Poglavlje 7.

SPREMNOST JAVNE UPRAVE ZAPRIKLJUÈENJE EUROPSKOJ UNIJI

Ana-Maria BoromisaVijeæe za regulaciju energetskih djelatnosti (VRED) *

Zagreb

SA�ETAK

Jaèanje institucija kljuèno je za uspješnu integraciju u Europ-sku uniju (EU). Hrvatska se Sporazumom o stabilizaciji i pridru�iva-nju (SSP) obvezala jaèati institucije na svim razinama u podruèjuuprave, a prioritetna su podruèja zaštita konkurencije i pravila pru�a-nja dr�avne pomoæi.

Na temelju zahtjeva koje je EU postavio javnoj upravi dr�avapristupnica u pretpristupnom razdoblju, identificirat æemo kriterije zaèlanstvo. Razinu ispunjavanja uvjeta za èlanstvo i mjere koje bi se mo-rale provesti tijekom reforme u Hrvatskoj odredit æemo komparativnomanalizom stanja u Hrvatskoj, u zemljama kandidatkinjama i u èlanica-ma EU-a. Glavni je zakljuèak da su slabosti institucija u Hrvatskoj re-zultat nedefiniranosti prioriteta i redoslijeda provedbe pojedinih mjera.

Kljuène rijeèi:javna uprava, tr�išno natjecanje, institucionalni kriteriji za èlanstvo, je-dinstveno tr�ište, Europska unija, Hrvatska, kandidati

159

* Izneseni stavovi osobni su stavovi autorice, nièim ne obvezuju instituciju u kojoj jezaposlena i ne podudaraju se nu�no sa slu�benim stavovima VRED-a.

UVOD

Cilj je ovog rada analizirati ulogu javne uprave u ispunjavanjuekonomskih kriterija za èlanstvo u EU. Pojam javne uprave u ovom ra-du oznaèava institucije za provedbu pravila, a fokus je na institucijamakoje su zadu�ene za “pozitivne” akcije na razini dr�ave (tabl. 1).i

Tablica 1. Javna uprava u Hrvatskoj*

160

Dr�avna uprava Ostala tijelaministarstva dr�avne upravne

organizacijeVladini uredi pravne osobe s jav-

nim ovlastima*– vanjskih poslova – unutarnjih poslova – obrane – za europske integracije– financija– gospodarstva– hrvatskih branitelja

iz Domovinskog rata– za javne radove, ob-

novu i graditeljstvo– kulture– za obrt, malo i sred-

nje poduzetništvo– poljoprivrede i šu-

marstva– pomorstva, prometa

i veza– pravosuða– zaštite okoliša i pro-

stornog ureðenja– prosvjete i športa– rada i socijalne skrbi– turizma– zdravstva– znanosti i tehnologije

Dr�avna geodetskauprava

Dr�avna uprava za vo-de

Dr�avni hidrometereo-loški zavod

Dr�avni zavod za za-štitu obitelji, materin-stva i mlade�i

Dr�avni zavod za inte-lektualno vlasništvo

Dr�avni zavod za nor-mizaciju i mjeritelj-stvo

Dr�avni zavod za sta-tistiku

Dr�avni inspektorat

– za unutarnji nadzor– za internetizaciju– za dr�avnu imovinu– za nacionalne manjine– za odnose s javnošæu– za socijalno partner-

stvo– za strategiju razvitka – za zakonodavstvo– za udruge– za suzbijanje zloupo-

rabe opojnih droga– za suradnju s Meðu-

narodnim sudom imeðunarodnim kaz-nenim sudovima

– za suradnju s meðu-narodnim institucija-ma

– za zatoèene i nestale– zastupnika Vlade

pred Europskim su-dom za ljudska prava

Agencija za zaštitu tr-�išnog natjecanja

Komisija za vrijedno-sne papire

Agencija za nadzormirovinskih fondova iosiguranje (HAGENA)

Dr�avna agencija zaosiguranje štednihuloga i sanaciju bana-ka

Direkcija za nadzordruštava za osiguranje

Središnji registar osi-guranika (REGOS)

Vijeæe za telekomuni-kacije**

Vijeæe za radio i tele-viziju**

Vijeæe za regulacijuenergetskih djelatnosti

* Okvir prikazuje javnu upravu koja je predmet ovog rada. Pri tome nije obuhvaæena dr-�avna uprava na lokalnoj razini (uredi dr�avne uprave u �upanijama i lokalna samoupra-va). U okviru nisu navedena sva tijela s javnim ovlastima, nego samo ona koja imaju re-gulativne ovlasti, prema kriterijima OECD-a (OECD, 2003). Vlada drugaèije kategorizi-ra javni sektor. Više o tome na www.vlada.hr **Prema novom Zakonu o telekomunikacijama (NN 122/03), ovlasti Vijeæa za telekomu-nikaciju i Vijeæa za radio i televiziju trebala bi preuzeti Hrvatska agencija za telekomu-nikacije.

Na poèetku æemo prikazati uvjete za èlanstvo i analizirati ulogu javneuprave u njihovu ispunjavanju. Na temelju kriterija za èlanstvo i ulogejavne uprave u njihovu ispunjavanju u drugom æemo dijelu identificira-ti elemente koji mogu poslu�iti za procjenu sposobnosti javne uprave u

ispunjavanju kriterija za èlanstvo. U treæem æemo dijelu na temelju ta-ko identificiranih elemenata ocijeniti razinu do koje javna uprava u Hr-vatskoj ispunjava uvjete za èlanstvo i u mjeri u kojoj je moguæe, uspo-rediti je sa zemljama kandidatkinjama i èlanicama EU-a. Èetvrti diousredotoèen je na slabe toèke Hrvatske, što æe pomoæi da se na kraju ra-da donesu zakljuèci i preporuke.

ULOGA JAVNE UPRAVE U ISPUNJAVANJUKRITERIJA EUROPSKE UNIJE

Prema Osnivaèkom ugovoruii (èl. 6. i 49), za èlanstvo u EU mo-�e se kandidirati svaka europska dr�ava uz uvjet da poštuje zajednièkanaèela dr�ava èlanica, tj. slobodu, demokraciju, ljudska prava i vlada-vinu prava. Zemlja kandidatkinja mora ispuniti i ostale kriterije što ihje definiralo Europsko vijeæe u Kopehnhagenu 1993. godine. Obièno senavode politièki, ekonomski i pravni kriteriji, iako se od kandidatkinjajoš zahtijeva prihvaæanje ciljeva ekonomske i monetarne unije. Peti kri-terij za èlanstvo odnosi na sposobnost EU-a da prihvati nove èlanice.Kriteriji iz Kopenhagena dodatno su objašnjeni na sastanku Europskogvijeæa u Madridu 1995. godine, kada je, izmeðu ostaloga, eksplicitnonaveden institucionalni kriterij (tabl. 2).

Institucionalni zahtjev implicitno je sadr�an u kriterijima iz Ko-penhagena: “politièki” kriterij (stabilnost institucija koje jamèe vlada-vinu zakona) i “pravni” kriterij (usvajanje acquisa) zajedno impliciraju“institucionalni” kriterij, tj. odgovarajuæu primjenu pravila usklaðenihs EU-om. Ujedno, procjena sposobnosti EU-a da prihvati nove èlanicetemelji se na sposobnosti institucija EU-a da prihvate predstavnike no-vih èlanica bez smanjenja uèinkovitosti donošenja odluka (tabl. 2). Eu-ropsko vijeæe u Madridu zapravo je istaknulo va�nost provedbe propi-sa i uloge institucija, a kriterije za èlanstvo nije dopunilo. To se oèitujei u metodi praæenja napretka zemalja kandidatkinja što ga Europska ko-misija prati prema kriterijima iz Kopenhagena. Eksplicitni elementi zaprocjenu usklaðenosti zemalja kandidatkinja s kriterijem iz Madrida nepostoje, a ocjena institucionalnog napretka temelji se na uspješnosti uispunjavanju kriterija iz Kopenhagena. To je rezultat èinjenice da zna-tan dio prava Zajednice èine smjernice i da EU poštuje naèelo supsidi-jarnosti. Za provedbu smjernica zadu�ene su dr�ave èlanice koje treba-ju odabrati odgovarajuæi naèin ostvarivanja postavljenih ciljeva te ugra-diti smjernice u domaæe zakonodavstvo. Ujedno, naèelo supsidijarnosti

