polityka spoŁeczna a proces integracji europejskiej · pieniem polski do unii europejskiej (ue)...

of 30/30
POLITYKA SPOŁECZNA A PROCES INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ Michał Polakowski Dorota Szelewa #14

Post on 01-Mar-2019

212 views

Category:

Documents

0 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

POLITYKA SPOECZNAA PROCES INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

Micha PolakowskiDorota Szelewa

#14

POLITYKA SPOECZNA A PROCES INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

Micha Polakowski Dorota Szelewa

Spis treci

Wstp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1. Europejski Model Spoeczny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

2. Dorobek europejskiej polityki spoecznej: przegld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

3. Zatrudnienie i polityka spoeczna w UE: najnowsze instrumenty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

4. Integracja makroekonomiczna a polityka spoeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

5. Europeizacja, rozszerzenie Unii Europejskiej na wschd, Polska jako czonek UE . . . . . . . . . . . . . . 15

5.1. Europeizacja: podstawowe podejcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

5.2. Integracja ekonomiczna i przyszo Polski jako czonka strefy euro . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

3

Wstp

1 Opracowanie powstao m.in. w oparciu o dyskusj, ktra odbya si 13 maja 2014 podczas seminarium pt. Polityka spoeczna a proces integracji europejskiej przeprowadzonego w ramach Warszawskich Debat o Polityce Spoecznej. Dzikujemy naszemu gociowi, Michaowi Sutowskiemu z Krytyki Politycznej, jak rwnie wszystkim uczestnikom spo-tkania za udzia i dyskusj podczas seminarium.

Celem niniejszego opracowania jest zaryso-

wanie wybranych aspektw spoecznego wy-

miaru integracji europejskiej1. Dyskusja ta jest

istotna, z jednej strony, dlatego, e z przyst-

pieniem Polski do Unii Europejskiej (UE) wi-

zano due nadzieje na modernizacj polskiej

polityki spoecznej, z drugiej za, z powodu

dynamicznych zmian, jakie dokonuj si w ra-

mach instytucji i regulacji unijnych. Dla wielu

obserwatorw wpyw polityki unijnej na obec-

ne rozwizania okaza si niewystarczajcy do

tego, by wyzwoli paradygmatyczn zmian.

Innymi sowy, rezultatem integracji europej-

skiej miaa by konwergencja polityk spoecz-

nych pastw czonkowskich. O ile w pewnych

wymiarach jest ona zauwaalna (cho trud-

no stwierdzi, czy wynika z samego czonko-

stwa), o tyle gdy mowa o standardach polityki

spoecznej, wyrane s zrnicowania w kra-

jowych systemach prawnych.

Jednoczenie obserwujemy zacienianie si

wsppracy pastw czonkowskich w obsza-

rze polityki makroekonomicznej i delegowanie

uprawnie do jej ksztatowania na poziom eu-

ropejski. Oznacza to, e warunki do kreowania

polityki makroekonomicznej przestaj by do-

men poszczeglnych pastw czonkowskich,

s natomiast ustalane i monitorowane na

poziomie unijnym. Towarzyszy temu moli-

wo nakadania kar finansowych na pastwa

czonkowskie (zwaszcza na kraje strefy euro).

W rezultacie mamy do czynienia z procesem,

ktry mona okreli mianem asymetrycz-

nej integracji: wzgldnie mikka koordynacja

celw socjalnych i instrumentw, ktre maj

suy ich realizacji, w poczeniu z wicymi,

obwarowanymi sankcjami finansowymi me-

chanizmami koordynacji polityki gospodarczej.

Z perspektywy politycznej taka konstela-

cja priorytetw spoecznych i ekonomicznych

moe by wykorzystana na rne sposoby.

W krajach takich jak Polska (kraje postsocja-

listyczne i kraje poudnia Europy), w ktrych

polityka spoeczna wymaga dalszego rozwoju

ju istniejcych instrumentw lub rozwijania

nowych, aspekt europejski jest czsto przy-

woywany jako uzasadnienie dla utrzymywa-

nia dyscypliny finansw publicznych. W takiej

sytuacji realizacja celw spoecznych jest

podporzdkowana celom stabilnoci makro-

ekonomicznej.

Naszym celem nie jest dokadne przeledzenie

rozwoju polityki spoecznej na poziomie eu-

ropejskim. Chcemy skupi si na roli integracji

europejskiej dla rozwoju narodowych pastw

opiekuczych, z jednej strony, a z drugiej na

socjalnym i ekonomicznym wymiarze inte-

gracji. Innymi sowy, interesuj nas wybrane

aspekty ekonomii politycznej Unii Europej-

skiej. Tekst otwieramy krtkim przegldem

najwaniejszych tematw i problemw naj-

czciej poruszanych w kontekcie integracji

i polityki spoecznej. Najpierw skupiamy si

na aspektach polityki makroekonomicznej

i ich wpywie na polityk spoeczn. Nastp-

nie zastanawiamy si nad znaczeniem UE dla

dynamiki zmian w modelu polityki spoecznej

w Polsce (i generalnie w Europie rodkowej

i Wschodniej). Podsumowanie tekstu zawiera

refleksje na temat konsekwencji utrzymania

dotychczasowego modelu spoeczno-gospo-

darczego na poziomie unijnym.

4

1. Europejski Model Spoeczny

Debat nad spoecznym wymiarem integracji

europejskiej najczciej zaczyna si od zdefi-

niowania wsplnej polityki spoecznej. Jedn

z najczciej dyskutowanych koncepcji jest Eu-

ropejski Model Spoeczny (EMS). Jej nono

wynika z jej niedookrelonoci, jest ona bowiem

wystarczajco pojemna, by zawiera rne po-

lityczne czy pojciowe i empiryczne znaczenia.

Za Jepsen i Serrano Pascual (2009) wyrni

moemy cztery podstawowe podejcia do Eu-

ropejskiego Modelu Spoecznego. Po pierwsze,

EMS mona rozumie jako zbir pewnych cech

czy wartoci, ktre stanowi o wyjtkowoci

europejskiego modelu gospodarczo-spoecz-

nego i postrzegane s jako specyficzny sys-

tem regulacji, jak rwnie model konkurencji

gospodarczej. Po drugie, EMS moe oznacza

specyficzny zbir zrnicowanych modeli kra-

jowych polityk spoecznych. Po trzecie, EMS

mona postrzega przez pryzmat mechani-

zmu adaptacyjnego do zmieniajcych si wa-

runkw zewntrznych, a zatem jako pewien

projekt modernizacyjny. EMS mona rwnie

traktowa jako instrument zapewniajcy

spjno z perspektywy kolejnych rozszerze.

Jak twierdz wspomniane autorki, najczciej

EMS definiuje si przez wskazanie wsplnych

cech i pogldw na takie kwestie jak partycy-

pacja, przeciwdziaanie dyskryminacji czy za-

trudnienie. Czy faktycznie z perspektywy polityki

spoecznej pastwa czonkowskie UE wyrnia-

j si w porwnaniu do pastw niebdcych

czonkami Unii lub w porwnaniu do pastw

znajdujcymi si poza Europ (Stany Zjednoczo-

ne)? Proste zestawienie nakadw na polityk

spoeczn zdaje si potwierdza ten argument:

pastwa europejskie rzeczywicie wydaj prze-

citnie wicej na zabezpieczenie spoeczne.

Powstaje zatem pytanie, na jakim poziomie

powinnimy definiowa Europejski Model

Spoeczny? Czy chodzi o procedury regulu-

jce interakcje midzy poziomem pastw

czonkowskich a poziomem unijnym, czy

o rozwizania obecne w samych pastwach

czonkowskich? Kwestia ta pozostaje otwar-

ta: obecnie wydaje si, e w wikszym stopniu

chodzi o procedury, natomiast ujednolicanie

standardw socjalnych jest wyzwaniem na

przyszo. Innymi sowy, aspekt europejski

przejawia si obecnie w przestrzeganiu ta-

kich kwestii jak wczanie okrelonych akto-

rw, w tym potencjalnych beneficjentw, na

poszczeglnych etapach tworzenia strategii,

monitorowania i raportowania czyli mik-

kiej formie interakcji midzy pastwami

a instytucjami UE. W przypadku ujednolicania

standardw socjalnych w przyszoci cho-

dzioby rwnie choby o obecno w pra-

wodawstwie krajowym norm minimalnych,

zwaszcza tych dotyczcych tzw. nowych ry-

zyk socjalnych (Hermann i Mahnkopf 2010).

Uwaa si rwnie, e Europejski Model Spo-

eczny jest niejako nadbudowany na ekono-

micznych fundamentach Unii Europejskiej.

Zarazem przywoywanie go w opozycji do

anglosaksoskiego modelu polityki i stosun-

kw spoecznych stao si punktem wyjcia

dla zwolennikw bardziej zaawansowanej

integracji, ktr najczciej rozumiano jako

instytucjonalizacj standardw polityki spo-

ecznej na poziomie unijnym.

Nastpny rozdzia zawiera przegld dorobku

wczesnej europejskiej polityki spoecznej ro-

zumianej jako zbir standardw i pocztko-

wych prb ustalania wsplnego mianownika

dla narodowych odmian EMS (Kvist i Saari

2007).

5

Do polityki spoecznej odnosiy si ju Trak-

taty Rzymskie (podpisane w 1957 roku),

ustanawiajce Europejsk Wsplnot Gospo-

darcz i Europejsk Wsplnot Energii Ato-

mowej. Zawieray one zapisy o oglnej treci

i zobowizyway powstae organizacje do

promowania poprawy warunkw pracy i wa-

runkw ycia pracownikw. Nie towarzyszyo

tej deklaracji wskazanie instrumentw, ktre

te cele miayby realizowa (Buchs 2007).

Z kolei w Traktacie Ustanawiajcym Euro-

pejsk Wsplnot Gospodarcz kwestie po-

lityki spoecznej s bardziej uwypuklone, do

czego przyczyniy si znacznie powaniejsze

dyskusje polityczne. Po pierwsze, obecni w tej

dyskusji byli zwolennicy silnej deregulacji

w imi integracji, nawet kosztem obnienia

obowizujcych standardw socjalnych (kt-

rym przewodziy Niemcy Zachodnie). Fran-

cja zwracaa natomiast uwag na wzgldnie

wysokie koszty pracy w tym kraju, ktre

mog prowadzi do utraty konkurencyjnoci

gospodarki i dlatego francuscy politycy byli

zwolennikami przynajmniej czciowej har-

monizacji, tak by unikn problemu dumpingu

socjalnego. Co istotne, przedstawiciele tego

kraju wskazywali na konieczno uwzgld-

nienia w regulacjach wsplnotowych rw-

nego traktowania kobiet i mczyzn, co

wynikao z regulacji prawnych Francji. Z kolei

woscy politycy argumentowali, e otworze-

nie poudnia tego kraju na midzynarodow

konkurencj moe by kosztowne spoecznie.

W rezultacie, zwolennicy stanowiska regu-

lacyjno-dystrybucyjnego nie zdoali przeko-

na jego przeciwnikw i zwyciya liberalna

wizja wzrostu gospodarczego jako przyczy-

niajcego si do dobrobytu (Falkner 1998).

Dlatego te traktat zawiera tylko trzy zapi-

sy o charakterze socjalnym: dotyczce rw-

nego wynagrodzenia dla kobiet i mczyzn,

wprowadzajce Europejski Fundusz Socjalny

oraz regulujce kwesti urlopw wypoczyn-

kowych.

Komisji Europejskiej przypisano rol koordy-

nacyjn w takich obszarach jak zatrudnienie,

prawo i warunki pracy, szkolenie zawodowe,

zabezpieczenie spoeczne, medycyna pracy

i prewencja wypadkowa, prawo zrzeszania.

Co wane, o ile w innych obszarach rol Ko-

misji bya dyskusja nad wicym prawem

unijnym, o tyle w kwestiach spoecznych jej

dziaania zostay ograniczone do zaangao-

wania w prace analityczne i konsultacyjne

(Jepsen i Serrano Pascual 2009).

Zainteresowanie regulacj oglnie rozumia-

nych kwestii socjalnych zaczo rosn w po-

owie lat 70., kiedy przygotowano pierwszy

Plan Dziaa Spoecznych. Plan z 1974 roku

ustanowiony zosta rezolucj Rady WE.

