priruènik za dobro upravljanje - bib.irb.hr · predgovor ovaj je priruènik rezultat rada na...

priruènik za dobro upravljanje

Copyright © 2006.Hrvatski pravni centar

Priruènik za dobro upravljanje pripremljen je i tiskan u sklopuprojekta “Dobro upravljanje za podruèja posebne drÞavne skrbiu Hrvatskoj“ koji financiraju Europska komisija – CARDS pro-gram i Ministarstvo vanjskih poslova Kraljevine Norveške.

Za sadrÞaj ove knjige u potpunosti je odgovoran Hrvatski pravnicentar pa je iskljuèeno bilo kakvo povezivanje toga sadrÞaja sastajalištima financijera navedenog Projekta.

Ljubica Ajdukoviæ Ugarkoviæ,Vjekoslav Bratiæ, Andreja Kusakoviæ,

Helena Masariæ, Inge Perko Šeparoviæ,Zdravko Petak, Ivana Radiæ

priruènikza dobro upravljanje

urednicaInge Perko Šeparoviæ

Zagreb, rujan 2006.

CIP – Katalogizacija u publikacijiNacionalna i sveuèilišna knjiÞnica - Zagreb

UDK 352.07(497.5)(035)

PRIRUÈNIK za dobro upravljanje /Ljubica Ajdukoviæ Ugarkoviæ … <et. al.> ;urednica Inge Perko Šeparoviæ. - Zagreb :HPC <i. e.> Hrvatski pravni centar, 2006.

ISBN 953-6635-03-8

1. Ajdukoviæ Ugarkoviæ, Ljubica 2. Perko-Šaparoviæ, IngeI. Lokalna samouprava -- Hrvatska --Priruènik

300921076

predgovor

Ovaj je priruènik rezultat rada na projektu “Dobroupravljanje za podruèja posebne drÞavne skrbi u Hrvat-skoj”, koji Hrvatski pravni centar izvodi od 20. travnja2005. godine u partnerstvu sa Savezom Udruge gradova iUdruge opæina Republike Hrvatske, uz financijsku potpo-ru Europske komisije – CARDS program i Ministarstvavanjskih poslova Kraljevine Norveške.

Meðu projektnim aktivnostima znaèajno mjesto za-uzimali su seminari za lokalne duÞnosnike, vijeænike isluÞbenike. Njihov je cilj bio unaprijediti neophodna zna-nja i vještine sudionika za dobro upravljanje. Teme semi-nara ujedno su i teme ove knjige, izuzev seminara koji jepriredio i vodio dr. sc. Neven Šimac o predpristupnim pro-gramima Europske unije, koji naÞalost nije mogao predatisvoj rad zbog vrlo kratkih rokova za pripremu ovog pri-ruènika.

Priruènik je zamišljen kao pomoæ u izgradnji vlastitihsposobnosti za djelotvoran izbor politika razvoja od stra-ne donositelja odluka na lokalnoj razini u skladu s naèeli-ma dobrog upravljanja, posebno naèelom odgovornosti.Zadatak izgradnje vlastitih sposobnosti zadatak je koji lo-kalne vlasti moraju same poduzeti; pri tome im moÞe po-moæi ovaj projekt Hrvatskog pravnog centra.

V

Nadamo se da æe priruènik koristiti svima kojima jenamijenjen kako bi zaista donosili odluke i provodili poli-tike kojima potièu razvoj svoje zajednice i doprinose kvali-teti Þivota svojih graðana.

Nakladnik

VI

kratki sadrÞaj

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V

Uvod – pojam dobrog upravljanja i razvoja . . . . . . . 1Inge Perko Šeparoviæ

Strateško planiranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Inge Perko Šeparoviæ

Proraèun u lokalnoj samoupravi: sredstvo kreiranjajavnih politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Zdravko Petak

Planiranje proraèuna i izrada financijskihplanova lokalnih i regionalnih jedinicaza razdoblje 2006. – 2008. . . . . . . . . . . . . . . . . 51Andreja Kusakoviæ i Vjekoslav Bratiæ

Upravljanje prostorom na lokalnoj razini . . . . . . . . 73Ivana Radiæ

Lokalno poduzetništvo. . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Ljubica Ajdukoviæ Ugarkoviæ

Javno-privatno partnerstvo. . . . . . . . . . . . . . . . 115Inge Perko Šeparoviæ

Odnos izmeðu graðana, predstavnièkog tijela,izvršne vlasti i uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139Helena Masariæ

VII

sadrÞaj

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V

Inge Perko ŠeparoviæUvod – pojam dobrog upravljanja

i razvoja . . . . . . . . . . . 1

Inge Perko ŠeparoviæStrateško planiranje

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112. Razvoj strateškog planiranja . . . . . . . . . . . . 113. Ciklus strateškog planiranja . . . . . . . . . . . . 154. Strateški menadÞeri kao voðe ili javni poduzetnici

(policy-poduzetnici) . . . . . . . . . . . . . . . . . 225. “Kultura izvoðenja” i upravljanje ljudskim

resursima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Zdravko PetakProraèun u lokalnoj samoupravi:sredstvo kreiranja javnih politika

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332. Proraèun kao sredstvo politike . . . . . . . . . . . 343. Kriteriji izrade proraèuna . . . . . . . . . . . . . 37

3.1. Proraèun kao policy dokument – sredstvoza ostvarivanje lokalnih politika . . . . . . . . . 38

3.2. Tehnike financijskog menadÞmentai sastavljanje proraèuna . . . . . . . . . . . . . 39

3.3. Proraèun kao plan operativnih aktivnosti . . . . 423.4. Proraèun kao komunikacijsko sredstvo . . . . . 42

IX

4. Praktièni primjeri reforme lokalnihproraèuna u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . . . . 444.1. Nemoguænost formulacije dugoroènih

ciljeva proraèuna . . . . . . . . . . . . . . . . . 444.2. Prihodna ogranièenja i mali izvorni prihodi . . . 454.3. Kašnjenje smjernica za izradu proraèuna . . . . 454.4. Iznenadni prihodi koji potkraj godine

stignu iz drÞavnog proraèuna . . . . . . . . . . 464.5. Prijenos ovlasti bez osiguravanja

financijskih izvora . . . . . . . . . . . . . . . . 464.6. Kronièni nedostatak struènih kadrova . . . . . . 474.7. Nedostatak poticaja za suradnju JLS. . . . . . . 474.8. Nedovoljna razina poznavanja proraèunske

materije èlanova predstavnièkih tijela u JLS . . 484.9. Loša komunikacija s okolinom . . . . . . . . . 48

Andreja Kusakoviæ i Vjekoslav BratiæPlaniranje proraèuna i izrada financijskihplanova lokalnih i regionalnih jedinica za

razdoblje 2006.–2008.

1. Financiranje jedinica lokalne i podruène(regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . . . . 51

2. Proraèun jedinica lokalne i podruène(regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . . . . 552.1. Opæi dio proraèuna . . . . . . . . . . . . . . . . 562.2. Posebni dio proraèuna . . . . . . . . . . . . . . 56

3. Proraèunske klasifikacije . . . . . . . . . . . . . . 563.1. Organizacijska klasifikacija . . . . . . . . . . . 573.2. Programska klasifikacija . . . . . . . . . . . . . 583.3. Funkcijska klasifikacija . . . . . . . . . . . . . 593.4. Ekonomska klasifikacija . . . . . . . . . . . . . 603.5. Lokacijska klasifikacija . . . . . . . . . . . . . 603.6. Izvori financiranja . . . . . . . . . . . . . . . . 60

4. Izrada proraèuna jedinica lokalne i podruène(regionalne) samouprave za 2006.–2008.. . . . . . 62

X

5. Prihodi i rashodi jedinica lokalne i podruène(regionalne) samouprave za razdoblje2006.–2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

6. Metodologija izrade prijedloga financijskog planaza proraèunske korisnike jedinica lokalnei podruène (regionalne) samouprave . . . . . . . . 64

7. Procjena prihoda i primitaka za proraèunskekorisnike jedinica lokalne i podruène (regionalne)samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

8. Prijedlog plana rashoda i izdataka zaproraèunske korisnike jedinica lokalnei podruène (regionalne) samouprave . . . . . . . . 67

9. Obveznici i rokovi dostave financijskih planovaza korisnike jedinica lokalne i podruène(regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . . . . 70

Ivana RadiæUpravljanje prostorom

na lokalnoj razini

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 732. Osnove prostornog ureðenja . . . . . . . . . . . . 743. Planiranje prostora na lokalnoj razini . . . . . . . 83

3.1. Prostor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 833.2. Prostorni plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 853.3. Metode i tehnike u urbanizmu . . . . . . . . . . 863.4. Urbanistièki i graðevinsko-tehnièki

instrumenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 873.5. Numerièki instrumenti . . . . . . . . . . . . . . 893.6. Grafièki prikazi prostornih planova – zoniranje . 903.7. VaÞnost prostornog planiranja za buduænost. . . 91

Ljubica Ajdukoviæ UgarkoviæLokalno poduzetništvo

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 932. Definiranje poduzetništva . . . . . . . . . . . . . 93

XI

3. Instrumenti poticanja razvoja . . . . . . . . . . . 964. Mjere poticanja razvoja poduzetništva . . . . . . 1025. Prijedlozi za lokalno poduzetništvo. . . . . . . . . 103

5.1. Prehrambeni sektor. . . . . . . . . . . . . . . . 1055.2. Drvni sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1075.3. Turistièki sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

6. Akcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1107. Nove – stare moguænosti . . . . . . . . . . . . . . . 1128. Zakljuèak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Inge Perko ŠeparoviæJavno-privatno partnerstvo

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152. Znaèaj javno-privatnog partnerstva . . . . . . . . 1153. Kritika javno-privatnog partnerstva. . . . . . . . 1174. Primjeri iskustva s javno-privatnim

partnerstvom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1184.1. Švicarska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1184.2. Francuska. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1224.3. Velika Britanija . . . . . . . . . . . . . . . . . 1264.4. Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1284.5. Zemlje u razvoju . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

5. Zahtjevi za ukljuèivanje naèela dobrogupravljanja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

6. Zakljuèak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Helena MasariæOdnos izmeðu graðana, predstavnièkog tijela,

izvršne vlasti i uprave

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1392. Pravo na lokalnu samoupravu

– pravni osnovi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1403. Tijela lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . 143

3.1. Predstavnièko tijelo . . . . . . . . . . . . . . . 145

XII

3.2. Izvršna tijela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1463.2.1. Poglavarstvo. . . . . . . . . . . . . . . . 1463.2.2. Naèelnik/gradonaèelnik . . . . . . . . . . 148

3.3. Upravni odjeli i sluÞbe . . . . . . . . . . . . . . 151

4. Unapreðenje meðusobnih odnosa . . . . . . . . . 1525. Zakljuèak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Autori priruènika. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

XIII

Inge Perko Šeparoviæ

Uvod – pojam dobrogupravljanja i razvoja

Ako je projekt odobren i vodio se pod nazivom “Dobroupravljanje za podruèja posebne drÞavne skrbi u Hrvat-skoj” (Good Governance for Areas of Special State Con-cern in Croatia), potrebno je odrediti znaèenje pojma “do-bro upravljanje”. Odmah treba naglasiti da je pojam ne-dovoljno precizan te se definira prilièno razlièito ovisno ojavnoj agenciji koja pojam koristi.

Izrazito politièki obojenu definiciju nalazimo kod bri-tanskog Odjela za meðunarodni razvoj (Department forInternational Development – prije: United Kingdom Over-seas Development Administration). Pojam dobro uprav-ljanje (good governance) èine èetiri komponente: legitim-nost u smislu da sustav upravljanja ima pristanak onihkojima se upravlja i koji zbog toga raspolaÞu sredstvimaza davanje i uskraæivanje pristanka, što se s najveæom vje-rojatnošæu moÞe jamèiti pluralistièkom, višestranaèkomdemokracijom; polaganje raèuna pretpostavlja postojanjemehanizama koji osiguravaju da javni sluÞbenici i po-litièki èelnici odgovaraju za svoje postupke i korištenjejavnih sredstava; to zahtijeva vidljivost upravljanja i slo-bodne medije; sposobnost (kompetentnost) u donošenju iprovoðenju javnih politika i pruÞanju efikasnih javnihusluga, uz istodobno poštivanje i zaštitu ljudskih prava štotreba poduprijeti cijeli sustav dobrog upravljanja.

1

Statut (Articles of Agreement) Svjetske banke izrièitojoj zabranjuje bilo kakvu politièku intervenciju, a dopuštada se uzmu u obzir samo gospodarska razmatranja. Premadokumentima Svjetske banke, èini se da je ona naglašava-la zahtjev za otvorenom i predvidljivom politikom, pro-fesionalnost politike i sposobnost menadÞmenta, kao i zadjelotvornim korištenjem resursa, kako bi se postigla višerazina godpodarskog i društvenog razvoja. Ipak, poziva-juæi se na snaÞnu participaciju civilnog društva, koja dje-luje u okviru vladavine prava, Svjetska banka je teškomogla izbjeæi da ne zakoraèi u politièko (kontroverzno)podruèje tako da je gotovo polovica kredita u razdoblju od1991. do 1993. godine unutar “governance” projekta ima-la politièke konotacije. Nije sluèajno da spomenuti dona-tori odreðuju definicije, jer upravo oni kroz mehanizmepomoæi nastoje nametnuti odreðeni model upravljanja, tj.globalni model reforme drÞave i upravljanja.

U svakom sluèaju, korištenje koncepta dobrog uprav-ljanja upuæuje na promjenu naglaska u meðunarodnim or-ganizacijama s gospodarskog na politièki menadÞment ka-ko bi se utjecalo na ishode politike. Ova orijentacija jasnoupuæuje na to da su neke meðunarodne institucije poèelesumnjati u djelotvornost svojih prijašnjih preporuka. TakoSvjetska banka vidi svoju ulogu u ohrabrivanju drÞave “daupravlja manje, ali da upravlja bolje”. Istodobno, javljajuse i preporuke o potrebi jaèanja sposobnosti vlade u do-nošenju politika. Za Svjetsku banku posebno je vaÞna re-forma drÞavne uprave, koja se sastoji od dva komplemen-tarna nastojanja: kratkoroènih mjera za smanjenje troško-va i srednjoroènih programa jaèanja upravljanja ljudima,kako bi se poboljšala djelotvornost i uèinkovitost javnogsektora. Isti pristup “governanceu” nalazimo u zahtjevima

2

Uvod – pojam dobrog upravljanja i razvoja I. Perko Šeparoviæ

koje EU postavlja za ukljuèenje novih èlanica (tranzicij-skih zemalja). Dobro upravljanje sposobnost je formalne ineformalne institucionalne okoline (u kojoj pojedinci, dru-štvene skupine, graðanske organizacije i donositelji politi-ka djeluju jedni na druge) kako bi provodili javne politike ipoboljšali koordinaciju privatnog sektora. “Governance”struktura igra kritiènu ulogu u formuliranju i provoðenjugospodarskih i socijalnih politika, razvojnih projekata terazvoja i koordinacije privatnog sektora. U odnosu na pro-bleme poticanja, provoðenja i odrÞavanja vladinih politi-ka, politièke institucije u “governance” strukturi pojedinezemlje imaju dominantnu ulogu jer odreðuju naèin na kojisu razlièiti akteri ukljuèeni u politièke procese; koje suvrste gospodarskih reformi moguæe i kako je oblikovanoponašanje pojedinih sudionika.

“Governance” strukture temelje se na èetiri kljuènanaèela: odgovornosti, participaciji, predvidljivosti i trans-parentnosti (razvidnosti) – koji se traÞe za ispravno uprav-ljanje javnim resursima – i okolini koja olakšava djelova-nje privatnog sektora i produktivno partnerstvo izmeðujavnog i privatnog sektora. Izgradnja, porast sposobnosti(capacity building) termin je koji se vrlo èesto rabi u kom-binaciji s izrazom “governance” u širokom smislu. Podizgradnjom sposobnosti misli se na djelovanje koje vodiostvarenju naèela “governancea”.

Tabelarni prikaz dobrog upravljanja v. na str. 4.Izgradnja (porast) sposobnosti ima tri komponente: 1.

izgradnju institucija (tj. zamjenu manje efikasnih s uèin-kovitijim skupom pravila i funkcija); 2. organizacijsko re-strukturiranje (tj. uvoðenje organizacijskih oblika koji pri-mjerenije odgovaraju novom skupu pravila i funkcijama) i3. razvoj ljudskih resursa (osobito obrazovanja). No, iz-

3

I. Perko Šeparoviæ Uvod – pojam dobrog upravljanja i razvoja

gradnja sposobnosti ne moÞe se svesti na obrazovno djelo-vanje. Sposobnost (capacity) moguænost je da se pripa-dajuæi zadaci obave djelotvorno, uèinkovito i odrÞivo, dokje izgradnja sposobnosti poboljšanje moguænosti organi-zacije javnog sektora, pojedinaèno ili u suradnji s drugimorganizacijama da obavljaju pripadajuæe im zadatke. Po-sebno se istièe da obrazovanje bez izgradnje institucija irestrukturiranja neæe imati odrÞivi uèinak ako postojeæeinstitucije ne budu odgovarale predloÞenoj politici. Dobroupravljanje postaje tako novi recept, ili bolje zahtjev, uprvom redu Svjetske banke, koji ona postavlja zemljamakoje traÞe kredite, ali ti se zahtjevi odnose i na one kojiÞele postati èlanovi Europske unije. Logièno je da se za-htjev za dobrim upravljanjem postavlja za sve tranzicijske

4


TABELARNI PRIKAZ DOBROG UPRAVLJANJA

Naèela Izgradnja sposobnosti

Odgovornost MenadÞment javnim sektoromMenadÞment javnim poduzeæima i reformaMenadÞment javnim financijamaReforma drÞavne uprave

Participacija Sudjelovanje korisnika/zainteresiranihskupina u projektuSusret (suèeljavanje) javnog i privatnog,Decentralizacija ekonomskih funkcijai jaèanje lokalne upraveSuradnja s nevladinim organizacijama

Predvidljivost Zakonodavna i regulatorna reformaZakonski okvir za razvoj privatnog sektora

Transparentnost Objavljivanje informacijaStabilna i jasna pravila igre

zemlje koje Þele postati èlanice Europske unije, iz èega sli-jedi nuÞnost provoðenja reformi koje omoguæavaju trÞišnogospodarstvo i demokratski politièki poredak. U tim zem-ljama vjerojatnost reformskih politika bit æe poveæana in-stitucionalnim reformama. Èlanstvo æe dobiti samo onetranzicijske zemlje koje su sposobne dosegnuti standarde inorme koji se odnose na institucionalne temelje gospo-darskog, pravnog i politièkog sustava. Poglavito zemljekoje teÞe èlanstvu moraju primijeniti zajednièku pravnusteèevinu (acquis communautaire), koja sadrÞava mnogeinstitucionalne komponente kljuène za funkcioniranje trÞi-šne ekonomije. Prihvaæanjem institucionalnih aranÞmana,koji su konzistentni sa standardima EU, vlade tih zemaljaveÞu vlastite ruke i poboljšavaju strukturu upravljanja,tako da arbitrarne promjene politika postaju manje vjero-jatne. Štoviše, smanjit æe se moæ povlaštenih, uloÞenih(vested) interesa da utjeèu na domaæu politiku, a poveæatipredvidljivost javnih politika. Tranzicijske zemlje koje supotpisale europski sporazum morale su poduzeti niz zako-nodavnih reformi kako bi se priredile za puni pristup uEU, bez obzira na to što iz potpisanih sporazuma ne slijediautomatsko pravo na ulazak u EU, niti je odreðen rok ukojem æe se to dogoditi. Èim je poèeo formalni proces pri-stupanja, zemlje koje su ubrzale proces poduzele su opseÞ-ne mjere kako bi se uskladile s pravnom steèevinom (ac-quis communautaire) EU. Mjere se odnose na financijskuregulaciju, standarde raèunskog izvještavanja, prava inte-lektualnog vlasništva, zakone protiv monopola, standardezdravstva i sigurnosti, zaštitu okoliša, pravosudne refor-me, praksu javne nabave i upravljaèke sposobnosti. Još od1992. godine, EU i OECD operacionaliziraju partnerstvozajednièkom inicijativom (SIGMA) kao potporom zemlja-

5


ma Srednje i Istoène Europe u njihovoj analizi sektorskih iopæih upravnih zahtjeva za èlanstvo u EU, pri èemu jeSIGMA nastojala pretvoriti specifiène dokumente Unijeza pojedinu zemlju u opæe smjernice za upravnu reformu.SIGMA je prvi kopenhaški kriterij, demokraciju i vladavi-nu prava, interpretirala kao zahtjev EU za profesionalnomi politièki neovisnom drÞavnom sluÞbom, s pravima i duÞ-nostima odreðenim zakonom. Hrvatska, kao kandidatkinjaza èlanstvo u EU, mora ispuniti zahtjeve koji proizlaze izkoncepta i naèela dobrog upravljanja. No, i bez obzira naulazak u EU, Hrvatska ima veliku zadaæu da putem refor-mi unaprijedi javni sektor kako bi osigurala pokretanje iprovoðenje politika kojima se potièe gospodarski i druš-tveni razvoj.

Ovdje treba naglasiti da ni pojam razvoja nije jed-noznaèan, tj. pitanje je u èiju korist æe se on provoditi, štoje posebno znaèajno za podruèja od posebnog drÞavnoginteresa.

Pojam razvoja ima više znaèenja. Zbog toga ne po-stoji jedno univerzalno razumijevanje i njegovo prihva-æanje. Trenutno popularan termin “meðunarodni razvoj”(international development) znaèajan je u odnosu na glo-balizaciju i širenje poslovanja multinacionalnih kompa-nija, ali ne i u odnosu na poboljšanje standarda Þivota ljudiu tranzicijskim i zemljama u razvoju. Neki znanstvenicismatraju da “studije razvoja” treba zamijeniti “studijamasiromaštva” (Raymond Apthorpe). Nastavimo li upotreb-ljavati pojam razvoja, to nas intelektualno i moralno obve-zuje da jasno (koliko moÞemo) odredimo znaèenje i sa-drÞaj vezan uz njegovo korištenje.

Iz tablice su vidljivi razlièiti razvojni kapaciteti i nji-hovo meðusobno djelovanje.

6


7


SU

KO

BS

UÈ

ELJA

VA

NJE

A.R

azvo

ju

sre

do

toèen

na

rast

Rad

ikaln

ijiili

ekstr

em

ni

A.R

azvo

ju

sre

do

toèen

na

ljud

e

Najv

iše

zastu

plje

nko

dg

lob

aln

ihp

oslo

vn

ihin

tere

sa

Pri

marn

ou

sre

do

toèen

na

rast

Makro

-pri

stu

p

Sre

dn

jep

od

ruèje

dje

lovan

jaip

rim

jen

ap

olit

ika

Od

reð

en

en

ap

eto

sti,

ali

najv

eæim

dije

lom

rasp

rave

id

ijalo

g

RA

SP

RA

VA

DIJ

ALO

GF

orm

ulir

an

jep

olit

ika

Fo

ku

sir

an

na

nacio

naln

ob

og

ats

tvo

mje

ren

oB

DP-o

m

Pre

dsta

vlja

gla

vn

ieko

no

mski

pri

stu

p.D

aje

pre

dn

ost

eko

no

miji

slo

bo

dn

og

trÞiš

taism

an

jen

jud

rÞavn

evla

sti

Vje

ruje

da

æe

teh

no

loški

nap

red

ak

nad

vla

dati

ug

roÞavan

jeo

ko

liša

Sir

om

aštv

oæe

se

nad

vla

dati

rasto

m

Najv

iše

zastu

plje

nko

dS

vje

tske

ban

ke

iM

MF

-aiu

svje

tskim

izvje

šta

jima

ora

zvo

ju

• • •

od

rÞiv

ost

dem

okra

ciju

po

litiè

ku

sta

biln

ost

•ra

st

za

sir

om

ašn

e

Zaje

dn

ièka

bri

ga

uklju

èu

je:

�

Pri

marn

oko

ncen

trir

an

na

ljud

eM

akro

-pri

stu

pm

an

jeiz

raÞen

Ko

ncen

trir

an

na

kvalit

etu

Þiv

ota

in

izp

ob

oljš

an

jaiz

van

makro

eko

no

mskih

Pre

dsta

vlja

pri

stu

pviš

eso

cija

lno

ori

jen

tira

nra

zvo

jueko

no

mije

Pri

hvaæa

realn

ost

glo

baliz

acije

,ali

jeo

pre

zan

so

bzir

om

na

po

slje

dic

esir

om

aštv

aZ

ab

rin

ut

za

oko

liš

Šir

oko

zastu

plje

nko

dU

ND

P-a

iu

izvje

šta

jima

olju

dsko

mra

zvo

ju

Rad

ikaln

ijiili

ekstr

em

ni

Ultra

neo

libera

lno

vje

rovan

jeu

rast

po

dsvaku

cije

nu

Pre

Þiv

ljavan

jen

ajs

po

so

bn

ijih

(so

cija

lno

//e

ko

no

mski

darv

iniz

am

)

Su

pro

tsta

vlja

se

drÞ

avn

ojre

gu

laciji

iko

ntr

oli

Neg

ativan

sta

vsp

ram

pro

ble

ma

sir

om

aštv

aio

ko

liša

Po

litiè

kira

dik

ala

n–

pro

tiv

po

sto

jeæeg

ure

ðen

ja

Neg

ativan

sta

vsp

ram

glo

baliz

a-

cije

ig

oto

vo

svih

vri

jed

no

sti

ori

jen

tira

nih

na

rast

Aktiviz

am

na

razin

in

ep

osre

dn

ed

em

okra

cije

foku

sir

an

en

aeko

log

ijui

ljud

ska

pra

va

Zastu

plje

nn

ajv

iše

ko

dn

ekih

rad

ikaln

ihN

VO

-ain

iza

org

an

izacija

nep

osre

dn

ed

em

okra

cije

ALT

ER

NA

TIV

NE

PE

RC

EP

CIJ

ER

AZ

VO

JAIN

JIH

OV

EIN

TER

AK

CIJ

E

Više meðunarodnih sporazuma* utvrðuje da je ciljrazvoja smanjiti apsolutno siromaštvo za 50% do 2015.(granica apsolutnog siromaštva – 1$ dnevno). Stoga je po-trebno usredotoèiti se na siromaštvo kao odnos dohotka/potrošnje. Slijedi da bi razvoj trebalo tumaèiti i provoditikao razvoj koji je usredotoèen na ljude i zaštitu okoliša.VaÞno je utvrditi èimbenike koji utjeèu na siromaštvo, di-stribucijski obrazac rasta, tj. naèin na koji se dijeli no-vostvorenu vrijednost.

Ekonomski rast koji nije praæen srazmjernim pora-stom dohotka kuæanstva – imat æe slabiji uèinak na sma-njenje siromaštva. Zbog toga je bitno utvrditi èimbenikekoji su vaÞni za rast realnog dohotka najsiromašnijih. Rastkoji izaziva poveæanje razlika i broja siromašnih moÞeutjecati na buduæi rast i buduæe smanjenje siromaštva.Tako se visoka stopa rasta u Istoènoj Aziji kroz tri deset-ljeæa smatra ishodom malih nejednakosti. Rast se moÞeprovoditi, ali se svuda, iako bi trebalo, ne provodi da biostvario poboljšanje ljudskog razvoja (smrtnost djece, oèe-kivana Þivotna dob). Pitanje zaposlenosti i trÞišta rada tre-ba ugraditi u proces razvoja od samog poèetka. Na Þalost,u Hrvatskoj su od poèetka prevladali zagovornici “struk-turne prilagodbe” kao pretpostavke razvoja. Oni smatrajuda je porast nezaposlenosti izazvan nedovoljnim smanje-njem cijene rada. Smanjenje nadnica (plaæa) ne izaziva au-tomatski punu zaposlenost (gledano s obzirom na ponu-de). Opæi uvjeti uspješnog razvoja poznati su i njih nitkouspješan do sada nije kršio. Razvoju koriste: visoka stopa

8


* The UN Millennium Declaration; The Millennium Develop-ment Goals.

investicija, visok udio meðunarodne razmjene, razina ra-spoloÞivog ljudskog kapitala, rastuæi prinosi i dobro po-stavljeni poticaji. Mnogo se zna o greškama, politikamakoje nedvosmisleno štete razvoju i predstavljaju prepre-ke ubrzanome rastu: pretjerano ulaganje u infrastrukturu,pretjerana javna potrošnja, nedjelotvorno zakonodavstvo,prevelike ekonomske nejednakosti i ekonomska nestabil-nost.

“Prošla iskustva pokazuju da su prethodna ‘èuda ra-sta’ uvijek povezala resurse na raspolaganju gospodarstvu,paÞljivu i buduænosti okrenutu javnu politiku, posebnostzemljopisnog smještaja i èesto, sretan splet okolnosti te tosve zajedno smješteno u povijesno specifiène politike.“Èuda rasta” moraju se objasniti ex post, ali ih je skoro ne-moguæe reproducirati; novi uspjesi uvijek sadrÞe neki je-dinstveni inovativni dio” (Europska ekonomska komisijaUjedinjenih naroda, UNECE, 2000.).

Studije razvoja u raznim zemljama, odnosno raznimlokalnim zajednicama, daju neke preliminarne smjerniceza pitanja razvoja. No, u konaènici, strategija razvoja semora identificirati za svaku zemlju ili lokalnu zajednicupojedinaèno. U vremenu opæe razvojne stagnacije neke lo-kalne zajednice u siromašnijim zemljama pronalaze naèi-na da poboljšaju svoju situaciju, sa ili bez vanjske pomoæi.Moguænost lokalnog uspjeha stvara osjeæaj olakšanja i po-ticaj onima koji se suoèeni s dominacijom drÞave i meðu-narodnih agencija, osjeæaju svladani i bespomoæni.

Da bi razvoj bio uspješan, potrebno je njime upravlja-ti. Tehnièke pretpostavke uspješnog upravljanja razvojemsu:

9


– strateško planiranje,– donošenje i provedba politike razvoja,– menadÞment razvojem.

Iako se strateško planiranje, donošenje i provedba po-litika razvoja i menadÞment razvojem najèešæe povezuju smakro-razinom (meðunarodnom i nacionalnom), èini seda oni mogu funkcionirati èak i djelotvornije na lokalnojrazini.

10



Strateško planiranje

1. Uvod

Strateško planiranje u Hrvatskoj dobiva veæu pozornosttek u novije vrijeme. Tako je izraðen prijedlog Strategijeregionalnog razvoja RH, a u tijeku su izrade regionalnihoperativnih programa (ROP) na Þupanijskim razinama iprogrami ukupnog razvoja (PUR). Njima bi trebalo osigu-rati meðusektorski doprinos Nacionalnom razvojnom pla-nu koji je takoðer u pripremi.

U tako odreðenim okvirima trebalo bi se odvijati istrateško planiranje na lokalnoj razini (grada i opæine).

Strateško planiranje pokazalo se kao vrlo vaÞan èimbe-nik uspješnog razvoja u mnogim zemljama. MoÞe se reæi daje to zasigurno instrument koji treba koristiti javni sektor,iako je nastao i razvio se u privatnom, poslovnom sektoru.

Odreðivanje sadrÞaja i faza strateškog planiranja pri-kazat æemo prema Blackerbyju istaknutom znanstvenomautoru na tom podruèju.

2. Razvoj strateškog planiranja

Strateški* menadÞment izvorno se razvio i koristio u pri-vatnom sektoru. Ranih 1920-ih godina Harvardska po-

11

* Pojam je vezan uz vojno djelovanje, tj. rat. Rijeè strateški kaopridjev od strateg grèkog je podrijetla (stratós – vojska + ágo – vodim) i

slovna škola (Harvard Business School) razvila je har-vardski model javnih politika (Harvard Policy Model),jednu od prvih metodologija strateškog planiranja za pri-vatni sektor. Poimanje strategije s vremenom se mijenjalo.Izvorno strategija je bila zajednièka nit ili logièna podlogakoja povezuje poslovanje. Organizacije bi svoje svrhe ipolitike utkale u obrazac koji povezuje resurse kompanije,vrh menadÞmenta, trÞišne informacije i društvene obveze.Strategija je odreðivala strukturu organizacije; prikladnastrategija vodila je boljem gospodarskom rezultatu. Kra-jem 1950-ih središte strateškog planiranja premješta se sorganizacijske politike i strukture na menadÞment rizi-kom, rast industrije i podjelu trÞišta. Ovaj pristup stra-teškom planiranju u poslovnom svijetu poznat je kao “mo-del portfelja”. Sljedeæi pomak u razvoju strateškog plani-ranja temelji se na analizi suparnièkih odnosa moæi (com-petitive power relationship). U ovom modelu relativnamoæ kupaca i dobavljaèa, opasnost od substitutivnih pro-izvoda i usluga, ulaska novih industrija i trÞišnih suparni-ka nameæe kompetitivne strategije, kojima se nastoji utje-cati na okolinu kad je se ne moÞe kontrolirati.

12

Strateško planiranje I. Perko Šeparoviæ

oznaèava vojskovoðu. Svako od deset antièkih grèkih plemena biralo jestratege za jednogodišnje razdoblje. Stratezi su bili èlanovi savjetodav-nog vijeæa vladara koji su savjetovali vladara kako da upravlja bitkamada bi dobio rat, a ne kako da upravlja postrojbama da bi dobio bitku. Podstrategijom se podrazumijeva vještina, znanost o voðenju rata; znanostkoja istraÞuje i izraðuje u uzajamnoj vezi politièke, ekonomske i speci-jalno ratne elemente pripremanja i voðenja rata.

Širenje pojma strategija i strateški s podruèja vojnog djelova-nja, na djelovanje u privatnom, a potom i javnom sektoru vjerojatno semoÞe pripisati tome što strategija naglašava sustavni, odnosno cjelovitipristup djelovanju kojim treba ostvariti ciljeve te duÞi vremenski hori-zont.

Tijekom 1960-ih u SAD-u strateško je planiranje po-stalo standardni instrument gotovo svih 500 velikih kom-panija, a i mnogih manjih. Sve do sredine 1980-ih godinastrateško planiranje ostalo je najveæim dijelom pothvatprivatnog sektora.

Primjena strateškog planiranja u javnom sektoruSAD-a povezana je sa zahtjevima reformatora javnog sek-tora da se mora voditi poput poslovnog. Pioniri u tompothvatu bile su savezne drÞave Oregon i Texas. U Orego-nu je formirana radna skupina (task force), tj. tim sa-stavljen od osoblja iz izvršne vlasti, privatnog sektora,neprofitnih organizacija i sveuèilišta, koji su za svaku or-ganizaciju odredili njenu zadaæu (mission statement) i po-vezali je s nizom pokazatelja napretka, tj. benchmarka, upostizanju strateške vizije. Nakon toga izradili su mjerilaizvoðenja (performance measures) opisujuæi efikasnost iefektivnost svakog pokazatelja. U Texasu je 1991. godinedonesen zakon koji je traÞio od svih drÞavnih agencija dasvake dvije godine podastru strateški plan koji bi se podu-darao s dvogodišnjim teksaškim proraèunskim ciklusom.Odbor u sastavu guverner, njegov zamjenik i predsjednikpredstavnièkog tijela (Speaker of the House) izradio jeTexas Tomorrow, koji je sadrÞavao viziju drÞave, misiju ipoÞeljne vrijednosti te od 8 do 12 ciljeva u svakom od petglavnih funkcionalnih podruèja. Strateški planovi agencijapokazivali su kako one pridonose ostvarenju ciljeva cijeledrÞave. Koristeæi se varijantom “izvedbenog proraèuna”,agencije su gradile svoje proraèunske zahtjeve za taktièkeciljeve koji, s nekoliko razina financiranja i ostvarenja pri-donose ostvarenju strateških ciljeva.

13

I. Perko Šeparoviæ Strateško planiranje

Za prihvaæanje strateškog planiranja na razini savez-ne drÞave presudan je Zakon o djelovanju i rezultatimavlade (Government Performance and Result Act) iz 1993.godine. Taj Zakon zahtijeva od svih saveznih agencija daizrade svoj strateški plan koji sadrÞava: odreðenje zadaæe,zatim ciljeve i zadatke temeljene na ishodu, opis naèinaostvarenja ciljeva, potrebna sredstva, naèin na koji æe seciljevi povezati u izvedbene (operativne) planove; popisvanjskih utjecaja na ciljeve te raspored evaluacije progra-ma. Istodobno, Zakon je obvezao agencije da izrade go-dišnji izvedbeni plan, godišnji izvještaj o izvedbi plana susporedbom planirane i stvarne razine izvedbe. Zakon jeustanovio i pilot program za prethodno testiranje tih ideja,ukljuèujuæi i probno testiranje izrade i donošenja proraèu-na prema izvoðenju.

