Juridiska institutionen Vårterminen 2015 Examensarbete i förvaltningsrätt 15 högskolepoäng

Polismyndighetens avlivningsbeslut av hund enligt tillsynslagen

Särskilt om förutsättningarna för avlivningsbeslutets verkställbarhet.

Författare: Olle Nyström Handledare: Jur. dr. Gustaf Wall

  2  

  3  

Innehåll  FÖRORD   5  

FÖRKORTNINGAR                                    6  

1   INLEDNING   7  

1.1   BAKGRUND   7  1.2   SYFTE  OCH  FRÅGESTÄLLNING   8  1.3   METOD  OCH  MATERIAL   9  1.4   BEGREPP  OCH  TERMINOLOGI   9  1.5   DISPOSITION   10  

2   KRITIKEN  MOT  POLISMYNDIGHETERNA   11  

2.1   JO  2011/12  S  161,  HUNDEN  JACK   11  2.1.1   BAKGRUND   11  2.1.2   POLISMYNDIGHETENS  BEDÖMNING   11  2.1.3   JO:S  BEDÖMNING   11  2.2   JO  5965-­‐2013,  HUNDEN  KATZY   13  2.2.1   BAKGRUND   13  2.2.2   POLISMYNDIGHETENS  BEDÖMNING   14  2.2.3   JO:S  BEDÖMNING   14  

3   LAG  (2007:1150)  OM  TILLSYN  ÖVER  HUNDAR  OCH  KATTER   16  

3.1   BAKGRUND   16  3.2   INLEDANDE  BESTÄMMELSE   16  3.3   MÄRKNING  OCH  REGISTRERING  AV  HUNDAR   17  3.4   FÖRELÄGGANDEN  OCH  FÖRBUD   17  3.5   OMHÄNDERTAGANDE  AV  HUND   18  3.6   EFTER  OMHÄNDERTAGANDET   19  3.7   KOSTNADER  FÖR  OMHÄNDERTAGNA  HUNDAR   20  3.8   ÖVERKLAGANDE  TILL  ALLMÄN  FÖRVALTNINGSDOMSTOL   21  3.9   BESLUT  GÄLLER  OMEDELBART   21  

4   RÄTTSSÄKER  OCH  EFFEKTIV  ÄRENDEHANDLÄGGNING   23  

4.1   PRINCIPER  FÖR  MYNDIGHETERS  BESLUTSFATTANDE   23  4.1.1   LEGALITETSPRINCIPEN   24  4.1.2   OBJEKTIVITETS-­‐  OCH  LIKHETSPRINCIPEN   24  4.1.3   PROPORTIONALITETS-­‐  OCH  BEHOVSPRINCIPEN   25  4.1.4   OFFICIALPRINCIPEN   26  4.2   NÅGRA  VIKTIGA  RÄTTSSÄKERHETSGARANTIER  I  FÖRVALTNINGSLAGEN   27  4.2.1   ENKEL,  SNABB  OCH  BILLIG  HANDLÄGGNING   27  4.2.2   OPARTISKHET   28  4.2.3   MYNDIGHETENS  KOMMUNIKATIONSPLIKT   28  4.2.4   BESLUTSMOTIVERING   29  4.2.5   UNDERRÄTTELSE  OM  BESLUT  OCH  ÖVERKLAGANDEHÄNVISNING   30  4.2.6   ÖVERKLAGANDE  OCH  OMPRÖVNING  AV  BESLUT   30  4.3   INHIBITION   31  

 

  4  

5   POLISMYNDIGHETENS  VALMÖJLIGHET  GÄLLANDE  BESLUTETS  IKRAFTTRÄDANDE   34  

5.1   HUNDLAGSTIFTNINGENS  FÖRARBETEN   34  5.2   LITTERATUR   35  

6   ANALYS  OCH  DISKUSSION   39  

6.1   INTRESSEAVVÄGNINGEN  OCH  PROPORTIONALITETSPRINCIPEN   39  6.2   PROPORTIONALITETSPRINCIPEN  SKA  TILLÄMPAS  REDAN  I  ANSLUTNING  TILL  ATT  AVLIVNINGSBESLUTET  FATTAS   40  6.3   PROPORTIONALITETSPRINCIPEN  SKA  OCKSÅ  TILLÄMPAS  DÅ  ETT  AVLIVNINGSBESLUT  SKA  VERKSTÄLLAS  43  6.4   POLISMYNDIGHETENS  PRAXIS   46  6.5   INITIATIV  TILL  NY  LAGSTIFTNING   48  6.6   SLUTSATS  OCH  SVAR  PÅ  UPPSATSENS  FRÅGESTÄLLNINGAR   49    KÄLL-­‐  OCH  LITTERATURFÖRTECKNING                            51    RÄTTSFALLSFÖRTECKNING                                  53  

  5  

Förord  

Jag vill inledningsvis tacka min handledare Gustaf Wall för råd och handledning

under uppsatsarbetet. Jag vill också tacka Peter Granquist vid Stockholmspolisen

som kom med ämnesförslaget. Till sist tackar jag Pernilla Markström, Lena

Jacobsson, Catarina Eriksson-Sandberg och Ingela Kjelsson vid djurskyddspolisen i

Stockholm för att de tagit sig tid att svara på mina frågor.

Värmdö, juni 2015

Olle Nyström

  6  

Förkortningar

Dir. Kommittédirektiv

Dnr Diarienummer

Ds Departementsserien

FAP Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet

FL Förvaltningslag (1986:223)

FLU Förvaltningslagsutredningen

FPL Förvaltningsprocesslagen

FT Förvaltningsrättslig tidskrift

JO Justitieombudsmannen

PMFS Polismyndighetens författningssamling

Prop Proposition

Red Redaktör

RF Regeringsformen

RPSFS Rikspolisstyrelsens författningssamling

RÅ Regeringsrättens årsbok

SOU Statens offentliga utredningar

Tillsynslagen Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter

  7  

1 Inledning  

Jag har sedan år 2000 arbetat som polis i Stockholm. I slutet av 2014 kontaktade jag

juristerna på City Polismästardistrikt i Stockholm för att höra om de hade något

förslag till uppsatsämne. Ett av förslagen som återkom gällde tidpunkten för verk-

ställighet av Polismyndighetens1 beslut om avlivning av hund enligt lag (2007:1150)

om tillsyn över hundar och katter (tillsynslagen). Justitieombudsmannen (JO) hade i

ett beslut från oktober 2014 kritiserat polismyndigheten i Stockholms län för brister

i kommunikationen samt tidpunkten för verkställandet av avlivningsbeslutet. 2

Hundägarna fick i detta fall sin hund avlivad samma dag som beslutet meddelades

vilket fick till följd att hundägarna inte kunde få polismyndighetens beslut

överprövat medan hunden var vid liv.

Förslaget till ämne fångade mitt intresse och jag valde därför att skriva denna

uppsats. Arbetet med uppsatsen sker inte på uppdrag av Polismyndigheten och jag

har inte haft någon lön under tiden för arbetet. Enda kopplingen är att jag själv

arbetar som polis samt fick ett förslag till ämnesval från City Polismästardistrikts

jurister.

1.1 Bakgrund    Förvaltningslagen (FL) och förvaltningsprocesslagen (FPL) innehåller inte några

regler om när ett förvaltningsbeslut får verkställas. Tillsynslagen har som huvudregel

att besluten enligt lagen gäller omedelbart, de får alltså verkställas omgående.

Samtidigt är alla beslut enligt tillsynslagen överklagbara till allmän förvaltnings-

domstol och klagotiden är tre veckor. Detta innebär att ett beslut enligt tillsynslagen

kan verkställas innan vunnit det laga kraft.

                                                                                                               1 Polisen omorganiserades den 1 januari 2015. Den nya myndigheten heter Polismyndigheten och ersätter de tidigare 21 polismyndigheterna, Rikspolisstyrelsen och Statens kriminaltekniska laboratorium. 2 JO-beslut, 2014-10-08, dnr 5965-2013.

  8  

Ett verkställande av ett beslut om avlivning, försäljning eller bortskänkande av en

hundägares hund är irreparabla verkställigheter som inte går att återställa för det fall

att hundägaren skulle få rätt vid ett överklagande och det skulle för många hund-

ägare göra överklagandet meningslöst.

Förutom det JO-beslut som kom i oktober 2014 finns ett JO-beslut från februari

2011 där kritik riktades mot Polismyndigheten i Västerbottens län.3 Det beslutet

publicerades i JO:s ämbetsberättelse där principiellt intressanta avgöranden hamnar

och det beslutet ligger till grund för bedömningen av JO-beslutet från oktober 2014.

Båda dessa JO-beslut och Polisens hantering av tillsynslagen har på ett kritiskt sätt

uppmärksammats i medierna.4

I City Polismästardistrikt fattades under 2014 fyra avlivningsbeslut och en

överlåtelse/försäljning av hund. Samtliga dessa beslut gällde omedelbart.

I april 2010 lade Förvaltningslagsutredningen (FLU) fram sitt betänkande En ny

förvaltningslag. 5 I lagförslaget som ännu inte blivit verklighet föreslås förstärkta

rättssäkerhetsgarantier som t ex ett lagfästande av proportionalitetsprincipen samt

en reglering av besluts verkställbarhet.6

1.2 Syfte  och  frågeställning    Mitt syfte med uppsatsen är att med de två JO-fallen som bakgrund undersöka

förutsättningarna för att verkställa ett avlivningsbeslut av hund enligt 12 § i

tillsynslagen. Jag kommer att svara på dessa frågeställningar:

                                                                                                               3 JO 2011/12 s 161, dnr 5195-2010. 4 Sydsvenskan, 18 juli 2011, http://www.sydsvenskan.se/sverige/hundar-avlivas-snabbt-med-ny-tillsynslag/, Metro, 1 juli 2011, http://www.metro.se/kolumner/polisens-avlivande-av-hunden-jack-ett-mydighetsmissbruk/EVHkga!koazqbNhwlCw/, Metro, 7 mars 2014, http://www.metro.se/stockholm/polisen-medger-hund-avlivades-for-snabbt/EVHncg!SVRKZS7uIw2pQ/. 5 SOU 2010:29. 6 SOU 2010:29 s 185 och 546.

  9  

- Om Polismyndigheten har tagit beslut om att avliva en hund enligt 12 §

tillsynslagen och beslutet gäller omedelbart, när får hunden då avlivas?

- Vad krävs för att få avliva djuret mer än det formella beslutet?

 

1.3 Metod  och  material   Under uppsatsarbetet har jag använt mig av en traditionell juridisk metod. Jag har

beaktat de rättskällor som finns; grundlag, lag, förarbeten, rättspraxis och doktrin

men även rättsliga principer har uppmärksammats. Förutom de två JO-besluten som

ligger till bakgrund för uppsatsen har jag även tagit del av avlivningsbeslut som

fattats i City Polismästardistrikt i Stockholm under 2014. Jag har även vid besök hos

Djurskyddspolisen i Stockholm haft möjlighet att ställa frågor kring hur de idag

hanterar verkställigheten av avlivningsbeslut.

Litteraturen på området är inte omfattande och den som finns är av mer

övergripande karaktär. Det mest genomgripande materialet i litteraturen finns i

Strömbergs uppsats Förutsättningar för förvaltningsbesluts verkställbarhet. 7 Uppsatsen

publicerades i Förvaltningsrättslig tidskrift 1961 men mer samtida förvaltnings-

rättslig doktrin stödjer sig på Strömbergs slutsatser.8

1.4 Begrepp  och  terminologi   Termen ”verkställbarhet” avser att ett förvaltningsbeslut får verkställas genom

offentlig myndighets försorg. Med detta bör jämställas att ett beslut blir gällande för

den enskilde så att denne blir exempelvis blir skyldig att rätta sig efter ett åläggande

eller förbud.9 Att ett beslut gäller omedelbart innebär alltså att det får verkställas

omedelbart utan hinder av att det överklagas eller att beslutets laga kraft inväntas.