Wspominano w nim midzy innymi o de-

niu do penego zatrudnienia, demokratyza-

cji stosunkw pracy i poprawie warunkw

pracy. Jak argumentuje G. Falkner, domina-

cja aspektw ekonomicznych nad socjalnymi

w projekcie integracji europejskiej oznacza-

a, e wprowadzanie regulacji odnoszcych

si do polityki spoecznej i zatrudnienia byo

moliwe wycznie w przypadku, gdy te

ostatnie odgryway funkcjonaln rol w in-

tegracji ekonomicznej. Moliwoci takie byy

zasadniczo ograniczone przez wysoki prg

poparcia wymagany do podjcia takiej decyzji

na poziomie unijnym (Falkner 1998).

Wprowadzeniu w ycie Jednolitego Aktu Eu-

ropejskiego (1987) ponownie towarzyszy-

y dyskusje nad miejscem polityki spoecznej

2. Dorobek europejskiej polityki spoecznej: przegld

6

w procesie integracji, czciowo podsycane

ratyfikacj Europejskiej Karty Spoecznej Rady

Europy z 1961 roku. Tym niemniej ponownie

kwestie socjalne nie znalazy nalenego im

miejsca, z dwoma wyjtkami. Naleay do

nich rozwj dialogu spoecznego na pozio-

mie wsplnotowym i harmonizacja regulacji

dotyczcych zdrowia i bezpieczestwa pracy.

Sposb, w jaki ujto regulacj tych zagad-

nie (kwalifikowana wikszo), mia si sta

w przyszoci drog obejcia bardzo wyso-

kich wymaga dotyczcych gosowania przez

wskazanie, e powinno si to odbywa w przez

poparcie przez kwalifikowan wikszo.

Niespodziewanie dla niektrych obserwato-

rw rwnolegle do dziaa w Komisji i Ra-

dzie coraz waniejsz rol zacz odgrywa

Europejski Trybuna Sprawiedliwoci. To jego

orzeczenia coraz czciej zaczy wpywa

na stosowanie wczeniej zdefiniowanych za-

sad w praktyce. Najczciej przywoywanymi

orzeczeniami s te dotyczce rwnoci pci.

Pomimo wprowadzenia tej zasady w kocu

lat 50., do poowy lat 70. nie znalaza ona

zastosowania w praktyce pastw czonkow-

skich (Falkner 1998). Kluczow rol odegra

tutaj wanie Trybuna, ktry w 1976 roku

orzek, e zasada rwnego wynagrodze-

nia ma zarwno charakter ekonomiczny jak

i socjalny i stanowi fundament Wsplno-

ty. Oznaczao to, e sdy krajowe musiay

si ni kierowa w swoim orzecznictwie, by

zapewni rwne traktowanie obywateli. Co

wicej, orzeczenie odnosio si rwnie do

ukadw zbiorowych. Dziaajc niejako wy-

przedzajco, Komisja zacza prac nad dy-

rektyw regulujc t kwesti, ktra wesza

w ycie w 1975 roku. W 1976 roku zasad

rwnego traktowania rozcignito na wa-

runki zatrudnienia, a w 1979 na obszar za-

bezpieczenia spoecznego. W poowie lat 80.

zasad rwnego traktowania rozszerzono

na pracownicze programy zabezpieczenia

spoecznego i dziaalno osb samozatrud-

nionych. Z podobnym procesem mielimy do

czynienia w przypadku bezpieczestwa pracy

i prawa pracy, mimo e nie istnia do tego

bezporedni mandat traktatowy (Scharpf

1999). Analizujc sytuacj przed latami 90.,

mona wic mwi o wspdziaaniu dwch

procesw: wprowadzeniu wielu zabezpiecze

przed rozrostem regulacji polityki spoecznej

na poziomie unijnym, a jednoczenie o nie-

oczekiwanym wzrocie jej roli w regulacjach

unijnych.

Pewnym przeomem byo przyjcie Karty Pod-

stawowych Praw Socjalnych Pracownikw

w 1989 roku, gdy przewodniczcym Komisji

Europejskiej by Jacques Delors. Karta, kt-

ra postuluje stworzenie minimalnych norm

socjalnych dla wszystkich obywateli Unii,

bya owocem wieloletnich dyskusji na temat

rwnowagi midzy integracj ekonomiczn

i spoeczn. Co symptomatyczne dla kwestii

socjalnych na poziomie unijnym, Karta, mimo

e niewica dla rzdw pastw czonkow-

skich, nie zostaa podpisana przez Wielk

Brytani, ktra tradycyjnie oponowaa prze-

ciwko regulacjom ponadnarodowym w ob-

szarze socjalnym. Istotne byo jednak uznanie

wyraone przez przedstawicieli 11 pastw, e

wymiar socjalny ma znaczenie dla integracji

stanowio to zmian ich stanowisk w cigu

zaledwie kilku lat, ktre upyny od wpro-

wadzenia Jednolitego Aktu Europejskiego.

Zaczto w tym kontekcie mwi o europej-

skiej przestrzeni socjalnej, jak rwnie o wy-

penieniu wskaza przedstawionych w Biaej

Ksidze pod nazw Wymiar socjalny Wspl-

nego Rynku (Kvist i Saari 2007).

Prb umocowania kwestii socjalnych w pra-

wie traktatowym ponowiono w 1992 roku

przez wczenie Karty do Traktatu z Ma-

astricht w formie protokou. I tym razem

Wielka Brytania postawia weto. Tym nie-

mniej odniesienia do kwestii socjalnych

znalazy si w artykule 2 Traktatu, co, po-

7

dobnie jak w 1986 roku, mogo stanowi

punkt wyjcia do poszerzania europejskiego

wymiaru socjalnego. Co istotne, w Trakta-

cie z Maastricht kwestie socjalne podlegaj

mniej restrykcyjnemu procesowi decyzyjnemu

(kwalifikowanej wikszoci) z wyczeniem

czterech obszarw, ktre podlegaj decyzji

jednogonej. S to: zabezpieczenie spoeczne

pracownikw, ochrona pracownikw po roz-

wizaniu umowy, reprezentacja i zbiorowa

obrona interesw pracownikw i pracodaw-

cw oraz warunki zatrudnienia migrantw

z pastw trzecich (Falkner 1998).

Aspekty socjalne zostay bezporednio ujte

w kolejnych traktatach, poczynajc od Trak-

tatu Amsterdamskiego (1997) przez Traktat

Nicejski (2001) po Traktat Lizboski (2007).

Regulacje kwestii zatrudnienia w Traktacie

Amsterdamskim zapisane zostay w pewnej

mierze na wzr regulacji dotyczcych Europej-

skiej Unii Monetarnej. Jednak aby przeciwdzia-

a dominacji polityki gospodarczej, powoano

Komitet ds. Zatrudnienia. W Traktacie Amster-

damskim wskazano obszar zainteresowania

takimi politykami jak przeciwdziaanie dyskry-

minacji, walka z wykluczeniem spoecznym,

rwne traktowanie kobiet i mczyzn w ob-

szarze rwnej pacy i pracy oraz koordynacja

polityki zatrudnienia. Cigle jednak zauwaal-

na jest dominacja regulacji ekonomicznej nad

spoeczn (Buchs 2007).

Jednym z kluczowych, chocia podlegajcych

skrajnie rnym ocenom, momentw w roz-

woju europejskiej polityki spoecznej by Szczyt

Lizboski z marca 2000 roku, podczas ktre-

go ustalono, e naley zmodernizowa Euro-

pejski Model Spoeczny. Podkrelano, e naley

wikszy nacisk pooy na edukacj i szkole-

nie zawodowe, przystosowywanie umiejt-

noci i uczenie si przez cae ycie, reform

systemw zabezpieczenia spoecznego oraz

promowanie inkluzji spoecznej. Cztery nad-

rzdne idee miay sta za procesem moderni-

zacji: nacisk na podaow stron rynku pracy

(z centraln koncepcj kapitau ludzkiego),

rwnowaga fiskalna, zwaszcza w obszarze

emerytur, opacalno pracy zarobkowej oraz

inkluzja spoeczna. Zaoenia te miay zatem

suy jednostkom do lepszego radzenia so-

bie w trudnych sytuacjach ekonomicznych.

Stanowio to zasadnicz redefinicj roli pa-

stwa, ktre przestawao peni centraln rol

w ograniczaniu wpywu rynkw na sytuacj

jednostki: miaaby ona zosta wyposaona

w narzdzia suce do tego, by sama moga

sobie poradzi w trudnych sytuacjach.

Modernizacyjna agenda Szczytu Lizboskiego

zostaa skonkretyzowana w Strategii Lizbo-

skiej, ktra miaa swoje rda w Europejskiej

Strategii Zatrudnienia. Zwaszcza Otwarte

Metody Koordynacji (OMK) skonstruowano

w taki sposb, aby przeciwdziaay nadmier-

nemu przyspieszaniu integracji ekonomicznej,

wynikajcej zwaszcza z realizacji unii mo-

netarnej, a z kolei uatwiay przejcie do go-

spodarki opartej na wiedzy. Celem Strategii

Lizboskiej byo osignicie do 2010 roku po-

zycji najbardziej konkurencyjnej i dynamicznej

gospodarki opartej na wiedzy, umoliwia-

jcej zrwnowaony wzrost, wicej miejsc

pracy wysokiej jakoci i wikszej spjnoci

spoecznej. Jak podkrela Whyman i in., Stra-

tegia Lizboska nie bya rezultatem analiz

naukowych ani dogbnej analizy politycz-

nej i dlatego charakteryzowaa si wieloma

sabociami i sprzecznociami midzy celami

spoecznymi i gospodarczymi (Whyman, Ba-

imbridge i Mullen 2012).

Strategia Lizboska w swoim wymiarze eko-

nomicznym odnosi si do nowych sposobw

zarzdzania gospodarczego, majcych przy-

czyni si do dynamizacji wzrostu gospodar-

czego, ktrego dynamika w wielu pastwach

Europy zauwaalnie malaa. W zaoeniach

wzrost miaa pobudzi wiksza stabilno

cen, wpywajca rwnie na ograniczenia cy-

8

klicznych waha. Z kolei dyscyplina fiskalna

przez ograniczanie popytu miaa si przyczy-

ni do niszych dugookresowych stp pro-

centowych i w rezultacie do ograniczenia

zjawiska wypierania prywatnych inwestycji.

Zaoenia te byy przedmiotem rozlegej kry-

tyki, zwaszcza w kontekcie socjalnych ce-

lw Strategii Lizboskiej: niektrzy badacze

mwi wprost, e bya ona neoliberalnym

projektem, ktrej prawdziwym celem bya

zasadnicza przemiana gospodarczo-spo-

ecznego modelu europejskiego. Jednoczenie

argumentowano, e jej mikki charakter by

przyczyn relatywnie niewielkiego oddziay-

wania na polityki krajowe. Mwiono o braku

mechanizmw implementacji, braku popar-

cia dla procesu wdraania na poziomie kra-

jowym, zbyt duej (i zmieniajcej si) liczbie

celw czy niewaciwym monitorowaniu

postpu pastw czonkowskich (Apeldo-

orn 2009).

W Traktacie Nicejskim nowych regulacji

w dziedzinie polityki spoecznej byo wzgld-

nie niewiele i dotyczyy zacht do wsppracy

midzyrzdowej, jak rwnie tworzenia za-

cht do walki z dyskryminacj (Kvist i Saari

2007).

Z kolei w Traktacie z Lizbony do dokadnie

wyznaczono granic midzy odpowiedzialno-

ci Unii Europejskiej i pastw czonkowskich.

