política financiera -...

Política FinancieraPropuestas de accionespara la competitividadde las exportaciones

Por coincidencia de conceptos, los documentos técnicos han sido elaborados conjuntamente con el CIEN

_____________________

Guatemala, septiembre 2004

ksett

Stamp

Primera ediciónGuatemala, 2004

© Se permite la reproducción total o parcial de esta obra, incluyendo el diseño tipográfico yde portada, por medio electrónico o mecánico, citando la fuente.

Política Financiera

3

Índice

Presentación .......................................................................................................................5

Introducción al Sistema Financiero .....................................................................................7

La reforma legal del sistema financiero. ..........................................................................7

La administración de riesgos.........................................................................................10

Propuesta para Establecer un Sistema Financiero Competitivo..........................................13

Coordinar la política macroeconómica ..........................................................................13

Fortalecer el sistema financiero.....................................................................................16

Promover la eficiencia del sistema financiero................................................................21

Facilitar el acceso a crédito ...........................................................................................28

Bibliografía ......................................................................................................................37

ksett

Stamp


4


5

Presentación

Guatemala no esta generando la riqueza necesaria para mejorar el nivel de vida de sushabitantes. El 56.2% de los guatemaltecos son pobres y el 16% ganan menos de US$ 1 aldía. Ello ha incidido en que al año 2004, Guatemala haya descendido al puesto número 121en el índice de desarrollo humano.1

¿Qué significa esto?

Que Guatemala esta teniendo dificultades para definir e implementar políticas congruentese integrales que permitan elevar el crecimiento económico. Que actualmente ocupe elpuesto 89 del Índice de Crecimiento Potencial de Mediano Plazo, sólo indica que aún haymucho camino por recorrer.2

¿Qué podemos hacer para cambiar esto?

Creando una política de desarrollo basada en el comercio exterior, siendo esto lo másconveniente para economías pequeñas como la nuestra.

¿Cómo podemos implementar una política de desarrollo basado en el comercio exterior deforma exitosa?

Potencializando la competitividad de todos los factores de la economía. Incentivando a lasempresas para competir en la superación de los estándares internacionales, en sus distintosámbitos de acción.

La competitividad debe originarse en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructuraproductiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entornoeconómico, social e institucional en que se manifiesta.

Es necesario buscar el desarrollo económico y social para Guatemala. El gobierno debeasumir el reto del crecimiento económico sostenible. AGEXPRONT quiere contribuir aldesarrollo económico y social del país en forma sustentable, por medio de lasexportaciones. Por lo anterior, ha elaborado las siguientes “Propuestas de acciones para lacompetitividad de las exportaciones”.

Estas propuestas se encuentran agrupadas en ocho folletos, en los que se establecen loslineamientos generales que debe adoptar la política pública:

1 PNUD (2004).2 WEO (2004).

ksett

Stamp


6

• Marco conceptual. Este documento describe las líneas generales dentro de lascuales se enmarca la propuesta de política pública de los documentos de la serie,describiendo por qué es que se eligió el comercio exterior y la competitividadsistémica como la política y el mecanismo para alcanzar el desarrollosocioeconómico del país.

• Política fiscal. Mediante dicho documento se plantea cómo es posible desarrollaruna política fiscal que genere los suficientes ingresos para que el Gobierno puedadesempeñar sus funciones, y a la vez mantenga la competitividad del país, nointerrumpiendo el proceso generador de riqueza de todos los guatemaltecos.

• Política laboral. Se explica la necesidad de crear instituciones laborales flexibles,de impulsar una política de ingresos, de fomentar un mercado de mano de obracalificada. Lo anterior con la finalidad de lograr una producción nacionalcompetitiva en la que empleados y empleadores se vean beneficiados.

• Política financiera. El sector financiero permite que los proyectos productivospuedan llevarse a cabo. En el documento se presentan recomendaciones de políticapública para lograr que el sector financiero responda a los retos que lacompetitividad sistémica plantea, haciendo un uso eficiente de los recursos escasosde nuestra economía.

• Política cambiaria: El tipo de cambio es una variable estratégica, no sólo un preciomás de la economía, ya que genera una señal importante para determinar laestructura económica del país. Este documento recomienda cómo debe ser lapolítica cambiaria para lograr una política de comercio exterior exitosa, y quepermita una transición efectiva y ordenada de la economía.

• Política de infraestructura y servicios: La existencia y adecuada condición de lainfraestructura es necesaria para crear las redes que interrelacionen la actividadproductiva dentro y fuera de Guatemala. En el documento se muestra un diagnósticode los subsectores que conforman la infraestructura de Guatemala y lasrecomendaciones que se deben llevar a cabo para mejorarla.

• Política nacional de transporte: Un componente imprescindible de la actividadproductiva es la distribución. La eficiencia en la distribución dependerá del lacompetitividad del transporte en que se realice. El documento hace un análisisintegral del sector y recomienda una serie de lineamientos a seguir para mejorar lacompetitividad de la distribución de los productos guatemaltecos, tomando encuenta una visión de largo plazo y coherente con la realidad.

• Política de desburocratización de procesos e impulso de la calidad: La acciónempresarial toma lugar dentro de un marco legal que establece trámites yprocedimientos. Estos delimitan la acción del sector privado, cuya eficiencia debeevaluarse en función del efecto que tiene sobre la productividad en comparación conel beneficio que buscan generar. El documento realiza un diagnóstico sobre losprincipales problemas que sufre el sector privado al momento de cumplir con losrequisitos que le son solicitados y se plantean soluciones a los mismos. En calidad,recomienda qué hacer para crear un clima de innovación y competitividad y a lavez, un control de calidad de los productos que se comercian.


7

Introducción al Sistema Financiero

La reforma legal del sistema financiero.

Desde 1989 inició el proceso de modernización del sistema financiero, sin embargo, al díade hoy el sistema financiero guatemalteco aún no ha logrado consolidarse. Basta conseñalar que al día de hoy no se han logrado resolver todos los problemas que detonaron lacrisis que, desde mediados de 1997, afecta al sistema financiero. No cabe duda que laresolución de estos problemas es prioritaria, ya que un sistema financiero eficiente debieragenerar una asignación eficiencia y eficaz de recursos que permita el desarrollo deproyectos productivos necesarios para generar el crecimiento económico que buscamos.

El proceso de reformas al sistema financiero inició en 1989 con la liberalización de lastasas de interés bancarias, quince años después todavía hay importantes rezagos en lalegislación financiera, que favoreció, en cierta medida, la crisis de estos últimos años. Porello, en el 2002 la legislación pertinente al sector financiero fue objeto de una reformasignificativa. Esta reforma implicó un cambio casi total a la Ley Orgánica del Banco deGuatemala (BANGUAT) y de la Ley Monetaria, además de la aprobación de una nuevaLey de Bancos y Grupos Financieros y otra de Supervisión Financiera. Las principalesaportaciones de estas leyes se pueden resumir en fortalecer la capacidad del BANGUATpara implementar una política monetaria sana, y promover prácticas financieras sanas ytransparentes entre los principales intermediarios.

Aunque el consenso entre expertos señala a esta reforma como un avance significativo en ladirección correcta, no necesariamente implica que los problemas del sector hayan quedadoresueltos con su aprobación. Si bien la información pública sobre el sector sigue siendodeficiente e incompleta, el bajo crecimiento económico, los desequilibriosmacroeconómicos y la incertidumbre de la política monetaria son suficientes razones parasuponer que el sistema como un todo está debilitado.

Es más, la misma reforma financiera implica importantes costos de ajuste para losintermediarios financieros; costos como una mayor diversificación de cartera y una mayorcapitalización, lo cual tomará tiempo y una mayor supervisión. Asimismo, parte de losbeneficios que busca la reforma se basan en la promoción de una mayor competencia entrelos distintos oferentes de servicios financieros, lo cual depende de reformas integrales entodo el Nivel Macro.

ksett

Stamp


8

Tabla 1Objetivos de la Reforma al Sistema Financiero en el 2002

Reforma Principales Aspectos del Proyecto

Ley Orgánica delBanco deGuatemala

• Claridad del objetivo fundamental (lograr estabilidad de precios): No sólofacilita la consecución del mismo sino que coadyuva a un correcto esquemade rendición de cuentas.

• Autonomía política: El período de duración en el puesto de las autoridadesdel banco central debe ser superior al de las del Poder Ejecutivo, y sudestitución debe ser estrictamente legal en naturaleza y claramenteestablecida, evitando cualquier interferencia política.

• Autonomía económica y financiera: Respeta la prohibición al banco centralde otorgar crédito al gobierno y establece las relaciones y funciones entre elbanco central y el gobierno, incluyendo especialmente el tratamiento depérdidas o ganancias del banco central y el mantenimiento del capital delbanco central por parte del gobierno.

