai!jera en el cainpo coino vehculo para su capitalizacin e internacionalizacin. As

mismo, el sector privado podra participar ms eri los servicios de

investigacin, desarrollo, asistencia tcnica y extensioiiismo a travs de

incentivos financieros y laborales que favorecieran la vinculacii~ entre

ofcrente y deinandante.

e) En cuanto al tinaiiciainiento y seguros agrcolas, este se debera adecuar a los productores dependiendo de su nivel de irigreso y de su potencial

productivo.

f) Y como punto prioritario, se requera modificar el marco jurdico para dar certidumbre en la tenencia de la tierra.

En resumeii la actuacin poltica de los agentes del gobierno se centr en tres

zspectos, que sirvieroii de pilares 1 1 la iiioderi?izacin del sector

agropcc~i~u-o: priiiiei~o, les inoditicacioiies cii el iiiarco rcgliiiieiitario 1eg;ll

del campo, especficamente las modificaciones al artculo 27 constitucional;

segundo, la redefinicin del rol del Estado coino proinotoi del desarrollo

agropecuario; y tercero, la apertura comercial que se inicia con la entrada de

Mxico al GATT y se consolida con el Tratado Comercial de Amrica del

Norte. Que en general, implicaron la elecciil de instituciones polticas que permitieran el cainbio estructural tanto de la economa como del sector

agropecuario, definiendo mediante estas instituciones los inecanisino para

mitigar la accin colectiva o los inecailisinos de redistribucin y coercin

como menciona Moe (1990).

2.3.1.- Nuevo Marco Normativo para la Modernizacin del Campo Mexicano.

Como plantean los proinotores de la inodernizacin del sector agropecuario

con el inarco jurdico anterior a las modificaciories del artculo 27 constitucional se haba logrado "justicia" y "equidad" en el campo. Nosotros pensamos, que en el mejor de los casos, la justicia y equidad fu slo parcial o centralizada, dependiendo de los reclamos de algunos sectores de la base

electoral del partido del gobicrno como la CNC. Sin embargo, bajo las circunstancias actuales mencionan algunos hacedores de poltica, sta

normatividad influa ins que negativaineilte en la productividad y en el

desarrollo del sector. Al ser su objetivo fundamental la redistribucin de la tierra, descuidaba aspectos de seguridad jurdica en la tenencia de la tierra. Adeins que desde su perspectiva, la tierra es un recurso limitado y, por tanto, no es susceptible de permanentes distribuciones.

El reparto de tierras por tanto, en un inarco de pronunciado creciinieiito

demogrfico y escasez de recursos, agudizaba el fenmeno del ininifundio.

La iiialienabilidad, imprescriptibilidad e ineinbargabilidad, as como la

prohibicin de celebrar cualquier contrato de renta, aparcera, asociaciii y

dems actos que tuvieran por objeto el uso por terceros de la tierra ejidal diticultaban la capitalizacin y el increrneiito de la productividad en el

campo.

Es por ello, que uno de los pasos ms iinpoi-tantes de la inodernizacin del

agro mexicano se plantea coii la reforma del artculo 37 constitucional del 6 dc eriei-o de 1992 y con la proiliulgaciii de su ley reglamentaria, del 26 de febrero del misino ao; y adicionalmente las reformas a la Ley Forestal y la

Ley de Aguas Nacionales.

La reforma al inarco jurdico agrario termina forinalineiite con el sistema de redistribucin de la tierra, garantizando la libertad de decisin y gestin de

los e-jidos y de sus dirigentes, concediendo definitividad a los derechos individuales de los ejidatarios y periiiitiendo la propiedad de sociedades lo que por fin liberaliza la celebracin de contratos y venta del ejido b i o los lineamientos inarcados por la ley.41

Mediante esta reforma, tambin se cre la Procuradura Agraria conio

rgano de asesora y de apoyo a los e-jidatarios en el ejercicio de su libertad y adems se constitiiyci-on los 'Tribunales Agrarios que establecen

procediiliie!~tos giles, sencillos y transpareiites para las nuevas relaciones eii

J I ~ l l c z . K .L . 1.o hloti

el inedio rural y que garaiitizan la correcta i~iterpretacin y ejccuciii de la iiorinatividad.42 Siendo la creaciii de estas dos instituciories, otro ejciiiplo de la necesidad de la eleccin o creaciii de las instituciones adecuadas para

conducir la poltica elegida.