161

Tablica 2. Kriteriji za èlanstvo

162

Opis Element za procjenu

1. Kriteriji iz Amsterdama*

Geografski europska dr�ava

Politièki poštovanje slobode, demokracije, ljudskih prava i vladavi-ne prava

2. Kriteriji iz Kopenhagena

Politièkipostiæi stabilnosti institu-cija koje jamèe vladavinuzakona

– analiza formalnih ovlasti institucija (parlament, vlada,sudstvo)

– naèin na koji se pojedina prava provode u praksi

Ekonomskirazviti tr�išno gospodar-stvo

razviti sposobnost suoèa-vanja s konkurencijskimpritiskom Zajednice

liberalizirane cijene i trgovina – nepostojanje veæih zapreka za ulazak i izlazak s tr�išta (u

smislu otvaranja novih poduzeæa ili steèaja postojeæih)– uspostavljanje i provoðenje sustava tr�išnih zakona

(ukljuèujuæi regulativu vlasnièkih odnosa)– postizanje makroekonomske stabilnosti, ukljuèujuæi od-

govarajuæu cjenovnu stabilnost, odr�ive javne financije ibilancu plaæanja s inozemstvom

– postojanje suglasnosti o kljuènim pitanjima gospodarskepolitike zemlje i dovoljno razvijen financijski sektor ko-ji mo�e usmjeriti štednju prema proizvodnom ulaganju

sposobnost prilagodbe poduzeæa– postojanje djelotvornoga tr�išnoga gospodarstva, s do-

voljnim stupnjem makroekonomske stabilnosti kojiomoguæuje donošenje odluka u stabilnim uvjetima, s mo-guænošæu realnog predviðanja

– dovoljno raspolo�ivih resursa uz prihvatljive troškove(ljudski potencijal, kapital i infrastruktura) i moguænostnjihova razvoja i izgradnje (obrazovanje, istra�ivanje)

– mjere Vladine politike i zakonodavstva za poticanje kon-kurentnosti (trgovinska politika, politika konkurentnosti,subvencije, potpora malim i srednjim poduzeæima)

– stupanj trgovinske integriranosti zemlje s EU-om prijeproširenja (obujam vanjskotrgovinske razmjene, vrstaproizvoda)

– znatan udio malih i srednjih poduzeæa u razmjeni s EU-om jer takva poduzeæa prema dosadašnjem iskustvu ima-ju veæe koristi od boljeg pristupa tr�ištu (European Com-mission, 1997)

Pravniusvojiti pravnu steèevinuZajednice (acquis)

screening – usklaðenost nacionalnog zakonodavstva sacquisom

*Kriteriji iz Amsterdama zapravo su kriteriji sadr�ani u osnivaèkim ugovorima. Dopunjeni sunjihovom revizijom u Amsterdamu, a navodimo ih pod tim imenom (a ne kao kriterije iz osnivaè-kih ugovora) radi konzistentnosti teksta jer se tako navode u slu�benim hrvatskim dokumentima.

podrazumijeva da æe Zajednica djelovati u podruèju koje nije u njezi-noj iskljuèivoj nadle�nosti samo ako se ciljevi ne bi mogli ostvariti narazini dr�ava èlanica. Zbog toga je usklaðenost institucija na razini EU-a ogranièena u malom broju podruèja, pa se i od zemalja kandidatkinjaoèekuje da ispune uvjete a da same izaberu mjere i naèin postizanja ci-ljeva. EU donosi eksplicitne preporuke o organizaciji pojedinih tijelajavne uprave u zemljama kandidatkinjama u naprednijoj fazi praæenjanapretka, kad se pobli�e upozna sa stanjem u svakoj od njih. Te se pre-poruke temelje na analizi specifiènih problema pojedine dr�ave, odno-sno institucije. Tako su institucionalni zahtjevi koje EU postavlja zem-ljama kandidatkinjama na poèetku procesa pridru�ivanja bili opæeniti –npr. konsolidacija demokracije i poveæanje uèinkovitosti javne uprave.S razvojem procesa integracije ti se zahtjevi jasnije formuliraju, pa, pri-mjerice, pristupno partnerstvo EU-a s Estonijom iz 2001. godine iden-tificira potrebu poveæanja broja zaposlenih u statistièkom odjelu rev-izijskog ureda.

Kriteriji za èlanstvo sadr�ani su i u uvjetima za institucionalnopovezivanje EU-a s dr�avama koje nisu obuhvaæene procesom prošire-nja. EU u svom pristupu prema treæim zemljama primjenjuje naèelouvjetovanosti, pri èemu osobitu va�nost daje politièkim uvjetima. Ka-šnjenje u njihovu ispunjavanju koèi daljnji napredak veza s EU-om.

Politièki kriterij za napredak odnosa za sve je zemlje jednak:uspostavljena pravna dr�ava, tj. stabilnost institucija koje jamèe provo-ðenje zakona. Razlièita razina ispunjavanja tog zahtjeva odra�ava se u

163

Prihvaæanje ciljevaekonomske, politièkei monetarne unije

utvrðuje se tijekom pregovora

Sposobnost EU-a da pri-hvati nove èlanice

– provedba institucionalnih reformi EU-a koje omoguæujufunkcioniranje proširenog EU-a

– usvajanje proraèuna za prošireni EU – usvajanje i provedba reformi pojedinih politika (poljo-

privredne, strukturne)

3. Kriterij iz Madrida

Institucionalniuèinkovita primjena zako-nodavstva putem admini-strativnih i sudskih struktura

– specifièni zahtjevi prema institucijama utvrðuju se ako jeprilagodba prema kopenhaškim kriterijima neuèinkovita

razlièitoj razini odnosa s EU-om. Za dr�ave koje su u procesu stabiliza-cije i pridru�ivanja, meðu kojima je i Hrvatska, eksplicitno se navodeobveze poštovanja mirovnih sporazuma, suradnje s Meðunarodnim su-dom i povratka izbjeglica. Meðutim, time se, slièno zakljuècima Europ-skog vijeæa iz Madrida, ne dopunjuju kriteriji za èlanstvo nego tumaèena individualiziranoj osnovi.

Ovisno o razini ispunjavanja kriterija iz uvjetovanog pristupaprema dr�avama u procesu stabilizacije i pridru�ivanja mo�e se identi-ficirati šest razina ispunjavanja uvjeta za èlanstvo (tabl. 3). Prvi je uvjetpotreban za odobravanje unilateralnih trgovinskih preferencijala. Drugije potreban za uspostavu ugovornih odnosa. Treæi, onaj za stjecanje sta-tusa kandidata, podrazumijeva postizanje više razine ispunjavanja poli-tièkih kriterija za èlanstvo nego za uspostavu ugovornih odnosa. Napre-dak pregovora i ukljuèivanje u èlanstvo uvjetovani su daljnjim napret-kom u usklaðivanju s normama i praksom EU-a.

Tablica 3. Uvjetovani pristup Europskoj uniji prema zemljama kandidatkinjamai dr�avama zapadnog Balkana

Kandidati Zapadni Balkan

status kandidata trgovinski preferencijalipoèetak pregovora ugovorni odnosnapredak pregovora status kandidatapoziv u èlanstvo otvaranje pregovora

napredak pregovoraukljuèivanje u èlanstvo

Dakle, za ukljuèivanje u strukture EU-a nu�no je postiæi dostat-nu razinu usklaðenosti s politièkim uvjetima, a brzina daljnje ekonom-ske integracije ovisi o napretku u ispunjavanju ekonomskih i pravnihuvjeta za èlanstvo.

Ekonomska integracija prema EU jedan je od ciljeva SSP-a, pa biuspješno usklaðivanje s pravilima EU-a na podruèju jedinstvenog tr�ištatrebalo omoguæiti postupno ukljuèivanje Hrvatske u strukture EU-a. Pre-duvjet za napredak procesa jest ispunjavanje politièkih kriterija. Poštova-nje obveza iz mirovnih sporazuma, povratak izbjeglica i drugi politièkikriteriji izravno ne utjeèu na ispunjavanje ekonomskih uvjeta za èlanstvo.Ipak, ti kriteriji upuæuju na kredibilnosti institucija opæenito. Istodobno,nepoštovanje preuzetih obveza koèi razvoj odnosa te tako ogranièava po-tencijal za iskorištavanje pozitivnih uèinaka integracije u EU.