• Transparencia: Los objetivos de política monetaria, su marco jurídico einstitucional, las decisiones de política monetaria, datos e informaciónrelacionada con la misma, deben darse a conocer al público en formacomprensible, accesible y oportuna.

• Rendición de Cuentas: Las autoridades del banco central deben presentarseperiódicamente ante la autoridad política correspondiente para reportar laconducción de la política monetaria y logros de la misma.

Ley de Bancos yGruposFinancieros

• Condiciones de entrada: Se desarrollan requisitos mínimos de entrada denuevas entidades al sistema bancario.

• Nuevas estrategias competitivas de la banca: Se incluyen normas para laconstitución, organización y funcionamiento de los grupos financieros.

• Supervisión consolidada: Se faculta al órgano supervisor para ejercer lasupervisión consolidada.

• Administración de riesgo: Se incluyen disposiciones para que la gestiónfinanciera de las instituciones bancarias esté basada en la administración deriesgos.

• Presentación y divulgación de información: Los bancos deberán divulgarinformación suficiente sobre sus actividades y su posición financiera.

• Mecanismos de reestructuración y de salida del mercado: Establecemecanismos ágiles de reestructuración y salida de instituciones insolventes.

• Protección del ahorro: Se incluye la figura del Fondo para la Protección delAhorro.

• Régimen sancionatorio: Se provee al órgano supervisor de mecanismos paraactuar de manera eficaz en la corrección de prácticas irregulares o ilegales.

• Entidades fuera de plaza: Se considera el tratamiento que se dará a lasentidades fuera de plaza (off shore).


9

Reforma Principales Aspectos del Proyecto

Ley deSupervisiónFinanciera

• Independencia Funcional: Se dota al órgano supervisor de independenciaque le otorgue facultades regulatorias y sancionatorias.

• Autonomía financiera: Se dota al órgano supervisor de los mecanismos paradarle autonomía financiera.

• Régimen ágil de impugnaciones: Se establece un régimen ágil deimpugnaciones a las resoluciones de la Superintendencia de Bancos.

• Fortalecer la normativa de supervisión: Se establece normativa quepermita la supervisión y adecuación de capital de forma consolidada.

Ley Monetaria

• Unidad monetaria: Se reitera que el Quetzal es la unidad monetaria.

• Banco de Guatemala: Se reitera que el Banco de Guatemala es la únicainstitución responsable de la emisión de moneda en el país.

• Libre convertibilidad: Se reconoce la libre convertibilidad externa de lamoneda.

• Eliminación: Se elimina todo lo que la ley actual contiene relacionadocon:

o la paridad oro de la moneda;o la prohibición de convertibilidad de la moneda;o el control estadístico;o el control de movimientos de capital.

Fuente: CIEN (2001).

Esta situación indica que la reforma financiera está lejos de concluir. Es más, el cambiolegal apenas indica el inicio de la reforma. En principio, ni siquiera los cambios legales hanterminado. Todavía falta aprobar una normativa referente a los intermediarios financierosno bancarios, fortalecer la normativa respecto a mercados bursátiles, la reforma al sistemaprevisional, mejorar la legislación de garantías mobiliarias e inmobiliarias, entre otrasmedidas.

Por otro lado, mucho de la reforma y el fortalecimiento del sector dependerá de los mismosintermediarios financieros que tienen que cumplir con los nuevos requerimientos decapitalización y diversificación de riesgos, y adaptar sus sistemas y controles internos a lanueva legislación. Esto también implica un mayor apoyo a la Superintendencia de Bancos,para cumplir con sus nuevas funciones, ya que por un lado, será necesario vigilar sucumplimiento, pero por otro, los costos de implementación y mantenimiento de estosnuevos requisitos pueden llegar a debilitar aún más a los intermediarios financieros.

ksett

Stamp


10

Imagen 1Reformas Centrales (Actuales) y las Reformas Pendientes

Fuente: Banguat

La administración de riesgos

En contra de lo que muchas veces se cree en el negocio financiero, más que eliminarriesgos, se trata de administrar riesgos. En general, los bancos trabajan con niveles deapalancamiento –endeudamiento- que, para cualquier otra industria, serían consideradosexcesivos. Por ejemplo, por cada diez quetzales de préstamos el banquero debe aportaruno; el resto lo obtiene de los depósitos que capta entre el público. En el caso extremo deque no recuperara el 10% de los créditos que otorga, el banquero perdería la totalidad de sucapital.

Por otro lado, este alto apalancamiento permite a los bancos ser muy rentables. Porejemplo, un rendimiento de 3% sobre activos se convierte en un 30% sobre capital. Sinembargo, en el caso de no recuperar un crédito, con este mismo margen sobre activos,tendría que lograr dar 33 créditos adicionales del mismo monto, para recuperar los ingresosperdidos por el crédito malo. Por lo tanto, es fundamental que los bancos cubranapropiadamente sus riesgos para minimizar las posibilidades de pérdidas y, más grave aun,de insolvencia.


11

Para minimizar el riesgo de iliquidez e insolvencia, existen en principio tres formas,necesarias las tres a la vez, para cubrir apropiadamente el riesgo de no recuperar un crédito:1) una apropiada supervisión financiera, que identifique y exija la apropiada cobertura deriesgos; 2) una sólida evaluación de los proyectos que se financian; y 3) el uso de garantíaspara cubrir los riesgos individuales. Haciendo un breve análisis de las tres para el caso deGuatemala, podemos concluir:

• Con la reforma legal del sistema financiero en el 2002, la supervisión financiera sefortaleció significativamente. Aumentó tanto la capacidad supervisora como lasancionatoria de la Superintendencia de Bancos. Asimismo, aumentaron losrequisitos de diversificación y cobertura de riesgos para los bancos.

• Si bien la evaluación de los proyectos que financia el sistema es una responsabilidaddel ente privado que otorga el crédito, con la nueva legislación se buscó formalizardicha actividad, mediante la obligación que se impone a los bancos de formalizarsus departamentos de análisis de riesgo y hacer un análisis más exhaustivo de laviabilidad de los proyectos. 3 Asimismo, se le da el mandato a la Superintendenciade Bancos para incorporar en su análisis de riesgo la evaluación de proyectos sobrelos préstamos otorgados por los banqueros.4 Tradicionalmente, tanto los bancoscomo la supervisión financiera han favorecido la cobertura con hipotecas, por lo queha habido un sesgo hacia este tipo de garantías. Es más, en muchas ocasiones nisiquiera se evaluaba la viabilidad del proyecto si se presentaba una hipoteca.

• Respecto al uso de garantías en Guatemala, cabe señalar que en la mayoría depaíses, el 80% de las transacciones de crédito son garantizados con algún tipo deactivo. Sin embargo, en Guatemala, para el 2002, solamente el 35% de la cartera decréditos estaba respaldada por algún tipo de garantía, y solamente el 4% esrespaldado en su totalidad por garantías prendarias5. La mayoría de los bancosrecurren a la garantía fiduciaria, debido a las múltiples deficiencias que se puedenidentificar en el proceso del uso de garantías reales.

3 Ley de bancos y Grupos Financieros, Decreto 4-2002, artículos 50 al 58.4 Ley de Supervisión Financiera, Decreto 18-2002, artículo 3, inciso i.5 FSAP. “The importance of improving the mechanisms for security interests in Guatemala”

ksett

Stamp


12


13

Propuesta para Establecer un SistemaFinanciero Competitivo

Para lograr un sistema financiero más competitivo, el presente documento diagnostica elsistema financiero y formula una serie de recomendaciones de política pública para lograrque el mismo sea competitivo, es decir, gire alrededor de los siguientes ejes:

• Sea eficiente en la canalización de recursos.• Sea regido por reglas claras y transparentes.• Sea robusto ante perturbaciones externas.• No genere perturbaciones por sí mismo.

Coordinar la política macroeconómica

Principales problemas.

Las autoridades monetarias no son independientes en sus decisiones.Ante la crisis del sistema financiero, las autoridades monetarias han debido asumir malasdecisiones. Ante las limitaciones jurídicas, la debilidad institucional y, en cierta medida,intereses políticos, se presionó por una salida subsidiada de los bancos en problemas, la cualno era la mejor solución. Respecto a los bancos Metropolitano, Empresarial y el Promotor, losmismos cubrieron el pago de sus depósitos mediante un aporte del Banguat; el Banco delEjército y el Banco de Nor-Oriente fueron rescatados mediante la fusión con el CréditoHipotecario Nacional.

Cuadro 1Alternativas para el Banco de Nor-Oriente

Las autoridades monetarias tuvieron varias alternativas para lidiar con el problema delBANORO, además de la realizada.