Esta reforma se coinpleinent con la iinpleiuentacin del Programa de Certificacii-i de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos (PROCEDE) cuyo objetivo es dotar de certificados parcelarios y derechos sobre las tierras de uso coinn as coiilo de ttulos de propiedad de los

solares urbanos.

Es pues, bajo este nuevo marco jurdico, que los promotores de la modernizacin plantean mayor seguridad a la inversin y uiia disminucii-i

significante del minifundio, con lo que "esperaban" un incremento eii la

productividad, en el nivel de empleo y un mayor bienestar para la poblacin

rura133.

2.3.2.- Las Reformas del Estado y el Sector Agropecuario.

La redefinicin del papel del Estado en la economa desde la concepcin de

los nuevos polticos del gobierno, se cirscunscribe en la racionalizacii~ de

sus actividades como proinotor del desarrollo'^ es decir, su papel se restringe a regulador de la economa o como agente que soluciona las fallas

del mercado. Otorgando por tanto, una mayor libertad a las fuerzas del

J2~l.llc.z, [

mercado; que como la mano invisible asignan de inanera eticiente los

recursos productivos de la economa y conducen a un nlayor bienestar social.

En la administracin del presidente Salinas de Gortari se disminiiy la

intervencin giibernainental en diversos scctores, foinentando una mayor

participacin del sector privado, mediante la eliminaciil de obst6culos y

distorsiones del mercado que no permitan el pleno desarrollo de la

agricultura mexicana. Es en este contexto, que diversas einpresas estatales

que intervenan en la produccin y distribucin de productos agrcolas

fueron privatizadas, liquidadas o reestructuradas en sus Sunciones bajo estc nuevo marco de desarrollo.

Por tanto, la racionalizacin del sector pblico en aras de una mayor

eficiencia econmica se planteba cumplir los objetivos bsicos de la privatizacin y desregulacin como: a) la creacin de iiiercados coinpetitivos; b) el abrir acceso a las empresas de poder participar de los ii-iercados de capitales; c) reducir el gasto pblico; d) limitar la participacin del Estado en la toi-ila de decisiones de ciertas empresas y ; e) redistribuir el ingreso y la riqueza de una manera ins equitativa.

Si en 1989, el sector agropecuario contaba con 103 entidades y organisinos

piblicos y de participacin estatal, para 1992 slo quedaban 26 de estos. Dentro del grupo de einpresas de participacin estatal desincorporadas o

restructuradas en el sector agrcola destacan: Aceitera de Guerrero,

Algodonera Comercial Mexicana, Azcar S.A., Alimentos Balai~ceados

S.A. de C.V., Beneficiadora de Acapulco S.A. de C.V., Tabacos Mexicanos

S.A. de C.V., Triplay de Palenque, Servicios Ejidales S.A. de C.V., ctc.-i-1

Dentro de este redimensionamiento de participacin estatal destaca tambin,

la restructuracin del sisteina financiero y de seguros que atiende al campo,

para lo cual se propuso un inecailismo orientado a los productores agrcolas

en funcin directa de su grado de desarrollo, nivel de ingresos y poteilcial

productivo; con lo que se pretenda dar 1111 tratalniento especializado e

integral a los demandantes del crdito y seguros, acorde con sus

caractersticas especficas y necesidades financieras, facilitando con ello, el

desarrollo de sus potencialidades productivas. Dentro de la nueva

concepcin ideolgica de los hacedores de poltica agrcola es determinante

el potencial productivo, debido a que el nlodelo econmico global pretende

que la esfera de la produccin sea regulada por el mercado. Sin embargo, no

se descarta la posibilidad de que los grupos einpresariales financieros,

presionaron en estas inedida de poltica crediticia al campo.