Polityka spoeczna jest obszarem zarwno

kompetencji dzielonych (czyli takich, gdzie

kompetencje prawodawcze ma zarwno Unia

Europejska jak i pastwa czonkowskie), tyl-

ko w zakresie wskazanym w Traktacie, jak

rwnie kompetencji wspierajcych (czy-

li takich, gdzie Unia wspiera, koordynuje

i uzupenia dziaania swoich czonkw). Jed-

noczenie, moliwo regulacji wybranych

zagadnie (wolny przepyw pracownikw,

usugi powszechne), jest ograniczona. Trak-

tat utrzymuje instrument Otwartej Metody

Koordynacji i wprowadza Trjstronny Szczyt

Spoeczny ds. Wzrostu i Zatrudnienia. Jest

w nim w kocu mowa o trzecim zasadni-

czym (cho rnorodnie interpretowanym,

zwaszcza w Polsce) instrumencie, jakim

jest Karta Praw Podstawowych, zawieraj-

ca m.in. przepisy dotyczce podstawowych

praw socjalnych. Tym razem do Wielkiej Bry-

tanii, tradycyjnie przeciwstawiajcej si re-

gulacjom unijnym w tym zakresie, doczya

Polska. Traktat z Lizbony utrzymuje ponadto

zasady podejmowania decyzji na temat ob-

szarw socjalnych z wyczeniem praw so-

cjalnych migrantw. Podsumowujc, traktat

ten w kontekcie polityki spoecznej ma cha-

rakter ambiwalentny. Z jednej strony wpro-

wadza bowiem nowe elementy do poziomu

europejskiego rzdzenia, takie jak OMK, co

nadaje kwestiom spoecznym wagi. Z drugiej

za strony, nadal kompetencje unijne maj

ograniczony charakter, co wynika z niechci

pastw czonkowskich do ich oddelegowania

na ponadnarodowy poziom. Prawdopodobnie,

tak jak w przeszoci, konkretyzacja zapisw

bdzie zadaniem Europejskiego Trybunau

Sprawiedliwoci (Falkner i Treib 2009).

9

Jak ju wspomnielimy, Traktat Amsterdam-

ski wprowadzi mechanizm koordynacji po-

lityki spoecznej OMK. S to midzyrzdowe

instrumenty kooperacji, oparte na wsplnie

uzgodnionym zestawie celw i wskanikw

monitorujcych oraz na okresowym le-

dzeniu postpw. Istotnym elementem OMK

jest wzajemne uczenie si, ale rwnie mo-

nitorowanie sytuacji przez niezalenych eks-

pertw. W ramach OMK tworzy si rwnie

Narodowe Strategie oraz Krajowe Programy

Dziaania (Natali 2008). Oba te rozwizania

czy ograniczony wpyw na prawodawstwo

pastw czonkowskich, co wynika z wyej

wspomnianej niechci pastw czonkowskich

do delegacji kompetencji w dziedzinie polity-

ki spoecznej na poziom unijny. W praktyce

niewypenienie celw zaoonych w ramach

OMK, bdcymi mikkimi instrumentami,

nie wizao si z wprowadzaniem adnych

sankcji.

Otwarte Metody Koordynacji nie ograniczaj

si tylko do kwestii socjalnych i zwizanych

z rynkiem pracy, ale obejmuj te obszary

powizane z przechodzeniem do gospodarki

opartej na wiedzy: przedsibiorczoci, inno-

wacj czy kwestiami rodowiska naturalnego.

Jednym z narzdzi OMK jest monitorowanie

wczeniej zaoonych celw. Jak argumentuje

von Apeldoorn, instrument tworzenia celw

(benchmarkw) powsta w latach 90., kie-

dy by skutecznie uywany do promowania

dyskursu konkurencyjnoci przez rodowi-

ska przedsibiorcw. Integralnym elementem

tego dyskursu byo traktowanie procesu glo-

balizacji jako wyzwania, do ktrego naley si

dostosowa, nie za regulowa. W rezultacie

tworzenie celw, monitorowanie postpw

i powtarzajce si porwnywanie do innych

uczestnikw tego procesu jest wedug auto-

ra skadow neoliberalnej restrukturyzacji.

Z kolei, jak podkrela C. de la Porte (2012),

w zaoeniu OMK miaa by narzdziem so-

cjalizacji rzdw pastw czonkowskich, tak

by osiga zaoone cele, jednak to wanie

ci aktorzy s najmniej do tego skorzy. De la

Porte podkrela, e agenda OMK jest uy-

wana selektywnie tam, gdzie jest to zbiene

z interesami rzdw krajowych. Na przykad,

w przypadku krajw Europy rodkowej po-

stulaty deregulacji rynku pracy trafiaj na

szczeglnie podatny grunt, przy jednocze-

snym ignorowaniu postulatw dotyczcych

wikszej ochrony socjalnej bezrobotnych.

W tym sensie OMK moe przyczynia si do

ograniczania roli welfare state .

Obecnie polityka spoeczno-gospodarcza

Unii Europejskiej opiera si na dwch zasad-

niczych elementach: strategii Europa 2020,

ktra zawiera oglne cele zwizane ze wzro-

stem gospodarczym i zatrudnieniem, oraz na

Pakcie Stabilnoci i Wzrostu, ktry jest in-

strumentem kontroli polityki budetowej.

Strategia Europa 2020 okrela wizj go-

spodarki Europy w XXI wieku. Europa 2020

zastpia Strategi Lizbosk, o ktrej pisa-

limy powyej. Jej celem jest wspomaganie

tak zwanego inteligentnego wzrostu (przez

wzmacnianie wiedzy i innowacyjnoci jako

jego rde), majcego zrwnowaony i w-

czajcy spoecznie charakter. W ramach Stra-

tegii Europa 2020 okrelono nastpujce cele

do zrealizowania do 2020 roku:

wskanik zatrudnienia dla osb w wieku

2064 lata powinien wynie 75%,

3% unijnego PKB powinno by przezna-

czone na badania i rozwj, tak by prze-

3. Zatrudnienie i polityka spoeczna w UE: najnowsze instrumenty

10

cign Stany Zjednoczone i Japoni

w nakadach na ten cel,

cele energetyczne i klimatyczne powin-

ny zosta zrealizowane wedug reguy

20/20/20: redukcja emisji gazw cie-

plarnianych powinna zosta zreduko-

wana o przynajmniej 20% w porwnaniu

z poziomem z 1990 roku, 20% ener-

gii powinno pochodzi ze rde odna-

wialnych, jak rwnie powinien nastpi

wzrost wydajnoci energetycznej w sto-

sunku do prognoz z 2007 roku,

odsetek uczniw opuszczajcych przed-

wczenie szkoy powinien nie by wyszy

ni 10%, a 40% osb w wieku 3034 po-

winno mie ukoczon edukacj na po-

ziomie uniwersyteckim,

liczba osb yjcych w ubstwie lub

zagroonych ubstwem powinna by

zmniejszona o 25%.

Istotn kwesti jest to, jak wiele celw zwi-

zanych z polityk spoeczn moe by sku-

tecznie osignitych na poziomie unijnym,

biorc pod uwag kompetencje Komisji i spo-

soby podejmowania decyzji, jak rwnie po-

ziom nadzoru fiskalnego, o ktrych piszemy

dokadniej w nastpnym rozdziale (Whyman,

Baimbridge i Mullen 2012)

W 2011 roku zaczto procedur tzw. Seme-

stru Europejskiego, czyli szeciomiesicznych

cykli zarzdzania ekonomicznego w Unii. Ce-

lem semestru jest zharmonizowanie planu

prezentacji i ewaluacji programw stabilno-

ci (dla pastw-czonkw strefy euro) i pro-

gramw konwergencji (dla pastw-czonkw

z krajowymi programami reform [KPR]), b-

dcych elementem Strategii Europa 2020.

Semestr Europejski zaczyna si w marcu

kadego roku, gdy Rada Europejska okre-

la gwne wyzwania gospodarcze i wydaje

strategiczne zalecenia na podstawie raportu

Komisji Europejskiej nazywanego Roczn ana-

liz wzrostu gospodarczego. Pastwa czon-

kowskie uwzgldniaj te zalecenia podczas

przegldw ich redniookresowych strategii

budetowych w kwietniu i podczas przygo-

towania KPR w obszarach np. zatrudnienia

i wykluczenia spoecznego (Natali 2014).

Jak podkrelaj Sabato i in. w oparciu o dwa

semestry 2013 roku, Roczne Analizy Wzrostu

Gospodarczego jako kluczowe wskazuj takie

zagadnienia, jak prowadzenie zrnicowanej

prowzrostowej polityki konsolidacji fiskalnej,

przywracanie zdolnoci kredytowania gospo-

darki, promowanie wzrostu gospodarcze-

go i konkurencyjnoci, walka z bezrobociem

i spoecznymi skutkami kryzysu oraz moder-

nizacja administracji publicznej (Sabato, Na-

tali i Barbier 2014).

Dwa dodatkowe elementy towarzysz Seme-

strowi Europejskiemu. Jest to Pakt Euro Plus,

przyjty przez Rad Europejsk w marcu 2011

roku i podpisany przez 23 pastwa, ktrego

sygnatariusze zobowizuj si dobrowolnie,

w ramach kompetencji krajowych, do zwik-

szania konkurencyjnoci strefy euro i Unii

Europejskiej. Dziaania te s uwzgldniane

w programach stabilnoci i konwergencji, jak

rwnie w KPR.

W 2012 roku, podczas przygotowa do Se-

mestru Europejskiego w nastpnym roku,

Roczna Analiza Wzrostu zostaa uzupenio-

na pierwszym Raportem o Stanie Integra-

cji Jednolitego Rynku. Jest to druga metoda

wczania funkcjonowania jednolitego rynku

w cykl Semestru (Zeitlin i Vanhercke 2014).

11

Sytuacja kryzysu gospodarczego w pa-

stwach czonkowskich uruchomia debat na

temat niewystarczajcego nadzoru nad poli-

tyk finansw publicznych ze strony instytucji

unijnych. Stan gospodarek i polityk fiskalnych

takich krajw jak Hiszpania, Portugalia, Gre-

cja czy Irlandia spowodowa wprowadzenie

szeregu dodatkowych instrumentw i me-

chanizmw ograniczajcych swobod zarz-

dzania finansami publicznymi, zwaszcza gdy

porwna si je z sytuacj z poowy ubiegej

dekady (Burret i Schnellenbach 2014). Prze-

waga integracji negatywnej nie oznacza

zupenego odejcia od prb koordynacji po-

lityk spoecznych pastw czonkowskich.

Tworzeniu silniejszych mechanizmw ko-

ordynacji ekonomicznej towarzysz instru-

menty majce za zadanie wczanie wymiaru

spoecznego do polityki unijnej. Jak argu-

mentuj przedstawiciele Komisji Europejskiej,

wprowadzenie tablicy wynikw (scoreboard) do procesu Semestru Europejskiego pozwa-

la na dokadniejsze monitorowanie sytuacji

spoecznej w pastwach czonkowskich. Na-

ley podkreli, e zasadniczym problemem,

wsplnym dla poprzednich instrumentw

koordynacji i monitoringu wymiaru spoecz-

nego, jest brak sankcji w przypadku niewdro-

enia rekomendacji w obszarze spoecznym

(Apeldoorn 2009).

Negatywna sytuacja gospodarcza, spowodo-

wana kryzysem, przyczynia si do przegldu

Paktu Stabilnoci i Wzrostu, wprowadzo-

nego ju w ubiegym wieku i majcego sta

na stray dyscypliny finansw publicznych

pastw czonkowskich. Trzy zasadnicze ele-

menty, ktre modyfikuj Pakt, to Szecio-

pak, Dwupak i Pakt fiskalny.

Na Szeciopak, ktry obowizuje od grud-

nia 2011, skada si pi regulacji i jedna

dyrektywa, ktrych celem jest wzmocnienie

mechanizmw nadzoru i sankcji w obsza-

rze finansw publicznych gwnie dotyczy

to dugu publicznego i deficytu budetowe-

go. Szeciopak wprowadzi now procedu-

r gosowania w sprawie sankcji: tak zwane

gosowanie odwrcon wikszoci gosw.

W praktyce oznacza to, e sankcje nakada-

ne przez Komisj Europejsk staj si nie-

mal automatycznie wane. Aby ich unikn,

kwalifikowana wikszo Rady musiaaby

zagosowa przeciw takiej propozycji. Sze-

ciopak wzmacnia zatem asymetri celw

fiskalnych i tych zdefiniowanych w strategii

Europa 2020: o ile pierwsza grupa celw jest

obwarowana sankcjami, o tyle nieosignicie

celw spoecznych nie wie si z twardy-

mi konsekwencjami finansowymi ze strony

Komisji. Uwaa si wrcz, e Szeciopak

utrudnia bdzie rozwj polityki spoecznej

w pastwach czonkowskich (Sabato, Natali

i Barbier 2014).