1) Que fuese capitalizado y reestructurado por sus mismos accionistas.2) Que fuese absorbido por otros bancos del sistema.3) Que se esperase a que le fuera imposible hacer efectivo el pago de sus obligaciones, con lo

cual la JM tendría que suspender de inmediato las operaciones del banco, e iniciar elproceso de exclusión de activos y pasivos , según lo establece la Ley de Bancos y GruposFinancieros

Fuente: Basado en ASIES (2003).

ksett

Stamp


14

Existe falta de coordinación entre la política monetaria y fiscalNo existe una política conjunta y coordinada entre el Ministerio de Finanzas Públicas y elBanco de Guatemala. Actualmente, el Ministerio de Finanzas Públicas toma decisiones degasto y liquidez de forma independiente, que luego el Banco de Guatemala debe aliviar,poniendo en peligro sus propias metas. Si bien en los últimos dos años se firmaron AcuerdosStand-by con el Fondo Monetario Internacional, la institucionalidad de la coordinación esdeficiente, de allí que si bien se cumplió el Acuerdo firmado en el 2002, y el del 2003 sólo secumplió en lo referente al déficit fiscal en términos contables, pero no macroeconómicos.

La política monetaria es poco predecible.Al hacer un análisis histórico, se puede llegar a concluir que parecen existir interesespolíticos para bajar la tasa de interés con excesos de liquidez. Sin embargo, esta medida esinsostenible y eventualmente se revierte, generando una mayor inflación y mayores tasas deinterés. Cuando esto sucede, perjudica las decisiones estratégicas y corporativas, ya que setoman con base en información irreal, generada por una política monetaria cambiante, pocopredecible. Aunque existen reglas para la implementación de la política monetaria, no sesiguen. En ese sentido, es difícil criticar o evaluar dichas reglas, porque no se cumplenconsistentemente. Además, se incentiva el consumo y no el ahorro, lo cual no favorece eldesarrollo del sistema financiero, ya que no es posible el desarrollo de proyectos de largoplazo ante un corto plazo tan volátil.

La inestabilidad de la política fiscal no favorece al sistema financiero.La inestabilidad en las reglas fiscales afectan de forma importante el desarrollo del mercadofinanciero local, ya que las expectativas de los inversionistas se ven distorsionadasconstantemente con respecto a la forma en que cada nuevo impuesto afectará lasoperaciones, el financiamiento de la empresa, así como respecto de la naturaleza de ladeuda. Ante tanta incertidumbre, se reduce la demanda por productos financierosnovedosos.

El IETAAP desincentiva la acumulación de capital.El IEMA al igual que el IETAAP, por sus características, aumenta la mora y atrasa laadquisición de nuevos activos por parte del sistema financiero, ya que su base imponibleson los activos mismos.

Por otro lado, aquellas empresas cuyo margen bruto sea superior al 5%, pero que aún asíafronte pérdidas, tendría que pagar este impuesto, incluso si hay pérdida. Esto afecta alsistema financiero, ya que muchas empresas podrían verse en dificultades para pagar losintereses, debido al pago del IETAAP.

Recomendaciones para coordinar la política macroeconómica.

Establecer la Junta Monetaria como vehículo de coordinación macroeconómica.Es necesario que se favorezcan el establecimiento de condiciones que permita que la JuntaMonetaria, de forma independiente y transparente, tome el liderazgo para coordinar la


15

política macroeconómica a favor de la estabilidad y el crecimiento económico, apoyadapor el CONAPEX.

Transparentar la función del Banguat, el Ministerio de Finanzas Públicas y laSuperintendencia de Bancos.Es necesario que tanto el Banguat, el Ministerio de Finanzas Públicas y la Superintendenciade Bancos transparenten sus acciones para que las mismas sean más predecibles. El uso deInternet podría facilitar esta función, pero, si bien las tres instituciones ya tienen páginasweb, el retraso en la disponibilidad de la información, la confiabilidad y el nivel de detallede la misma deja mucho que desear.

Establecer sanciones importantes para que las autoridades puedan enforzar lalegislación.La falta de sanciones a las autoridades, cuando las mismas no obedecen el mandato que lalegislación les impone, sólo favorece que dicha situación se perpetué. Por ejemplo, elincumplimiento de la legislación, como cuando el Crédito Hipotecario Nacional mantuvopréstamos superiores a los permitidos por la ley con el Banco de Nor-Oriente, debió sercontrolado por la Superintendencia de Bancos, SIB, mediante la imposición de sanciones alos actores involucrados. Sin embargo, al no hacerlo, las autoridades de la SIB debieron sersancionadas.

Promover la competencia, en especial la extranjera.Las experiencias internacionales muestran que los sistemas financieros que logran atraerproveedores de servicios financieros globales son más exitosos. La competencia no sóloobliga a los proveedores locales a ser más eficientes, sino también permite una mayordiversificación de riesgos, la adquisición de nuevo tecnología y el ingreso de más capitales.En ese sentido, es necesario que la legislación guatemalteca facilite la entrada de filiales deempresas de servicios financieros al país.

Realizar reformas fiscales para darle flexibilidad al sistema financiero.Ante el deterioro del sistema financiero, se ha hecho cada vez más necesario que el sistemafinanciero guatemalteco se consolide. La implementación de nuevos instrumentos, como elfideicomiso se ve limitado por aspectos fiscales. Si bien es necesaria una reforma legal queclarifique quienes son los responsables del pago de impuestos, en el corto plazo es posibleque la Superintendencia de Administración Tributaria pueda resolver el problema por víaadministrativa.

ksett

Stamp


16

Tabla 2Coordinar la política macroeconómica

Nivel deCompetitividad

Actores responsables Instrumentos de política

Macro

• Banco de Guatemala• Consejo Nacional de Promoción

de las Exportaciones y lasInversiones

• Corte de Constitucionalidad• Gabinete Económico• Junta Monetaria• Ministerio de Finanzas Públicas

• Decretos• Reglamentos• Diálogo

interinstitucional• Política institucional

más abierta a lafiscalización de lasociedad civil

Fortalecer el sistema financiero


Las crisis bancarias son más probables cuando, detrás un período de expectativasfavorables en el cual se otorgó mucho crédito, hay malas noticias (la crisis asiática, la caídade la bolsa en Rusia y el efecto Mitch, por ejemplo), que perjudican el sistema financiero.En dicho momento, una disminución de la producción, una disminución en el ingreso dedólares, un colapso del mercado bursátil o del precio de los bienes inmuebles, provoca unareducción en la rentabilidad de los deudores de los bancos, quienes podrían resultarincapaces de pagar sus deudas, poniendo en riesgo al sistema bancario.

Otra explicación para la expansión del crédito es el flujo de capital de corto plazo. Elaumento del consumo y la inversión durante estos episodios son financiados generalmentepor aumentos en crédito. Si la colocación de los mismos no se realiza cuidadosamente, secorre el peligro de que cuando los flujos de dinero se agoten, la posibilidad de los deudoresde retomar deudas adicionales para pagar las antiguas sea nula.

En los últimos años, la vulnerabilidad del sistema financiero guatemalteco puede explicarsea través de tres perspectivas:6

• Perspectiva Macroeconómica. Como se aprecia en la Gráfica 1, si bien aprincipios de 1999 se contaba con un crecimiento real interanual del crédito alsector privado superior al 20%, a junio del 2000, dicho crecimiento se contrajo en1%.El primer episodio fue producto de producto de una política expansiva, por partedel banco central, la cual consistió en no participar con operaciones de mercadoabierto e ir pagando los vencimientos de sus títulos, lo cual proveyó de liquidez atodo el sistema y redujo las tasas de interés. El crecimiento del créditoexperimentado en Guatemala durante los dos últimos años se centró principalmente

6 Para un análisis más profundo, consultar: CIEN (2001).


17

en actividades como la construcción y el consumo. El crédito a esta últimaactividad tuvo un crecimiento superior al 40% anual en 1997 y 1998.El segundo episodio fue producto de una política monetaria restrictiva, iniciada afinales de 1998, la cual se complicó por fenómenos naturales, un año electoral y lafalta de coordinación entre la política fiscal, la monetaria y la cambiaria.

Gráfica 1Crecimiento Real Interanual del Crédito al Sector Privado

-5%0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%

Ene-95

Jul-95

Ene-96

Jul-96

Ene-97

Jul-97

Ene-98

Jul-98

Ene-99

Jul-99

Ene-00

Jul-00

Ene-01

Jul-01

Ene-02

Jul-02

Ene-03

Jul-03

Fuente: Banco de Guatemala.