As los productores capitalizados que operan dentro de la actividad

agropecuaria comercial y con capacidad competitiva en nlercados

internacionales fueron atendidos a travs de la Banca Comercial, Nafinsa,

Bancoinext y aseguradoras privadas.

l,os productores con potencial productivo alto, que requieren crditos de avo

y refaccionarios de fomeilto para consolidar sus niveles de coinpetitivida y

capitalizacin, si: cailalizaron para sil atencin a la Banca Coiliercial, FlRA u

3 4 0 1 ) . ~ i t . pp. 2 17-2 11

otras iiistiucioiies de desarrollo ( Rancoiiiext, Naflnsa y Fidec) y por Agroaseinex en seguros.

Los productores con potencial productivo medio que no tienan acceso al

crdito de la Banca Coinercial, fueron transferidos a Banrural y al

aseguramiento de Agroasein ex.

Y por ltiino, los productores que inosti-aran bqjo O n~i lo potencial productivo y que requieran convertir sus procesos productivos, fueron canalizados a

inecanisinos no propiamente bancarios, sino ms bien asistenciales iiiediante

el Programa Nacional de Solidaridad, coino institucin redistributiva.

En lo referente a instit~iciones de cornercializacin, Conasupo que liasta

1988, era la entidad encargada de la coinercializacin de los productos

sujetos a precios de garanta, disniinuy su participacin. Al inodificarse los precios de garanta por precios de concertacin a excepcin de los precios

del inaz y frijol, en los que todava participa.

Ante tales modiIicaciones, se establece por tanto en 1992 la creacin de Apoyos y Servicios a la Coinercializacin Agropecuaria ( Aserca ), una nueva iiistitucin que apoyara la coinercializacin de productos

agropecuarios, coordiiiado las actividades de apoyo a la cornercializacin

pero, con la diferencia de que no podra realizar compras de productos

agropecuarios por cuenta propia o de terceros coino lo haca Conasupo.

Coii tal r~:estructiiraciii del sisteina de coinercializacin interna, se requera

el desarrollo de uii inercado de futuros en el sector agropecuario, para

disniii-i~iir algunas de Iris distorcioiies de las cadenas de tlistribiiciii y

coiiiercializacin. Por tanto, se establecen las bases de la Bolsa

Agropecuaria que por definicin es u11 mercado de productos fsicos con

entrega en un futuro determinado. Esta Bolsa Agropecuaria funcionara

coino comprador-vendedor de ltiina instancia de los productos que en ella

concurren; es decir, la compra-venta de contratos a futuro y que adems de

poder establecer los precios en el tiempo, permitira la entrega real o

recepcin del producto fsico, garantizarido la convergencia de los mercados

fsicos y de futuros.

Establecindose por tanto, un i-iiercado donde productores y consumidores

podran cubrir sus ilecesidades de precio, financiamiento, produccin y

abasto, respectivainente, eliminando gran parte del riesgo inherente en el

proceso de comercializacin, as como las distorsiones en los canales de

comercializacin.

Dentro de las polticas de modernizacin al agro mexicano tambin se

establecieron polticas de coinbate a la pobreza coi~io instituciones con

carcter reciistributivo o que disminuyen la accin colectiva Moe (1994). Estas polticas se inaterializaron finalmente en el Programa Nacional de

Solidaridad, que se sustent con recursos liberados de la racionalizacin del

sector pblico y la privatizacin de empresas estatales. Sus objetivos de coinbate a la pobreza los cumple a travs de diferentes programas ~01110: a) los prograinas de apoyo al coi-isuino de alimentos; b) los programas productivos; c) los progi-aiiias de servicios sociales y ; d) los prograii-ias de inti-aestrilctura.

2.3.3.- Modernizaciii del Rbgiriieri de Cori~ercio Estcrior para las

Actividades Agropecuarias.