Koncepcja Dwupaku narodzia si w ra-

mach Semestru Europejskiego w kocu 2011

roku i wywodzi si z Artykuu 136 Traktatu

o Funkcjonowania Unii Europejskiej, ktry

umoliwia czonkom strefy euro cilejsz

wspprac, aby wymusi dyscyplin bude-

tow w ramach Europejskiej Unii Monetarnej.

Jego celem jest jeszcze bardziej zaawan-

sowane monitorowanie i ocena projektw

ustaw budetowych, zwaszcza z perspek-

tywy procedury nadmiernego deficytu, jak

rwnie cilejsze monitorowanie gospoda-

rek strefy euro zagroonych niestabilnoci

fiskaln. Dwupak ma si te przyczyni do

4. Integracja makroekonomiczna a polityka spoeczna

12

cilejszej kontroli tych pastw, ktre zwra-

caj si do komisji o pomoc finansow (Arm-

strong 2013).

Pakt Fiskalny (oficjalnie Traktat o stabilnoci,

koordynacji i zarzdzaniu w Unii Gospodar-

czej i Walutowej), podpisany przez 25 pastw

czonkowskich, idzie jeszcze dalej w nadzorze

polityki budetowej. Pakt oparty jest na zasa-

dach Paktu Wzrostu i Stabilnoci, obowizuje

od stycznia 2013 roku i zobowizuje sygnata-

riuszy do wprowadzenia do ustawodawstwa

krajowego (najlepiej konstytucji) stabilizuj-

cej reguy wydatkowej do koca 2013 roku.

Ponadto Pakt Fiskalny wzmacnia rol Euro-

pejskiego Banku Centralnego (ibidem).

Jeli chodzi o stron przychodow, to reali-

zacji celw Strategii Europa 2020 ma suy

wprowadzenie Wieloletnich Ram Finanso-

wych na okres 20142020, ktre przewi-

duj wydatki w wysokoci 325,1 miliardw

euro. Finansowanie uzyska rwnie program

Gwarancja dla Modych, ktrego celem jest

likwidacja utrudnie w przechodzeniu z sys-

temu edukacji na rynek pracy.

O ile najbardziej radykalne propozycje nada-

nia spoecznego wymiaru polityce europejskiej

zakadaj zmian Traktatw, o tyle bardziej

umiarkowane stanowisko reprezentowane jest

przez partie konserwatywno-liberalne, kt-

re argumentuj, e przy zachowaniu mikkich

instrumentw koordynacji spoecznej, nale-

y nada im wiksz widoczno polityczn.

Warto przy tym podkreli, e dokadnie tego

typu argumenty towarzyszyy optymistycz-

nym gosom, gdy wprowadzano Otwarte

Metody Koordynacji. Jak wspomniano wyej,

naganianie problemw spoecznych przez

Komisj Europejsk nie uruchamiao jednak

mechanizmu wpywu na politykw przez me-

dia i, szerzej, opini publiczn. Analitycy zwra-

caj rwnie uwag, e jeli wiksze znaczenie

zyska np. walka z ubstwem, bdzie to stao

w sprzecznoci z ju istniejcymi celami le-

cymi u podstaw Strategii Lizboskiej i Europa

2020, takimi jak ograniczanie postulatw pa-

cowych czy dalsze uelastycznianie rynku pracy

(Vandenbroucke i Vanhercke 2014).

Pojawia si zatem pytanie, na ile w ramach

obowizujcego systemu prawnego i kli-

matu ekonomicznego moliwa jest zmiana

paradygmatu europejskiego wymiaru spo-

ecznego. Obiecujcym krokiem wydaje si

w tym kontekcie przyjcie Pakietu Inwesty-

cji Spoecznych (Social Investment Package),

ktrego celem jest (czciowe) przeorien-

towanie hierarchii wydatkw spoecznych

z biernych (takie jak klasyczne wiad-

czenia spoeczne) na rzecz spoecznych

wydatkw inwestycyjnych: aktywn polity-

k rynku pracy, ksztacenie ustawiczne czy

usugi opiekucze. Pakiet nie zakada jednak

wzrostu wydatkw socjalnych, tam gdzie

jest to niezbdne, lecz ich przesuwanie w ra-

mach istniejcych zasobw (ETUC 2013). Po-

dejcie takie rodzi ryzyko, e zaoenia Paktu

zostan potraktowane instrumentalnie

w celu ograniczenia wydatkw biernych,

czemu nie bdzie towarzyszy przesuni-

cie rodkw na cele aktywne (opieka nad

dziemi czy szkolenia dla osb poszukuj-

cych pracy). Ryzyko to niesie ekonomiza-

cja polityki spoecznej, sprowadzajca si

do okrelenia ekonomicznej stopy zwrotu

z inwestycji w dany program polityki spo-

ecznej. Pojawiaj si ju pierwsze sygnay

takiej taktyki politycznej, posugujcej si

argumentem o opacalnoci inwestycji spo-

ecznych do usprawiedliwienia ci w tych

dziedzinach, w ktrych t opacalno trud-

no udowodni. Podsumowujc, skuteczne

wdraanie Pakietu musi by oparte na do-

datkowej przestrzeni fiskalnej (dodatkowymi

rodkami na ten cel), ktra umoliwi sfinan-

sowanie dodatkowych programw polityki

spoecznej. Tymczasem dyskusja na temat

tworzenia rachunkw narodowych wskazuje

na to, e przysze zobowizania finansowe

13

coraz czciej bd uwzgldniane w ocenie

sytuacji makroekonomicznej pastw czon-

kowskich (np. ukryty dug emerytalny) i,

co wysoce prawdopodobne, bdzie to kolej-

na przeszkoda w tworzeniu nowych progra-

mw socjalnych.

Podsumowujc, w Strategii Europa 2020 cele

stabilnoci budetowej dominuj nad cela-

mi spoecznymi, skonkretyzowanymi w Kra-

jowych Programach Reform. Odnosi si to

rwnie do monitorowania pastw czonkow-

skich w ramach Semestru Europejskiego, gdzie

gruj wskaniki fiskalne. Kwestia ta zosta-

a dostrzeona i obecnie Komisja Europejska

pracuje nad uzupenieniem obecnych wska-

nikw takimi, ktre cilej odnios si do sy-

tuacji spoecznej. Po pierwsze, propozycje id

w kierunku uzupenienia systemu wskanikw

monitorujcych niestabilno fiskaln wska-

nikami skutkw spoecznych tych nierwno-

wag. Wskaniki te powinny by wczone do

tzw. mechanizmu ostrzegania w razie za-

kce rwnowagi makroekonomicznej, czyli

corocznego raportu na temat przestrzegania

11 wskanikw makroekonomicznych. Nowe

wskaniki powinny obejmowa takie kwestie

jak uczestnictwo w rynku pracy, stopa bez-

robocia dugookresowego, stopa bezrobocia

osb modych z uwzgldnieniem osb nieob-

jtych zatrudnieniem, edukacj i szkoleniami

(NEET) czy zagroenie ubstwem. Druga pro-

pozycja dotyczy rozwinicia tablicy wynikw

gwnych wskanikw zatrudnienia i wcze-

nia spoecznego, tak aby lepiej identyfikowa

problemy spoeczne na wczesnym etapie. Ko-

misja proponuje, aby uwzgldnione byy na-

stpujce wskaniki: poziom bezrobocia i jego

zmiany, poziom NEET i bezrobocia modych,

realny dochd rozporzdzalny brutto gospo-

darstw domowych, wskanik zagroenia ub-

stwem i w wieku produkcyjnym oraz wskanik

nierwnoci (S80/S20) (Sabato, Natali i Bar-

bier 2014).

Niezrwnowaenie celw spoecznych i eko-

nomicznych wynika zarwno z kontekstu

kryzysu, ktry skupi uwag unijnych decy-

dentw na problemie stabilnoci finansw

publicznych, jak i z wymowy traktatw. Na

przykad kwestie edukacji s do luno

zdefiniowane w artykule 6 TFUE, w ktrym

mowa jest o wsparciu i koordynacji dziaa

pastw czonkowskich. Inne obszary polity-

ki spoecznej s przywoywane w artykule 5

TFUE: ponownie jest tutaj mowa wycznie

o koordynacji i harmonizacji polityki rynku

pracy i polityki spoecznej. Jednoczenie pod-

krela si tam, e naley uwzgldni zrni-

cowane praktyki pastw czonkowskich, co

w jeszcze wikszym stopniu ogranicza zakres

moliwych zmian.

Koordynacja polityki gospodarczej i polityki

zatrudnienia odbywa si za pomoc zalece

i wskazwek opracowywanych na poziomie

unijnym, natomiast ich wdraanie odbywa

si w pastwach czonkowskich. Oznacza

to, e rola Parlamentu Europejskiego jest

wzgldnie niewielka w przygotowywaniu

zintegrowanych zalece, co moe wiadczy

o osabianiu demokratycznego mandatu Par-

lamentu. Europejski Bank Centralny utrzyma

natomiast swoj niezaleno pomimo prze-

ksztacenia go w instytucj Unii Europejskiej,

cho dowiadczenie reakcji na kryzys wska-

zuje, e czsto dziaa na granicy traktato-

wych uprawnie (Zeitlin i Vanhercke 2014).

Po 3 latach funkcjonowania Strategii 2020

zasadniczo nie odwrciy si negatywne tren-

dy gospodarcze, zwaszcza w krajach, ktre

najbardziej ucierpiay na skutek kryzysu. Jed-

noczenie mona zaobserwowa powolne

postpy, jeli chodzi o denie do osigni-

cia takich ustalonych w niej celw jak wzrost

udziau odnawialnej energii w produkcji ener-

gii ogem, wczeniejsze opuszczanie eduka-

cji czy edukacja trzeciego stopnia. Natomiast

w obszarze zatrudnienia sytuacja ulega

14

pogorszeniu, zwaszcza jeli przyjmiemy za

punkt wyjcia okres przed kryzysem gospo-

darczym. Podobnie jest w przypadku wska-

nika ubstwa. O ile w okresie obowizywania

Strategii Lizboskiej zauwaalny by spadek

odsetka Europejczykw zagroonych ub-

stwem lub wykluczeniem spoecznym, to od

2010 roku trend ten si odwrci.

Czy strategia Europa 2020 i, szerzej, kieru-

nek rozwojowy, na jaki stawia Unia Europej-

ska mog zakoczy si sukcesem? Pojawiaj

si wtpliwoci, e mimo wzicia pod uwag

wielu aspektw polityki gospodarczej, Unii

wci brak spjnej prowzrostowej strate-

gii. Wynika to po czci z niedopasowania

wskanikw do celw, ale take z rnej wagi

poszczeglnych priorytetw. Europa 2020

nie ma ponadto ambicji regulacji rynkw ka-

pitaowych i zasadniczego zmniejszania r-

nic midzy pastwami czonkowskimi, w za

duym stopniu za skupia si na rwnowadze

fiskalnej. W rezultacie trudne moe by osi-

gnicie celw zatrudnieniowych, a z kolei inne

ni wzrost bezrobocia negatywne spoeczne

skutki strategii konsolidacji stawiaj pytanie

o jej sens (Sabato, Natali i Barbier 2014).

Dowiadczenia pokazuj wic, e antykryzy-

sowe dziaania Komisji Europejskiej przyno-

sz dalekosine negatywne skutki. Wida

to zwaszcza w pastwach poudnia Europy:

Hiszpanii, Portugalii i Grecji. Jak podkrela

S. Theodoropoulou, o ile kwestie dyscypliny

budetowej istniej od momentu zainicjowa-

nia Europejskiej Unii Monetarnej oraz Pak-

tu Stabilnoci i Wzrostu, o tyle w praktyce

przywracania rwnowagi fiskalnej nastpia

zasadnicza zmiana. Przed kryzysem zwraca-

no uwag na konieczno osignicia zrw-

nowaonego budetu, natomiast w ostatnich

latach zaczto wskazywa instrumenty i ob-

szary polityki, dziki ktrym ma si to doko-

na. Dotyczy to zwaszcza pomocy finansowej

(bail-out) opartej na warunkowoci. Niedo-stosowanie si do narzuconych przez Trojk

warunkw oznacza moe zawieszenie kolej-

nych transz pomocy (Theodoropoulou 2014).