164

Planom provedbe SSP-a za ispunjavanja svih kopenhagenskih iamsterdamskih kriterija i uvjetaiii zadu�eni su Vlada, Ministarstvo vanj-skih poslova i tijela dr�avne uprave. Dakle, u procesu integracije u EUkljuènu ulogu imaju tijela javne uprave.

ELEMENTI ZA OCJENU SPOSOBNOSTIJAVNE UPRAVE

U skladu s kriterijima iz Kopenhagena, procjenjuju se elementiza ocjenu uspješnosti javne uprave u ispunjavanju politièkih, ekonom-skih i pravnih kriterija te u prihvaæanju politika EU-a.

Elemente za procjenu uspješnosti javne uprave identificirali smona temelju izvještaja o napretku kandidata, pristupnih partnerstava, ak-cijskog plana za jaèanje administrativne i sudske strukture i analize pro-jekata što ih financira PHARE program. Na temelju tih dokumenata od-reðeni su elementi zajednièki svim zemljama kandidatkinjama u proce-su integracije, te individualni politièki elementi o kojima ovisi napre-dak procesa integracije (tabl. 4).

Tablica 4. Izvori za usporedbu stanja javne uprave u Hrvatskoj, zemljamakandidatkinjama i Europskoj uniji

165

EU Zemlje kandidatkinje Hrvatska

– izvještaji Komisije oprovedbi politika EU-a

– State Aid Scoreboard– 2002 Rewievs of the

Internal MarketStrategy

– Internal MarketScoreboard

– InternalMarket-Infringements

– izvještaj o napretkukandidata

– pristupna partnerstva– akcijski plan za jaèanje

administrativnei sudske strukture

– projekti PHAREprograma

– izvještaj Europskekomisije o provedbiSSP-a

– plan provedbe SSP-a– nacionalni program za

pridru�ivanje EU

– plan usklaðivanjazakonodavstva

– projekti CARDS-a

Politièki kriteriji

U skladu s primjenom naèela uvjetovanosti u razvoju odnosaEU-a, kašnjenje u poštovanju politièkih kriterija bio je glavni razlog

zbog kojega su zemlje kandidatkinje helsinške grupeiv zapoèele prego-vore o èlanstvu dvije godine kasnije od luksemburškihv, kao i to da Tur-ska ima status kandidata (od 1997. godine)vi, a ne pregovora o èlanstvu.Politièki problemi koji koèe napredak svake dr�ave individualni su.Stoga æemo elemente za procjenu ispunjavanja politièkih kriterija svr-stati u dvije grupe: u zajednièke i individualne elemente.

Zajednièke elemente svaka dr�ava mora ispuniti radi napretkaodnosa s EU-om. Ispunjavanje tih elemenata nu�an je, ali ne i dovoljanuvjet za napredak odnosa. Ispunjavanjem zajednièkih elemenata stvara-ju se uvjeti za uspostavu uèinkovite javne uprave. Oni obuhvaæaju:

• uspostavu pravnog okvira za javnu upravu• odvajanje politièkih od upravnih funkcija• osiguranje trajne izobrazbe dr�avnih slu�benika i namještenika (za što

je pak potrebna uspostava nacionalne strategije obrazovanja) • definiranje javno dostupnih informacija• jaèanje financijske kontrole• razvoj borbe protiv korupcije.

Individualne elemente EU identificira za svaku dr�avu pojedi-naèno na temelju njezinih specifiènih problema.

Ekonomski kriteriji

Zadaæe javne uprave u ispunjavanju prvog ekonomskog kriteri-ja, odnosno razvoja tr�išnoga gospodarstva (tabl. 2) jesu:

• omoguæivanje jednostavne procedure registracije (uspostave) novihpoduzeæa

• uèinkoviti steèajevi • uèinkovita regulativa vlasnièkih odnosa, što podrazumijeva a�urne

zemljišne knjige te katastar i uèinkovito sudstvo • suglasnost o smjeru gospodarske politike.

Zadaæe javne uprave u ispunjavanju drugoga ekonomskog krite-rija za èlanstvo, tj. razvoja sposobnosti suoèavanja s konkurencijskimpritiskom i tr�išnim snagama ponajprije obuhvaæaju uèinkovitu proved-bu usvojenih politika (trgovinska politika, politika konkurentnosti, sub-vencije, potpora malim i srednjim poduzeæima). Za to je potrebno:

166

• jaèanje financijskog sektora• reforma sustava javnih financija• jaèanje carinskih i poreznih uprava (npr. za provedbu mjera trgovin-

ske politike, ukljuèujuæi sporazume o slobodnoj trgovini, uèinkovitunaplatu poreza)

• usklaðivanje i nadzor sustava dr�avnih potpora • usklaðivanje politike konkurencije s pravilima EU-a i njihova pro-

vedba, što podrazumijeva i uspostavu i jaèanje ekonomskih regula-tora

• smanjivanje razine sive ekonomije u gospodarstvu.

Pravne prilagodbe

Za ispunjavanje politièkih kriterija nu�no je poštovati temeljnanaèela Zajednice. To podrazumijeva uspostavu pravnog okvira kojijamèi demokraciju, poštovanje ljudskih i manjinskih prava i ravnoprav-nost spolova.

Za ispunjavanje ekonomskih kriterija nu�an je razvoj sposobno-sti sudjelovanja na jedinstvenom tr�ištu, pa su kljuène pravne prilagod-be na tom podruèju vezane za prilagodbe jedinstvenom tr�ištu. Dakle,pravne prilagodbe preduvjet su za ispunjavanje politièkih i ekonomskihuvjeta za èlanstvo. Za Hrvatsku su prioriteti pravnih prilagodbi defini-rani SSP-om, a obuhvaæaju veæ navedena podruèja: poštovanje temelj-nih naèela Zajednice i prilagodba jedinstvenom tr�ištu. Prilagodba je-dinstvenom tr�ištu podrazumijeva usklaðivanje propisa na 11 podru-èjavii koja obuhvaæaju:

• tr�išno natjecanje (pitanja vezana za dr�avne monopole i sektorske re-gulatore, pravo društava, kontrolu spajanja te liberalizaciju prometa) idr�avne potpore

• industrijsko, intelektualno i trgovaèko vlasništvo • javne nabave• tehnièko zakonodavstvo, ukljuèujuæi normizaciju, mjeriteljstvo, ovla-

šæivanje i ocjenu sukladnosti (Mayhew, 2003).

Usklaðenost pravnog sustava s EU-om procjenjuje se na teme-lju analize zakonodavstva zemalja kandidatkinja s pravom Zajedni-ce, a podrazumijeva normativne propise i naèin njihova provoðenjau praksi.

167

Prihvaæanje ciljeva ekonomske, politièkei monetarne unije

Spremnost kandidata za prihvaæanje ciljeva ekonomske, politiè-ke i monetarne unije utvrðuje se tijekom pregovora o èlanstvu. Veæinapitanja javne uprave obuhvaæena je u 30. poglavlju pregovora (institu-cije) i 31. poglavlju (ostala pitanja). U ovom radu ta su pitanja obuhva-æena u dijelu o sposobnostima institucija da prihvaæaju novi acquis.