• Perspectiva Microeconómica. A partir de los problemas del sistema financierodurante 1998, se observó un importante deterioro en los activos de los bancos.Como se puede observar en la Gráfica 2, el deterioro de los activos, representadopor el incremento en los activos improductivos (cartera en mora, cartera vencida yactivos extraordinarios) como proporción de los activos totales del sistema bancario,se incrementaron considerablemente a principios de 1999, si bien un año despuéscambiaría hacia la baja dicha tendencia. Es de particular importancia notar cómo elreconocimiento de los activos extraordinarios de los tres bancos intervenidos:Metropolitano, Empresarial y Promotor durante los primeros meses del 2001produjo un incremento en los activos improductivos considerable, cambiando latendencia misma del resto del sistema financiero.Respecto al deterioro de la cartera crediticia en 1999, esta se puede asociar a lacontracción de la liquidez de 998 a 1999, a las altas tasas de interés, al deteriorogeneral de la economía, y al riesgo moral7 generado por la intervención de los tresbancos por parte de la Superintendencia de Bancos.

7 Circunstancia que incrementa la probabilidad de pérdida, ya que el análisis costo-beneficio del agente, tras dicha circunstancia –por ejemplo, la contratación de unseguro contra incendios- le permite tomar un mayor riesgo –como el fumar encama, pudiendo quedarse dormido, ya que tiene la seguridad de que el seguro leretribuirá-. El concepto suele denominarse moral hazard.

ksett

Stamp


18

• Perspectiva de Incentivos. Si bien este enfoque no se aplica para explicar cómo esque surgió la crisis inicialmente, sí puede explicar por qué la misma ha perdurado.El actual sistema financiero aun no se ha recuperado, y se ha buscado evitar que lacrisis llegue a más mediante el otorgamiento de préstamos a instituciones conproblemas de solvencia, o mediante su absorción por parte del Crédito HipotecarioNacional. El primer caso fue empleado con los Bancos Empresarial Metropolitano yPromotor; el segundo caso fue empleado, como ya se mencionó, con el Banco delEjército y el Banco del Nor-Oriente.En ambos casos se fomenta la irresponsabilidad de los empresarios dedicados alnegocio financiero, ya que no tienen que preocuparse por el pago de sus acreedores, yaque el Estado se hará cargo del mismo, a costa de los demás ciudadanos. Elmantenimiento de este tipo de medidas puede llegar a ser importante, pues como se veen la Gráfica 2 y 3, los tres bancos intervenidos por la SIB representan unempeoramiento en la solvencia del sistema financiero de más del 50%.

Gráfica 2Activos Improductivos como Proporción del Activo Total

2%

4%

6%

8%

10%

Ene

-98

Jul-9

8

Ene

-99

Jul-9

9

Ene

-00

Jul-0

0

Ene

-01

Jul-0

1

Ene

-02

Jul-0

2

Ene

-03

Jul-0

3

Sistema Financiero Datos Ajustados

Fuente: Superintendencia de Bancos* Datos ajustados: elimina el efecto de los tres bancos intervenidos Banco Promotor, Banco Metropolitano y BancoEmpresarial.

Cabe señalar que si bien en febrero de 1999 se consideraba que la crisis estaba focalizadaen bancos e instituciones financieras, cuya cartera estaba muy concentrada en créditos a dosagroexportadoras con problemas financieras, y que en todo caso el sistema financiero sóloestaba sufriendo un problema de liquidez, el problema fue mayor a lo esperado. En el 2001tres bancos fueron intervenidos por la Superintendencia de Bancos, SIB, el Promotor,Empresarial y el Metropolitano; en el 2002 y el 2003 el Crédito Hipotecario Nacional,banco estatal, se vio en la necesidad de absorber al Banco del Ejército y al Banco del Nor-Oriente. Además, al día de hoy, son otros tres los bancos que están esperando serrecapitalizados por sus accionistas por disposiciones de la SIB y de acuerdo al acuerdoStand-by firmado entre el Gobierno de Guatemala y el Fondo Monetario Internacional, paraevitar una crisis mayor.


19

Gráfica 3Solvencia del Sistema Financiero

Patrimonio / Activos Totales (2000-2003)

0%

5%

10%

15%

Ene

-00

Jul-

00

Ene

-01

Jul-

01

Ene

-02

Jul-

02

Ene

-03

Jul-

03

Sistema Financiero Datos ajustados

Fuente: CIEN en base a datos de la Superintendencia de Bancos* Datos ajustados: elimina el efecto de los tres bancos intervenidos Banco Promotor, Banco Metropolitano y BancoEmpresarial.

Recomendaciones para fortalecer la supervisión financiera.

Reducir el riesgo moral.Las acciones de las autoridades monetarias para evitar una posible crisis financiera serealizaron dentro de un marco legal imperfecto, en especial la política de adelantos, depréstamos de reestructuración y el rescate de bancos intervenidos. En general se intentóevitar una crisis mayor, pero se provocaron otros problemas; en especial ha aumentado elriesgo moral entre banqueros, ahorrantes y deudores. Es importante generar mecanismoseficientes de seguros bancarios y de intervención de entidades insolventes.

Un mecanismo que podría implementarse, lo cual implicaría modificar el FOPA, es unseguro bancario con prima diferencial, como actualmente se da en Colombia, y que encierta medida ha logrado un mayor fortalecimiento de su sistema financiero.8 Para ello,primero se aplica el instrumento de supervisión financiera conocido como CAMEL, quepermite clasificar los bancos, mediante un sistema ponderado de calificación, describiendoa los bancos de acuerdo a los siguientes rubros: 1) suficiencia de capital; 2) calidad deactivos; 3) gestión, 4) ingresos, 5) liquidez. Tras dicha clasificación, se decide aplicar unaprima mayor a aquellos bancos que presentan un menor rendimiento, con lo cual los bancossólidos dejarían de subsidiar a los bancos débiles.

8 http://www.fogafin.gov.co/pdf/presentacion_afic_112003.pdf

ksett

Stamp


20

Analizar los requisitos bancarios.Si bien es positivo que Guatemala se encuentre adoptando las recomendaciones de laConvención de Basilea, es necesario que previamente la Superintendencia de Bancosrealice un análisis económico (costo-beneficio) de la conveniencia o no de implementa másrequisitos. Por un lado debe evaluarse los beneficios que obtendrá el sistema financiero ensu conjunto por adoptar una reglamentación determinada (principalmente en el tema deriesgos y en su capacidad de formar alianzas con bancos alrededor del mundo), encontraposición con los costos en los cuales tendrán que incurrir los demandantes de créditoacceder al mismo.

Implementar mecanismos de mercado para evitar crisis financierasLos últimos dos bancos que cerraron lo hicieron con el apoyo del Crédito HipotecarioNacional. Por ser éste un banco estatal, su salida se financió con fondos públicos, sinpermitirse la implementación de mecanismos de mercado para su salida. Es importantecerrar esta puerta definitivamente e implementar debidamente los procedimientos legales.Finalmente, con el fin de evitar la tentación de seguir utilizando fondos públicos para elrescate de bancos privados, hay que avanzar en la privatización o cierre definitivo delCrédito Hipotecario Nacional.

Fortalecer el sistema de administración de justicia.Buscando un sistema financiero eficiente, en el tema de administración de justicia, ademásde darle continuidad al actual plan de modernización que ya ha sido emprendido por elOrganismo Judicial, es necesario:

• Mantener una estrecha relación entre el Ministerio Público y la Superintendencia deBancos que permita la persecución efectiva de los delitos financieros.

• Establecer métodos para hacer eficiente la labor del Ministerio Público, por un lado,midiendo la eficiencia de sus acciones, y por otro, castigando a sus miembros,cuando se cae en ineficiencias o corrupción.

• Establecer responsabilidades penales al incumplimiento de la legislación financierapor parte de los funcionarios públicos

• Facilitar el resarcimiento a las víctimas de los delitos financieros por parte de losmismos victimarios.

También en ese sentido, es necesaria una mayor coordinación con las distintas institucionesdel Organismo Judicial y la Corte de Constitucionalidad. Por ejemplo, recientemente elaccionista mayoritario del Banco Metropolitano y el Promotor, buscó evadir la justiciasolicitando que se declarase inconstitucional la Ley del Fondo para la Protección delAhorro, FOPA, la cual es señalada como el sustento legal para que la Junta Monetariainterviniese dichas instituciones bancarias.9 Sin embargo, las autoridades argumentan que 9 La Ley del FOPA fue aprobada por mayoría absoluta en el Congreso, cuando debió ser aprobada conmayoría calificada, ya que cambiaba las funciones del Banco de Guatemala. De declararse lainconstitucionalidad, no sólo se darían por perdidos (ya no sólo de facto, sino también de jure) los más deQ.1,700 millones que el Banco de Guatemala dio como préstamo a ambas instituciones cuando estuvieronintervenida; además, los accionistas recuperarían la propiedad sobre los bancos. Cabe señalar que también es


21

para la fecha de la intervención dicha ley ya había sido derogada por la Ley de Bancos yGrupos Financieros. De haber existido una mayor coordinación interinstitucional nodebería de haber surgido este problema.