Sliène tendencije javljaju se diljem svijeta. Tako jeIrska godine 1995. lansirala Inicijativu za strateški me-nadÞment (Strategic Management Initiative) èime je tre-bala ojaèati irsku drÞavnu upravu, a njezine odluke uèinitividljivima uz odgovornost prema graðanima i kupcima.Novi Zealand je prihvatio pristup strateškom planiranjukoji zahvaæa izborni i proraèunski ciklus. Godine 1993.donesen je dokument “Put prema 2010.”, u kojem je utvr-ðena vizija za drÞavne organizacije u razdoblju od 1994.do 2010. godine. Drugi dokument bio je “Sljedeæe tri go-dine” koji su razvili ministri i javni sluÞbenici, a sadrÞi pu-tokaze u provoðenju politika da bi se ostvarila vizija. Kaopotpora ovim aktivnostima utvrðena su Podruèja strateš-kih rezultata (Strategic Result Areas – SRAs) koja defini-raju dugoroène prioritetne ciljeve kako ih je ustanovio Ka-binet za pojedina ministarstva, a za koje je potreban do-

14


prinos više njih putem portfelja. Dodatno, kao potporuSRA-u, svaki je ministar utvrdio Podruèja kljuènih rezul-tata (Key Result Areas – KRAs) unutar vlastitog portfelja.SRAs i KRAs postaju dio sporazuma o izvedbi šefa eg-zekutive i èine osnovu za ponudu u procesu izrade i do-nošenja proraèuna i planiranja agencija (CommonwealthSecretariat, 1995.). Velika Britanija, Kanada i Njemaèkauvele su u javni sektor koncepciju strateškog menadÞmen-ta s naglaskom na akciji, razmatranju širokog i raznolikogskupa zainteresiranih grupa s posebnom pozornošæu navanjske opasnosti i slabosti. Zemlje u razvoju nisu od togaizuzete. Stra- teški menadÞment kao naèin jaèanja javnihorganizacija privukao je pozornost u Africi, Aziji i La-tinskoj Americi.

3. Ciklus strateškog planiranja

Strateško planiranje proces je korišten u organizaciji ka-ko bi se shvatila situacija i razvile smjernice odluèivanja(strategija) organizacije, dok je strateško odluèivanje ideo-logija organizacije, orijentirano na njezinu okolinu te po-vezuje strateško planiranje s organizacijskim odluèiva-njem. Strateški menadÞment pokušava uskladiti vanjskuokolinu organizacije s njezinom unutarnjom situacijom. Urazradi svojeg modela strateškog planiranja Blackerby da-je i definiciju: “Strateško planiranje je kontinuiran i susta-van proces odluèivanja o namjeravanim buduæim posljedi-cama (rezultatima, ishodima), kako ih ostvariti i kako mje-riti i ocijeniti uspjeh”. Prema njemu, svaki model strateš-kog planiranja mora sadrÞavati najmanje šest temeljnih

15


elemenata: misiju, utvrðivanje potreba, strateške ciljeve,mjerila ishoda i prosljeðivanje informacija o izvedbi pre-ma naprijed (performance feed forward), èemu dodaje jošdva elementa: planiranje strateškog plana i strateške prio-ritete te razraðuje komponente u utvrðivanju misije (za-daæe).

GRAFIÈKI PRIKAZCIKLUSA STRATEŠKOG PLANIRANJA

1. Planiranje strateškog plana (plan to plan) prvi jekorak strateškog planskog procesa. To je projekt koji opi-suje kako æe organizacija razviti svoj strateški plan. Tafaza ima šest glavnih funkcija kako bi istaknula obvezu

16


CIKLUSSTRATEŠKOGPLANIRANJA

vrha menadÞmenta prema strateškom planiranju kao in-strumentu za poboljšanje izvoðenja, eliminaciju prekla-panja i doprinos koordinaciji programa i aktivnosti. Dje-lotvorni proces strateškog planiranja znaèi inpute i hije-rarhijskog vrha prema bazi i obratno (od vrha prema doljei obratno: top-down i bottom-up input) pa je zbog togapreuzeta obveza vrha menadÞmenta spram toga procesabitna za uspjeh; utvrðivanje opsega planiranja, tj. vremenakoje se obuhvaæa planiranjem; isticanje glavnih pothvataili zadataka strateškog planskog procesa; popis osoba kojeæe biti ukljuèene u svaku fazu procesa, osiguravajuæi an-gaÞman pravih ljudi; utvrðivanje faza i vremenskog raspo-reda dogaðaja u strateškom planskom procesu, upozora-vajuæi osoblje kako moÞe koristiti proces da bi utjecalo nastrateške odluke, i utvrditi zapreke strateškom planskomprocesu te ustanoviti naèine njihova prevladavanja.

2. Misija – ovdje se radi o najširem moguæem opisuorganizacijske vizije buduænosti. Sveobuhvatno utvrðiva-nje misije (zadaæe) pokriva glavne funkcije i operacije or-ganizacije. Utvrðivanje zadaæe opisuje svrhu organizacije,odnosno promjene u svijetu na koje organizacija namjera-va utjecati. Fokus je na okolini organizacije, tj. na konaè-nim ciljevima i utjecaju djelovanja organizacije u smisluposljedica za klijentelu i kupce (korisnike).

3. Ciljevi – opisuju opæi rezultat, ishod koji organiza-cija namjerava ostvariti. Specifiènije nego pri odreðivanjuzadaæe, ciljevi su takoðer usmjereni na okolinu, upozora-vajuæi na njihov utjecaj na kupce (korisnike). Ciljevi se nemoraju postiæi, ali su ipak korisni jer upuæuju na smjer ukojem organizacija Þeli postiæi napredak (npr. eliminiranje

17


prometnih nesreæa). Ciljevi su èesto mjerljivi, ali se obiè-no ne mjere. Primjerice, “poveæati broj lijeèenih ovisnikao drogi“ je mjerljiv cilj, ali se ne mjeri, jer ne specificirametu (konkretnan broj) ljudi koje treba lijeèiti.

4. Vrijednosti opisuju ono što je za organizaciju va-Þno – uz to što Þeli svoja postignuæa u okolini; moguæe jepromicati vrijednosti koje se tièu upravljanja ljudskim re-sursima (kao, npr. razlièitost u personalnim odlukama oprimanju na rad, rasporedu i promaknuæu), ali i ideologijukoja upravlja organizacijom ili obveze menadÞmenta pre-ma korisnicima, zaposlenicima i zainteresiranima.

5. Utvrðivanje potreba okoline ili skeniranje okoline,tj. kljuènih èimbenika koji su izvan kontrole organizacije,ali mogu utjecati na njezin uspjeh u ostvarenju zadaæe iciljeva: oni, naime, mogu biti moguænosti, ali i opasnostiza organizaciju i tako podupirati ili ugroÞavati ostvarenjenjezinih zadaæa i ciljeva. Neki planovi u ovoj fazi uklju-èuju i utvrðivanje unutarnjih potreba, tj. snaga i slabostiorganizacije, a drugi to ostavljaju za kasniju fazu tak-tièkog ili operacijskog planiranja, pri èemu je fokusiranjena internu dimenziju organizacije vaÞnije. Obje dimenzijezajedno poznate su kao SWOT-analiza (strengths, weak-

nesses, opportunities and threats – snage, slabosti, mo-guænosti i opasnosti).

6. Strateški zadaci pismeno su utvrðeni opisi namjera-vanih ishoda, koji jasno opisuju mjerljive mete postignu-æa. Strateški zadaci su, poput zadaæe i ciljeva, fokusiranina okolinu – opisuju rezultate, ishode i utjecaj organizacij-skog djelovanja na korisnike; strateški zadaci su mjerljivi,jasno opisujuæi minimum prihvatljive razine izvoðenja;

18


oni moraju biti ostvarivi i poticajni za veæi uspjeh organi-zacije; strateški zadaci moraju biti jasno formulirani, takoda i ljudi koji ne poznaju organizaciju mogu prepoznatiuèinke djelovanja organizacije; skup strateških zadatakamora biti sveobuhvatan s planiranim ishodom svake funk-cije koju organizacija prakticira tako da na kraju strateškizadaci pridonose napredovanju organizacije u smjeru kojije odreðen utvrðenom misijom, ciljevima i vrijednostima.

7. Mjerilo ishoda predstavlja standarde kojima se mje-ri uspjeh u ostvarenju strateških zadataka. Mjerilo je sred-stvo ili pokazatelj kojim se utvrðuje stvarni utjecaj aktiv-nosti organizacije. Svaki strateški zadatak mora biti pra-æen mjerilom ishoda koji se izraÞava jednako kao i sam za-datak (npr. strateški zadatak – smanjenje smrtnosti u pro-metu za 20% u usporedbi s 2005. godinom – mjerilo æe bitipostotak smanjenja u odnosu prema smrtnosti 2005. godi-ne). Mjerilo mora opisati toèno mjerenje koje stvara kvan-titativne i kvalitativne pokazatelje koji su usporedivi smetama u strateškim ciljevima. Korisnost mjerila ovisi okvaliteti strateških ciljeva. S obzirom na stupanj u kojemstrateški ciljevi opisuju stvarne ishode, s njima povezanamjerila opisivat æe djelotvornost organizacije, dok æe uèin-kovitost organizacije opisivati u mjeri kojom opisuju pro-izvod ili output djelovanja mjerila izvoðenja. U javnomsektoru, za razliku od privatnoga, nastaju teškoæe u mje-renju postignuæa, jer ne postoji zajednièki nazivnik zauspjeh – novac, te zbog mnoštva zainteresiranih (stakehol-ders) koji vuku organizaciju u razlièitim, èesto suprotnimsmjerovima. Zbog toga je vaÞno postiæi konsenzus o cilje-vima – no to ne znaèi da æe mjerenje biti usporedivo meðuorganizacijama èak i kad su im funkcije sliène.

19


8. Utvrðivanje strateških prioriteta jest rangiranjestrateških zadataka s obzirom na njihovu vaÞnost za orga-nizaciju. Utvrðivanje prioriteta odluka je menadÞmenta –èesto u tome sudjeluje skupina menadÞera koja djeluje kaouprava ili izvršni odbor menadÞmenta. Utvrðivanje rangaprioriteta strateških zadataka vaÞan je dio ciklusa stra-teškog planiranja, jer æe utvrðeni prioritet biti vodiè u do-nošenju proraèunskih odluka.

9. Strategije se odnose na moguænosti koje æe se kori-stiti u ostvarenju strateških zadataka, što ukljuèuje opisradnih procesa, vještina i tehnologija te potrebnih resursa:ljudskih, financijskih, informacijskih. Buduæi da se svakistrateški zadatak moÞe ostvariti na nekoliko naèina (alter-nativni putevi), ova faza planskog ciklusa mora ukljuèitiutvrðivanje alternativnih pristupa i njihovo rangiranje naosnovi procjene njihove troškovne djelotvornosti i izabratione koji najviše odgovaraju razini izvoðenja specificiranojstrateškim zadacima. Utvrðivanje alternativnih puteva injihovo rangiranje (kao, npr. hoæe li se cilj smanjenjasmrtnosti u prometu ostvarivati putem promjene regulaci-je koja zaoštrava standarde dobivanja vozaèke dozvole, ši-renjem odgoja i obrazovanja ili zaoštravanjem kaznenepolitike) moÞe se svesti pod pojam analize javne politike(policy analysis). Istodobno, to je faza kojom se utvrðujeosnova za ciklus taktièkog planiranja koji opisuje kako æese ostvariti strateški zadaci.

10. Prosljeðivanje informacije o izvoðenju prema na-prijed (performance feed forward) jest sistematski postu-pak u kojem se stvarno izvoðenje usporeðuje s planiranima te se informacije koriste za sljedeæi planski ciklus. Sino-nimi koji se koriste u ovoj fazi su: evaluacija programa,

20


upravljanje evaluacijom ili upravljanje kontrolom (pre-gled). Svrha ovog elementa je opskrba informacijama oizvoðenju prema naprijed, kako bi se što toènije utvrdilepotrebe i poboljšali ishodi u buduænosti. Ova mjera dajeinformacije o tome koje su strategije djelotvorne, a kojenisu. Na temelju toga, menadÞer moÞe promijeniti pristupu ostvarenju strateških zadataka i poboljšati izvoðenje,ako su informacije pokazale da je uèinak djelovanja, tj.stvaran ishod opisan mjerilima izvoðenja manji od namje-ravanog opisanog strateškim zadacima. MenadÞer pred-laÞe promjene programa: širenje i poticanje strategija kojeproizvode pozitivne uèinke, a napuštanje i restrukturiranjeonih koje pridonose negativnima.

Za Blackerbyja koristi od strateškog planiranja su usamom procesu, a ne u proizvodu. Proces prisiljava orga-nizaciju na razvijanje vizije buduænosti konsenzusom iutvrðivanjem realistiènih mjerila za rezultate, orijentiraneprema strateškim zadacima. Postignuæe konsenzusa zahti-jeva otvorenu i konstruktivnu participaciju svih èlanovamenadÞmenta, a ponekad i kupaca (korisnika). Strateškoplaniranje, naime, omoguæava forum koji olakšava do-nošenje odluka i rješavanje sukoba. Sporazum na razinistrategije pomaÞe u rješavanju sukoba, koji izazivaju naj-više podjela u organizaciji, a to su sukobi zbog provedbeprograma – smatraju praktièari.

Participativno strateško planiranje poboljšava timskirad i proizvodi sinergetski uèinak koji poveæava djelotvor-nost cijele organizacije preusmjeravajuæi energiju s pita-nja “kako?“ i “zašto?“ prema pitanju “zašto smo ovdje?”.Udjelom u donošenju strateškog plana razvija se i osjeæaj“vlasništva“ nad planom, što pridonosi volji za njegovomrealizacijom.

21


Strateško planiranje moÞe biti vaÞno za ishod u djelo-vanju organizacije, ali ga je nemoguæe znanstveno vredno-vati. U svakom sluèaju, tehnike strateškog menadÞmentapridonose discipliniranju misli i njihov se uèinak moÞemjeriti utjecajem na stajališta menadÞera. MenadÞeri kojise koriste tim pristupom potvrðuju da on izoštrava fokuspromatranja, poboljšava razumijevanje okoline i poveæavavolju za promjenama. Strateško planiranje ili strateški me-nadÞment pridonosi lucidnosti u razmišljanju i veæoj od-luènosti u djelovanju, no strateški menadÞment nije pana-ceja. Neki kao Goldsmith smatraju da je strategijom te-ško upravljati. “Praktièari koji imaju stratešku vještinumogu se dobro sluÞiti tom metodom. Imitatori æe vjerojat-nije pogriješiti, jer ne razumijevaju bit pristupa (…). JavnimenadÞeri moraju biti oprezni da ne riskiraju primjenustrateškog menadÞmenta kao rutine, nego da budu sigurnikako ona uvijek odraÞava ono što nastoje uèiniti”.

4. Strateški menadÞeri kao voðe ili javnipoduzetnici (policy-poduzetnici)

Èini se da zakljuèno moÞemo reæi da je strateško raz-mišljanje mnogo vaÞnije od bilo koje formalne tehnike.Uspješni strateški menadÞeri u svoj posao unose mudrost,iskustvo, otvorenost misli i kreativnost. Te je vještine teš-ko nauèiti, dapaèe, one mogu biti potkopane pretjeranimformalizmom tehnika. Buduæi da i najbolja strategija mo-Þe biti poraÞena, njezina je najveæa vrijednost u procesukoji moraju proæi sami menadÞeri, a ne u stvarnom ishodu.

Strateški menadÞeri, ili kako ih se èesto naziva – javnipoduzetnici – zapravo moraju imati i osobine voðe, osobi-

22


to ako se radi o strateškom planiranju koje poèinje sa za-mišljanjem vizije i utvrðivanjem misije. Spomenute “vje-štine” – mudrost, iskustvo, otvorenost misli i kreativnost,zacijelo neæe biti dovoljne. Najèešæe se navode sljedeæeosobine i vještine: vjera u moguænost uspjeha, tj. oni mo-raju vjerovati da æe njihovi napori pridonijeti razlici; ko-munikacijske vještine koje podrazumijevaju i verbalnevještine. Sljedbenici moraju imati jasnu predodÞbu o tomešto se od njih oèekuje ako budu radili u skladu s poÞeljnimzajednièkim ciljem; empatija u smislu dubinskog razumi-jevanja psiholoških, misaonih procesa, teÞnji i strahovasvojih sljedbenika. Empatija ne samo da olakšava komuni-kaciju, nego omoguæava voði da pronaðe uspješne naèineutjecaja na sljedbenike. (MoÞda je najbolji primjer empa-tijskog razumijevanja pruÞio J. Edgar Hoover, nekadašnjidirektor FBI-a, koji je iskoristio tjeskobu velikog brojaAmerikanaca u vezi s komunizmom, a istodobno rastje-rao njihov strah od nacionalne policijske agencije i stvo-rio snaÞnu saveznu agenciju.) Energija, tj. “radoholizam“osobina je koja zahtijeva beskonaèno vrijeme i pozornostu stjecanju temeljitog razumijevanja projekta i tehnologijakoje æe odgovarati organizaciji; ispravno i razumno pro-suðivanje, bez arbitrarnosti, emocionalnih i tvrdoglavihodgovora na situacije s kojima se suoèava; postojanost ustajalištima iz koje slijedi djelovanje na razuman i konzi-stentan naèin i na kraju upravljanje samim sobom, tj. svi-jest o vlastitoj snazi, ali i slabostima.

IstraÞivanja uspješnih javnih poduzetnika pokazujuda su svi poduzetnici vidjeli organizaciju kao sredstvo zaostvarenje vlastitih ciljeva, što ne znaèi jednostavno zauzi-manje najvišeg poloÞaja u organizaciji, nego prvenstveno

23


postizanje neèeg bitnog prutem organizacije; da su posje-dovali sve ili neke od stvarnih društvenih pretpostavaka ujednom ili nekoliko posebno vaÞnih podruèja, kao što jedominacija medijskim izvještajima, raspravama zakono-davnih tijela i drugim sastancima iz podruèja specijaliza-cije ili interesa takvih javnih poduzetnika. Oni istodobnoshvaæaju moguæi utjecaj djelotvornih organizacija, tj. dasu velike, sloÞene organizacije najsnaÞniji instrumenti zadruštvene, politièke i gospodarske promjene u svijetu poli-tike. Te im organizacije mogu biti temelj politièke moæikoja ih štiti od protivnika i sluÞi kao poluga za utjecaj navaÞne politièke sudionike kao što su zakonodavci. Slje-deæa osobina javnog poduzetnika jest da na okolinu ostav-lja dojam kako posjeduje znanja i sposobnosti da ostvarijedinstvene zadaæe, koje niti jedan drugi element poli-tièkog sustava nije u stanju ostvariti. Na kraju, poduzetnicišire svoje “vlasništvo” na podruèjima javnih politika.

Svi javni poduzetnici ne djeluju u takvim razmjerima.No, svi su imali sljedeæe osobine: politièke vještine u smi-slu djelotvornog manevriranja unutar okoline relevantneza njihovu politiku; menadÞerske i voditeljske vještinekoje ukljuèuju: sposobnost planiranja, organiziranja, jas-nog komuniciranja, motiviranja osoblja, utvrðivanje reali-stiènih ciljeva, poznavanje politike agencije, struènost usvojem podruèju, poštenje, iskrenost i razumijevanje; teh-nièko znanje u raznim poljima svojeg rada i strategiju uostvarivanju svojih ciljeva. Promatrajuæi njihove osobno-sti, koriste se sljedeæi termini: neporoènost, moralnost,poštenje, pouzdanost, etiènost i smisao za humor.

Na kraju evo saÞetog prikaza osobina javnog (policy)poduzetnika: raspolaganje pravom ili moæi da bude slušan

24


i nazoèan u javnosti, što moÞe imati tri moguæa izvora: 1.struènost (legitimna interpretacija struènih dimenzija pro-blema); 2. pravo i sposobnost da se govori u ime i za druge(voðe interesnih skupina i politièkih stranaka) i 3. nositeljmoænih formalnih poloÞaja u politièkom sustavu. Uspješnijavni poduzetnici raspolaÞu kombinacijom politièkih vje-ština (pregovaraèkim osobinama i širokim krugom veza) istruènog znanja te moraju biti uporni. Oni su uvijekspremni na “prodaju” svoje ideje, spremni da ulaÞu na ne-kom podruèju javne politike te da se prilagode novimokolnostima.

Prikaz navedenih osobina i vještina koje se traÞe odstrateških menadÞera, odnosno javnih (policy) poduzet-nika ne znaèi ignoriranje situacije u kojoj se nalaze: kojeæe osobine ili vještine biti presudne ovisi o zateèenoj situa-ciji.

U globaliziranoj, dinamiènoj okolini te su osobineogranièene sljedeæim èimbenicima: “ovisnošæu o mikro--problematici – uglavnom ekonomskom racionalnošæu, ne-dostatkom povijesne i komparativne dubine; zanemari-vanjem psiholoških i komunikacijskih èimbenika; dopu-štanjem dodatnih obiljeÞja kao što je ogranièen i pojedno-stavljen pojam racionalnosti, što zauzvrat èini planiranje ipolitiku u upravljaèkom i komunikacijskom kontekstu us-kom”.

Od razmatranja osobina voða koje su poÞeljne u da-nom kontekstu, èini se ipak da je djelotvornije upozoriti nanuÞnost promjene kulture organizacije koja je usmjerenana rezultate u uvjetima turbulentne okoline, posebno po-jaèane procesom globalizacije, kao i na ulogu voða kojumoÞemo okarakterizirati kao prijelaz s kulture zapovije-

25


danja i kontrole na kulturu u kojoj su menadÞeri oni kojivode, omoguæuju i poduèavaju. Nazivi koji se pritom ko-riste, da bi se oznaèilo novu kulturu, u smislu voðenja su:voðenje usmjereno na podreðene (subordinate-centeredleadership) nasuprot voðenju usmjerenom na šefove (boss--centered leadership), kojim se podreðenima daje veæasloboda i moguænost sudjelovanja u procesu odluèivanja;dvosmjerna komunikacija – od vrha prema dolje i obratno(top-down i bottom-up) – kojom se zamjenjuju naredbe shijerarhijskog vrha. Kao što je veæ spomenuto, traÞi setimski naèin rada, koji u najmanju ruku ozbiljno potiskujehijerarhiju, a moÞe je i iskljuèiti. U svakom sluèaju, radi seo participativnom menadÞmentu, odnosno voðenju.

5. “Kultura izvoðenja” i upravljanjeljudskim resursima

Da bi se izgradila “kultura izvoðenja“ (performance cultu-re) orijentirana na rezultate, viziju organizacije treba podi-jeliti sa svim njezinim èlanovima odgovorom na pitanje:tko smo mi i kuda idemo; utvrðivanjem skupa zajednièkihvrijednosti, kodeksom ponašanja i traÞenih sposobnosti zaorganizaciju kako bi se razjasnila oèekivanja o odgova-rajuæem organizacijskom ponašanju – “ovako se kod nasobavlja posao”; poštivanjem i uzimanjem u obzir povijestiorganizacije i dosadašnjeg uspjeha u svakoj fazi provo-ðenja programa; smanjivanjem neizvjesnosti otvorenim ipoštenim komuniciranjem sa zaposlenima u svako doba;stjecanjem povjerenja uz poštivanje preuzetih obveza irazvojem sustava koji odrÞava i nagraðuje razmišljanje iponašanje orijentirano na rezultate.

26


Izmijenjena kultura organizacije traÞi i novi pristup uupravljanju ljudskim resursima, koji se temelji na poticaju,ohrabrivanju i priznavanju napora pojedinaca uz istodobnosustavnu ustrajnost na jaèanju timskog rada.

Na podruèju upravljanja ljudskim resursima sve seviše istièe model “strateškog upravljanja ljudskim resursi-ma”, koji èini potporu strateškom poslovnom planu orga-nizacije. U okviru strateškog menadÞmenta upravljanjeljudskim resursima* postaje jedan od puteva kojima orga-nizacija ostvaruje svoje strateške ciljeve. “Strateški me-nadÞment ljudskim resursima (SHRM naèin je na kojiorganizacija ostvaruje svoje strateške ciljeve djelotvornoupravljajuæi svojim osobljem.” Tim se odnosom uspo-stavlja vertikalna strateška integracija, a druga horizontal-na dimenzija integracije odnosi se na veze meðu aktivno-stima koje èine upravljanje ljudskim resursima. Aktivnostikoje èine upravljanje ljudskim resursima su: planiranjeljudskih resursa, analiza poslova, zapošljavanje i izborosoblja, upravljanje izvedbom i ocjena, plaæanje, uèenje iusavršavanje, smanjenje poslova i radni odnosi. Horizon-talna integracija posebno se istièe izmeðu analize poslovakao središnje aktivnosti upravljanja ljudskim resursima isvih ostalih navedenih aktivnosti.

Planiranje ljudskih resursa utvrðuje potrebe za oso-bljem na razini organizacije. Analiza poslova prevodi tepotrebe u sadrÞaj pojedinog posla i sposobnosti koje setraÞe od osobe koja æe taj posao obavljati. Analiza posla

27


*Na resursima utemeljen pogled, sugerira da se organizacije

razlikuju po resursima kojima raspolaÞu i naèinu na koji njima uprav-ljaju. Uspješne organizacije imaju superiorne resurse i njima dobroupravljaju.

bit æe temelj: za izvještavanje o poslu perspektivnih kandi-data, za odluku koji æe kandidati biti pozvani za uÞi izbor,za naèin na koji æe se osmisliti ta faza i odluku koji æe kan-didat biti izabran.

S gledišta menadÞmenta putem rezultata – menadÞ-ment izvoðenjem i ocjena èine najvaÞniji element uprav-ljanja ljudskim resursima. Najèešæe se u odreðivanju cilje-va i rezultata koje treba ostvariti polazi od analize poslova.

Ocjenjivanje u novije doba ima više dimenzija: mje-renje rezultata te moguænost za poboljšanje izvoðenja pu-tem dodatnih sredstava ili usavršavanjem. Orijentacija naocjenjivanje rezultata ne bi smjela zanemariti i odreðenaponašanja i osobine osoblja, pri èemu se posebno istièeponašanje u skladu s vrijednostima organizacije i njezinimkodeksom ponašanja, te posjedovanje sposobnosti u smi-slu opæih obiljeÞja, tipa, razine i kolièine vještina i po-našanja za koja se oèekuje da ih osoblje moÞe izraziti kakobi organizacija mogla ostvariti svoje buduæe ciljeve.

Ocjenjivanje traÞi sudjelovanje onih èiji se rad ocje-njuje; ono se provodi putem intervjua koji mora biti kon-struktivan tako da potièe na uèenje, razvoj, a kod osobljapojaèava “vlasništvo” nad poslom, potièuæi ih da govore osvojim osjeæajima i stajalištima jednako kao i o samomizvoðenju, da otkrivaju praktièna rješenja; povratna infor-macija se treba usredotoèiti na ponašanje, a ne na osobnasvojstva, a informacije treba prikazati tako da se ocijenje-na osoba ne osjeæa podcijenjenom ili krivom. Ako se radio slabom izvoðaèu, dijalog nije moguæ, pa treba prihvatitistrategiju u kojoj, ako osoba nije sposobna ustanoviti vla-stite slabosti, treba dati informaciju i èekati odgovor kakobi se zajednièki postiglo rješenje. U vrlo teškim sluèajevi-

28


ma treba upozoriti na slabosti i sredstva kojima se moguprevladati. Ne prihvaæaju li takvu ocjenu, treba ih uvjeritina potrebu promjene prije nego li se potakne disciplinskipostupak.

Širenje kruga ocjenjivaèa poznato pod nazivom “ocje-na 360°” (360° appraisal), proizlazi iz ideje da se dobiva“potpuno zaokruÞena” slika izvoðenja svakog zaposleni-ka. Radi se o ukljuèivanju u ocjenu svih zainteresiranih,kao što su suradnici (peers), podreðeni, unutarnji i vanjskikorisnici (kupci). To se ocjenjivanje najèešæe provodi pu-tem standardnih obrazaca i daje dodatne informacije oizvedbi osoblja. Intervjue treba shvaæati kao saÞetak cjelo-godišnje aktivnosti. Oni ne smiju biti nikakvo iznenaðenjeza osobu koju se ocjenjuje jer je obiljeÞje djelotvornogmenadÞmenta da s osobljem raspravlja o problemu èim seon pojavi i da dobro povratno informiranje mora biti uèe-stalo i pravodobno.

Uèenje i usavršavanje neobièno je vaÞan element uprav-ljanja ljudskim resursima i moÞe se definirati kao proceskoji potièe uèenje uz pomoæ planiranog i usmjerenog putaunutar organizacijskog konteksta i koji “dodaje vrijed-nost” (adds value) pojedinaènom razvoju osoblja i ciljevi-ma organizacije. Uèenje i usavršavanje treba usmjeriti napoboljšanje izvoðenja, a ne na promaknuæe u stjecanjuformalnih kvalifikacija, kako bi sluÞili kao odgovor na ne-dostatke u izvoðenju koji su otkriveni tijekom ocjene izvo-ðenja. Utvrðeni nedostaci mogu biti osnova za odreðiva-nje potreba uèenja i usavršavanja na razini organizacije,posla ili pojedinca. Na razini organizacije, potrebe za uèe-njem mogu proizaæi iz: prituÞbi korisnika, visokih tro-škova odrÞavanja, pretjeranih gubitaka, nedostatka surad-

29


nje izmeðu osoblja, nedjelotvornog sustava menadÞmenta,slabe motivacije, izostanaka s posla i neprihvatljive razinekratkoroènih bolovanja, visokog stupnja nezgoda na radute ukupnog kašnjenja u cijelom radnom sustavu. Na raziniposla radi se o stupnju analize posla, tj. utvrðivanja zada-taka i potrebnog znanja i vještina za njihovo obavljanje.Razina pojedinca izravno je vezana za menadÞment izvo-ðenjem i ocjenu, kako bi se ispravili nedostaci konkretneizvedbe, no moÞe nadilaziti okvire sadašnjeg posla i uzetiu obzir napredak u karijeri. Percepcija potreba za uèenjemmoÞe se razlikovati kod raznih subjekata: menadÞera, tre-nera i pojedinaca koji su obuhvaæeni programom uèenja.Najèešæi obrasci za ocjenjivanje imaju odjeljak u kojem seutvrðuju potrebe za uèenjem, koje su posljedica sporazu-ma menadÞera i osobe koju se ocjenjuje. Nakon utvrðiva-nja potreba donosi se plan uèenja i utvrðuje ocjenjivanjeprocesa uèenja.

Uèenje moÞe biti usmjereno na novopridošlo osoblje– mlade zaposlenike – ili na stjecanje specifiènih vještina:fizièkih, tehnièkih, èinovnièkih, profesionalnih, usavrša-vanja iz sigurnosti na radu i razvoj menadÞmenta.

Suvremeno poimanje uèenja daje prednost uèenju naposlu koje je iskustveno orijentirano, tj. polazi od konkret-nog iskustva preko promatranja i razmišljanja do obliko-vanja apstraktnih pojmova i generalizacija te, konaèno,njihova testiranja u novoj situaciji. Pri tome je bitno damenadÞer spozna kako je njegova prva i najvaÞnija odgo-vornost – razvoj osoblja.

U ocjenjivanju rezultata uèenja najvaÞnije je utvrditipromjene u ponašanju kao posljedicu uèenja, pri èemumenadÞer zajedno s osobljem treba osigurati moguænost

30


da se nauèeno primijeni i uèvrsti u organizaciji. Potrebnoje stalno ohrabrivanje, uèvršæivanje i potpora organizacijeda bi se osigurao transfer nauèenog u radnu sredinu. Su-vremena politika na ovom podruèju mogla bi se svesti napotrebu da se usavršava sve šire i više nego ikad prije.Stalno usavršavanje, stalno uèenje i stalno poboljšavanjenisu samo poÞeljni, nego i nuÞni, kako bi se osigurala mo-guænost zapošljavanja tijekom cijelog radnog vijeka.

U spomenutim okolnostima sve veæeg suparništva unu-tar javnog sektora i izmeðu javnog i privatnog sektora –smanjenje poslova u organizaciji postaje element uprav-ljanja ljudskim resursima koji mora biti vertikalno integri-ran u opæu strategiju organizacije i SHRM-a, gdje se napotrebu za novim, toènije viškom dosadašnjih poslova,gleda s pozicija ciljeva koje organizacija Þeli ostvariti ubuduænosti. U svakom sluèaju, planiranjem za buduænostmoglo bi se izbjeæi stvaranje poslova koji na dulji rok nisuodrÞivi. Time se ne moÞe riješiti pitanje poslova koji supostali suvišni u sadašnjem vremenu. Utvrðivanje suviš-nih poslova, odnosno viška osoblja, vrlo je sloÞen i osje-tljiv proces, s teškim socijalnim i psihološkim posljedica-ma, koje se donekle mogu ublaÞiti: osposobljavanjem pu-tem obrazovanja i usavršavanja za nove poslove, uzima-njem novog osoblja na ugovorom ogranièeno vrijeme, ra-dom sa skraæenim vremenom – što pridonosi prilagodlji-vosti rada, obvezatnim odlaskom u mirovinu s odreðenomÞivotnom dobi, suspenzijom automatskog napredovanja,zamrzavanjem plaæa i, konaèno, dobrovoljnim ili prisil-nim odlaskom s posla koji moÞe biti ublaÞen veæim ilimanjim kompenzacijama.

31


Zdravko Petak

Proraèun u lokalnoj samoupravi:sredstvo kreiranja javnih politika

1. Uvod

Proraèun, kao kljuèni dokument na osnovi kojeg se moÞerasèlaniti djelovanje neke razine vlasti, u struènoj se lite-raturi moÞe razmatrati s razlièitih stajališta – s financij-skog, makroekonomskog, politièkog, sociološkog, prav-nog. Svaki od tih pristupa istièe neku dimenziju proraèu-na, koja se sa specifiènog stajališta moÞe uèiniti najvaÞ-nijom ili èak jedino vrijednom razmatranja. Tako æe, pri-mjerice, razmatranje proraèuna sa stajališta financijskogmenadÞmenta uzeti u obzir iskljuèivo razlièite tehnike iz-rade proraèuna kao financijskog plana, bez njegova kon-tekstuiranja u makroekonomski ili politièki kontekst. Sdruge pak strane, razmatranje proraèuna iskljuèivo s prav-nog stajališta oèitovat æe se u navoðenju pravnih propisakoji odreðuju izradu proraèuna bez odgovarajuæeg razma-tranja alternativnih tehnika financijske analize, ili pak po-litièke dimenzije proraèuna izraÞene u odnosu izvršne ipredstavnièke vlasti.

Zbog toga se u ovome pregledu uloge proraèuna u lo-kalnoj samoupravi ne Þeli dati viðenje proraèuna zasnova-no iskljuèivo na jednom od prethodno spomenutih pri-stupa, veæ njegovo viðenje koje æe uzeti u obzir razlièiteelemente o kojima ovisi sam proraèun. Sve to, opet, trebadovesti do razumijevanja proraèuna kao kljuènog sredstvaza kreiranje lokalnih politika. Pitanje na koje se Þeli odgo-

33

voriti u nastavku teksta usmjereno je stoga prije svega pre-ma sljedeæem: u kojoj se mjeri iz proraèuna moÞe isèitatismjer razvoja lokalnih javnih politika – poput politike ko-munalnog, ekonomskog ili kulturnog razvoja. Osnovnopitanje u tako postavljenom stajalištu nadalje glasi: kakoda se raspoloÞivim sredstvima ostvare proklamirani ciljevilokalne politike? Kojih se kriterija pri tome valja drÞati i jeli njih moguæe racionalno odrediti? U nastojanju da odgo-vorimo na ta pitanja posluÞit æemo se pristupima proraèu-nu koji prikazuju njegove razlièite dimenzije, od dimen-zije politièke moæi do njegova tretiranja kao sredstva fi-nancijskog menadÞmenta.

U radu æemo pri tome razmotriti èetiri tematske cjeli-ne: 1. uloga proraèuna kao politièkog sredstva; 2. ulogaproraèuna kao sredstva kreiranja lokalne strategije raz-voja, odnosno, javnih politika; 3. uloga razlièitih tehnikamodernog javnog menadÞmenta u pripremi proraèuna; 4.praktiène smjernice za reformu lokalne proraèunske poli-tike u Hrvatskoj.

U prikazu uloge proraèuna na lokalnoj razini samoæemo se djelomièno osloniti na njegovu makroekonomskudimenziju i pitanja, o primjerice, deficitu opæe drÞave ufiskalnoj potrošnji, a jednako tako i na pravna pitanja u vezis proraèunom, kao što su odredbe Zakona o proraèunu.