El inundo ha eii-ipezado vivir uria nueva etapa de desarrollo econiiiico

caracterizado por la globaljzacin de la produccin y el coinercio. As bajo el nuevo concepto de modernidad de los hacedores de poltica est la

globalizacin de la econonia y la competencia interriacional, que 1i motivado a los pases a especializarse cn la produccin dc bienes en los cliie

gozan de ventqas coinparativas.

"La iiitegracin y el ~oiiiercio entre enipresas trasi-iacionales, que es uno de

los factores priiuordiales de los intercambios actuales, periiiiteii adquirir o

coinpleinentar las econoinas de escalas, ainpliando los caiiales de

coinercializacin y acceso a la tecnologa", Tellez ( 1 994).

La globalizacin, coino feni-iieno ideolgico de fi i i de siglo, supone que las

posiciones autrcluicas y de aislainiento no prosperar1 en este riuevo marco

de desarrollo.

El nuevo modelo de desai-rollo para el sector agropecuario se apoyai.a por

tanto, en la iiitegraciri eilciente de la agricultura mexicana al contexto de la

econonia internacioiial planteando que la libertad de accin de los

productores, iiu debera verse coartada por las liniitaciones que iinpone Lin

cs~lue~i-ia dc pl-oteccionisn-io. I,os inercados externos of'i-ecen ei-iori-ilcs

oportunid;ides p:ira el desarrollo del sector desde la visin de los h~iccdoi-cs

de poltica agl-opecuziria, considerando sobre todo, 13s ventajas coinparativas de la agricultura inexican:~, Que en realidad soii muy limitadas por las

condiciones del mercado internacional (contraccin de la demanda, subsidios a productores agrcolas de otros pases, exceso de inveiitarios de

productos, etc.).

Forriialrnente la apertura coinercial se emprende a raz de la adhesin de

Mxico al GAT'I' en 1986, que tena coino objetivo intensificar el intercambio coinercial con sus principales socios coinerciales.

Mxico procedi a realizar el programa de apertura en forina gi-ad~ial,

primero, inici la sustitucin de pertnisos previos por aranceles. En gran

medida, los aranceles de los productos agropecuarios disminuyeron de mrs

de un 100% a un inxiino de 20% en la actualidad; y ins an, se eliminaron

los precios oficiales de importacin en todas las tarifas.45

Si en 1985, el 12% de las fracciones estaban sujetas a control y stas representaban el 35% del valor de todas las in~portaciones del pas para

1991, la participacin de las fracciones controladas del total haban bajado a 1.6% y representaban 9.1 1% de las importaciones.46

Sin e~nbargo, el proceso de liberalizacin comercial en el sector

agropecuario ha presentado rezagos en relacin con el sector industrial. Si

para 1985, el 23% de las fracciones de iiiipoi-tacin, correspondientes al

sector agropecuario estaban controladas y representaban el 79% del valor importado, para 1991 nicamente 6.37% de las fi-acciones de importacin

--- -- - -

"'l'lle~. 1i.L. La blotlei.iiiznciii del Sector Agropcciiario. MCxicu. 199-1. pp. 178. 'IOlbid..

estaba11 controladas y representaban 11.8% del valor iii~poi.tado

a g r o p e c ~ ~ a r i o . ~ ~

No obstante, el proceso de liberalizacin coinercial se concret con el

Acuerdo Trilateral de Libre Comercio suscrito por Mxico-Estados Uilidos-

Canad, en donde se apostaba todo a las ventajas coiiiparativa y una vez iils se estableca una institucin poltica que mitigara la accin colectiva.

Las consultas realizadas con los sectores productivos y los ai~lisis tcnicos

realizados por la Subsecretara de Planeacin de la SAIIH y la Oficina del

Tratado de Libre Coinercio de Secofi fijaron los siguiente objetivos eii la negociacin:

1 ) Eliminacin de todas las barreras arancelarias y no arancelarias eiitie Mxico y los E.U, con el objetivo de maximizar los beneficios derivados de una especializacin creciente de la produccin de acuerdo con las veiitqjas comparativas de cada pas; y el reconociiniento de la asimetra entre los

sectores agropecuarios de los pases.

