Política FiscalPropuestas de accionespara la competitividadde las exportaciones

Por coincidencia de conceptos, los documentos técnicos han sidoelaborados conjuntamente con el CIEN

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Guatemala, septiembre 2004

Primera ediciónGuatemala, 2004

© Se permite la reproducción total o parcial de esta obra, incluyendo el diseño tipográfico yde portada, por medio electrónico o mecánico, citando la fuente.

Política Fiscal

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Índice

Presentación .......................................................................................................................5

Propuesta de Política Fiscal ................................................................................................7

Desarrollo, política fiscal y el sector exportador..............................................................7

El marco general de la propuesta: el Pacto Fiscal ............................................................9

La competitividad fiscal como política de Estado..........................................................16

La estabilidad fiscal como política de Estado ................................................................22

Volver eficiente la administración de la SAT ................................................................25

Volver neutro el sistema tributario ................................................................................28

Bibliografía ......................................................................................................................30

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Presentación

Guatemala no esta generando la riqueza necesaria para mejorar el nivel de vida de sushabitantes. El 56.2% de los guatemaltecos son pobres y el 16% ganan menos de US$ 1 aldía. Ello ha incidido en que al año 2004, Guatemala haya descendido al puesto número 121en el índice de desarrollo humano.1

¿Qué significa esto?

Que Guatemala esta teniendo dificultades para definir e implementar políticas congruentese integrales que permitan elevar el crecimiento económico. Que actualmente ocupe elpuesto 89 del Índice de Crecimiento Potencial de Mediano Plazo, sólo indica que aún haymucho camino por recorrer.2

¿Qué podemos hacer para cambiar esto?

Creando una política de desarrollo basada en el comercio exterior, siendo esto lo másconveniente para economías pequeñas como la nuestra.

¿Cómo podemos implementar una política de desarrollo basado en el comercio exterior deforma exitosa?

Potencializando la competitividad de todos los factores de la economía. Incentivando a lasempresas para competir en la superación de los estándares internacionales, en sus distintosámbitos de acción.

La competitividad debe originarse en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructuraproductiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entornoeconómico, social e institucional en que se manifiesta.

Es necesario buscar el desarrollo económico y social para Guatemala. El gobierno debeasumir el reto del crecimiento económico sostenible. AGEXPRONT quiere contribuir aldesarrollo económico y social del país en forma sustentable, por medio de lasexportaciones. Por lo anterior, ha elaborado las siguientes “Propuestas de acciones para lacompetitividad de las exportaciones”.

Estas propuestas se encuentran agrupadas en ocho folletos, en los que se establecen loslineamientos generales que debe adoptar la política pública:

1 PNUD (2004).2 WEO (2004).

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• Marco conceptual. Este documento describe las líneas generales dentro de lascuales se enmarca la propuesta de política pública de los documentos de la serie,describiendo por qué es que se eligió el comercio exterior y la competitividadsistémica como la política y el mecanismo para alcanzar el desarrollosocioeconómico del país.

• Política fiscal. Mediante dicho documento se plantea cómo es posible desarrollaruna política fiscal que genere los suficientes ingresos para que el Gobierno puedadesempeñar sus funciones, y a la vez mantenga la competitividad del país, nointerrumpiendo el proceso generador de riqueza de todos los guatemaltecos.

• Política laboral. Se explica la necesidad de crear instituciones laborales flexibles,de impulsar una política de ingresos, de fomentar un mercado de mano de obracalificada. Lo anterior con la finalidad de lograr una producción nacionalcompetitiva en la que empleados y empleadores se vean beneficiados.

• Política financiera. El sector financiero permite que los proyectos productivospuedan llevarse a cabo. En el documento se presentan recomendaciones de políticapública para lograr que el sector financiero responda a los retos que lacompetitividad sistémica plantea, haciendo un uso eficiente de los recursos escasosde nuestra economía.

• Política cambiaria: El tipo de cambio es una variable estratégica, no sólo un preciomás de la economía, ya que genera una señal importante para determinar laestructura económica del país. Este documento recomienda cómo debe ser lapolítica cambiaria para lograr una política de comercio exterior exitosa, y quepermita una transición efectiva y ordenada de la economía.

• Política de infraestructura y servicios: La existencia y adecuada condición de lainfraestructura es necesaria para crear las redes que interrelacionen la actividadproductiva dentro y fuera de Guatemala. En el documento se muestra un diagnósticode los subsectores que conforman la infraestructura de Guatemala y lasrecomendaciones que se deben llevar a cabo para mejorarla.

• Política nacional de transporte: Un componente imprescindible de la actividadproductiva es la distribución. La eficiencia en la distribución dependerá del lacompetitividad del transporte en que se realice. El documento hace un análisisintegral del sector y recomienda una serie de lineamientos a seguir para mejorar lacompetitividad de la distribución de los productos guatemaltecos, tomando encuenta una visión de largo plazo y coherente con la realidad.

• Política de desburocratización de procesos e impulso a la calidad: La acciónempresarial toma lugar dentro de un marco legal que establece trámites yprocedimientos. Estos delimitan la acción del sector privado, cuya eficiencia debeevaluarse en función del efecto que tiene sobre la productividad en comparación conel beneficio que buscan generar. El documento realiza un diagnóstico sobre losprincipales problemas que sufre el sector privado al momento de cumplir con losrequisitos que le son solicitados y se plantean soluciones a los mismos. En calidad,recomienda qué hacer para crear un clima de innovación y competitividad y a lavez, un control de calidad de los productos que se comercian.

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Propuesta de Política Fiscal

Desde la firma de los Acuerdos de Paz han habido cuatro reformas fiscales, pero ningunaha logrado avances importantes en materia fiscal, de forma tal que logren asegurar los dosobjetivos principales que plantea la competitividad sistémica para la política fiscal: quegenere los suficientes ingresos para que el Gobierno pueda desempeñar sus funciones y, ala vez, mantenga la competitividad del país, sin interrumpir el proceso generador de riquezade todos los guatemaltecos. Este documento busca detectar los problemas para logrardichos objetivos y las recomendaciones necesarias para lograrlo.

Gráfica 1Déficit Fiscal (1970-2003)

* 2003 estimación propia.Fuente: Banguat y MINFIN.

Desarrollo, política fiscal y el sector exportador

Para incrementar el bienestar de los guatemaltecos son necesarias dos condiciones: 1) unGobierno capaz de garantizar el Estado de Derecho; 2) un ambiente económico propiciopara la inversión y generación de empleos. En ambas, la política fiscal juega un papelimportante y por lo mismo, estos efectos deben discutirse previo a entrar en mayoresdetalles sobre la misma.

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Cuadro 1Los retos de la política fiscal de Guatemala

A largo plazo, la política fiscal debe responder a dos criterios:

1. Favorecer una política de desarrollo económico y social sustentable.2. Mantener la estabilidad macroeconómica.

De igual manera, a corto plazo, la política fiscal debe responder a dos criterios:

1. Dotar al gobierno de recursos suficientes para cumplir sus funciones prioritarias.2. Competitividad.

Fuente: elaboración propia.