USKLAÐENOST JAVNE UPRAVE UHRVATSKOJ S UVJETIMA ZA ÈLANSTVO

Minimalna razina ispunjavanja politièkih kriterija za èlanstvouvjet je za daljnji napredak odnosa s EU-om, odnosno za ekonomskuintegraciju. Zato æemo najprije utvrditi razinu ispunjavanja politièkihelemenata koji su, prema iskustvima kandidata, kljuèni za napredak in-tegracijskog procesa. Meðutim, kao što je iz prethodno navedenih ele-menata za analizu ispunjavanja politièkih, ekonomskih i pravnih uvje-ta za èlanstvo vidljivo, oni se meðusobno preklapaju. Primjerice, insti-tucionalni zahtjevi za suzbijanje korupcije ukljuèuju definiranje prav-nog okvira za javnu upravu (npr. naèina zapošljavanja), definiranje jav-no dostupnih informacija, smanjivanje razine sivoga gospodarstva,uèinkovito sudstvo i sl. Slièno, jaèanje financijske kontrole obuhvaæajaèanje financijskog sektora i provedbu potrebnih pravnih prilagodbi.Stoga je u nastavku teksta podjela na politièke i ekonomske elementezadr�ana samo radi lakšeg praæenja identificiranih elemenata. Sadr�aj-no, meðutim, ocjena politièkih elemenata obuhvaæa i ekonomske ele-mente, a u mjeri u kojoj je to potrebno za razumijevanje sadr�ava ipravne elemente te ciljeve prihvaæanja politika Zajednice. Takav pri-stup potaknut je èinjenicom da pravni sustav omoguæuje provedbu de-finiranih politika, a o uspješnosti te provedbe ovisi razina ispunjava-nja ekonomskih uvjeta za èlanstvo. Na temelju analize provedene uskladu s identificiranim elementima u zakljuèku (tabl. 8) utvrðujemorazinu uspješnosti javne uprave u Hrvatskoj radi ispunjavanja uvjetaza èlanstvo.

Buduæi da spremnost kandidata za èlanstvo ocjenjuje Komisija,kad god je bilo moguæe, za identifikaciju stanja i napretka u Hrvatskojkoristili smo se podacima Europske komisije (tabl. 4).

168

Uz njih smo, na temelju analize specifiènosti Hrvatske te uspo-redbom s drugim dr�avama zapadnog Balkana na koje EU primjenjujepolitiku stabilizacije i pridru�ivanja, identificirali i druge elemente ko-ji bi mogli utjecati na uspješnost procesa prilagodbe.

Politièki kriteriji

Uspostava pravnog okvira za javnu upravu. U svim je zemljamakandidatkinjama uspostavljen pravni okvir za javnu upravu. U Hrvat-skoj su ta pitanja regulirana Zakonom o dr�avnim slu�benicima i zapo-slenicima (NN 30/01) i Zakonom o obvezama i pravima dr�avnih du�-nosnika (NN 101/97, 135/98; 105/99, 25/00, 73/00, 30/01, 59/01,114/01 i 153/02).viii

Odvajanje politièkih od upravnih funkcija. Napredak na tom pod-ruèju u zemljama kandidatkinjama je nejednolik. U nekima od njih (ali neu svima) uspostavljena su pravila postupanja (code of conduct) te jasnerazlike izmeðu politièkih i upravnih funkcija. U Hrvatskoj su pravnimokvirom (Zakon o dr�avnim slu�benicima i zaposlenicima i Zakon o ob-vezama i pravima dr�avnih du�nosnika) jasno razluèeni politièki imeno-vani du�nosnici od dr�avnih slu�benika. Na razini EU-a jasna pravila zarad u institucijama nakon izvještaja o prijevarama, lošem menad�mentu inepotizmu definirana su u Europskoj komisiji 1999. godine (Kodeks po-našanja za èlanove Komisije, Kodeks ponašanja za suradnju èlanova Ko-misije i odjela za koje su zadu�eni, Proceduralna pravila, Pravila internesuradnje, Naèela uspostave grupa èlanova Komisije, Pravila napredova-nja; više o tome vidjeti u IMO, 2001-2003 br. 45).

Izobrazba dr�avnih slu�benika i namještenika. U svim su zemlja-ma kandidatkinjama uspostavljeni programi trajne izobrazbe slu�benika.U Hrvatskoj je Vlada prepoznala da je preduvjet za uspjeh pridru�ivanjaEU podizanje razine znanja i sposobnosti kadrova, te je zatra�ila da sva ti-jela dr�avne uprave analiziraju kadrovsku i struènu pripremljenost za pro-ces integracije. Analiza je provedena u o�ujku 2001, ali program izobraz-be još nije napravljen (MEI, 2003). Kako je slu�beno ciljani datum dovr-šetka nu�nih prilagodbi za èlanstvo u EU kraj 2006. godine, više od dvijegodine za izradu programa izobrazbe svakako je predugo. Ujedno, po tomelementu Hrvatska zaostaje za ostalim kandidatima. U Bugarskoj je, pri-mjerice, program izobrazbe uspostavljen te je Komisija izvještajem iz2001. ocijenila da je postignut napredak u izobrazbi, osobito osoblja zanadzor javnih financija, a da se o pravu Zajednice moraju obrazovati suci.

169

170

Dr�ave zapadnog Balkana Kandidati

Identificirani prioriteti demokratska stabilizacijagospodarski i socijalnirazvojpravosuðe i unutarnjiposlovijaèanje upravnesposobnostizaštita okoliša i prirodnihresursa

ekonomska politikagospodarska reformajaèanje upravnesposobnostijedinstveno tr�ište

Financijska i tehnièkapomoæ CARDS PHARE

Osim toga, izobrazba dr�avnih slu�benika i namještenika ele-ment je koji se mo�e iskoristiti i za analizu ispunjavanja drugoga go-spodarskog kriterija za èlanstvo, tj. sposobnosti suoèavanja s konkuren-cijskim pritiskom Zajednice. Ispunjavanje tog kriterija, naime, procje-njuje se prema postojanju dostatnih resursa uz prihvatljive troškove imoguænost daljnjeg razvoja i izgradnje. Tako je 30% pomoæi iz PHA-RE programa u pretpristupnom razdoblju bilo usmjereno na razvoj in-stitucija. Projekti vezani za jaèanje upravnih struktura provode se i usklopu programa CARDS. Projektom reforme javne uprave, pokrenu-tim u studenome 2002, iz programa CARDS 2001 obuhvaæena je anal-iza potrebnih programa izobrazbe i sustava nagraðivanja. Projekti veza-ni za jaèanje upravnih struktura vezani su i za program CARDS 2002,èiji se poèetak oèekuje u drugoj polovici 2003, a nastavak 2004. i 2005.Prioriteti i aktivnosti programa CARDS 2002 usporedivi su s priorite-tima pristupnih partnerstava (tabl. 5).

Tablica 5. Prioriteti u zemljama kandidatkinjama i dr�avama zapadnog Balkana

Meðutim, iako CARDS, baš kao i PHARE, omoguæuje sufinan-ciranje nu�nih reformi, teškoæu èini i sposobnost prihvata takve pomo-æi. Za provedbu programa i korištenje pomoæi treba postojati dovoljnarazina institucionalne sposobnosti u sastavljanju prijedloga projekata,uvjeta njegove provedbe (terms of reference), izvještavanja o provedbii sl. Iskustva dr�ava kandidatkinja pokazuju da je u poèetnim godinamaprovedbe PHARE programa teškoæa bila i osmišljavanje, predlaganje ipraæenje projekata. Primjerice, u Poljskoj je više od polovice sredstavaPHARE programa ostalo neiskorišteno baš zbog slabosti institucija da

osmisle i predlo�e projekte. Slièno se dogaða i u Hrvatskoj, u kojoj jeizrada strategije suradnje s EU-om na podruèju tehnièke pomoæi kasni-la otprilike godinu dana (umjesto u prosincu 2001, kao što je planirano,bila je dovršena u prosincu 2002). Rebalansom proraèuna za 2003. go-dinu sredstva Ministarstva pravosuða prenamijenjena su u druge svrhe,jer nisu pokrenuti projekti za koje su sredstva bila osigurana. Pritom jeindikativno da je Ministarstvo pravosuða nositelj provedbe projekta re-forme javne uprave.

Za izgradnju institucija va�no je da osim dr�avnih slu�benika i na-mještenika, i nositelji odluka budu upuæeni u znaèajke procesa integraci-je. U Hrvatskoj je MEI obvezan komunikacijskom strategijom pripremi-ti donositelje odluka za ulogu koju imaju u integracijskom procesu. Sdruge pak strane, zbog �elje za brzim pravnim prilagodbama, PoslovnikSabora (NN 117/01) omoguæuje da se na zahtjev predlagatelja zakon ko-ji se usklaðuje s propisima EU-a donese po hitnom postupku. To znaèi dase objedinjuje prvo i drugo èitanje, tj. da se u istom èitanju mora raspra-viti i odluèiti i o amandmanima. Postupak nije ogranièen na prioritetnapodruèja iz SSP-a. Prema Poslovniku Vlade (NN 107/00), svi zakoni ko-je predla�e Vlada morali bi biti usklaðeni s propisima EU-a. Dakle, Vla-da mo�e za svaki zakon koji predla�e tra�iti hitni postupak. Kako se pre-ma hitnoj proceduri ogranièava moguænost analize predlo�enih amand-mana i/ili njihove usklaðenosti s propisima EU-a, te odredbe omoguæu-ju da se u praksi postigne suprotni uèinak od �eljenoga. Usto, ogranièa-vanjem rasprava ote�ava se razumijevanje procesa integracije i zahtjevakoje on donosi na svim razinama – od donositelja odluka, do opæe jav-nosti koja prati njihov rad. Hitna procedura usto olakšava (percepciju)da se u sklopu europskih zakona usvajaju i propisi koji nisu nu�ni u tomprocesu, a potaknuti su “obiènim” politièkim ciljevima.