                                                                                                               7 FT 1961 s 245-261. 8 SOU 2010:29 s 536. 9 Strömberg & Lundell 2014 s 136.

  10  

”Inhibition” innebär ett beslut om att det överklagade beslutet i väntan på slutligt

avgörande tills vidare inte ska gälla. Beslut om inhibition fattas av den instans som

ska pröva själva överklagandet. Se 29 § FL och 28 § FPL och nedan avsnitt 4.3.

Vad som sägs i denna uppsats om avlivningsbeslut gäller också beslut om försäljning

eller bortskänkande av hund.

1.5 Disposition    Uppsatsen har de två JO-fallen som bakgrund och dessa kommer att redogöras för i

kapitel 2. I kapitel 3 behandlas tillsynslagens bakgrund och dess reglering av Polis-

myndighetens omhändertagande av hund och efterföljande beslut. Nästföljande

kapitel 4 tar upp ett antal offentligrättsliga principer (4.1), de viktigaste

rättssäkerhetsgarantierna i förvaltningslagen (4.2) och inhibition (4.3). Kapitel 5

behandlar vad som finns nämnt i förarbeten (5.1) och litteratur (5.2) kring frågan

om Polismyndighetens valmöjlighet gällande ett besluts ikraftträdande. Uppsatsen

avslutas med kapitel 6 där en analys görs och svar på de frågeställningar uppsatsen

har ges.

   

  11  

2 Kritiken  mot  polismyndigheterna    Nedan redovisas huvuddragen i de två JO-beslut där polismyndigheterna kritiserats av JO.  

2.1 JO  2011/12  s  16110,  hunden  Jack    

2.1.1 Bakgrund    Polismyndigheten i Västerbottens län beslutade den 3 augusti 2010 att avliva hunden

Jack. Beslutet överklagades till förvaltningsrätten i Umeå som den 1 september

beslutade att fastställa polismyndighetens beslut. Beslutet från förvaltningsrätten

gällde omedelbart. Jacks ägares ombud kontaktade polismyndigheten och

tillkännagav sin avsikt att begära inhibition och överklaga domen till kammarrätten.

Polismyndigheten beslutade trots detta att domen om avlivning skulle verkställas

den 8 september vilket också skedde.

2.1.2 Polismyndighetens  bedömning    Polismyndigheten avvaktade i åtta dagar för att bereda för ombudet att begära

inhibition och ansåg att hon fått god tid på sig att formulera sitt inhibitionsyrkande.

Eftersom något inhibitionsyrkande inte inkommit till förvaltningsrätten fattades

beslut om att verkställa beslutet. Polismyndigheten konstaterade att förvaltnings-

rättens dom gällde omedelbart men att det ändå förväntas att skäligt rådrum lämnas

för att ett inhibitionsyrkande ska hinna lämnas in. Åtta dagar ansågs vara mer än

tillräcklig tid för att formulera ett sådant yrkande. Polismyndigheten ansåg sig ha

handlagt ärendet på ett korrekt sätt.

2.1.3 JO:s  bedömning    JO konstaterar att ett beslut om avlivning enligt 12 § tillsynslagen gäller omedelbart,

om inte något annat har beslutats enligt 27 § och att förvaltningsrätten fastslog att

                                                                                                               10JO-beslut, dnr 5195-2010, beslutsdatum 2011-02-25.

  12  

beslutet att avliva hunden skulle gälla omedelbart. JO påpekar att han i och för sig

inte har anledning att ifrågasätta det ställningstagandet men vill ändå nämna att två

viktiga intressen står mot varandra vid bedömningen av om ett beslut inom

förvaltningsrättens område ska få verkställas redan innan tiden för att överklaga

beslutet har gått ut och beslutet därmed vunnit laga kraft. Det ena intresset är

effektivitet i förvaltningen, vilket talar för att beslutet bör få genomslag så snart som

möjligt. Det andra är intresset av rättsäkerhet vilket kräver att möjligheten att

överklaga inte blir illusorisk genom att ett irreparabelt beslut verkställs innan det

hunnit överklagas.

Vid ett beslut om att omhänderta en hund framstår det som uppenbart att ett sådant

beslut bör gälla omedelbart men JO anser att det inte är lika självklart att ett

efterföljande beslut om att avliva hunden på grunden att den utgör en fara för

människor eller djur bör gälla omedelbart. Enligt JO får myndigheten göra en

avvägning mellan effektivitetsintresset och rättssäkerhetsintresset för den enskilde

och skjuta upp verkställigheten om det anses befogat.

Det som talar för att ett avlivningsbeslut ska gälla omedelbart är enligt JO knappast

hundens farlighet för människor eller djur eftersom den faran normalt sett är

undanröjd då hunden är omhändertagen. Det rör sig snarare om de olägenheter och

kostnader som ett långvarigt omhändertagande kan medföra. JO påpekar att

huvudregeln är att det är hundägaren som ska betala de kostnader som omhänder-

tagandet medfört.

JO uttalade vidare att ”Mot en omedelbar verkställighet kan åberopas starka principiella skäl. Har hunden avlivats uppstår en irreparabel skada, som inte kan botas med ett framgångsrikt överklagande. Verkningarna av ett beslut om avlivning av ett djur får också ofta betraktas som mycket allvarliga för dess ägare. Det är inte bara fråga om ekonomiska värden utan det kan gälla konsekvenser på ett djupare personligt plan. En avlivning av en hund kan ibland i realiteten uppfattas som en förlust av en familjemedlem. Sådana omständigheter bör enligt min uppfattning beaktas inte bara i samband med att ett grundläggande beslutet om avlivning fattas – och myndigheten då har att avgöra om beslutet ska få verkställas omedelbart eller först då det vunnit laga kraft – utan också när en verkställande myndighet tar ställning till frågan om tidpunkten när ett, i och för sig verkställbart, beslut de facto bör effektueras.

  13  

Om polisen har kännedom om eller en indikation på att ett omedelbart verkställbart avlivningsbeslut kommer att överklagas och inhibition begäras, framstår det mot denna bakgrund allmänt sett som rimligt att antingen avvakta att tiden för överklagandet löper ut eller snarast kontakta hundägaren i syfte att efterhöra om han eller hon har för avsikt att överklaga beslutet, innan det verkställs.”

Att polismyndigheten beslutade att verkställa domen efter sex dagar trots att

ombudet via e-post tydligt och i nära samband med domen tillkännagivit att hon

avsåg att begära inhibition i samband med att domen överklagades till kammarrätten

finner JO anmärkningsvärt. Med den informationen som polismyndigheten hade

borde de ha utgått från att ett överklagande med inhibition skulle lämnas in. Om

myndigheten var tveksam till om beslutet skulle överklagas borde de i vart fall ha

kontaktat ombudet och meddelat den tidpunkt då myndigheten hade för avsikt att

verkställa beslutet. Ombudet hade då haft möjlighet att innan dess begära att

kammarrätten inhiberade verkställigheten.

Polismyndighetens underlåtenhet att vidta någon av dessa åtgärder ledde till att

hundägaren inte fick någon prövning av förvaltningsrättens dom innan den

verkställdes trots att han via sitt ombud tydligt informerat om sin avsikt att

överklaga domen. JO är kritisk till polismyndighetens agerande.

 

2.2 JO  5965-­‐201311,  hunden  Katzy    

2.2.1 Bakgrund    Den 25 september 2013 omhändertogs en hund som ägdes av JS och TBE av

polismyndigheten i Stockholms län. En besiktning av hunden genomfördes den 3

oktober och beslut om att avliva hunden togs den 7 oktober. I beslutet angavs att

polismyndigheten avgjort ärendet utan att JS och TBE fått tillfälle att yttra sig över

tillförda uppgifter då myndigheten hade gjort bedömningen att det annars skulle bli

avsevärt svårare att genomföra beslutet. Beslutet gällde omedelbart. JS och TBE

underrättades om beslutet i telefonsamtal samma dag och de fick samtidigt

information om att de i beslutet kunde läsa om hur ett överklagande går till. Beslutet                                                                                                                11 JO-beslut, dnr 5965-2013, Beslutsdatum 2014-10-08.

  14  

skickades även med vanligt brev till JS och TBE. Beslutet om avlivning verkställdes

samma dag som det meddelades. Tre dagar efter att hunden avlivats, den 10

oktober, gav JS och TBE in överklaganden och begärde att beslutet om avlivning

tills vidare inte skulle gälla (inhibition). Samma dag informerades JS och TBE via

telefon att avlivningsbeslutet hade verkställts.

2.2.2 Polismyndighetens  bedömning    Polismyndigheten i Stockholms län konstaterade att myndigheten brustit i

kommuniceringsskyldigheten då det inte funnits skäl att åberopa något av de

undantag som finns. Vad gäller verkställigheten för avlivningsbeslutet ansåg

polismyndigheten att den skedde för nära i tid från det att beslutet fattades.

Polismyndigheten ansåg att TBE:s uttalande om att han ”måste kunna stoppa

beslutet” borde ha uppfattats som en viljeyttring att överklaga avlivningsbeslutet.

Mot bakgrund av uttalandet från TBE och JO dnr 5195-2010 ansåg

polismyndigheten att försök att fördröja verkställigheten borde ha gjorts.

2.2.3 JO:s  bedömning    JO kritiserar polismyndigheten för underlåtenheten att kommunicera utredningen

innan beslutet om avlivning fattades. Inga omständigheter fanns i det aktuella fallet

som gjorde att kommunikationen kunde underlåtas.

När det gäller verkställigheten av avlivningsbeslutet borde myndigheten med den

information som fanns ha utgått från att ett överklagande skulle komma att ges in

och avvaktat att tiden för överklagandet löpte ut. JO hänvisar till det tidigare

avgörandet JO 2011/12 s 16112 och anser att om polismyndigheten var tveksam till

om beslutet skulle komma att överklagas borde myndigheten i vart fall ha kontaktat

JS och TBE och meddelat dem den tidpunkt då polismyndigheten avsåg att

verkställa beslutet. JS och TBE skulle då haft en möjlighet att få till stånd en

domstolsprövning av om verkställigheten skulle skjutas upp. JO kritiserar

                                                                                                               12 JO-beslut dnr 5195-2010.

  15  

polismyndighetens underlåtenhet att vidta någon av dessa åtgärder vilket medförde

att JS och TBE inte kunde få avlivningsbeslutet prövat innan det verkställdes.

   

  16  

3 Lag  (2007:1150)  om  tillsyn  över  hundar  och  katter  

I detta kapitel kommer jag att ge en bakgrund till tillsynslagen och en översikt över

vad tillsynslagen stadgar gällande Polismyndighetens omhändertagande av hund och

därefter följande beslut.

 

3.1 Bakgrund    Den 1 januari 2008 trädde nuvarande lag (2007:1150) om tillsyn av hundar och

katter i kraft. Den ersatte då den tidigare lagen (1943:459) om tillsyn över hundar

och katter samt lagen (2000:537) om märkning och registrering av hundar.