La propuesta alrededor de la cual giran los documentos de esta serie habla de un modelo dedesarrollo económico y social basado en basado en el comercio exterior, donde lacompetitividad dicta el objetivo de las políticas gubernamentales y empresariales. En estesentido, la competitividad debe ayudarnos a identificar las líneas generales alrededor de lascuales debe girar la política fiscal.3

En el caso del sector exportador, punta de lanza de la competitividad y de la estrategia dedesarrollo económico y social sustentable, el mismo no debe enmarcarse dentro de losmismos esquemas fiscales que el resto de sectores. Menos aún cuando lo que se buscan sonsoluciones de corto plazo para las dificultades fiscales que afronta el Gobierno. Además,basta revisión de la Tabla 3 para percatarse que la estructura de beneficios fiscales de losotros países centroamericanos es parecida o superior a la guatemalteca, lo cual no permiteque el Gobierno pueda incrementar la carga tributaria de los exportadores, sin que elloimplique una perdida dramática de competitividad y por ende, en el desarrollo económico ysocial del país. Por lo mismo, debemos reducir al máximo la tributación de las ventas en elextranjero, para lograr más y mejores empleos.

Para lograrlo, la propuesta fiscal para el sector exportador debe ir orientada alrededor de lossiguientes puntos:

1. Toda estructura tributaria futura, en especial la relacionada con el ISR, deberágarantizar el mantenimiento de los beneficios fiscales actuales (durante el tiempo,actualmente año 2007, que lo permita la Organización Mundial de Comercio,OMC).4

3 En este apartado se exponen los lineamientos generales de la competitividad sobrela política fiscal aplicada a la actividad exportadora. Algunas de estas propuestas seexplican con mayor profundidad a lo largo del documento.4 Si bien la importancia de los incentivos fiscales se ha debilitado a lo largo deltiempo, dado el carácter finito de algunos de esos incentivos, ello no excusa sueliminación.

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2. La devolución del IVA a los exportadores debe mantenerse. Dicho impuesto estádestinado al consumo, sin embargo, el mismo no puede ser cobrado cuando seexportan bienes. De no devolverse el IVA, los exportadores tendrían que asumirtodo el costo del IVA, lo cual no hace ningún otro tipo productor, desincentivandoasí la actividad exportadora.5 A la vez, debe acelerarse su proceso de devolución.

3. Debe implementarse la Cuenta Corriente Tributaria6 para los grandescontribuyentes, que permita un mayor control de los impuestos pagados, tanto a laSuperintendencia de Administración Tributaria, SAT, como al contribuyente.

4. Debe evaluarse el impacto de la eventual eliminación de beneficios fiscales a laexportación, establecida por la OMC. En este caso, será necesaria laimplementación de incentivos focalizados, temporales y sostenibles para favorecerla investigación y desarrollo y a la capacitación de su personal, entre otras.

El marco general de la propuesta: el Pacto Fiscal

Si bien el modelo de desarrollo socioeconómico que aquí planteamos establece unaconsideración especial para el sector exportador, ello no elimina que deba realizarse unplanteamiento general de política fiscal, alrededor del cual se logre la sostenibilidad delGobierno.

¿Por qué el Pacto Fiscal?

Los problemas fiscales son muchos, sin embargo, se suelen considerar que los principalesproblemas del sistema fiscal son tributarios. Siguiendo esa línea de pensamiento,podríamos decir que el problema del sistema fiscal guatemalteco tienen que ver con elelevado número de exenciones, deducciones, incentivos y privilegios fiscales, la debilidadinstitucional de la Superintendencia de Administración Fiscal, SAT, la complejidad y faltade claridad de las normas fiscales, y la escasa persecución y sanción de los grandesevasores (por ejemplo, los contrabandistas), de allí que ante un gasto gubernamentalcreciente, el déficit fiscal se convierta en una amenaza para el equilibrio macroeconómico.

Sin embargo, considerar que los problemas fiscales sólo son tributarios es una visión quesubestima y sobresimplifica el problema. En ese sentido, la integralidad de la propuesta delPacto Fiscal es el mejor marco general para poder plantear una propuesta de política fiscal.

5 Una propuesta paralela ha sido la implementación de un IVA tasa cero para losexportadores. Sin embargo, esta opción favorece la evasión fiscal a lo largo de lacadena productiva, ya que se disminuye la presión de dar facturas por lastransacciones.6 La misma se explica más adelante.

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El Pacto Fiscal surgió como estrategia para darle cumplimiento a las reformas fiscales quese habían adquirido a raíz de los Acuerdos de Paz7, pero que no habían sido efectivamentealcanzadas por el Gobierno guatemalteco. De esta manera, el Pacto Fiscal constituyó unacuerdo entre distintos actores de la sociedad, sobre el monto, origen y destino de losrecursos con que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones, según loestablecido en la Constitución Política de la República y los Acuerdos de Paz.

Así que, ante el complejo escenario fiscal y los Acuerdos de Paz, se consideró, desde lafirma de los Acuerdos de Paz Firme y Duradera, que un pacto fiscal podría sentar las basespara resolver el problema fiscal. Aun hoy, dicha posición se mantiene, de acuerdo aldiálogo multipartidario de la Agenda Nacional Compartida.8 Por ello, el análisis de lapolítica fiscal debe partir de un análisis del Pacto Fiscal.

El Pacto Fiscal agrupa 45 principios y compromisos que son abordados en ocho temasprincipales: 1) balance fiscal, 2) ingresos del estado, 3) administración fiscal, 4) gastopúblico, 5) deuda pública, 6) patrimonio público, 7) evaluación y control y 8)descentralización fiscal. En la Tabla 1 se pueden ver desglosados los principios que vanasignados a cada uno de los temas principales. Si bien los compromisos hacían del PactoFiscal una propuesta integral, su implementación, al día de hoy, no lo ha sido.

Los temas pendientes del Pacto Fiscal.9

Es necesario recuperar los esfuerzos realizados mediante el Pacto Fiscal para establecer unaforma congruente y eficiente para que el Estado obtenga y emplee los recursos. Paralograrlo, previo a ello será necesario que:

7 “La política fiscal (ingresos y egresos) es la herramienta clave para que el Estadopueda cumplir sus obligaciones constitucionales y en particular aquellasrelacionadas con el desarrollo social, que es esencial en la búsqueda del biencomún. Asimismo, la política fiscal es fundamental para el desarrollo sostenible deGuatemala, afectado por los bajos índices de educación, salud, seguridad ciudadana,carencia de infraestructura y otros aspectos que no permiten incrementar laproductividad del trabajo y la competitividad de la economía guatemalteca”(Acuerdos sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, párrafo 47).8 “El Pacto Fiscal no debe entenderse únicamente como la resolución de laproblemática tributaria o captación de impuestos, sino como una verdadera políticafiscal que comprende: el gasto público, la deuda pública, los ingresos del Estado, elpatrimonio del Estado, la administración tributaria, el control y evaluación delgasto, la descentralización y el combate a la corrupción y la impunidad.”Financiado por PNUD y NIMD (2003).9 Durante la elaboración del documento fue llamada la Comisión Técnica del PactoFiscal a formular recomendaciones encaminadas a implementar los principios delPacto Fiscal.