Definiranje javno dostupnih informacija. Javnost rada instituci-ja na razini EU-a uspostavljena je još poèetkom 1990-ih, u skladu sa za-kljuècima Europskog vijeæa u Edinburghu, otkada se u Slu�benom listuEZ-a objavljuju rezultati glasovanja Vijeæa i informacije èije objavlji-vanje nije obvezno. U svim zemljama kandidatkinjama stvoren je prav-ni okvir koji osigurava pristup informacijama, dok u Hrvatskoj primje-na Zakona o pristupu informacijama tek treba zapoèeti. Ujedno, javnostrada institucija slu�i kao instrument u borbi protiv korupcije i organizi-ranog kriminala. Od 1999. godine, tj. od ostavke Santerove Komisijeix,na razini EU-a sve se veæa va�nost pridaje javnosti rada institucija EU-a. Javnost rada je, uz definiranje kodeksa ponašanja, jaèanje financijskekontrole i uspostavu novog Ureda za borbu protiv prijevara, postalava�no oruðe u suzbijanju neregularnosti unutar EU-a.

171

Jaèanje financijske kontrole. Kandidatima je zajednièko da re-forma financijskog sektora i sustava javnih financija stvara najviše te-škoæa u pretpristupnom razdoblju. Zakonom o dr�avnim slu�benicimai namještenicima i Zakonom o obvezama i pravima dr�avnih du�nosni-ka utemeljen je stro�i i ujednaèeni re�im plaæa kao dio nastojanja da seogranièe troškovi i omoguæi financijska kontrola. Ipak, financiranjedjelatnosti javne uprave nije transparentno. To je rezultat slabog susta-va dodjele sredstava iz proraèuna, koji se sve do 2001. godine temeljiona raspodjeli proraèunskih sredstava po institucijama, a ne po ekonom-skoj klasifikaciji niti po unaprijed jasno utvrðenim programima rada.Zbog nepostojanja jasno utvrðenih programa rada javne uprave nije bi-lo moguæe izraditi pokazatelje niti pratiti kvalitetu i uspješnost njezinarada. Stoga je reforma proraèunskog sustava od 2001. godine i usmje-renje na proraèun prema programima dobra osnova za mjerenje i praæe-nje uspješnosti obavljanja poslova javne uprave.

Na razini EU-a od 1999. godine provodi se reforma naèina izra-de proraèuna, te æe on za 2004. biti prvi put napravljen iskljuèivo na te-melju aktivnosti. Glavni je cilj takve izrade proraèuna raspodjela sred-stva u skladu s unaprijed definiranim politièkim ciljevima. Stoga se od-reðivanje prioriteta, planiranje, izrada proraèuna, monitoring i izvješta-vanje provodi unutar svake aktivnosti.

Razvoj borbe protiv korupcije. Na razini EU-a nakon reforme1999. uspostavljen je posebni ured za suzbijanje prijevara (OLAF).Njegovi su partneri u dr�avama èlanicama EU-a carinske i/ili porezneuprave, a u zemljama kandidatkinjama policije, ministarstva financijai/ili njihove uprave (npr. uprava za kontrolu proraèuna, carinska upra-va). U Hrvatskoj se poduzimaju usporedive mjere za borbu protiv ko-rupcije i organiziranog kriminala te postupno prihvaæaju meðunarodnistandardi. Kaznenopravna konvencija Vijeæa Europe o korupciji ratifi-cirana je 2000. godine (NN Meðunarodni ugovori 11/00), a graðansko-pravna 2003. godine (NN Meðunarodni ugovori 6/03). Od 2001. Hrvat-ska je ukljuèena u provedbu Inicijative za suzbijanje organiziranog kri-minala u sklopu Pakta o stabilnosti. Usvajanjem Programa za suzbija-nje korupcije i Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranogkriminaliteta (USKOK) 2002. stvoreni su preduvjeti za uèinkovitijuborbu protiv korupcije. Usklaðivanje hrvatskih standarda s meðunarod-nim konvencijama i njihova provedba, jaèanje sposobnosti za preven-ciju, istragu i gonjenje, te borba protiv korupcije identificirana su kaoprioritetna podruèja u borbi Hrvatske protiv organiziranog kriminala(Republic of Croatia, 2002). Usprkos tome, percepcija korupcije (defi-

172

nirane kao zlouporaba javne moæi za privatnu korist), prema indeksukojim se koristi Transparency International u Hrvatskoj je veæa nego udr�avama èlanicama EU-a, a usporediva je s Bugarskom, Poljskom,Èeškom, Latvijom i Slovaèkom.

Individualni elementi

Pri identificiranju individualnih teškoæa odabrane su dr�ave èijiprimjeri mogu oslikati specifiène probleme koji su ote�ali daljnji razvojodnosa.

Rumunjska – neadekvatna briga za siroèad. EU je postavio eks-plicitni zahtjev za izdašnije financiranje djeèjih domova i institucija so-cijalne skrbi.

Turska – nedovoljno poštovanje ljudskih i manjinskih prava tenepostojanje civilnog nadzora vojske. Kršenja ljudskih prava izrazita suu zatvorima, te se postavio problem zaštite prava Kurda. Stoga je EUzahtijevao poboljšanje uvjeta u zatvorima, a izrijekom se u izvještajimaKomisije navodio i problem izvršenja smrtne kazne izreèene kurdskomvoði Abdulahu Öcalanu.

Hrvatska – osnovne prepreke napretku odnosa jesu suradnja sHagom (sluèaj Gotovina), povratak izbjeglica i njihove imovine. Razi-na do koje Hrvatska ispunjava politièke kriterije, osobito one koje seodnose na suradnju s Meðunarodnim sudom u Hagu, definirane za-kljuècima Vijeæa EU-a iz 1997, bit æe kljuèna za prihvaæanje njezinekandidature (Prodi, 2003).

Ekonomski kriteriji

Procedura registracije. U zemljama kandidatkinjama preprekeza pristup tr�ištu u smislu otvaranja novih poduzeæa dosegnule su za-dovoljavajuæi stupanj uèinkovitosti i pravne sigurnosti. Za olakšavanjeulaska na tr�ište u Hrvatskoj Planom provedbe SSP-a predviðena je re-vizija Zakona o sudskom registru i izrada Pravilnika o naèinu upisa usudski registar do kraja 2004. godine.

Kao što podaci u tablici 6. pokazuju, proces pokretanja poduzeæau Hrvatskoj obuhvaæa velik broj administrativnih procedura. Usprkos to-me, njegovo trajanje i trošak nisu veæi nego u dr�avama pristupnicama.

173

Tablica 6. Otvaranje novih poduzeæa; institucionalni pokazatelji

Trajanje (dani) Broj administrativnih Trošak (USD)procedura

Hrvatska 50 13 843Austrija 29 9 1 534Belgija 56 7 2 633Èeška 88 10 648Slovenija 61 10 1 518Slovaèka 98 10 401

Izvor: World Bank, 2003b.

Steèajevi. U veæini zemalja kandidatkinja postignut je napredaku provedbi steèajeva, te ga Komisija smatra zadovoljavajuæim. Komi-sija smatra da je napredak na tom podruèju u Hrvatskoj ogranièen zbogneadekvatne zaštite vlasnièkih prava (detaljnije u nastavku).