2. Proraèun kao sredstvo politike

Amerièka politologinja Irene S. Rubin u udÞbeniku Politi-ka javnog budÞetiranja navodi nekoliko znaèajki proraèu-na kao politièkog sredstva. SaÞeto govoreæi, istakla jesedam bitnih dimenzija proraèuna kao politièkog sredstva:

34

Proraèun u lokalnoj samoupravi:sredstvo kreiranja javnih politika Z. Petak

Prvo, proraèun odraÞava buduæe poteze vlasti, tj. vje-rojatnost da æe vlada nešto uèiniti, odnosno da neæe uèini-ti. Èitanjem proraèunskog dokumenta moguæe je ustano-viti koja æe dobra i usluge vlada tretirati kao javna, a kojaæe prepustiti trÞištu, tko æe imati veæe, a tko manje koristiod proraèunskih sredstava.

Drugo, proraèunom se odreðuju prioriteti vlasti: ko-liko, primjerice javnog novca treba usmjeriti na financi-ranje vojske, a koliko na fundamentalna znanstvena is-traÞivanja, koliko æe se proraèunskog novca usmjeriti usjeverni, a koliko u juÞni dio zemlje. Proraèunski procesposreduje izmeðu skupina i pojedinaca koji Þele razlièitestvari od drÞave te odreðuje što æe tko dobiti.

Treæe, proraèun ukazuje na relativni odnos odluka do-nesenih zbog zadovoljavanja interesa biraèa u izbornimjedinicama i odluka voðenih naèelima efikasnosti i efek-tivnosti te širim nacionalnim interesima.

Èetvrto, proraèunskim se procesom omoguæuje po-vezivanje preferencija biraèa i rezultata vladinih odluka.Na taj se naèin proraèun pokazuje kao snaÞno sredstvo de-mokratske odgovornosti prema graðanima, koji stjecanjemslike o tome kamo odlazi njihov novac dobivaju moguæ-nost ogranièavanja vlasti.

Peto, proraèun odraÞava preferencije graðana spramrazlièitih oblika i razina oporezivanja, odnosno ukazuje nasposobnost pojedinih skupina poreznih platiša da prebaceteret oporezivanja na druge skupine.

Šesto, proraèun djeluje kao zamašnjak fiskalne poli-tike, utjeèuæi na kljuène makroekonomske agregate, po-put, primjerice ukupne razine zaposlenosti.

35

Proraèun u lokalnoj samoupravi:Z. Petak sredstvo kreiranja javnih politika

Sedmo, proraèunski proces pokazuje koliku politièkumoæ imaju razlièite skupine i organizacije koje utjeèu navelièinu i strukturu proraèuna.

Uloga politike (politics) u proraèunskom procesu mo-Þe se, pri tome, ostvariti na razlièite naèine, koje je Rubinoznaèila kao: 1. reformizam, 2. inkrementalizam, 3. domi-naciju interesnih skupina, 4. dominaciju procesa i 5. krei-ranje politika. Glavne znaèajke ovih pristupa su:

1. Reformizam – Politika i proces budÞetiranja sma-traju se oprekom. BudÞetiranje se promatra na tehnièkinaèin, kao stvar u kojoj glavnu rijeè trebaju voditi struè-njaci za financijski menadÞment. Upletanje politike u kre-iranje proraèuna drÞi se neÞeljenom stvari, jer odluèivanjeo proraèunu èini neracionalnim. Prirodnu potrebu za ne-kom vrstom promjene dotadašnje prakse kreiranja pro-raèuna naziva se reformizmom – promjenom koju inicirapolitièka instanca, najèešæe nakon što preuzme vlast. Umanjoj mjeri se taj sukob manifestira prilikom ponovnogizbora vladajuæe politièke garniture.

2. Inkrementalizam – Promatra kreiranje proraèunakao niz sukcesivnih pregovara izmeðu aktera (stakeholde-ra) koji sudjeluju u proraèunskome procesu. Pri tome se uobzir ne uzimaju samo stajališta izvršne i predstavnièkevlasti, upravnih tijela, veæ i svih ostalih aktera, dakle, cje-lokupna horizonatalna policy dimenzija, poput, poslov-nih udruÞenja, korisnika javnih usluga, poslovnog sektora,sindikata itd.

3. Dominacija interesnih skupina – Interesne skupine,posebice razlièite vrste interesa vezanih uz poslovni sek-tor, imaju dominantnu ulogu u proraèunskom procesu.

36


Unutar takvog viðenja mogu se pojaviti veliki dobitnici igubitnici u procesu kreiranja proraèuna, a konflikt je znat-no oštriji nego u inkrementalistièkom modelu.

4. Proraèunski proces – U središtu ovog pristupa jeformalno-pravna uloga razlièitih aktera u proraèunskomprocesu. Cjelokupna pozornost usmjerena je na proraèun-ski ciklus i uloge koje, primjerice, izvršna i predstavnièkavlast imaju u cijelom procesu. Pristup je usmjeren na rav-noteÞu izmeðu razlièitih grana vlasti.

5. Kreiranje javnih politika – U središtu ovog pristupakreiranju proraèuna su sustavne rasprave o javnim politi-kama koje trebaju uslijediti nakon prihvaæanja proraèuna.Odgovor na pitanje na koji naèin, primjerice, oblikovatinacionalnu ili lokalnu obrazovnu ili socijalnu politiku,valja stoga potraÞiti u strukturi proraèuna koji se predlaÞe.Politika, prema ovome pristupu, preko proraèuna trebanaznaèiti trade-off izmeðu glavnih stavki programa, pri-mjerice, izmeðu socijalne politike i javne sigurnosti. Ovajmodel uvaÞava ulogu proraèuna u odluèivanju o javnimpolitikama.

3. Kriteriji izrade proraèuna

Na osnovi prethodno reèenog mogao bi se izvesti opæenitiuvid u osnovne znaèajke proraèunskog procesa promatra-nog sa stajališta politike. No, kreiranje samog proraèuna jemnogo kompleksnija aktivnost, koja se ne moÞe vredno-vati samo sa stajališta politike, neovisno je li rijeè o nacio-nalnoj ili lokalnoj razini politièkog Þivota. Kriteriji o ko-

37


jima valja voditi raèuna prilikom kreiranja proraèuna mo-gu biti razlièiti – politièki, u smislu ostvarivanja odreðenihciljeva koje politika Þeli ostvariti; financijski, u smislutehnika financijskog menadÞmenta primijenjenih u stva-ranju proraèuna; operativni, u smislu redoslijeda upravnihaktivnosti koje valja ostvariti prilikom kreiranja proraèu-na; komunikacijski, u smislu upotrebe proraèuna kao ko-munikacijskog sredstva izmeðu razlièitih aktera na koje seodnosi proraèun.

3.1. Proraèun kao policy dokument – sredstvoza ostvarivanje lokalnih politika

Proraèun u ovome aspektu treba sadrÞavati nekoliko bit-nih kriterija Þeli li ga se uvaÞiti kao dokument koji vodi krealiziranju politika lokalne zajednice.

1. Prije svega, potrebno je da se u proraèunu vidi ja-sna formulacija dugoroènih ciljeva. Ciljevi trebaju bitivezani uz jasne mjere njihova ostvarenja. Dobro je ako sepri izradi proraèuna istakne nekoliko sektorskih grupa ci-ljeva, kao što su pirimjerice, razvoj poslovnih zona, razvojturizma, razvoj komunalne infrastrukture, integracija mla-dih u Þivot lokalne zajednice i slièno. Ciljevi bez operativ-nih mjera èine proraèun promatran s policy stanovištanepotpunim dokumentom.

2. Osim iskazivanja dugoroènih ciljeva neke lokalnesamouprave, dobro je ako se u proraèunskome dokumen-tu istaknu i kratkoroène mjere. Rijeè je o mjerama kojemogu biti financijske i/ili programatske. Tako se primjeri-ce, unutar takvih mjera moÞe uklopiti nova politika lokal-nih poreza i neporeznih prirhoda, koja moÞe stvoriti novu

38


klimu u odreðenoj jedinici lokalne samouprave. Smanji-vanje nekih lokalnih poreza ili korisnièkih naknada moÞebiti poruka te vrste.

3. Treæi moment koji obvezno mora sarÞavati pro-raèunski dokument promatran s policy stanovišta odnosise na organizacijske jedinice. Svaka organizacijska jedini-ca treba imati jasno istaknute ciljeve i mjere za ostvariva-nje politike u svojoj domeni. Mjere trebaju biti što pre-ciznije postavljene. PoÞeljno je da se podastru, primjerice,precizne kolièine opreme i materijala koji æe biti upotri-jebljen, broj radnih sati koji æe se potrošiti za provoðenjepredviðenih mjera itd.

4. Èetvrti i posljednji policy kriterij koji treba biti sa-drÞan u proraèunu odnosi se na proraèunsku poruku. Pro-raèunska poruka treba iskazati koncizno i jasno stajalištelokalne samouprave o naèinu ostvarivanja nekog vaÞnogcilja za konkretnu lokalnu jedinicu ili pak generalni odnosprema nekoj skupini mjera, primjerice – u novoj se fiskal-noj godini neæe poveæavati lokalni porezi i korisnièkenaknade i tome slièno.

3.2. Tehnike financijskog menadÞmentai sastavljanje proraèuna

Svaki proraèun, pa tako i proraèun neke jedinice lokalnesamouprave moguæe je uoblièiti prema razlièitim sustavi-ma sastavljanja. U suvremenom financijskom menadÞ-mentu postoji nekoliko razlièitih sustava sastavljanja pro-raèuna, od kojih æemo u ovome radu upozoriti na èetirinajtipiènija.

39


1. Proraèun po rednim stavkama (line-item budget)

Rijeè je o najjednostavnijem naèinu sastavljanja pro-raèuna, u kojem se rashodi navode prema kupljenim do-brima i uslugama, a opæenito je u potpunosti usmjeren napuko evidentiranje onoga što je nabavljeno proraèunskimnovcem. Generalna orijenatacija na taj naèin sastavljenogproraèuna je na isticanju kontrole i odgovornosti, a ne nakvaliteti upravljanja i svemu onome što sa sobom nosinovi javni menadÞment.

2. Proraèun vezan uz uspješnost (performance budget)

Proraèun vezan uz uspješnost predstavlja neku vrstuinovacije u odnosu na tradicionalni naèin izrade proraèunaprema rednim stavkama. U ovom naèinu izrade proraèunarashodi se odreðuju prema radnom optereæenju i aktivno-stima, što znaèi da je proraèun u organizacijskom smisluusmjeren prvenstveno prema zadaæama koje treba ispunititijekom realizacije samog proraèuna. Osnovna orijentacijaovakvog pristupa vezana je prije svega uz menadÞment, ane u tolikoj mjeri uz funkciju kontrole i odgovornosti.

3. Programski proraèun (program budget)

Programski proraèun je u velikoj mjeri vezan uz isti-canje policy pristupa u kreiranju proraèuna. Osnovna zna-èajka takvog pristupa jest u tome da se proraèunski rasho-di što je preciznije moguæe poveÞu s ciljevima, dakle, sciljevima lokalnih javnih politika. U organizacijskome po-gledu temeljni naglasak ovog pristupa je na postignuæima,outputima do kojih se treba doæi realizacijom predloÞenogproraèuna. Orijentacija takvog pristupa izradi proraèunastoga je dominantno vezana uz planiranje, a ne u tolikojmjeri uz menadÞment.

40


4. Proraèun s nulte osnove (zero-based budget)U ovome pristupu izradi proraèuna rijeè je o radikal-

noj promjeni naèela izrade proraèunskog dokumenta. Te-meljna znaèajka tog pristupa je da se svi programi dovodeu pitanje te da je moguæa potpuna preformulacija pro-raèunskih stavki. Organizacijski naglasak takvog pristupastoga nije u zadaæama koje treba izvršiti ili i u postignuæi-ma koja treba ostvariti, veæ u mijenjanju razina aktivnostivezanih uz pojedine sektore. Na temelju takve orijentacijelokalna politika moÞe u potpunosti ili u najveæoj mjeri na-pustiti neki skup aktivnosti, primjerice, financiranje sport-skih klubova, i u potpunosti usmjeriti na taj naèin oslo-boðena sredstva za financiranje nekih drugih društvenihpotreba.

SUSTAVI SASTAVLJANJA PRORAÈUNA

Oblik Znaèajke Organizacijskinaglasak Orijentacija

Line-item Rashodipremakupljenimdobrima

Resursi koji sekupuju

Kontrolai odgovornost

Perfomance Rashodiprema radnomoptereæenju iaktivnostima

Zadaæe kojetreba izvršiti

MenadÞment

Program Rashodipovezanis ciljevima

Postignuæa(outputi)

Planiranje

Zero-base Svi programidovode se upitanje

Promjenarazinaaktivnosti

MenadÞment

41


3.3. Proraèun kao plan operativnih aktivnosti

Proraèunski dokument mora sadrÞavati nekoliko jasnihkriterija sa stajališta operativnog djelovanja koje je ne-ophodno Þeli li se na kvalitetan naèin ostvariti proraèunneke jedinice lokalne samouprave. Premda su kriteriji uovoj skupini u velikoj mjeri povezani s kriterijima pret-hodne skupine, èini nam se da ih je potrebno posebno po-brojati.

1. Plan operativnih aktivnosti, usluga i funkcija – Po-trebno je prije svega da se aktivnosti, usluge ili funkcijekoje æe poduzimati organizacijske jedinice jasno prikaÞu.Bez takvog prikaza nije moguæe precizno mapirati odgo-vornost pojedinih tijela lokalne vlasti u implementaciji po-litika.

2. Mjerenje rezultata – Proraèun treba sadrÞavati ob-jektivne metode za mjerenje rezultata organizacijskih jedi-nica ili programa.

3. Prikaz organizacijskog ustrojstva – Ovaj kriterijpomaÞe utvrðivanju odgovornosti za pruÞanje pojedinihusluga za koje je odgovorna odreðena organizacijska jedi-nica.

3.4. Proraèun kao komunikacijsko sredstvo

Stavljanje ovog kriterija na posljednje mjesto ne znaèi daje rijeè o nevaÞnom i posve marginalnom kriteriju sastav-ljanja proraèuna. Moglo bi se, naprotiv, reæi da upravo tajkriterij dobiva na sve veæoj vaÞnosti u koncipiranju lokal-nih javnih financija. Od kriterija koji mogu posluÞiti kaodobri komunikacijski alati valja istaknuti sljedeæe pojedi-naène kriterije:

42


1. SaÞetak o glavnim stavkama – Na temelju ovog kri-terija moguæ je brzi pregled glavnih proraèunskih stavki,pitanja, trendova i izbora fiskalnih instrumenata koji suuèinjeni u odreðenoj lokalnoj zajednici.

2. Proraèun u odnosu na druge oblike strateškog pla-niranja – Proraèuni lokalne samouprave èesto ne sadrÞe ja-san odnos prema drugim dokumentima od strateškog zna-èaja za odreðenu lokalnu samoupravu, poput prostornogplana, planova dugoroène kapitalne izgradnje ili turistiè-kog razvitka. Upravo je zbog dobrog komunikacijskogefekta potrebno jasno naznaèiti ulogu proraèuna jedinicelokalne samouprave prema takvim planovima. Plan, pri-mjerice, stranog investitora da u odreðenom mjestu izgra-di kupališno-rekreativni kompleks u vrijednosti od neko-liko desetaka milijuna eura, ne moÞe proæi bez odgo-varajuæeg korelata u proraèunskom planiranju. Proraèuntakve jedinice lokalne samouprave mora sadrÞavati jasnemjere komplementarnosti spram predloÞenog investicij-skog projekta. Primjerice, u kojoj mjeri æe se poveæatiizdvajanje na odrÞavanje i ureðivanje okuænica, fasada idrugih stvari u mjestu koje nakon ostvarene inveticije po-staje vaÞnom turistièkom destinacijom.

3. Prikaz proraèunskog procesa – Dobar naèin da sepodigne transparentnost proraèunskog dokumenta jest dase u njegovu strukturu ugradi saÞeti prikaz proraèunskogprocesa. Empirijska istraÞivanja o donošenju proraèuna upredstavnièkim tijelima podruène i lokalne samoupravepokazala su da vrlo visoki postotak vijeænika ne pozanjepouzdano razlièite faze proraèunskog ciklusa. Znade li seda je rijeè o ljudima koji donose odluke o razini javne po-trošnje na lokalnoj razini, njihovo neznanje moÞe pro-uzroèiti nemale politièke troškove za Þitelje te jedinice.

43


4. Praktièni primjeri reforme lokalnihproraèuna u Hrvatskoj

U zakljuècima s radionica* koje su se odnosile na izraduproraèuna u lokalnoj samoupravi, sudionici su ukazali naniz problema s kojima se suoèavaju jedinice lokalne sa-mouprave na podruèjima od posebne drÞavne skrbi. Staveli se problemi u kontekst èetiriju kriterija koji su u radioni-ci istaknuti kao osnova za planiranje proraèuna – 1. policydimenzija/dimenzija iz koje se vidi provoðenje politike je-dinice lokalne samouprave; 2. kriteriji sastavljanja pro-raèuna i financijski menadÞment; 3. organizacijska di-menzija; 4. komunikacijska dimenzija, moguæe ih je gru-pirati u nekoliko kategorija:

4.1. Nemoguænost formulacije dugoroènihciljeva proraèuna

Jedinice lokalne samouprave (JLS) predugo èekaju na eva-luaciju struènih podloga i odobrenje za kapitalne investici-je koje su obvezne traÞiti od nadleÞnih ministarstava (Mi-nistarstvo financija, Ministarstvo kulture itd.). JLS su èe-sto u situaciji da za pojedina odobrenja trebaju èekati poviše godina, a da ne dobiju konaèan odgovor. Takva situa-cija znatno oteÞava formuliranje dugoroènih ciljeva kaovaÞnog segmenta policy dimenzije proraèuna u lokalnojsamoupravi.

44


* Radionice odrÞane u sklopu projekta “Dobro upravljanje za po-druèja posebne drÞavne skrbi u Hrvatskoj”.

Mjera:Brojni sudionici su naglasili da bi rješavanju tog pro-

blema pomoglo osnivanje zasebne uprave pri Ministarstvufinancija, koja bi bila zaduÞena za praæenje i evaluacijukapitalnih investicija jedinica lokalne samouprave. Na tajnaèin bi se moglo smanjiti vrijeme potrebno za evaluacijui odobrenje projekata.

4.2. Prihodna ogranièenja i mali izvorni prihodi

Najveæi dio sredstava za financiranje JLS ostvaruju izizvora nad kojima nemaju nadzor – ne odreðuju poreznuosnovicu, niti velièinu porezne stope (tzv. zajednièki pore-zi). JLS na podruèjima od posebne drÞavne skrbi ne biimale praktièki nikakvih koristi od daljnje decentralizacijetakvih poreza, primjerice, poreza na dohodak, jer veæ isada po osnovi posebnog zakona dobivaju natrag dio kojipripada središnjoj drÞavi.

Mjera:Nekoliko sudionika predloÞilo je poveæanje udjela u

prihodima od eksploatacije prirodnih sirovina na višu ra-zinu. Trenutni prihodi, primjerice, po osnovi eksploataci-je šuma, u visini od 2–3% ukupnih prihoda ostvarenih napodruèju odreðene JLS (primjer “Hrvatskih šuma”), dale-ko su ispod razine koja se dobiva u nizu zemalja. Istaknutje primjer Kanade gdje takva naknada iznosi oko 30%.

4.3. Kašnjenje smjernica za izradu proraèuna

DrÞavna tijela èesto utjeèu na kvalitetu proraèunskog pro-cesa u JLS. Ministarstvo financija èesto sa zakašnjenjem

45


šalje smjernice za izradu proraèuna (u kolovozu, umjestopoèetkom proljeæa), što u bitnome oteÞava njegovu izradu.

Mjera:

Striktno drÞanje rokova u slanju smjernica za izraduproraèuna, kao jamstvo kvalitetnog proraèuna.

4.4. Iznenadni prihodi koji potkraj godinestignu iz drÞavnog proraèuna

Krajem godine JLS èesto dobiju iznenadne prihode, uobliku nerealiziranih stavki koje su bile u nadleÞnosti raz-lièitih tijela drÞavne uprave. Ta sredstva èesto znaèajnopomognu JLS, ali zahtijevaju preoblikovanje proraèun-skog dokumenta, koji je veæ prošao sve instance u pripre-mi za konaèno usvajanje.

Mjera:

Uèinkovitije planiranje izvršenja stavki proraèuna ko-je se odnose na JLS.

4.5. Prijenos ovlasti bez osiguravanjafinancijskih izvora

Proraèun kao svojevrsno uputstvo za operativno djelova-nje treba jasno naznaèavati aktivnosti, usluge ili funkcijekoje æe poduzimati organizacijske jedinice unutar lokalnesamouprave. Prijenos odgovornosti bez davanja financij-skih ovlaštenja uzrokuje probleme vezane uz primjenu po-litike jedinice lokalne samouprave na specifiène ciljeve inastojanja organizacijskih jedinica. Umjesto da organiza-cijske jedinice u JLS imaju nedvosmislene obveze, pokri-

46


vene odgovarajuæim prihodima, istaknuto je da im se èestodaju zadaæe – ponovna elektrifikacija, izgradnja vodovod-ne mreÞe i dr., dakle infrastruktura povezana s obnovomratom uništenih infrastrukturnih objekata – koje one nisu ustanju financirati.

Mjera:

Srazmjerno prenošenje nadleÞnosti (ovlasti) i finan-cijskih sredstava.

4.6. Kronièni nedostatak struènih kadrova

Veliki problem u postizanju toga da proraèun bude uput-svo operativnog djelovanja u kojem æe se davati jasan pri-kaz djelovanja koja trebaju poduzeti organizacijske jedini-ce, odnosi se na kronièni nedostatak struènih kadrova.Dodatni problem u JLS jest èinjenica da je broj radnihmjesta razmjerno ogranièen i da je uÞa specijalizacija kad-rova (financijsko planiranje, planiranje prostornog razvo-ja, društvene djelatnosti itd.) teško ostvariv cilj. Sve to imaznaèajne posljedice i za proraèunski menadÞment. Zapo-sleni u JLS moraju se baviti svime, od financija do pro-stornog razvoja, što onemoguæava usmjeravanje kadrovaiskljuèivo na tehnike proraèunskog planiranja.

Mjera:

Neovisno o prethodne reèenom, veæina sudionika slo-Þila se s potrebom uspostave zasebne organizacijske jedi-nice koja bi se bavila planiranjem i upravljanjem proraèu-nom. Jednako tako, istaknuta je vaÞnost permanentnogobrazovanja u vezi s tim pitanjima.

47


4.7. Nedostatak poticaja za suradnju JLS

Ne postoji dovoljna suradnja JLS u pruÞanju odreðenihusluga za koje nemaju dostatnu kadrovsku ekipiranost, nitifinancijska sredstva.

Mjera:

Ministarstvo financija bi moglo odreðenim financij-skim poticajima poticati suradnju JLS u pruÞanju takvihusluga, što bi i s postojeæim fiskalnim kapacitetima omo-guæavalo višu razinu u pruÞanju takvih usluga.

4.8. Nedovoljna razina poznavanja proraèunskematerije èlanova predstavnièkih tijela u JLS

Èlanovi gradskih ili opæinskih vijeæa u velikom postotkune poznaju u dovoljnoj mjeri proraèunsku materiju (is-traÞivanja navode da preko 60 posto Þupanijskih i gradskihvijeænika ne poznaje cjelinu proraèunkskog dokumenta),za èije donošenje su odgovorni.

Mjera:

U raspravi je istaknuta potreba kontinuiranog educi-ranja èlanova predstavnièkih tijela o proraèunskom proce-su i budÞetiranju na lokalnoj razini.

4.9. Loša komunikacija s okolinom

U raspravi je èesto isticano da je proraèun èesto nedokuèivdokument za javnost, koji akteri u JLS koji nisu sudjelova-li u njegovu donošenju ne mogu razumjeti na zadovolja-vajuæi naèin.

48


Mjera 1:

Jedan od naèina da se smanji to nerazumijevanje jesttiskanje saÞetka proraèuna u jednostavnoj formi letka, ukojem æe na krajnje jednostavan naèin biti iskazano ononajbitnije što se godišnjim proraèunom Þeli postiæi.

Mjera 2:

Opæa transparetnost proraèuna moÞe se podiæi i veæomparticipacijom graðana u proraèunskom procesu, posebnou onoj fazi koja prethodi raspravi u gradskom/opæinskomvijeæu. Istaknut je dobar primjer grada Crikvenice koji jetakvom mjerom znaèajno unaprijedio kvalitetu proraèun-skog procesa.

49


Andreja Kusakoviæ i Vjekoslav Bratiæ

Planiranje proraèunai izrada financijskih planova lokalnihi regionalnih jedinica za razdoblje

2006.–2008.

1. Financiranje jedinica lokalnei podruène (regionalne)samouprave

Zakon o financiranju jedinica lokalne i podruène (regio-nalne) samouprave (NN 117/93, 69/97, 33/00, 73/00,127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 1150/02, 147/03, u dalj-njem tekstu: Zakon o financiranju)) osnovni je zakon ko-jim se reguliraju vrste i izvori javnih prihoda za financi-ranje javnih rashoda iz samoupravnog djelokruga opæina,gradova i Þupanija, njihova raspodjela izmeðu razina lo-kalne i podruène (regionalne) samouprave, osnovica, ob-veznik i stopa te donja i gornja granica unutar kojih se pro-pisuju porezi, osloboðenja od plaæanja te obraèun i naèinplaæanja poreza.

Izvori prihoda jedinica lokalne i podruène (regionalne)samouprave su sljedeæi.

I. Ýupanija

a) Vlastiti izvori sredstava Þupanije jesu: prihodiod vlastite imovine, Þupanijski porezi, novèane kazne i

51

oduzeta imovinska korist za prekršaje, koje same propišu,drugi prihodi utvrðeni posebnim zakonom.

b) Ýupanijski porezi jesu: porez na nasljedstva i da-rove, porez na cestovna motorna vozila, porez na plovila,porez na automate za zabavne igre.

II. Gradovi i opæine

a) Vlastiti izvori sredstava opæine i grada jesu:prihodi od vlastite imovine, opæinski odnosno gradski po-rezi, novèane kazne i oduzeta imovinska korist za prekr-šaje koje sami propišu, upravne pristojbe u skladu s poseb-nim zakonom, boravišne pristojbe u skladu s posebnim za-konom, komunalne naknade, doprinosi i druge naknadeutvrðene posebnim zakonom, naknade za uporabu javnih,opæinskih ili gradskih površina, drugi prihodi utvrðeni po-sebnim zakonom.

b) Opæinski ili gradski porezi jesu: prirez porezu nadohodak, porez na potrošnju, porez na kuæe za odmor, po-rez na neobraðeno obradivo poljoprivredno zemljište, po-rez na nekorištene poduzetnièke nekretnine, porez na ne-izgraðeno graðevno zemljište, porez na tvrtku ili naziv,porez na korištenje javnih površina.

III. Zajednièki porezi i njihova raspodjela izmeðudrÞave i jedinica lokalne i podruène (regionalne)samouprave:

a) porez na dohodak:

– udio drÞave 25,6%, udio grada i opæine 34%, udioÞupanije 10%, udio Grada Zagreba 47%, udio pomoæi iz-ravnanja iz drÞavnog proraèuna za decentralizirane funk-cije 21%

52

Planiranje proraèuna i izrada financijskih planova A. Kusakoviælokalnih i regionalnih jedinica za razdoblje 2006.–2008. V. Bratiæ

b) porez na dobit– udio drÞave 70%,opæine i grada 20%, Þupanije 10%,udio Grada Zagreba 30%

c) porez na promet nekretnina– udio drÞave 40%, opæine i grada 60%

53

A. Kusakoviæ Planiranje proraèuna i izrada financijskih planovaV. Bratiæ lokalnih i regionalnih jedinica za razdoblje 2006.–2008.

d) Dodatni udjeli poreza na dohodak jedinica lo-kalne i podruène (regionalne) samouprave za decen-tralizirane funkcije – uz toèku a) porez na dohodak

Opæinama, gradovima i Þupanijama koje su preuzelefinanciranje decentraliziranih funkcija osiguravaju sesredstva ustupanjem dodatnih udjela u porezu na dohodakpo fiksno utvrðenim udjelima i to za:

– osnovno školstvo 2,9%– srednje školstvo 2,0%– za centre za socijalnu skrb 0,4%– za domove za starije i nemoæne osobe 1,6%– zdravstvo 2,5%– javne vatrogasne postrojbe 1,0%

Zakonom i Uredbom Vlade o naèinu izraèuna iznosapomoæi izravnanja iz drÞavnog proraèuna za odreðenu go-dinu, propisano je da se iz sredstava pomoæi izravnanja udrÞavnom proraèunu Republike Hrvatske osigurava opæi-nama, gradovima i Þupanijama razlika nedostajuæih sred-stava za pokriæe obveza utvrðenih za svaku godinu, a uskladu s odlukama o minimalnom financijskom standarduza svaku decentraliziranu funkciju. Kriteriji i mjerila zaosiguravanje minimalnog financijskog standarda u odre-ðenoj godini propisuju se odlukama Vlade za kalendarskugodinu.

e) Posebnim zakonima su propisani i drugi zajed-nièki prihodi koji se dijele izmeðu drÞave i lokalnih ra-zina i to:

– spomenièke rente,– naknade za koncesiju za crpljenje mineralnih i ter-

malnih izvora,

54


– naknade za koncesiju za zahvaæanje voda za javnuvodoopskrbu,

– prihod od prodaje poljoprivrednog zemljišta udrÞavnom vlasništvu,

– naknada za iskorištavanje mineralnih sirovina.

2. Proraèun jedinica lokalne i podruène(regionalne) samouprave

Proraèun je akt jedinice lokalne i podruène (regionalne)samouprave kojim se procjenjuju prihodi i primici teutvrðuju rashodi i izdaci jedinice lokalne i podruène (re-gionalne) samouprave (èlanak 3. toèka 44. Zakona o pro-raèunu). Proraèun se sastoji od opæeg i posebnog dijela.Opæi dio èini Raèun prihoda i rashoda i Raèun financira-nja, a posebni dio se sastoji od plana rashoda i izdatakaproraèunskih korisnika rasporeðenih u tekuæe i razvojneprograme. Takav proraèun izraðen po programima trebaobi široj javnosti, graðanima kao i predstavnièkim i iz-vršnim tijelima predoèiti što pojedina jedinica lokalne ipodruène (regionalne) samouprave planira raditi, kako ko-risti raspoloÞiva sredstva te koliko uspješno provodi pla-nirane programe. On omoguæava i ispravak pogrešnodonesenih odluka o alokaciji proraèunskih sredstava, a natemelju korištenja pokazatelja uspješnosti. Uz razvoj po-kazatelja uspješnosti, potrebno je da lokalne jedinice oz-biljnije pristupaju modelu višegodišnjeg planiranja pro-raèuna kako bi se svaki program mogao promatrati u od-reðenom vremenskom razdoblju.

55


2.1. Opæi dio proraèuna

Pri definiranju opæeg dijela proraèuna potrebno je istak-nuti da se u proraèunu svi prihodi i primici koji pripadajujedinicama lokalne i podruène (regionalne) samouprave,kao i svi njihovi rashodi i izdaci za pojedine namjene,iskazuju prema bruto naèelu. Sljedeæe bitno naèelo jeuravnoteÞenost proraèuna – ukupni prihodi i primici tre-baju pokrivati ukupne rashode i izdatke. Za pravilno urav-noteÞenje proraèuna potrebno je ukljuèiti i viškove/manj-kove prenesene iz prethodnih godina.

2.2. Posebni dio proraèuna

Posebni dio proraèuna sastoji se od plana rashoda i izdata-ka proraèunskih korisnika rasporeðenih u tekuæe i razvoj-ne programe za tekuæu proraèunsku godinu.

U posebnom dijelu proraèuna jedinice lokalne i po-druène (regionalne) samouprave rashode i izdatke iskazu-ju rasporeðene po programima (aktivnostima i projektima)unutar razdjela/glava (u skladu s njihovom organizacij-skom klasifikacijom).

Upravni odjeli (koji su razdjeli u organizacijskoj kla-sifikaciji lokalnih jedinica) konsolidiraju prijedloge finan-cijskih planova proraèunskih korisnika iz svoje nadleÞno-sti te izraðuju prijedloge financijskih planova u skladu sprihodima koji im pripadaju.

3. Proraèunske klasifikacije

Prihodi, primici, rashodi i izdaci u procesima planiranja,izvršavanja, raèunovodstveno evidentiranje i izvještava-

56


nja iskazuju se prema proraèunskim klasifikacijama. Pro-raèunske klasifikacije jesu organizacijska, programska,funkcijska, ekonomska, lokacijska i izvori financiranja.

3.1. Organizacijska klasifikacija

Organizacijska klasifikacija uspostavlja se definiranjemrazdjela, glava i proraèunskih korisnika. Razdjel se sastojiod jedne ili više glava, a glava pripada samo jednomrazdjelu. Glava se sastoji od jednog ili više proraèunskihkorisnika, a proraèunski korisnik pripada samo jednoj gla-vi. NajniÞa razina organizacije klasifikacije je razina pro-raèunskog korisnika. Proraèunski korisnici navedeni su upopisu korisnika proraèuna donesenom na temelju Pravil-nika o korisnicima proraèuna i o voðenju registra korisni-ka proraèuna (NN 80/04). Popis korisnika proraèuna sva-ke se godine do kraja svibnja objavljuje u Narodnim novi-nama.

57


ORGANIZACIJSKAKLASIFIKACIJA

KLASIFIKACIJAPROGRAMA

FUNKCIONALNAKLASIFIKACIJA

KLASIFIKACIJALOKACIJA

EKONOMSKAKLASIFIKACIJA

JLP(R)S

Upravni odjelza financije

Razdjel 010

Upravni odjelza kulturu

Razdjel 020

Upravni odjelza obrazovanje

Razdjel 030

Glava 10Glava 05Glava 10Glava 05Glava 05

Osnovne školeGlava 05

Srednje škole

O. Š. –RKP

S. S. –RKPO. Š. –

RKPS. S. –RKPO. Š. –

RKPS. S. –RKPO. Š. –

RKPS. S. –RKP

Skupština,Vijeæe,

Poglavarstvo

Rashodijavne uprave iadministracije

Kazalište– RKP

Muzej– RKPMuzej

– RKP

3.2. Programska klasifikacija

Programska klasifikacija sadrÞi programe i njihove sastav-ne dijelove: aktivnosti, tekuæe i kapitalne projekte, defini-rane u skladu s nacionalnim strategijama, ciljevima i zada-æama korisnika proraèuna. Planiranje proraèuna u skladu sprogramskom klasifikacijom znaèi prikazati rashode unu-tar aktivnosti i projekata, a aktivnosti i projekte zatim pri-kazati kroz programe, postaviti ciljeve koje program morazadovoljiti te definirati indikatore uspješnosti izvršenja,odnosno postizanja ciljeva. Programska klasifikacija us-postavlja se definiranjem glavnih programa, programa,aktivnosti i projekata. Glavni program se sastoji od jednogili više programa, a program pripada samo jednom glav-nom programu. Program je skup neovisnih, usko poveza-nih aktivnosti i projekata usmjerenih ispunjenju zajed-nièkoga cilja. Program se sastoji od jedne ili više aktiv-nosti i/ili projekata, a aktivnost i projekt pripadaju samojednom programu. Odgovornost za provoðenje programapripada razdjelu, a program se provodi u jednoj ili višeglava toga razdjela. Trajanje programa odreðeno je posto-janjem zakonske osnove za uvoðenje i trajanje programate postojanjem proraèunskog korisnika.

Glavni program je iznad organizacijske klasifikacijei moÞe se provoditi u više razlièitih ministarstava. Glavneprograme definira Ministarstvo financija – DrÞavna rizni-ca i oni proizlaze iz strategija Vlade Republike Hrvatske.

Program. Pripadnost programa glavnom programuodreðuju razdjeli korisnika proraèuna i on se veÞe uz orga-nizacijsku jedinicu koja je njegov nositelj. Za programe jevaÞno da se mogu locirati u toèno odreðenu organizacijsku

58


jedinicu kako bi se moglo definirati ovlaštenje i odgovor-nosti.

Aktivnosti i projekti su analitika programa. Osnovnarazlika meðu njima je da su aktivnosti trajne, a projekti po-vremeni. VaÞno je istaknuti da razlika nije u tome da suprojekti kapitalni, a aktivnosti tekuæe jer npr. povremenoorganiziranje neke konferencije ili seminara je projekt, ane aktivnost. Svaka aktivnost i projekt imaju svoj pro-raèun te je ispod njih ekonomska klasifikacija odnosnopraæenje rashoda i izdataka.