2) Plazos largos o extralargos de desgravacin en Mixico para la totalidad de los productos seilsibles del sector agropecuario, con el objetivo de brindar mrgenes suficientes para la reconversin productiva.

3) Desgravaciil inmediata o a mediano plazo de los principales insuinos que utiliza el sectoi- agi-opeciiario.

--p.---

J7.'rcl.llcz. ti.1,. I .;i Mo

4) Mrgenes suficieiites de inaiiiobra para canalizar apoyos directos O indirectos a las actividades agropecuarias, coinpatibles coi1 10s

requeriil~ientos q ~ i e plantea el ajuste estructcir:il del sector.

5) Congruencia en los esquemas de desgravacin a lo largo de las distint~ls cadenas agroindustriales.

6) Mecanismos giles para in~pedir que los subsidios a la exportaciil de pases dentro o fuera de la regin generen coinpetencia desleal para productos inexicanos.

7) Mecanisinos rpidos para impedir que las normas y estndares de comercializacin constituyan obstculos iiljustiiicados al con~ercio o acten en forma discriminatoria para las exportaciones mexicanas.

El aspecto inedular de las negociaciones del TLC fue deterininar el programa

de desgravacin para cada uno de los productos agropecuarios en especfico.

Dentro de las negociaciones se establecieron cuatro categoras de

desgravacin para los productos agropccuarios:

Categora A ( liberacin inmediata ). Categora B ( liberacin en 5 afios ). Categora C ( liberacin el1 10 afios ). Categora C+ ( liberacin eil 15 anos ). Atendiendo a nciesira limiiada vocacin cerealera y bajo nivel tecnolgico, ~ilgi~nos (le los cercnlcs coi110 el maz y fri-jol se ubicarorl en la categora C-t.

y se apost todo a nuestras ventajas coiiiparativas en hortalizas y fi-utas tropicales.

Sin embargo, los proinotores de la modernizacin propusieron que ante las

distorsiones de los mercados agropecuarios internacionales y de los altos

subsidios de los gobiernos a sus productores agrcolas se irnplementara un

programa de subsidios directos acordes a los lineamientos del TLC. Sieiido

una de las causas por las que surge el programa inexicano de apoyos directos

al campo (PROCANIPO). Prograiila, que por otro lado acelera la apertura coi-i~ercial para algunos productos de la categora C+, conio el inaz y frijol.

2.4.- Inipiicto Econmico y Social de las Polticas de Modernizacin clel Sector Agropecua rio.

Los canibios estructurales realizados por los proinotores de la

modernizacin del sector agropecuario, durante la adniinistraciii del

presidente Salinas de Gortari, no han inostrado su efectividad en la solucin

de los probleiiias econinicos y sociales del agro niexicano.

As, un dato que inuestra nuestro estailcainieiito en el sector agrcola es el vertiginoso aunlento de las iinpoi-taciones de aliilientos. En 1986 eran de

1500 millones de dlares (mdd), para 1990 ascendieron a 4 inil 750 nidd., y en 1992 cerramos con cirras de iinportacin de G inil iiiillones de dlares.

Siendo por tanto ste, un indicador clue refleja en toda su magnitud el rezago en la produccin de alinientos en Mxico"48

4 X ~ r i ~ z , A. B. " Caduco cl MotJc.10 de Desarrollo Agiopeccirii-io" eiiticvistl n .los Liiis Calva, siiplenierito poltico y econniico. C / 1 2 0 I I I I ~ S 1111o. 23 de iriaizo de 1993.