15

Jednym z waniejszych etapw integracji eu-

ropejskiej byo rozszerzenie Unii Europejskiej

na wschd. Po upadku muru berliskiego d-

enie do czonkostwa we Wsplnotach Eu-

ropejskich, a nastpnie w Unii Europejskiej,

stanowio nieodczny kontekst polityki we-

wntrznej, spoecznej i gospodarczej pastw

byego bloku socjalistycznego. Z jednej stro-

ny Unia staa si nowym punktem odniesie-

nia w deniu tych pastw, w tym Polski, do

powrotu do Europy, z drugiej wyznaczya

konkretne standardy i instrumenty polity-

ki publicznej. Ju w latach 90. perspektywa

czonkostwa w UE oznaczaa te integracj

ekonomiczn, a zniesienie barier w handlu

zagranicznym z krajami Europy Zachodniej

miao by bodcem rozwojowym dla roz-

wijajcych si dopiero, wschodnioeuropej-

skich gospodarek wolnorynkowych (Potucek

2004; Vachudov 2005). Z drugiej strony,

silny nacisk na negatywn integracj ekono-

miczn przyspieszy w tym regionie, zdaniem

niektrych badaczy, zakwestionowanie roli

pastwa w organizacji i finansowaniu poli-

tyki spoecznej (Lendvai 2004; Ferge i Tausz

2002). W tym rozdziale postaramy si od-

powiedzie na pytania o proces europeiza-

cji i wpyw integracji na rozwj narodowych

pastw opiekuczych w Europie rodkowo-

-Wschodniej.

5. Europeizacja, rozszerzenie Unii Europejskiej na wschd, Polska jako czonek UE

5.1. Europeizacja: podstawowe podejcia

Europeizacja jest pojciem do oglnym, naj-

czciej jednak rozumie si przez ni proces

konwergencji instytucji i idei w ramach inte-

gracji europejskiej, a dokadniej: skuteczno

polityk podejmowanych na poziomie wspl-

notowym, jak rwnie wpyw na narodow

polityk ponadnarodowego procesu inte-

gracyjnego (Nowak i Riedel 2013, s. 213).

Europeizacja jest nie tylko procesem insty-

tucjonalizacji wsplnie ustalonych standar-

dw dotyczcych rnych dziedzin ycia, ale

rwnie przekazywaniem wsplnych idei. Do

nich naley choby idea europejskiego mode-

lu spoecznego. Ksztat przekazu formowa-

nego przez centralne instytucje UE (czy te

wypracowanego przez liderw najwikszych

pastw, o czym poniej), jak i jego kompaty-

bilno z lokalnym kontekstem kulturowym

oraz ksztatem intencjonalnym pastwa

opiekuczego, maj wpyw na ostateczny

efekt procesu europeizacji. Najczciej roz-

rnia si europeizacj jako proces przesya-

nia (uploading) lub pobierania (downloading) prawodawstwa, idei, modelu polityki, przy

czym proces pobierania przebiega moe od-

grnie (top-down downloading) lub oddol-nie (bottom-up downloading) (Wach 2011 za: K. Dyson i K.H. Goetz 2003).

Stron, ktr przewanie uwaa si za

biorc polityki europejskiej, s pastwa

czonkowskie: jako rzdy, ktre odgrnie

wprowadzaj rozwizania wypracowane na

szczeblu unijnym do systemw krajowych

(top-down downloading). Polityczna kom-pozycja poszczeglnych rzdw moe mie

zasadnicze znaczenie dla wyniku procesu eu-

ropeizacji: stosunek do integracji europejskiej

jest czci politycznej charakterystyki danej

16

partii, niekoniecznie bezporednio zwizanej

z tradycyjnym podziaem na lewic i prawi-

c (Parsons 2000). Postawa eurosceptyczna

jest wic czsto charakterystyczna dla par-

tii prawicowych, ktre podkrelaj wartoci

i odrbno narodow, w tym obwarowanie

dostpu do programw polityki spoecznej

zasad posiadania obywatelstwa (a wic za-

mknicie si na imigracj). Z kolei po stronie

czci partii lewicowych i lewicowych orga-

nizacji spoecznych powsta moe niech do

ekonomicznego wymiaru integracji, ktry, ich

zdaniem, ma negatywny wpyw na instytucje

pastwa opiekuczego i prowadzi do dum-

pingu socjalnego. Jak zauwaa Martinsen

(2007) , implementacja rozwiza wypraco-

wanych na poziomie unijnym, czy te prze-

pyw idei, to proces, w ktrym bior udzia

rwnie inni aktorzy instytucjonalni, biuro-

kraci, eksperci, organizacje pozarzdowe, czy

wreszcie wadze lokalne.

Inn lini podziau w studiach nad europe-

izacj jest postrzeganie roli rzdw pastw

narodowych i ich interesw w grze o osta-

teczny ksztat rozwiza, ktre sta si maj

przedmiotem pobierania. Zwolennicy libe-

ralnego podejcia midzyrzdowego (liberal integovernmentalism) twierdz, e gwnymi architektami integracji europejskiej s rz-

dy poszczeglnych pastw czonkowskich

reprezentujcych interesy tych krajw, kt-

re instytucje unijne traktuj instrumentalnie

(Moravcsik i Schimmelfennig 2009). Podejcie

to mona z perspektyw dyskursywn czy te

socjologicznym konstruktywizmem instytu-

cjonalnym (Sedelmeier 2006). Badacze przyj-

mujcy t perspektyw podkrelaj z kolei

znaczenie idee paneuropejskiej i niemoliwo

dostatecznego wyjanienia procesu integra-

cji europejskiej za pomoc interesw pastw.

ledzc etapy integracji, zobowizania po-

szczeglnych pastw czonkowskich i ich

interesy materialne, badacze ci wskazali na

wicy charakter idei wsplnej Europy, kt-

ry sprawia, e pogbianie czy rozszerzanie

integracji wymyka si interpretacji racjonal-

nej traktujcej efekt procesu europeizacji jako

wynik gry interesw pastw czonkowskich

(McNamara 2006; Parsons 2002; Schmidt

2002). Ujmujc to w jzyku nowych instytu-

cjonalistw, przebieg integracji europejskiej

mona zrozumie lepiej, uywajc logiki po-

winnoci (logic of appriopriateness), a nie

logiki konsekwencji (logic of consequence)

(March i Olscen 2009).

Na pocztku lat 90., kiedy upad mur ber-

liski, przywdcy krajw europejskich zgod-

nie opowiedzieli si za ide wsplnej Europy,

ale czonkostwo wielu krajw z byego bloku

socjalistycznego stao pod znakiem zapyta-

nia jeszcze przez wiele lat. Obawy zwizane

z rozszerzeniem Unii na wschd, zauwaane

w spoeczestwach zachodnich, nie przy-

czyniay si do przyspieszenia tego procesu,

rwnie ze wzgldw politycznych: partie

polityczne musiay jako odpowiedzie na

niepokoje swoich wyborcw. Co wicej, roz-

szerzenie UE nie wydawao si zgodne z inte-

resami starych czonkw wsplnot, chociaby

ze wzgldu na konieczno objcia nowych

pastw czonkowskich kosztownymi progra-

mami, takimi jak polityka spjnoci czy wspl-

na polityka rolna. Ogromne koszty integracji

europejskiej zobrazowane byy przykadem

integracji Niemiec Wschodnich i Zachodnich,

ktra wizaa si z wielkim wysikiem finan-

sowym i organizacyjnym. A mimo wszystko

projekt objcia integracj europejsk krajw

Europy rodkowej i Wschodniej nie zosta

zarzucony. Jak przekonuj zwolennicy po-

dejcia konstruktywizmu instytucjonalnego,

cz liderw pastw Europy Zachodniej sta-

a si zakadnikiem deklaracji o umoliwieniu

krajom naszego regionu penego powrotu

do Europy, inni z kolei uwaaj, e wielu

z nich rzeczywicie przekonanych byo do idei

zjednoczenia Europy. Oba te podejcia kon-

struktywistyczne poddaway w wtpliwo

17

gwn tez liberalizmu midzyrzdowego,

ktrego zwolennicy za centralne dla rozsze-

rzenia Unii na wschd uwaali interesy mate-

rialne poszczeglnych krajw.

Odpowiedzi Andrew Moravtsika, czoowego

przedstawiciela nurtu liberalizmu midzyrz-

dowego, bya teza o materialnych, wymier-

nych korzyciach, jakie dla krajw Europy

Zachodniej przyniosa integracja z krajami

postsocjalistycznymi (Moravtsik i Vachudova

2003). Oprcz kosztw zwizanych z rozsze-

rzeniem, kraje zachodnie z pewnoci czerpay

korzyci z integracji ekonomicznej: wystarczy

choby wspomnie o nowych rynkach zbytu

i przynajmniej 100 mln nowych konsumen-

tw na Wschodzie Europy. Perspektywa in-

tegracji z Uni Europejsk oznaczaa take

konieczno dostosowania instytucji polityki

gospodarczej i spoecznej, a konkretnie np.

stworzenia dogodnych warunkw dla zagra-

nicznych inwestycji bezporednich. Oznaczao

to, co prawda, wzmocnienie transparentnoci

procesw gospodarczych i politycznych, ra-

zem okrelanych jako jako rzdzenia (go-vernance). Jednoczenie udogodnienia dla inwestorw wizay si z bezporednim lub

porednim osabianiem krajowych podmio-

tw gospodarczych przez obowizkowe za-

niechanie pomocy publicznej, otwarcie na

prywatyzacj i oglne zmniejszenie roli pa-

stwa w gospodarce i to ju w latach 90.,

kiedy wiele krajw, w tym Polska, podpisaa

umow stowarzyszeniow ze Wsplnotami

(podpisana w 1991 umowa wesza w ycie

w 1994 roku).

Nawet jeli rozszerzenie byo w oglnym inte-

resie pastw europejskich, odbywao si ono

oczywicie przy wtrze gosw sawicych

idee jednoci Europy. Konieczno dostoso-

wania si pastw byego bloku socjalistycz-

nego do kryteriw z Maastricht bya wyrazem

wikszego nacisku na negatywn integracj

ekonomiczn. Z jednej strony by to wyraz do-

minujcego w latach 90. wrd ekonomistw

gwnego nurtu przekonania o zestarzeniu

si tradycyjnego europejskiego welfare state i koniecznoci rozszerzenia sfery oddziaywa-

nia mechanizmw rynkowych z gospodarki na

polityk spoeczn. Z drugiej, przekonanie li-

derw pastw Europy rodkowo-Wschodniej

o koniecznoci otwarcia si na inwestorw

zagranicznych powodowao, e wdraali oni

reformy zmniejszajce rol pastwa w polity-

ce gospodarczej i spoecznej.

Kraje Europy rodkowo-Wschodniej, w tym

Polska, proces integracji z Uni Europejsk

traktoway wic nie tylko jako cywilizacyjny

powrt do Europy. Gospodarki i spoecze-

stwa pastw postsocjalistycznych w la-

tach 90. traktoway inwestycje zagraniczne,

w tym otwarcie si na inwestorw z Europy

Zachodniej, jako instrument w walce z bez-

robociem i zuboeniem caych grup populacji

byych pracownikw przedsibiorstw pa-

stwowych czy modych ludzi poszukujcych

pracy (w wiek produkcyjny powoli wchodziy

roczniki echa wyu demograficznego). Jed-

noczesne otwarcie si na bezporednie inwe-

stycje zagraniczne wszystkich pastw Grupy

Wyszehradzkiej (Czechy, Sowacja, Polska,

Wgrzy) oznaczao konkurencj w zakresie

oferowania niskich kosztw pracy czy zacht

podatkowych. Powodowao to dalsze obni-

anie wsparcia pastwa i wycofywanie si

z polityki spoecznej.

Otwarcie si na inwestycje zagraniczne cz-

sto za cen rezygnacji z pewnych instrumen-

tw polityki spoecznej zostawio wiele grup

spoecznych poza nawiasem transformacji

postrzeganej wyczenie jako sukces ekono-

miczny. Dopiero populistyczna prawica po-

litycznie zagospodarowaa niezadowolenie

osb czujcych si przegranymi transfor-

macji. Ch obrony czy wrcz przywrcenia

bezpieczestwa socjalnego przekuwaj oni

czsto w niech do integracji europejskiej.