Tablica 7. Provedba steèajeva

Trajanje Trošak Indeks uspješnosti Indeks uloga (godine) (% imovine) provedbe * suda**

Hrvatska 3,1 18 50 67Austrija 1,3 18 71 33Belgija 0,9 4 93 67Èeška 9,2 38 22 0Slovenija 3,7 18 41 67Slovaèka 4,5 18 71 67

*Indeks je u rasponu od 1 do 100, pri èemu 100 pokazuje uèinkovitu provedbu. Najveæeindekse imaju Finska, Norveška i Singapur, 99.** Indeks je prosjek triju pokazatelja: odreðuje li sud steèajnog upravitelja, jesu li izvje-štaji upravitelja dostupni samo sudu (a ne i vjerovnicima) i odluèuje li sud o prihvaæanjuplana provedbe steèaja. Veæe vrijednosti oznaèavaju veæu ukljuèenost suda, više troško-ve i manje izglede za postizanje uèinkovitog rezultata.Izvor: World Bank, 2003b.

Podaci u tablici 7. pokazuju da je provedba steèajeva u Hrvat-skoj dulja nego u EU, a po pokazateljima uspješnosti provedbe steèaje-va Hrvatska ne zaostaje za kandidatima.

Regulativa vlasnièkih odnosa. U zemljama kandidatkinjamavlasnièka su prava uspostavljena. Razvoj katastra zajednièki je problemsvih njih. Za Hrvatsku je glavni izazov na tom podruèju uspostava pro-vedivog pravnog sustava, ali reforma pravosuða i zemljišnih knjiga ka-

174

sni prema planiranim rokovima. Primjerice, donošenje Pravilnika oprelasku s ruène na elektronièku obradu zemljišnih knjiga, kao proved-bena uputa nu�na za modernizaciju, kasni više od godinu dana.

Provedba projekta sreðivanja katastra i zemljišnih knjiga mora-la bi osigurati bolju zaštitu vlasnièkih prava i ugovornih odnosa, a sa-mim time i olakšati uèinkovitost sudstva i upravljanje steèajevima.Ujedno, provedba projekta trebala bi pridonijeti smanjivanju zaostata-ka u rješavanju zemljišnoknji�nih predmeta u opæinskim sudovima. Ti-me projekt reforme katastra i zemljišnih knjiga izravno utjeèe na uèin-kovitost javne uprave. Usto, poveæanje sigurnosti imovinskih pravastvara uvjete za razvoj privatnog sektora i posredno olakšava ulazak natr�ište (World Bank, 2002). Opseg i znaèaj projekta reforme katastra izemljišnih knjiga ilustrira podatak da je predviðeno trajanje projekta 15godina. Za prvih pet godina provedbe projekta Svjetska je banka omo-guæila korištenje zajma u iznosu od 26 milijuna eura.

Suglasnost o smjeru gospodarske politike. Taj element koèi na-predak Hrvatske u ispunjavanju gospodarskih uvjeta za èlanstvo. Vla-da je osnovala poseban ured koji koordinira poslove izrade strategija (v.tabl. 1), a 14 strategija prihvatio je Sabor u sklopu projekta Hrvatska u21. stoljeæu. Studijom UNDP-a (UNDP, 2002) ustanovljeno je da je uHrvatskoj od osamostaljenja doneseno više od 100 strategija. Meðutim,strategije se multipliciraju i ne provode. Slièno se dogodilo i sa strate-gijom reforme javne uprave u sklopu projekta Hrvatska u 21. stoljeæu,koja je objavljena na slu�benim (Vladinim) stranicama tog projekta(www.hrvatska21.hr), a nije prihvaæena. U dr�avama pristupnicama pri-hvaæanjem ciljeva ekonomske i monetarne unije tijekom pregovora de-finiran je i smjer gospodarskih politika. Time suglasnost o integraciji sEU ujedno nameæe pretpostavke za suglasnost o smjeru gospodarskepolitike.

Provedba prihvaæenih naèela. Kao što je veæ navedeno, iako seu Hrvatskoj strategije donose, njihova provedba nije uèinkovita. Nai-me, ne postoje provedbene upute, nije jasno tko je za što odgovoran, ni-ti su utvrðeni konkretni rokovi. U zemljama kandidatkinjama uspostav-ljen je transparentan naèin praæenja napretka, osobito u pretpristupnomrazdoblju.

Razina sive ekonomije. Razina sive ekonomije izravno utjeèena provedivosti tr�išnih zakona. Veæi udjel neslu�benoga gospodarstvau BDP-u pokazatelj je neuèinkovitosti tr�išnih mehanizama te neuèin-kovitosti javne uprave u provedbi svojih (osobito fiskalnih) funkcija(Bajec, 2002).x Dr�avni zavod za statistiku objavio je procjene prema

175

kojima je u 1998. siva ekonomija dosezala 11,3% slu�benog BDP-a,a 1999. godine 10,3% (DZS, 2002). Analiza razlièitih pokazatelja ko-ju su proveli Johnson i Kaufmann (2001) pokazuje da se u veæini slu-èajeva procjena razine sive ekonomije temelji, izmeðu ostaloga, i naprocjeni razine korupcije.xi Prema empirijskim rezultatima (Johnson,Kaufmann i Ziodo-Lobaton, 1998) razina neslu�benoga gospodarstvau èvrstoj je korelaciji s indeksom percepcije korupcije što ga je utvr-dio Transparency International (r=0,76). Buduæi da indeks percepcijekorupcije u Hrvatskoj od 1999. godine stalno pada, mo�emo zakljuèi-ti da se i razina sive ekonomije smanjuje. Na isti zakljuèak upuæujurezultati projekta “Neslu�beno gospodarstvo u Hrvatskoj 1990-2000”(IJF, 2002).

Iako su usporedbe razine sive ekonomije u razlièitim zemljamavrlo nepouzdane, prema èesto citiranoj procjeni (Schneider, 2003) go-dine 2000-2001. njezin obujam od 32,4% BDP-a u Hrvatskoj uspore-div je s Bugarskom (36,4%) i Rumunjskom (33,4%), veæi nego u dr-�avama pristupnicama (npr. u Maðarskoj 24,4%)xii i èlanicama EU-a(npr. u Danskoj 17,9%, Francuskoj 15%, a najveæi udjel ima Grèka,28,5%), ali manji nego u drugim dr�avama zapadnog Balkana (npr. uMakedoniji 45,1%).

Jaèanje carinskih i poreznih uprava. Jaèanje carinskih upravanu�no je radi provedbe trgovinske politike u kojoj je Hrvatska znatnonapredovala. Napredak se oèituje ukljuèivanjem u regionalne, bilate-ralne i multilateralne organizacije te liberalizacijom trgovine. Svi kan-didati zakljuèili su s EU-om sporazume o meðusobnoj suradnji u ca-rinskim pitanjima. Hrvatska je tek na poèetku tog procesa. Jaèanje ca-rinskih i poreznih uprava je nu�nost radi uèinkovite provedbe formal-ne liberalizacije, smanjivanja razine sive ekonomije i sl. EU poma�erazvoj carinskih, poreznih uprava i policije u zemljama kandidatkinja-ma putem twinning projekata.xiii U Hrvatskoj je pokrenut jedan takavprojekt. Meðutim, slabost carinskih uprava i policije mo�e se takoðerpratiti na osnovi neispunjavanja politièkih kriterija (sluèaj Gotovina).