Med tiden har förändringar i samhället gjort att problem med lösspringande hundar

flyttats från landsbygden till städer och tätorter. Det idag allvarligaste problemet är

hundar som attackerar människor eller sällskapsdjur och inte som tidigare hundar

som attackerar lantbrukens djur.13 Huvudsyftet med lagen är att minimera risken för

skador och olägenheter orsakade av hundar och katter.14

3.2 Inledande  bestämmelse    Till skillnad från tidigare finns i nuvarande tillsynslag ingen särskild bestämmelse om

bitska hundar. Enligt 1 § st 1 tillsynslagen gäller:

“Hundar och katter skall hållas under sådan tillsyn och skötas på ett sådant sätt som med hänsyn till deras natur och övriga omständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador eller avsevärda olägenheter.”

 Begreppet tillsyn omfattar mer än att kontrollera hundens rörelsefrihet, tillsynen är

inte uppfylld bara genom att hunden hålls kopplad eller hålls instängd i en lägenhet.

Hunden ska också skötas på ett sätt så att risken för skador eller avsevärda

                                                                                                               13 Prop 2006/07:126 s 17. 14 Prop 2006/07:126 s 21.

  17  

olägenheter förebyggs. 15 Som exempel på vad som kan anses som avsevärd

olägenhet nämns i förarbetena att en hund som får uträtta sina behov i lägenheten

eller lämnas ensam under flera dagar och därför ylar eller skäller.16

3.3 Märkning  och  registrering  av  hundar    Alla hundar som stadigvarande vistas i Sverige ska märkas och registreras i ett

hundregister som förs av Jordbruksverket.17 Märkningen på hunden kan ske med

mikrochips eller tatuering.18 Bestämmelsen om märkning kom till med anledning av

det tilltagande problemet med farliga och aggressiva hundar. Syftet är att säkrare och

snabbare kunna fastställa ägaren till en omhändertagen hund. En registrerad

hundägare skulle också snabbare få tillbaka en hund som sprungit bort samt att det

skulle bli enklare att avgöra ansvarsfrågan i de fall där en hund orsakat skador.19

Polismyndigheten får enligt 9 § 1 st tillsynslagen meddela de förelägganden som

krävs för att bestämmelserna om märkning och registrering ska följas. Ett sådant

föreläggande får förenas med vite enligt 9 § 2 st.

3.4 Förelägganden  och  förbud    8 § tillsynslagen stadgar att om någon brister i tillsynen över eller skötseln av en

hund har Polismyndigheten möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som

behövs för att förebygga skada eller avsevärd olägenhet. Dessa förelägganden och

förbud får förenas med vite.

Ett föreläggande eller förbud får utformas efter vad som i det enskilda fallet behövs

och ett eller flera förelägganden kan kombineras. I 1943 års tillsynslag gavs exempel

på förelägganden direkt i lagtexten, såsom kopplingstvång eller krav på munkorg. I

praktiken var det ofta just dessa förelägganden som polismyndigheterna beslutade

                                                                                                               15 Prop 2006/07:126 s 23 f. 16 Prop 2006/07:126 s 29. 17 Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, 2 §. 18 Förordning(2007:1240) om tillsyn över hundar, 3 §. 19 Prop 2006/07:126 s 26.

  18  

om trots att andra förelägganden hade varit att föredra. Lagstiftaren valde därför att

i den nya tillsynslagen ta bort exemplifieringen ur lagtexten.20 Exempel på före-

lägganden nämns nu istället i propositionen; förbud mot att lämna hunden ensam

mer än en viss tid per dag, att en hund måste rastas ett visst antal gånger per dag, att

en hund inte får vistas i en hundgård nattetid eller att hundägaren ska genomgå

hundägarutbildning.21

3.5 Omhändertagande  av  hund    Enligt 11 § tillsynslagen får Polismyndigheten för att hindra att en hund orsakar

skada eller avsevärd olägenhet besluta att den ska omhändertas. För att ett

omhändertagande ska få ske får inte andra, mindre ingripande åtgärder anses

tillräckliga.

I 1943 års tillsynslag var det endast möjligt att omhänderta bitska hundar vilket av

lagstiftaren sågs som ett problem eftersom det inte gick att omhänderta en hund

som bitit en människa eller djur men som inte visat sådana tendenser tidigare. Enligt

den nya bestämmelsen om omhändertagande finns en generell möjlighet att

omhänderta en hund vid bristande tillsyn. En grundförutsättning för ett

omhändertagande är att en mindre ingripande åtgärd som t ex ett föreläggande om

munkorg eller kopplingstvång inte anses som tillräckligt. I förarbetena sägs att i de

flesta fall kommer det inte bli fråga om att polismyndigheten omhändertar en hund

innan andra åtgärder provats. Avgörande för ett omhändertagande är om det finns

risk att hunden orsakar nya skador eller avsevärda olägenheter. 22

Vid situationer där Polismyndigheten redan från början gör bedömningen att andra

åtgärder är otillräckliga får ett omhändertagande ske omedelbart. Möjlighet finns

alltså att omedelbart omhänderta en hund innan den orsakat någon konkret skada.

                                                                                                               20 Prop 2006/07:126 s 28 f. 21 Prop 2006/07:126 s 28 f. 22 Prop 2006/07:126 s 33.

  19  

Hundansvarsutredningen23 föreslog att en hund skulle kunna omhändertas enbart på

den grunden att den inte var märkt eller att ägaren inte var registrerad. Regeringen

ansåg att vid en avvägning mellan kravet på märkning och registrering och det

ingrepp mot den enskildes egendom som ett omhändertagande innebär att en sådan

bestämmelse inte skulle införas.24

3.6 Efter  omhändertagandet    12 § tillsynslagen reglerar vad som gäller efter ett omhändertagande:

”Om en hund har omhändertagits med stöd av 11 §, får ägaren eller innehavaren inte förfoga över hunden utan tillstånd av polismyndigheten. Polismyndigheten får, efter utredning, besluta att hunden skall säljas, skänkas bort eller, om hunden utgör en fara för människor eller djur eller om det annars finns särskilda skäl, avlivas.”

 Den utredning som Polismyndigheten ska göra och som ligger till grund för vilket

vidare beslut som ska fattas efter omhändertagandet av en hund ska enligt

förarbetena vara grundlig. Både en bedömning av hundens mentala egenskaper och

vilken tillsyn som hundägaren har över hunden bör ingå.25

Regeringen ansåg inte att det krav på yttrande av veterinär innan polismyndigheten

beslutar om avlivande av hund som fanns enligt tidigare tillsynslag längre behöver

framgå av lagtexten. Ibland kompletterades dessa veterinärutlåtanden med tester

utförda av besiktningsman från polismyndighetens hundverksamhet. I de fall tester

förekom skiljde sig testmetoderna åt mellan de olika polismyndigheterna. Eftersom

det är viktigt att utredningar genomförs på ett likartat sätt och håller likartad kvalitet

i hela landet bör det enligt regeringen ankomma på Rikspolisstyrelsen att ansvara för

att så blir fallet. Kravet på veterinär bör istället framgå av de föreskrifter som

Rikspolisstyrelsen bör meddela.26

                                                                                                               23 SOU 2003:46. 24 Prop 2006/07:126 s 34. 25 Prop 2006/07:126 s 34. 26 Prop 2006/07:126 s 35.

  20  

Polismyndigheten27 har i 11 § Förordningen (2007:1240) om tillsyn över hundar

getts möjlighet att meddela föreskrifter om utredningen vilket skett genom FAP

693-128. Enligt 4 § i FAP 693-1 ska en utredning en 12 § tillsynslagen innefatta en

besiktning och i vissa fall en veterinärundersökning. Besiktningen görs i syfte att

göra en bedömning av hundens fysiska och mentala status och hundägarens eller

innehavarens förmåga och vilja att utöva tillsyn och sköta hunden.29 Enligt 12 § i

FAP 693-1 ska en veterinärundersökning alltid göras om det kan antas att det finns

en fysisk orsak till hundens aggressiva beteende eller att hunden lider av rabies eller

någon annan allvarlig sjukdom.

Om hunden efter utredningen inte anses farlig men ändå inte kan lämnas tillbaka till

ägaren så ska den säljas eller skänkas bort.

Beslut om att avliva en hund får fattas av polismyndigheten om hunden utgör en

fara för människor eller djur eller om det annars finns särskilda skäl. Sådana

särskilda skäl kan vara att hunden är mycket gammal och därför inte går att sälja

eller skänka bort.

Av 13 § st 2 i FAP 693-1 framgår att utöver polismyndighetens beslut om avlivning

ska i ärendet dokumenteras vem som har utfört avlivningen och vilken avlivnings-

metod som har använts.

3.7 Kostnader  för  omhändertagna  hundar    20 § tillsynslagen stadgar att kostnader som ett omhändertagande enligt 11 §

tillsynslagen medfört ska betalas av hundens ägare eller innehavare. Kostnaderna får

förskotteras av allmänna medel. Polismyndigheten får enligt 20 § 2 st medge

                                                                                                               27 Tidigare Rikspolisstyrelsen. Polismyndigheten utfärdar föreskrifter i PMFS. Föreskrifter utfärdade av Rikspolisstyrelsen gäller fram till dess att Polismyndigheten upphäver eller ersätter dem. 28 RPSFS 2009:1. 29 RPSFS 2009:1, 5 §.

  21  

undantag från skyldigheten att betala kostnaderna om det finns ”särskilda skäl”30

men det ska ske undantagsvis och efter noggrann prövning.31 Om en hund säljs får

polismyndigheten enligt 20 § 3 st ur köpeskillingen ta ersättning för kostnaderna för

omhändertagandet och försäljningen. Om det återstår pengar efter detta tillfaller

dessa ägaren.

3.8 Överklagande  till  allmän  förvaltningsdomstol    Samtliga beslut fattade av polismyndigheten enligt tillsynslagen får enligt 26 §

tillsynslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt den tidigare

tillsynslagen överklagades besluten till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut fick sedan

överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Som skäl att ta bort en instans angavs i

propositionen att tiden som en omhändertagen hund blir sittande på hundstall blir

lång eftersom behandlingen av överklaganden drar ut på tiden och genom att ta bort

en instans att överklaga till borde det ta kortare tid för ett ärende att bli slutligt

avgjort.32 Överklaganden av beslut enligt den nu upphävda lagen33 om märkning

och registrering av hundar skulle också ske till allmän förvaltningsdomstol varför

det ansågs lämpligt att samma skulle gälla för beslut enligt tillsynslagen.34 Prövnings-

tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.35

3.9 Beslut  gäller  omedelbart    27 § tillsynslagen lyder:

”Beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.”

                                                                                                               30 Vad gäller ”särskilda skäl” enligt motsvarande bestämmelse i 35 § djurskyddslagen har Högsta domstolen den 12 juni 2015 meddelat ett vägledande avgörande, HD T 1329-14. 31 Prop 2006/07:126 s 47. 32 Prop 2006/07:126 s 55. 33 SFS 2000:537. 34 Prop 2006/07:126 s 55. 35 26 § st 4 tillsynslagen.

  22  

Samtliga beslut enligt tillsynslagen gäller omedelbart om inte annat beslutas. Som

exempel nämns i förarbetena att det kan vara lämpligare att ett hundförbud börjar

gälla vid en senare tidpunkt om den som förbudet avser är frihetsberövad.36

                                                                                                               36 Prop 2006/07:126 s 72.

  23  

4 Rättssäker  och  effektiv  ärendehandläggning  

Eftersom en myndighet genom förvaltningsbeslut kan utöva makt över enskilda är

det viktigt att beslutsfattandet sker i rättssäkra former. Polismyndighetens

handläggning av ärenden enligt tillsynslagen ska ske i enlighet med

förvaltningslagen. En myndighet, även Polismyndigheten, har förutom att följa

förvaltningslagens regler även att tillämpa ett antal offentligrättsliga principer. I detta

kapitel behandlas först principerna, därefter några rättssäkerhetsgarantier i

förvaltningslagen och till sist inhibition.