3.3. Funkcijska klasifikacija

Funkcijska klasifikacija, preuzeta od meðunarodne klasi-fikacije Ujedinjenih naroda (COFOG), oznaèava klasifi-kaciju funkcija drÞave. SadrÞava 10 osnovnih funkcijadrÞave prema kojoj se rasporeðuju rashodi i transakcije na

59


KLASIFIKACIJAPROGRAMA

FUNKCIONALNAKLASIFIKACIJA

KLASIFIKACIJALOKACIJA

EKONOMSKAKLASIFIKACIJA

MINISTARSTVOZNANOSTI, PROSVJETE

I ŠPORTA

ORGANIZACIJSKAKLASIFIKACIJA

MEDICINSKA POMOÆÝRTVAMA DROGE

U ŠKOLAMA

AKTIVNOST

DOBROVOLJNEPRETRAGE U SVRHU

ISTRAÝIVANJA

TEKUÆI PROJEKT

PREVENCIJAZLOUPOTREBE

DROGE

GLAVNI PROGRAM

ŠKOLSKI PROGRAMPREVENCIJEOVISNOSTI

PROGRAM

PRIMJER

nefinancijskoj imovini. Funkcijska klasifikacija sadrÞi ak-tivnosti, odnosno projekte korisnika proraèuna razvrstaneprema njihovoj namjeni.

3.4. Ekonomska klasifikacija

Ekonomska klasifikacija sadrÞi prihode i primitke po pri-rodnim vrstama te rashode i izdatke prema njihovoj eko-nomskoj namjeni. Brojèane oznake i nazivi ekonomskeklasifikacije sastavni su dio Raèunskog plana propisanogPravilnikom o proraèunskom raèunovodstvu i raèunskomplanu (NN 27/05). Ekonomsku klasifikaciju primjenjujusvi proraèuni i proraèunski korisnici u skladu s odredbamaPravilnika.

3.5. Lokacijska klasifikacija

Lokacijska klasifikacija sadrÞi teritorijalno definirane cje-line u skladu s ustrojem Republike Hrvatske. Teritorijalnecjeline su Republika Hrvatska, Þupanije, gradovi i opæine.Brojèane oznake lokacijske klasifikacije za Þupanije, gra-dove i opæine preuzimaju se iz statistièkog popisa, a naziviiz Zakona o podruèjima Þupanija, gradova i opæina u Re-publici Hrvatskoj.

3.6. Izvori financiranja

Izvori financiranja predstavljaju skupine prihoda i primi-taka iz kojih se podmiruju rashodi i izdaci odreðene vrste iutvrðene namjene. Prilikom planiranja proraèuna svakojaktivnosti i projektu odreðuje se izvor financiranja. Os-

60


novni izvori financiranja za jedinice lokalne i podruène(regionalne) samouprave i njihove korisnike jesu:

1. Opæi prihodi i primici, prihodi od poreza, prihodiod imovine, prihodi od administrativnih (upravnih) pri-stojbi, prihodi po posebnim propisima (dio prihoda kojimanije utvrðena posebna namjena), prihodi od kazna, primiciod financijske imovine i zaduÞivanja (nenamjenski). Ko-risnici proraèuna u ovaj izvor ukljuèuju prihode iz pro-raèuna za financiranje redovne djelatnosti (skupina raèu-na 664).

2. Vlastite prihode èine prihodi ostvareni obavljanjemposlova na trÞištu.

3. Prihode za posebne namjene èine prihodi èije sukorištenje i namjena utvrðeni posebnim propisima. Pri-mjeri takvih prihoda jesu: komunalna naknada, spome-nièka renta, vodni doprinos, doprinos za šume, lovoza-kupnine i ostali. Preporuka je da vrtiæi, kazališta, muzeji,osnovne i srednje škole te ostali korisnici lokalnih jedinicaprihode ostvarene od sufinanciranja cijene usluge i pri-hode od financijske imovine svrstavaju u ovaj izvor finan-ciranja.

4. Pomoæi su prihodi ostvareni od inozemnih vlada iprihodi od meðunarodnih organizacija (pomoæi iz Europ-ske unije), drugih proraèuna te ostalih subjekata unutaropæe drÞave (ostale pomoæi). Korisnici proraèuna jedinicalokalne i podruène (regionalne) samouprave, osim uprav-nih odjela nadleÞnih za odnosnog korisnika nemaju ovajizvor financiranja.

5. Donacije èine prihodi ostvareni od fizièkih osoba,neprofitnih organizacija, trgovaèkih društava i ostalih sub-jekata izvan opæe drÞave.

61


6. Prihodi od nefinancijske imovine i nadoknade štetes osnova osiguranja su prihodi ostvareni prodajom ili za-mjenom vlasništva jedinica lokalne i podruène (regional-ne) samouprave i od nadoknade štete s osnova osiguranja.

7. Namjenski primici od zaduÞivanja èine priljeviostvareni zaduÞivanjem èija je namjena utvrðena poseb-nim ugovorima i/ili propisima.

Jedinice lokalne i podruène (regionalne) samoupravei njihovi korisnici koriste gore navedene izvore financi-ranja.

SadrÞaj izvora financiranja: opæi prihodi i primici teprihodi za posebne namjene, odnosno vrste prihoda i pri-mitaka koji ulaze u navedene izvore financiranja utvrðujese ovisno o specifiènim potrebama jedinica lokalne i po-druène (regionalne) samouprave (korisnika) i moÞe odstu-pati od gore zadanog modela.

4. Izrada proraèuna jedinica lokalnei podruène (regionalne) samoupraveza 2006.–2008.

Na temelju Smjernica Vlade RH o makroekonomskoj ifiskalnoj politici za 2006.–2008. godinu i Uputa za izraduDrÞavnog proraèuna RH za razdoblje 2006.–2008. godineMinistarstvo financija sastavilo je Upute za izradu pro-raèuna jedinica lokalne i podruène (regionalne) samoupra-ve za razdoblje 2006.–2008. godine od 16. kolovoza 2005.godine. Prema Zakonu o proraèunu i Uputama Þupanije,opæine i gradovi izraðuju upute za izradu proraèuna za

62


razdoblje 2006.–2008. godine za proraèunske korisnike izsvoje nadleÞnosti Utvrðivanje opsega financijskog planaza svakog korisnika, odnosno visine sredstava iz proraèu-na namijenjenih financiranju programa proraèunskog ko-risnika, olakšat æe proraèunskom korisniku izradu prijed-loga financijskog plana, a upravnom tijelu pojednostavitiizradu zajednièkog prijedloga financijskog plana korisni-ka iz svoje nadleÞnosti.

5. Prihodi i rashodi jedinica lokalnei podruène (regionalne) samoupraveza razdoblje 2006.–2008.

Projekcije prihoda za naredno trogodišnje razdoblje2006.–2008. detaljno su opisane u dijelu 2.4.1. Uputa zaizradu proraèuna jedinica lokalne i podruène (regionalne)samouprave za razdoblje 2006.–2008. godine. Uz projek-cije prihoda, Upute donose i projekcije rashoda, tako se zarazdoblje 2006.–2008. godine: rashodi za zaposlene (pla-æe i doprinosi) planiraju s rastom od 3,3% u odnosu nasvaku prethodnu godinu; materijalni rashodi po planu za2006. godinu rastu 13,7% u odnosu na 2005., u 2007. go-dini rastu 10,0% više u odnosu na 2006. godinu, a za 2008.godinu 9,9% u odnosu na prethodnu godinu; financijski

rashodi planirani su u razdoblju od 2006. do 2008. godinebez rasta, tj. na razini iznosa planiranog za 2005. godinu;rashodi za subvencije imaju projekciju pada za 13,3%2006. u odnosu na 2005. godinu, 2007. godine pad za4,4%, te 2008. godine pad za 4,3% u odnosu na prethodnugodinu; pomoæi unutar opæe drÞave planiraju za 2006. go-

63


dinu s rastom od 6,9%, a za 2007. i 2008. godinu s rastomod 7,0% u odnosu na svaku prethodnu godinu; naknade

graðanima i kuæanstvima u 2006. godini rastu 1,7% u od-nosu na 2005, u 2007. godini rastu za 3,8% u odnosu na2006., a u 2008. godini za 3,9% u odnosu na 2007. godinu.Ostali rashodi (tekuæe i kapitalne donacije, tekuæe i kapi-

talne pomoæi trgovaèkim društvima u javnom sektoru,

poljoprivrednicima, obrtnicima, malim i srednjim podu-

zetnicima) u 2006. godini planirani su s rastom od 4,5%, u2007. s rastom od 5,3%, a u 2008. s rastom od 5,4%. U od-nosu na svaku prethodnu godinu, planira se rast rashoda

za nabavu nefinancijske dugotrajne imovine u 2006. go-dini za 8,2%, u odnosu na 2005., za 2007. godinu planirase rast od 6,7% u odnosu na 2006., a za 2008. godinu rastod 7,7% u odnosu na 2007. godinu. Lokalne jedinice neprimjenjuju direktno navedene stope pri izradi prijedlogaproraèuna veæ ih prilagoðavaju ekonomskom stanju u svo-joj jedinici. Isto se odnosi i na proraèunske korisnike jedi-nica lokalne i podruène (regionalne) samouprave. Lokal-ne jedinice trebaju korisnicima u svojoj nadleÞnosti krozupute dati projekcije stopa rasta/pada rashoda po pojedi-nim vrstama za trogodišnje razdoblje.

6. Metodologija izrade prijedlogafinancijskog plana za proraèunskekorisnike jedinica lokalne i podruène(regionalne) samouprave

Zakonom o proraèunu propisano je da drÞava i jedinice lo-kalne i podruène (regionalne) samouprave donose prora-

64


èune, a proraèunski korisnici financijske planove. Osnov-na je razlika izmeðu financijskog plana, proraèuna jedini-ce lokalne i podruène (regionalne) samouprave i drÞavnogproraèuna sljedeæa:

– financijski plan je akt proraèunskog i izvanpro-raèunskog korisnika kojim su utvrðeni njegovi prihodi iprimici te rashodi i izdaci (èlanak 3. toèka 11. Zakona oproraèunu);

– proraèun je akt jedinice lokalne i podruène (regio-nalne) samouprave kojim se procjenjuju prihodi i primicite utvrðuju rashodi i izdaci jedinica lokalne i podruène (re-gionalne) samouprave (èlanak 3. toèka 44. Zakona o pro-raèunu);

– drÞavni proraèun je akt kojim se procjenjuju pri-hodi i primici te utvrðuju rashodi i izdaci drÞave za jednugodinu (èlanak 3. toèka 3. Zakona o proraèunu).

SadrÞajne razlike su u tome što se proraèun sastoji odopæeg i posebnog dijela (o èemu je više pisano u poglavlju2.). Meðutim, buduæi da se posebni dio sastoji od planarashoda i izdataka proraèunskih korisnika rasporeðenih utekuæe i razvojne programe, razvidno je da je potrebno pri-kupiti podatke o potrošnji korisnika proraèuna, koji suzato obvezni izraditi financijske planove, da bi se sastavioproraèun. Svoje financijske planove proraèunski korisni-ci jedinica lokalne i podruène (regionalne) samoupravedostavljaju jedinici èiji su korisnici, odnosno nadleÞnomupravnom odjelu. Pitanje nadleÞnosti, kao i popis pro-raèunskih i izvanproraèunskih korisnika jedinica lokalne ipodruène (regionalne) samouprave (korisnici proraèuna),riješeno je objavom popisa iz Registra korisnika proraèu-na. Svaka bi jedinica lokalne i podruène (regionalne) sa-

65


mouprave trebala uputom obavijestiti korisnike iz svojenadleÞnosti o naèinu i rokovima izrade i dostave financij-skih planova. Ako korisnik proraèuna jedinice lokalne ipodruène (regionalne) samouprave ne dobije detaljnijuuputu nadleÞne jedinice lokalne i podruène (regionalne)samouprave o izradi i dostavi financijskih planova za raz-doblje 2006.–2008., to ne oslobaða korisnika obveze izra-de financijskog plana za razdoblje 2006.–2008. godine.Proraèunski korisnik u financijskom planu treba iskazatisve svoje prihode i rashode bez obzira na moguæe uplatedijela prihoda korisnika u proraèun jedinice lokalne i po-druène (regionalne) samouprave ili podmirivanje dijelarashoda korisnika direktno s raèuna proraèuna. Odlukom oizvršavanju nadleÞna jedinica lokalne i podruène (regio-nalne) samouprave moÞe propisati uplatu prihoda ostvare-nih obavljanjem poslova na trÞištu, prihoda od sufinan-ciranja ili drugih prihoda korisnika u proraèun. Bez obzirana sadrÞaj te odluke korisnik mora planirati sve svojeprihode, a nadleÞna jedinica duÞna je osigurati knjigo-vodstvene dokumente na temelju kojih æe korisnik pratitiostvarivanje planiranih prihoda, u sluèaju da uplate idu di-rektno na raèun proraèuna.

Prijedlog financijskog plana proraèunskog korisnikajedinice lokalne i podruène (regionalne) samouprave zarazdoblje 2006.–2008. sastoji se od procjene prihoda iprimitaka za 2006.–2008. godinu, plana rashoda i izda-taka za 2006.–2008. godinu, obrazloÞenja prijedloga fi-nancijskog plana i plana razvojnih programa, plananabave dugotrajne imovine i plana radnih mjesta.

66


7. Procjena prihoda i primitakaza proraèunske korisnike jedinica lokalnei podruène (regionalne) samouprave

U skladu sa Zakonom o proraèunu prijedlozi financijskihplanova korisnika proraèuna sadrÞe procjenu prihoda i pri-mitaka koji se iskazuju po izvorima financiranja za trogo-dišnje razdoblje. Korisnici proraèuna jedinica lokalne ipodruène (regionalne) samouprave planiraju prihode i pri-mitke za 2006. godinu na razini osnovnog raèuna raèun-skog plana (peta razina raèunskog plana), izuzev prihodaod poreza koji se planiraju na razini odjeljka (èetvrta razi-na raèunskog plana). Za 2007. i 2008. godinu prihodi i pri-mici planiraju se na razini skupine (druga razina raèun-skog plana). Korisnici proraèuna obvezni su izraditi pro-cjenu prihoda i primitaka za razdoblje 2006.–2008. godinepo izvorima financiranja.

8. Prijedlog plana rashoda i izdatakaza proraèunske korisnike jedinica lokalnei podruène (regionalne) samouprave

Proraèunski korisnici jedinica lokalne i podruène (re-gionalne) samouprave obvezni su izraditi prijedlog planarashoda i izdataka za razdoblje 2006.–2008. godine poproraèunskim klasifikacijama. Korisnici proraèuna jedini-ca lokalne i podruène (regionalne) samouprave planirajurashode i izdatke za 2006. godinu na razini odjeljka (èetvr-ta razina raèunskog plana), a za 2007. i 2008. godinu na ra-zini skupine (druga razina raèunskog plana). Upravna tije-

67


la nadleÞna za proraèunske korisnike obvezna su planiratirashode za zaposlene i materijalne rashode svojih korisni-ka proraèuna u okviru skupine raèuna 31 i 32, a ne na raèu-nima podskupine 363 (pomoæi unutar opæe drÞave), niti uokviru podskupine 381 (tekuæe donacije) i podskupine382 (kapitalne donacije).

ObrazloÞenje prijedloga financijskog plana sastoji seod saÞetka djelokruga rada i organizacijske strukture ko-risnika proraèuna i saÞetka programa.

SaÞetak djelokruga rada i organizacijske strukturekorisnika proraèuna

SaÞetak djelokruga rada korisnika proraèuna sadrÞi:naziv korisnika, osnovnu zadaæu i zakonsku osnovu. Or-ganizacijska struktura korisnika proraèuna predstavlja or-ganizacijsku shemu s brojem zaposlenih djelatnika.

SaÞetak ciljeva i programa

Korisnici lokalnih proraèuna planiraju programe (ak-tivnosti, kapitalne i tekuæe projekte) sukladno uputamaupravnog tijela nadleÞnog za korisnika proraèuna. Komu-nikacija izmeðu jedinice, odnosno upravnog tijela i kori-snika ne smije se završiti na zaprimanju predloÞenih fi-nancijskih planova. Upravno tijelo nadleÞno za korisnikatrebalo bi pregledati programe, napraviti njihov popis, od-rediti im brojèane oznake (šifre) i povratno informirati ko-risnika. SaÞetak ciljeva i programa sadrÞi: programe s opi-som, zakonskom osnovom, opæim i posebnim ciljevima,osiguranim sredstvima i udjelom u proraèunu, mjeramauspješnosti, efikasnosti ili djelotvornosti i efektivnosti iliuèinkovitosti.

68


Korisnici proraèuna duÞni su dostaviti saÞetak dje-lokruga rada, organizacijsku strukturu te saÞetak ciljeva iprograma upravnom tijelu nadleÞnom za korisnika pro-raèuna.

Prijedlog plana razvojnih programa, plana nabave du-gotrajne imovine i plana radnih mjesta. Prema odredba-ma Zakona o proraèunu proraèunski korisnici obvezni suuz prijedlog financijskog plana izraditi plan nabave dugo-trajne imovine, plan razvojnih programa i plan radnih mje-sta. Korisnici jedinica lokalne i podruène (regionalne) sa-mouprave, za razliku od korisnika drÞavnog proraèuna, priizradi proraèuna za razdoblje 2006.–2008. godine primje-njuju obrasce plana razvojnih programa i plana radnihmjesta, koji su ostali identièni obrascima iz prošle godine,izuzev u dijelu izvora financiranja.

Plan razvojnih programa

Obuhvaæa programe koji doprinose razvoju drÞave,odnosno jedinice lokalne i podruène (regionalne) samou-prave, poveæanju ili odrÞavanju imovine, imaju karakterdugoroènog ulaganja, izvedivi su po predviðenoj dinami-ci, a utvrðeni su dokumentom o srednjoroènom planu raz-voja, posebnim zakonima ili drugim propisima.

Pri izradi planova razvojnih programa najprije je po-trebno planirati veæ zapoèete programe, a preostala sred-stva u sljedeæim godinama mogu se planirati za nove pri-oritetne razvojne programe. Plan razvojnih programa (sobjašnjenjima) proraèunskog korisnika mora biti usklaðens prijedlogom njegova financijskog plana.

69


Plan nabave dugotrajne imovine

Obuhvaæa plan rashoda za nabavu nefinancijske du-gotrajne imovine koji je sastavni dio plana rashoda i izda-taka. Buduæi da se proraèun i financijski planovi trebajuizraditi po programima, odnosno aktivnostima i tekuæim/kapitalnim projektima, kroz njih je razvidan plan nabavedugotrajne imovine.

Plan radnih mjesta

Daje se na Obrascu plana radnih mjesta i izraèunasredstava za plaæe zaposlenih kojima se sredstva osigura-vaju u proraèunu za razdoblje 2006.–2008. godine (Obra-zac_JLP (R)S PRM-PL) s obrazloÞenjem.

9. Obveznici i rokovi dostave financijskihplanova za korisnike jedinica lokalnei podruène (regionalne) samouprave

Svi proraèunski korisnici jedinica lokalne i podruène (re-gionalne) samouprave, utvrðeni Pravilnikom o utvrðiva-nju korisnika proraèuna i voðenju registra korisnika pro-raèuna, objavljeni u Registru korisnika proraèuna, obveznisu: izraditi financijske planove u skladu s Uputom za izra-du proraèuna jedinica lokalne i podruène (regionalne) sa-mouprave za razdoblje 2006.–2008. godine i uputamanadleÞnih jedinica lokalne i podruène (regionalne) samo-uprave i dostaviti ih nadleÞnom upravnom tijelu jedinicelokalne i podruène (regionalne) samouprave. Rokovi do-stave financijskih planova upravnim odjelima jedinica lo-

70


kalne i podruène (regionalne) samouprave nisu izrièitopropisani Zakonom o proraèunu. Svaka bi jedinica lokalnei podruène (regionalne) samouprave trebala uputom oba-vijestiti korisnike iz svoje nadleÞnosti o naèinu i rokovimaizrade i dostave financijskih planova.

71


Ivana Radiæ

Upravljanje prostoromna lokalnoj razini

1. Uvod

Zadnjih godina svjedoci smo sve snaÞnijih promjena naglobalnoj i europskoj razini koje su naroèito vidljive uprostoru. Procesi su sve intenzivniji te ukazuju da je kraj-nji trenutak za ozbiljnu akciju. Zahvati u prostoru popri-mili su enormne dimenzije: grade se prometnice, šire senaselja, smanjuju se šumske površine, a prema statistiè-kim pokazateljima sve se više poveæava površina izgraðe-nog i ureðenog prostora u odnosu na prirodni prostor. In-vesticije su planetarne, a ako su promašene napuštaju iostavljaju svoju fizièku, ali i socijalnu sastavnicu kao za-ostali i kapitalu irelevantni otpad. Zbog tehnièkih mo-guænosti danas nam je svaki prostor dostupan i èovjek višene ovisi toliko o prirodnim uvjetima, veæ o stupnju ureðe-nosti prostora u kojemu se zbivaju sloÞeni i meðusobnoovisni socijalni, ekonomski, kulturni i ekološki procesi.To ukazuje na to da se prostor stalno mijenja i stoga pro-storno ureðenje i planiranje trebaju iz te mijene proizvestinove kvalitete, a saèuvati stare vrijednosti.

Namjera ovog teksta je izloÞiti osnove sustava pro-stornog ureðenja, ulogu prostornog planiranja i vaÞnostprostornih planova kao osnovnih dokumenata za razvojpodruèja, zaštitu prirodnih vrijednosti i osiguranja kvalite-te Þivota graðana. Dobro upravljanje na lokalnoj razini

73

obuhvaæa i upravljanje prostorom kao jednom od temelj-nih odrednica same lokalne jedinice.

2. Osnove prostornog ureðenja

Prostorno ureðenje je sustav upravljanja prostorom, a ure-ðuje organizaciju, subjekte i instrumente sustava prostor-nog ureðenja, kojim se osiguravaju uvjeti za društveni igospodarski razvoj, zaštitu okoliša, prirodnih i kulturnihdobara. Prostorno ureðenje ovisi o politièkoj i ekonomskojmoæi, tehnološkim inovacijama, a obuhvaæa lokalnu, re-gionalnu i drÞavnu razinu. Provodi se dokumentima pro-stornog ureðenja te ga sprovode upravne i struène insti-tucije. Sustav prostornog ureðenja obuhvaæa aktivnosti ipostupke: praæenja stanja i procesa u prostoru; uspostaveinformacijskog sustava prostornog ureðenja; pripreme, iz-rade i donošenja dokumenata prostornog ureðenja, pro-voðenja dokumenata prostornog ureðenja, ureðenja graðe-vinskog zemljišta, upravnog i inspekcijskog nadzora.

Prostorno ureðenje temelji se na naèelima integral-nog pristupa u donošenju planskih odluka uvaÞavanjemuèinaka tih odluka na gospodarski i socijalni razvoj, trajnevrijednosti prostora te oèuvanje i zaštitu okoliša, prirode ikulturnih dobara; kontinuiteta aktivnosti prostornog ure-ðenja uz stalnu provjeru i ocjenu moguænosti prostornograzvoja u odnosu na stanje i znaèajke prostora te korištenjeznanstvenih i struènih postignuæa; ostvarivanja i zaštitejavnog interesa razgranièenjem javnog prostora i primje-nom normi i standarda u planiranju korištenja i zaštiti pro-stora; slobodnog pristupa podacima i dokumentima zna-

74

Upravljanje prostorom na lokalnoj razini I. Radiæ

èajnim za prostorno ureðenje i praæenje stanja u prostorute sudjelovanja javnosti u izradi i donošenju dokumenataprostornog ureðenja; usuglašavanja interesa korisnika pro-stora koordinacijom sektorskih politika i utvrðivanjemprioriteta djelovanja.

Zakonsku regulativu èini Zakon o prostornom ure-ðenju s podzakonskim aktima te drugi zakoni koji reguli-raju konkretne materije koje su obuhvaæene prostornimplanom.1

75

I. Radiæ Upravljanje prostorom na lokalnoj razini

1– Zakon o prostornom ureðenju (NN 30/94, 68/98, 61/00 i

32/02 i 100/04– Pravilnik o uvjetima koje mora ispunjavati Þupanijski od-

nosno Gradski zavod za prostorno ureðenje za obavljanje poslova izradeprostornih planova (NN 104/98)

– Pravilnik o izdavanju suglasnosti za upis u sudski registarpravnih osoba koje obavljaju struène poslove prostornog ureðenja (NN127/99)

– Uredba o javnoj raspravi u postupku donošenja prostornihplanova (NN 101/98)

– Pravilnik o sadrÞaju, mjerilima kartografskih prikaza, ob-veznim prostornim pokazateljima i standardu elaborata prostornih pla-nova (NN 106/98, 39/04, 45/04 i 163/04))

– Pravilnik o odreðivanju zahvata u prostoru za koje se neizdaje lokacijska dozvola (NN 86/04 i 138/04)

– Uredba o odreðivanju graðevina od vaÞnosti za RepublikuHrvatsku (NN 6/00 i 68/03)

– Pravilnik o prostornim standardima, urbanistièko tehnièkimuvjetima i normativima za spreèavanje stvaranja arhitektonsko-urbani-stièkih barijera (NN 47/82)

– Pravilnik o mjerama zaštite od elementarnih nepogoda i rat-nih opasnosti u prostornom planiranju i ureðivanju prostora – redak- ci-jski proèišæeni tekst (NN 29/83, 36/85 i 42/86)

– Pravilnik o sluÞbenoj iskaznici inspektora u urbanistièkoj in-spekciji (NN 122/99)

– Zakon o potvrðivanju Konvencije o europskim krajobrazima(NN MU 12/02 i 11/04)

Uprava na lokalnoj i drÞavnoj razini ureðuje, provodii nadzire upravljanje prostorom. Izvršna vlast naruèujeprostorne planove; graðani sudjeluju na javnim rasprava-ma; predstavnièka tijela donose PP. Struène poslove obav-ljaju zavodi i registrirane tvrtke ili ovlašteni struènjaci.Izraðivaèi prostornih planova su polidisciplinarni timovisa sposobnošæu da shvate prirodu i ponašanje odreðenogsustava i elemente koji ga saèinjavaju te s moguænošæu zakoncepciju ukupnog kompleksnog plana podruèja obu-hvata.

Pravno zauzimanje zemljišta ima zadatak da praved-no sreðuje odnose u korištenju zemljišta izmeðu javnog ipojedinaènog interesa. VaÞan je odnos javnog – privatnog,vlasništvo i ogranièenje prava vlasništva. Regulacija do-stupnosti – prava upotrebe i vlasništva razlikuje javno do-bro: drÞavno, opæinsko i/ili gradsko vlasništvo kao javniposjed te pojedinaèno vlasništvo kao javni posjed; privat-no dobro: drÞavno opæinsko/gradsko vlasništvo zatvorenoza javnost i pojedinaèno privatno vlasništvo bez prava slu-Þnosti.2

Urbana komasacija postupak je spajanja èestica gra-ðevinskog zemljišta u jednu cjelinu i njena podjela nagraðevne i druge èestice formirane u skladu s detaljnimplanom ureðenja uz istovremeno sreðivanje vlasnièkih i

76


2Pravni instrumenti su: pravo prvokupa u kojem javni sektor

ima pravo prvenstva pri kupnji zemljišta, obvezna komasacija za potre-be gradnje (u Hrvatskoj nije regulirana), izvlaštenje je dozvoljeno (mo-guæe) u korist drÞave ako je utvrðen javni interes, pravo sluÞnosti –obvezna sluÞnost, ogranièenje u prometu zemljištem, zabrana parcelaci-je graðevinskog zemljišta te propisan omjer privatnih i javno-pristu-paènih površina.

drugih stvarnopravnih odnosa na zemljištu te izvoðenjenuÞnih graðevinskih radova na opremanju zemljišta radiomoguæavanja gradnje u skladu s tim planom. Komasa-cija se provodi na podruèju odreðenom detaljnim pla-nom ureðenja. Podruèje komasacije mora biti unutarobuhvata jednog detaljnog plana ureðenja, a mora seodrediti tako da se komasacija moÞe svrsishodno prove-sti u pogledu dodjeljivanja graðevnih èestica vlasnicimazemljišta koja su predmet komasacija. Podruèje komasaci-je moÞe se sastojati i iz prostorno odvojenih zemljišta kojasu unutar obuhvata istog detaljnog plana ureðenja.

Ekonomski instrumenti predstavljaju gospodarenjeprihodima i reguliranje davanja. Restriktivni instrumentikao na primjer porezi, stimulativni instrumenti – oslo-boðenje od plaæanja i davanja.3

77


3Prihod su razni porezi, prirezi (takse, zamjena…), doprinosi od

gradskog zemljišta, zgrada, djelatnosti itd. Na taj naèin gradske vlastimogu dio dobiti odvojiti za javne potrebe, ili investirati u urbani razvoj(npr. u gradnju cesta, parkirališta, u obnovu). Takoðer je vaÞan dioekstraprofit, koji nastaje od vaÞnih lokacija za trÞište, a uglavnom nijezasluga vlasnika ili investitora (npr. lokacije u starom dijelu grada,privlaèni kulturni spomenici, javni parkovi...). Porezi moraju sprjeèa-vati razne oblike špekulacija sa zemljištem, odnosno nekretninama.Poznati oblik špekulacije je “èekanje”, dakle ne graditi, èekati, jer cijenazemljišta raste, a ono nema investitora. Zato je i uveden porez na neupo-trijebljeno graðevinsko zemljište, koji prisiljava vlasnika da sam ili uzpomoæ banaka, graðevinskih tvrtki, agencija za promet nekretnina, gra-di ili zemljište proda. Financijski mehanizmi mogu biti i stimulativnikao osloboðenje od plaæanja taksa, razni popusti, sniÞavanja ili otpis po-reza, subvencije ili povoljni krediti, pri gradnji koja poboljšava okoliš,pri obnovi. Oni mogu biti trenutni, odmah, kod odštete, ili dugoroènikao rente, zbog narušavanja okoliša (ekološke rente), blizine djelatnostis nekim negativnim uèinkom (npr. postrojenja za proèišæavanje, odla-ganje otpada…), riziènog objekta (npr. nuklearnog reaktora, plinskogrezervoara, akumulacije vode…).

Zemljište je prostorna i gospodarska kategorija, azemljišna politika sastavni je dio ukupne razvojne poli-tike drÞave i neophodan uvjet za ostvarivanje politike ure-ðenja prostora. Graðevna i zemljišna politika su jedan odnajznaèajnijih instrumenata za uèinkovito provoðenje pro-stornih i urbanistièkih planova.

Stambena politika – utvrðivanje i zadovoljavanjestambenih potreba. Od pet osnovnih urbanih funkcija unaselju, stanovanje je osnovni i prevladavajuæi sadrÞajljudskih naselja i jedan od temeljnih elemenata prostornogi urbanistièkog planiranja. Pod pojmom stanovanja podra-zumijevaju se elementi koji èine sustav stanovanja: stan,sadrÞaji opskrbe i usluga, prateæi objekti obrazovnih, soci-jalnih i zdravstvenih djelatnosti te pripadajuæi komunalniinfrastrukturni ureðaji i rekreacijski prostori. Stanovanjeopæenito, a izgradnja stanova posebno, jedna je od naj-vaÞnijih komponenti socijalnog i gospodarskog razvitkasvakog društva, organizacije i ureðenja prostora te podi-zanja Þivotnog standarda stanovništva. Stambene potrebese uvrštavaju u temeljne ljudske potrebe.

Dokumenti prostornog ureðenja su: izvješæe o stanjuu prostoru koji je analitièki dokument te program mjera zaunapreðenje stanja u prostoru koji je politièki dokument.Potom slijede: strategija prostornog ureðenja – orijentacij-ski; prostorni planovi – planski; urbanistièki planovi – pro-jektno planski; lokacijska dozvola – provedbeni dokument.

MoÞemo istaknuti problemsku i analitièku funkcijuizvješæa i konkretnost programa mjera. Potrebe izrade do-kumenata prostornog ureðenja su predmet izvješæa, a od-luka koji æe se dokumenti kao prioriteti izraðivati u dvogo-dišnjem razdoblju kao i programska osnova za te doku-

78


mente predmet su programa mjera. Time se precizirajuobveze tijela drÞavne uprave i podruène (regionalne) i lo-kalne samouprave, ali vezano s odreðenim razdobljem istvarno osiguranim sredstvima.

Program mjera odreðuje dinamiku detaljnog planira-nja, navodi potrebu prikupljanja podataka, analize i studijeo prostoru, odreðuje prioritete za ureðenje graðevinskogzemljišta, naznaèuje izvore financiranja, ima karakter pro-grama rada izvršne vlasti u izbornom razdoblju.

Definicija prostornog planiranja mogla bi biti opti-malni raspored ljudi, dobara i djelatnosti na teritoriju radiskladne i podruèju primjerene upotrebe, uvaÞavajuæi teh-nièke, socio-ekonomske, okolišno-zaštitarske, oblikovne idruge aspekte za dobrobit stanovnika. To je uvijek kom-promis izmeðu razlièitih interesa; za odluku je odgovorani donosi je politièar izabran na opæim izborima.

Svaka zemlja ima svoje izraze, npr. regionalno plani-ranje, prostorno planiranje, ureðenje prostora. Europskarazina s obzirom na to da se radi o velikoj zemljopisnojcjelini, uvela je pojmove prostorni razvoj i prostorna po-vezanost.

Prostorno planiranje u regiji (engl. regional planning,njem. Raumordnung, franc. l amenagement du territoire)istraÞuje, usmjerava i planira razmještaj èovjekovih dje-latnosti i aktivnosti u regionalnom prostoru. Usklaðujeprirodne moguænosti – kapacitet prostora s razlièitim inte-resima korisnika te ih usmjerava prema za prirodu pri-hvatljivom gospodarenju prostorom. Tako osigurava mo-guænost i uvjete za zaštitu prirodnih dobara kao i uvjete zauspješan socio-ekonomski razvoj. Regionalno planiranjebavi se planiranjem unutar administrativno odreðenog

79


prostora (drÞave, pokrajine, opæine/grada) ili unutar naneki naèin drugaèije regionaliziranog prostora (primjericeunutar prirodne, tehnièke, funkcionalne, gospodarske, ur-bane regije).

Urbanistièko planiranje (amer. city planning, engl.town planning, njem. stadtplanunng; franc. l urbanisme,ruski planirovka gorodov) planiranje je urbanih aglome-racija, dakle, prvenstveno gradskih naselja. Pored inÞen-jersko-urbanistièkih aspekata ravnopravno uzima u obzir igospodarske, socijalne, pravne, umjetnièke komponentekao i brigu za zaštitu vrijednosti prostora. Buduæi da je bioogranièen na naselja gradskog znaèaja, tu u prvi plan dola-ze arhitektonski, graðevinsko-tehnièki, komunalni i obli-kovni aspekti te zaštita gradskog okoliša.

Ýivotom u gradovima bavi se cijeli niz znanstvenihdisciplina koje tijesno sudjeluju sa središnjom strukomurbanistièkog planiranja.4

80


4 Urbana geografija (engl: urban geography) se kao posebnagrana geografije bavi povijesnim razvojem, rasporedom i strukturomgradova kao i drugih naselja gradskog znaèaja, a ujedno se bavi i s urba-nom demografijom itd.

Urbana ekonomija (engl: urban economics) se kao posebna granaekonomije (mikroekonomija) bavi gradskim gospodarstvom kao osno-vom njegovog razvoja. Prouèava gradsku rentu, ubiranje raznih poreza,doprinosa i taksi, troškove gradskih javnih sluÞbi, transportne troškove,troškove izgradnje, obnove i zaštite okoliša. Takoðer prouèava i eko-nomske teorije urbanog rasta i lokacijsku teoriju (traÞenja lokacija).

Pravna znanost se ukljuèuje u ureðenje grada u obliku takozvanogurbanog prava, dakle urbanistièkih i drugih prostornih zakona i propisa,upravnih postupaka i prava u zaštiti okoliša. Brine o pravu pojedinacapri ureðenju gradskog prostora, štiti takoðer javni interes (interes svihgraðana ili lokalnih skupina).

Urbana siociologija (engl: urban sociology) se kao grana sociolo-gije bavi gradskim i lokalnim urbanim i društvenim cjelinama, s utjeca-jem gradskog okoliša na društvo i pojedince, s participacijom ljudi pri

Akteri prostornog planiranja/ureðenja – uloge i od-govornosti, tj osnovne snage društva; trokut: politièari,gospodarstveni poduzetnici, graðani; njihovi meðusobniodnosi kroz regulativu, trÞište, projekte i lokalne izbore.