Usklaðivanje sustava dr�avnih potpora s EU-om i nadzor nji-hova pru�anja. Dr�avne su potpore u Hrvatskoj visoke (5,25% BDP-aprema 1,01% u EU) i sektorski usmjerene (promet, brodogradnja, tur-izam), dok su horizontalne potpore (usmjerene na ispravljanje tr�išnihneuspjeha i namijenjene svim poduzeæima; npr. istra�ivanje i razvoj,zaštita okoliša i sl.) trostruko manje nego u EU (Kesner-Škreb, Pleše iMikiæ, 2003). Tijekom postupnog integriranja u EU dr�avne æe se pot-pore morati smanjiti i naèela njihova pru�anja uskladiti s naèelima ko-

176

ja vrijede u EU. Planom provedbe SSP-a bila je predviðena uspostavanovog neovisnog tijela za nadzor potpora do prosinca 2001. Zakonomo dr�avnim potporama iz 2003. godine (NN 47/03) ta je zadaæa dodi-jeljena Agenciji za zaštitu tr�išnog natjecanja. Dakle, tijekom proved-be, koja je prema predviðenim rokovima kasnila više od godine dana,promijenjena je predviðena institucionalna struktura. Promjena osnov-nog institucionalnog okvira u odnosu prema zamišljenome pokazujeda prijedlog nije dobro pripremljen ili da su prevladali politièki intere-si. Oba moguæa razloga upuæuju na predlaganje propisa bez jasne sli-ke kako se njima nastoje ostvariti ciljevi, tj. upozoravaju na slabostijavne uprave.xiv Usto, od donošenja Zakona u Agenciji nije formiranodjel koji bi uspostavio registar dr�avne pomoæi. U svim su zemljamakandidatkinjama definirana tijela zadu�ena za praæenje dr�avne pomo-æi. Ona su dio ministarstva (Estonija, Bugarska), agencije za zaštitu tr-�išnog natjecanja (Litva, Poljska), ili su uspostavljena kao posebna ti-jela (Maðarska, Latvija, Slovaèka). Registar pomoæi EU-a od 2001.javno je dostupan na Internetu (http://europa.eu.int/ comm/competi-tion/state_aid/register), a odluku o tome je li dr�avna pomoæ usklaðe-na s pravilima jedinstvenog tr�išta donosi Europska komisija.

Usklaðivanje politike konkurencije s pravilima EU-a i usposta-va ekonomskih regulatora. Na podruèju primjene pravila tr�išnog na-tjecanja kljuènu ulogu ima izgradnja tr�išnih institucija. Institucional-ni preduvjet za uvoðenje tr�išnoga gospodarstva i ostvarivanje eko-nomskog rasta jest uspostava tr�išne strukture i postojanje dr�avne in-tervencije samo u sluèaju neuèinkovitosti tr�išta, tj. obuzdavanje dr�a-ve u obavljanju preraspodjele (Srinvasan i Bhagwati, 1999). Zadaæa tr-�išnih institucija jest nadzor liberalizacije tr�išta i praæenje provedbepropisa, a èine ih tijela za zaštitu konkurencije i sektorski regulatori(financijski, telekomunikacijski i oni u energetici). Takve su instituci-je u èlanicama EU-a i zemljama kandidatkinjama organizirane kao po-sebni odjeli u ministarstvima ili kao neovisna tijela. U èlanicama EU-a tr�išne su se institucije poèele osnivati uglavnom 1980-ih i 1990-ih,a uspostava neovisnih tijela pridonijela je u jaèanju pravne sigurnostiogranièavanjem moguænosti politièkog intervencionizma (OECD,2003). Neovisnost tr�išnih institucija o politici kljuèni je uvjet za pri-vlaèenje investitora u sektorima koji su nedavno liberalizirani i priva-tizirani (promet, energetika, telekomunikacije) u dr�avama razvijeno-ga tr�išnoga gospodarstva, te opæenito investicija u tranzicijske dr�a-ve. Meðutim, neovisne institucije nisu nu�no kredibilne u dr�avama sneuèinkovitim pravnim sustavom, zbog èega se moraju uspostaviti

177

procedure izvještavanja vlade i parlamenta te osigurati javnost rada(op. cit.). Tr�išne institucije u tranzicijskim dr�avama ujedno olakša-vaju privatizaciju, koja se obièno povezuje s uèinkovitošæu. Meðutim,bez odgovarajuæih tr�išnih institucija privatizacija je ozbiljna pogre-ška, rasprodaja imovine umjesto kreiranja bogatstva (Stiglitz, 1999).

U Hrvatskoj su uspostavljene osnovne tr�išne institucije: Agen-cija za zaštitu tr�išnog natjecanja, Vijeæe za telekomunikacije, Vijeæeza radio i televiziju, Vijeæe za regulaciju energetskih djelatnosti. Napodruèju financijskih usluga dio regulatornih funkcija obavlja Hrvat-ska narodna banka, a uspostavljena su i posebna tijela kao što su Di-rekcija za nadzor društava za osiguranje i Komisija za vrijednosne pa-pire. Mirovinska reforma potaknula je osnivanje Središnjeg registraosiguranika (REGOS) i Agencije za nadzor mirovinskih fondova i osi-guranja (HAGENA) (tabl. 1).

Tijela s usporedivim ovlastima uspostavljena su u zemljama kan-didatkinjama i èlanicama EU-a, a razlike su u ustroju (npr. slovenskiUred za zaštitu konkurencije agencija je ministarstva, dok su u veæinidrugih dr�ava to neovisni regulatori ili tijela dr�avne administracije) inaèinu financiranja (iz proraèuna ili iz naknada koje im se izravno pla-æaju). U podruèjima koja su nedavno liberalizirana (telekomunikacije,energetika) usklaðenost dr�ava pristupnica s acquisom u nekim je odnjih veæa nego u èlanicama EU-a. Èini se da je usklaðivanje s novimacquisom uèinkovitije u dr�avama pristupnicama, ponajprije zbog pri-mjene uvjetovanosti. Tako su sve pristupne dr�ave uspostavile regula-cijska tijela u energetskom sektoru, ali ne i Njemaèka (detaljnije vid-jeti OECD, 2003).

Veæina tr�išnih institucija u Hrvatskoj formalno je neovisna, aVlada kontrolira njihov rad prihvaæanjem godišnjih izvještaja o radu teprihvaæanjem financijskih planova i izvještaja. Meðutim, u postupkuodobravanja financijskih planova i revizije godišnjih financijskih iz-vještaja Vlada primjenjuje naèela koja se koriste u dr�avnoj upravi, tetako utjeèe na prioritete i aktivnosti te na uèinkovitost tih tijela, kao ina ukupnu ocjenu sposobnosti dr�ave za ispunjavanje uvjeta za èlan-stvo. Naime, u ocjeni sposobnosti zemalja kandidatkinja za suoèava-nje s konkurencijskim pritiskom i tr�išnim snagama u EU va�nu uloguima stupanj do kojeg politika Vlade i zakonodavstvo utjeèu na konku-rentnost putem trgovinske politike, politike konkurentnosti i potpora(tabl. 2). Stoga utjecaj Vlade na tr�išne institucije mo�e znatno ogra-nièiti sposobnost Hrvatske da ispuni uvjete za èlanstvo.

178

TOÈKE RANJIVOSTI JAVNE UPRAVEU HRVATSKOJ

U procesu integracije u EU kljuènu ulogu ima poštovanje obve-za iz uvjetovanog pristupa i SSP-a. U prvom godišnjem izvještaju oprovedbi SSP-a Europska je komisija navela da je “provedba prihvaæe-nog zakonodavstva i dalje glavni izazov te se uprava mora okrenuti vla-stitim resursima za provedbu reformi, nastojeæi rješavati probleme nakoje naiðe” (European Commission, 2002a). U drugom izvještaju istak-nut je napredak, ali i dalje se navodi da “Hrvatska treba posvetiti oso-bitu pozornost jaèanju javne uprave kako bi se osiguralo da odgovara-juæa ministarstva mogu ispravno provoditi brojne zakonodavne reformena koje se obvezala” (European Commission, 2003b).

Svojom velièinom, javna uprava u Hrvatskoj trebala bi biti do-statna za provedbu planiranih mjera. Ilustrativni je podatak da Austrijaima 11 ministarstava, Èeška 13, Slovenija 14, Poljska 15, a Hrvatska 19(v. tabl. 1). Na razini EU-a 24 su opæe uprave koje funkcionalno odgo-varaju ministarstvima. Znaèi, u Hrvatskoj imamo velik broj ministar-stava, a osim toga, od 1991. do 2002. broj jedinica lokalne i regionalnevlasti porastao je sa 104 na 560. U Hrvatskoj udio plaæa u opæoj dr�avièini 11,1% BDP-a. Izdaci za opæe javne usluge èine 2,9% BDP-a u2002. godini. Dakle, èinjenica da javna uprava, na èije plaæe odlazi vi-še od 11% BDP-a, nije sposobna provesti potrebne reforme pokazuje daje javna uprava u Hrvatskoj glomazna i skupa.

SSP-om Hrvatska se obvezala provesti prilagodbe nu�ne zapridru�eno èlanstvo tijekom prijelaznog razdoblja od šest godina. Ro-kovi definirani SSP-om veæinom padaju na kraj prijelaznog razdoblja.Time bi se u poèetnoj fazi trebale provesti odgovarajuæe pripreme, me-ðu kojima je jedna od kljuènih modernizacija javne uprave radi pove-æanja njezine uèinkovitosti.