4.1 Principer  för  myndigheters  beslutsfattande    En princip är en allmängiltig rättslig riktlinje som måste beaktas av en

beslutsfattare.37 En princip kan fylla flera funktioner. Vid utformning av lagregler

som medger att en enskild berövas sin egendom måste det enligt artikel 1 i första

tilläggsprotokollet till Europakonventionen göras en avvägning mellan det allmännas

och den enskildes intressen. Ingreppet måste vara proportionerligt. En sådan

avvägning gjordes av regeringen vid tillsynslagens införande och regeringen ansåg

att lagregleringen och ingreppet i den enskildes rätt var proportionerlig.38

Principer kan också göras tillämpliga i konkreta fall. Särskilt i fall då en myndighet

har att välja mellan flera olika lagliga alternativ till beslut måste de offentligrättsliga

principerna beaktas.39 Ibland finns principerna kodifierade i lagtext men de måste

beaktas även om så inte är fallet.40 Nedan kommer jag att kort redogöra för

innehållet i de viktigaste offentligrättsliga principerna.

                                                                                                               37 Marcusson, Principer inom den offentliga rätten, red. Marcusson s 10. 38 Prop 2006/07:126 s 49 f. 39 Helmius, Proportionalitetsprincipen, red. Marcusson s 133 f. 40 Se t ex Prop 2010/11:165 s 300 ff angående införande av proportionalitetsprincipen i skatteförfarandelagen, SFS 2011:1244.

  24  

4.1.1 Legalitetsprincipen    Legalitetsprincipen innebär att en förvaltningsmyndighet måste ha författningsstöd

för att kunna ta beslut. Betungande beslut som gör ingrepp i enskildas personliga

eller ekonomiska förhållanden kräver enligt 8 kap. 2 § andra punkten regerings-

formen (RF) stöd i lag. Kravet på författningsstöd gäller även om den enskilde

skulle samtycka till ett betungande beslut. För att ett samtycke ska spela roll krävs att

samtycket erkänns relevans i en författningsbestämmelse.41

Tanken bakom legalitetsprincipen är att skydda mot godtycke i förvaltningen. I

situationer där en myndighet inte anser att lagstiftningen räcker till eller att

lagstiftningen inte leder till önskat resultat hindrar legalitetsprincipen att

myndigheten godtyckligt ”ordnar till” situationen. Det är inte en myndighets uppgift

att lösa brister som finns i lagstiftning utan en myndighets tjänstemän måste

fortsätta tillämpa den gällande regleringen till dess att regering och riksdag eventuellt

ändrar lagstiftningen så att bristerna kan rättas till. Legalitetsprincipen hindar inte att

en myndighet agerar utifrån gott omdöme i de fall där lagstiftningen medger

handlingsutrymme för myndigheterna.42

4.1.2 Objektivitets-­‐  och  likhetsprincipen    Enligt 1:9 RF ska en förvaltningsmyndighet i sin verksamhet beakta allas likhet inför

lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitetsprincipen innebär att en

förvaltningsmyndighet inte ska styras av andra intressen än dem de är satta att

företräda och inte fatta beslut baserat på andra omständigheter än sådana som enligt

gällande författningar får beaktas.43 En myndighet får alltså inte vid avgörandet av

ett visst beslut ta hänsyn till exempelvis en persons förmögenhet eller samhälls-

ställning och inte heller ta hänsyn till om personen varit otrevlig, aggressiv eller inte

velat samarbeta.44

                                                                                                               41 Strömberg & Lundell 2014 s 70. 42 von Essen s 88 f. 43 Strömberg & Lundell 2014 s 71. 44 Thomas Bull, Objektivitetsprincipen, red. Marcusson s 102.

  25  

Likhetsprincipen innebär förutom att en förvaltningsmyndighet ska beakta allas

likhet inför lagen även ett krav på konsekvens i den beslutande verksamheten i den

mån myndigheten kan välja mellan olika alternativ. Ingenting hindrar att

myndigheten ändrar sin praxis i de fall där de kommit in på fel spår. 45

4.1.3 Proportionalitets-­‐  och  behovsprincipen    Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsprincip som sedan lång tid är erkänd i

svensk rätt men som sedan Sveriges inträde i EU fastslagits i svensk rättspraxis.

Inom förvaltningsrätten är proportionalitetsprincipen generellt tillämplig då myndig-

heter vidtar betungande åtgärder mot enskilda.46

Proportionalitetsprincipen innebär att en avvägning mellan motstående intressen i

det konkreta fallet ska göras. Allmänna intressen ska vägas mot enskilda och skada

ska väga mot nytta.47

I ett rättsfall från Regeringsrätten, RÅ 1999 ref 76, uttalade Regeringsrätten att

proportionalitetsprincipen har vunnit erkännande i svensk rätt och att man vanligen

anlägger tre olika aspekter när det gäller att pröva villkoren för och resultatet av

ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen; ändamålsenlighet,

nödvändighet samt proportionalitet i strikt mening:

Ändamålsenlighet (lämplighet)

Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose ändamålet?

Nödvändighet

Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det mindre långtgående alternativ?

Proportionalitet i strikt mening

Står den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde?

                                                                                                               45 Strömberg & Lundell 2014 s 73. 46 SOU 2010:29 s 171. 47 von Essen s 95.

  26  

Regeringsrätten nämner i domen att gällande proportionaliteten i strikt mening är

det en helhetsbedömning av de förhållanden under vilka ingreppet företas som ska

göras. Enligt Regeringsrätten måste det beaktas, när en bedömning görs om kravet

på proportionalitet i strikt mening är uppfyllt, att myndigheterna i många

avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och att ett underkännande av

ett myndighetsingripande endast kan komma ifråga då det råder ett klart

missförhållande mellan det allmänna intresset och den belastning som ingripandet

innebär för den enskilde.48

Enligt behovsprincipen får inte hårdare medel användas än vad som behövs för att

uppnå det resultat som avses. Både proportionalitets- och behovsprincipen finns

lagfästa i polislagens 8 § och gäller all polisverksamhet.49

4.1.4 Officialprincipen    Officialprincipen innebär att en myndighet har ansvar för att utreda de ärenden som

den handlägger. Principen finns reglerad i förvaltningsprocesslagens 8 § där det

framgår att domstolen är skyldig att utreda ett mål som dess beskaffenhet kräver.

Principen finns inte lagfäst i förvaltningslagen men gäller även förvaltnings-

myndigheter.50

En myndighets utredningsplikt är mer långtgående då det är myndigheten som tagit

initiativet till ett ingripande mot en enskild än när den enskilde väcker ett ärende hos

en myndighet i syfte att utverka någon form av gynnande beslut. Ärendets vikt och

förhållandena i det konkreta fallet måste också vägas in.51 Förutom sakförhållandena

i det konkreta fallet är också det aktuella rättsläget givetvis något som en myndighet

måste utreda innan beslut fattas.52

                                                                                                               48 RÅ 1999 ref 76. Se även von Essen s 95 f samt SOU 2010:29 s 178 f. 49 Prop 1983/84:111 s 78, se även Helmius i red Marcusson s 142. 50 Bohlin & Warnling-Nerep s 107. 51 von Essen s 99. 52 Lundin, Officialprincipen, red. Marcusson s 197.

  27  

4.2  Några  viktiga  rättssäkerhetsgarantier  i  förvaltningslagen    Ett av förvaltningslagens främsta syften är att stärka den enskildes rättssäkerhet då

den har med myndigheter att göra.53 Jag kommer här att göra en relativt kort

genomgång av några viktiga förfaranderegler i FL som tar sikte på den enskildes

rättssäkerhet.

4.2.1 Enkel,  snabb  och  billig  handläggning    Enligt 7 § FL så ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt,

snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Myndigheten ska också

sträva efter ett enkelt språk och på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med

den att göra.

Att handläggningen ska vara snabb syftar både till att den enskilde inte ska behöva

vänta på ett avgörande under lång tid och myndighetens intresse av att vara effektiv

och hålla ärendebalansen på låg nivå.

Vad ordet ”säkerhet” syftar på framgår inte närmare i förarbetena. Hellners &

Malmqvist menar att ordet syftar på intresset av riktiga avgöranden.54 Enligt FLU är

det snarare ”rättssäkerhet” som avses eftersom det finns en obenägenhet att i lagtext

använda ordet ”rättssäkerhet”. FLU menar att vad som åsyftas i 7 § är att

effektivitetssynpunkter inte får dominera handläggningen i sådan grad att andra

regler om rättssäkerhet såsom utredning, kommunikation och motivering

åsidosätts.55

Bestämmelsen i 7 § är enligt förarbetena närmast av målsättningskaraktär och ska

inte ses isolerad utan ska vara vägledande vid tillämpningen av andra bestämmelser i

FL.56

                                                                                                               53 Prop 1971:30 s 2 och prop 1985/86:80 s 11. 54 Hellners & Malmqvist, s 101. 55 SOU 2010:29 s 229. 56 Prop 1985/86:80 s 24.

  28  

4.2.2 Opartiskhet    För att ett ärende ska kunna handläggas på ett objektivt sätt är det en förutsättning

att den handläggande personen är opartisk. Bestämmelserna om jäv i FL 11 och

12 §§ syftar till att ovidkommande hänsyn inte påverkar ärendehandläggningen men

också till att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheten.57

Det finns ett flertal olika sorters jäv som räknas upp i FL 11 §; sakägar-, intresse-,

släktskaps-, ställföreträdar-, tvåinstans-, ombuds-, biträdes- och delikatessjäv.

Delikatessjävet innebär att den är jävig om det i övrigt finns någon omständighet

som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet och är tänkt att

fånga upp intressekonflikter som inte täcks av de övriga jävsgrunderna.58

Huruvida en handläggare av ett ärende faktiskt är partisk eller inte är inte avgörande,

utan det är hur det objektivt kan uppfattas av utomstående som är av betydelse.59

I FL 12 § stadgas att den som är jävig inte får handlägga ärendet och att den som

känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom självmant ska ge

det till känna.

4.2.3 Myndighetens  kommunikationsplikt    Enligt 17 § FL får inte ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild

avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts

ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått

tillfälle att yttra sig över den.

Syftet med bestämmelsen är att garantera att ett ärende inte avgörs till en parts

nackdel utan att parten fått ta del av det utredningsmaterial som beslutet grundas på.

Parten ska förutom att få ta del av utredningsmaterialet också få tillfälle att bemöta

                                                                                                               57 Hellners och Malmqvist s 139 ff, se även von Essen s 91. 58 von Essen s 93. 59 von Essen s 91.

  29  

och yttra sig över innehållet i utredningen. Denna kommunikationsplikt är en viktig

garanti för att myndigheten ska kunna fatta riktiga avgöranden och för att

allmänheten kan känna förtroende för myndighetens förvaltning.60

Under vissa omständigheter är det möjligt att göra undantag från kommunikations-

plikten; t ex om kommunikationen är uppenbart obehövlig eller om det kan befaras

att beslutet skulle bli avsevärt svårare att genomföra om kommunicering genom-

fördes.61 Myndigheten bestämmer enligt 17 § st 2 FL om underrättelsen ska ske

muntligt, per brev, genom delgivning eller på annat sätt.

Om en myndighet inte följer reglerna om kommunikation så har beslutet inte

tillkommit i laga ordning. Vid ett överklagande kan det då bli aktuellt för

förvaltningsrätten att upphäva beslutet och återförvisa ärendet till myndigheten för

förnyad handläggning.62

4.2.4 Beslutsmotivering    Av 20 § FL framgår att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska

innehålla de skäl som har bestämt utgången. Motiveringskravet gäller endast i

ärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild.