81


ureðivanju grada, s javnim mišljenjem, društveno prihvatljivim za-hvatima u prostoru.

Urbana psihologija je posebna grana psihologije koja se bavi psi-hološkim pojavama povezanim s urbanim okolišem kao što su pona-šanje ljudi u gradovima, njihovo estetsko doÞivljavanje, sudjelovanje,njihove emocije, predrasude, otuðenost, ovisnost, kriminal itd.

Povijest umjetnosti (i kritika) se bavi poviješæu i vrednovanjemestetskog izgleda grada i graðevina u prošlosti i sadašnjosti kao i vred-novanjem urbanog nasljeða.

Dok se urbanistièko planiranje pored graðevnih struktura u grado-vima, jednako bavi i gospodarskim, socijalnim, ekonomskim, demo-grafskom, pravnim i drugim pitanjima kao i pitanjima zaštite okoliša,urbanistièko projektiranje bavi se planiranjem fizièkih struktura, dakle,izgradnjom grada u uÞem arhitektonskom i graðevinsko-tehnièkomsmislu (zgrade, ceste, parkovi, komunalna infrastruktura).

Za urbanistièko oblikovanje (engl: urban design) u prvom suplanu estetske i umjetnièke komponente izgradnje grada. U tom pogleduje urbanistièko oblikovanje središnja i najkompleksnija komponenta ur-banizma. To je sinteza funkcije i forme, graðenih i prirodnih struktura,povijesnog nasljeða i novih ostvarenja. Glavni cilj urbanistièkog obliko-vanja je ostvariti humani, estetski i za prirodu prihvatljiv urbani okoliš.

Urbanizam je širi i popularan izraz koji oznaèava kompleksnudruštvenu djelatnost, struènu i umjetnièku disciplinu kojom se planirarazvoj grada i njegova rekonstrukcija. Ostvaruje optimalne uvjete zastanovanje, rad, promet, rekreaciju i kvalitetu okoliša.

Ekologija je opæenito znanost o odnosu organizama prema njiho-vom Þivotnom okolišu. Èovjekova ekologija bavi se odnosom ljudiprema biofizièkom i socijalnom okolišu. U novije vrijeme urbanistièkoplaniranje se sve više povezuje s urbanom ekologijom i to zbog svijesti omeðusobnoj ovisnosti èovjeka i prirode. Urbana ekologija se prije svegabavi problematikom oèuvanja gradskog okoliša, dakle, oneèišæenjem,èišæenjem i sanacijom (zraka, vode, tla, buke).

Ujedno takva zaštita èuva ili uspostavlja ravnoteÞu u geo i bio-sferi. Zaštita i oèuvanje okoliša ima u ureðenju prostora za naseljavanjeprije svega cilj ostvarenje prirodi prihvatljivog, odrÞivog (engl: sustain-

Glavne zadaæe prostornog planiranja odnose se naosnovni kapital kojim se raspolaÞe: ljudski, prirodni, pro-izvodni (graðevine, strojevi, energenti, infrastruktura) tefinancijski. Potrebno je osigurati zapošljavanje, poboljšatikvalitetu Þivota graðana, oèuvati prirodu i okoliš, smanjititroškove, omoguæiti razvoj i saèuvati identitet.

Dileme prostornog planiranja su: planiranost – libera-lizam; ekonomski razvoj – prostorna jednakost; efikasnost– praviènost; urbanizacija – zaštita okoliša.

82


able) razvoja, daljnjeg oèuvanja biotopa i prirode u okolici naselja iunutar naselja, odnosno uspostavu ravnoteÞe prirodnih i izgraðenihstruktura.

Zaštita prirodne baštine bavi se èuvanjem svega što je dala pri-roda; èuva, prezentira, sanira ili renaturira prirodne vrijednosti; odrÞavabiotope, staništa Þivotinja i biljaka, pojedina stabla, stare parkove ilivrtove, drvorede, manje šumske sustave, vodne površine itd.

Zaštita kulturne baštine nastoji oèuvati neošteæenost i izvornostkulturne baštine, štiti spomenike, vrednuje ih, prezentira, sanira, obna-vlja i revitalizira i brine da sluÞe današnjim potrebama. Štiti pojedineobjekte i cjelovite arhitektonske ansamble i kulturni krajolik. Prijesvega štiti stare urbane jezgre u gradovima, crkve, palaèe, stare ulice,trgove, ostatke zidina itd.

Krajobrazno planiranje bavi se posebno ureðivanjem otvorenogprirodnog prostora. Za oblikovanje krajobraza u prvom je redu vaÞnoumjetnièko oblikovanje parkova, zelenila, prostora uz vodu i samevode, kao i njihovo uklapanje u krajobraz, kao i zaštita ruralnog po-druèja, odnosno opæenito kulturnog krajobraza.

Urbanistièko planiranje proizlazi iz potreba i Þelja stanovništvakao i moguænosti što ih nudi nosivi kapacitet okoliša, prirodne datosti iuvjeti, kao i ekonomsko-tehnièki i drugi uvjeti. Buduæi da je podruèjeurbanistièkog planiranja šire od interesa pojedinaca, ono je jedna odnajvaÞnijih javnih djelatnosti. Tim planiranjem, a pomoæu struke, dru-štvo odreðuje one površine, zgrade i ureðaje koji su javno dobro (engl:public good), odreðuje namjenu površina, gradive površine, gustoæu ivisinu zgrada, parcelaciju, regulira i intervenira na trÞištu gradskih ne-kretnina i sl.

3. Planiranje prostora na lokalnoj razini

3.1. Prostor

Na pitanje “što je prostor?”, moÞemo odgovoriti da je pro-stor materijalna, fizièka kategorija koja ima tri dimenzije,funkcije x, y, z, ali i vrijeme kao èetvrtu/t. Teritorij je u po-litièko-upravnom smislu, podruèje, predio nekog speci-fiènog fenomena ili obuhvata plana; kao zemljište koje sekoristi na odreðeni naèin, ili je predviðeno za neku plani-ranu namjenu ili aktivnost. Prostor je ogranièeno i vrijed-no dobro, nezamjenjivo!

Elementi èitljivosti prostora su: površine koje imajuspecifiène osobine; putevi kojima se kreæemo; granicepreko kojih ne moÞemo ili nakon kojih nastupa nova spe-cifièna situacija ili novi element kao obala mora; èvorišta,to su trgovi, raskršæa, mjesta intenzivnih i raznolikih zbi-vanja; reperi su istaknuti elementi u prostoru koji se brzouoèavaju i èesto imaju i simbolièke vrijednost kao toranj,zvonik, skulptura, stablo. Ovim elementima se opisuje idoÞivljava prostor oko nas.

Prostor moÞemo razvrstati po namjeni pa imamo pro-store raznih aktivnosti: za stanovanje, rad i proizvodnju,središnje usluÞne djelatnosti, promet i rekreaciju, potomza eksploataciju sirovina i poljoprivredu, a zatim prirodnepovršine kao što su šume, vodene površine, pašnjaci, ka-menjari te oaze divlje prirode.

Po rasprostranjenosti preteÞnog dominantnog obiljeÞ-ja imamo regije koje obuhvaæaju veæe podruèje. Ta obi-ljeÞja su povijesnog (povijesne regije), gospodarskog(ekonomske regije), tehnièkog (tehnièke regije), prirodno-

83


-fizionomskog (prirodne regije), upravnog (administrativ-ne regije) ili funkcionalnog (funkcionalne regije) znaèaja.Njih moÞe odreðivati i obuhvat planiranja (planske regije).Regija treba imati što više zajednièkih karakteristika kojesu ravnomjerno rasporeðene (homogene regije). Urbane(gradske) regije pored grada ukljuèuju dijelove šireg pro-stora koji pripadaju u utjecajno podruèje grada. Prostornoplaniranje obuhvaæa razinu regije grada i naselja te pred-stavlja polazišta i definira ciljeve razvoja.

Cilj planiranja naselja je “Zdravi grad”, po Svjetskojzdravstvenoj organizaciji, sa sljedeæim osobinama:

1. èisto i sigurno fizièko okruÞenje visoke kakvoæeukljuèujuæi kvalitetu stanovanja,

2. ekosustav koji je stabilan sada i odrÞiv za dugo vri-jeme,

3. jaka, uzajamno podrÞavajuæa i neeksploatirajuæazajednica,

4. visoki stupanj sudjelovanja i kontrole javnosti u do-nošenju odluka koje se tièu njihovog Þivota, zdravlja i bla-gostanja,

5. osiguranje osnovnih potreba; hrana, voda, krov nadglavom, plaæa, sigurnost i zaposlenje, za sve stanovnikegrada,

6. moguænost stjecanja raznolikih Þivotnih iskustava,s moguænostima raznolikih naèina kontaktiranja, interak-cija i komuniciranja,

7. raznovrsna, Þiva i inovativna gradska ekonomija,

8. poticanje povezanosti s prošlošæu, kulturom i bio-loškom baštinom stanovnika grada, kao i s drugim grupa-ma i pojedincima,

84


9. urbani oblik treba nadopunjavati naèine gradnje u

prošlosti i poboljšati prijašnja urbana rješenja,

10. optimalna usluga svima dostupnih bolnièkih uslu-

ga i usluga javnog zdravstva,

11. visoka razina zdravlja / visoka razina pozitivnog

zdravlja i niska razina bolesti.

3.2. Prostorni plan

Prostorni plan je dokument prostornog ureðenja kojim se

odreðuje svrhovita organizacija, korištenje i namjena pro-

stora kojom se realiziraju zacrtani ciljevi. Prostorni plan

ima snagu i pravnu prirodu podzakonskog propisa. Pro-

storni plan se sastoji od analitièkog i planskog dijela te od

teksta s provedbenim odredbama i grafièkog dijela koji se

ucrtava na geodetskim i katastarskim podlogama.

Prostorni plan treba sadrÞavati: prostorne i urbanistiè-

ke pokazatelje i standarde; vrste površina s obzirom na

njihovu namjenu, ukljuèujuæi i javne površine te uvjete

korištenja prostora u tim površinama; kriterije i uvjete za

neophodnu rekonstrukciju graðevina protivnih namjeni

odreðenoj dokumentom prostornog ureðenja i na podruèju

na kojemu se ne mogu graditi zgrade bez urbanistièkog

plana ureðenja ili detaljnog urbanistièkog plana; uvjete za

sprjeèavanje barijera koje mogu ometati ili sprjeèavati

kretanje osoba s invaliditetom i osoba s posebnim potre-

bama; uvjete i kriterije koji se mogu pobliÞe propisati

graðevnim redom; sve uvjetovano mjerama kojima se štiti

što veæa raznolikost biotopa, Þivotinjskih i biljnih vrsta da

se oèuva biološka ravnoteÞa i nadasve krajolik koji èo-

vjeku izaziva veoma snaÞne dojmove i osjeæaje.

85


Za proces izrade prostornog plana vaÞan je vremenskiokvir i rokovi, potom da je u formiranju radnih timova pri-stup bio multidisciplinaran te da je zastupljena javnostrada, utvrðena jasnoæa postavljenih ciljeva i logiènost rje-šenja.

3.3. Metode i tehnike u urbanizmu

Metode i tehnike u urbanizmu obuhvaæaju široki rasponznanstvenih i struènih postupaka od prirodno-tehnièkih dodruštvenih znanosti i umjetnièkog oblikovanja. VaÞan diometodike je inventarizacija, analize i vrednovanja prosto-ra, kreativnog oblikovanja, varijanti i sinteza planova, od-nosno projekta.

Prostorne datosti dijelimo na prirodne i na one nastaleljudskim radom (antropogeni faktori). Prikupljanje poda-taka mora biti objektivno, efikasno i jeftino, upotrebljava-mo geografske informacijske sisteme (GIS-e) i druge sek-torske specijalizirane sisteme.

Metode skupljanja, procesuiranja i upotrebe digitali-ziranih podataka predstavljaju opseÞno podruèje (izraèun,grafièki prikazi, tabele, statistièke metode, simulacije...).Usporedo s razvojem raèunalnih medija moderniziraju semetode i tehnike obrade podataka.

Faze izrade plana su: a) prikupljanje dokumentacije ipodataka/fizièke karakteristike – prirodne i antropogenestrukture; društveni aspekti socio/kulturni/ekonomski po-kazatelji; ankete i analize, memorija mjesta, memorija sta-novnika, struènjaka; b) kritièka evaluacija potreba, aktiv-nosti, interesa i dobiti, kapaciteta prirode i okoliša; c) sin-

86


teza i kompozicija plana; d) programi primjene/provedbeodredaba plana.

Problem artikulacije potreba, tj. relativnost potreba izahtjeva korisnika, odnosno pitanje alternativnih potrebazna vratiti nametanje atrakcija – forsiranje financijskih in-teresa uske grupe ili pojedinaca.

Pokazatelji za odreðivanje specifiène namjene: javnoili privatno vlasništvo, gustoæa stanovnika ili radnih mje-sta (st/ha, rm /ha), naèela parcelacije i tipologija zgrada,faktor iskoristivosti i glavni kapaciteti, utjecaj na okoliš(dozvoljene emisije i imisije), nagibi terena, oblikovnapravila, pogodnost zemljišta za gradnju, ogranièenja zagradnju s obzirom na prirodne i stvorene vrijednosti te sobzirom na prirodne i stvorene zapreke, pozicija, dostup-nost.

3.4. Urbanistièki i graðevinsko-tehnièkiinstrumenti

Odreðivanje korištenja zemljišta (namjene površina) jednaje od najvaÞnijih odrednica ureðivanja naselja. Moguæa sutakoðer privremena i istovremena korištenja urbanih povr-šina (razlièite namjene u odreðenom vremenu, npr. tije-kom dana) .

Promjena namjene (korištenja) površina osobito seodnosi na prenamjenu neizgraðenih površina u izgraðene,agrarno zemljište u urbano zemljište. Promjena namjene izpoljoprivrednog u graðevinsko zemljište moÞe biti izvoršpekulacija i neopravdanog bogaæenja. Stoga prenamjenazemljišta mora ostati tajna do faze javne rasprave. Od togèasa nadalje potrebna je potpuna otvorenost – javnost in-

87


formacija kada svaki vlasnik zemljišta u gradskom, opæin-skom informacijskom uredu moÞe dobiti podatke o mo-guænosti gradnje, odnosno drugom pravnom stanju zem-ljišta i predloÞenim promjenama.

Parcelacija, odnosno odreðivanje parcela, granicaparcele, razdjeljivanje zemljišta na graðevinske parcelemoÞe biti grafièki prikazano ili samo tekstom – odredbom(dimenzije parcela – najmanja i najveæa).

Instrumenti koji odreðuju volumen graðevine su hori-zontalni i vertikalni gabariti. Horizontalni gabarit odnosise na maksimalne vanjske tlocrtne dimenzije buduæihzgrada kao i na moguæe obavezne dimenzije, a vertikalnigabarit odnosi se na maksimalne visine zgrada (moguæe iniÞe). Moguæe je i odreðivanje broja nadzemnih i podzem-nih etaÞa (podrumi, podzemne garaÞe), kao i moguæaobavezna visina.

Udaljenost zgrade od granice parcele (razmak) i uda-ljenost od susjedne zgrade najèešæe se upotrebljava kodobiteljskih slobodnostojeæih kuæa ili kuæa za odmor kaominimalni, još dozvoljeni razmak s obzirom na osunèa-nost, sigurnost od poÞara, dostupnost objektu itd.; moguæeje odrediti i obvezan razmak.

Granica površine za gradnju granica je do koje se smi-je graditi – površina za razvijanje tlocrta.

Graðevinska linja je ona do koje obvezno seÞu pro-èelja zgrada.

Regulacijska linija je linija koridora ceste, Þeljezniceili druge vaÞne infrastrukture u koji zgrade ne smiju ulazitiu razdoblju urbanih regulacija; te su linije imale isto zna-èenje kao graðevinska linija.

88


3.5. Numerièki instrumenti

Gustoæa naseljenosti i radnih mjesta, faktor iskorištenosti ifaktor izgraðenosti zemljišta, javne i zelene površine itd.unutar odreðenih raspona i tolerancija, u %, poznati su po-kazatelji i normativi.5 Razna pravila u odnosu na propisa-ni broj parkirališnih mjesta, vrste i oblik ograda, nagiba,materijala i oblika krovova, upotreba materijala, boja itd.Dozvoljena su manja odstupanja od propisanih zbog ne-predvidivih poveæanja konstrukcije i sl. VaÞan je izraèuncijene i isplativosti zahvata u prostor i odnosa površina sizgraðenim površinama, razvijenim ukupnim graðevin-skim površinama i prateæim sadrÞajima, opremom i komu-nikacijama.

Potrebne su bilance u upravljanju i planiranju; moÞese reæi u upravljanju planiranja a to su: bilanca voda (po-sebno za pitku vodu, tehnološku, vodu za navodnjava-nje...); bilanca energenata (ukupna i pojedinaèna po po-trošnji elektrike, plina, naftnih derivata, drva...); demo-grafska bilanca; bilanca zapošljavanja; bilanca korištenjatla (ukupna ili pojedinaèna po namjeni korištenja tla...);bilanca emisija i imisija (oneèišæenje tla, voda, zraka...);bilanca planiranja prometa.

89


5 Gustoæe izgraðenosti, naseljenosti i iskoristivosti terena:

urbane površine po stanovniku (m2 / stan.) 240–250naseljene površine po stanovniku (m2 / stan.) 145–150centralne površine po stanovniku (m2 / stan.) 8–10zelene i rekreac. površine po stanovniku (m2 / stan.) 30komunalne, energetske i servisne, površine (m2 / stan.) 6–7prosjeèna gustoæa naseljenosti (stan. / ha) 70prosjeèna gustoæa stanova (stan. / ha) 25prosjeèna gustoæa zapošljavanja u industriji (zaposlenih/ha) 75–80

Naèini naseljavanja su razlièiti: uobièajeni naèin na-seljavanja, veæa gustoæa u blizini centra i glavnih ulaznihcesta, manja na periferiji; sistem (trend potpune disperzije:rijetka niska gradnja u predgraðima i na selu); sistem reur-banizacije; obnova, poguštavanje, zaokruÞivanje, ograni-èenje (zabrane) novog naseljavanja; monocentrièni si-stem; koncentracija visoke i guste izgradnje oko gradskogsredišta s opadanjem gustoæe prema periferiji; radijalnizvjezdasti sistemi; visoka, gusta gradnja uz glavne prila-zne ceste; koridorski sistem; velike stambene zone, visokagustoæa, uz autoceste ili prigradsku Þeljeznicu; policen-trièni sistem, razvoj naselja u okviru satelitskih gradova;sistem strukturirane dekoncentracije, zone naseljavanjaniÞe gustoæe oko lokalnih središta.

3.6. Grafièki prikazi prostornih planova– zoniranje

Dosadašnja praksa podrazumijevala je kartiranje planskihzamisli i prikazivanje na odreðenim formatima papira. Sa-da se prikazi rade u elektronskom zapisu, ali još uvijekplošno prikazujuæi površine, pravce i toèke koji predstav-ljaju planska rješenja zone odreðenih namjena, prometnicei infrastrukturu te pojedinaène objekte.

a) ReÞimi intervencije u postojeæe prirodne i antropo-gene strukture: 1. nikakva intervencija; 2. minimalna in-tervencija radi poboljšanja; 3. razne intervencije radi odr-Þavanja postojeæe namjene i strukture; 4. zone otvorenihmoguænosti;

b) Plan namjene površina prikazuje: zone namjene;pojedinaène lokacije – pravce;

90


c) Volumeni fizièkih struktura prikazuju zone tipovagradnje, razmještaja graðevina i svih ostalih odrednica uprostoru; horizontalne i vertikalne gabarite, parcelaciju,graðevinske i regulacijske linije i sl.

Graðevinsko zemljište ureðuje se u cilju njegovogosposobljavanja za gradnju i rekonstrukciju graðevina, od-nosno sanacije izgraðenih dijelova naselja te s tim u vezipoboljšanja uvjeta Þivota u naseljima, sukladno dokumen-tu prostornog ureðenja. Ureðenje graðevinskog zemljištaobuhvaæa sljedeæe radnje i radove: prikupljanje tehnièkedokumentacije potrebne za provedbu radova na ureðenjuzemljišta, rješavanje imovinskopravnih odnosa radi pro-vedbe dokumenata prostornog ureðenja, osiguranje sred-stava za ureðenje graðevinskog zemljišta, sanaciju terenau naselju (odvodnjavanje, izravnavanje, osiguranje zem-ljišta i sl.), organizaciju izgradnje, proširenja ili poboljša-nja prometne, elektriène i telekomunikacijske infrastruk-ture te zdravstvenih, obrazovnih, upravnih i drugih javnihgraðevina potrebnih za Þivot i rad te obavljanje poslova izdjelokruga Republike Hrvatske te jedinica podruène (re-gionalne) i lokalne samouprave.

3.7. VaÞnost prostornog planiranja za buduænost

Zadaæa prostornog planiranja u razvoju je aktivna i od-reðujuæa. Osi razvoja, polovi razvoja, lokacije, elementisu koji struèno odreðeni – zamašnjaci su boljitka šireg po-druèja. Ulaganje zajednice, ulaganja investitora morajubiti usmjereni u skladu s planom. Pregovaranje aktera pro-stornog ureðenja moÞe biti buduænost prostornih planova.Prostorni planeri medijatori, struèno obrazlaÞu i daju pro-

91


gnoze za pojedine prijedloge javnosti, a na javnim ras-pravama ili se korigira ili postavlja veto.

Uloga prostornih planova za stvaranje uvjeta za red isklad, za stalno traÞenje rješenja za bolju kvalitetu Þivotasviju, za oèuvanje jedine prirode i vizionarskog odnosaprema buduænosti je presudna.

92


Ljubica Ajdukoviæ Ugarkoviæ

Lokalno poduzetništvo

1. Uvod

Ratom stradala podruèja, nazvana podruèjima od poseb-nog drÞavnog interesa, karakterizirana su migracijama sta-novništva koje dolazi u nepoznato okruÞenje iz drugihkulturnih obrazaca i naèina proizvodnje, zbog èega im tre-ba odreðeni broj godina da se uklope u novi prostor uèeæiod lokalnog stanovništva. Osim toga, to su podruèja kojasu do rata gravitirala Þupanijskim središtima s razvijenomindustrijom, apsorbirajuæi dobar dio ruralne populacije,koja nije zapuštala ni poljoprivrednu aktivnost kao kom-penzacijsku djelatnost, jer nijedna nije bila dovoljna zakvalitetan Þivot.

No, bez obzira na traumatsko ratno iskustvo, podruèjaod posebnog drÞavnog interesa predstavljaju biser Hrvat-ske jer imaju komparativne prednosti koje mogu biti pod-loga za atraktivne i profitabilne poduzetnièke modele i ak-tivnosti.

2. Definiranje poduzetništva

Promišljajuæi poduzetništvo kao inventivni odmak u od-nosu na uhodane i okoštale obrasce – uvoðenje “drugosti”koja nudi nove ideje, razvija nove proizvode i usluge –

93

smještamo ga izvan uobièajenog konteksta koji ga reduci-ra na obrt i sitne djelatnosti koje pojedinci pokreæu. Istin-ski poduzetnièki pothvat je stvaranje novih prilika, fokusi-ranje na neistraÞena mjesta kroz koja drugi još nisu prošli.

Za poduzetnièki odmak vaÞna su kvalitetna organi-zacijska rješenja koja æe povezati invenciju i operacionali-zaciju, naglašavajuæi odgovornost kao jednu od kljuènihkomponenti u razvoju lokalne i posljedièno, šire zajedni-ce.

Polazeæi od teze da se poduzetništvo temelji na zna-nju, jer pojedinci najbolje znaju sve o svojoj lokalnoj sre-dini (“lokalna znanja” kao specifièna znanja), treba iden-tificirati poduzetnike u vlastitoj sredini i osigurati im uvje-te za realizaciju poduzetnièkih projekata. Poduzetnost (po-duzetnik) nije nešto što se dobiva samo formalnim obra-zovanjem. Danas se mnogi nazivaju poduzetnicima, a dato nisu. Nije poduzetnik onaj koji ima nekakav otvorenobrt. On je poslovni subjekt, uspješan ili neuspješan. Po-duzetnik je onaj koji promièe nešto novo. Mjera u kojoj touspijeva pokazat æe njegovu snagu i opravdanost novogpristupa.

Rizik je ono od èega poduzetnik kreæe, to je nultatoèka poduzetnièkog pothvata. Dobro osmišljen projektsvodi rizik na najmanju moguæu mjeru.

Svaki pravi iskorak je novum i poduzetnik mudropreskaèe ono što ga koèi i usporava. U tome je njegovasnaga i velièina. Po tome je on inovativan i poduzetan unajboljem smislu. Premošæivanje svih elemenata kojisprjeèavaju ili usporavaju dolazak do cilja, izuzetna jesposobnost. Samo najbolji stiÞu na cilj bez obzira na pre-preke. Jedinice lokalne samouprave na podruèjima od po-

94

Lokalno poduzetništvo Lj. Ajdukoviæ Ugarkoviæ

sebnog drÞavnog interesa trebaju se izboriti da najboljidobiju šansu, da im se stvori okvir da krenu prema cilju.Pri tome im je potrebna vlastita strategija s osmišljenomvizijom, zadaæama, ciljevima i taktikom. Materijalni in-teres ne mora uvijek biti iskljuèivi cilj. UvaÞavanje indivi-dualnih interesa koji u konaènici ostvaruju i zajednièke,treba pronaæi nove kanale kroz koje æe se u što kraæemvremenu operacionalizirati, èak i mimo redovne procedu-re (ako je to u zajednièkom interesu), jer generiraju nacio-nalno bogatstvo (pokreæu se ljudi, djelatnosti, nièu noveideje, izlazi se iz lokalnih okvira na širu pa i meðunarodnuarenu).

Buduæi da je poduzetništvo osmišljavanje cijelog ci-klusa (uz uvjet da se mora vjerovati u ono što se Þeli iomoguæiti da svatko radi ono u èemu je najbolji), za ovajprojekt potrebna je otvorenost bez ogranièenja i totalnipreokret razvojnog koncepta. Bilo kakvo koèenje rušiga u startu. Imajuæi u vidu zajednièki interes, pojedinaèniinteresi bit æe sukcesivno realizirani.

Pojedine sredine koje su do rata bile ruralne, indu-strijske ili mješovite i u kojima je industrija trajno propala,trebaju razmišljati o novim razvojnim konceptima. Onemoraju donijeti strategiju koja æe toèno definirati djelatno-sti koje æe postati prioritetne, jer više nema moguænosti zanjihovu reindustrijalizaciju. Za razvoj poduzetništva napodruèjima od posebnog drÞavnog interesa vaÞno je ute-meljiti aktivnosti na tradicijskim djelatnostima. Poznato jeda su ovo preteÞito ruralna podruèja, a zbog rata je došlodo erozije svih oblika djelatnosti; trebalo bi razmišljati oreruralizaciji kao alternativnom konceptu, jer je poznatokoje su temeljne djelatnosti ruralnih podruèja.

95

Lj. Ajdukoviæ Ugarkoviæ Lokalno poduzetništvo

Buduæi da svi znamo što treba, vaÞno je reæi kako,tko i u kojem vremenu to treba uèiniti. Kod nas svekreæe od ocjene stanja i na tome se ostane. NuÞno se orga-nizirati da postojeæe stanje nadvladamo.

Buduænost je u projektima koji se brzo pokreæu (po-druèja od posebnog drÞavnog interesa nemaju više vreme-na ni na kratki rok) pa prednost treba davati projektima isposobnim pojedincima koji ih predlaÞu i znaju ih realizi-rati. Naravno da æe se otvoriti niz problema: od neuskla-ðene zakonske regulative i razlièitih preklapanja, prekoinertnosti same uprave do nedovoljnog standardiziranjaprocedure.

3. Instrumenti poticanja razvoja

Prvi poduzetnièki inkubator “Elicon” osnovan je u bivšojJugoslaviji 1990. u “Ýeljezari Sisak”, korištenjem niza po-zitivnih inozemnih iskustava, ali i domaæih znanja.

Operacionalizacija modela zapoèela je ispitivanjempoduzetnièkog potencijala (poduzetnièkih ideja i inicijati-va) u pojedinim poduzeæima velikog sustava. Slijedilo jeizdvajanje vjerojatno profitnih poduzetnièkih potencijala idefiniranje proizvoda i/ili usluga te utvrðivanje elemenataza osnivanje malog poduzeæa u privatnom vlasništvu. Za-tim su se osnovala poduzeæa i osposobljavala za samo-stalno poslovno djelovanje u neposrednom okruÞenju, uzistodobnu prostornu, administracijsku i marketinšku pot-poru.

Zbog razlaza menadÞmenta “Ýeljezare Sisak” i timakoji je radio na ozbiljenju koncepta, poduzetnièki inku-

96


bator naprasno je ugašen. Na sreæu, model i iskustvo pre-neseno je u Rijeku. Osnovan je poduzetnièki inkubatorPORIN, koji se uspješno odrÞao i nedavno prerastao urazvojnu agenciju.

Danas su poduzetnièki inkubatori, zamišljeni poèet-kom devedesetih stvar prošlosti jer novo vrijeme traÞinove oblike. Oni su u svoje vrijeme bili primjereni za re-strukturiranje velikih sustava koji su imali kompletnu in-frastrukturu i veæ “afirmirane” djelatnosti koje se samonastavljaju. “Neovisni” (nevezani) inkubatori èiji se kon-cept danas èesto nudi, moraju osigurati novi prostor, sveostale oblike infrastrukture, ukljuèuju raznorodne i neuho-dane djelatnosti kojima treba osigurati potporu.

Osim inkubatora mnogo se govori o poduzetnièkimcentrima, poduzetnièkim zonama, tehnološkim parkovimai razvojnim agencijama.

Poduzetnièki centri bili bi primjereniji manjim sre-dinama i obavljali bi posao potpore koji je nekad bio u dje-lokrugu inkubatora. Neracionalno je da svaka sredina imasvoj poduzetnièki centar, veæ bi trebalo raditi na tome dase osnivaju centri za šira podruèja, odnosno više manjihsredina.

Poduzetnièke zone trenutno su hit tema koja se po-tièe s razine središnje drÞave. Poduzetnièke zone (PZ)trend su koncepcija, nešto slièno kampanji. Svi govore onjima i zalaÞu se za njih na svojim podruèjima, bez kri-tièkog odmaka. Osnivanje PZ na “pustom” podruèju ne-racionalni je trošak. Na ledinu se dovodi infrastruktura,grade objekti, pristupne komunikacije, ne prate se tradi-cionalne djelatnosti, sirovinska baza, kadrovski potencija-li. Na taj se naèin u osnivanje PZ ulaÞe ogroman novac

97


koji moÞda nikada neæe biti vraæen iz djelatnosti koje æe seu toj zoni obavljati. Zato je prije odluke o osnivanju PZpotrebno dobro snimiti postojeæe stanje i donijeti odlukekoje imaju dugoroèni pozitivni uèinak na konkretnu sre-dinu. Moguæe je da bi osmišljavanje nekih drugih konce-pata umjesto PZ bilo daleko isplativije i brÞe potaklocjelokupni razvoj odreðene sredine. Zona mora biti una-prijed osmišljena, naknadni nesinhronizirani ulasci znaèeda koncept nije domišljen, da u zonu ulaze djelatnosti bezfunkcionalne povezanosti. Stanarima zone nude se po-voljni uvjeti i stoga je jako vaÞno gdje ih se prostornosmješta te i utvrditi koji se rezultati oèekuju (npr. u pogle-du dobiti i zapošljavanja).

Ako se opæina/grad odluèi za poduzetnièku zonu kaookosnicu razvoja mora raspisati natjeèaj za djelatnosti ko-je Þeli u zoni, a koje æe biti komplementarne djelatnostimakoje ulaze u primarni krug. Npr. ako se vaÞnost daje sto-èarstvu, u zonu moÞe uæi klaonica, te koÞara i preradavune. Ako je primaran drvni kompleks, u zonu moÞe uæifinalizacija drveta i briketiranje piljevine koja dalje sluÞikao pogonsko gorivo. Ako je pak naglasak na povrtlar-stvu, u zonu moÞe uæi daljnja prerada, odnosno konzervi-ranje i pakiranje. U ovom je konceptu vaÞno da krupnijepoduzetnike u zoni mogu podrÞavati mali individualni po-duzetnici iz neposrednog okruÞenja.

Za poduzetnièke zone treba, gdje god je to moguæe,koristiti veæ postojeæe prostore koji imaju višu razinu in-frastrukturne izgraðenosti (npr. bivši vojni objekti, prosto-ri velikih sustava i sl.).

Tehnološki parkovi na podruèjima od posebnog dr-Þavnog intertesa nisu planirani, barem za sada. To je kon-

98


cept suradnje izmeðu sveuèilišta i gospodarstva èime sepostiÞe brÞi razvoj poduzetništva i mikrogospodarstva, ja-èa lokalna vlast, ukljuèuje sveuèilište u poslovanje uzrazvoj novih tehnologija i inovacije. Podruèjima od poseb-nog drÞavnog interesa trebalo bi biti vaÞno fokusiranje naovaj vid suradnje, kako bi u svoje sredine dobili novetehnologije i obrazovani kadar.

Razvojne agencije mogle bi na ovim podruèjimaodigrati jednu od kljuènih uloga kroz transfer poznatihiskustava, razvoj novih metoda i instrumenata, suradnju sdrugim sliènim agencijama, izradu studija izvedivosti spartnerima, slobodan izbor metoda, ljudskih potencijala inaèina rada od strane partnera. Razvojne agencije bi tre-bale definirati metodologiju istraÞivanja oblika i potrebapoduzetnièkog organiziranja, identificirati potencijalnepoduzetnike prema jedinstvenoj metodologiji za cijelopodruèje. Pri tome se moraju fokusirati na prikupljanje iponudu atraktivnih i profitabilnih poduzetnièkih progra-ma, koje disperziraju po cijelom podruèju i izvan njega natemelju prikupljenih ideja i inicijativa te konkretno iska-zanih interesa uz uvaÞavanje regionalnih specifiènosti ikomparativnih prednosti, a vodeæi raèuna o prioritetimaregija. Da bi mogle pratiti uhodavanja programa, morajudefinirati parametre uspješnosti i informatizirati model.Sustavno praæenje ove akcije preduvjet je uspješnog djelo-vanja i perspektive. To znaèi uspostavu parametara na te-melju kojih æe praæenje biti moguæe, jednako kao kon-tinuirano otklanjanje nedostataka te predlaganje i primje-na novih mjera u cilju poboljšanja.

Razvojne agencije svakako bi trebale imati regional-na obiljeÞja (Istra, Primorje, Dalmacija, Slavonija, Banija,

99


Lika, Kordun) i nuditi gotove projekte sukladno lokalnimspecifiènostima te biti posrednik izmeðu drÞave i regio-nalne/lokalne razine. Njihovoj djelatnosti pripada ispiti-vanje poduzetnièkog potencijala i stvaranje trÞišta ideja teponuda povezivanja ideja i financijera. Razvojne agencijetrebaju biti suosnivaèi banke za poduzetnike (po moguæ-nosti da to bude domaæa banka), izraðivati poslovne pla-nove po Þelji potencijalnih poduzetnika, nuditi gotove(univerzalne) poslovne planove, sufinancirati programe.

Metodologija za ispitivanje poduzetnièkog poten-cijala primijenjena je u Hrvatskoj prije 16 godina (autori-ca Ljubica Ajdukoviæ Ugarkoviæ) i moguæe ju je i danassustavno koristiti uz odreðene modifikacije koje zahtijevaspecifiènost svake sredine. Ovom metodom utvrðuju sepotencijalni poduzetnici i odabiru profitabilni proizvodni iusluÞni programi. Akcija se proširuje na utvrðivanje ele-menata za osnivanje malog ili srednjeg poduzeæa i izraduposlovnog plana. Rad se odvija u izravnom kontaktu sispitanicima putem poludirigiranog intervjua. Pristup in-tervjuu je dobrovoljan, a oglašava se putem lokalnih medi-ja ili na drugi odgovarajuæi naèin. Ispitanici tijekom raz-govora iznose svoje Þelje i potencijalne moguænosti, uzideje i inicijative koje se obraðuju i sistematiziraju u ela-boratu. Elaborat je podloga za pokretanje bilo koje kon-kretne akcije.