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• Priorización de los objetivos respecto del gasto público que puede apoyar lacompetitividad, por parte del Consejo Nacional de la Promoción del ComercioExterior y las Inversiones.

• Generación de la legislación necesaria para el cumplimiento.• Coordinación mediante la institucionalidad del Pacto la Comisión de Técnica del

Pacto Fiscal.• Búsqueda de consensos con la sociedad civil.

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Integralidad.Posiblemente esta sea la principal recomendación. Previo a entrar en detalles de cómo debeser el gasto público o la deuda, debe reconocerse que las políticas del Pacto Fiscal debenabordarse de forma integral para lograr que la política fiscal realmente alcance los objetivosplanteados, y no, como ahora, cuando se han dado avances asimétricos.

Tabla 1Temas y Principios del Pacto Fiscal

Tema Fiscal Principios que lo rigen

BalanceFiscal

• Equilibrio entre los ingresos y egresos del Estado.

• Superávit fiscal anual de la cuenta corriente

Ingresos delEstado

• El poder tributario es inherente e inseparable al Estado.

• La suficiencia de recursos.

• La prioridad de los ingresos tributarios del Estado.

• Asignación eficiente de recursos

• Progresividad.

• Estabilidad y certeza.

• Simplicidad.

AdministraciónFiscal

• Cumplimiento de las obligaciones fiscales.

• Eficiencia y eficacia en el cobro.

• Sistema de administración justa y no arbitraria.

• Confianza en el contribuyente.

• Persecución y combate coordinado del incumplimiento tributario.

• Institucionalidad y profesionalización.

• Estrategia sistémica y transparente y seguimiento continuo.

Gasto Público

• Prioridades claras.

• Visión de nación de largo plazo.

• Ajuste y gasto social.

• Congruencia con la producción nacional.

• Complementación entre la inversión pública y privada.

• Calidad y productividad del gasto público.

• Unidad y transparencia.

DeudaPública

• La deuda no es sustituta de los ingresos corrientes del Estado.

• Legalidad de la aprobación y contratación de la deuda pública.

• Seguimiento y transparencia de la deuda pública

• Prudencia en el endeudamiento directo de los gobiernos municipales.

• Vigilancia y cuantificación de los pasivos contingentes.

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Tema Fiscal Principios que lo rigen

PatrimonioPúblico

• Derechos sobre la propiedad pública.

• Uso de los bienes del Estado con base en el interés social.

• Responsabilidad ante la sociedad.

• Información y seguimiento del patrimonio.

• Impuestos como parte del patrimonio del Estado.

Evaluación yControl

• Ética de la gestión pública.

• Sujeción a la ley.

• Control de la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.

• Combate a la corrupción y a la impunidad.

• Rendición de cuentas.

• Transparencia e información.

• Universalidad de la evaluación de la administración pública.

• Auditoría social

DescentralizaciónFiscal

• El concepto de la descentralización fiscal.

• Las competencias en materia de descentralización fiscal.

• Correspondencia entre recursos y capacidades en la descentralizaciónfiscal.

• Capacidades en materia de descentralización fiscal.Fuente: Pacto Fiscal (2003).

Siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Seguimiento del Pacto Fiscal (2003),estas debieran de ser las principales recomendaciones que deben implementarse

Balance Fiscal.Cumplir con las metas de déficit fiscal (no mayor a un 1% del PIB, pero de 0% en añoelectoral) y de superávit fiscal anual de la cuenta corriente de las finanzas públicas (de 3%del PIB para que el Estado cuenta con suficientes recursos para realizar inversión pública).

Ingresos Fiscales.Integrar un grupo de trabajo para que enfrente la simplificación del sistema tributario.Además, se debe tomar la decisión de mantener o eliminar las exenciones, exoneraciones,deducciones y medidas similares en base a un análisis económico (costo-beneficio) paraalcanzar la carga tributaria del 12%.

Administración Tributaria.Se recomienda que el proceso de modernización de la SAT siga adelante, poniendo énfasisen la necesidad de mejorar los sistemas y las bases de datos de la institución, con especialénfasis en el Registro Tributario Unificado, que es la base para el desarrollo de otrosproductos cuyo objetivo es fortalecer la capacidad de controlar el cumplimiento de lasobligaciones tributarias, como la cuenta corriente tributaria. Respecto a la capacidad de laadministración tributaria para castigar a las personas que incurren en delitos tributarios, el

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principal reto de la administración tributaria en este sentido sigue siendo la aplicaciónefectiva y expedita de las normas sancionatorias y penales, asunto en el que la participaciónde otras instancias como el Ministerio Público y el Organismo Judicial es clave. Además,es necesario avanzar en fortalecer la autonomía de la SAT.

Gráfica 2Carga Tributaria (1970-2003)

* 2003 es lo presupuestado.Fuente: elaboración propia con datos del MFP.

Gasto Público.El gasto público es un área prioritaria para desarrollar la competitividad. En la medida quese priorice y eficientice el gasto, se puede impulsar el desarrollo del capital humano y lareducción en los costos de transporte.

Se recomienda continuar con la implementación operativa del Sistema Nacional deInversión Pública, SNIP, pero a la vez se requiere la aprobación del marco legal que le désustento y lo haga obligatorio, para institucionalizar su funcionamiento. Asimismo se debeampliar la cobertura del Sistema Integrado de Administración Financiera, SIAF, al resto delas instituciones descentralizadas y a las municipalidades, mejorando también ladisponibilidad de información sobre las actividades del sector público.

Deuda Pública.Se recomienda impulsar el cumplimiento de los compromisos de esta sección, en particularde aquellos cuyo objetivo es transparentar tanto las operaciones de endeudamiento como lasque no tienen un origen fiscal, con énfasis en establecer mejores controles alendeudamiento de las municipalidades. Este último será de principal importancia, ya quese espera que el Código Tributario Municipal sea discutido próximamente en el Congreso.

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Patrimonio Público.Dadas las deficiencias existentes en materia de información sobre los bienes del estado y delas instituciones a cargo de ello, y siendo conscientes de que el cumplimiento de estoscompromisos requiere un gran esfuerzo y procesos de larga duración, los mismos debenrecibir atención prioritaria. Se recomienda divulgar ampliamente los planes y los avancesen esta materia.