Kravet på beslutsmotivering bidrar till en omsorgsfull, saklig och objektiv prövning.

För den som funderar på att överklaga ett beslut kan skälen i motiveringen göra det

lättare för honom att avgöra om det är lönt att överklaga och vilka omständigheter

han i så fall ska ange som stöd för sin talan. Beslutsmotiveringen är även

betydelsefull för allmänhetens förtroende för myndighetens beslutsfattande.63

                                                                                                               60 Hellners & Malmqvist s 192. 61 Se FL 17 § och Hellners & Malmqvist s 209 ff. 62 Hellners & Malmqvist s 208. 63 von Essen s 118.

  30  

Det finns några undantag från motiveringsplikten, exempelvis för gynnande beslut

eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.64 I de fall

som skälen utlämnats bör myndigheten enligt 20 § st 2 FL på begäran av den som är

part upplysa honom om dem i efterhand.

4.2.5 Underrättelse  om  beslut  och  överklagandehänvisning    En myndighet måste enligt 21 § FL på eget initiativ underrätta en part om innehållet

i det beslut som avgör ärendet om det avser myndighetsutövning mot någon

enskild. Först då parten fått del av beslutets innehåll kan han inrätta sitt handlande

efter det. Underrättelsen är också i allmänhet en förutsättning för att beslutet ska

kunna verkställas och för att överklagandetiden ska börja löpa.65

Om beslutet går parten emot och kan överklagas så ska han också enligt 21 § st 2 FL

underrättas om hur han kan överklaga det.

Enligt 21 § st 3 FL bestämmer myndigheten på vilket sätt underrättelsen ska ske;

muntligt, genom brev, delgivning eller på annat sätt. Om parten begär det ska

underrättelsen ske skriftligt.

4.2.6 Överklagande  och  omprövning  av  beslut    Den viktigaste rättssäkerhetsgarantin är möjligheten att få ett felaktigt beslut ändrat.

Detta kan ske antingen genom att myndigheten omprövar sitt beslut eller genom att

beslutet ändras eller upphävs efter ett överklagande till förvaltningsdomstol. Enligt

27 § FL så är en myndighet skyldig att ompröva och ändra ett uppenbart oriktigt

beslut om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon

enskild part. Denna skyldighet gäller även om beslutet överklagas men inte i de fall

                                                                                                               64 se vidare FL 20 § och Hellners & Malmqvist s 243 ff. 65 Hellners & Malmqvist s 251.

  31  

som den klagande begär inhibition eftersom den begäran ska prövas av besvärs-

myndigheten.66

Ett beslut får enligt 22 § FL överklagas av den som beslutet angår om det har gått

honom emot och om beslutet kan överklagas. Beslut ska enligt 23 § FL överklagas

skriftligt och ska ha inkommit till den myndighet som meddelade beslutet inom tre

veckor från den dag då den klagande fick del av beslutet.

4.3 Inhibition    För den som överklagar ett beslut kan det vara av stor vikt att det inte verkställs

förrän saken slutligt har prövats. Ett beslut kan ha sådana irreparabla följder att det

är omöjligt för den som överklagar att få kompensation för den förlust han lidit om

beslutet har verkställts vid den tidpunkt då han eventuellt får sin överklagan bifallen.

Regler finns därför i FL och FPL som ger besvärsmyndigheten rätt att besluta om

verkställighetsförbud, inhibition.67

Enligt 29 § FL får en myndighet som ska pröva ett överklagande bestämma att det

överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Denna bestämmelse gäller bara när

överklagandet ska prövas av en högre förvaltningsmyndighet. I de fall där över-

klagandet ska prövas av en förvaltningsdomstol gäller istället 28 § FPL.68

I 28 § FPL anges att den domstol som ska pröva ett överklagande får besluta att det

överklagade beslutet, om det annars skulle gälla omedelbart, tills vidare inte ska gälla

och även i övrigt besluta rörande saken. Beslut om att det överklagade beslutet inte

ska gälla kallas för inhibition och övriga beslut rörande saken brukar kallas

interimistiskt förordnande.69 Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att möjlig-

heten till domstolsprövning inte blir illusorisk.70

                                                                                                               66 Strömberg & Lundell 2014 s 171. 67 Bohlin & Warnling-Nerep s 273. 68 Hellners & Malmqvist s 372. 69 Lavin, Förvaltningsprocessrätt, s 118. 70 von Essen FT 2011 s 615.

  32  

Eftersom både FL och FPL är subsidiära i förhållande till speciallagstiftning innebär

det att om det finns avvikande regler om verkställighet på annat håll så ska dessa

tillämpas.71

För att en domstol ska kunna besluta om inhibition krävs att det är fråga om ett

överklagat beslut. Det krävs vidare att beslutet är omedelbart gällande, utan att laga

kraft måste inväntas. Ett yrkande om inhibition har annars ingen funktion att fylla

och ska därför avvisas. Ett beslut som inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft

kan överklagas av den som har klagorätt och därigenom åstadkomma att

verkställigheten fördröjs vilket ger samma effekt som inhibition.72

Enligt 27 § FL har inte en beslutsmyndighet skyldighet att ompröva ett överklagat

beslut om ett överklagande också innehåller ett yrkande om inhibition. Om det i

speciallagstiftning finns verkställighetsföreskrifter som säger att beslut enligt lagen

gäller omedelbart om inte annat beslutas, bör en myndighet med stöd av en sådan

regel i sitt omprövningsbeslut kunna besluta att det ursprungliga beslutet inte ska

verkställas förrän omprövningsbeslutet vunnit laga kraft.73

I 28 § FPL anges inte några materiella förutsättningar för att domstolen ska få

meddela ett verkställighetsförbud. Vad som krävs för inhibition har varit föremål för

ett flertal avgöranden och kan sammanfattas så att det ska vara sannolikt att talan

kommer att bifallas samt att ett allmänt eller enskilt intresse drabbas av skada om

beslutet verkställs.74 I allmänhet har uppställts ett krav på hög grad av sannolikhet

för ett slutligt bifall i sakfrågan men kravet på sannolikhet kan sättas lägre om

skadan för den enskilde riskerar att bli betydande. För att då besluta om inhibition

räcker att utgången i målet framstår som oviss. Det får i så fall inte finnas något

                                                                                                               71 FL 3 § och FPL 2 §. 72 von Essen FT 2011 s 622. 73 Lavin FT 1993 s 17. 74 von Essen FT 2011 s 624.

  33  

motstående intresse som talar för att beslutet ändå ska gälla omedelbart, t ex en risk

för att någon enskild kan skadas i avvaktan på den slutliga prövningen.75

Ett initiativ till inhibition kan komma antingen från klaganden eller tas upp

självmant, ex officio, av domstolen. Att den som överklagar också är klagoberättigad

går före prövningen av inhibitionsyrkandet liksom prövningen om överklagandet

inkommit i rätt tid och om beslutet är överklagbart överhuvudtaget. Något krav att

inhibition ska framställas som ett yrkande finns inte. Det kan ofta tydligt framgå av

det som den klagande anför att denne önskar att beslutet inte ska gälla. I de fall där

det tydligt framgår av syftet med överklagandet att det överklagade beslutet tills

vidare inte bör få verkställas får domstolen besluta om inhibition ex officio så att

inte part drabbas av onödig skada.76

Domstolen ska pröva ett yrkande om inhibition skyndsamt, separat och med förtur.

Detta gäller också vid de situationer då domstolen ex officio tar upp frågan om

inhibition.77

I normalfallet har inhibitionen betydelse fram till att det slutliga beskedet meddelas.

Inhibitionen ersätts då med ett nytt beslut som ersätter det överklagade beslutet.

Om det nya slutliga beslutet är omedelbart verkställbart eller om laga kraft måste

inväntas ska framgå av det beslutet.78

                                                                                                               75 von Essen FT 2011 s 625. Se även Lavin Förvaltningsprocessrätt s 122 och RÅ 1990 ref 82. 76 Prop 1971:30 Del 2 s 422. 77 von Essen FT 2011 s 629. 78 von Essen FT 2011 s 630.

  34  

5 Polismyndighetens  valmöjlighet  gällande  beslutets  ikraftträdande  

Polismyndigheten har enligt 27 § i tillsynslagen möjlighet att besluta något annat än

att ett beslut enligt lagen ska gälla omedelbart. Frågan är då vid vilka tillfällen är det

tänkt att ett sådant annat beslut ska fattas? Kapitlet kommer att behandla vad som

finns skrivet om denna valmöjlighet i hundlagstiftningens förarbeten samt mer

allmänt i den förvaltningsrättsliga litteraturen.

5.1 Hundlagstiftningens  förarbeten    I propositionen till tillsynslagen hänvisar lagstiftaren till 1943 års tillsynslag79 samt

lagen om märkning och registrering av hundar80 och uttalar att liksom i dessa lagar

bör ett beslut enligt tillsynslagen gälla omedelbart om inte något annat beslutas.81 I

propositionens författningskommentar till 27 § nämns som exempel att det kan vara

lämpligare att ett hundförbud börjar gälla vid en senare tidpunkt om den som

förbudet avser är frihetsberövad.82

Enligt 7 § i den nu upphävda lagen om märkning och registrering av hundar fanns

möjlighet för polismyndigheten att omhänderta en omärkt hund om den utgjorde

eller skulle komma att utgöra en fara för människor eller djur. Inom sju dagar från

omhändertagandet skulle hundens ägare låta märka eller registrera sitt ägarskap av

hunden. Om hundägaren inte gjorde detta fick polismyndigheten besluta att sälja,

skänka bort eller avliva hunden. Beslut enligt lagen gällde enligt 11 § omedelbart om

inget annat beslutades och fick överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Lagrådet var mycket kritisk till lagförslaget och konstaterade att de beslut som var

överklagbara enligt lagförslaget i princip gällde omedelbart. Beslut om vad som

                                                                                                               79 Lag (1943:459) om tillsyn över hundar och katter. 80 Lag (2000:537) om märkning och registrering av hundar. 81 Prop 2006/07:126 s 56. 82 Prop 2006/07:126 s 72.

  35  

skulle ske efter omhändertagandet av hunden kunde innefatta irreparabla beslut

såsom försäljning, bortskänkande eller avlivning. För att stoppa verkställigheten av

ett sådant irreparabelt beslut måste hundägaren överklaga beslutet och framkalla ett

inhibitionsbeslut. Lagrådet ansåg att för att en hundägare skulle kunna ha en reell

möjlighet att utnyttja denna möjlighet så får inte ett beslut om försäljning, bort-

skänkande eller avlivning verkställas innan tiden för överklagandet har gått ut.