IstraÞivanje poduzetnièkog potencijala mora imatitrajni karakter i uvijek otvoren poziv za nove potencijalnepoduzetnike. To pretpostavlja postojanje educiranog istra-Þivaèkog tima koji æe biti u trajnom dodiru s populacijomu cilju prikupljanja poduzetnièkih ideja i inicijativa, biloda se radi o osobama koje æe same dolaziti na oglašene po-

100


zive za razgovor, ili æe ih trebati detektirati meðu onima zakoje se naizgled èini da nisu poduzetnièki raspoloÞeni, aintervju moÞe pokazati da raspolaÞu izuzetnim poduzet-nièkim potencijalom.

IstraÞivaèki tim za ispitivanje poduzetnièkog potenci-jala na ovim podruèjima mora biti oslonac razvojne agen-cije, koju treba ustrojiti tako da pokriva sve segmentepodruèja – od istraÞivanja do primjene. To znaèi da moraobuhvatiti, pored veæ spomenutog tima za ispitivanje po-duzetnièkog potencijala, struènjake za izradu poslovnihplanova, koordinatore za odnose s bankama, savjetnike prirealizaciji programa i pokretanju posla, struènjake za pra-æenje i eliminiranje problema u poslu te savjetodavnestruènjake za proširenje i unaprjeðenje programa. Djelo-vanje struènjaka unutar agencije takoðer mora biti koordi-nirano kako bi se stvorile pretpostavke uspješnog djelo-vanja svakog pokrenutog programa uz moguænost njego-vog rasta.

Ovako stvoreni programi neupitno šire razvojne mo-guænosti pojedinih sredina, pokreæu nove djelatnosti, upo-šljavaju nove djelatnike, poveæavaju nacionalno bogat-stvo, otvaraju perspektivu i stvaraju osjeæaj sigurnosti izadovoljstva kod populacije.

Agencija mora biti polazna toèka u poticanju pokre-tanja novih malih i srednjih programa. Preduvjet je osigu-ranje potrebnih sredstava i mobilnih kreditnih linija. Toznaèi da Þupanije moraju planirati vlastita sredstva koja æekrajnje racionalno usmjeravati i sa zainteresiranim banka-ma, sukladno razvojnoj strategiji, dogovoriti realizacijuniza kreditnih linija koje æe se moæi vrlo brzo realizirati.Pri tome treba izbjegavati sve što bi makar i malo uspora-valo realizaciju.

101


Pri poticanju pokretanja malih programa vaÞno jespomenuti da Þupanije preko razvojnih agencija morajuperiodièno ili kontinuirano raspisivati natjeèaje za pojedi-ne programe (sukladno strategiji i planovima razvitka) spovoljnim kreditnim uvjetima i odreðenim pogodnostimakoje se pokaÞu opravdanima.

Eliminiranje administrativnih prepreka i ubrzanjeprocedure pri osnivanju malih i srednjih poduzeæa pretpo-stavlja preustroj i dodatno obrazovanje Þupanijskih sluÞbipri osnivanju malih i srednjih poduzeæa (toèno definiranjenositelja i poslova u pojedinim fazama). SluÞbenici an-gaÞirani na ovim poslovima moraju biti dobro informirani,educirani i susretljivi. Ovako organizirane ekipe ne mo-raju biti locirane u Þupaniji. One mogu biti vezane i uz po-duzetnièki centar, a u svojoj se djelatnosti maksimalnooslanjati na suradnju sa Þupanijskim strukturama. Onestop shop i hitro.hr u funkciji su realizacije ovog koncepta.

4. Mjere poticanja razvoja poduzetništva

Teško bi se moglo reæi da za podruèje poduzetništva po-stoje strategijski osmišljeni razvojni programi buduæi daono tek odnedavno postaje predmet ozbiljnijeg interesa.

Na razini središnje drÞave poèelo se intenzivnije dje-lovati na problemima regionalnog ustroja i razvoja. U pri-premi je izrada krovnog regionalnog zakona. Strategijaregionalnog razvoja pokriva podruèja pogoðena ratom,tradicionalna industrijska podruèja, brdsko-planinska po-druèja, otoke i pogranièna podruèja naglašavajuæi odrÞivirazvitak. Ona osigurava meðusektorski doprinos Nacio-

102


nalnom razvojnom planu, koji je trenutaèno u pripremi.Prevelik broj subjekata i instrumenata za izvoðenje strate-gije bit æe oteÞavajuæa okolnost za upravljanje i koordina-ciju i multiplicirat æe troškove.

Središnja drÞava donijela je niz mjera za poticanje po-duzetništva. Problem je u tome što ih nije harmonizirala padolazi do preklapanja na razini zakonodavne regulative.Za poticanje poduzetništva tu su i predpristupni fondoviEU.

5. Prijedlozi za lokalno poduzetništvo

Preduvjeti za pokretanje lokalnog poduzetništva su uvaÞa-vanje lokalnih specifiènosti: poloÞaj, klima, specifièneproizvodnje (stoèarstvo, ratarstvo, voæarstvo i vinogra-darstvo, zanati) i proizvodi (npr. alkoholni i bezalkoholninapici, suhomesnati proizvodi, sirevi, krumpir, vina…)kao i uvaÞavanje komparativnih prednosti: prometni po-loÞaj, industrijska/obrtnièka/poljoprivredna tradicija, po-sebno vrijedni ekološki prostori, kulturno-povijesna tradi-cija, prirodni resursi, ljudski resursi (obrazovanje, zna-nja, vještine, poduzetnièki potencijal).

Korištenje komparativnih prednosti zauzima znaèaj-no mjesto unutar razvojnih èimbenika. Na njih se moÞevezati èitav niz malih programa, prvenstveno proizvodnih.Podruèja od posebnog drÞavnog interesa karakterizira izu-zetno povoljan prometni poloÞaj. Tu prolaze i sijeku sekljuèni magistralni pravci, ili je u planu izgradnja novih.Na ovom je prostoru èvorište naftovoda i plinovoda, a tusu i telekomunikacijski koridori drÞavnog i meðunarod-nog znaèenja.

103


Ovo su ekološki vrjedniji prostori u Hrvatskoj (uzizuzetak djelomiène kontaminiranosti minama), s ekološkioèuvanim tlom, znaèajnim rezervama pitke vode, velikimšumskim prostorima, nacionalnim i parkovima prirode temoguæom turistièkom ponudom: zdravstveni i komercijal-ni turizam, seoski turizam (autohtoni prostor, domaæe Þi-votinje, izvorna prehrana).

Moglo bi se misliti da kulturno-povijesna tradicijanema toliko znaèaja pri uspostavi poduzetnièkih modela.Meðutim, ona treba biti polazište, jer uvjeti i naèin pro-izvodnje kroz povijest pokazuju koji su tradicionalni obli-ci, jesu li i kako se mogu prikljuèiti na suvremene tokove.Kulturni obrasci i naèin proizvodnje Þivota mogu biti koè-nica za uspostavu novih proizvodnih oblika, ali isto takopredstavljati niz prednosti koje u odreðenom trenutku tre-ba znati iskoristiti.

Veæ je spomenuto da je na podruèjima od posebnogdrÞavnog interesa dominirao ekstenzivni naèin proizvod-nje. Ta se èinjenica ne moÞe poništiti i treba je apsolutnouvaÞavati pri ukljuèivanju stanovništva u poduzetnièkeprograme. Mudrom akcijom ekstenzivni se programi mo-gu prevesti u intenzivne, s rezultatima koji mogu biti us-pješniji od poèetno nametnutog intenzivnog pristupa.

Za poèetak je vaÞno definirati podruèja razvoja i prio-ritete te se odrediti spram prirodnih resursa i ljudskih po-tencijala. Tri se kljuèna razvojna sektora (prehrambeni,drvni, turistièki) istovremeno oslanjaju na tradicijske dje-latnosti i moguænost njihove revitalizacije tamo gdje se topokaÞe opravdanim (bez iscrpljivanja sirovina prema ko-lonijalnom receptu). Takoðer je potrebno osloniti se nanove tehnologije i inovacije te ih privuæi na podruèja odposebnog drÞavnog interesa putem dobro osmišljene akci-

104


je koja zna ponuditi sve što je potrebno da bi se na ovimpodruèjima pojavile inovativne proizvodnje temeljene nanovim tehnologijama, te privukle struèni i obrazovani ka-dar kakav takve proizvodnje zahtijevaju.

5.1. Prehrambeni sektor

Ovaj sektor treba utemeljiti na veæ spominjanim specifiè-nim lokalnim znanjima i proizvodnjama, autohtonim kul-turama i vrstama, uvaÞavanju mikroklima, nadasve tradi-cijske proizvodnje i usluga. Treba se fokusirati na proiz-vodnju zdrave organski uzgojene hrane, osnivanje otkup-no-prodajnih zadruga, povezivanje proizvoðaèa i distri-butera te podupirati male i ekstenzivne proizvoðaèe uzstvaranje preduvjeta njihovog razvoja, organizirati perma-nentnu edukaciju proizvoðaèa i certifikaciju male proiz-vodnje.

Mali prehrambeni programi po potrebi se mogu širiti.Moguæe je otvarati mini-mljekare, uvesti ponudu vakumi-rane hrane (mlijeèni i drugi proizvodi), kemijski netretira-ne hrane, suhomesnatih proizvoda, alkoholnih i bezalko-holnih piæa u malim serijama, svjeÞe i suho voæe i povræe,pakiranje pitke vode, skupljanje prehrambenih proizvoda(puÞevi, gljive, bilje za èajeve i dr.), proizvodnju i paki-ranje slastica, tjestenine i dr. Za sve ovo potrebno je pri-premiti programe s krajnjim ciljem samozapošljavanja. Tiprogrami moraju biti postavljeni i standardizirani tako daprivuku mladu populaciju i ukaÞu joj na otvorenu perspek-tivu koja im je na dohvat ruke.

Uputno je da se proizvoðaèi povezuju s centrimazdrave hrane i pokreæu stoèarsko-ratarske programe, bilo

105


individualne, bilo kooperativne (Gavriloviæ, Vajda, Pliva,Dukat, Podravka i dr.), bez obzira na to radi li se o obnovidosadašnjih ili pokretanju novih. Dok proizvoðaèi ne pri-preme vlastitu preradu, moglo bi se organizirati priku-pljanje sirovina za druge velike proizvoðaèe prehrambe-nih i ostalih proizvoda (Podravka, Franck, Dona, Pliva,razlièite mesne industrije itd.). MoÞda bi naglasak trebalostaviti na ovaj segment i sve temeljiti na proizvodnji hra-ne, što bi znaèilo preusmjeravanje dosadašnje strategije.Industrija ovog podruèja sporije æe se revitalizirati, a pro-grami proizvodnje hrane mogu biti vrlo mobilni s tenden-cijom industrijalizacije nekih oblika, njihovim rastom imoguænošæu zapošljavanja veæeg broja ljudi. Poveæanjemopsega u ponudi hrane ovo bi podruèje postalo jeftinije ikonkurentnije.

Za poèetak æe ovakve inicijative utjecati na razmišlja-nje lokalnog stanovništva da pokreæe vlastite programekada uz pomoæ inicijalnih stanu na vlastite noge. Jasno imje da postojeæi industrijski programi, bez obzira na širenje,neæe moæi apsorbirati sve zainteresirane. Upravo im zatotreba ukazati na moguænosti samozapošljavanja, uz vo-ðenje organizirane akcije. Veæ je sada moguæe pokrenutiprikupljanje sirovina za gore spomenute proizvoðaèehrane.

Jedan od modela koji bi mogao biti uspješno primi-jenjen u prehrambenom sektoru jesu kontinentalno-otoènetrÞnice. Ovaj model pretpostavlja osnivanje kontinental-nih trÞnica u priobalju i na otocima te otoènih trÞnica ukontinentalnim gradovima povezivanjem individualnihproizvoðaèa kroz zadruge ili neki drugi oblik. Zamisaoproizlazi iz ideje da proizvoðaèi dovezu svoje proizvodena distribucijski punkt odakle roba bez posrednika odlazi

106


u gradove na kontinentu ili na otoke/priobalje. Direktniugovorni odnosi sklapaju se s trÞnicama u gradovima, or-ganizira se transport i zatvara ciklus dostavljanja proizvo-da. Na taj bi naèin cirkulirali proizvodi s kontinenta naotoke/priobalje i obratno. To bi doprinijelo ukljuèivanjulokalnog stanovništva u proizvodno-prehrambene progra-me, njihovo okrupnjavanje i ponudu prehrambenih artika-la turistièkom sektoru te otvorilo moguænost da se i drugiprogrami poveÞu s ovim.

5.2. Drvni sektor

Ovaj se sektor naslanja na neprocjenjivo šumsko bogat-stvo. Racionalna sjeèa šuma i daljnje pošumljavanje nesmije se prepustiti sluèaju. Ovo podruèje ne moÞe bitisamo izvor jeftine drvne sirovine i ogrijeva. Potrebno jespecijalizirati proizvodne i usluÞne drvne programe (poprincipu da ne rade svi sve) kako bi se veæ postojeæi drvniprogrami racionalno ustrojili uz iskorištavanje drvnog ot-pada. Dosadašnje aktivnosti u drvnom sektoru uglavnomsu svedene na prodaju osnovnih sirovina ili eventualno po-luproizvoda, uz minimalnu finalizaciju. Ono što donosiprosperitet su finalizirani programi. Stoga treba pokrenutifinalizirane proizvodnje utemeljene na dizajnerskim i dru-gim programima koji æe rezultirati zanimanjima za proiz-vodne i usluÞne djelatnosti prepoznatljive i specifiène zaovo podruèje.

I ovdje je moguæe uvesti brojne nove proizvodne pro-grame, èak umjetnièki oblikovane i u malim serijama, štobi donosilo veæu dobit nego neselektivna sjeèa, prodaja iizvoz nepreraðene sirovine. Moguæe je pokrenuti obrazov-

107


ne programe koji bi favorizirali ovakav pristup – umjet-nièku obradu drveta. Svejedno je bi li se ovakve pro-izvodnje tretiralo kao umjetnièke zanate, ali one sigurnomogu znaèiti preokret i privuæi talentirane mlade ljude sovih prostora koji su završavali u drugim programima jerim ovakvi nisu bili ponuðeni. Osnova bi mogle biti razlièi-te umjetnièke radionice koje bi periodièno ili permanentnookupljale razlièite profile umjetnika i obrtnika iz Hrvatskei inozemstva. Pored toga treba razmišljati i o industrij-skom dizajnu i moguænosti korištenja industrijskog otpadau izradi upotrebnih predmeta (npr. drvni otpad uz finaliza-ciju moguæe je koristiti u proizvodnji igraèaka i izradiumjetnièkih predmeta).

O povezivanju drvnih proizvoðaèa na podruèjima odposebnog drÞavnog interesa razmišljalo se veæ pred 10 go-dina kroz njihov ulazak u hrvatske proizvodne klastere ilivelike proizvodne lance (npr. IKEA). Temeljna je idejabila ulazak i u trgovaèki i u proizvodni sustav ovog pozna-tog i uspješnog lanca. Perspektiva koja se time otvaralabila bi izravan izlazak na svjetsko trÞište i moguænostpokretanja drugih proizvodnih (proizvodnja zaštitnih bo-ja za drvo i boja za namještaj, proizvodnja tekstilnih kom-ponenti, proizvodnja metalne galanterije, keramièka pro-izvodnja, proizvodnja predmeta od plastike, proizvodnjadrvenih igraèaka, proizvodnja ukrasnog bilja) i usluÞnihdjelatnosti (otvaranje restorana u prodajnom centru koji bipripremnim sastojcima snabdijevalo lokalno stanovništvouz zapošljavanje usluÞnog kadra, zapošljavanje arhitekatai dizajnera za potrebe kupaca) s ovih prostora koji su imalipredratnu tradiciju i dio kadrova koji je došao nakon rata.Ovdje se otvarala i moguænost pokretanja malih poduzet-

108


nièkih programa za lokalno stanovništvo korištenjem nje-govih iskustava, znanja, vještina i sposobnosti te ukljuèi-vanje proizvoðaèa iz drugih dijelova Hrvatske, izvan po-druèja od posebnog drÞavnog interesa.

5.3. Turistièki sektor

Podruèja od posebnog drÞavnog interesa nemaju istu tra-diciju u turistièkoj djelatnosti, jer je turizam donedavnouglavnom imao ekstenzivan karakter, osim Plitvica i umanjoj mjeri Rastoka. Vukovarsko-srijemska Þupanijaulazi u fokus turistièkog interesa (Kopaèki rit, obiteljskaturistièka gospodarstva, vinske ceste). Sisaèko-moslavaè-ka Þupanija je u poèetnim akcijama bez obzira na park pri-rode “Lonjsko polje” i ljeèilište “Topusko” koje je uglav-nom orijentirano na ugovorno zdravstveno lijeèenje. Bezobzira na razlièite preduvjete ovdje se mogu osmisliti i po-nuditi novi turistièki sadrÞaji. Za poèetak bi trebalo napra-viti turistièke karte po Þupanijama, a u suradnji s Mini-starstvom turizma. Prezentiranje krajobrazne baštine (rije-ke, jezera, špilje…) moguæe je kombinirati s lovnim,zdravstvenim, pustolovnim i drugim oblicima turizma.Ovo je podruèje s umjerenom i planinskom klimom, na-cionalnim parkovima i parkovima prirode te izvorima pit-ke vode. To su karakteristike koje mogu privuæi èitav nizindividualnih i grupnih posjetitelja kroz osmišljene pro-grame seoskog turizma.

Organiziranje eko-kampova uz vodenice (robinzonskiturizam) i druga atraktivna podruèja, otvaranje restorana sponudom tradicionalnih lokalnih specijaliteta, turistièkeposjete obiteljskim gospodarstvima (izleti u netaknutu pri-

109


rodu, kontakti sa Þivotinjama, rad na polju, kreativneaktivnosti, npr. slikanje prostora), utemeljenje etno selaotvorenog cijelu godinu kao turistièkog kompleksa (otkupi preseljenje tradicionalnih drvenih kuæa na jedno mjesto).Takav kompleks bi lokalno stanovništvo snabdijevalo hra-nom i sadrÞajima, tj. oblicima koji znaèajno obogaæuju tu-ristièku ponudu ovih podruèja. DrÞava brojnim mjerama uzadnje vrijeme nastoji pokrenuti i stimulirati razlièite ob-like kontinentalnog turizma. Stvar je svake sredine da su-kladno svojim potencijalima osmisli konkretne projekte.

6. Akcije

Za potencijalne modele koji bi bili pokretaèi regionalneproizvodnje i stvaranja lokalnih “brandova”, potrebno jeuspostaviti:

1. suradnju opæina i gradova na harmoniziranjuprostornih planova i usklaðivanju lokalnih razvojnih stra-tegija i planova;

2. zajednièke projekte na temelju strateških opre-djeljenja, zajednièkih interesa i sliènih predispozicija (npr.dovoðenje proizvodnji temeljenih na visokim tehnologija-ma, zajednièki nastup prema hotelima u prodaji hrane pa iopremanja – (proizvoðaèi namještaja); revitalizacija starihzanata; izrada suvenira);

3. vlastitu trgovaèku mreÞu, odnosno zajednièkeprodajne centre (za proizvode s ovih podruèja organiziratiplasman na hrvatskom i inozemnom trÞištu kroz vlastiti la-nac trgovina ili jedan veletrgovaèki centar);

110


4. organiziranje manifestacija (npr. dani posavskihkonja škola jahanja; dani lokalne kuhinje – teèajevi pri-preme tradicionalne hrane; dani vina; dani etno-baštine;dani graditeljske baštine);

5. turistièku ponudu u paketu (obilazak više desti-nacija na podruèjima od posebnog drÞavnog interesa; izle-ti vrtiæke i školske djece u suradnji s resornim ministar-stvom;

6. edukativne programe: radionice i savjetovališta(npr. Gospiæ – pèelarska škola, Ilok – vinogradarska, Vu-kovar – kulinarska škola, Karlovac – stari zanati…; stu-dentska i uèenièka praksa na uspješnim gospodarstvima).Ovi oblici edukacije mogu rezultirati pokretanjem malihproizvodnji u obiteljskom okruÞenju bez velikih ulaganja(npr. suveniri i ruèni radovi, glazbala, tkani proizvodi,lonèarski proizvodi, posteljni program od perja i vune, lje-kovito bilje kao ulazna sirovina za farmaceutsku, kozme-tièku i prehrambenu industriju). Moguæe je organiziratistaÞiranje studenata Agronomskog i Šumarskog fakultetana uspješnim obiteljskim gospodarstvima i šumarijama,organizirati škole uèenika u prirodi (upoznati Lonjsko po-lje, pasminu posavski konj, graditeljsku baština i dr.) ivikend djeèje vrtiæe. Takoðer postoji moguænost razlièitihradionica (škole kuhanja za pripremu lokalnih specijalite-ta, izrada suvenira, izuèavanje pletaèkih vještina od šibe,grnèarske vještine i dr.);

7. kulturni (etno-muzejski) programi poèivaju naideji da se stare napuštene škole u selima urede kao malietno-muzeji (izloÞiti tkalaèke stanove, nošnje, preslice,suðe, alate, fotografije, stare recepte, opisati obièaje i na-

111


èin Þivota odreðenog kraja), da posluÞe kao domovi kultu-re, a eventualno i za djelatnost civilnog sektora, gostova-nja umjetnika i sl. Potrebno je oÞivjeti kulturne aktivnosti imanifestacije na ovim podruèjima, bilo profesionalne, biloamaterske. Bio bi to i osiguran prostor za radionice: ruèniradovi, keramika, pletenje od šiba… Kustosi bi mogli bitiprosvjetni djelatnici i uèenici. Muzeji bi ljeti radili sva-kodnevno, dok bi zimi imali vikend deÞurstva. U sklopumuzeja mogao bi biti mali suvenirski prodajni punkt.

Takoðer treba posebno obiljeÞiti lokalitete znaèajnihpovijesnih liènosti (Tesla, Matoš) i povezati ih s turi-stièkom ponudom. Nekad su se na ovim prostorima odrÞa-vale brojne likovne kolonije pa je i njih moguæe ponovnopokrenuti

7. Nove – stare moguænosti

Uz kljuène sektore moguæe je pokrenuti samoorganizira-nje lokalnog stanovništva u zapošljavanju, bilo povratkomna napuštene izvorne proizvodnje, bilo osmišljavanjemmodela koji dosad nisu bili u primjeni na tim podruèjima,kao što su:

– uspostava tzv. “strojnog prstena” kao nove potporebespovratnom dodjelom mehanizacije mladima na selu uzugovorno vezanje. Mogao bi to biti jedan od boljih, ali inajjeftiniji model za drÞavu jer unutar njega nema poticaja(mladi obraðuju svoju zemlju, obraðuju zemlju staraèkihdomaæinstava, privode svrsi zapuštene površine). Projektse moÞe kandidirati za predpristupni fond SAPARD;

112


– pokretanje programa bez novca (“sakupljaèki pro-grami”, izrada suvenira);

– vraæanje izvornim proizvodnjama (uzgoj svinja uzrubove šuma i hranjenje Þirom, gradnja staja s drvenim po-dovima);

– organiziranje cikliènih proizvodnji (obrada zemlje,farme, mljekare);

– presretanje EU strategija prema Balkanu uz ko-rištenje komparativnih prednosti (zbog zasiæenosti stan-dardiziranom, serijskom proizvodnjom, u sljedeæih 10 go-dina planiraju uæi na ovaj prostor, zanimaju ih stari zanati,autohtona prehrana, izvorne proizvodnje, obrasci Þivota);

– zbrinjavanje otpada kao nuÞnost i nova moguænost.

Zbrinjavanje otpada na podruèjima obnove koja jesupodruèja posebnog drÞavnog interesa, otvara moguænostzapošljavanja lokalnog stanovništva i zainteresiranih izdrugih podruèja Hrvatske osmišljavanjem i pokretanjemjavnih radova uz korištenje poticajnih Þupanijskih sredsta-va ili poduzetnièkim organiziranjem. Ideja je u otvaranjureciklaÞnih dvorišta za jednu ili više opæina/gradova, iden-tificiranje i markiranje divljih deponija, njihovo saniranje,sakupljanje i izdvajanje vrsta otpada i njegova daljnja di-stribucija. Na ovaj bi naèin bilo moguæe zbrinuti “ratni ot-pad” koji je rezultirao nizom divljih deponija i osmislitibuduæu politiku gospodarenja otpadom. Time bi se sma-njili ekološki rizici i štete, i sam otpad, ekološki osvje-šæivalo stanovništvo i pokretale nove djelatnosti suklad-no strategiji razvoja pojedinih sredina.

113


8. Zakljuèak

U osmišljavanju koncepata lokalnog poduzetništva, izme-ðu ostalih, bitne su dvije preporuke:

a) borba protiv stihijskih poduzetnièkih programa mi-mo strateških razvojnih odrednica;

b) potreba izrade kataloga razvojnih projekata s po-tencijalnim projektima za ulaganja.

Generiranje novih ekonomskih aktivnosti privlaèe-njem domaæeg i stranog kapitala u predloÞene programejedan je od strateških ciljeva koji æe pomoæi obnovi gospo-darske baze ovih podruèja. Pri tome je neizbjeÞna suradnjajavnog i privatnog sektora uz intenziviranje komunikacijas iskorakom iz lokalnog okruÞenja.

114



Javno-privatno partnerstvo

1. Uvod

U posljednje vrijeme u Hrvatskoj javno-privatno partner-stvo postalo je hit tema, kako središnje, tako i ostalih razi-na vlasti, ali jednako tako i subjekata privatnog sektora –profitnog i neprofitnog.

Nema sumnje da je javno-privatno partnerstvo jedanod najznaèajnijih instrumenata dobrog upravljanja. No, dabi to zaista bilo, nuÞno je voditi raèuna o sloÞenosti togmehanizma, moguænostima i opasnostima koje u sebi no-si, naroèito ako ga se shvaæa u njegovoj reduciranoj ulozi– samo kao instrument privatnog investiranja za zado-voljavanje javnih potreba, navodno bez dodatnih optereæe-nja za porezne obveznike; u tom sluèaju moÞe se dogoditida javno-privatno partnerstvo bude samo novi oblik priva-tizacije, umjesto stvarnog mehanizma dobrog upravljanjakoje doprinosi cjelokupnom razvoju zajednice putem jav-no-privatnog partnerstva koji se razvija u kulturi solidar-nosti, povjerenja i socijalne osjetljivosti. Tome bi trebaoposluÞiti ovaj rad.

2. Znaèaj javno-privatnog partnerstva

Javno-privatno partnerstvo (public-private partnership –PPP) najèešæe se promatra u kontekstu dobrog upravlja-

115

nja. Bilo da se radi o razvijenim zemljama ili o zemljama urazvoju PPP je postao fenomen koji prodire u javnu upra-vu i menadÞment. Iako taj tip partnerstva postoji odavno(npr. koncesije), ulazi u modu koju se snaÞno kritizira,krajem 1980-ih godina. U 1990-ima javni sluÞbenici uve-like se trude stvoriti takvo partnerstvo, a znanstvenici po-èinju ispitivati mnoge dimenzije javno-privatnog part-nerstva: politièku, menadÞersku, organizacijsku, pravnu ietièku. Javno-privatno partnerstvo moÞemo definirati kao“radni sporazum temeljen na uzajamnim obvezama (pre-ko i iznad obveza koje podrazumijeva bilo koji ugovor)izmeðu organizacije javnog sektora s organizacijom izvanjavnog sektora”. Privatni sektor ukljuèuje profitni i nepro-fitni, tj. poslovne organizacije i civilno društvo.

PPP je novi stil partnerstva putem suradnje, a njegovemoguænosti tièu se svih faza javnih procesa: nacrta i plani-ranja, koordinacije, praæenja implementacije politike temobilizacije resursa i upravljanja istima. Èini se da se pro-blemi javljaju s obzirom na to da razlièite svrhe partner-stva traÞe razlièite partnere, razlièite strategije, razlièiteoperacijske procese, a vjerojatno i razlièite kriterije naosnovi kojih bi se partnerstvo pratilo i ocjenjivalo. Part-nerstvo s naglašenom suradnjom moglo bi pridonijeti to-mu da se postigne najviše s postojeæim resursima i sposob-nostima, ali i da se ispitaju moguænosti inovativnih pristu-pa koji donose nove resurse i sposobnosti. PartnerstvomoÞe pridonijeti prednostima, natjecateljskim ili surad-nièkim, na tri razlièita naèina: osiguravajuæi ekonomijuvelièine u odreðenim sluÞbama ili aktivnostima; osigura-vajuæi ekonomiju u dosegu djelovanja (economics of sco-pe) ili, drugim rijeèima, moguænost potpunijeg korištenjakomplementarnih moguænosti i sposobnosti koje postoje u

116

Javno-privatno partnerstvo I. Perko Šeparoviæ

partnerskoj organizaciji; te osiguravajuæi moguænosti uza-jamnog uèenja s namjerom dugoroènog procesa razmjene,ili za ubrzanje tranzicijskog procesa u kojem jedan ili vi-še partnera nastoje dostiæi naprednije partnere. Moglo bise reæi da tek kad struènjaci u partnerstvu postanu ekspertiu postizanju “prednosti suradnje” sa svojim partnerima,postoji vjerojatnost da æe steæi natjecateljske prednostiprema drugim suparnièkim partnerstvima.

3. Kritika javno-privatnog partnerstva

PPP se kritizira s pozicija tradicionalne javne uprave jer sesumnja kako ona razvodnjava politièku kontrolu nad pro-cesom odluèivanja. Radi se o strahu od gubitka nadzoranad donošenjem politika i upravljanjem sluÞbama. To je,moÞda, primjer vjeènog straha politièara od dijeljenja vla-sti s drugim partnerima, èak i onda kad bi to moglo proširi-ti podruèje nad kojim se vlast obnaša, dok ga novi javnimenadÞment dovodi u pitanje s obzirom na moguænost dadugoroèno partnerstvo potkopava kompeticiju izmeðu po-tencijalnih pruÞatelja usluga. Sindikati se najèešæe opirupartnerstvu zbog straha od gubitka radnih mjesta i po-goršanih uvjeta rada, a graðani i korisnici usluga izraÞa-vaju zabrinutost da æe pruÞanje usluga biti voðeno isklju-èivo profitom, a ne i moralom javne sluÞbe. Nevladine or-ganizacije èesto se opiru nastojanju da postanu glavnipruÞatelji usluga u partnerstvu s javnim sektorom, bojeæise gubitka samostalnosti u funkciji agenta te situacije ukojoj je financiranje nevladinih organizacija kao agenataèesto manje od onog koje je do tada javni sektor imao upruÞanju usluga.

117

I. Perko Šeparoviæ Javno-privatno partnerstvo

Poseban strah postoji u pogledu moguænosti da separtnerstvom dade pravo privatnoj tvrtki da djeluje kaomonopolist iz razloga što æe i javni sektor u tim uvjetimaosigurati najveæu dobit. Prigovori novom javnom menadÞ-mentu, u pogledu potkopavanja natjecateljske situacije ko-ja se u konaènici opravdava smanjenjem koristi za krajnjekorisnike, nestaju ako iz politièkih razloga niti jedan drugioblik privatizacije nije moguæ.

Dodatne sumnje izraÞavaju se u okviru analize trans-akcijskih troškova, koji se pokazuju izrazito visokima kadsu potrebni sloÞeni ugovori èiji nacrt, izrada, praæenje iprovedba mogu koštati više nego da je aktivnost obavilasama organizacija (èak i kad je relativno slaba u tome),osim ako se ne moÞe ustanoviti ugovor kojim se odreðujeveza ili odnos meðu partnerima. Takav ugovor oslanja sena povjerenje (više nego na èiste ekonomske poticaje utradicionalnom ugovoru o transakciji) i stvara temelj zadugoroèan odnos. Analiza upuæuje na to da je tradicional-ni pristup ugovorima bio potpuno krivo usmjeren, vodeæiu konfrontacijsko ugovaranje zasnovano na uzajamnompokušaju da se oduzmu prednosti drugoj ugovornoj strani.

4. Primjeri iskustva s javno-privatnimpartnerstvom

4.1. Švicarska

U Švicarskoj smatraju da su reforme novog javnog me-nadÞmenta pridonijele porastu efikasnosti i efektivnostijavnog sektora, no da su sada potrebne promjene koje æe

118


javni sektor ugraditi u isprepletenu mreÞu nacionalnih imeðunarodnih odnosa. Napominjemo da je za razliku oddrugih zemalja koje su isticale kompeticiju, poput anglo-saksonskog svijeta gdje je NPM bio popraæen valom pri-vatizacije, Švicarska ostala odana konsenzusu i kulturiinkrementalizma. Pritom je fokus prvenstveno na podiza-nju, a ne na promjeni status quo – ni Švicarska si više nemoÞe priuštiti da javni sektor nastavi bez potpore. Kao ko-risti PPP-a navodi se: 1) podjelu u preuzimanju rizika i te-reta; 2) raspolaganje znanjem i sredstvima privatnog sek-tora u ostvarivanju javnih zadaæa; 3) djelotvornu potporutrendu “drÞave koja omoguæava” (enabling state), tj. drÞa-ve koja skromnim sredstvima osigurava voðenje i praæe-nje, dok provedbu projekta prepušta drugim partnerima; 4)poboljšanje financijske situacije poveæanom financijskomprilagodljivošæu; 5) u vremenski kritiènim projektima mo-Þe se ukljuèivanjem privatne ekspertize skratiti vrijemeprojektnog ciklusa; 6) kapitaliziranje na ekonomiji velièi-ne i 7) idealno gledano, moÞe poboljšati menadÞerske spo-sobnosti javnog sektora i vlade te ih tako jaèati u njihovomtraganju prema boljem izvoðenju i rezultatima.

Po modelu PPP-a osnovana je Zaklada podruèja Ve-likog Züricha (Greater Zürich Area) s više javnih i privat-nih partnera. Meðu osnivaèima je bilo šest kantona i dvagrada te nekoliko poznatih privatnih tvrtki. Cilj zakladebio je osnovati i razvijati vodeæu globalnu lokaciju zaugošæavanje meðunarodnih kompanija. Korist za javnisektor su poveæani prihodi od poreza na dohodak i dolazakvisokokvalificiranih ljudi i njihovih obitelji u tu sredinu, aza privatni je sektor ostvaren profit kroz pruÞanje dodatnihusluga pridošlim tvrtkama na podruèju financijskog savje-tovanja, pravnih savjeta i usluga s nekretninama i zraènim

119


prometom. Tijekom 2001. godine 13 je tvrtki izabralo Ve-liki Zürich, èime je stvoreno 140 dodatnih radnih mjesta,2002. godine taj se broj poveæao na 53 tvrtke i 750 novihradnih mjesta. Ipak, nije bilo uspjeha u nastojanju da se za-kladi pridruÞe novi, susjedni kantoni. Drugi sluèaj PPP-a uŠvicarskoj jest sporazum o projektu planiranja središtaUstera (treæa po velièini gradska opæina u Zürichu), gdjese uz Uster kao partneri pojavljuju financijske korporacijei autobusne tvrtke, u zajednièkom stvaranju vizije o bu-duæem središtu Ustera kao privlaène mješavine stambenogi poslovnog prostora, trgovaèkog podruèja i sadrÞaja zaslobodno vrijeme. Uster je uloÞio 850.000 švicarskih fra-naka u projekt organiziranja natjeèaja za gradnju središta,prilagodbu postojeæih zakona (tj. planiranje zona) i dobi-vanje dozvole za gradnju novog središta. Glavna ulogajavnog sektora bilo je posredovanje izmeðu privatnih vla-snika i privatnih investitora sa svrhom da poveæa privlaè-nost Ustera za graðane i posao te da odredi okvire i smjer-nice procesa planiranja. Sljedeæi sluèaj “INTRAC expres-sa” zajednièki je pothvat Bern Mobila, javnog transport-nog poduzeæa i Weiss+Appetito A6, privatnoga graðe-vinskog poduzeæa, koji su 1995. godine odluèili zajed-nièki pruÞati usluge treæim stranama diljem Švicarske.*

Dok je Bern Mobil specijaliziran za polaganje tramvajskihpruga, Weiss+Appetito imao je potrebna iskustva u pra-teæim graðevinskim radovima i potrebnu opremu. Dvijestrane pruÞaju cjelovit paket usluga (studiju izvodljivosti,planiranje projekta, menadÞment projektom) s usredotoèe-nošæu na kraæi rok gradnje kako bi se smanjile teškoæe u

120


*AngaÞirani su èak izvan granica zemlje u planiranju projekata

za Tranvia Rosario u Argentini.

javnom prometu. Obje su strane profitirale iz suradnje.Bern Mobil mogao je poveæati korištenje svojih struènjakaizvan lokalnog djelokruga, a Weiss+Appetito je promicaosvoj ugled ukljuèujuæi se u javne projekte, ujedno stjeèuæidodatno iskustvo. Obje su strane imale koristi od uzajam-nog uèenja, od iskustva koje je rezultiralo poveæanomuèinkovitošæu projekta. Sljedeæi primjeri PPP-a su: umre-Þene škole (Schule im Netz) i Banka podataka o prometustoke (Tierverkehrsdatebank AG). Partnerstvo umreÞenihškola potaknuto je nastojanjem da se poboljša kompju-torska pismenost u švicarskim školama, što je privuklopoznate tvrtke kao što su Swisscom, Cisco Ascom, Apple,Dell, Sun Microsystems, IBM i Digicomb. Projekt se sa-stojao od triju komponenata: opskrbe nuÞnom infrastruk-turom, razvoja posebnog sadrÞaja i obrazovanja nastav-nika. Privatne tvrtke su osigurale infrastrukturu, besplatanili vrlo povoljan pristup internetu. Tako je Swisscom usvibnju 2003. godine na internet prikljuèio 2.000 škola,što znaèi 27.000 razreda i 500.000 školske djece kojamogu pretraÞivati internet. Kantoni su bili odgovorni zaizradu multimedijskog sadrÞaja u skladu s nacionalnimkurikulumom. Švicarska vlada poduprla je kantone s 80%sredstava za odobren projekt u iznosu od 100 milijuna fra-naka. Vlada i kantoni oèekivali su da æe time poveæatiprivlaènost Švicarske kao poslovne lokacije kroz kompeti-tivni poloÞaj svoje radne snage. No, u prvoj godini aktiv-nosti kantona bile su manje od oèekivanih, a i napori školamoraju se poveæati kako bi se poboljšana infrastrukturakoristila djelotvornije.