Tabla 3Fortalecer el sistema financiero



Macro

• Banco de Guatemala• Consejo Nacional de Promoción


• Ministerio de Trabajo y PrevisiónSocial

• Organismo Judicial

• Decretos• Procesos judiciales

eficientes y apegados aderecho

Promover la eficiencia del sistema financiero


Las tasas de interés locales representan un alto costoLas altas tasas de interés locales representan una carga importante para la empresa, ya quedisminuyen el margen de ganancias de la empresa y obliga a los empresarios aautofinanciarse, incrementando el riesgo mismo de la empresa, reduciendo los proyectos quepodrían realizarse y, muchas veces, distorsionando la percepción de la rentabilidad de losproyectos debido a que no se aprovechan las economías de escala de un financiamiento mayor.Ante dicho incremento, el empresario esperará un mayor retorno por su inversión, lo que llevaa que menos inversiones sean realizadas, con lo cual se desmotiva la innovación,reorganización y reestructuración de las empresas guatemaltecas.

Si bien en los últimos años las tasas de interés locales han venido a la baja, aún se encuentranmuy por encima de las tasas de interés internacional, ya que éstas han descendido a un mayorritmo. De hecho, el diferencial de tasas de interés se encuentra muy alejado de los bajosniveles de 1998 (Gráfica 4). En ese entonces, el diferencial tan bajo se explicaba por unaexpansión de liquidez insostenible10 CIEN (f1999). Al día de hoy, a pesar que el diferencialde tasas de interés aún es elevado cuando se compara con niveles previos a 1998, se puedeargumentar que el sistema bancario ha hecho esfuerzos por volverse cada vez más eficiente(Gráfica 5).

necesaria una reforma a los procedimientos de la Corte de Constitucionalidad, ya que habiendo variosmiembros de la misma que tenían conflictos de interés, y sin embargo, la composición de los magistrados queresolverán la petición de inconstitucionalidad no cambió.10 Esto llevó al incremento en la expansión crediticia que previamente habíamoscomentado en el documento.

ksett

Stamp


22

Gráfica 4Diferencial de Tasas de Interés

-2%

0%

2%

4%

6%

8%E

ne-9

5

Jul-9

5

Ene

-96

Jul-9

6

Ene

-97

Jul-9

7

Ene

-98

Jul-9

8

Ene

-99

Jul-9

9

Ene

-00

Jul-0

0

Ene

-01

Jul-0

1

Ene

-02

Jul-0

2

Ene

-03

Jul-0

3

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Diferencial tasas de interés Devaluación

Fuente: Banco de Guatemala y Reserva Federal de St. Louis.El diferencial de tasas de interés se representa en el eje izquierdo.El diferencial de tasas de interés fue determinado así: tasa de interés pasiva promedio ponderado del sistema bancario guatemalteco – tasade interés de los bonos del tesoro norteamericano en el mercado secundario. Si bien no son las mejores variables para determinar eldiferencial de de tasas de interés, si permiten una buena aproximación del mismo.

Sin embargo, el análisis del diferencial de tasas de interés resulta ser engañosa, ya que no tomaen cuenta que la devaluación del quetzal también afecta el rendimiento: en este caso, unadevaluación del quetzal debería contrarrestar el diferencial de tasas de interés. Si previamentela devaluación era superior al diferencial de tasas de interés, observando detenidamente laGráfica 4, se ve que a partir de mediados del 2000 la devaluación no alcanza a contrarrestar eldiferencial de tasas de interés. Esto último podría ser producto de que el riesgo-país querepresenta invertir en Guatemala se ha incrementado en estos últimos años: una inversión seha vuelto cada vez más segura en países como Alemania y Estados Unidos que aquí. Ello esfácil de percibirlo en el tipo de inversiones que suelen realizarse en Guatemala, donde muypocas inversiones suelen realizarse en espera de recuperar la inversión a plazos mayores a losdiez años.

Las tasas de interés tienen una tasa tope.En junio del 2003, mediante una reforma al Código de Comercio estableció un máximo a latasa de interés que cobran los emisores de tarjetas de crédito, que se estableció en cinco puntosporcentuales por encima de la tasa de interés anual promedio ponderada de las operacionesactivas del sistema bancario nacional.


23

Gráfica 5Spread de las Tasas Promedio Ponderado del Sistema Bancario

Fuente: Banco de Guatemala.

La reforma fue impulsada bajo la percepción de un “cobro discrecional y desmedido deintereses y recargos por parte de las entidades emisoras de tarjetas de crédito”. Sin embargo,esta percepción es producto de compararlo, inadecuadamente, con el sistema bancario, ya que,entre otras características, es una forma de crédito abierto, revolvente, fiduciario y de caráctermasivo, lo cual implica un mayor riesgo que un crédito bancario normal.

Tabla 4Operaciones de la Bolsa de Valores Nacional, S.A.

En quetzales. Al 18 de diciembre 2003.Quetzales Proporción

Mercado Primario Títulos Privados 150,000.00 0%Títulos Públicos 1,000,000.00 0%

MercadoSecundario Títulos Privados - 0%

Títulos Públicos 10,105,902.96 2%Reportos Reportos 402,295,000.01 97%

Pactos - 0%

TOTAL 413,550,902.97 100%Fuente: www.bvnsa.com.gt

7.0%

9.0%

11.0%

13.0%

15.0%

17.0%Ene-95

Jul-95

Ene-96

Jul-96

Ene-97

Jul-97

Ene-98

Jul-98

Ene-99

Jul-99

Ene-00

Jul-00

Ene-01

Jul-01

Ene-02

Jul-02

Ene-03

Jul-03

Spread

ksett

Stamp


24

El mercado bursátil está débilmente desarrollado.Las dos bolsas de valores que existen en Guatemala no se han desarrollado de formaimportante, ya que la principal operación es la negociación de reportos. Por ejemplo,podemos ver en la tabla siguiente la descripción de las operaciones realizadas por la Bolsa deValores Nacional, S.A., donde se ve claramente dicha situación, siendo los reportos el 97% delvolumen negociado.

El principal problema que debe enfrentarse en la falta del marco legal necesario para que elsistema bursátil pueda desarrollarse en Guatemala. Si bien ya ha sido presentado unanteproyecto de Ley, la misma contiene varios problemas:

• En términos generales, se diferenciaba de las demás leyes de la reforma financiera enque, en lugar de favorecerse un proceso de autorregulación, se depende de mayorescontroles gubernamentales que le quitan flexibilidad al mismo sistema.

• Tenía deficiencias en la solicitud de información a las empresas públicas que seríanlistadas en la bolsa y en la protección al accionista minoritario.

• Además, no es conveniente contar con una ley para el sistema bursátil, si no se cuentacon legislación en el tema de quiebras.

El monopolio del IGSS en la cotización de pensiones afecta al mercado de capitales.En la medida que se mantenga el monopolio del IGSS en la cotización de pensiones, semantendrá el criterio político sobre el manejo de dichos fondos, y no un manejo eficiente yeficaz de los mismos. En pocas palabras, mantener dicho monopolio va en contra de losintereses de la población guatemalteca, ya que eventualmente el sistema será incapaz de pagarpensión alguna.

Por otra parte, la evidencia en Guatemala y en todos los países donde el sistema “pay asyou go” funciona es que la relación entre las cotizaciones de los trabajadores y laspensiones pagadas se deteriora con el tiempo por razones demográficas, descapitalizando elfondo común y ocasionando serios problemas financieros. En la medida que la poblaciónafiliada al programa IVS del IGSS envejezca y se reduzca la tasa de fecundidad, la cantidadde trabajadores activos respecto de los pasivos11 se reducirá, por lo que la carga financierade mantener el sistema aumentará también. En diciembre de 1998 la relaciónactivos/pasivos era de 9.9. A finales del 2001 esta relación era cercana a 8.5 y su tendenciaes decreciente. Así que eventualmente el IGSS se puede convertir en un problemamacroeconómico que puede afectar de forma importante las finanzas del Estado.

11 Para el cálculo de la relación Activos/Pasivos se toman en cuenta los pensionadospor vejez, invalidez y las viudas (esposas y compañeras), pero se omiten los hijos,pues se considera que generalmente hay también una pensión por viudez y se tratade evitar duplicaciones en el sujeto pasivo generador de la pensión. En todo caso,el problema financiero del IGSS podría ser más grave de lo que aquí se muestra.


25

Gráfica 6Programa IVS del IGSS (1985-2001)

Relación Activos/Pasivos

Fuente: Informes Anuales de Labores del IGSS y otros documentos del instituto.