Lagrådet föreslog därför att följande mening skulle tas in i lagtexten:

”Polismyndighets beslut om försäljning, bortskänkande eller avlivning av hund får inte verkställas så länge tiden för överklagande av beslutet löper och något överklagande ännu inte skett.”83

Lagrådet fick inte gehör av regeringen för sina synpunkter. Regeringen ansåg att det

i många fall inte skulle finnas någon ägare att delge beslutet till och att det kunde

innebära att hundar under lång tid skulle vara omhändertagna och placerade i hund-

stall. Det skulle i sin tur bli mycket kostsamt och var inte heller tillfredsställande ur

djurskyddssynpunkt. Regeringen förutsatte vidare att polismyndigheten avvaktar

vidare åtgärder för det fall det fanns fog för att anta att beslutet skulle komma att

överklagas.84

5.2 Litteratur    I den juridiska litteratur som finns skriven specifikt angående tillsynslagen finns inte

någon ledning att hämta kring frågan om när det kan vara lämpligt att fatta beslut

om något annat än att ett beslut enligt tillsynslagen ska gälla omedelbart. I Karnovs

lagkommentar till 27 § i tillsynslagen sägs endast att innebörden av att beslutet gäller

omedelbart är att beslutet verkställs genast och utan hinder av att ägaren överklagar

beslutet samt att förvaltningsdomstolarna på begäran kan besluta om inhibition.85

Westerlund har författat Hundens lagbok som enligt bokens förord ursprungligen var

tänkt som en handbok för olika myndigheter. Inte heller i denna bok står något

annat kring den 27 § i tillsynslagen än exemplet hämtat från propositionen om att                                                                                                                83 Prop 1999/2000:76 s 30. 84 Prop 1999/2000:76 s 17. 85 Karnov Internet, lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, 27 § , not 41, 2015-05-17.

  36  

hundförbud kan börja gälla vid en senare tidpunkt om den förbudet avser är

frihetsberövad.86

Strömberg skrev 1961 en uppsats angående förutsättningarna för förvaltningsbesluts

verkställbarhet. 87 Han inventerade de svenska författningsbestämmelser som

reglerar frågan om lagakraftvinnande som förutsättning för verkställighet och fann

att uttryckliga bestämmelser om att ett beslut måste ha vunnit laga kraft för att få

verkställas är mycket sällsynta. Enligt Strömberg verkar det som att lagstiftaren i de

fall där han avsett att kräva laga kraft har ansett det överflödigt att ge särskilt uttryck

för det.88

Strömberg konstaterade att de uttryckliga författningsbestämmelser som fanns på

området i de allra flesta fall avsåg att möjliggöra verkställighet av icke lagakraftvunna

beslut. Sådana bestämmelser är ganska vanliga och förekommer i flera olika

varianter.89

Enligt Strömberg är den vanligaste formuleringen att stadganden om omedelbar

verkställighet uppställs som huvudregel men att den beslutande myndigheten har

möjlighet att besluta om anstånd med verkställigheten.90

Strömberg gör gällande att i de fall där en myndighet – med eller utan

författningsstöd – kan välja mellan omedelbar verkställighet och anstånd med verk-

ställigheten så måste myndigheten väga effektivitetsintresset mot intresset av att

besvärsinstitutet ska kunna fylla sin funktion att möjliggöra rättelse av ett felaktigt

beslut. I de fall som ett verkställande skulle omöjliggöra eller försvåra ett

återställande till det ursprungliga läget om överklagan skulle bifallas så är det ett

starkt skäl för att skjuta upp verkställigheten. Detta är enligt Strömberg av särskild

betydelse vid betungande förvaltningsbeslut. Om verkställigheten för den enskilde                                                                                                                86 Westerlund, Gösta, Hundens lagbok. En handbok om lagstiftningen om hunden i dagens samhälle, 4 uppl, 2014, s 38. 87 Strömberg, Förutsättningar för förvaltningsbesluts verkställbarhet, FT 1961 245-261. 88 Strömberg FT 1961 s 249. 89 Strömberg FT 1961 s 250. 90 Strömberg FT 1961 s 251.

  37  

skulle innebära att t ex hans egendom förstördes så är det tydligt att överklagande-

möjligheten skulle bli värdelös om det inte undantagsvis finns möjlighet att få

ersättning för skadan av allmänna medel. Strömberg nämner som exempel att ett

beslut om att riva en byggnad inte ska gälla förrän beslutet vunnit laga kraft. Någon

gång kan intresset av verkställighet vara så brådskande att inte ens risken för en

definitiv rättsförlust bör stå i vägen.91

Strömberg hävdar vidare att en samvetsgrann avvägning mellan det allmännas och

den enskildes intressen måste göras även i de fall där verkställigheten av betungande

beslut endast innebär en temporär rättsförlust för den enskilde. En person som

frihetsberövats kan friges, ett beslagtaget föremål kan återlämnas. Eftersom det i

dessa fall går att återställa det ursprungliga rättsläget föreligger inget absolut hinder

mot omedelbar verkställighet men intresseavvägningen bör ändå göras.92

Sannolikheten för att ett beslut står sig eller blir upphävt vid ett överklagande kan

enligt Strömberg vara en omständighet att ta med vid bedömningen i de fall där

myndigheten har valfrihet beträffande tidpunkten för verkställigheten. En myndig-

het bör däremot inte spekulera över sannolikheten att beslutet kommer att

överklagas eller inte. Så länge tiden för överklagan löper måste myndigheten räkna

med risken för ett överklagande.93

I läroboken Allmän förvaltningsrätt skriver Strömberg & Lundell att om omedelbar

verkställighet är tillåten så bör myndigheten ändå ta hänsyn till förhållanden som

kan tala för ett uppskov med verkställigheten. Sådana förhållanden är att beslutet

innebär ett allvarligt ingrepp i den enskildes frihet eller egendom, att verkställighet

av beslutet skulle göra skadan irreparabel och därigenom göra ett överklagande

meningslöst, samt att det finns risk för att beslutet blir ändrat om det överklagas.94

                                                                                                               91 Strömberg FT 1961 s 257, se också Ragnemalm s 141. 92 Strömberg FT 1961 s 258. 93 Strömberg FT 1961 s 258. 94 Strömberg & Lundell 2014 s 138.

  38  

Bohlin & Warnling-Nerep anser att även om ett beslut är sådant att det kan

verkställas genast så kan olika skäl tala för att avvakta med verkställigheten. Stor

försiktighet är rent allmänt påkallad när det gäller att verkställa beslut som inte

vunnit laga kraft och som medför allvarliga ingrepp i den enskildes frihet eller

egendom. Författarna menar att ett mycket tungt skäl mot omedelbar verkställighet

är då en verkställighetsåtgärd som utförs inte kan återgå och därmed skapa en

irreparabel skada om beslutet senare skulle upphävas av besvärsmyndighet. I sådana

fall bör normalt beslutet inte verkställas förrän det vunnit laga kraft. Finns risk att

beslutet kommer upphävas vid ett överklagande bör man överhuvud avstå från

omedelbar verkställighet.95

Förvaltningslagsutredningen som i SOU 2010:29 redovisar ett förslag till en ny

förvaltningslag går i utredningen också igenom gällande rättsläge. FLU nämner att i

de fall där speciallagstiftning stadgar att alla beslut enligt författningen gäller

omedelbart, om inte beslutsmyndigheten bestämmer något annat, så kan

myndigheten göra en avvägning mellan effektivitetsintresset och den enskildes

rättsskyddsintresse och om det anses befogat, skjuta upp verkställigheten.96

                                                                                                               95 Bohlin & Warnling-Nerep s 196. 96 SOU 2010:29 s 535.

  39  

6 Analys  och  diskussion  

Ett avlivningsbeslut får enligt 26 § st 1 tillsynslagen överklagas till allmän

förvaltningsdomstol. Överklagandetiden är enligt 23 § st 2 FL tre veckor. Samtidigt

gäller enligt 27 § tillsynslagen ett avlivningsbeslut omedelbart om inget annat

beslutas.

6.1 Intresseavvägningen  och  proportionalitetsprincipen  

JO uttalar i det principiellt viktiga avgörandet JO 2011/12 s 161 (Fallet Jack) att det

inte är självklart att ett avlivningsbeslut ska gälla omedelbart. JO menar att en

avvägning mellan effektivitetsintresset och den enskildes rättssäkerhet måste göras

och om det anses befogat skjuta upp verkställigheten.97 Denna avvägning ska ske i

anslutning till att det grundläggande avlivningsbeslutet fattas men ska enligt JO

också göras när myndigheten avgör vid vilken tidpunkt ett verkställbart beslut

faktiskt ska verkställas.

Som jag redogjorde för i föregående kapitel (5.2) menade Strömberg i sin uppsats

om förvaltningsbesluts verkställbarhet att en intresseavvägning måste göras i de fall

som myndigheten kan göra val mellan omedelbar verkställighet eller anstånd med

verkställigheten. Övrig doktrin inom förvaltningsrätten är i stort av samma åsikt

angående irreparabla beslut och omedelbar verkställighet och bygger sina

resonemang på vad Strömberg uttryckte redan 1961.

Polismyndigheten har enligt 27 § tillsynslagen möjligheten att välja att fatta ett annat

beslut än att beslutet ska gälla omedelbart. Valet kan här sägas vara ett val mellan att

ta ett beslut eller att inte ta ett beslut och då falla tillbaks på huvudregeln om

omedelbar verkställighet. Vad är det då för regler som styr valet för Polis-

myndigheten? Förarbetena till tillsynslagen ger vad gäller tillämpningen av 27 §

ingen vidare ledning i frågan.

                                                                                                               97 se även SOU 2010:29 s 535.

  40  

När förarbetena inte ger någon tydlig ledning och det inte heller finns någon

vägledning att hämta i FAP 693-1 ska Polismyndigheten tillämpa de förvaltnings-

rättsliga principerna. Principerna är till för att garantera att relationerna mellan

förvaltningen och medborgarna utformas på ett rättssäkert sätt.98 Valet är alltså för

Polismyndigheten inte fritt utan de offentligrättsliga principerna måste beaktas då

valet ska göras enligt 27 § tillsynslagen. Proportionalitetsprincipen gäller för alla

delar kring en tvångsåtgärd och därmed också frågan vid vilken tidpunkt ett beslut

får verkställas.99

Proportionalitetsprincipen innebär att en avvägning mellan motstående intressen i

det konkreta fallet ska göras. Allmänna intressen ska vägas mot enskilda och skada

ska väga mot nytta.100 Det ska alltså finnas en rimlig balans mellan fördelarna för det

allmänna och de nackdelar som åtgärden innebär för den enskilde.

Den intresseavvägning mellan effektivitet och rättssäkerhet som JO menar ska göras

i de ovan refererade JO-fallen och som Strömberg också talar om i FT 1961 är enligt

min mening en tillämpning av proportionalitetsprincipen (proportionalitet i strikt

mening) även om inte proportionalitetsprincipen uttryckligen nämns vid namn av

vare sig JO eller Strömberg.

6.2 Proportionalitetsprincipen  ska  tillämpas  redan  i  anslutning  till  att  avlivningsbeslutet  fattas  

Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsprincip som ska genomsyra en

myndighets förvaltning och kan på ett och samma ärende komma att tillämpas flera

gånger vid olika åtgärder. Då lagstiftningen ger Polismyndigheten olika

valmöjligheter som i 27 § tillsynslagen ska principen tillämpas och en

intresseavvägning således göras. Eftersom en hundägare har tre veckor på sig att

överklaga ett avlivningsbeslut så står valet som Polismyndigheten ska göra enligt

                                                                                                               98 Helmius, red Marcusson, Offentligrättsliga principer, s 161. 99 Prop 2010/11:165 s 302. 100 von Essen s 95.

  41  

27 § tillsynslagen i praktiken mellan att antingen låta beslutet gälla omedelbart eller

att beslutet kan verkställas först när det vunnit laga kraft.