Otro indicador importante es que la prodiiccin agrcola, que ya habd tenido

una fuerte cada en trminos de produccin por habitante entre 1982 y 1987

no ha crecido durante la actual adininistracin. Es decir, que tenemos iin

crecimiento de cero por ciento, mientras que la poblacin sigue en

a~rnento.~' ,

En el priiner seinestre de 1992 la actividad productiva del sector

agropecuai-io y forestal registraba apenas un crecimiento del l . 1 pociento, y

la balanza comercial un dficit de 230 millones de dlares. Dicho dflcit

tena quc ver con una cada del 18.2 porciento en el valor dc las

exportaciones, entre las cuales destac el caf crudo en grano (los precios iiiternacionales disminuyeron un 25.8%), el algodn y borra de algodn (los precios bajaron un 7.8 y 46.2 %), el nieln y la sanda ( sus precios cayeron u n 36.4%) que son algunos de los productos en los qiie tenernos ventajas coniparativas. Pero el dficit tambin fue provocado por cl increinento del

valor de las importaciones, registradas en un 44.1% . Entre otros productos,

se importaron 1118s de 3.3 milloi~es de toneladas de sorgo (con una erogaciii de 401 inilloiies de dlares), y las compras de de trigo y de semilla de soya se increment, respectivamente, en 90.5 y 48.4 por ciento en valor, con un gasto por los dos de 373.6 i~~il lones de dlares.-50

-

4 " ~ cit. pp. 7 . " M O ~ L I L ' I , J. "l'rocanipo y la agricultura: ipor ~ i i i campo siii cairipesiiios?". El cofi(lirrrro N o 59. UAM dicieiiibre de 1993. pp53.

En general durante el gobieriio de Salinas de Gortari se tuvo una pkrdida cn

el valor de la produccin de granos equivale a N$ 10,890 millones por ano en comparacin con el sexeiiio anterior.5'

Ante esta situacin y en coinbinacin coii los efectos del TLC se espera que

1.9 millones de productores salgan del sector agrcola,'2 De 198'7 a 1992

alrededor de 900 mil personas dejaron las labores agrcolas.

Este desalentador parioraina, se hace todava 1116s evidente a partir clcl

problema de carteras vencidas, que en los ltimos 5 aios crcci 2 iiiil por

ciento.53

Los probleinas de cartera vencida ei-i~pezaron a aflorar en el campo mexicai~o

a mediados de la dcada pasada, pero en 1989 se intensificaron; teniendo un

saldo Para 1994 eii el dbito agropecuario de N$ 8 inil 600 rriillones de pesos.j4

El problema de carteras vencidas ha sido producto de la baja rentabilidad del sector agropecuario y de las altas tasas de inters que pagan los productores

agrcolas. Pero, lo alarmante es que ste problema ha afectado a casi todos

los principales estados agrcolas: Sonora, Sinaloa, Jalisco, Guanajuato, Tamaulipas y Veracruz registraron el 58% de los dbitos vencidos con la

banca privada y 37% (71 5.4 i-iiillones de uii total de 1900 rriillones de

"Goinz, C.M.. et. al. iProc;~~iipo O Aliticanipo?. CIESTAM. UACH. octubre de 1993. pp.1. jLob. cit. p p . 2 j3L3 Jornada. Donii~igo 24 de Julio de 1994. 5 4 ~ a Jornada 3 niarro de 1904.

nuevos pesos) de los correspondientes a Bailrusal hasta el priiiier trimestre de este aos.jj

En el programa de inodernizaciil para el campo, el gobierno puso eil claro

que los ejes de la poltica agropecuaria se fincarian en la inversin privada, la apertura coinercial, las refbrmas al iilarco jurdico, etc.; que tenian coino objetivo atraer capitales de riesgo al campo. Sin embargo, este objetivo no se cuinpli, pero los efectos dc las polticas de rnoderilizacin agravaron los

problemas iliencionados ailteriorinente.