18

Nowa fala eurosceptycyzmu wzmocniona jest

te przez pokolenie modych bezrobotnych

bd pracujcych w miejscach pracy o ni-

skiej jakoci (niska pensja, kontrakt w oparciu

o kodeks cywilny, brak uprawnie socjalnych

zwizanych z zatrudnieniem, niepewno co

do przeduenia umowy itp.). Tak jak na W-

grzech poparcie dla Viktora Orbna pojawio

si najpierw ze strony osb niezadowolonych

z rezultatw transformacji ustrojowej, tak

te w Polsce krytyka transformacji przysza

w politycznym gwnym nurcie w przewa-

ajcej mierze ze strony partii prawicowych,

z PiS na czele. W ten sposb UE i kwestia in-

tegracji europejskiej, z jednej strony, i krytyka

transformacji, z drugiej, po raz pierwszy od

pocztku lat 90. przesuwa kwestie spoeczne

do centrum debaty publicznej.

5.2. Integracja ekonomiczna i przyszo Polski jako czonka strefy euro

Jaka jest przyszo integracji regionu Eu-

ropy rodkowej i Wschodniej z krajami za-

chodnimi? Czy polityka spoeczna okae si

nastpnym potencjalnym polem pogbie-

nia procesu integracji? Trudno odpowiedzie

jednoznacznie na te pytania, jednak bardziej

realnym ni unijny poziom regulacji polityki

spoecznej scenariuszem pogbienia integra-

cji jest na przykad poszerzenie strefy euro.

Jak dotd, do strefy euro przystpiy cztery

spord omiu krajw postsocjalistycznych,

ktre stay si czonkami UE w 2004 roku:

otwa, Estonia, Sowacja i Sowenia, a od

stycznia 2015 pite pastwo tego regionu, Li-

twa. Polska, jako najwikszy nowy czonek UE

od 1986 roku, kiedy do (wwczas) Wsplnot

europejskich przystpia Hiszpania, stanowi

najwikszy nowy rynek dla waluty euro. Mimo

euroentuzjastycznego nastawienia kolejnych

rzdw po 1989 roku, perspektywa do-

czenia do Europejskiej Unii Walutowej (EUW)

bya wci odlega. Pierwszym rzdem, ktry

otwarcie zakwestionowa potrzeb szybkiej

integracji walutowej, by rzd wsptworzo-

ny przez PiS w latach 20052007.

Co ciekawe, odejcie od idei wczenia Polski

w stref euro miao miejsce tu przed wia-

towym kryzysem ekonomicznym. Pastwa,

ktre zostay szczeglnie przez kryzys do-

tknite (Grecja, Wochy, Irlandia, Hiszpania),

a jednoczenie byy czonkami unii monetar-

nej, straciy moliwo uruchomienia instru-

mentw wewntrznej polityki monetarnej jako

sposobu walki ze skutkami kryzysu. Gwnym

narzdziem polityki stabilizacyjnej staa si

wic polityka fiskalna, co wpyno negatyw-

nie na moliwo stosowania instrumentw

stymulujcych popyt wewntrzny, takich jak

inwestycje publiczne czy wiadczenia od bez-

robocia. Co prawda w pocztkowym etapie

kryzysu (20082010) pastwa takie jak Grecja

czy Hiszpania wdroyy pakiety stymulacyjne.

Jednak w kolejnych latach, mimo rosncych

potrzeb spoecznych zwizanych z pogarsza-

jca si sytuacj materialn gospo darstw

domowych, pastwa te zmuszone byy do re-

dukcji wydatkw na cele socjalne bd te ob-

niki wynagrodzenia w sektorze publicznym,

aby sprosta wymaganiom unijnym w odnie-

sieniu do dyscypliny budetowej.

Rzd PO-PSL, na czele ktrego stan Donald

Tusk, cho znacznie bardziej proeuropejski ni

poprzednie rzdy tworzone przez PiS, nie by

ju tak entuzjastycznie nastawiony do wpro-

wadzenia w Polsce euro. Chocia Polacy na-

dal oglnie popieraj integracj z UE (78%,

CBOS 2013), spoeczne poparcie dla idei

przyjcia nowej waluty jest o wiele mniejsze

19

(patrz wykres 1). W porwnaniu do 2002 roku

poziom poparcia dla przyjcia euro w Pol-

sce spad o 35 punktw procentowych, czyli

z 64% (2002) do 29% (2013). Jednoczenie

wzrs odsetek respondentw zdecydowanie

negatywnie odnoszcych si do idei przy-

jcia przez Polsk euro, z 9% w 2002 do

35% w 2013, a wrd pytanych o stosunek

do euro respondentw jest to obecnie gru-

pa najliczniejsza. Najwikszy spadek poparcia

dla wejcia Polski do strefy euro mia miej-

sce pomidzy rokiem 2009 a 2012, kiedy to

odsetek osb zdecydowanie negatywnie na-

stawionych do przyjcia nowej waluty wzrs

z poziomu 20% (2009) do 40% (2012), czy-

li a o 20 punktw procentowych w cigu

trzech lat.

Raport CBOS podaje rwnie prawdopodobne

przyczyny tej niechci: przykadowo, znako-

mita wikszo respondentw (84%) obawia

si, e wprowadzenie euro w Polsce dopro-

wadzi do wzrostu cen wikszoci produktw

(patrz wykres 2). Jednoczenie, Polacy zdaj

sobie spraw, e Polska nie jest przygotowa-

na na uni walutow, rwnie jeli chodzi

o konieczno spenienia kryteriw formal-

nych: twierdzi tak 71% respondentw, w tym

35% jest o tym zdecydowanie przekonanych.

Wykres 1: Rozkad odpowiedzi na pytanie: CZY ZGODZI(A)BY SIE PAN(I) NA ZASTAPIENIE POLSKIEGO PIENIADZA (ZO-TEGO) WSPOLNYM DLA WIELU PANSTW UE EUROPEJSKIM PIENIADZEM EURO?

rdo: CBOS 2013

Wykres 2: Rozkad odpowiedzi na pytanie: CZY SPODZIEWA SIE PAN(I), ZE PO WPROWADZENIU W POLSCE EURO CENY WIEKSZOCI PODSTAWOWYCH TOWAROW I USUG WZROSNA, ZMNIEJSZA SIE CZY TEZ SIE NIE ZMIENIA?

rdo: CBOS 2013

20

O braku gotowoci Polski do przyjcia nowej

waluty mona si przekona w trakcie lektu-

ry najnowszego (listopad 2014) raportu Na-

rodowego Banku Polskiego (NBP 2014). Jak

przekonuj autorzy opracowania pt. Ekono-miczne wyzwania integracji Polski ze stref euro, w obecnym stanie polska gospodarka i rynek pracy byyby za bardzo naraone na

szok zwizany z przystpieniem do eurostre-

fy. Jednym z problemw jest np. elastyczny,

dualny rynek pracy, czyli wysoki odsetek pra-

cownikw zatrudnionych w oparciu o umow

na czas okrelony lub umow cywilnoprawn:

w 2013 roku Polska miaa najwikszy odsetek

tego typu pracownikw wrd wszystkich kra-

jw UE (=35%, NBP 2014, s. 137). Co prawda,

daje to moliwo elastycznej reakcji na kryzys,

ale grozi rwnie szybkim wzrostem poziomu

bezrobocia. Kraje takie jak Grecja, Hiszpania czy

Portugalia przed kryzysem, a bdc ju czon-

kami unii walutowej, miay podobn struktur

rynku pracy z wysokimi odsetkami pracowni-

kw zatrudnionych na czas okrelony a to

wanie w tych krajach najszybciej wzrosa sto-

pa bezrobocia. Biorc pod uwag rwnie inne

cechy polskiego rynku pracy i mae nakady na

aktywn polityk rynku pracy (ale te: niskie

wsparcie pienine dla bezrobotnych), analitycy

NBP sugeruj, e przystpienie Polski do EUW

naraaoby polsk gospodark m. in. na wzrost

dugotrwaego bezrobocia.

Jednym z zabiegw, ktre (midzy innymi)

maj przygotowa Polsk do wejcia do strefy

euro, ma by w zaoeniu nowa regua wy-

datkowa, uzaleniajca poziom wydatkw pu-

blicznych od stanu gospodarki. Antycykliczny

charakter nowej reguy miaby polega m. in.

na zwikszeniu moliwoci reagowania na

zmiany w gospodarce w sytuacji, gdy Polska

staaby si ju czonkiem strefy euro. Wyma-

gaoby to rwnoczenie, jak sugeruj autorzy

wspomnianego raportu NBP, utrzymywania

relacji dugu do PKB na poziomie zblionym

do 40% PKB (NBP 2014, s. 161), czyli dalsze

zmniejszanie tej wielkoci (do 40%) w po-

rwnaniu do obecnego, tzw. konstytucyjne-

go punktu ostronociowego (60%). Z jednej

strony, nowa regua wydatkowa wprowadza

zatem wicej elastycznoci (w zwizku z od-

niesieniem do tempa wzrostu PKB). Z drugiej

jednak strony, jednym z celw twrcw re-

formy wprowadzajcej now regu byo mi-

dzy innymi zabezpieczenie nieprzekraczalnoci

konstytucyjnie wyznaczonego progu (60%)

i progu ostronociowego z ustawy o finan-

sach publicznych (55%, do 2013 50%).

Co to oznacza dla przyszego rozwoju polityki

spoecznej w Polsce? Przypomnijmy, e poziom

wydatkw na cele socjalne w Polsce (19%) od

lat naley do jednych z niszych w Unii Euro-

pejskiej (rednia wynosi 28%). W innych ran-

kingach, w przeliczeniu na poziom wydatkw

mierzony za pomoc standardw siy nabyw-

czej, Polska plasuje si na miejscu sidmym od

koca, za Rumuni, Bugari, otw, Estoni,

Litw i Chorwacj. Jednoczenie od lat Polska

narzuca sobie dyscyplin w poziomie wydat-

kw publicznych, co bardzo zawa pole do

rozwijania polityki spoecznej. Od momentu

umieszczenia w konstytucji z 1997 roku za-

pisu o wysokoci progu ostronociowego na

poziomie 60%, Polska stosuje taktyk wy-

przedzajcego narzucania sobie standardw

i sankcji w sferze finansw publicznych, ktr

mona okreli jako wyraz ambicji bycia naj-

lepszym uczniem Europy. Innym wyrazem

takiej postawy jest choby dobrowolne przy-

stpienie Polski do Paktu Fiskalnego, ktry

wszed w ycie 1 stycznia 2013. Traktat na-

kada na kraje strefy euro dodatkowe sankcje

za przekroczenie progw ostronociowych

i niepodjcie krokw w celu poprawy sytu-

acji fiskalnej: w ostatecznoci nawet w po-

staci kary pieninej (nie wikszej jednak ni

0,1% PKB). Sankcje te, co prawda, nie dotycz

krajw spoza strefy euro, jednak warto wspo-

mnie, e mimo tego Wielka Brytania i Czechy

nie przystpiy do paktu.

21

Wykres 3: Poziom wydatkw na cele socjalne w Unii Europejskiej i kilku innych krajach wedug standardw siy nabyw-czej (pps-purchase power standards)

W podobn logik wpisuje si wprowadzenie

nowej reguy wydatkowej w Polsce, teoretycz-

nie dajce wicej pola do manewru w sytuacji

spowolnienia gospodarczego (z uwagi na swj

antycykliczny charakter). Przy czym wspo-

mniana wyej sugestia NBP moe jednak wska-

zywa na jeszcze bardziej restrykcyjne podejcie

do finansw publicznych. Jak przekonuje Mi-

nisterstwo Finansw, nowa regua finansowa

przygotowywana bya ju od trzech lat i od-

powiada zarwno na dyrektyw Rady 2011/85/

UE z 8 listopada 2011 w sprawie wymogw

dla ram budetowych pastw czonkowskich,

natomiast w zakresie regu fiskalnych stanowi

realizacj rekomendacji Rady z maja 2013 roku,

ktra nie jest wica dla pastw czonkow-

skich. Po raz kolejny wic rzdzcy odnosz si

porednio lub bezporednio do Unii Europejskiej

i regulacji na poziomie wsplnotowym jako do

rdo: Eurostat

wanej inspiracji dla restrykcyjnego podejcia

do finansw publicznych.