La legislación sobre lavado de dinero se ha convertido en un obstáculo importante.La legislación establece muchas exigencias y formularios, lo cual es engorroso para losclientes y proveedores de servicios financieros. Es tanta la información que se vuelveinmanejable. De hecho, una misma persona debe llenar nuevamente todos los formularios,cada vez que inicia operaciones con un nuevo intermediario; incluso, cuando se iniciandistintos servicios con el mismo intermediario, tienen que volverse a cumplir todos losrequisitos.

Pasamos de un sistema inexistente a otro de persecución exagerada, cuando las estadísticasdemuestran que menos del 1% de los clientes realizan transacciones ilegales. Hay un costomuy alto en la verificación de los documentos y las autoridades tampoco han aterrizado encuanto a qué se aplica y qué no.

Política selectiva de concesión de créditosAnte el problema que tienen los bancos de conseguir deudores que conjuguen proyectosproductivos rentables junto con buenas garantías, existe la percepción dentro de losdemandantes de fondos prestables que existe una política selectiva de concesión de créditos,donde “para pedir dinero prestado, es necesario demostrar que no se necesita”.

0

5

10

15

20

25

301985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Activos/Pasivos

ksett

Stamp


26

El actual sistema de compensación de cheques es ineficiente.El sistema de pagos es arcaico; actualmente sólo permite la compensación de pagos pormedio de cheques de caja. Además, no existen los sistemas de débito electrónico ni laplataforma, por lo que no se puede transferir y liquidar de manera eficiente. Se puedellegar a decir que liquidar cheques, hacer transferencias de alto valor y entregar documentoscontra pago son operaciones inseguras, debido a que se hacen sin certeza jurídica.

Empleo deficiente de las líneas de crédito por parte de los bancos locales.Se tiene la impresión que instituciones como el Banco Centroamericano de IntegraciónEconómica dan líneas de crédito a bancos locales para favorecer el desarrollo de proyectosproductivos de largo plazo, otorgando préstamos a bajas tasas de interés. Sin embargo, ante lapresentación de buenos proyectos, los bancos locales, involucrados en el proceso de concesiónde créditos del BCIE, muchas veces se rehúsan a emplear dichas líneas de crédito buscandoemplear dar ellos mismos el crédito con sus propios recursos, dándolos a una mayor tasa deinterés.

Recomendaciones para promover la eficiencia del sistema financiero.

Eliminar la tasa tope sobre las tasas de interés.Debe derogarse el Decreto 33-2003 que impone una tasa tope a las tasas de interés.

Facilitar el desarrollo del mercado financiero.El mercado financiero debe desarrollarse alrededor de dos ejes:

• El mercado hipotecario (que será comentado más adelante).• El mercado bursátil.

Cuadro 2La Velocidad en la Apertura del Mercado de Valores

Hay que tener cuidado con la velocidad de apertura de las Bolsas de Valores a inversionistasextranjeros. Mientras la Bolsa esté poco desarrollada, es decir, mientras sean pocos los valores entransacción, el flujo de capital extranjero ayudará a mejorar rápidamente las cotizaciones. Pero setrata en buena parte de capital especulativo, como lo han revelado las experiencias en los últimosaños. Su retiro súbito puede provocar fácilmente un crack bursátil que perjudicaría el buen nombrede esa institución y evitaría emitir acciones a empresas que todavía no cotizan. De ahí la necesidadde dar la preferencia a modalidades especiales de inversión para inversionistas extranjeros, porejemplo, fondos de acciones que sean manejados por sucursales exteriores de bancos nacionales.Fuente: Basado en Esser (1997).


27

Para facilitar el desarrollo del mercado bursátil será necesario:

• No aprobar el anteproyecto de ley del mercado de valores que actualmente seencuentra en el Congreso de la República.

• Establecer legislación en el tema de: quiebras, intermediarios financieros nobancarios, solicitud de información para las empresas que cotizan públicamente enla bolsa y protección al accionista minoritario. Dicha legislación debiera de buscaruna mayor autorregulación.

• Abrir el mercado bursátil al mercado internacional, de forma gradual (ver Cuadro2), pero de forma firme, con un cronograma creíble.

Desmonopolizar el IGSS y establecer un sistema de capitalización individual.Es necesario que los guatemaltecos puedan relacionar los beneficios recibidos del continuoaporte a su fondo de pensión, para ello el sistema debe basarse en un esquema decontribución definida. Los cotizantes tendrán una cuenta individual, con lo cual tienen elderecho de propiedad sobre los aportes que hagan y sobre la renta que de ellos devenguen.El financiamiento del sistema será de capitalización individual, con el fin de maximizar larentabilidad del ahorro de los trabajadores destinado a pensiones futuras. La administraciónde los fondos será realizada por entidades privadas especializadas y serán manejados deacuerdo con un esquema competitivo, de manera que los incentivos de los administradoresestén en línea con los de los cotizantes (CIEN 2003).

Será necesario un análisis financiero-actuarial para el programa de Invalidez, Vejez ySobrevivencia del IGSS para conocer su situación actual. Además, se deberá cambiar la LeyOrgánica del IGSS para separar la administración de salud, de la de previsión social. Tras ello,será necesaria la constitución de una instancia entre el IGSS y el Ministerio de FinanzasPúblicas para facilitar la transición hacia el nuevo sistema.

La desmonopolización del IGSS permitirá alcanzar dos objetivos primordiales:

• Una pensión que permita mantener un estilo de vida digno.• Desarrollar el mercado de capitales que favorezca el desarrollo del sector productivo.

En la medida que los recursos de las pensiones sean administradas por el sector privado yhaya un ente rector que evite asignaciones extremadamente riesgosas de los recursos, losrecursos disponibles podrán emplearse para desarrollar proyectos productivos de largoplazo. Para ello será necesario fortalecer el sistema financiero, los instrumentos que seemplean, su supervisión, y las reformas numeradas en el literal anterior.

Con el sistema de capitalización individual se beneficiará la capacidad crediticia de lostrabajadores, quienes lograrán obtener préstamos en base a su fondo de pensión, a la vezque se logrará fortalecer una cultura de ahorro, en concordancia con las recomendacionesdel documento de Política Cambiaria de esta serie de documentos.

ksett

Stamp


28

De igual manera, también se necesitará que el régimen de Clases Pasivas Civiles del Estadoavance en esta misma dirección.

Mejorar el sistema de compensación de cheques.Actualmente existen dos proyectos en marcha para mejorar el sistema de compensación,uno perteneciente al sector privado y el otro al Banco de Guatemala. Aplicando el rol desubsidiariedad que la Constitución de la República da al Estado de Guatemala, se debeestudiar la conveniencia o no de que el Banguat delegue el funcionamiento de la cámara decompensación en manos privadas y realice la transferencia tecnológica de su proyecto alsector privado, para que de esta manera no se desperdicien recursos. Dicha transferenciadebe realizarse a través de un contrato con cláusulas detallando la eficiencia esperada delsistema. A su vez, la Superintendencia de Bancos deberá regular y sancionar por el usoindebido de sistema de compensación.

Reformar la asignación de créditos del BCIE.El Gobierno debe procurar que instituciones como el BCIE, del cual es socio fundanteempleen de forma eficiente las líneas de crédito con las que cuentan para atender al sectorprivado. Es necesario que el BCIE establezca procedimientos para generar la confianza deque se está dando un seguimiento constante en el proceso de crédito intermediado.

Tabla 5Promover la eficiencia del sistema financiero



Macro

• Banco de Guatemala• Congreso• Consejo Nacional de Promoción


• Organismo Judicial• Ministerio Público• BCIE



• Reglamentos

Facilitar el acceso a crédito


La falta de un mercado hipotecario desarrollado afecta a los maquiladores.Como ya se mencionó, en la mayoría de países, el 80% de las transacciones de crédito songarantizados con algún tipo de activo. Sin embargo, en Guatemala, para el 2002, solamenteel 35% de la cartera de créditos estaba respaldada por algún tipo de garantía, y solamente el4% es respaldado en su totalidad por garantías prendarias12. Debido a las deficiencias quese pueden identificar en el proceso del uso de garantías reales, la mayoría de los bancosrecurren a la garantía fiduciaria. 12 FSAP. “The importance of improving the mechanisms for security interests in Guatemala”


29

Si bien esto complica la obtención de créditos por parte de todos los sectores productivos,en el caso de los maquiladores es más importante aún, ya que éste necesita de una fianzapara poder realizar el proceso de importación de materia prima. Cuando un maquilador nocuenta con garantías inmuebles para la fianza, teóricamente sólo cuenta con dos opciones 1)pedir una fianza con una garantía móvil, que actualmente es virtualmente imposible; 2)abocarse a un almacén general de depósito, lo cual es demasiado caro.