As desde la visiil de algunos lderes del Congreso Agrario Permanente, los

cainbios realizados en el sexenio propiciaron 1a profundizacin de la crisis

agrcola. Creando descontento por los crditos caros, el desinantelamiento

de las instituciones de apoyo y el fin de los subsidios tradicionales. Pero

sobre todo, se di fin a los lidcrazgos agrarios lo que represent un duro

golpe para las organizaciones agrario-electorales. Minimizando por tanto, la

posibilidad de garantizar el voto verde a travs de las tradicioiiales friliulas

del voto corporativo.j"

De ah que programas coino Solidaridad Rural, de Cei-tificacin de Derechos

Ejidales y de 'Titulacin de Solares ( PROCEDE), PROCAMPO y adeins los prograinas adicionales de descuento en fertilizantes, diese1 y maquinaria

agrcola se iniplenlentaron para contrarrestar los efectos negativos de las

polticas ~nacroecoi~~iicas globales y clc rnociernizaci6il del cainpo, con lo

ji[.a Joriioda. Domiiigo 7 3 de Julio (le 190.1 5 6 ~ a i i o , A. " El criiiipo I:i siciiibra d e \~otos", KeJi)rrrrrr No .?O, 3 de julio d e 1994. pp.5,

que se espera que la pescepciii de los votantes rigrcol:is se niodikiquc

positivamente y asegure el xito de las elecciones federales.

CAPITULO 3

EL PROGRAMA DE APOYOS DlRECTOS AL CAMPO (PROCAMYO)

El Programa de subsidios directos al campo en el presente estudio se enfoca

como una poltica que atiende fallas de mercado, especiicainente inercados

incompletos. Comnmente, las razones que se alegan para justificar la intervencin del Estado en la agricultura es el hecho de que los agricultores

tienen que hacer frente a los riesgos ocasionados por las fluctuaciones de los

precios, contra los cuales no pueden asegurarse." Siendo esta intervencin

bastante comn en 10s pases desarrollados, en la que se establecen una serie

de programas en apoyo a sus agricultores, que van desde los precios

objetivos hasta los subsidios a las exportacioiles.

En todo el mundo, los gobieriios intervienen en el sector agrcola;

principal~nente para proteger el ingreso y el einpleo en el inisino. Los

principales arguinentos son la inestabilidad que caracteriza a los inercados

agrcolas, la ininovilidad de los recursos agrcolas y las estrategias de

seguridad alimentaria.

Debido a su gran nrnero, los agricultores iildividuales no pueden ejercer una influencia significativa sobre los precios de los insuinos y productos

agrcolas; y tienen que soportar los precios que rigen en los mercados.

57~tigli tz , J .Ecoiioiiiia del Sector Pblico. 2da edicin pag.109-1 11.

5 1

Los prograinas de ayuda del Estado reducen estos riesgos estabilizando los

precios agrcolas y al inisnio tiempo elevan significativamente la renta media

de los agricultores, a travs de di'erentes prograinas de subsidios.

PROCAMPO es un caso tpico de subsidios directos en atenciil al ingreso

de los productores agrcolas mexicanos. Orientado a disminuir los efectos de

la poltica global y la apertura coinercial, que de hecho agravaron la

carencia o la insuficiencia de mercados que aseguraran a los productores

agrcolas contra los riesgos de las variaciones de los precios.

A travs de PROCAMPO se persigue solucionar la falla de mercado, es

decir, la insuficiencia de mercados de seguros para productores agrcolas

pero, sin perder de vista el efecto de popularidad que traer este prograina para el gobierno. No slo en el sector rural sino en ainplios sectores de la

economa, al disminuir los costos sociales que implicaban el esqueina

anterior de subsidios va precios de garanta.

3.1.- Antecedentes del Programa de Apoyos Directos al Campo.

El antecedente iilniediato PROCAMPO se encuentra en los precios de

garanta y en los subsidios a la coinercializacin y a los insumos agrcolas

(fertillizaiites, semillas, agroquimicos, crditos, seguros, agua, etc.) que se otorgaban a los productores del sector agropecuario y forestal. Este esquema

tradicional de apoyo va precio, se modific sustancialmente con el

establecimiento de los precios de concertacin para casi todos los granos

brsicos, a excepcion clcl maz y frijol que se inantienei~ todava bajo los

precios de garanta.58 As coino tambin, con la liberalizacin de los precios

de los insuinos y la eliininacin de los subsidios a la con~ercializacin.