Gráfica 3Egresos Totales del Gobierno Central y Gasto Público Social

en relación con el Producto Interno Bruto(1990-2003)

Fuente: Elaboración propia a partir de las liquidaciones del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 1990-2001 y elProyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2003. Guatemala: Proyecciones de Población a nivelDepartamental y Municipal por el Año Calendario Período 2000-2005, INE. Guatemala: Estimaciones y Proyecciones dePoblación 1950-2050, INE y CELADE.(a) Aprobado por el Congreso, (p) Propuesto por el Organismo Ejecutivo

Evaluación y Control.En el corto plazo, se recomienda la aprobación de una Ley de Libre Acceso a laInformación, que cumpla efectivamente el objetivo de facilitar el uso de este recurso, paraque las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general puedan realizar laauditoría social. Por otro lado, se debe ratificar la Convención Mundial contra el Soborno,y elaborar y divulgar los estudios sobre la incidencia de la corrupción en la economía, ysobre las investigaciones relativas a los casos detectados de corrupción.

Descentralización Fiscal.Es necesario lograr la articulación de los marcos legales que definen las competencias delas municipalidades, que dan origen al sistema de consejos de desarrollo y promueven ladescentralización. A la vez, deben implementarse una serie de procesos para darles uncumplimiento efectivo, lo cual requerirá un alto nivel de coordinación entre las instanciasinvolucradas. La participación del INFOM y el Ministerio de Finanzas en estos procesos es

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clave, especialmente en cuanto a la capacitación de los cuadros técnicos y laimplementación de los sistemas necesarios para mejorar la gestión de las municipalidades yasegurar una correcta rendición de cuentas.

La competitividad fiscal como política de Estado

El sistema impositivo guatemalteco no ha respondido a una discusión seria sobre cómodebe ser el sistema tributario para promover la competitividad del país. De igual manera, elPacto Fiscal debe ser revisado a través del enfoque de la competitividad sistémica, para nointroducir reformas fiscales incoherentes para generar una economía dinámica y encrecimiento.

Principales problemas.

El sistema tributario es complicado.El sistema tributario impone altos costos para poder ser cumplido, lo cual favorece laeconomía informal y la evasión. En la medida que se busque incrementar el ingreso fiscal,será necesario que los contribuyentes que puedan pagar fácilmente sus impuestos. De locontrario, el Estado seguirá siendo un obstáculo importante para aumentar sus propiosingresos.

Existen desventajas fiscales en comparación con los demás países de la región.Guatemala cuenta con dos leyes de incentivos a las exportaciones e inversiones, siendoéstas la Ley de Fomento a la Actividad Exportadora y de Maquila, Decreto No.29-89 y laLey de Zonas Francas, Decreto No.65-89. Ambas legislaciones contemplan exoneracióndel Impuesto sobre la Renta por un período de 10 años. Esta exoneración realmentefunciona como un compensador de los altos costos de producción que tiene el país al no sercompetitivo en la áreas mencionadas anteriormente y estimula al inversionista extranjero aproducir en Guatemala.Es importante que, en la medida que la política fiscal se mantenga en discusión, seríacontraproducente para las exportaciones el eliminar los incentivos anteriores, en la medidaque la OMC aún los permita.

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Tabla 2Benchmarking Incentivos Fiscales de Guatemala con Centroamérica

Variable Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica

Impuestosobre laRenta

100% menosel pago del

IEMA entre 10y 12 años

100%indefinida

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años y 60% enaños

subsiguientes

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Cuotasextraordinarias

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ExoneraciónISR socios

Sí Sí Sí No disponible Sí

Exoneraciónmateriasprimas

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Remesas alexterior

No las grava No las grava No las grava No disponible No las grava

Libretenencia dedivisas

Libre Libre Libre No disponible Libre

Fuente: AGEXPRONT (2002).

El IETAAP afecta a las empresas con pérdidas y bajos márgenes netos.Aunque el IETAAP no afecta a las empresas exportadoras, lo cual es una mejora en laestructura fiscal, en comparación con el IEMA, afecta a las empresas cuyo margen brutosea superior al 5%, pero que aún así afronte pérdidas, ya tendría que pagar este impuesto,incluso en caso de pérdida. En este caso, habría que pagar IETAAP, pero no habría ISRcontra el cual acreditarlo, lo cual puede volverse un problema cuando las empresas seencuentra en el inicio de sus operaciones y pueden llegar a operar con pérdidas durantevarios años.

Además, cuando los márgenes brutos son altos, por encima del 5%, pero los márgenesnetos son pequeños, la empresa vería que sus ganancias las absorbería totalmente elimpuesto.

Ha existido demasiada discrecionalidad en la aplicación de aranceles.El principal problema es la inestabilidad de los aranceles a los insumos. Los mismoscambian a conveniencia de la política fiscal, sin tomar en cuenta el desarrollo del sectorindustrial. Asimismo, no se respetan los acuerdos alcanzados dentro del programa de

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armonización arancelaria centroamericano. Es más, en ocasiones la Superintendencia deAdministración Tributaria (SAT) ha aplicado las normas tributarias y los aranceles demanera arbitraria (por ejemplo, exigiendo precios de referencia más altos en lasdeclaraciones o aplicando distintas tarifas a un mismo producto).

Propuesta para que la competitividad fiscal sea una política de Estado.

Introducir la competitividad como criterio de la política fiscal.Es necesario que se promueva la competitividad como un criterio importante para decidircómo debe ser, a nivel estratégico y operativo, la política fiscal del Gobierno y de lasMunicipalidades. De igual manera, debe fomentarse el Nivel Meta en el Poder Legislativoy el Judicial, para que los esfuerzos sean congruentes de parte de todo el Estado.

Cuadro 2Incentivos Fiscales a la Exportación

Mediante los incentivos fiscales a la exportación, muchos países en desarrollo trataron decompensar las ventajas que la política de sustitución de importaciones implicaba para lasexportaciones. Hoy en día, las empresas en América Latina raras veces reciben incentivos fiscales ala exportación en forma de subsidios directos. Estos tampoco son un instrumento adecuado paralograr una mejora duradera de competitividad de las empresas nacionales. El pago de subsidiospara compensar las desventajas ocasionadas por otras políticas no parece ser un instrumentoindicado. Sólo tiene como resultado que las políticas perjudiciales se prolonguen más de lodebido.Fuente: Basado en Esser (1997).

La estructura impositiva sí debe favorecer la competitividad local ante la estructuraimpositiva de nuestros competidores a nivel internacional, de manera que se favorezca lainversión extranjera en el país, no se castiguen ni las inversiones, ni las reinversiones, y nose esté en desventaja ante los demás países de la región. Sin embargo, como se mencionóanteriormente, los incentivos fiscales a la exportación deberán desaparecer para el año2007, de acuerdo a los convenios firmados mediante la Organización Mundial deComercio, OMC. Por lo tanto, el Pacto Fiscal deberá favorecer la existencia de incentivosno recurrentes, temporales y sostenibles, para favorecer la competitividad que se perderátras el 2007.