By moe za wczenie na stwierdzenie, e

nowa regua wydatkowa bdzie czynnikiem

ograniczajcym rozwj polityki spoecznej

w Polsce, czyli inwestycje w zaniedbane ob-

szary, takie jak usugi opiekucze dla ma-

ych dzieci czy osb starszych czy w aktywn

polityk rynku pracy i realne wsparcie dla

bezrobotnych. Nawet jeli formalnie nowa re-

gua nie ogranicza wydatkw na cele socjal-

ne czy teoretycznie nie wpywa bezporednio

hamujco na rozwj czy choby utrzymanie

wydatkw na polityk spoeczn w Polsce,

zaczyna by bdnie interpretowana jako re-

komendacja do ci. Warto jeszcze doda, e

omawiana nowa regua wydatkowa przesza

praktycznie bez echa w mediach: tym bardziej

22

konieczne wydaje si monitorowanie wydat-

kw socjalnych i uzasadnie ewentualnych

decyzji o ciciach czy te zaniechaniu inwe-

stycji w nowe programy.

Pojawia si rwnie pytanie o przysze finan-

sowanie polityki spoecznej, teraz w pewnym

stopniu odbywajce si z uyciem funduszy

strukturalnych. Obecnie fundusze nie s wli-

czane jako cz wydatkw pastwa, na-

tomiast finansuj tak wane programy, jak

rozwj usug opiekuczych dla dzieci do

lat 3, programy aktywizacji osb bezrobot-

nych, dofinansowanie szkolnictwa zawodo-

wego, polityk rwnych szans na rynku pracy

itp. W momencie wyganicia tych rodkw

istnieje zagroenie braku cigoci finanso-

wania tych wanych przedsiwzi, poniewa

ich kontynuacja bdzie wymagaa zaanga-

owania rodkw z budetu centralnego lub

z budetw lokalnych. Jeli ten niekorzystny

scenariusz si urzeczywistni, bdzie wiad-

czy o cieraniu si dwch kierunkw oddzia-

ywania Unii Europejskiej: modernizacyjnego,

wspierajcego progresywn polityk spoecz-

n, oraz drugiego, wywierajcego presj na

dyscyplin budetow za wszelk cen, przy

czym to ten drugi okae si istotniejszy.

23

Ramka 1: Polityka rodzinna, gender, polityka rwnych szans?

Unia Europejska staa si z pewnoci wanym sojusznikiem ruchw spoecznych, ktrych dziaalno ukierunkowana jest na podniesienie standardw rwnoci pci w krajowej polityce i debacie publicznej (Pascall i Lewis 2004; Leibfried i Pierson 1995; Anderson 2006). Jest to szczeglnie istotne w kontekcie Europy postkomunistycznej, przez ktr przetoczya si w la-tach 90. fala antyfeminizmu, utrudniajcego rozmow o rwnoci pci, zwaszcza podanej w wersji gotowej, przez Polsk nieustalanej, o obco brzmicej i trudnej do przetumaczenia nazwie gender mainstreaming. Z jednej strony, Polska musiaa przyj pakiet prawa antydys-kryminacyjnego, w tym poprawki do Kodeksu Pracy, przepisy o molestowaniu seksualnym w miejscu pracy czy udostpnieniu urlopu wychowawczego ojcom (w roku 1996). Z drugiej strony, zwraca si uwag na marginalizowanie polityki rwnoci pci przez kraje czonkowskie i same instytucje europejskie oraz zbyt powolne wczanie perspektywy gender do gwnego nurtu krajowych polityk publicznych (Bretherton 2001; Petho 2003), co osabia moliwo posuenia si argumentem UE w celu zewntrznej legitymizacji polityki rwnych szans przez krajowe ruchy spoeczne i progresywnie nastawione partie polityczne.

Badacze procesu europeizacji polityki spoecznej zwracaj rwnie szczegln uwag na rol Unii Europejskiej jako instytucjonalnego wzmocnienia procesw konwergencji modelu polityki rodzinnej w Europie, a w szczeglnoci odchodzenia od tradycyjnego modelu mskiego y-wiciela rodziny. Kierunek obrany przez instytucje UE wydaje si przy tym do jednoznaczny: zwikszony udzia kobiet na rynku pracy wspomaga ma rozwinita sie usug opiekuczych, w tym opieki dla dzieci poniej trzeciego roku ycia. Wyznaczone zostay tzw. cele barcelo-skie, wedug ktrych odsetek dzieci poniej trzeciego roku ycia objtych opiek obkow powinien osign co najmniej 33%, a dzieci w wieku przedszkolnym (od 3 do 5 lat) 90%. W odniesieniu do pierwszego wskanika (33%) przy obecnym tempie wzrostu dostpnoci tych usug w Polsce jego osiagnicie zajmie trzy dekady. Innymi problemami poruszanymi przez rozmaite dokumenty unijne jest znaczenie wczesnej edukacji dla wyrwnywania szans ju na etapie przedszkola, podniesienie bezpieczestwa ekonomicznego rodzin, czy wprowadzenie do systemw urlopw rodzicielskich specjalnych zacht dla ojcw. Najbardziej aktualne doku-menty, ktre dotycz polityki rodzinnej, odnosz si bezporednio do strategii inwestycji spo-ecznych, czyli wskazania na pozytywny finansowy efekt dla budetu pastwa, jaki w rednim i dugim okresie daje inwestycja choby w usugi opiekucze dla maych dzieci.

Poniewa sama strategia Europa 2020 nie zajmuje si bezporednio instrumentami wspoma-gajcymi zawodow karier kobiet, odpowiednie zapisy znalazy si w Strategii na rzecz Rw-noci midzy Kobietami i Mczyznami 20102015, w ktrej Komisja polecia zwrci szczegln uwag na standardy zwizane z urlopem macierzyskim i rodzicielskim, jak rwnie urlopem ojcowskim (Szelewa 2014a). Jak zwracaj uwag Villa i Smith (2014), nowe dokumenty i stra-tegie zatracaj nieco rwnociowy wymiar unijnej polityki zatrudnienia: odniesienia do rwnoci pci pojawiaj si coraz rzadziej, natomiast zwiksza si nacisk na kwestie zatrudnienia. Polska przyja co prawda obowizkowe rozwizanie z tzw. dyrektywy o uropie rodzicielskim, ktra zobowizuje pastwa czonkowskie do wydzielenia przynajmniej jednego miesica urlopu rodzi-cielskiego dla drugiego rodzica dziecka (w praktyce dla ojca), ale odbyo si to przez zarezero-wanie jednego z 36 miesicy waciwie bezpatnego urlopu wychowawczego.

Obserwujc najwaniejsze reformy polityki rodzinnej w pastwach-czonkach UE, nie mo-na jednoznacznie stwierdzi, e mamy do czynienia z konwergencj polityk rodzinnych w kierunku modelu dwojga ywicieli rodziny/dwojga opiekunw. Warto rwnie wspomnie o szerszym, w tym makroekonomicznym, kontekcie wprowadzania reform polityki rodzin-nej, zwaszcza tych, ktre pocigaj za sob wydatki z budetw publicznych. Argument o pozytywnym wpywie inwestycji spoecznych na przysz kondycj budetu pastwa moe znaczy niewiele w przypadku rzdw, ktre zmuszone s ci wydatki socjalne ze wzgldu na efekty kryzysu ekonomicznego. Z kolei pastwa Europy rodkowej i Wschodniej wci fi-nansowo korzystaj na europejskich programach strukturalnych, np. na programie rozwoju kapitau ludzkiego, z ktrego cz przeznaczana jest na wsparcie udziau kobiet w rynku pracy przez rozwj usug opiekuczych. Tak stao si na przykad w przypadku polskiej re-formy usug opiekuczych, finansowanej ze rodkw europejskich (wicej informacji o tym w innym opracowaniu z serii Warszawskich Debat o Polityce Spoecznej, Szelewa 2014b).

24

Wielu obserwatorw z przystpieniem Polski

do Unii Europejskiej wizao nadzieje na za-

sadnicz zmian w obszarze polityki spoecz-

nej. Oczekiwano, e integracji ekonomicznej,

wpywajcej pozytywnie na wzrost gospo-

darczy i zbliajcej Polsk do bogatszych

krajw Unii, towarzyszy bdzie rwnie kon-

wergencja modelu polityki spoecznej. W tle

tych oczekiwa stay rozwaania na temat

tego, czym rzeczywicie jest Europejski Model

Spoeczny. Jak staralimy si pokaza w tym

opracowaniu, Europejski Model Spoeczny nie

posiada jednoznacznej definicji i pojcie to

jest czsto uywane instrumentalnie. Rzadko

mwi si przy tym o twardej regulacji stan-

dardw socjalnych, najczciej za o mikkiej

koordynacji i monitoringu.

Ju od samego pocztku integracji euro-

pejskiej, aspekt gospodarczy by stawiany

znacznie wyej ni wymiar spoeczny. Mimo

pojawienia si kolejnych dyrektyw odnosz-

cych si do kwestii socjalnych i umocowania

zagadnie spoecznych w prawie traktato-

wym, trend ten w cigu ostatnich kilkunastu

lat wrcz si nasili. Dlatego podkrelamy,

e zarwno Strategia Lizboska, jak i praw-

dopodobnie Europa 2020, nie s w stanie

przeciwstawi si silnej presji na stabilizacj

budetw pastw czonkowskich, wynikaj-

cych z Paktu Stabilnoci i Wzrostu, Dwupa-

ku czy Szeciopaku. Stabilizacja ta przede

wszystkim odnosi si do redukcji wydatkw

publicznych i odbywa si czciowo kosztem

zagregowanego popytu.

Zwikszony zakres monitorowania sytuacji

budetowej oznacza take ograniczone mo-

liwoci rozwoju polityki spoecznej na po-

ziomie pastw czonkowskich. Co by moe

waniejsze, w sytuacji, kiedy politycy nie chc

podwyek podatkw, oznacza to moe sta-

gnacj polityki spoecznej lub redukcj ich

programw. Zjawisko to jest i bdzie dotkli-

we w krajach takich jak Polska, gdzie przy-

chody podatkowe s niskie i gdzie niskie s

rwnie wydatki socjalne. Kraje te nie maj

zbyt duego pola do realokacji rodkw po-

midzy poszczeglnymi programami i instru-

mentami polityki spoecznej, poniewa ju

teraz poziom zaspokajania potrzeb spoecz-

nych jest niski.

Czy w obecnym kontekcie rzdzenia makro-

ekonomicznego mona dostrzec rol dla Eu-

ropejskiego Trybunau Sprawiedliwoci, ktry

by motorem dla rozwoju wielu aspektw so-

cjalnego wymiaru integracji? Wydaje si, e

tylko w ograniczonym stopniu i w obszarach,

w ktrych nie s niezbdne wydatki publicz-

ne. Takimi obszarami mog by pewne kwe-

stie zwizane z dialogiem spoecznym czy

rwnoci traktowania pracownikw o r-

nym statusie na rynku pracy.

Trudno jednoznacznie oceni wpyw inte-

gracji europejskiej na rozwj polskiej polityki

spoecznej. Nie mona nie doceni olbrzymie-

go strumienia funduszy strukturalnych i ich

znaczenia dla modernizacji infrastruktury

i podniesienia jakoci rzdzenia na rnych

szczeblach administracji. Prawne standardy

niedyskryminacji, nawet jeli wci amane

i istniejce gwnie na papierze, stanowi

jednak nowy punkt odniesienia dla polityki

w miejscu pracy, s te wanym kryterium we

wnioskach o dofinansowanie rnego rodzaju

projektw finansowanych ze rodkw struktu-

ralnych. Waciwie do koca 2013 roku, kiedy

rozpocza si kampania rodowisk skrajnie

Podsumowanie

25

prawicowych przeciwko gender studies i po-sugiwania si kategori gender w polityce

publicznej, unijna polityka rwnoci pci konte-

stowana bya gwnie w mediach niszowych,

niejako nieoficjalnie. Nowa fala eurosceptycy-

zmu w Polsce zwizana jest, midzy innymi,

z odrzuceniem modernizacyjnego projektu Unii

Europejskiej, skonkretyzowanym w postaci

ataku na kategori/per spektyw gender.

Eurosceptycyzm ten nie jest jednak podzie-

lany przez wikszo spoeczestwa. Wci

78% Polakw wspiera ide integracji euro-

pejskiej, cho w porwnaniu do roku 2007

poziom akceptacji idei integracji spad o 11

punktw procentowych. Nietrudno doszuka

si tutaj zwizku z kryzysem ekonomicznym.