A nivel general, estos son los principales obstáculos para emplear garantías sobre bienesinmuebles en Guatemala:

• Se cuenta con un Registro General de la Propiedad centralizado lo cual dificulta sufunción. Además, A principios del 2003 la administración del Registro General dela Propiedad colapsó por el mal uso de información realizada dentro del mismo, locual dificulta hacer un análisis más profundo, pues se encuentra en proceso dereestructuración. Además, se carece de un catastro confiable que de razón de lapropiedad inmueble del país. También se carece del marco legal adecuado para lasolución de conflictos relacionados con la tierra.

• Los procedimientos de titulación supletoria, Decreto 49-79 y sus reformas, sondeficientes, ya que sus normas son difíciles de aplicar.

• Según CIEN (2003), la urgencia para cumplir los acuerdos de paz y afrontar laproblemática agraria ha llevado a que se creen instituciones antes de definir bien elmarco legal que debe regir su actuación, por ejemplo, CONTIERRA.

• El proceso de administración de justicia se vuelve más lento porque se sueleemplear el recurso de amparo como una tercera instancia del proceso. Además, lasapelaciones son conocidas únicamente por la Corte de Constitucionalidad, lo cualdemora que se dicte sentencia en cada caso.

• Si bien el mercado hipotecario depende de la garantía, la legislación no contemplael saldo fiduciario insoluto,13 lo cual dificulta la capacidad de la garantía para cubrirel préstamo. Asimismo, tampoco hay certeza ni agilidad a la hora de demandar laejecución de una hipoteca, lo cual limita la actividad hipotecaria y eleva los costos.Si hubiera alguna certeza, se podría otorgar un préstamo hasta por 90% del valor dela garantía. Además, esta situación no permite que haya un mercado secundario degarantías.

En el caso de las garantías sobre bienes mobiliarios, los principales problemas son14:

13 Código Civil, artículo 823: (No hay saldo insoluto). La hipoteca afectaúnicamente a los bienes sobre los que se impone, sin que el deudor quede obligadopersonalmente ni aun por pacto expreso.14 Varios de los puntos mencionados se encuentran en: Nuria de la Peña, Heywood W. Fleisig.(1998). “Guatemala: How Problems in the Framework for Secured Transactions Limit Accessto Credit”. Center for the Economic Analysis of Law. Noviembre.

ksett

Stamp


30

• La falta de un registro de bienes muebles puede llevar a una doble pignoración deun mismo activo y a la imposibilidad de ejecutarlo. Las transacciones que sí seregistran no se registra por nombre del deudor.

• Nulidad de cualquier pacto que autorice al acreedor para apropiarse la prenda o paradisponer de ella por sí mismo en caso de falta de pago.

• En la prenda agrícola, ganadera e industrial, aunque puede pactarse el saldoinsoluto, el pago del mismo se encuentra limitado por el artículo 906 del CódigoCivil.

• Falta de regulación en cuanto a la prenda constituida sobre inventarios flotantes,propiedad intangible (carteras de créditos, créditos, títulos de crédito, dinero) y lasgarantías constituidas sobre bienes muebles adheridos a la propiedad inmueble.

• Obligación de inscribir en el Registro de la Propiedad (eminentemente deinmuebles) la prenda agraria en los casos señalados en la ley (Artículo 912 delCódigo Civil). Para poder ejecutarla debe realizarse esta inscripción, de tal formaque si no se cuenta con un título inscrito en el Registro de la Propiedad, o si eldueño del terreno es distinto de la persona que lo trabaja, se limita la utilización deeste tipo de garantías.

Todo lo anterior lleva a los bancos a depender de los préstamos fiduciarios, para lo cualnecesitan establecer cada vez más requisitos para asegurarse de que el acreedor se encontraráen posibilidad de pagar. Además, los intentos por adoptar las normas de la Convención deBasilea, por parte de la Superintendencia de Bancos, han hecho que los bancos se vean en lanecesidad de establecer un mayor número de requisitos, lo cual dificulta aún más el acceso alcrédito.

Problemas afrontados por las PYMEsDe acuerdo a Esser (1997), existen cinco problemas que deben afrontar las empresasexportadoras PYME guatemaltecas para poder financiar sus actividades:

1. Existe una política selectiva de concesión de créditos por parte de los bancoscomerciales privados y estatales que dan preferencia a empresas grandes privadas,de manera que las demás se quedan sin posibilidades financieras de mediano y largoplazo.

2. Al momento de solicitar el crédito existen requerimientos excesivos como sustitutode solicitar seguridades.

3. El sistema se encuentra débilmente desarrollado en el que la emisión de accionesqueda al alcance de sólo unas pocas firmas.

4. Los bancos comerciales fijan las tasas de interés para el activo circulante.5. No existen instituciones especializadas para el financiamiento de exportaciones.

Esto lleva a las empresas exportadoras, desde las micro hasta las medianas, a autofinanciarse,debiendo recurrir a los ahorros propios o familiares, con lo cual se pueden reducir losproyectos que podrían realizarse y, muchas veces, distorsionando la percepción de larentabilidad de los proyectos debido a que no se aprovechan las economías de escala de unfinanciamiento mayor.


31

Recomendaciones para facilitar el acceso a crédito

Fortalecer el mercado hipotecario.Para favorecer el desarrollo de un mercado hipotecario es necesario:

• Promover una reforma al artículo 823 del Código Civil para eliminar la prohibiciónde que no haya saldo insoluto.

• Proveer de los recursos necesarios al Registro General de la Propiedad para quepueda invertirlos en equipos de cómputo y en el fortalecimiento de los sistemas deseguridad del sistema para proveer información confiable.

• Avanzar en las reformas legales necesarias para mantener un catastro moderno ydescentralizado, además del avance que se necesita en la identificación física de laspropiedades inmuebles. Estas reformas pueden ser coordinadas por medio de laComisión Nacional de Reforma Registral que, aunque se encuentra legalmenteactiva, no ha funcionado durante los últimos años.

• Respecto a la creación de garantías mobiliarias, es necesario avanzar hacia lacreación de la figura de “derechos de garantía”, lo cual requiere más que simplescambios a artículos del Código Civil. Hay que tomar el ejemplo de doctrinaslegales más modernas que se basan en que la prioridad debe ser el crédito mismo yno tanto la propiedad o las características de la garantía. En los países que se haimplementado, esto ha permitido el uso de una mayor diversidad de activos pararespaldar operaciones crediticias.

• Específicamente en el perfeccionamiento de las garantías móviles, es importantecambiar el procedimiento basado en el activo a otro basado en los deudores.Asimismo, el simple anuncio debería ser suficiente para su registro. Estoscomentarios van muy ligados al cambio doctrinal mencionado anteriormente, quefacilitaría la creación de garantías.

• La Superintendencia de Bancos debe favorecer las prácticas bancarias enfocadas enel análisis de riesgo y no tanto en las garantías.

• Crear una fiscalía (Ministerio Público) y un tribunal especial (tribunales de justicia)que se encarguen de la ejecución de hipotecas.

• Debido a que la ejecución extrajudicial de garantías puede ser declaradainconstitucional, es necesario que el Organismo Judicial agilice los procesos. Paraello, podría, por ejemplo, crear juzgados especializados en juicios ejecutivos ymercantiles, que liberen al juez de otras competencias, y una cuota judicial que,además de ayudar a financiar los juzgados, desincentive alargar los procesosinnecesariamente.

• Modificar los requisitos actuales para la interposición de recursos de amparo. Enese sentido, podría implementarse la propuesta elaborada por la Corte Suprema deJusticia y el Programa de Modernización del Sector Justicia.

• Impulsarse una jurisprudencia obligatoria bien marcada y definida (Corte Supremade Justicia) y dársele certeza jurídica al contrato hipotecario (que pueda serejecutada la garantía de manera más rápida).

ksett

Stamp


32

• Impulsar una jurisdicción específica y eficiente para los casos que involucranderechos de propiedad y derechos reales.