Simplificación tributaria.Se debe simplificar al máximo la estructura tributaria, tanto la que actualmente se paga alfisco, como la que eventualmente se deberá pagar a las Municipalidades. Por un lado, ellotraería los beneficios de incrementar la carga tributaria, ya que se reducirían las exencionesfiscales, pero por otro, ello facilitaría el pago de impuestos a las PYMEs que actualmenteencuentran demasiado complejo y costoso el pago de impuestos.

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Cuadro 3Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias

El principio básico del acuerdo es que un subsidio que distorsiona la asignación de recursos en unaeconomía es prohibido o al menos justifica medidas compensatorias por parte de otros países. Sinembargo, la prohibición de los subsidios no es tajante, por lo cual existen tres distintas categorías:

Subsidios no recurrentes. Estos subsidios están permitidos, de manera que otros países no tienenderecho a tomar medidas compensatorias. Los subsidios no recurribles incluyen subsidioshorizontales (que no discriminan entre sectores) en el área precompetitiva, p.ej. subsidios a lainvestigación y desarrollo, programas de reconversión industrial con ciertas características,subsidios para estudios y exploración de mercado, etc. También se permiten programas quebeneficien regiones de menor desarrollo relativo.

Subsidios recurrentes. Estos subsidios no están prohibidos, pero sí se encuentran sujetos a unprocedimiento multilateral de resolución de conflictos o medidas compensatorias de otros países.La mayoría de los subsidios típicos a la producción caen en este grupo, siendo todos aquellossubsidios de carácter específicos concedido a determinadas empresa, industrias o grupos deempresas que no están directamente relacionadas con el comercio, pero que pueden tener un efectosobre los precios de las exportaciones y por ende distorsionar el comercio internacional.

Subsidios prohibidos. Se prohíben los subsidios que se otorgan explícitamente para la exportacióny para el uso de insumos locales, incluyendo pagos directos a empresas, préstamos subsidiados,exenciones impositivas, precios garantizados, etc.

Fuente: Basado en Altenburg (199).

Favorecer la inversión.Cualquiera que sea la estructura de impuestos directos que se desee, es imperativo tenercomo prioridad que éstos distorsionen lo menos posible las decisiones económicas. Por talrazón es importante considerar un diseño que permita dar un tratamiento preferencial a lasinversiones en capital físico, reinversión de utilidades, ganancias de capital, etc.10

10 Ver más adelante la reforma que se proponen al IEMA e ISR, en especial en lorelacionado con la tasa de los mismos.

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Cuadro 4Observaciones Generales sobre los Incentivos Fiscales

y la Inversión

En la medida que sea posible la sustitución del ISR por un impuesto de tasa única sobre el ingreso,se lograría eliminar el sesgo en contra de la acumulación de capital (base del crecimientoeconómico) de los sistemas impositivos escalonados. La implementación de esta opción seríamucho más sencilla, tanto para el contribuyente como para la SAT, que otras que se han propuesto:

Fuente: Basado en Esser (1998).

Reformar el ISR.Respecto al Impuesto Sobre la Renta, ISR, y es el impuesto que más distorsiones generanen la eficiente asignación de los recursos en el país, ya que reducen la capacidad de lasempresas para reinvertir sus ganancias, lo cual afecta directamente la productividad de lasempresas. Lamentablemente, en la actualidad el fisco depende en gran parte de esteimpuesto.

Además, la dificultad de reducir el gasto público en el corto plazo podría complicarmuchísimo una modificación substantiva de este impuesto. La estructura actual de tasaspodría simplificarse aún más y las tasas podrían reducirse. El área donde hay que hacer unmayor esfuerzo es en la de las exenciones y deducciones para las personas individuales,como también en la capacidad de recaudación de la SAT.11

Hoy, a pesar de la reforma fiscal emprendida por el Gobierno, se duda que la misma seadefinitiva para el presente período presidencial. Ante una SAT sin fortalecer, la próximareforma debe considerar las siguientes dos posibilidades para incrementar los ingresos delEstado:

1. Implementar un impuesto al ingreso de tasa único, que no requiera grandesesfuerzos de parte de la SAT para verificar que el mismo está siendo pagado.

2. En el caso de no querer implementar el impuesto de tasa única, será necesario laintroducción de un impuesto del tipo IEMA o IETAAP de forma permanente. Esdecir, se establecería un impuesto cuya base imponible sería los ingresos o losactivos de las empresas (en los cuales se basaba el IEMA y se basa hoy en día elIETAAP).12 El problema de este tipo de impuestos es que afecta la capacidad de las

11 Hay que reconocer la dificultad de eliminar muchas de estas exenciones por serde carácter constitucional. Sin embargo, puede ponerse en práctica un sistema decontrol más estricto para evitar el abuso.12 Indicadores que pueden servir para establecer un pago a cuenta hay varios,desde un pago por operar empresas en Guatemala hasta pagos en función de losservicios públicos que las empresas demanden. El reto consiste en encontrarindicadores que puedan estar relacionados, directa o indirectamente, con lasutilidades de las empresas. Los indicadores antes mencionados, por más méritos que

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empresas para invertir, a la vez que puede afectar a empresas cuyas ganancias sebasan en la rotación de su inventario, más que en el margen al vender los mismos.

Ambos sistemas tendrían la ventaja que ambos reducirían de forma importante la evasiónfiscal, por lo cual sería necesario reducir la actual tasa impositiva del ISR. En todo caso, esnecesario analizar la tasa de dichos impuestos, de manera que se logren los ingresossuficientes y no se erosione la competitividad de las empresas nacionales.

Ahora bien, si se logran avances en la capacidad de la SAT para hacer la fiscalizaciónnecesaria para que se cumpla adecuadamente con el ISR, existen algunos lineamientos quedeberían seguirse en el momento de diseñar dicho pago a cuenta.13 Por ejemplo, al hacer elcierre anual el tratamiento debería ser simétrico para el fisco y el contribuyente. Cuando elcontribuyente tiene un saldo a favor del fisco en el momento del cierre, la ley lo manda apagar directamente. Cuando ocurre lo contrario, que el fisco tenga un saldo delcontribuyente, la ley no es clara al respecto. En este caso la ley debería estipular quecuando esto ocurra el contribuyente pueda solicitar una devolución. Sin embargo, dados losproblemas que tiene la devolución de impuestos, sería mejor que la ley permitiera que estossaldos se compensaran con otros impuestos; es decir, poner en práctica una CuentaCorriente Tributaria.

Reformas al IVA.Una forma de lograr incrementar la recaudación fiscal y no reducir nuestra “competitividadfiscal” frente a otros países, es que, más que elevar la tasa de nuestros impuestos, seanrevisadas y eliminadas una serie de exenciones que permitirían incrementar la recaudación.Por ejemplo, en el caso del IVA, se recomienda el régimen general del pequeñocontribuyente dados los altos costos que tiene para quienes se adhieren a él. Además, serecomienda hacer una evaluación de costo-beneficio para determinar la conveniencia deeliminar las demás exenciones del IVA, incluso las constitucionales, y proceder de acuerdoa los resultados obtenidos. Cabe aclarar que lo anterior no significa que se apoye laeliminación de la devolución del IVA a los exportadores, como se mencionó anteriormente.