W tym kontekcie nie dziwi rwnie gwa-

towny spadek poparcia dla wejcia Polski do

stefy euro. Eurosceptyzyzm zwizany z po-

gbianiem integracji ekonomicznej wydaje

si bardziej istotny, rwnie z politycznego

punktu widzenia. Tendencje do zwiksze-

nia autonomii gospodarczej wida w innych

pastwach Grupy Wyszehradzkiej: wystarczy

wymieni przykad Wgier i polityki premie-

ra Viktora Orbna. Sukces polityczny Orbna

i formacji Fidesz na Wgrzech wynika po

czci z wprowadzenia rozwiza prawnych

ograniczajcych pluralizm polityczny (system

wyborczy skrajnie faworyzujcy due par-

tie, zmiany w konstytucji). Wydaje si jednak,

e popularno Orbna wynika z programu

politycznego, wicego zaniedbania w po-

lityce spoecznej z konkurencj o inwestycje

zagraniczne przez obnianie kosztow pracy.

Jak wspomnielimy wczeniej, konkurencja

ta wizaa si z integracj ekonomiczn ze

Wsplnotami, a nastpnie Uni Europejsk,

i miaa szczeglny wymiar w patwach Gru-

py Wyszehradzkiej. Istnieje spore prawdopo-

dobiestwo, e podobne kontestowanie idei

integracji gospodarczej zostanie wczone do

przekazw politycznych rwnie w Polsce,

najprawdopodobniej z prawej strony sceny

politycznej, gdzie swoj drog pojawiy si

stosunkowo wczenie gosy kwestionujce

zasadno terapii szokowej w naszym kraju.

Przewaga integracji ekonomicznej nad spo-

eczn i wypieranie polityki spoecznej przez

twarde mechanizmy dyscypliny makroekono-

micznej maj wymiar lokalny, ktry znako-

micie wida na przykadzie polskiej startegii

wyprzedzajcego samodyscyplinowania fi-

nansw publicznych. Jeli przyoymy do

tego charakterystyk procesu europeizacji

jako polityk przesyania (uploading) i po-bierania (downloading), moemy dostrzec aktywn rol Polski jako strony pobieraj-

cej poszczeglne standardy polityki makro-

ekonomicznej, natomiast kadc mniejszy

nacisk na prawodawstwo czy rekomendacje

unijne w zakresie polityki spoecznej. Z jed-

nej strony mamy wic do czynienia z nowymi

reguami wydatkowymi o charakterze wy-

przedzajcym i realizujcym nieobowizkowe

dla krajw czonkowskich zalecenia. Z dru-

giej, od lat widzimy zaniedbania w zakresie

polityki spoecznej, mimo stosunkowo a-

godnego przejcia przez kryzys ekonomiczny

(przynajmniej biorc pod uwag poziom PKB).

W rezultacie Polska znajduje si na ostatnim

miejscu w wikszoci rankingw klasyfikuj-

cych poziom zabezpieczenia spoecznego czy

szczodro polityki spoecznej, zaczynajc od

niskich wydatkw na cele socjalne.

Priorytetowe traktowanie dyscypliny bude-

towej przy zaniechaniu inwestowania w roz-

wj polityki spoecznej moe w przyszoci

jeszcze bardziej ograniczajco wpyn na

moliwoci (realne, czy raczej deklarowane)

reform rozszerzajcych dostp do progra-

mw wsparcia socjalnego. W zwizku z tym

konieczne jest monitorowanie nastpujcych

problemw:

Nowa regua wydatkowa, nawet jeli

formalnie nie obnia progw ostrono-

ciowych, a wrcz odblokowuje moli-

26

wo zwikszenia wydatkw w czasach

gorszych dla gospodarki, moe by

uywana (dyskursywnie) jako pretekst

do obniania wydatkw na cele socjal-

ne lub wstrzymanie si od inwestycji

w nowe programy polityki spoecznej.

Pojawia si wic potrzeba monitorowa-

nia funkcjonowania nowej reguy wydat-

kowej, aby sprawdzi, czy nie pojawi si

mechanizmy wypychania wydaktw na

polityk spoeczn.

Wiele programw polityki spoecz-

nej w Polsce funkcjonuje dziki rod-

kom z funduszy strukturalnych, jednak

w przyszoci ten strumie finansowa-

nia wyganie. Pojawi si potrzeba za-

inwestowania w istniejce rozwizania

rodkw z budetu pastwa lub bude-

tw lokalnych. Zwikszenie wydatkw

na cele socjalne moe zwikszy oglny

poziom wydatkw publicznych i zwik-

szy oglny dug poza wysoko progw

ostronociowych. Rozwizaniem alter-

natywnym bdzie zaprzestanie dziaal-

noci finansowanej ze rodkw unijnych,

co oznacza np. zamykanie nowopow-

staych obkw i przedszkoli. Naley

przyjrze si funkcjonowaniu tych plac-

wej i programw szczeglnie pod koniec

okresu finansowania.

Pomimo przewagi integracji ekono-

micznej nad spoeczn i sabych in-

strumentw mobilizujcych pastwa

czonkowskie do wikszego zainwesto-

wania w polityk spoeczn, postulaty

rozwinicia wsparcia socjalnego przez

pastwo mog by wspierane przez

odniesienie si do standardw wyzna-

czonych na poziomie unijnym. Nie bez

znaczenia jest tu taktyka naming and

shaming jako cz procesu rozliczania wadz publicznych za zobowizania Pol-

ski jako czonka Unii Europejskiej, rw-

nie tych, ktre maj form zalece, jak

rwnie polityk horyzontalnych, w tym

polityk niedyskryminacji/rwnoci pci.

Jednak na koniec warto przytoczy pozytyw-

ny przykad integracji w dziedzinie polityki

spoecznej, ktry moe mie rwnie zna-

czenie dla Polski. Warto wspomnie zatem

o dyskusjach nad nowymi instrumentami re-

gulacji na poziomie midzynarodowym. Nie-

ktrzy krytyczni obserwatorzy dostrzegaj

problem ograniczonego wpywu UE na regu-

lacje krajowe, jak rwnie ograniczone rodki

finansowe na poziomie unijnym, i postuluj

stworzenie unii fiskalnej, tak by wzmocni

przepywy finansowe pomidzy pastwami

czonkowskimi. O ile propozycja ta napotyka

przeciwnikw, w tym tradycyjnych przeciw-

nikw wprowadzania elementw socjalnych

(Wielka Brytania), ma ona znaczenie dla sta-

bilnoci politycznej caej Unii i jako tak po-

winno si j powanie rozway. Przykadem

takiego ponadnarodowego instrumentu poli-

tyki spoecznej moe by europejskie ubezpie-

czenie od bezrobocia. Nie zastpowaoby ono

istniejcych rozwiza, natomiast miaoby

charakter komplementarny. Co istotne, jego

regulacje odbywayby si na poziomie unij-

nym, na ktrym rwnie umocowany byby

fundusz, do ktrego trafiayby skadki pra-

cownikw. Takie rozwizanie miaoby cha-

rakter automatycznego stabilizatora, ktry

zaczynaby dziaa w krajach (i regionach)

w sytuacji problemw gospodarczych. Przy-

szo pokae, czy tego rodzaju propozycje

zostan wzite pod uwag wobec trwajcego

nadal kryzysu w strefie euro.

27

Bibliografia

Anderson L. S. 2006. European Union Gender Regulations in the East:The Czech and Polish Accession Process. East Europe in Politics and Society, 20 (1):101125.

Apeldoorn B. von. 2009. The Contradictions of Embedded Neoliberalism and Europes Multi-level Le-gitimacy Crisis. W: The Contradictions of Embedded Neoliberalism and Europes Multi-level Legitimacy Crisis, B. v. Apeldoorn, J. Drahokoupil i L. Horn. Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Armstrong K. A. 2013. The New Governance of EU Fiscal Discipline. New York: NYU School of Law.

Bretherton C. 2001. Gender mainstreaming and EU enlargement: swimming against the tide? Journal of European Social Policy, 8 (1):6081.

Burret H. T., J. Schnellenbach. 2014. Implementation of the Fiscal Compact in the Euro Area Member States. Berlin: German Council of Economic Experts.

CBOS. 2013. Obawy i nadzieje zwizane z wprowadzeniem euro w Polsce. BS/42/2013. Warszawa: Cen-trum Badania Opinii Publicznej.

Deacon B. 1996. A New Social Contract? Global and Regional Agencies and the Making of Post-Commu-nist Social Policy in Eastern Europe. W: European University Institute Working Papers nr. 96/45.

De la Porte C., P. Pochet. 2012. Why and how (still) study the Open Method of Co-ordination (OMC)? Journal of European Social Policy 22(3).

Dyson K., G. Goetz. 2013. Living with Europe: Power, Constraint and Contestation. W: Germany, Europe and the Politics of Constraint, red. K. Dyson, K.H. Goetz, seria: Proceeding of the British Academy, 119, s. 1516.

ETUC. 2013. The Social Investment Package. ETUC position adopted at the Extraordinary Executive Me-eting of 23 April 2013. Bruksela: ETUC.

Falkner, G. 1998. EU social policy in the 1990s: towards a corporatist policy community. London, New York: Routledge.

Falkner G., O. Treib. 2009. Complying with Europe: EU Harmonisation and Soft Law in the Member Sta-tes. Cambridge: Cambridge University Press.

Ferge Z., K. Tausz. 2002. Social Security in Hungary: A Balance Sheet after Twelve Years. Social Policy and Administration 36 (2):176199.

Hermann C., B. Mahnkopf. 2010. The Past and Future of the European Social Model Berlin: Institute for Political Economy Berlin Working paper No. 05/2010.

Jenson J., F. Merand. 2010. Sociology, institutionalism and the European Union. Comparative European Politics 8 (1):7492.

Jepsen M., A. Serrano Pascual (2009) The European Social Model: an exercise in deconstruction. Brussels: European Trade Union Institute.

Kvist J., J. Saari. 2007. The Europeanization of social protection. Bristol: Policy Press.

Leibfried S., P. Pierson. 1995. Semi Sovereign Welfare States: Social Policy in a Multitiered Europe. W: European Social Policy in a Multitiered Europe, red. David Stark. Brookings Institution Press.

Lendvai N. 2004. The weakest link? EU Accession and Enlargement: dialoguing EU and post communist social policy. Journal of European Social Policy no. 14 (3).

Liebert U. 2003. Gendering Europeanization, Series: Multiple Europes. Bruksela: P.I.E. Peter Lang.

Malinowska E. 1999. Organizacje kobiece w Polsce. Studia socjologiczne, 1 (152).

March J. G., J. P. Olsen. 2009. The Oxford Handbook of Public Policy, red. Robert E. Goodin, Michael Mo-ran, Martin Rein, Oxford: Oxford University Press.

Martinsen D. S. 2007. The Europeanization of gender equality - who controls the scope of non-discrimi-nation? Journal of European Public Policy, 14:544562.

McNamara K. R. 2006. Economic Governance, Ideas and EMU: What Currency Does Policy Consensus Have Today?. Journal of Common Market Studies, 44 (4):803821.

Moravcsik A., F. Schimmelfennig. 2009. Liberal Intergovernmentalism. W: European Integrations Theory, red. Antje Wiener, Thomas Diez. New York: Campus, 6787.

28

Moravcsik A., M. A. Vachudova. 2003. National Interests, State Power, and EU Enlargement. East Euro-pean Politics and Societies, 17 (1): 4257.

Natali D. 2014. Social developments in the European Union 2013. Brussels: ETUI NBP. 2014. Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze stref euro. Warszawa: Narodowy Bank Polski.

Nowak B., R. Riedel. 2010. Europeizacja teorie, mechanizmy, agenda badawcza. W: Polska i Europa rodkowa. Demokratyzacja. Konsolidacja. Europeizacja, red. E. Nowak, R. Riedel. Lublin: Wydawnictwo UMCS: 213-223.

Parsons C. 2000. Domestic Interests, Ideas and Integration: Lessons from the French Case. Journal of Common Market Studies, 38 (1): 4570.

Parsons C. 2002. Showing Ideas as Causes: The Origins of the European Union. International Organiza-tion, 56 (01