Esta poltica de precios de garanta y subsidios a la coinercializacin y a los

insumos agropecuarios responda al contexto de una economa protegida,

basada en el inercado interno y una fuerte intervencin estatal.

Los precios de garanta permitan por una parte, que los productores recibieran un precio alto por su cosecha, en algunos casos s~istancialinente

mayor al internacioilal y por otra, inediante los subsidios a los insu~nos y a

la comercializacii~ se disminuan considerableniente los costos de

produccin y con~ercializacin. Estas dos medidas redundaban en un nivel de

ingreso satisfactorio para algunos de los productores agrcolas, sobre todo

aquellos vinculados cori el inercado interno.

Sin embargo, parte de la transferencia que se haca al agricultor la cubran

los consuinidores, especialmente los de bajos ingresos de las zonas rurales que no tenan acceso a las polticas de subsidios.5" Debido a que los sistemas

de subsidios por ejemplo, a la tortilla tiene menos penetracin a las zonas rurales. Por lo que tenan que comprar a un precio superior al precio de

ecluilibrio. Y por otra parte, soportar los efectos de las cargas iinpositivas.

Otro efecto negativo del sistema de precios de garailta es que las cadenas

productivas por ejeniplo forrajes-pecuarios, se ven seriameiite afectadas a1

5 8 ~ o r lo menos liasta antes de 1)ROLAMPO. 50120 qtie es, trrnirios microcconmicos riignificnba que se a~iirientaba el excedente del productor y se disiiiiiiua el excedente del coiistiii-iidor, al sitiiar los precios de garanta por arriba de los precio de e~luilibrio.

tener insumos a precios altos. El sistema de precios de garanta tambin

encareca los insumos iniciales de los procesos productivos. Lo que

representa uii problema para los sectores agroindustriales y agropecuarios

que tiene que coiliprar insuinos a precios mayores a los internacionales, y a

la vez, enfrentar la competencia externa que se presenta ante este nuevo

esqueina de poltica agropecuaria.

Es por tanto, que bajo los cambios sustantivos de la dcada de los ochenta, tanto en el contexto internacional como eii las condiciones inacroeconmicas

de nuestro pas, se planteara la necesidad de irnplerneiitar una nueva

estrategia econmica apoyada eii la apertura comercial y con ello, opinan los

proinotores de la inodernizacin, recuperar el creciiniento ecoiiiiiico

sostci~ido y nwjorar los nic.elcs de bienestar de la sociedad.

Sin embargo, es innegable que durante las dos ltimas dcadas, la

produccin agropecuaria mundial ha mostrado por una parte una tendencia

creciente, sobre todo en los E.U.A y la Coinunidad Europea: un aumento

sostenido en los excedentes exportables, y un incremento continuo en los

niveles de inventarios. Todo ello, como resultado del avance tecnolgico y

las polticas de apoyo que han iimpleiiieiitado los gobiernos de estas regiones.

Pero por otra, tambin se ha manifestado ui-ia desaceleracin econinica

global experimei~tada sobre todo en Estados LJnidos y la Comunidad

Europea, atleims de la crisis ecoi-imica de los pases de Europa del Este. Lo

que ha signiiicado una contraccin iinportante e11 la deimanda de aliinentos y

que ha dado coir!~, .?s~ilt;ldo utl balance 44e exceso cie oferta de los productos

agropecuarios. Originando conlo era de esperarse, constantes disiminuciones

eii los precios agrcolas y consecueiiteiiieiite efectos negativos en

ingresos de los productores agrcolas.

Esto Iia orillado a los paises industrializados a incrementar los subsidios a

exportaciones y a los ingresos de sus agricultores para conservar sus

mercados y mantener deterininados niveles de precios internacionales. Por

ejeinplo en 1991, EUA destin 21 mil millones de dlares coino s