Cualquier perfeccionamiento del IVA debe ser para hacerlo más un IVA tipo consumo; esdecir, que el IVA no se convierta en un impuesto sobre la inversión. Dada la necesidad derecursos, siempre será una opción aumentar la tasa de este impuesto. La productividad delIVA demuestra que, por cada punto de aumento en la tasa, la recaudación crece, todo lodemás constante, en orden del 0.4% del PIB.

Por sobre todo, en el caso del IVA, y de toda la estructura fiscal, es pertinente que seavance rápidamente en una simplificación administrativa.

puedan tener en otros sentidos, no cumplen con estar relacionados con lasganancias de las empresas.13 Las consideraciones básicas indican la necesidad de establecer la base imponiblesobre la cual se hará el pago. Asimismo, es menester establecer las fechas en lascuales se harán los pagos (anuales, trimestrales, etc.) y dejar claramente establecidocómo se acredita el pago en el momento de hacer el cierre.

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Además, se recomienda que la SAT fiscalice aquellos sujetos que gozan de exenciones,para evitar que las exenciones se vuelvan un foco de evasión fiscal. Si bien ello requeriríarecursos elevados por parte de la SAT, bien podría fiscalizar de manera aleatoria unporcentaje cercano al 10% de los mismos.

La estabilidad fiscal como política de Estado

Principales problemas

La inestabilidad de reglas fiscales afecta la inversión.Como muestra la Gráfica 1, los déficits fiscales han sido un problema constante en casitodas las administraciones anteriores. Esto motiva cambios constantes en materia tributariadificultan la planificación a largo plazo e impiden la consolidación de procesos a nivelmeta, de allí que afectan de manera directa la competitividad. Hemos atravesado cuatroreformas fiscales desde la firma de los Acuerdos de Paz y será necesaria una nueva, de allíque ésta debe tener los elementos necesarios para que, asegurando los suficientes ingresospara el Estado, sin afectar la competitividad, tenga los elementos suficientes para serestable.

No existe coordinación interinstitucional para reformas fiscales.Las reformas fiscales se han visto truncadas 1) por la Corte de Constitucionalidad que a lolargo de los últimos dos años ha declarado inconstitucionales varios impuestos; 2) por elGobierno que ha buscado implementar reformas fiscales de forma arbitraria e improvisada.Para ello, basta con tomar un ejemplo: el problema fiscal y arancelaria surgido tras el fallode inconstitucionalidad parcial a la Ley de Actualización de Tarifas Impositivas, deImpuestos Específicos y de Ampliación de Base Imponible, Decreto 33-2001, lo cualgeneró un problema fiscal de magnitud importante, pues el Estado afrontó la posibilidad dedejar de percibir cerca del 10% de sus ingresos tributarios totales.

Para hacerle frente a este problema, el Gobierno buscó: 1) elevar las tasas de impuesto a lasbebidas alcohólicas, reformando los Decretos 7-2002, 8-2002 y 10-2002; 2) incrementararanceles a productos vegetales y derivados del petróleo, entre otros. Como puedepercibirse en la Tabla 3, esto fue imposible, de hecho, no sólo los aranceles para productosvegetales, sino también para los productos derivados del petróleo fue imposible incrementarsu arancel, dadas las resoluciones de la Corte de Constitucionalidad, que las declarabainconstitucionales.14

14 Por sólo mencionar algunas resoluciones de la Corte: expediente 10-2003suspendió provisionalmente el acuerdo gubernativo 898-2002, y el expediente 61-2003 suspendió provisionalmente los Acuerdos gubernativos 07-2003, 08-2003 y 0-2003.

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Tomando en cuenta la situación económica que afronta el país y la falta de cumplimientode algunos compromisos fundamentales del Pacto Fiscal, es difícil alcanzar un incrementoen la carga tributaria y/o una reducción importante en el gasto gubernamental. Esto,aunado al status del Presupuesto General de la Nación para el 2004, que actualmente es elvigente del 2003, dificulta la capacidad del próximo gobierno para poder implementar unareforma tributaria estable y congruente con la estabilidad macroeconómica y el crecimientoeconómico, si no se cuenta con un amplio apoyo de los distintos actores sociales, y el apoyoen el Congreso para lograr el endeudamiento suficiente para enfrentar la transición.

Tabla 3Cronología arancelaria a productos vegetales

a raíz del fallo de inconstitucionalidad parcial al Decreto 38-92Fecha Evento

18 de diciembre2002

La Corte de Constitucionalidad declaró inconstitucional el artículo 3 de la Ley deActualización de Tarifas Impositivas, de Impuestos Específicos y de Ampliación deBase Imponible, generan un problema tributario de gran magnitud.

22 de diciembre2002

Para hacer frente al “agujero” fiscal, el Ministerio de Economía, mediante el AcuerdoGubernativo No. 898-2002 modificó el Sistema Arancelario Centroamérica, deconformidad con el artículo 26 del Convenio sobre el régimen Arancelario y AduaneroCentroamericano, donde se establece que los Estados contratantes quedan facultadospara aplicar modificaciones arancelarias de manera unilateral ante circunstancias queamenacen derivar en emergencia nacional. Mediante dicho acuerdo se subió el arancel(de 5 a 40%) a 51 partidas arancelarias distinta, entre ellas: trigo duro, maíz amarillo,arroz descascarillado y varios productos derivados del petróleo.

Enero 2003

Durante este mes se dio un conflicto entre el Organismo Ejecutivo y la Corte deConstitucionalidad; éste último declarando inconstitucional los acuerdos gubernativos,en materia arancelaria, que acordaba el primero. Incluso, el Organismo ejecutivo llegóa publicar un nuevo acuerdo gubernativo con modificaciones al sistema ArancelarioCentroamericano (A.G. No. 9-2003, 16 de enero), antes que el fallo deinconstitucionalidad dado por la Corte fuera publicado en el Diario de Centroamérica(E. No.10-23, 17 de enero).

Fuente: CIEN, Cámara de la Libre Empresa (2004) y ASIES (2003)

Propuesta para que la estabilidad fiscal sea una política de Estado.La política fiscal debe dejar de ser oportunística, improvisada e incongruente con elcrecimiento económico. En este sentido, es necesario que se implementen las accionesmencionadas a continuación.

Establecer reglas fiscales estables.Los impuestos no deben sólo responder a los criterios tradicionales de eficiencia,simplicidad, neutralidad y equidad. Además, la estabilidad en las reglas tributarias esimperativa para generar certeza entre los inversionistas y productores, de allí que esnecesario un compromiso por parte de las autoridades estatales y de las municipalidadespara cumplir con el mismo y favorecer la inversión.