Tierverkehrsdatebank AG zanimljiv je primjer part-nerstva koje ukljuèuje razne kompanije i organizacije, ve-terinarske, poljoprivredne, prodavaèe stoène hrane i sektor

121


distribucije. Ta partnerska organizacija, osnovana 1999.godine s 51% dionica u drÞavnom vlasništvu, nastala jekao reakcija na zabranu izvoza švicarske govedine u EU1996. godine, zbog kravljeg ludila. Švicarska vlada izmi-jenila je svoje zakonodavstvo o epidemijama stoke, kakobi ponovno dobila povjerenje javnosti. Banka podatakasluÞila je praæenju Þivota i kretanja stoke (goveda, ovaca,koza i svinja) od roðenja do klanja. Osim toga, korporacijesu uvodile, u ime drÞave, ušne identifikacijske znakove(chips). U sluèaju pojave epidemije, razna analitièka sred-stva mogla bi olakšati brzu i djelotvornu reakciju. Istodob-no je osigurana automatska registracija za dodatne kvotemlijeka farmerima èije su Þivotinje provele zahtijevanorazdoblje od 22 mjeseca u planinama, a uz to se moÞe pra-titi i deklarirati izvor natpisa (etikete) na mesu kod trgova-ca. Projekt je donio korist svima ukljuèenima. Godine2002. izvorni cilj ponovnog izvoza stoke u EU bio je po-stignut. Nakon prve narudÞbe iz Njemaèke, 2.000 Þivoti-nja izvezeno je iste godine, a od tada se na dan upisuje10.000 najava.

4.2. Francuska

Tradicionalna francuska politièka kultura graðanstva bilaje odreðena suprotstavljanjem javne i privatne sfere i po-stulatom moralne superiornosti javnog sektora. Od krajaDrugoga svjetskog rata, francuska javna uprava uspješnoje preuzela zadatak modernizacije društva. Iako je projektmodernizacije ukljuèio tisuæe ljudi, partnerstvo nije bilouzeto u razmatranje s obzirom na pogled o ulozi drÞave.Meðutim, iako se rijeè partnerstvo nije rabila, ono je egzi-

122


stiralo u obliku koncesija javnih sluÞbi. Tako su braæa Pé-rier imala koncesiju opskrbe Pariza vodom još od 1777.godine. Partnerstvo je povijesno gledano imalo svoje kri-ze. No, partnerstvo nikad nije nestalo, posebno na lokalnojrazini, gdje se na taj naèin rješava opskrba vodom.

Proliferacija javno-privatnog partnerstva u Francu-skoj moÞe se pripisati kako djelovanju globalnih èimbeni-ka, tako i specifiènim francuskim okolnostima. Pod ovimdrugima posebno treba uzeti u obzir proces decentralizaci-je, prema kojem lokalne jedinice preuzimaju odgovornostregionalnog obavljanja sluÞbi u uvjetima ekstremne frag-mentacije (èak 36.500 opæina). Èini se da je decentraliza-cija od èuvara, koji osigurava resurse u obliku ekspertize ikontrole pristupa financijama, svela ulogu drÞave na ulogujednog od partnera kojem pripada dio zaštite javnog inte-resa. PPP omoguæava financijske resurse bez daljnjeg po-reznog optereæenja poreznih obveznika.

Promijenjena priroda problema javnog sektora – onisve više postaju kvalitativne prirode – nije francuska spe-cifiènost. “Modernizacija javnih politika“ zahtijeva ras-prave o pitanjima i interesima koji su dijelom suprot-stavljeni u natjecanju za potrebna sredstva i prirodno vodiu partnerstvo. Horizontalno usmjeravanje na problem jeteško pomiriti s produÞenim odsustvom gospodarskih i so-cijalnih partnera. Sve se više i više skupine ili organizacijepojavljuju kao vlasnici društvenih problema.

Preklapanje politika decentralizacije i financiranjevanjskih subjekata u pruÞanju usluga ubrzava korištenjePPP-a. U istom smislu djeluje proces europske integracijekoji potièe opæe prihvaæanje partnerstva. Moglo bi se reæida je Europska unija stvorila mit partnerstva kao središnjeinstitucije za proces integracije u svakom pogledu, tako da

123


je i financiranje mnogih programa uvjetovano partner-stvom, ili vertikalnim, izmeðu raznih razina upravljanja,ili horizontalnim. Smjernice za partnerstvo mnoge suagencije iskoristile kako bi uèvrstile vlastiti poloÞaj i su-djelujuæi u programima Unije stekle novu legitimacijukoja im omoguæuje odreðeni odmak od postojeæih centaraodluèivanja.

Zakon iz 1993. i amandman iz 1995. godine potaknulisu pojavu razlièitih oblika partnerstva, koje je teško kate-gorizirati. U Francuskoj su se pojavila:

1. Partnerstva na podruèju izgradnje infrastrukture ijavnog prijevoza (ona su mnogo starijeg datuma, a poseb-no su se razvila u posljednjih 40 godina). Kao partner sjavne strane najèešæe se javlja drÞava ili vlast velikih gra-dova, koja ima glavnu odgovornost s obzirom na to da seizbor odnosi na dugi rok i odreðuje gospodarski razvoj iokoliš. Svrha je da se smanje financijski troškovi projekta,ubrza završetak rada i stjecanje prednosti tehnološkog na-pretka steèenog u glavnim trÞišnim sektorima, pri èemu jelakše osigurati dodatna sredstva. Primjer podzemne Þelje-znice u Toulouseu, gdje je PPP rezultat sporazuma o licen-ciji, utvrdio je da dodatne troškove i promašaje u dobitisnosi dobivatelj licence koji je ugovarao o postizanju ciljas korištenjem prednosti, dok dodatnu dobit dijele objestrane.

2. Razvoj urbanih sluÞbi moÞda je najslikovitiji labo-ratorij za širenje PPP-a. Najbolji primjer je stvaranje ParkaEuro-Disney blizu Marne-la-Valéea. Socijalistièka vladaimala je potporu desnice, koja je vladala regijom i Pari-zom, u pregovorima s kompanijom Walt Disney. Da bi seotvorila nova radna mjesta, trebalo je osigurati znatna jav-

124


na sredstva (infrastruktura, izravne i neizravne subvencije)kako bi se pobijedilo u utrci sa Španjolskom i Njemaè-kom. Kao rezultat takvog nastojanja, prema procjenama,samo 10% kapitala izravno investiranog u Park, odnosi sena kompaniju Walt Disney. Nije upitno da je lokalna za-jednica profitirala od razvoja Parka, a još manje je upitanprofit kompanije. Ostaje otvoreno pitanje kako osiguratida se muèno partnerstvo s privatnim sektorom u situacijisve sloÞenijih zahtjeva za planiranje gradova i zahtjeva zasve sofisticiranijim gradskim sluÞbama – ne pretvori unjihov grabeÞ, reguliran jedino kompeticijom. U francu-skom sluèaju potrebna specifièna znanja mogu ukljuèiti ineprofitne organizacije u partnerski odnos s javnim sekto-rom (npr. Nacionalni savez sportskih centara na otvore-nom – Union Nationale des Centres Sportifs de Plein Air).

3. Partnerstvo na podruèju socijalne politike domenaje nevladinih organizacija, kojima se upravlja kao komer-cijalnim poduzeæima, a da im cilj nije profit. Oni koji sekoriste njihovim djelovanjem mogu inicirati njihovostvaranje i sudjelovati u njihovu voðenju. Francuska ima110.000 neprofitnih organizacija i najveæi je poslodavac uFrancuskoj s 1,2 milijuna zaposlenih. Uzme li se u obzirporast broja volontera, dobiva se ekvivalent od milijun za-poslenih s punim radnim vremenom. U sluèaju njihovapartnerstva s javnim sektorom, oblik i raspon mogu besko-naèno varirati ovisno o sektoru politike (policy) na koji seodnose. U nekim sluèajevima (na uÞas DrÞavnog savjeta iRaèunskog suda) lokalne vlasti ukljuèuju se u nevladineorganizacije kojima je delegirano obavljanje neke sluÞbe iobavljaju stvarnu kontrolu, dok u alternativnoj strategijinevladine organizacije preuzimaju ulogu kritièara javnogsektora.

125


4. Konaèno, partnerstva mogu nastati spontano naneoèekivanim podruèjima. Nasuprot postavci o vrlinamajavnog i manama privatnog sektora na polju obrazovanja –veæ dvadesetak godina postoji partnerstvo u obliku susretaizmeðu javne institucije visokog obrazovanja i privatneskupine novinskih izdavaèa (Rencontres IEP de Bordeaux– Journal Sud – Ouest), koje povezuju seminari što ih pri-reðuju nastavnici i izdavaèi (nastavni plan, osobe visokogprofila). Izdavaèi osiguravaju sredstva, kao i medijskeuèinke svog doprinosa i znanja svojeg izdavaèkog tima,dok IEP pridonosi znanstvenom strukturom koju razvijajunjihovi nastavnici i istraÞivaèi te studenti kao slušatelji iizvoðaèi seminara. Problem za PPP je u tradicionalnoj sla-bosti mehanizama evaluacije i monitoringa javnih vlasti,iako se radi o zemlji koja raspolaÞe, gledano komparativ-no, sluÞbenicima izrazito visokih znanja i vještina. Isto-dobno se upozorava na opasnost od “birokratskog refleksau zemlji proÞetoj snaÞnom jakobinskom upravnom tradici-jom”, gdje bi se partnerstvo s privatnim sektorom moglojaviti samo u eksperimentalnoj fazi da bi zatim ušlo uokvir racionalne drÞavne intervencije.

4.3. Velika Britanija

U Velikoj Britaniji PPP se moÞe promatrati kao treæa pri-vatizacijska mjera – uvedena 1992. godine privatnom fi-nancijskom inicijativom (PFI), koja je trebala minima-lizirati kapitalne investicije i drÞati pod nadzorom javnerashode. Radilo se o projektima koji su u cijelosti trebalibiti financirani iz privatnih izvora, s tim da bi se naplaæi-vanjem usluge koja se koncesionira, kroz odreðeno vrije-

126


me vratila uloÞena sredstva (primjeri: drugi most Severn iraskriÞje na rijeci Dartford), Ili se radilo o zajednièkomulaganju drÞave i privatnog sektora – joint venture, ukojem drÞava dijelom subvencionira projekt ako on imaširu društvenu korist. Primjer: proširenje linije Þeljezniceu Docklandu, gdje je od 200 milijuna funti, privatna tvrtkaCity Greenwich Lewisham /CGL/ Rail Link plc, izdava-njem obveznica prikupila 165 milijuna, a 35 milijuna jebio doprinos središnje vlade i lokalnih vlasti: DeptfordCity Challenge i London Boroughsa of Lewisham, a kom-panija Greenwich naplaæuje korištenje proširene mreÞe(korist) i snosi rizike franšize, prekoraèenja vremena itroškova izvedbe, razine korištenja (broj putnika), instala-cije automatskog kontrolnog sustava za vlakove i integra-cije proširenja u postojeæi Þeljeznièki sustav. Koncesija seodnosi na 24,5 godina.

Laburisti su revidirali i refokusirali poèetni koncept i2000. godine osnovali Partnership UK – stalno tijelo kojetreba poboljšati koordinaciju inicijativa djelujuæi kao za-jednièki menadÞer projekata za PFI pogodbe. U prvim go-dinama vlasti, Laburistièka je vlada sklopila pogodbe uvrijednosti 4,7 milijardi funti. Tako je ukupno ugovoreno13 milijardi funti od lansiranja PFI, s dodatnih 11 milijar-di funti vrijednim projektima u razdoblju 1999.–2002. Usektoru zdravstva (NHS) predviðena je izgradnja 13 novihbolnica na osnovi ugovora PFI-a. Sir Peter Kamp (bivši vi-soki sluÞbenik Ministarstva financija i Ureda kabineta)dokazivao je kako je sluèaj PPP-a vrlo upitan i postavio pi-tanje “skrivenih troškova” i neuobièajenih studija “vrijed-nosti za novac” koji su okruÞivali PFI projekte. Èini sejasnim da æe se dugoroèno platiti visoka cijena da bi se do-bio brzi pristup novim posjedima. Tako je izraèunano da

127


bi nova bolnica u Edinburgu stajala 180 milijuna ako bi seplatila iz poreza ili zajma drÞave. PFI ugovor dopustio jeprivatnom konzorciju da dizajnira, stekne vlasništvo i ser-visira bolnicu, a onda ju dade u najam javnom sektoru za30 milijuna na godinu na rok od više od 30 godina, što jeukupni trošak od 900 milijuna funti. Uz taj tip partnerstva,u Velikoj Britaniji se posebno istièe uloga lokalnih vlasti upreuzimanju vodeæe uloge u ostvarenju vizije zajedniceputem partnerstva s razlièitim subjektima: javnim agenci-jama, privatnim kompanijama, lokalnim skupinama i ne-vladinim organizacijama. To partnerstvo moÞe biti relativ-no neformalno, preuzimajuæi oblik mreÞa ili formaliziranou ugovornom obliku. Lokalne vlasti i dalje æe pruÞatiodreðene usluge, ali njihova izrazita uloga vodstva bit æe uosmišljavanju i povezivanju doprinosa nositelja raznih lo-kalnih interesa, smatra premijer Tony Blair.

4.4. Kanada

U Kanadi postoje dva modela partnerstva izmeðu drÞave iprivatnog sektora: 1. model suradnje u mehanizmima pot-pore politikama i 2. model isporuke programa. U prvojskupini je formiranje ad hoc savjetodavnih odbora na pri-jedlog vlade u pripremi meðunarodnih pregovora (poseb-no pregovori o slobodnoj trgovini sa SAD krajem 1980-ih,kada su osnovane i sektorske savjetodavne skupine za me-ðunarodnu trgovinu (SAGIT-s – Sector Advisory Groupson International Trade). SAGIT-s su bile dopunjene nacio-nalnim sektorskim timovima za industrijski i sektorskirazvoj u Kanadi. Ministarstvo znanosti i tehnologije imapotporu u istoimenom savjetodavnom vijeæu, a ministar iMinistarstvo financija uvelike se konzultiraju s poslov-

128


nom i financijskom zajednicom i drugima tijekom pripre-me godišnjeg proraèuna.

Godine 1997. osnovan je Savjetodavni odbor Kanad-skog tima (Team Canada Inc. Advisory Board/TCIAB –ime je poteklo od Team Canada, kanadske momèadi u ho-keju na ledu), kojim je zamijenjen Meðunarodni savjeto-davni odbor za trgovinu (International Trade AdvisoryCommittee). Odbor ima dvostruku ulogu: djelujuæi kaoprivatno savjetodavno tijelo za vladu, za ukupnu ekonomi-ju, s obzirom na trgovaèku politiku (ukljuèujuæi meðuna-rodne pregovore) i razvoj meðunarodnog trÞišta. To tijeloocjenjuje nacionalnu “Industrijsku poslovnu strategiju”,kao i preporuke pojedinih SAGIT-sa koji pridonose obli-kovanju ukupnih ciljeva nacionalnih trgovaèkih pregovo-ra. TCIAB ima 20 èlanova koje imenuje ministar trgovinena dvije godine. Èlanovi ukljuèuju izvršne direktore veli-kih i malih tvrtki, voðu sindikata, pravnika i jednog pred-stavnika iz akademske sredine. Èlanovi su izabrani zbogsvoje struènosti i prosuðivanja, a ne kao predstavnici bilokoje tvrtke, udruÞenja ili interesne skupine. TCIAB i SA-GITs su zamišljeni tako da potaknu dvosmjeran povjerljivdijalog i zbog toga su èlanovi obvezni poštivati povjerlji-vost materijala sve dok ga vlada ne objavi. Ta tijela formi-raju pododbore za ocjenu posebno sloÞenih pitanja (taskforces), u koje mogu kooptirati osobe izvana.

U drugom modelu – suradnja u mehanizmima isporu-ke programa – postoji:

1. Od drÞave promicano umreÞavanje i razmjena in-formacija izmeðu poslovnih menadÞera;

2. Zajednièki pothvati koje financiraju obje strane –joint-venture (kao primjer istièe se Kanadsko turistièko

129


povjerenstvo – Canadian Tourism Commission – osnova-no 1995. godine, koje djeluje kao posebna agencija vlade,a kojom upravlja odbor od 27 èlanova od kojih 20 iz pri-vatnog sektora. Razmatra se moguænost njezine transfor-macije u korporaciju Krune èime bi se poveæalaautonomija u odnosu prema vladi i zahtijevala veæa samo-stalnost.) Godine 1994. osnovano je Kanadsko vijeæe zajavno-privatno partnerstvo (The Canadian Council for Pu-blic-Private Partnership), na inicijativu privatnog sektora,kako bi se ispitalo i promicalo javno-privatno partnerstvou podruèjima isporuke programa, razvoja zajednice, obra-zovanja i dobrovoljnih programa. Vijeæe je ujedno izvordodatnih informacija o kanadskim i meðunarodnim isku-stvima;

3. Suradnja na transferu tehnologija i njihovoj difuziji– kada lokalne tvrtke koje opskrbljuju dijelovima multina-cionalne korporacije, od njih dobivaju primjerenu tehnolo-giju uz fiskalne poticaje vlade, èime se podiÞe lokalnaindustrija;

4. Izazovi globalizacije daju posebno znaèenje su-radnji na podruèju obrazovanja. Godine 1983. osniva seudruÞenje Forum za visoko obrazovanje (Corporate-Hi-gher Education Forum), koji potièe suradnju poslovne iakademske zajednice. Radi se o samostalnoj organizacijikoju financiraju njezini èlanovi. Forum predviða potrebe idjeluje na dogaðaje koji jaèaju èlanice i cijelo kanadskodruštvo;

5. Kanadska je vlada podrÞala osnutak nevladine or-ganizacije: Kanadska prekomorska izvršna sluÞba (Cana-dian Executive Services Overseas – CESO), koja osigu-rava menadÞere i tehnièke struènjake iz privatnog sektora

130


za kratkoroènu tehnièku pomoæ dodijeljenu zemljama urazvoju, a kasnije i tranzicijskim zemljama.

4.5. Zemlje u razvoju

I dok kanadski privatni sektor nastoji pruÞiti tehnièkupomoæ uz potporu vlade zemljama u razvoju, neke od njihsame razvijaju partnerstvo javnog i privatnog sektora.Tako je, primjerice, Indijska industrijska konfederacija(Confederation of Indian Industry – CII) prva industrijskaudruga koja se pozabavila drÞavnim pitanjima koja se tièuindijske industrije: CII je postao aktivni igraè koji diljemsvijeta objavljuje gospodarske reforme u Indiji putem za-jednièkih izaslanstava koja odlaze u druge zemlje ili pri-hvaæaju strana izaslanstva; CII organizira izloÞbe “Madein India” u razlièitim dijelovima svijeta; CII je lansirao je-dinstvenu inicijativu Samit partnerstva (The PartnershipSummit) 1995. godine kako bi privukao globalne politièkei poslovne èelnike da doðu u Indiju i razviju partnerske iposlovne odnose; godine 1999. nastalo je Partnerstvo Indi-je i EU (Indian-EU Partnership), koje predstavljaju tri vo-deæe industrije, indijska vlada i EU, što je povezalo 400indijskih tvrtki sa sliènim brojem malih i srednjih podu-zeæa u Europi. CII suraðuje i sa saveznim drÞavama kakobi stvorilo okolinu povoljnu za strana ulaganja. Zajedno svladom CII je pokrenuo brojne aktivnosti da bi senzibilizi-rao industriju za socijalne probleme: svijest o AIDS-u,upravljanje populacijom, opismenjavanje i razvoj zajedni-ce. Aktivnosti CII-a na društvenom razvoju odraÞavajunovu vrstu partnerstva za opæe dobro industrijskog dru-štva. Zanimljivo je da je upravo to podruèje otvorilo novemoguænosti meðunarodne suradnje u kojima indijska in-

131


dustrija radi zajedno sa strancima na velikom broju soci-jalnih problema.

U sadašnjoj situaciji, kako na razini Europe tako i uzemljama u razvoju, kao npr. u Maroku i Tunisu, postojesvi uvjeti za široki razvoj PPP-a iz najmanje dvaju razlo-ga: tendencije povlaèenja drÞave iz javnih sluÞbi – gleda-no komparativno – i jaèanja pritiska trÞišta za profitabil-nošæu unutar privatnog sektora. U mnogim podruèjimatrÞište oèekuje povrat glavnice, ali i postavlja zahtjeve zaizvedbu i profitabilnost. U Maroku krajem 1990-ih, a oso-bito 1998. godine, s promjenom vlade, odnosima s EU iSvjetskom bankom, drÞava je pokazala poseban interes zapartnerstvo, što je potaknulo potpisivanje partnerskih spo-razuma u raznim podruèjima. Meðu prioritetnim podruèji-ma je i borba protiv siromaštva i društvene iskljuèenosti,opismenjavanje odraslih i neformalno obrazovanje; razvojdjelatnosti koje stvaraju dohodak; aktivnosti na zapošlja-vanju mladeÞi, pomoæ Þenama i djeci u krizi, kulturne isportske aktivnosti, zaštita okoliša te razvoj temeljne dru-štvene infrastrukture i sluÞbi. Slijedi da partnerstvo u Ma-roku ima snaÞno društveno znaèenje, a cilj mu je traÞenjedruštvene integracije. Stvarnost govori da nema razvojabez partnerstva, zbog èega je, kako bi rasprava o partner-stvu napredovala, potrebna promjena mentaliteta i razvojpravnih instrumenata. Dobro je pritom znati da partner-stvo s neprofitnim organizacijama ohrabruje.

U Tunisu je partnerstvo ponajprije prisutno u gospo-darskoj sferi, poglavito u trgovini, financijama, tehnolo-giji, proizvodnji hrane, a proširilo se i na graðevinsku, ke-mijsku, mehanièku, elektronièku i tekstilnu industriju i in-dustriju obuæe. Iz primjera Maroka i Tunisa vidljivo jekako se partnerstvo prilagoðava svakoj zemlji i primje-njuje na njihove specifiène zahtjeve.

132


5. Zahtjevi za ukljuèivanje naèeladobrog upravljanja

Navedeni primjeri PPP-a u razlièitim zemljama pokazujubogatstvo sadrÞaja i oblika u kojima se javno-privatnopartnerstvo javlja.

Kako bi se nadvladalo poimanje PPP-a kao novogoblika privatizacije, kakvom se snaÞno suprotstavlja labu-ristièka vlada Velike Britanije, iskazujuæi povjerenje uupravljanje tom spornom shemom (barem kad je u pitanjuta zemlja) – potrebno je udovoljiti zahtjevima “dobrogupravljanja” u buduæim PPP aranÞmanima. Prema T. Bo-vairdu, jednom od najistaknutijih znanstvenika u ovompodruèju, radi se o promjeni javno-privatnih partnerskihodnosa s transakcijskog ugovornog odnosa na odnos su-raðujuæeg partnerstva. Autor navodi naèela* koja uprav-ljanje treba poštivati: angaÞman graðana koji od savjeto-davne prelazi u ulogu suodluèitelja; transparentnost kojaod ogranièene informiranosti prelazi u potpunu (“otvorenaknjiga”) – kao kritiènom elementu uspostave povjerenja;odgovornost u smislu polaganja raèuna – od odgovornostikoja se prema ugovoru mora kupcima usluge polagati, uskladu s predviðenim postupcima, prelazi u spremnost dasvi meðusobno odgovaraju za izvoðenje i sve problemekoji se pojavljuju te spremnost da se odgovara svim zain-teresiranima za ukupno djelovanje; jednakost i socijalnoukljuèivanje treba poštovati ne samo u granicama odreðe-nima ugovorom nego to naèelo treba postati glavna vrijed-nost, u kojoj se od svih partnera traÞi inovativan pristup u

133


*Radi se o daljnjoj elaboraciji naèela dobrog upravljanja.

djelovanju, a u skladu s naèelom; moralno i pošteno po-našanje mora prijeæi s ponašanja u skladu sa zakonom iprofesionalnom etikom u ponašanje u kojem i to naèelopostaje glavna vrijednost i traÞi inovativne puteve primje-ne. Isti kriteriji postavljaju se kad se radi o poštenju: iovdje inovativni putevi u primjeni naèela trebaju zamije-niti dosadašnje postupanje prema organizacijskoj proce-duri dosljednom ponašanju spram svih pojedinaca unutarneke skupine, odnosno davanju prednosti skupinama pred-viðenim ugovorom; volja i sposobnost suradnje od poÞelj-nog postaje kritièan èimbenik za uspjeh svih partnera; spo-sobnost natjecanja od èimbenika uspjeha za ugovornogpruÞatelja usluga, pretvara se u kritièni èimbenik za cje-lokupno partnerstvo, ukljuèujuæi, u oba sluèaja, svijest otroškovima i fokusu na kupce; voðenje u svakoj organiza-ciji da bi se ugovorom osiguralo dobro upravljanje kojepravovremeno, toèno i djelotvorno ispunjava ugovornespecifikacije, prelazi u nuÞnost voðenja svih razina ukup-noga partnerskog odnosa, svakog njegova sastavnog dijelai zajednice kojoj sluÞi i na kraju, naèelo odrÞivosti, koje seod pokazivanja poštovanja svim kriterijima odrÞivostiutvrðenih ugovorom pretvara u stalno nastojanje svih part-nera da poboljšaju moguænosti poveæane odrÞivosti politi-ka i aktivnosti. Uvjeti su zahtjevni, ali tek njihovo ispu-njenje vodi vjerodostojnom suradnièkom partnerstvu. Nji-hovu vaÞnost dokazuju sluèajevi PPP-a koji su doÞivjelivelike štete po svoj ugled te gubitak povjerenja svojih fi-nancijera i kupaca, upravo zato što nisu poštivali naèeladobrog upravljanja. Neke meðunarodne organizacije pratekako drÞave poštuju ta naèela: tako npr. Transparency In-ternational prati ponašanje s obzirom na otvorenost, ko-rupciju i slobodu informiranja, a Demokratska kontrola

134


(Democratic Audit) iz V. Britanije: slobodu i poštenje uizborima, otvorenost, odgovornost (polaganje raèuna),pristupaènost vlade, stupanj zaštite graðanskih i politiè-kih prava te snagu demokratskog društva. Istodobno, nekiautori smatraju da se naèela javnog upravljanja morajupaÞljivo prilagoditi PPP-u kako bi odgovarali sve sloÞeni-joj i dinamiènijoj okolini u kojoj ih treba primijeniti, po-štujuæi specifièan kontekst. Tako bi, npr. u Švedskoj na-glasak trebao biti na transparentnosti partnerskog odnosa,a u Velikoj Britaniji i nekim drugim zemljama trebalo binaglasiti problem društvene iskljuèenosti s obzirom nastupanj heterogenosti društva.

Uz navedene zahtjeve ukljuèivanja naèela dobrogupravljanja u PPP, sljedeæi èimbenici su kritièni za njegovuspjeh: ono mora u sebi dovesti u ravnoteÞu kratkoroèni idugoroèni aspekt, pri èemu treba izbjegavati kratkoroènodjelovanje koje proizlazi iz financijskog stanja. Nacrt part-nerskog projekta mora jasno definirati prava i duÞnostisvakog partnera. Privlaèni poticajni mehanizmi morajubiti dopunjeni djelotvornim sankcijama u sluèaju neispu-njavanja ugovora. Politièki kritièna podruèja moraju bitipravno osigurana. Partnere treba oprezno birati. U fazipregovaranja iskusna treæa strana treba biti ukljuèena (tj.potpora javnom sektoru u pronalaÞenju i izboru privatnogpartnera). Projektni ciljevi moraju biti jasno definirani, aobje strane moraju biti uravnoteÞene u oèekivanju izvo-ðenja, s time da obje moraju biti uvjerene da je teretizmeðu partnera pošteno podijeljen. Mehanizmi kontrole,izvještavanja i ocjene moraju se prilagoditi zahtjevimapartnera, pri èemu jednako treba tretirati politièki i me-nadÞerski aspekt. I na kraju, politièka kultura zemlje i dru-

135


ge specifiène okolnosti trebaju se prikladno odraziti unacrtu PPP-a.

Uzevši u obzir sve zahtjeve i èimbenike koji odreðujuuspjeh PPP-a moÞe se reæi da bi ono moglo predstavljati, usituaciji kada su granice izmeðu privatnog i javnog sektoranevidljive, adekvatnu strategiju javnih agencija (organiza-cija) u dobivanju i priznavanju njihova mjesta u obnovijavnih sluÞbi. Moguæi sinergetski uèinci èine kvalitativniskok u proizvodnji dobara i usluga ili u provoðenju proje-kata. Povezivanje razlièitih perspektiva osigurava ne sa-mo dodatni profit, ili stvaranje dodatne vrijednosti, negoomoguæava krèenje puta inovativnom skupu politika ilirješenja.

6. Zakljuèak

Na kraju, ne treba smetnuti s uma da je PPP još uvijeknovo sredstvo, pa bi društvene znanosti, posebno sociolo-gija i politologija, trebale prihvatiti zadatak produbljeneanalize toga fenomena. Njime se do sada prvenstveno ba-vila ekonomija. Kako je PPP sve prisutniji u javnoj areni, abit æe sve više, jer sve ide u tom smjeru, a posebno “eu-ropski projekt”; proširenje EU moÞe samo dalje poticatizahtjev za PPP. Tako je npr. Ekonomski i socijalni odborEU (EU Economic and Social Committee) preporuèio Ko-misiji da izradi jasan nacrt propisa koji bi dopuštao part-nerstvo izmeðu javnog i privatnog sektora, kako bi serazvila infrastruktura i sluÞbe koje Europa treba. PPP sampo sebi ne osigurava dobro upravljanje. On mora zado-voljiti mnogo uvjeta da se ne bi doveo u pitanje koncept

136


dobrog upravljanja. Pritom nam se èini posebno vaÞnimda se javno-privatno partnerstvo razvija u kulturi solidar-nosti, povjerenja i socijalne osjetljivosti. Ništa od toga nepostoji u dovoljnoj mjeri u ovom trenutku. Upitno je moÞeli se situacija uopæe popraviti u uvjetima globalizacije idominirajuæe ideologije neoliberalizma? Odgovore potra-Þimo kod politièara. Tako Gordon Brown, britanski mini-star financija, godine 2003. tvrdi da imaju krivo oni kojitvrde da je PFI u stvari privatizacija, jer dok privatni sek-tor s pravom pomaÞe isporuci javnih sluÞbi, “javni je in-teres najvaÞniji”. Primjeri PFI u V. Britaniji opovrga-vaju tvrdnje Gordona Browna i èini se da je upravo pri-vatni interes profita nadvladao javni interes opæe dobrobi-ti. Zbog toga nam se èini da je u buduænosti u kojoj tektreba graditi odnose povjerenja, osjeæaj socijalne osjetlji-vosti i odgovornosti privatnog sektora za sredinu u kojojdjeluje (zar je on uopæe još vezan za neku sredinu!?!?) –bolje prihvatiti recept (preporuku) Jean-Paula Delevoyea,francuskog ministra vlade desnog krila (koji bez obzira nato iz koje stranke dolazi, vjeruje u moralnu superiornostjavnog sektora): “Ja kreæem od jednostavne logike – ponu-de i potraÞnje. Ako je javni sektor sposoban ponuditi jav-nosti uslugu visoke kvalitete i manje troškove, menadÞ-ment javnog sektora je privlaèan i treba ga ohrabriti.Ako su moguænosti javnog sektora ogranièene, izabranipredstavnici bi trebali prvo razmotriti izglede suradnje sdrugim lokalnim jedinicama ili njihovo spajanje. Ako tiodgovori ne budu prikladni, tada treba razmotriti javno-privatno partnerstvo”.

137


Helena Masariæ

Odnos izmeðu graðana,predstavnièkog tijela,izvršne vlasti i uprave

1. Uvod

Odnos tijela lokalne samouprave ne moÞe se promatratisamo kao odnos predstavnièkog tijela i izvršnih tijela, ilikao odnos predstavnièkog tijela i izvršnih tijela i upravnihodjela i sluÞbi, veæ kao uzajamni odnos svih tih tijela, kao injihov odnos prema graðanima, te odnos prema središnjojvlasti. Radi se o jednom neprekinutom ciklusu u kojemsve zapoèinje i sve završava s graðanima. Graðani su tikoji su davanjem svoga glasa na izborima, poklonili po-vjerenje predstavnièkom tijelu da vodi u njihovo ime i zanjihov raèun lokalnu zajednicu. Graðani se u odnosu na lo-kalnu samoupravu pojavljuju, s jedne strane, kao korisniciusluga, za koje oèekuju da æe im biti pruÞene brzo i efi-kasno, a s druge strane kao inicijatori i predlagatelji ra-zvoja lokalne zajednice.

Za uspješan razvitak lokalne zajednice i uravnoteÞenirazvoj na razini drÞave, nuÞna je uspostava i unapreðiva-nje horizontalne i vertikalne suradnje nositelja lokalne isredišnje vlasti.* Nije dovoljno da odreðeno podruèje jed-

139

* Ovdje se bavimo samo horizonalnom dimenzijom suradnje.

nog ili više naselja dobije status opæine/grada i izaberesvoja tijela, veæ treba djelovanjem tih tijela, kvalitetno,pravodobno i sukladno oèekivanjima graðana, u okvirimazadanog financijskog kapaciteta, zadovoljiti potrebe gra-ðana i gospodarskih subjekata u lokalnoj zajednici.

2. Pravo na lokalnu samoupravu– pravni osnovi

Graðani ostvaruju Ustavom Republike Hrvatske zajamèe-no pravo na lokalnu samoupravu neposrednim i posred-nim odluèivanjem. Posredno ostvarivanje prava na lokal-nu samoupravu graðani konzumiraju izlaskom na izboreza èlanove predstavnièkih tijela, svake èetvrte godine, ka-da neposredno, tajnim glasovanjem izabiru svoje pred-stavnike. Jednom izabrani vijeænici nisu opozivi, nemajuobvezujuæi mandat, odnosno vijeænik slobodno raspolaÞesvojim mandatom. Ako su statutom opæine/grada osnova-ni mjesni odbori kao oblik mjesne samouprave, tada sesvake èetiri godine uz odgovarajuæu primjenu Zakona oizboru èlanova predstavnièkih tijela Þupanija, gradova iopæina, izabiru i èlanovi vijeæa mjesnog odbora. Mjesnimodborima se statutom moÞe povjeriti obavljanje pojedinihposlova iz samoupravnog djelokruga, a sredstva za obav-ljanje poslova osiguravaju se u proraèunu opæine/grada.Zakonom o lokalnoj i podruènoj (regionalnoj) samoupravimjesni odbori su 2001. godine dobili pravnu osobnost.Nadzor nad zakonitošæu rada vijeæa mjesnog odbora oba-vlja poglavarstvo, koje moÞe raspustiti vijeæe mjesnog

140

Odnos izmeðu graðana, predstavnièkogtijela, izvršne vlasti i uprave H. Masariæ

odbora ako uèestalo krši statut, ili pravila mjesnog odboraili ne izvršava povjerene poslove. Ovaj odnos, kao i prav-nu zaštitu mjesnog odbora u sluèaju pogrešne procjene po-glavarstva prilikom odluèivanja o raspuštanju mjesnogodbora, bilo bi dobro detaljnije urediti statutom, pri èemuse moÞe koristiti analogija u odnosu na sluèajeve u kojimaVlada Republike Hrvatske moÞe raspustiti predstavnièkotijelo. Statutom treba propisati rok u kojem je naèelnik/gradonaèelnik ili poglavarstvo duÞno raspisati izbore na-kon donošenja odluke o raspuštanju vijeæa mjesnog odbo-ra. Predsjednik vijeæa mjesnog odbora je za obavljanjepovjerenih poslova mjesnom odboru, odgovoran naèel-niku/gradonaèelniku.