Facilitar el uso de nuevas formas de financiamiento15

Existen varias formas de financiamiento que no necesariamente involucran préstamoshipotecarios o fiduciarios. En todos ellos, es necesario que se fortalezcan legalmente y queademás se clarifique la obligación fiscal que involucran. Entre las distintas formas definanciamiento, se pueden mencionar:

• Leasing. El Banco Mundial en su manual de “Intermediarios Financieros NoBancarios”, señala al “leasing” como “la única fuente de financiación posible” en lospaíses emergentes. Para favorecer un uso más intensivo del mismo, es necesaria laimplementación de la legislación de intermediarios no-bancarios

• Fideicomisos. En teoría debería tener un procedimiento más ágil de ejecución. Enespecial porque no necesariamente requiere de un proceso judicial. El mismo ya seutiliza, pero en una proporción muy pequeña. Para incrementar su uso, es necesario:

o Razones fiscales: es necesario aclarar la diferencia entre posesión yusufructo de un activo encargado a un fideicomiso, para que laSuperintendencia de Administración Tributaria, SAT, tengo claro quién esel responsable de pago de impuestos como el IUSI y quién es elbeneficiario de la depreciación de dichos bienes.

o Supervisión financiera: hasta ahora la mayoría de veces en que se hautilizado la figura del fideicomiso para crear una garantía ha sido cuando eldeudor ya ha mostrado algún problema financiero para cumplirdebidamente sus obligaciones, lo cual es ventajoso porque se traslada lapropiedad del activo al fideicomiso. Sin embargo, es necesario cambiar laactitud de la Superintendencia de Bancos, que al ver que se ha creado unfideicomiso, inmediatamente exige una cobertura con capital del 100%,elevando los costos de la cartera, cuando no existe una razón a priori parasuponer que todo fideicomiso es un crédito riesgoso y que deba serrespaldado con capital al 100%.

o Conflicto de intereses: es necesario cambiar la regulación guatemalteca queexige que sólo pueden ser fiduciarios “los bancos establecidos en el país”16

y otras instituciones financieras, “después de haber sido autorizadasespecialmente para ello por la Junta Monetaria”17. De tal forma, se puedeevitar que al momento de exigir la ejecución de una garantía, el demandadopuede ampararse alegando que había conflicto de intereses por ser elfideicomisario una institución financiera (del mismo grupo financiero en lamayoría de los casos).

15 Fuente: Basado en Esser (1997).16 Código de Comercio, Decreto No. 2-70, artículo 768.17 IBID.


33

• Factoring. El factoring es la venta con descuento de activos por cobrar. El principalproblema de esta forma de financiamiento es judicial: como existe un proceso judiciallento y, a veces, viciado, el factoring se vuelve costoso, pues de facto debe asumirseuna prima alta por incapacidad para cobrar dicho activo. En este caso, es necesariogenerar procesos más rápidos y penalizaciones mayores.

• Financiamiento de capital de riesgo. En los países industrializados el financiamientode capital de riesgo ha probado su eficacia en el caso de la creación de empresasorientadas a la tecnología. Las instituciones prestamistas apuestan a que los beneficiosque aporta una nueva empresa exitosa compensen las pérdidas ocasionadas por variosfracasos. El fondo de capital de riesgo, sin embargo, sólo tiene perspectivas de éxitocuando está en manos competentes, es decir, cuando sus gestores saben distinguir losconceptos empresariales más promisorios de los menos promisorios. En este caso, ycomo ya había sido mencionado antes, es necesario que exista legislación sobreintermediarios no bancarios, quiebras y el mercado de valores, para darle agilidad a estetipo de financiamiento.

• Fondos de pensiones. Con la desmonopolización que se propone del IGSS, seránecesario establecer la legislación necesaria para poder emplear como garantía lasmismas pensiones que uno posee. También es necesaria la aprobación de una Ley defondos de pensiones.

• Empréstitos exteriores. Para lograr mejores condiciones crediticias, en especial, en loreferente al tema de la garantía, es necesario que tanto a nivel legal como a niveljudicial, se establezcan procesos acelerados ante el incumplimiento con acreedores delexterior.

Implementar un seguro de crédito a la exportación18

Un seguro de crédito a la exportación le permite al exportador asegurarse contra los riegosrelacionados con las exportaciones. Con la ayuda de este seguro, el exportador puede evitarque siniestro potenciales coloquen a su empresa en una posición financiera crítica. Cubreriesgos políticos (guerras, medidas oficiales en el extranjero que impidan el pago, falta dedivisas en el país comprador) y riegos comerciales (insolvencia del cliente, mora en elpago). El rol del Estado en esta área resultaría en asegurar especialmente los riesgospolíticos que muchas veces no pueden asegurarse a través del mercado debido a suimponderabilidad, elevado costo y dificultad para diversificar el mismo.

A su vez, un seguro de crédito a la exportación permite una mayor libertad con respecto alas condiciones de financiamiento que el exportador puede ofrecer a sus clientesextranjeros. En el momento de elegirlos no se ve obligado a cubrir únicamente sus riesgos,lo que puede implicar condiciones de pago desfavorables para sus clientes. Más bien,puede trabajar con los nuevos instrumentos de financiamiento que aumentan lacompetitividad de su oferta.

18 Fuente: Basado en Esser (1997).

ksett

Stamp


34

En el caso de la creación de un seguro de crédito a la exportación se debe tener en cuentaque el seguro debe cubrir tanto los riesgos políticos como los comerciales. Además delriesgo de exportación en sí, que abarca el período inmediatamente anterior al embarque y lafase entre la fecha de embarque y el pago por parte del cliente, las compañías de segurossuelen ofrecer una póliza adicional para cubrir el riego de fabricación. Ésta cubre losriesgos específicos de la producción de artículos especiales por encargo, cuya venta seríaimposible si el cliente se retirara del negocio. Este seguro suele abarcar bienes de un altovalor agregado.

La organización de un seguro de crédito a la exportación se debería realizar siguiendo elejemplo de países exitosos en esta materia, en dos niveles: 1) en la mayoría de los casos, lagestión del seguro está en manos de una compañía aseguradora privada que se dedicaexclusivamente a este negocio; 2) en otros, dicha compañía está en manos de un consorciode aseguradores privados y estatales e instituciones financieras, previéndose también unaparticipación de empresas extranjeras.

Con respecto a los riesgos políticos, la empresa actúa por orden del Estado, o sea, laempresa también administra, como mandataria, esta categoría de riesgo, aunque en estecaso sea por cuenta del Estado. El Estado asume la garantía de cobertura para siniestros deesta categoría, a través de, p.ej. una partida presupuestaria que se ajusta anualmente.Respecto al actor privado, este asume todas las tareas administrativas relacionadas consolicitudes de cobertura (evaluación de antecedentes, cálculos de primas, tramitación de lasolicitud) y a los siniestros (control, indemnizaciones, cálculo del daño, pago, etc.).

Al momento de organizar este seguro, existen muchos detalles que deben cuidarse paraevitar problemas:

• Debido a las malas experiencias en algunos países, la gestión del seguro de crédito a laexportación no debería concederse a instituciones que ya estén ofreciendo otros tipos deseguros a los mismos clientes, si bien podrían perderse economías de escala de lainformación.

• Debido a que la propuesta se orienta a que el seguro cubra tanto el riesgo político,inherente al país mismo, como los riesgos comerciales, existe la posibilidad de que seincurran en problemas de riesgo moral y selección adversa: por un lado, los aseguradospodrían descuidar su cartera crediticia, ya que la misma se encuentra asegurada, lo cualempeora el desempeño de la misma.; por otro, el precio de la prima podría atraer sólo aproyectos con un mayor riesgo.


35

Tabla 6Facilitar el acceso al crédito



Meso

• Banco de Guatemala• Congreso• Consejo Nacional de Promoción


• Organismo Judicial• Gabinete Económico• Junta Monetaria• Superintendencia de Bancos



• Reglamentos

ksett

Stamp


36


37

Bibliografía

AGEXPRONT. Exportaciones: Modelo de Desarrollo para Guatemala, Quinquenio 2003-2007. Guatemala (2002)

AGEXPRONT. ¡Hagamos de Guatemala un País Exportador! Guatemala (1999)

ASIES. Análisis Mensual. Guatemala (m2003).

CIEN. Agenda Nacional de Negocios. Guatemala (2003).

CIEN. Carta Económica No.194, crisis financieras autocumplidas. Guatemala (f1999).

CIEN. Carta Económica No.222, reformas financieras 2001. Guatemala (j2001).

CIEN. Carta Económica No.244, el sector financiero y la intermediación de fondosprestables. Guatemala (a2003).

CIEN. En Busca de una Agenda de Comercio Exterior: El Salvador, Guatemala, Hondurasy Nicaragua. Guatemala (2002).

CIEN. Informe al Congreso No.47, diagnóstico del sector financiero y reformas a las leyesbancarias y financieras, 2001. Guatemala (2001).

CIEN. Informe al Congreso No.48, reformas a las leyes bancarias y financieras, 2001.Guatemala (2001).

CIEN. Libre Negociación de Divisas en Guatemala. Guatemala (2001).

CIEN. Lineamientos de Política Económica y Social para Guatemala 2004-2007.Guatemala (2003).

Esser, Klaus. Elementos de una Estrategia en Guatemala para un Crecimiento Basado enlas Exportaciones. Guatemala (1997).

Esser, Klaus. Recomendaciones Político-Económicas e Institucionales para Construir lasVentajas Competitivas en Guatemala. Guatemala (1998).

Hoeckle, Wolfgang. Instrumentos de Fomento de Exportaciones, experienciasinternacionales. Guatemala (2000).

PROGUAT. Informe final. Guatemala (2000).

ksett

Stamp

política financiera -...

Documents