El nuevo Gobierno debe encarar la necesidad de una nueva reforma fiscal, y para ello senecesitará que la misma, tras asegurar suficientes ingresos para el Estado y no afectar lacompetitividad, tenga los elementos suficientes para ser estable. De allí que sea necesarioun diálogo entre los distintos actores sociales, parecido al generado por el Pacto Fiscal de

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1999, para que se implementen sus recomendaciones a dicha reforma, y no haya oposiciónen el momento de implementarla. Este esfuerzo no se puede quedar allí, también esnecesario que se un diálogo multipartidario para que pueda volverse realmente en unapolítica de Estado.

Gráfica 4Evolución del IEMA y del ISR (1990-2002)

(Porcentaje del PIB)

Fuente: Cálculos propios con información de la SAT

Coordinar interinstitucionalmente la política fiscal.Respetando la separación de poderes, es necesario que los distintos actores involucrados enla reforma fiscal (Ministerio de Finanzas, Congreso, Corte de Constitucionalidad, etc.) secoordinen para poder generar una política fiscal estable. Para ello, las distintasinstituciones de los tres Poderes del Estado deben establecer un diálogo que les permitarealizar reformas fiscales que puedan aplicarse y no sean declaradas inconstitucionales alpoco tiempo.

Lograr la estabilidad en la aplicación de aranceles.Para eliminar la discrecionalidad en la aplicación de aranceles, la solución es reducir ladispersión arancelaria, es decir, establecer un sistema arancelario uniforme, en donde laautoridad no tenga poder discrecional para beneficiar a unos empresarios por encima deotros. Para ello debe establecerse un calendario creíble de reducción gradual de losaranceles y de la reducción de su dispersión.

También el establecer penas para el comportamiento corrupto del personal de la SATencargado de la aplicación de aranceles ayudaría a que fuera más transparente el proceso.Además, eventualmente la solución debiera ser la desaparición de las aduanas, en especial

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las de tránsito entre Guatemala y los demás países centroamericanos. Así que es necesarioplantearse si el papel futuro de las aduanas será meramente de recopilación de estadísticas.

De igual manera, debe de asignarse la responsabilidad de establecer los aranceles alCongreso de la República y no al Ministerio de Economía, como actualmente se realiza.Con ello se reduciría la injerencia de grupos de presión en la determinación de la políticaarancelaria.

Limitar la discrecionalidad de las Municipalidades.Aproximadamente el 60% de las municipalidades recauda el Impuesto Único SobreInmuebles -IUSI-. Con excepción de unas pocas, la base para su cobro es el valor declaradopor los propietarios, el cual tiende a ser considerablemente bajo en relación con el valor realde mercado de las propiedades. Para corregir esta situación, y con miras a que esteimpuesto juegue un papel más importante en la recaudación, se recomienda convertirlo enun arbitrio territorial con un mecanismo de valuación que permita el común acuerdo entrela municipalidad y el contribuyente. En caso de no haber acuerdo, el avalúo fiscal debemantenerse en un esquema que reduzca la discrecionalidad del mismo (que equivale al 40%del valor de mercado de las propiedades).

Actualmente en el Congreso existe una propuesta de Código Tributario Municipal con elcual se busca fortalecer a las Municipalidades y pueda fortalecerse el proceso dedescentralización que el Estado guatemalteco necesita. Si bien la misma es necesaria paraapoyar un verdadero proceso de descentralización y eficientización de la labor pública,también es necesario que se discuta más ampliamente el Código Tributario Municipal y seestablezca un cronograma que permita establecer a nivel local el capital físico y humanonecesario para esta tarea. Además, es necesario que paralelo a ello se fortalezca el sistemade justicia, para evitar que el Código sólo sea empleada para beneficiar a los funcionariosmunicipales a costa de la población.

Para evitar el desincentivo a la inversión que se generaría al tasar las edificaciones y otrasmejoras, se sugiere gravar únicamente la superficie de las fincas o terrenos. Es decir,aplicar un impuesto sólo por metro cuadrado. De esta manera se evitaría castigar lasinversiones a capital.

Sin embargo, para lograr que el proceso de descentralización favorezca la competitividad esnecesario evitar que las Municipalidades no gocen de demasiada discrecionalidad para fijarimpuestos locales (tasas municipales), los cuales podrían afectar constántemente la certezade los impuestos que las empresas deben pagar.

Volver eficiente la administración de la SAT

Principales problemas.

El proceso de devolución del crédito fiscal del IVA es ineficiente.

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Las empresas que exportan por encima del 50% de su producción tienen derecho a ladevolución automática del IVA, sin embargo el cumplimiento de esta disposición ha estadosujeto a la voluntad y relación de los gobiernos con la importancia de mantener un modeloexportador. El Banco de Guatemala no restituye más que del 60% del IVA y el resto debeser reclamado al Ministerio de Finanzas Públicas tras un proceso engorroso y lento.Respecto a las empresas que exportan un porcentaje menor al 50%, no está claro cuándo ycómo se les devolverá el crédito fiscal.

Además, en los últimos dos años se ha dado un incremento en el proceso de devolución delcrédito fiscal, haciendo que el mismo sea un proceso mucho más complicado, engorroso yen el cual se solicitan requisitos que no se encuentra establecidos en la legislaciónrespectiva. Incluso, se llega a solicitar que el solicitante compruebe que sus proveedoreshayan cumplido con sus obligaciones tributarias respectivas, y presenten reiteradamentepatentes y documentos legales de las empresas, etc. Esto afecta de gran manera a lasempresas exportadoras, ya que emplean el crédito fiscal para financiar sus operaciones; asíque cuando el crédito fiscal no es devuelto rápidamente, las empresas deben recurrir alsistema financiero para obtener el capital de trabajo necesario para mantener susoperaciones, lo cual representa un mayor costo y una menor competitividad de la actividadexportadora.

Propuesta para volver eficiente la administración de la SAT

Devolución oportuna del IVA a exportadoresPara incrementar la eficiencia de la SAT en la devolución del crédito fiscal es necesarioestablecer una entidad que debe encargarse en su exclusividad de ello. Para lograrlo, laentidad debe contar con un sistema eficiente de información entre el sistema aduanero depóliza electrónica y el sistema de fiscalización automatizada de SAT, el equipo de cómputoy el capital humano necesario para realizar la devolución. A la vez, es necesario que seestablezca un proceso, de acuerdo a la ley y las necesidades de información de la SAT, pararealizar la devolución oportuna del IVA a los exportadores.

Establecer la Cuenta Corriente Tributaria.Desde 1991 el Código Tributario, en los artículos 43 y 99, establece la Cuenta CorrienteTributaria, sin embargo no se ha aplicado. De esta forma, pagos realizados en excesopueden ser acreditados a otros impuestos.

Para lograr el cumplimiento de esta disposición, el Código Tributario debiera incluir unasanción por el incumplimiento de esta disposición, regulando además la capacidad de losafectados para denunciar su incumplimiento ante un juez competente. Además, se deberáde reconocer el pago de intereses tributarios resarcitorios, como lo establece el artículo 99,durante el tiempo que no se establezca la Cuenta Corriente Tributaria.