Graðani mogu sudjelovati u odluèivanju o lokalnimposlovima i kroz oblike neposrednog sudjelovanja: refe-rendum, mjesni zborovi graðana i predstavke graðana.

Lokalni referendum raspisuje predstavnièko tijelo naprijedlog 1/3 vijeænika, poglavarstva, 1/2 mjesnih odboraili 20% biraèa, a moÞe se raspisati samo o pitanju iz sa-moupravnog djelokruga o kojem predstavnièko tijelo imapravo donositi odluke (odlukom Ustavnog suda RepublikeHrvatske, NN 22/05, ukinuta je odluka o raspisivanju refe-renduma za podruèje opæine F., na kojem su se graðani tre-bali izjasniti o lokaciji trase magistralnog plinovoda i plin-skog terminala, jer se u konkretnom sluèaju ne radi o pi-tanju iz samoupravnog djelokruga). Na referendumu seodluèuje veæinom biraèa koji su glasovali, uz uvjet da jereferendumu pristupila veæina od ukupnog broja biraèa.Odluka donesena na referendumu je obvezujuæa za pred-stavnièko tijelo, što znaèi da predstavnièko tijelo nemapravo donijeti pravni akt ili odluku koja je suprotna odluci

141

Odnos izmeðu graðana, predstavnièkogH. Masariæ tijela, izvršne vlasti i uprave

donesenoj na referendumu prije proteka roka od godinedana od dana odrÞavanja referenduma.

Mjesni zbor graðana saziva vijeæe mjesnog odbora, amoÞe ga sazvati i predstavnièko tijelo. Na mjesnom zborugraðani raspravljaju o svojim potrebama i interesima tedaju prijedloge za rješavanje pitanja od lokalnog znaèaja.Odluka donesena na mjesnom zboru graðana je obvezuju-æa za mjesni odbor, ali ne obvezuje predstavnièko tijelo.

U okviru ostvarivanja prava na neposredno sudjelo-vanje u odluèivanju, graðani imaju pravo predlagati pred-stavnièkom tijelu donošenje odreðenog akta ili rješavanjeodreðenog pitanja iz njihovog djelokruga, s time da pri-jedlog mora podrÞati najmanje 10% biraèa upisanih u po-pis biraèa opæine/grada. Predstavnièko tijelo je u tom slu-èaju duÞno raspraviti o pristiglom prijedlogu i odgovoritipodnositeljima prijedloga najkasnije u roku od tri mjesecaod prijama prijedloga. Sukladno odredbama Zakona o po-druèjima Þupanija, gradova i opæina, 1/3 graðana moÞepredloÞiti promjenu podruèja ili sjedišta jedinice lokalnesamouprave.

Tijela opæine/grada duÞna su omoguæiti graðanima ipravnim osobama podnošenje predstavki i prituÞbi na radupravnih odjela i sluÞbi, na nepravilan odnos zaposlenih utim tijelima kada im se obraæaju radi ostvarivanja svojihprava i interesa ili izvršavanje svojih graðanskih duÞnosti.Odgovor na podnesenu predstavku ili prituÞbu treba dati uroku od 30 dana od dana podnošenja.

Graðanima stoje na raspolaganju razlièiti oblici su-djelovanja, ali je pitanje, koriste li i u kojoj mjeri graðanite moguænosti?

142


3. Tijela lokalne samouprave

Zakonom o lokalnoj i podruènoj (regionalnoj) samoupravi(NN 33/01, 60/01 i 129/05) propisano je da su tijela lokal-ne samouprave:

1. predstavnièko tijelo – opæinsko/gradsko vijeæe,

2. izvršno tijelo – naèelnik/gradonaèelnik i opæinsko/gradsko poglavarstvo,

3. upravna tijela – odjeli/sluÞbe.

U obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga, ti-jela jedinica lokalne samouprave samostalna su i podlijeÞusamo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih drÞavnihtijela. Nadzor nad zakonitosti opæih akata obavlja ureddrÞavne uprave u Þupaniji. Predstojnik ureda moÞe u rokuod 15 dana od dana dostave, obustaviti opæi akt od primje-ne, a odluku o obustavi opæeg akta moÞe neposredno doni-jeti i središnje tijelo drÞavne uprave. U roku od 30 dana oddana primitka prijedloga Vlada Republike Hrvatske moÞepokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti predUstavnim sudom. Obustava opæeg akta slijedi ako je opæiakt u suprotnosti s Ustavom i zakonom.

Vlada Republike Hrvatske moÞe raspustiti predstav-nièko tijelo ukoliko:

– donesena je odluka ili drugi akt kojim se ugroÞavasuverenitet i teritorijalna cjelovitost Republike Hrvatske,

– predstavnièko tijelo novoustrojene jedinice ne do-nese statut u roku od 60 dana od dana konstituiranja,

– uèestalo donosi opæe akte suprotne Ustavu, zakonuili drugom propisu, ili zbog uèestalih teÞih povreda zakonai drugih propisa,

143


– ne izabere naèelnika/gradonaèelnika u roku od 30dana od dana konstituiranja vijeæa ili od iskazanog ne-povjerenja, odnosno od podnošenja ostavke,

– iz bilo kojeg razloga trajno ostane bez minimalnogbroja èlanova potrebnih za rad i donošenje odluka i nemoÞe donositi odluke iz svog djelokruga dulje od tri mje-seca, u zakonom odreðenom roku ne donese proraèun, od-nosno ako ne donese odluku o privremenom financiranju,

– u zakonom odreðenom roku ne donese prostorniplan.

Formulacija, “uèestalo“ donošenje opæih akata su-protnih zakonu, otvara moguænosti da Vlada RepublikeHrvatske uèestalo raspušta predstavnièka tijela. Vlada Re-publike je npr. raspustila Gradsko vijeæe Grada P., jer jeuèestalo donosilo nezakonite odluke. O èemu se radilo? Uradu Gradskog vijeæa sudjelovao je vijeænik koji više odgodinu dana nije imao prebivalište na podruèju grada, iakoje Þivio na adresi u gradu. Promjenu prebivališta nije prija-vio mandatnom povjerenstvu niti predsjedniku predstav-nièkog tijela, koji nemaju na raspolaganju instrumente zadnevnu provjeru prebivališta vijeænika. Upravni sud Re-publike Hrvatske je, odluèujuæi po tuÞbi predsjednika ra-spuštenog predstavnièkog tijela, ustvrdio, da iako je u raduGradskog vijeæa sudjelovao potreban broj vijeænika zavaljano donošenje odluka i bez sudjelovanja spornog vi-jeænika, da se u konkretnom sluèaju ne radi o krivnji pred-sjednika Gradskog vijeæa koji brine o zakonitosti radaGradskog vijeæa, veæ samom èinjenicom da je taj vijeæniksudjelovao u radu Gradskog vijeæa, sve akte Gradskog vi-jeæa èini nezakonitim.

144


3.1. Predstavnièko tijelo

Predstavnièko tijelo je u odnosu na tijela središnje drÞavnevlasti, izraz politièke autonomije lokalnog stanovništva iglavni nositelj demokratskog politièkog legitimiteta u lo-kalnoj jedinici.

Broj èlanova predstavnièkog tijela je neparan, a odre-ðuje se statutom svake lokalne jedinice, ovisno o brojustanovnika, u skladu sa zakonom. Iznimno, broj èlanovapredstavnièkog tijela moÞe biti paran. Radi se o sluèajukada na izborima nije postignuta odgovarajuæa zastuplje-nost predstavnika nacionalnih manjina u predstavnièkomtijelu sukladno odredbama Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina (NN 155/02) i statuta opæine/grada.Tada se broj èlanova predstavnièkog tijela poveæava dobroja koji je potreban da bi se ostvarila odgovarajuæa za-stupljenost predstavnika nacionalnih manjina. Iznimka jenastala i u sluèaju rješavanja pravne praznine u Zakonu oizborima za èlanove predstavnièkih tijela, koji ne sadrÞipravilo postupanja u sluèaju kada za isto mjesto u pred-stavnièkom tijelu konkuriraju dvije (ili više) lista, jer sudobile jednak broj vaÞeæih glasova biraèa, koji broj jeujedno i zajednièki djelitelj po D’Hondtovoj metodi. Us-tavni sud Republike Hrvatske je odluèujuæi u izbornomsporu o Þalbama za zaštitu izbornog prava donio odlukubr. U-VIIA-2209/2005, U-VIIA-2246/2005 (NN 65/05),kojom je utvrdio da Opæinsko vijeæe Opæine N. ima ukup-no 12 èlanova. Prema stajalištu Ustavnog suda, valjalo jeanalogno primijeniti izbornopravno pravilo o iznimnompoveæanju broja èlanova predstavnièkih tijela, kojim seuvaÞilo izbornu volju biraèa iskazanu na izborima koji suprovedeni zakonito i pravilno.

145


Konstituirajuæu sjednicu predstavnièkog tijela sazivaèelnik središnjeg drÞavnog ureda za upravu u roku od 30dana od dana objave rezultata izbora. Predstavnièko tijelokonstituirano je kada se izabere predsjednik predstavni-èkog tijela. U gotovo svim poslovnicima predstavnièkogtijela propisano je da izabrani èlanovi predstavnièkog tije-la na konstituirajuæoj sjednici daju prisegu. Meðutim, da-vanje prisege nema konstitutivni znaèaj, veæ se radi samoo sveèanom èinu (Odluka Ustavnog suda RH, NN 31/02).Verifikacija mandata takoðer nema konstitutivni znaèaj,jer su èlanovi predstavnièkog tijela mandat dobili obja-vom sluÞbenih rezultata izbora (Odluka Ustavnog sudaRH, 53/00, U-III-303/2000).

3.2. Izvršna tijela

Izvršno tijelo u opæini/gradu je opæinsko/gradsko pogla-varstvo i opæinski naèelnik/gradonaèelnik.

3.2.1. Poglavarstvo

Do izmjena Zakona o lokalnoj i podruènoj (regionalnoj)samoupravi iz studenog 2005. godine, opæine do 3.000stanovnika nisu imale poglavarstvo, veæ je njegove duÞno-sti obavljalo predstavnièko tijelo, dok su opæine od 3.001do 10.000 stanovnika mogle statutom propisati hoæe li iline imati poglavarstvo. Sada sve jedinice lokalne samo-uprave imaju poglavarstvo.

Èlanove poglavarstva na prijedlog naèelnika/grado-naèelnika bira predstavnièko tijelo. Broj èlanova pogla-

146


varstva takoðer mora biti neparan, a utvrðuje se statutomovisno o broju stanovnika. Posljednjim izmjenama i dopu-nama Zakona iz listopada 2005. godine jasno je propisanoda u broj èlanova poglavarstva ulaze predsjednik pogla-varstva i njegovi zamjenici, jer je u praksi bilo sluèajevada se statutom propisivalo da zamjenici predsjednika po-glavarstva nisu po funkciji i èlanovi poglavarstva.

Poglavarstvo je politièko i upravno vodstvo koje oba-vlja izvršne poslove, kao što je priprema prijedloga opæihakata koje donosi predstavnièko tijelo (primjerice prijed-log odluke o komunalnom redu, prijedlog odluke o vrijed-nosti boda komunalne naknade, prijedlog odluke o osni-vanju djeèjeg vrtiæa, prijedlog odluke o ustrojstvu upra-vnih odjela i sluÞbi i dr.), izvršavanje ili osiguravanjeizvršavanja opæih akata predstavnièkog tijela, usmjera-vanje upravnih odjela i sluÞbi, upravljanje i raspolaganjenekretninama i pokretninama u vlasništvu opæine/grada,njezinim prihodima i rashodima (primjerice raspisivanjenatjeèaja za davanje u zakup poslovnih prostora, natjeèajaza uspostavu prava graðenja, za prodaju nekretnina i dr.) idruge poslove koji su utvrðeni statutom. Poglavarstvo imaiskljuèivo pravo, odnosno jedini je ovlašteni predlagateljproraèuna, odluke o privremenom financiranju i dokume-nata prostornog planiranja. Odlukom Ustavnog suda Re-publike Hrvatske U-II204/1996 (NN 33/96) ukinut je pro-raèun Skupštine grada Z., jer ga nije predloÞio ovlaštenipredlagatelj, poglavarstvo, veæ odbor kao radno tijeloskupštine. O tome postoji i presuda Upravnog suda (NN35/06), kojom je odbijena tuÞba predsjednika Gradskogvijeæa Grada B. protiv rješenja o raspuštanju predstavniè-kog tijela (predstavnièko tijelo je raspušteno jer je Odluku

147


o privremenom financiranju predloÞila grupa vijeænika, ane poglavarstvo).

Prema radnoj verziji Prijedloga Zakona o izmjenama idopunama Zakona o lokalnoj i podruènoj (regionalnoj) sa-moupravi, koja je bila na raspravi u Savezu Udruge grado-va i Udruge opæina u Republici Hrvatskoj, predlaÞe seukidanje poglavarstva, a uvodi se novo tijelo, ured naèel-nika/gradonaèelnika. Predstojnika ureda i èlanove ureda biprema prijedlogu imenovao neposredno izabrani naèel-nik/gradonaèelnik. Meðutim, odredbe koje se odnose naured gradonaèelnika nedoreèene su, jer nije jasno odreðe-na uloga ureda gradonaèelnika. To nije upravni odjel nitisluÞba, a nije niti izvršno tijelo. Za pretpostaviti je da biured gradonaèelnika bio njegovo savjetodavno tijelo, alitada bi to trebalo izrièito propisati. Prema prijedlogu brojèlanova ureda nije propisan, iako bi bilo poÞeljno da seZakonom odredi moguæi broj èlanova ureda, u ovisnosti ovelièini jedinice lokalne samouprave. Nije propisano niti ukakvom su statusu èlanovi ureda kao i predstojnik. Akomogu biti profesionalci, onda bi bilo nuÞno propisati nakoji naèin ostvaruju prava i obveze iz rada. Što se dogaða suredom u sluèaju razrješenja gradonaèelnika? Koji je od-nos tog ureda i zamjenika gradonaèelnika, ureda grado-naèelnika i upravnih odjela i sluÞbi? Za oèekivati je da æese do sljedeæih redovnih lokalnih izbora ova pitanja razri-ješiti.

3.2.2. Naèelnik/gradonaèelnik

Naèelnik/gradonaèelnik kao nositelj izvršne vlasti sasta-vlja poglavarstvo (predlaÞe èlanove koje bira predstav-nièko tijelo), predsjednik je opæinskog/gradskog pogla-

148


varstva, kojem predsjedava i rukovodi njegovim radom izakonski je zastupnik opæine/grada (jedini je ovlaštensklapati pravne poslove u ime opæine/grada, moÞe dati pu-nomoæ za zastupanje), ima pravo nadzora nad zakonitošæurada predstavnièkog tijela (ima pravo obustaviti od pri-mjene opæi akt predstavnièkog tijela ako ocijeni da je timaktom povrijeðen zakon ili drugi propis i zatraÞiti od pred-stavnièkog tijela da u roku od 15 dana otkloni uoèene ne-dostatke). Ako predstavnièko tijelo ne postupi po traÞenjunaèelnika/gradonaèelnika, tada je naèelnik/gradonaèelnikduÞan u roku od osam dana o tome obavijestiti predstojni-ka ureda drÞavne uprave u Þupaniji i èelnika središnjeg ti-jela drÞavne uprave nadleÞnog za nadzor nad zakonitošæurada tijela jedinica lokalne samouprave. Naèelnik/grado-naèelnik duÞan je u roku od 15 dana od dana donošenjaopæeg akta na predstavnièkom tijelu, dostaviti opæi akt sizvatkom iz zapisnika predstojniku ureda drÞavne upraveu Þupaniji. Opæinskog naèelnika/gradonaèelnika bira op-æinsko/gradsko vijeæe iz reda svojih èlanova, u pravilu iz-meðu nositelja lista stranaka i nezavisnih lista koje suosvojile mandat u predstavnièkom tijelu. Meðutim, nemasankcija ako naèelnik/gradonaèelnik nije izabran izmeðunositelja lista. Izabrani naèelnik/gradonaèelnik nema sa-mostalni politièki mandat, veæ ga izvodi iz predstavniè-kog tijela. Izabranom naèelniku/gradonaèelniku mandat upredstavnièkom tijelu miruje, a duÞnost èlana predstav-nièkog tijela poèinje obnašati zamjenik (ako je izabraninaèelnik/gradonaèelnik bio na nezavisnoj listi, zamjenjujega prvi sljedeæi neizabrani èlan sa, liste, a ako je bio nastranaèkoj listi, tada ga zamjenjuje èlan kojeg odredi poli-tièka stranka, odnosno ako se radilo o koalicijskoj listi

149


tada zamjenika odreðuje politièka stranka èiji je bio kandi-dat izabrani naèelnik/gradonaèelnik. Izmjenama i dopuna-ma Zakona o lokalnoj i podruènoj (regionalnoj) samo-upravi iz studenog 2005. godine uèinjen je pokušaj jasni-jeg propisivanja procedure za iskazivanje nepovjerenjanaèelniku/gradonaèelniku. Vijeænici mogu pokrenuti po-stupak iskazivanja nepovjerenja, a naèelnik/gradonaèelnikmoÞe traÞiti iskazivanje povjerenja. Uvoðenjem odredbekojom se propisuje da se u sluèaju da na prijedlog naèelni-ka/gradonaèelnika predstavnièko tijelo nije izglasalo po-vjerenje, samim tim ne smatra da je izglasano nepovjere-nje, ostavljeno je na volju vijeænicima da tek pokrenu po-stupak iskazivanja nepovjerenja. Meðutim, ovim izmje-nama i dopunama Zakona nestala je moguænost da naèel-nik/gradonaèelnik zatraÞi razrješenje pojedinog èlana po-glavarstva. Naèelnik/gradonaèelnik ima pravo sazvati sje-dnicu predstavnièkog tijela, ako to u propisanoj proceduriodbije uèiniti predsjednik predstavnièkog tijela. Sjednicase saziva u roku od 15 dana od dana isteka roka u kojem jeto trebao uèiniti predsjednik predstavnièkog tijela. Akosjednicu ne sazove niti naèelnik/gradonaèelnik, onda naprijedlog 1/3 vijeænika to moÞe uèiniti èelnik SredišnjegdrÞavnog ureda za upravu.

U saborskoj proceduri je Prijedlog Zakona o nepo-srednom izboru opæinskih naèelnika, gradonaèelnika, Þu-pana i gradonaèelnika Grada Zagreba, kojim æe, ako Za-kon bude donesen, neposredno izabrani naèelnik/grado-naèelnik imati politièki legitimitet, autoritet, ali i odgo-vornost. U Nacionalnom programu suzbijanja korupcije2006.–2008. (NN 39/06) izmjena je izbornog zakonodav-stva, posebice Zakona o neposrednom izboru Þupana, na-

150


èelnika/gradonaèelnika, navedena u kontekstu sprjeèava-nja korupcije na lokalnoj razini.

3.3. Upravni odjeli i sluÞbe

U opæini/gradu ustrojavaju se upravni odjeli i sluÞbe, kojiobavljaju poslova iz samoupravnog djelokruga te pripre-maju i izvršavaju opæe akte (donose rješenje o komunalnojnaknadi, komunalnom doprinosu, porezu na tvrtku i dr.).U opæinama i gradovima do 3.000 stanovnika ustrojava sejedinstveni upravni odjel, s u opæinama iznad 3.000 sta-novnika moÞe se ustrojiti jedinstveni upravni odjel. Iako jeZakonom propisana moguænost da dvije ili više jedinicalokalne samouprave mogu obavljanje pojedinih poslova izsamoupravnog djelokruga organizirati zajednièki, to se upraksi rijetko ili gotovo uopæe ne koristi. Opæine i gradovisamostalno odreðuju ustrojstvo upravnih odjela, njihovbroj, naziv i opseg poslova, dok upravne, struène i ostaleposlove u upravnim odjelima i sluÞbama obavljaju lokalnisluÞbenici i namještenici. NaÞalost, od 1992. godine kadaje donesen Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi pa do da-nas, nije donesen poseban zakon kojim su trebala bitiureðena prava, obveze i odgovornosti kao i druga pitanjaod znaèaja za rad sluÞbenika i namještenika u upravnimodjelima i sluÞbama, veæ se na njih na odgovarajuæi naèinprimjenjuju odredbe Zakona o drÞavnim sluÞbenicima inamještenicima (NN 27/01, koji je prestao vaÞiti za drÞav-ne sluÞbenike i namještenike). Upravnim odjelima i slu-Þbama upravljaju proèelnici koje na temelju javnog na-tjeèaja imenuje poglavarstvo. Posljednjim izmjenama Za-kona iznova je propisana moguænost da i proèelnici mogu

151


biti birani za èlanove poglavarstva, iako je takvo rješenjedvojbeno: naime, poglavarstvo imenuje proèelnika na te-melju javnog natjeèaja i proèelnik odgovara poglavarstvuza rad upravnog odjela kojem je na èelu pa je problem daistovremeno bude èlan tijela kojem odgovara. Zakonskikoncept utemeljen je na depolitizaciji uprave, iako se upraksi nameæu drugaèija naèela. Da je to poprimilo ozbilj-ne razmjere potvrðuje i konstatacija dana u Nacionalnomprogramu suzbijanja korupcije 2006.– 2008., toèka 4.3.2.Primopredaja vlasti. “Prijeizborna atmosfera, prijeizbornenajave i dosadašnja praksa postizbornih kadrovskih pro-mjena snaÞno utjeèe na rad drÞavnih i lokalnih javnihsluÞbi. Èinom koji zasluÞuje najveæu osudu, javnost sma-tra politièko svrstavanje rukovoditelja i zaposlenika u jav-nim sluÞbama, a naroèito prelaÞenje iz jedne u drugu poli-tièku opciju. Takvo “èuvanje“ radnih mjesta javnost op-ravdano ocjenjuje politièkom korupcijom.” U nastavku senavodi da je potrebno i za lokalnu razinu donijeti Zakon oprimopredaji vlasti i da je nuÞno zabraniti i sankcioniratisvaki pokušaj kadrovskih promjena motiviran politièkimrevanšizmom.

4. Unapreðenje meðusobnih odnosa

U okviru Projekta reforme lokalne samouprave Urban In-stituta uz potporu United States Agency for InternationalDevelopment (USAID), 2004. godine je provedeno ispiti-vanje javnog mišljenja o tome koliko graðani poznajuovlasti lokalne samouprave. Ispitivanje je provela agencija

152


Prizma, a rezultati su pokazali da samo 7% graðana smatrada je u potpunosti upoznato s radom lokalne samouprave,50% vjeruje da su djelomièno upoznati, dok 38% ispitani-ka nije uopæe upoznato s radom lokalne samouprave. UizraÞavanju (ne)zadovoljstva radom svoje lokalne samo-uprave, ispitanici su ocjenjivanjem rada na ljestvici od 1do 5, pri èemu je ocjena 1 potpuno nezadovoljstvo, a 5zadovoljstvo, pokazali ne/zadovoljstvo prosjeènom ocje-nom 2,7 što se tumaèi da veæina nije zadovoljna radomsvoje lokalne samouprave. Što uèiniti da se takva razmi-šljanja i ocjene graðana promijene i da se izgradi odnospovjerenja?

Svaka javna vlast, pa tako i ona na lokalnoj razni,mora imati viziju i strategiju za ostvarivanje vizije ako Þelida je javnost doÞivljava kao svoju. Javnost oèekuje da no-sitelji javne vlasti djeluju u skladu s opæim, a ne pojedi-naènim interesima, da su lojalni lokalnoj zajednici, da suodgovorni i savjesni, vjerodostojni, nepristrani, principi-jelni i nepotkupljivi te spremni za otvorenost i javnost uradu. Dostupnost i raspoloÞivost elektronskih medija otva-ra brojne moguænosti za takav rad.

Zakon o pravu na pristup informacijama (NN 172/03)postavio je neke nove standarde u radu javne vlasti. Njimese tijela javne vlasti obvezuju da uèine dostupnim sve in-formacije koje posjeduju, kojima raspolaÞu, ili ih nadzirute ustroje katalog tih informacija. Informacije moraju bitipotpune i toène, uz primjenu naèela jednakosti u pravu napristup informacijama. Tijela javne vlasti objavljuju svojeodluke u sluÞbenom glasilu ili putem informatièkog medi-ja, objavljuju informacije o radu (aktivnosti, organizacija,troškovi rada i izvori financiranja), o podnesenim pred-

153


stavkama i prijedlozima te o natjeèajnoj dokumentaciji zajavne nabave. Sam postupak traÞenja informacija je pojed-nostavljen, jer je dovoljno dati usmeni ili pisani zahtjev,bez obveze navoðenja razloga zbog kojih se traÞi pristup, amoÞe se predloÞiti naèin na koji æe informacija postati do-stupna. Pristup informacijama mora se omoguæiti u rokuod 15 dana od dana podnošenja zahtjeva, a ako se zahtjevune udovolji, donosi se rješenje o odbijanju zahtjeva, prièemu se primjenjuje Zakon o opæem upravnom postupku.

Tijela javne vlasti bi trebala nastojati omoguæiti gra-ðanima da se predlaganjem odluka i davanjem inicijativa,ukljuèe u donošenje odluka koje su od posebnog znaèajaza njihov svakodnevni Þivot. Ciljevi koji se pri tome po-stiÞu su višestruki, demistificira se proces donošenja od-luka i ujedno se dobiva podrška javnosti i olakšava do-nošenje odluka. Od takvog naèina djelovanja tijela javnihvlasti, koristi su obostrane. Doprinosi se kvaliteti dono-šenja odluka, javnost je spremnija prihvatiti odluke, po-boljšava se razumijevanje djelovanja tijela javnih vlasti uskladu sa zakonom i drugim propisima, osigurava se da sena vrijeme èuju razna pitanja i steknu saznanja o moguæimproblemima, što omoguæava jasnije odreðivanje prioritetau radu javne vlasti. Naèini ukljuèivanja graðana u predla-ganje i donošenje odluka su brojni, a svaka sredina trebaizabrati one koji su za nju najprikladniji. Naime, našeopæine i gradovi izrazito se razlikuju po broju stanovnika(najmanja po broju stanovnika Opæina Civljane ima 137stanovnika, a najveæa Sveta Nedjelja 15.506, najmanjiGrad KomiÞa ima 1.677 stanovnika, najveæi Grad Split188.694), po velièini teritorija, gustoæi naseljenosti, po fi-nancijskom kapacitetu, kadrovskoj ekipiranosti i stupnju

154


gospodarskog razvitka, tako da ono što je dobro za jednulokalnu sredinu, ne znaèi da je dobro i za drugu.

Moguæi oblici ukljuèivanja graðana su: organiziranjejavnih tribina, provoðenje anketa, organiziranje okruglihstolova o nekoj temi, medijski programi, sastanci vijeæamjesnih odbora, internet portali, prospekti, proraèunskaporuka – proraèun u malom, lokalni bilten. U odreðenimpitanjima veæ je zakonima propisano da se mora zatraÞitimišljenje graðana, kao što je to sluèaj kod donošenja pro-stornih planova (provoðenje javne rasprave o prijedloguprostornog plana), kod predlaganja promjene podruèja je-dinice lokalne samouprave ili kod sporazumnog mijenja-nja granica jedinica lokalne samouprave. Na znaèaj i po-trebu ukljuèivanja graðana upuæuje i rješenje Ustavnogsuda Republike Hrvatske (NN 31/06). U ocjenjivanju su-glasnosti kod izmjene odluke o imenovanju ulice Ustavnisud je ocijenio da “nedostatak mišljenja graðana s po-druèja ulice predstavlja propust koji bi odluku o promjeniulice nakon stupanja na snagu, èinio nesuglasnim sa zako-nom”. Propust bi po ocjeni Ustavnog suda predstavljaoosobito tešku povredu prava na lokalnu samoupravu za-jamèenu èlankom 132. Ustava Republike Hrvatske.

Jedan od, u praksi dosta raširenih oblika ukljuèivanjagraðana, jest javna tribina. Ovaj oblik omoguæuje graða-nima da izravno daju primjedbe i prijedloge, sudjeluju uraspravljanju, sagledaju problematiku sa svih strana, a neprimjerice samo s pozicije podruèja svog mjesnog odboraili još uÞeg interesa, svoje ulice te da se izravno razjasneproblemi, nedoumice i nesporazumi. Meðutim, javna tribi-na nije djelotvorna u smislu rasprave o sloÞenijim proble-mima s detaljnim informacijama, neprikladna je ako se

155


Þeli postiæi konsenzus o nekom pitanju ili odluci, a postojii opasnost od dominacije osoba s uskim vlastitim interesi-ma. Vješt moderator javne tribine i spremnost nositeljajavne vlasti da argumentirano iznese prijedloge te s po-zornošæu i razumijevanjem sasluša iznesene prijedloge imišljenja, dobitna su kombinacija za ovaj oblik ukljuèi-vanja graðana u proces donošenja odluka. Odgovorni vi-jeænik i èlan poglavarstva sudjelovat æe u javnoj tribini, jerje to prigoda da se uz pozorno praæenje rasprave, ukljuèi-vanje u raspravu i analizu istaknutih prijedloga, moÞelakše opredijeliti za zastupanje, odnosno javno zagovara-nje opravdanih prijedloga prilikom donošenja odluka.Javno zagovaranje (lobiranje) se u nas doÞivljava nega-tivno, iako se radi o demokratskom procesu koji se sastojiod usmjerenih i organiziranih akcija koje ukljuèuju de-mokratske instrumente (razgovore, skupove, pregovore), sciljem da se ostvari utjecaj na kreiranje, odnosno promje-nu politike ili promjenu ponašanja. Komponente zagova-ranja su mobilizacija (poticanje drugih da govore o nekomproblemu), poveæanje kompetentnosti (osnaÞivanje drugihu njihovim naporima da se izraze ili da ih drugi uvaÞavaju)i zastupanje (govorenje u svoje ime i u ime drugih). Postu-pak zagovaranja ima svoju dinamiku i elemente, a to suciljana publika, cilj zagovaranja, podaci koji se koriste iporuka zagovaranja. Cilj zagovaranja mora biti jasan iodrediv te odgovoriti na pitanja: što se Þeli promijeniti?,tko æe donijeti promjene?, koliko promjena?, kada neštopromijeniti? Poruka koju se Þeli poslati mora biti kratka ijasna te uvjerljiva, kako bi zainteresirala one kojima je na-mijenjena i javnost uopæe. Cilj i poruka zagovaranja tre-baju biti prilagoðeni publici kojoj su namijenjeni: radi li seo èlanovima predstavnièkog tijela, èlanovima poglavar-

156


stva ili politièkim strankama koje participiraju u vlasti.Podaci koje se koristi moraju biti argumentirani (stati-stièki podaci, grafikoni, pregledni podaci), jer se u protiv-nom gubi vjerodostojnost. Sam proces zagovaranja imapet faza. Prva faza obuhvaæa prepoznavanje problema ko-jeg treba razriješiti, druga faza je predlaganje kako razri-ješiti problem da bude ekonomski najprihvatljiviji, od-nosno da bude u opæem interesu, treæa faza je izgraðivanjeodnosa s onim osobama koje imaju utjecaj na donositeljeodluka, èetvrta faza je postizanje politièkog konsenzusa iizgradnja politièke volje za djelovanjem te konaèno po-sljednja faza, evaluacija (ne)ostvarenog i analiza rezultata.U procesu javnog zagovaranja treba izbjegavati pokrovi-teljski nastup (samo ja znam što je za vas najbolje), autor-ski odnos (ovo je moja ideja, dakle, ispravna je) i spasi-laèku ulogu (oni vam to neæe uèiniti, samo ja to mogu uèi-niti).

5. Zakljuèak

Svatko tko obnaša javnu funkciju, a to su na lokalnoj razi-ni predstavnièko tijelo, poglavarstvo, naèelnik/gradona-èelnik i upravna tijela i sluÞbe, imaju osim zakonske odgo-vornosti i odgovornost moralne, tj. odgovornost vlastitesavjesti i etiènosti u obavljanju javnih poslova. OsnaÞi-vanju povjerenja u tijela javne vlasti trebao je pridonijetiZakon o spreèavanju sukoba interesa u obnašanju javnihduÞnosti, koji se na lokalnoj razini primjenjuje samo nanaèelnike i gradonaèelnike, te lokalne sluÞbenike u odno-su na primanje darova, èlanstvo u trgovaèkim društvima i

157


naknadu za èlanstvo. Javna duÞnost ne smije se koristiti zaosobni probitak ili probitak osobe koja je povezana s jav-nim duÞnostima. U za sada nereguliranom podruèju, pred-stavnièkom tijelu stoji na raspolaganju moguænost da do-nese “etièki kodeks” kao opæi akt. SadrÞaj takvog opæegakta mogao bi biti:

– propisivanje obveze vijeænika i èlanova poglavar-stva na poštivanje etièkih principa,

– propisivanje pravila postupanja u situacijama kojepotencijalno mogu imati za posljedicu kršenje etièkog ko-deksa,

– sankcije za kršenje odredaba i neetièno postupanje,

– osnivanje stalnog radnog tijela kao “interne kontro-le” sa zadaæom ocjene usklaðenosti ponašanja vijeænika ièlanova poglavarstva s etièkim kodeksom,

– etièno postupanje u meðusobnim odnosima pred-stavnièkog tijela – izvršnog tijela – graðana,

– etièno postupanje u odnosima sa sluÞbenicima.

U Nacionalnom programu suzbijanja korupcije nave-deno je da za poveæanje preglednosti djelovanja i otvara-nje javne uprave prema javnosti nije potrebno mijenjatisamo zakone, veæ treba mijenjati svijest i odgovornostonih koji djeluju u javnoj upravi.

Vizionarska, odgovorna, savjesna, principijelna i zajavnost otvorena i pristupaèna javna vlast ne treba èekatida Središnji drÞavni ured za upravu na temelju zadatakautvrðenih u Nacionalnom programu pripremi etièki ko-deks kojim æe se propisati etièki standardi obnašanja jav-nih duÞnosti, veæ to moÞe uèiniti i sama.

158


Zakonom i drugim propisima postavljeni su okviri zadjelovanje predstavnièkog tijela, izvršnih tijela – pogla-varstva i naèelnika/gradonaèelnika kao i upravnih odjela isluÞbi, koji su nedostatni za uspješno funkcioniranje od-reðene lokalne zajednice ako ne postoji spremnost na ot-vorenost. A o tome je li lokalna zajednica uspješna ili nije,i koliko su tome doprinijeli suradnièki odnosi nositeljajavnih vlasti, u konaènici æe odluèiti graðani na loklanimizborima.

159


Autori priruènika

Ljubica Ajdukoviæ Ugarkoviæ, voditeljica Odsjeka zaotoènu razvojnu politiku, Uprava za otoke, Ministarstvomora, turizma, prometa i razvitka

Vjekoslav Bratiæ, istraÞivaè, Institut za javne financije

Andreja Kusakoviæ, voditeljica Odsjeka u DrÞavnoj rizni-ci, Ministarstvo financija

Helena Masariæ, predstojnica ureda Poglavarstva GradaOpatije

Inge Perko Šeparoviæ, profesorica Fakulteta politièkihznanosti Sveuèilišta u Zagrebu

Zdravko Petak, profesor Fakulteta politièkih znanosti Sve-uèilišta u Zagrebu

Ivana Radiæ, viša struèna savjetnica u Zavodu za prostor-no planiranje, Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog ure-ðenja i graditeljstva

161

Nakladnik

Hrvatski pravni centarZagreb, Svaèiæev trg 12

Za nakladnika

Goran Mikulièiæ

Izvršna urednica

Tijana Vukojièiæ

Lektorica

Nada Jakir

Grafièki urednik

Jure Tomièiæ

Priprema, prijelom i korektura

DSM-grafika, Zagreb

Tisak

TIPOMAT, Velika Gorica

Tiskano u 1.000 primjeraka

priruènik za dobro upravljanje - bib.irb.hr · predgovor ovaj je priruènik rezultat rada na...

Documents