Vilka omständigheter och fakta som myndigheten har att ta hänsyn till vid

intresseavvägningen får avgöras i varje konkret fall men en utgångspunkt är vilka

syften som de lagar som ska tillämpas har. Tillsynslagens huvudsyfte är att minimera

risken för skador och olägenheter orsakade av hundar.101 Tillsynslagen präglas inte

heller av samma korta omhändertagandetider och snabba verkställighet som

djurskyddslagen där djuren kan vara vanvårdade och lida.102 Tvärtom såg man vid

tillkomsten av nuvarande tillsynslag att hundar ofta blev sittande länge i hundstall

för att överklaganden drog ut på tiden. Enligt 1943 års tillsynslag överklagades

polismyndighetens beslut först till länsstyrelsen. Detta ändrades vid tillkomsten av

nuvarande tillsynslag så att hundägaren nu istället överklagar till allmän

förvaltningsdomstol så att det nu borde ta kortare tid att få ett ärende slutligt

avgjort.103

Förvaltningslagen har som syfte att värna den enskildes rättssäkerhet men syftar

också till att ge förutsättningar för en myndighet att vara effektiv.

Myndighetens effektivitetsintresse ställs här mot hundägarens intresse av att kunna

få rättelse vid ett felaktigt beslut. Om hunden avlivas innan hundägaren hinner få

beslutet överprövat görs den viktigaste rättssäkerhetsgarantin som han har

verkningslös. Förvaltningsrätten ska enligt praxis104 visserligen ändå sakpröva frågan

om beslutets laglighet även om hunden är avlivad men många hundägare skulle

troligen inte känna att det var mycket till tröst. Möjligheten att i efterhand få

skadestånd enligt skadeståndslagen för att Polismyndigheten på ett felaktigt sätt har

handlagt eller verkställt ett avlivningsbeslut har visat sig mycket begränsad då det

enligt JK krävs att ett beslut varit uppenbart oriktigt.105

                                                                                                               101 Prop 2006/07:126 s 21. 102 Prop 1987/88:93 s 48. Se även RÅ 1991 ref 58. 103 Prop 2006/07:126 s 55. 104 RÅ 1991 ref 58. 105 JK Dnr 7852-11-40, beslutsdatum 2012-10-30. Se även SOU 2011:75 s 747 f.

  42  

Då en hund vid ett avlivningsbeslut enligt 12 § tillsynslagen alltid är omhändertagen

och oftast placerad i ett hundstall så är risken för att hunden skadar andra

människor eller djur oftast liten. På ett hundstall bör finnas erfarenhet, kunskap,

utrustning och faciliteter för att kunna ta hand om även aggressiva och farliga

hundar utan att allvarliga skador ska behöva uppkomma. I dessa fall är inte hundens

farlighet något som talar för att beslutet ska gälla omedelbart. Inte heller

kostnaderna för omhändertagandet kan i det konkreta fallet tala för att ett beslut ska

gälla omedelbart eftersom det enligt 20 § är hundägaren som ska betala kostnaderna

om det inte finns ”särskilda skäl”. Objektivitetsprincipen hindrar att hänsyn tas till

en hundägarens bristande betalningsförmåga.

Enligt Strömberg kan sannolikheten för att ett beslut står sig eller blir upphävt vid

ett överklagande vara en omständighet att ta med då intresseavvägningen görs. Även

om det är relativt ovanligt att ett överklagat avlivningsbeslut upphävs vid en

domstolsprövning så förekommer det.106 Att inhibition meddelas är desto vanligare.

För att inhibition ska meddelas räcker det i dessa fall att utgången framstår som

oviss. Jag anser att Polismyndigheten bör vara mycket försiktig med bedömningen

huruvida ett beslut kommer att stå sig eller inte.

Eftersom den enskildes rättssäkerhet i en mycket ingripande och irreparabel åtgärd i

hans egendom som ett avlivande av hans hund innebär väger tungt och att en

uppstallningsplats bör ha kunskap och hjälpmedel för att kunna hantera farliga

hundar så kommer i de allra flesta fall intresseavvägningen leda till att

avlivningsbeslutet inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft. Hundägaren får

härigenom tid på sig att låta beslutet sjunka in och kan efter att ha läst den

förhoppningsvis välskrivna beslutsmotiveringen ta ställning till om han vill

överklaga beslutet eller inte. Fråga om inhibition uppkommer i detta fall

överhuvudtaget inte.

                                                                                                               106 Ett exempel från förvaltningsrätten i Stockholm är FR 29200-13 där ett omedelbart gällande avlivningsbeslut upphävdes efter att domstolen först beslutat om inhibition.

  43  

I vissa enstaka fall kan intresseavvägningen kanske leda till att beslutet ändå ska gälla

omedelbart. Det kan säkert finnas hundar som är så farliga och aggressiva att de är

helt omöjliga att hantera på ett säkert sätt även för personal på en uppstallningsplats

och att därför stor risk finns för att den kan skada den personal som måste hantera

hunden. I sådana fall väger andra människors hälsa tyngre än hundägarens intresse

av att kunna få saken överprövad med hunden vid liv. Har ett omedelbart gällande

beslut fattats så ska det också verkställas så snart det är möjligt oavsett om

hundägaren har tillkännagivit någon avsikt att överklaga eller om han faktiskt skulle

hinna inkomma med ett överklagande med yrkande om inhibition. Om ett

inhibitionsbeslut ändå skulle fattas av förvaltningsrätten måste givetvis

verkställigheten stoppas. Eftersom motstående intressen som talar för att beslutet

ändå ska gälla omedelbart även ska beaktas av domstolen är det osannolikt att ett

beslut om inhibition skulle fattas.

6.3 Proportionalitetsprincipen  ska  också  tillämpas  då  ett  avlivningsbeslut  ska  verkställas  

 De JO-beslut som har redogjordes för i kapitel 2 visar att en intresseavvägning ska

göras inte bara då det grundläggande beslutet om avlivning fattas utan även då

Polismyndigheten avgör tidpunkten för att verkställa ett omedelbart gällande beslut.

Proportionalitetsprincipen ska som tidigare nämnts genomsyra förvaltningen och

ska tillämpas även här.

I både Jack-fallet och Katzy-fallet gjordes bedömningen av JO att polis-

myndigheterna borde ha inväntat laga kraft. Intresseavvägningen som ska göras

enligt proportionalitetsprincipen visade alltså att det i dessa fall inte fanns något

motstående intresse som vägde tyngre än hundägarnas intresse av att kunna få

beslutet överprövat medan hunden var vid liv. Denna intresseavvägning borde ha

skett tidigare, redan då det grundläggande beslutet fattades, och då hade utfallet

blivit att avlivningsbeslutet inte hade fått verkställas förrän beslutet vunnit laga kraft.

Eftersom någon sådan tillämpning av proportionalitetsprincipen inte verkar ha

gjorts vare sig av polismyndigheterna eller av förvaltningsrätten (i Jack-fallet) blev

  44  

utfallet att besluten blev omedelbart gällande enligt huvudregeln i 27 § tillsynslagen.

De förvaltningsrättsliga principerna ska självfallet tillämpas av förvaltnings-

domstolarna men inte heller förvaltningsrätten i fallet Jack verkar ha tillämpat

proportionalitetsprincipen. Det är viktigt att myndigheterna och domstolarna i sina

besluts- och domsmotiveringar redogör för vilka principer som har tillämpats och

hur de har påverkat bedömningen i det enskilda fallet.107

JO uttalade som alternativ till att invänta laga kraft att polismyndigheterna i vart fall

borde ha kontaktat hundägarna för att meddela tidpunkten då verkställandet skulle

ske. Hundägarna hade då fått möjligheten att innan dess överklaga och få beslutet

inhiberat. Jag anser att JO:s uttalande i denna del är en aning tveksamt. Alla

tidpunkter för ett verkställande innan beslutet vunnit laga kraft inskränker

hundägarens rättsliga rådrum på tre veckor som FL satt upp. Denna tid är i sig

redan en kompromiss mellan myndighetens effektivitetskrav och den enskildes

rättssäkerhetsintresse. Antingen så är det så brådskande med verkställigheten på

grund av något motstående intresse och då ska beslutet verkställas direkt eller så får

den laga kraften inväntas. Att myndigheten i dessa fall ska höra av sig till

hundägaren för att meddela tidpunkten väcker nya frågor som t ex hur många dagar

innan verkställandet är tillräckligt för att hundägaren ska ha en rimlig chans att

formulera ett överklagande. Detta alternativ är därför enligt min uppfattning ingen

bra lösning.

I fallet Jack hade ombudet på ett tydligt sätt via e-post och telefonsamtal till

polismyndigheten tillkännagivit att hon avsåg att överklaga förvaltningsrättens dom

och även begära inhibition. Även i Katzy-fallet hade hundägarna gjort uttalanden

som enligt Polismyndigheten och JO borde ha uppfattats som en viljeyttring att

överklaga beslutet. Hade utgången på något sätt blivit annorlunda om ombudet eller

hundägarna inte hade gjort dessa tillkännagivanden? Min uppfattning är att det inte

spelat någon egentlig roll mer än att polismyndigheten kritiserades i hårdare ordalag

än vad som annars hade blivit fallet. Har man tre veckors besvärstid så har man.

                                                                                                               107 Marcusson, Principer inom den offentliga rätten, s 13 f, red Marcusson.

  45  

Polismyndigheten borde även utan något tillkännagivande räkna med att beslutet

kommer att överklagas. Att lägga ytterligare börda på den enskilde genom att han

måste tillkännage en eventuell avsikt att överklaga till polismyndigheten för att han

ska kunna hålla hunden vid liv tills överklagandet kommer in är inte förenligt med

legalitetsprincipen.

Regeringen uttalade i propositionen till den nu upphävda lagen om märkning och

registrering av hundar: ”Det får därtill förutsättas att polismyndigheten avvaktar

vidare åtgärder för det fall det finns fog för att anta att myndighetens beslut

kommer att överklagas.”108 Strömberg menade i sin uppsats att en myndighet

överhuvudtaget inte bör spekulera i om ett beslut kommer att överklagas eller inte.

Risken för att ett beslut kommer att överklagas får myndigheten räkna med tills

överklagandetiden har gått ut.109 Jag anser att huruvida en hundägare väljer att

överklaga ett avlivningsbeslut eller inte är något som hundägaren kan behöva

fundera över. Det är ju en av anledningarna till att ha överklagandetiden är tre

veckor. Vilken inställning en hundägare har till att överklaga kan såklart ändra sig

under tiden. Därför anser jag likt Strömberg uttryckte att det inte är något

polismyndigheten bör fundera över.

Jag vill här också kommentera något om inhibition. Vid genomläsning av vad

polismyndigheten uttalar om inhibition i JO-fallet Jack förefaller det som att den är

av uppfattningen att ett yrkande om inhibition är något fristående från

överklagandet. Det är ju tvärtom så att inhibition är helt beroende av att beslutet

överklagas. Utan att ett beslut överklagas kan inte domstolen besluta om någon

inhibition vilket framgår direkt av lagtexten i 28 § FPL. Till detta kommer att det

viktiga vid frågan gällande omedelbart gällande beslut inte är om någon yrkar om ett

inhibitionsbeslut utan det viktiga är att beslutet överklagas. Den enskilde behöver

inte känna till företeelsen eller ordet inhibition därför att domstolen kommer i

sådana fall att ex officio besluta om inhibitionen. Det bör nämligen för domstolen

                                                                                                               108 Prop 1999/2000:76 s 30. 109 Strömberg FT 1961 s 258.

  46  

framstå som självklart att ett sådant beslut behövs vid ett överklagande av ett

omedelbart gällande avlivningsbeslut av hund.

6.4 Polismyndighetens  praxis    En vanlig formulering vid Polismyndighetens beslut om avlivning av hund är:

”Polismyndigheten beslutar med stöd av 12 § lag (2007:1150) om tillsyn över hundar

och katter att hunden X med id-nr X ska avlivas. Beslutet gäller omedelbart.”