Sin embargo, primero deberá avanzarse en la actualización de los registros de la SAT, enespecial el Registro Tributario Unificado -RTU-, base de datos de los contribuyentes, en elcual la SAT ha estado trabajando en los últimos años. Tras ello, deberá realizarse un censo

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fiscal, tras lo cual se tendrán los suficientes elementos para implementar la CuentaCorriente Tributaria.

Se recomienda que la Cuenta Tributaria empiece a funcionar con los contribuyentes másgrandes, quienes se podrían beneficiar en mayor medida de la introducción de la CuentaCorriente.

Establecer penas considerables cuando el funcionario público incumple con lalegislación fiscal.Al igual que lo que se propuso con la Cuenta Corriente Tributaria, existen muchos otroscasos en donde es necesario que los funcionarios públicos sean sancionados fuertementepor incumplir con la legislación fiscal. Esto ayudaría también a que se devuelva el IVA deforma expedita.

Establecer penas considerables para la evasión.Debe existir simetría en las penas, tanto para el contribuyente como para el funcionario queno cumple con sus funciones como para el contribuyente que no cumple con susobligaciones.

Establecer el silencio administrativo positivo en materia fiscal.Si pasado el período que establece la legislación para la resolución de los recursosinterpuestos, la autoridad gubernamental no responde, se deberá entender que la resoluciónes favorable a quien interpuso el recurso.

Incrementar la eficiencia en la recaudación de la SAT.La SAT tiene el compromiso, proveniente del Pacto Fiscal, de contratar una evaluaciónbianual del proceso de pago de los impuestos, de la percepción del proceso por parte de loscontribuyentes y la documentación de casos de abuso o acciones arbitrarias. En todo caso,lo importante es la respuesta que la SAT dé de las recomendaciones, las cuales deben depermitir que el cumplimiento de las obligaciones tributarias se haga de forma eficiente parael contribuyente y la SAT misma.

Profesionalizar al personal de la SAT.Es necesario cumplir con el compromiso del Pacto Fiscal para que el personal de la SAT seprofesionalice. De igual manera, es necesario que se emita y divulgue un Código de Éticapara los mismos y se modifique el reglamento interno de la SAT en relación a laadministración de su personal, introduciéndose evaluaciones de desempeño del personal yun programa de capacitación, entre otros.

Generar un ambiente de responsabilidad recíproca entre funcionarios públicos y losempresarios.Dentro del concepto de competitividad sistémica no es posible lograr desarrollo económicosi no se desarrollan relaciones de responsabilidad y confianza entre los distintos actoressociales. En el caso de la relación entre funcionarios públicos y los empresarios, el primerodebe partir del supuesto que el último cumple con sus obligaciones fiscales y mantener untrato cordial con él. También sería importante establecer un Código de Ética en donde se

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incluya una sección sobre este tema, y de cómo el funcionario debe actuar cuando existensospechas fundamentadas que el empresario ha faltado a sus obligaciones tributarias.

Esfuerzos como los orientados entre los usuarios del régimen 29-89 y la SAT, orientados aauditar conjuntamente la devolución del IVA debieran de fomentarse.

Evaluar las recientes reformas al Código TributarioRecientemente fue aprobada una iniciativa de ley para reformar el Código Tributaria,enviada en agosto del 2003 al Congreso. En palabras del Ministro de Finanzas Públicas, lasreformas buscan 1) facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus obligacionestributarias; 2) otorgarle herramientas a la SAT para ejercer de forma más efectiva susfunciones de administración, recaudación, fiscalización y control de los tributos.

Respecto al último punto, existe un problema, pues la reforma, en el artículo 30, faculta a laSAT para obtener información de las instituciones vigiladas y supervisadas por laSuperintendencia de Bancos. Además, la reforma al artículo 101 faculta a la SAT para quepueda publicar el nombre completo y el NIT de los contribuyentes cuyos adeudostributarios estén siendo reclamados por la vía judicial, así como las denuncias presentadasen el Ministerio Público o en otros órganos jurisdiccionales en contra de los presuntosresponsables de la comisión de delitos y faltas contra el régimen tributario y aduanero. Sinembargo, dichas reformas podrían entrar en conflicto con lo preceptuado por laConstitución Política, en lo relativo a la presunción de inocencia y a la inviolabilidad decorrespondencia, documentos y libros. Además, ante la carencia de un sistema adecuado desanciones y de un sistema judicial efectivo, los funcionarios de la SAT podrían enfrentarincentivos para aprovechar oportunísticamente las nuevas facultades adquiridas.

Estas reformas fueron suspendidas por la Corte de Constitucionalidad recientemente. Sibien se necesita reforzar la capacidad del Estado para recaudar impuestos, dichas medidasno debieran ir en contra de los preceptos constitucionales o permitir demasiadadiscrecionalidad a los funcionarios públicos, pues podría facilitar el surgimiento del“terrorismo fiscal”.

Volver neutro el sistema tributario

Principales problemas.

El sistema tributario es demasiado complicado que dificulta su pago para las PYMEs.Debido a que las PYMEs no suelen contar con personal especializado en la administraciónfinanciera, el pago de impuestos se vuelve demasiado complejo y costoso.

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Propuesta para volver neutro el sistema tributario.

Simplificar el sistema tributario.Como se mencionó anteriormente, la simplificación del sistema tributario es vital para lasfinanzas del gobierno. Además, dicha simplificación eliminaría el sesgo actual a favor delas empresas grandes, que pueden contratar personas especializadas en legislación laboral,por encima de las PYMEs. Es necesario que el Pacto Fiscal determine pocos impuestos defácil administración para el contribuyente y la SAT.

Eliminar las exenciones restantes del IVA.Es necesario que todas las actividades económicas orientadas al mercado doméstico esténsujetas al mismo conjunto de reglas impositivas. Para ello, es necesario que se eliminen lasexenciones del IVA que privilegian unas actividades por encima de otras.

Tabla 4Desafíos a Nivel Meta, Macro y Meso para lograr una

Política Fiscal CompetitivaNivel de

CompetitividadActores responsables Instrumentos de política

Meta y Macro

• Banco de Guatemala• Congreso• Consejo Nacional de la Promoción

del Comercio Exterior y lasInversiones

• Corte de Constitucionalidad• Comisión Técnica del Pacto Fiscal• Gabinete Económico• Junta Monetaria• Ministerio de Finanzas Públicas

• Decretos• Diálogo

interinstitucional• Campaña de

concienciación de laimportancia del PactoFiscal

Meso

• Banco de Guatemala• Congreso• Consejo Nacional de la Promoción

del Comercio Exterior y lasInversiones

• Corte de Constitucionalidad• Gabinete Económico• Ministerio de Finanzas Públicas• SAT

• Decretos• Reglamentos• Diálogo

interinstitucional

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