Med beslutet följer sedan en bilaga som innehåller information om hur man

överklagar beslutet och att överklagandet ska ha inkommit inom tre veckor från att

beslutet mottagits. Ingenting nämns om tidpunkten för verkställandet. För den

enskilde hundägaren är det lätt att få uppfattningen att ett avlivningsbeslut som

”gäller” samtidigt som det kan överklagas inom tre veckor inte heller kommer att

verkställas innan överklagandetiden gått ut. Om hundägaren några dagar senare

lämnar in ett överklagande och då får reda på att avlivningsbeslutet redan har

verkställts är det ur ett rättssäkerhetsperspektiv inte tillfredsställande.

Min uppfattning är att de flesta avlivningsbeslut som polismyndigheterna hittills

beslutat om har avgjorts utan att någon proportionalitetsprincip har tillämpats vid

avgörandet av om beslutet ska gälla omedelbart eller först vid laga kraft. Det har fått

till följd att ett flertal avlivningsbeslut gäller omedelbart och därmed kan verkställas

direkt trots att någon egentlig tanke bakom det har funnits. De beslut jag har tagit

del av från polismyndigheten i Stockholms län är från 2014 och innehåller inte något

spår av någon intresseavvägning.110 Huvudregeln har använts på irreparabla beslut

trots att de till antalet är rätt få och väldigt speciella i sin karaktär just för att de är

irreparabla. Detta har i sin tur lett till en osäkerhet där ingen riktigt vet när ett

avlivningsbeslut faktiskt ska eller får verkställas. Att redan samma dag som beslutet

tillkännagivits verkställa beslutet har kanske känts lite fel och så har man väntat en

eller ett par veckor för att invänta ett eventuellt överklagande. Ibland inväntas laga

kraft trots att beslutet är omedelbart gällande och ibland används formuleringar med                                                                                                                110 Se t ex beslut med diarenr 693-A332.474/2014 och 693-A524.518/2014.

  47  

oklart ursprung som i fallet Jack där polismyndigheten anser att det förväntas att det

lämnas ”skäligt rådrum” och att 8 dagar är mer än tillräcklig tid för att författa ett

sådant yrkande. Myndighetspraxisen har säkert sett olika ut beroende på vilken

polismyndighet som har fattat besluten men på flera ställen har man hamnat snett.

När nu den nya Polismyndigheten har bildats finns ett gyllene tillfälle att ta ett

helhetsgrepp kring den här frågan. Det är givetvis viktigt att lagar och principer

tillämpas på samma sätt oavsett var i Sverige besluten fattas och verkställs.

Vid samtal med djurskyddspolisen i Stockholm framkom att efter att JO:s kritik i

Katzy-fallet så kommer avlivningsbesluten inte att verkställas förrän de vunnit laga

kraft. Besluten har ändå fattats så att de är omedelbart gällande. Jag anser att det ger

en otydlig signal till hundägarna som i besluten inte ges några garantier för att laga

kraften kommer inväntas. Polismyndigheten borde senast efter JO:s uttalanden i

fallet Jack ha kommit fram till att intresseavvägningen skulle ske redan då det

grundläggande beslutet fattades. Om det är möjligt att invänta laga kraft så bör inte

heller besluten vara omedelbart gällande. Omedelbart gällande beslut som ändå inte

verkställs förrän de vunnit laga kraft innebär att hundägaren blir osäker och kanske

skyndar sig för att överklaga beslutet och det innebär också att förvaltningsrätten

belastas i onödan med att snabbt tvingas ta ett beslut om inhibition.

En konsekvens av att alltid invänta laga kraft innan ett avlivningsbeslut verkställs är

att kostnaderna för uppstallning kommer att öka. Denna kostnad ska enligt

huvudregeln i 20 § tillsynslagen betalas av hundens ägare eller innehavare. Undantag

från detta får i enskilda fall göras om det finns särskilda skäl, 20 § st 2. Man kan

ställa sig frågan om det rimligt att hundens ägare står för uppstallningskostnaderna i

ett fall där ägaren själv anser att beslutet är riktigt och inte har för avsikt att

överklaga men ändå måste invänta den laga kraften och därmed drabbas av högre

kostnad? Om en sådan önskan framkommer från hundägaren under utredningen är

det en omständighet som möjligen skulle kunna tas hänsyn till vid

intressebedömningen men Polismyndigheten bör vara väldigt försiktig med att

enbart på en sådan omständighet besluta om omedelbar verkställighet.

  48  

JO:s uttalanden i fallet Jack har lett till utslag i förvaltningsdomstolarna. Ett exempel

är från förvaltningsrätten i Härnösand där ett överklagande av ett avlivningsbeslut

visserligen avslogs men där förvaltningsrätten hänvisade till JO 2011/12 s 161 och

fann att ”det föreligger skäl att förordna om att beslutet om avlivning får verkställas

först sedan domen vunnit laga kraft”.111

6.5 Initiativ  till  ny  lagstiftning    Regeringen tillsatte 2008 en särskild utredare som skulle se över bestämmelserna i

förvaltningslagen och komma med förslag till en ny förvaltningslag. I kommitté-

direktivet nämndes specifikt ett antal frågor som skulle behandlas. En av frågorna

var om de allmänna rättsliga principer som tillämpas för förvaltningsförfarandet kan

regleras i en ny förvaltningslag. Varken official-, legalitets-, objektivitets- eller

proportionalitetsprincipen finns uttryckta i förvaltningslagen vilket enligt direktivet

inte är tillfredsställande ur ett medborgarperspektiv.112

I sitt förslag till ny förvaltningslag föreslår FLU i 4 § följande bestämmelse under

rubriken ”Grunderna för god förvaltning”:

”Legalitet, objektivitet och proportionalitet

4 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift.

I sin verksamhet ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet.

Myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som ingreppet riktas mot.”113

Avsikten med detta lagförslag är inte att ändra innehållet i gällande rätt utan att rikta

myndigheternas uppmärksamhet mot att principerna faktiskt gäller och ska iakttas.

Bättre förutsättningar skulle därmed ges för att handläggningen av ett ärende blir

                                                                                                               111 Förvaltningsrätten i Härnösand, FR 1116-14. 112 Dir 2008:36. 113 SOU 2010:29 s 36.

  49  

mer omsorgsfull att besluten redan från början blir korrekta.114 Utredningens förslag

har ännu inte lett till någon lagstiftning.

6.6 Slutsats  och  svar  på  uppsatsens  frågeställningar  

Frågeställningarna var följande:

- Om Polismyndigheten har tagit beslut om att avliva en hund enligt 12 §

tillsynslagen och beslutet gäller omedelbart, när får hunden då avlivas?

- Vad krävs för att få avliva djuret mer än det formella beslutet?

En första förutsättning är att ett formellt beslut är fattat och att förvaltningslagens

regler om handläggningen har iakttagits. Om proportionalitetsprincipen har

iakttagits redan vid beslutsfattandet och den intresseavvägning som då ska göras gav

som resultat att beslutet ändå ska gälla omedelbart så får det verkställas direkt efter

att beslutet har underrättats hundägaren. Om hundägaren av någon anledning skulle

vara oanträffbar och att det är så bråttom med att verkställa beslutet att det är risk

för någon annans liv eller hälsa kan beslutet verkställas utan att hundägaren hinner

underrättas.

Om proportionalitetsprincipen inte har iakttagits vid det grundläggande beslutet och

beslutet därför har blivit omedelbart gällande enligt huvudregeln i 27 § tillsynslagen

så måste intresseavvägningen göras vid det senare tillfälle då Polismyndigheten

bestämmer tidpunkt för verkställande av beslutet. Beslutets laga kraft ska då

inväntas i de fall som det inte finns ett motstående intresse som väger tyngre än

hundägarens intresse av att få Polismyndighetens avlivningsbeslut prövat medan

hunden är vid liv. Underrättelsen av beslutet till hundägaren är här självklar

eftersom överklagandetiden om tre veckor börjar löpa först då han underrättats om

beslutet.

                                                                                                               114 SOU 2010:29 s 24.

  50  

Det som krävs mer än det formella beslutet är helt enkelt att de offentligrättsliga

principerna som gäller också iakttas även om de ännu så länge inte finns uttrycka i

förvaltningslagen.

Alla beslut enligt tillsynslagen gäller enligt 27 § omedelbart, om inte något annat

beslutas och för det stora antalet beslut såsom förelägganden och

omhändertaganden är det rimligt att de också gör det. Det kan därför sägas vara

huvudregeln i tillsynslagen att besluten ska gälla omedelbart men gällande de

irreparabla verkningarna av besluten avlivning, försäljning och bortskänkande bör

det enligt min uppfattning inte vara någon huvudregel. En korrekt tillämpning av

proportionalitetsprincipen skulle snarare göra omedelbart gällande beslut till

undantag.

Polismyndighetens omedelbart gällande beslut om avlivning, försäljning eller

bortskänkande av hund enligt 12 § tillsynslagen är en kombination som bör

användas mycket sparsamt och endast i de fall där det verkligen behövs. Det finns

mycket att vinna på en sådan ordning: förutsebarhet, tydlighet, rättsäkerhet och

allmänhetens förtroende för Polismyndigheten.

  51  

Käll-­‐  och  litteraturförteckning  

Offentligt  tryck  

Propositioner  

Prop 1971:30 Förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar m m

Prop 1983/84:111 med förslag till polislag m m

Prop 1985/86:80 om ny förvaltningslag

Prop 1999/2000:76 Lag om märkning och registrering av hundar

Prop 2006/07:126 Tillsyn över hundar och katter

Prop 2010/11:165 Skatteförfarandet

Betänkanden  

SOU 2003:46. Hund i rätta händer – om hundägarens ansvar

SOU 2010:29. En ny förvaltningslag

SOU 2011:75. Ny djurskyddslag

Övrigt  offentligt  tryck  

Dir. 2008:36. En ny förvaltningslag

Litteratur  

Bohlin, Alf & Warnling-Nerep, Wiweka, Förvaltningsrättens grunder, 2 uppl,

Norstedts Juridik 2007

von Essen, Ulrik, Arbete i offentlig förvaltning, Norstedts Juridik 2014

von Essen, Ulrik, Interimistiska beslut i förvaltningsprocessen, FT 2011 s 615-634

Hellners, Tryggve & Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen – med kommentar, 3 uppl,

Norstedts Juridik 2010

  52  

Lavin, Rune, Inhibition i förvaltningsprocessen, FT 1993 s 1-42

Lavin, Rune, Förvaltningsprocessrätt, Norstedts Juridik 2014

Malm, Kerstin, Farliga hundar – om hundars utsatthet och rättslösa ägare, K. Malm

Tanke i Tryck 2011

Marcusson, Lena, Offentligrättsliga principer, 2 uppl, Iustus Förlag 2012

Ragnemalm, Hans, Förvaltningsprocessrättens grunder, 10 uppl, Jure Förlag 2014

Strömberg, Håkan, Förutsättningarna för förvaltningsbesluts verkställbarhet, FT

1961 s 245-261

Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 26 uppl, Liber 2014

Westerlund, Gösta, Hundens lagbok, 4 uppl, Bruuns Bokförlag 2014

  53  

Rättsfallsförteckning  

Regeringsrätten  

RÅ 1999 ref 76

Högsta  domstolen  

HD T 1329-14, beslutsdatum 2015-06-12

Förvaltningsrätter  

Förvaltningsrätten i Stockholm, FR 29200-13

Förvaltningsrätten i Härnösand, FR 1116-14

Justitieombudsmannen  

JO 2011/12 s 161, (dnr 5195-2010)

JO-beslut 2014-10-08, dnr 5965-2013

Justitiekanslern  

JK-beslut 2012-10-30, dnr 7852-11-40