Meðutim, plan provedbe SSP-a koncentrira glavninu predviðe-nih mjera veæ u prvim godinama provedbe, a nositelji tih mjera tijela sudr�avne uprave, koja se i sama moraju reformirati. Ujedno, Nacionalniplan za pridru�ivanje Europskoj uniji (NPPRH) dopunjuje Plan proved-be SSP-a mjerama potrebnim za prilagodbe ukupnom sustavu EU-a ti-jekom razdoblja od šest godina. Takav pristup odra�ava namjeru da dokraja 2006. godine ispunimo sve kriterije za èlanstvo u EU. Meðutim,kašnjenja identificirana drugim redovitim polugodišnjim izvještajem nakljuènim podruèjima reforme, tj. na reformi pravosuða, regulativi dr-�avnih potpora i jaèanju institucionalnih sposobnosti postojeæih tijela

179

180

(Vlada RH, 2002) ugro�avaju proces integracije u EU. Naime, ispunja-vanje svih kopenhaških i amsterdamskih kriterija i uvjeta koordiniraVlada, a za provedbu su zadu�ena sva tijela dr�avne uprave. Kako je zauspješnu provedbu procesa integracije nu�na uèinkovita javna uprava,kašnjenje provedbe njezine reforme (modernizacije i poveæanja uèinko-vitosti) ugro�ava integraciju.

NPPRH identificira potrebu osposobljavanja postojeæih ili osni-vanja novih, neovisnih i kompetentnih tijela, te osiguravanja njihova dje-lovanja (osiguranjem prostora, financiranja i opreme). Predviða da æe utu svrhu biti potrebno “znatno poveæanje broja djelatnika u odnosu napostojeæe stanje, te njihova osnovna i specijalistièka izobrazba”. Pri to-me se ne navodi potreba smanjivanja broja djelatnika u tijelima dr�av-ne uprave. Reforma kojom æe proraèun biti usmjeren na programe i re-zultate u srednjoroènom razdoblju trebala bi biti dobra osnova za stabi-liziranje, pa èak i za smanjenje rasta zaposlenih u javnoj upravi.

Uèinkovtost i povezivanje s financiranjem pojedinih institucijava�an je element u modernizaciji javne uprave. Dosada objavljeni do-kumenti Vlade ne predviðaju uvoðenje mjerila uèinkovitosti u javnuupravu, sustavno ne odreðuju koja bi se tijela morala reorganizirati i ka-ko, te tko bi trebao pratiti provedbu novih propisa. MEI je zadu�en zakoordinaciju donošenje propisa i prati ih do trenutka upuæivanja u sa-borsku proceduru. Nakon toga postupak se ne prati, pa se dogaða da mi-nistarstva zadu�ena za provedbu ne donesu provedbene upute, a ti sepropusti ne sankcioniraju. U formalno neovisnim institucijama primje-nom kontrolnog mehanizma odobravanja financijskog plana Vladaizravno utjeèe na uèinkovitost i prioritete djelovanja neovisnih tijela.Zakljuèkom iz travnja 2003. godine Vlada je obvezala regulatorna tije-la (Agenciju za zaštitu tr�išnog natjecanja, Komisiju za vrijednosne pa-pire, Direkciju za nadzor društava za osiguranje, Vijeæe za telekomuni-kacije i Vijeæe za regulaciju energetskih djelatnosti) da pri izradi finan-cijskih planova primjenjuju naèela koja se primjenjuju u tijelima dr�av-ne uprave (prema troškovnoj metodi, bez ugraðenih mehanizama zapraæenje uèinkovitosti). Nadalje, Vlada je zakljuèkom ogranièila visinusredstava za pojedinu stavku financijskog plana po zaposlenome narazinu ministarstva, tako da ne bude veæa od one u ministarstvu koje zatu stavku ima najveæe izdatke po zaposlenome. Vezanjem iznosa s naj-veæim iznosom po zaposlenome u dr�avnoj upravi stvoren je poticaj zazapošljavanje veæeg broja slabije obrazovanoga i lošije plaæenoga ad-ministrativnog i pomoænog osoblja i/ili neracionalno poveæanje troško-va prema stavkama koje postoje u ministarstvima.

181

Ujedno, istim je zakljuèkom Vlada obvezala regulatorna tijela i darazlike izmeðu prihoda i rashoda uplate u dr�avni proraèun. Time je Vla-da regulatorna tijela koja se ne financiraju iz dr�avnog proraèuna iz nepro-fitnih ustanova redefinirala u profitne institucije, èiji se profit ostavlja vla-sniku (dr�avi). Iako je pristup koji podrazumijeva nadzor Vlade nad finan-cijskim planovima i izvještajima opravdan zbog manjkavog pravnog su-stava i odgovornosti za moguæe zlouporabe, s druge pak strane neuèinko-vitost Vlade ogranièava rad i tih tijela. Nadalje, pojedinaènim uputama,npr. o sastavljanju proraèuna, kojima prema Zakonu o Vladi (èl. 30, st. 3)Vlada ne bi smjela obvezivati neovisna tijela, dodatno se smanjuje pravnasigurnost veæ narušena èestim promjenama zakona.

Primjerice, Vijeæe za telekomunikacije uspostavljeno je 2001. go-dine Izmjenama i dopunama Zakona o telekomunikacijama (NN 68/01).Tijekom procedure izbora èlanova trajanje mandata skraæeno je s pet nadvije godine (NN 109/01), te æe prvi mandat biti završen krajem 2003. go-dine. U meðuvremenu je donesen novi zakon, pa æe Vijeæe prestati posto-jati, a poslove æe preuzeti Hrvatska agencija za telekomunikacije. NoviZakon o telekomunikacijama usvojen je tijekom postupka privatizacijetreæeg programa HTV-a, a najbolju ponudu izabrali su èlanovi Vijeæa zaradio i televiziju. To æe Vijeæe takoðer prestati postojati, a i njegove æeovlasti preuzeti Hrvatska agencija za telekomunikacije.

Sljedeæim revizijama propisa o regulatornim tijelima i tr�išnim in-stitucijama ukida se moguænost sudjelovanja neovisnih struènjaka u njiho-vu radu jer se sve funkcije “profesionaliziraju”, odnosno struènjaci mora-ju u njima raditi puno radno vrijeme. (Zakonom o zaštiti tr�išnog natjeca-nja regulirane su funkcije èlanova Vijeæa za zaštitu tr�išnog natjecanja, aZakonom o telekomunikacijama funkcije u Hrvatskoj agenciji za teleko-munikacije.) Puno radno vrijeme samo po sebi nije loše i omoguæuje, teo-rijski, sna�niji anga�man pojedinca. Ipak, prema rezultatima istra�ivanjaOECD-a, u malim dr�avama s ogranièenim resursima te�e je osiguratiuèinkovit rad neovisnih i profesionalnih regulatora (OECD, 2003). Usto,imajuæi na umu stanje u javnoj upravi, namjere Vlade da ujednaèi plaæe splaæama dr�avnih slu�benika i da se u tim tijelima proraèun izraðuje kaou ministarstvima, da se ne potièe profesionalni razvoj i obrazovanje, takvebi odredbe mogle dovesti do smanjivanja “profesionalne” razine tih tijela.

Konaèno, promjenom institucionalnog okvira omoguæuje se pro-mjena provedbene prakse i otvara prostor za spekulacije o tome jesu lipromjene zakona vezane uz kadrovske promjene, jesu li oblik politièkogpritiska i/ili nije li novi zakonski okvir, koji predviða profesionalizacijuobavljanja tih du�nosti, naèin da se poveæa podlo�nost neovisnih regula-tora politièkim pritiscima.

ZAKLJUÈAK I PREPORUKE

Od uspostave dr�ave jedina “ozbiljna” reforma javne uprave uHrvatskoj jest njezina ekspanzija. Velik broj ministarstava dovodi dofragmentiranog djelovanja i ote�ava koordinaciju. Rezultat je slabauèinkovitost i nepovjerenje u javnu upravu. Ujedno, èeste promjene za-kona kojima se ureðuje rad tijela s javnim ovlastima poveæavaju nesta-bilnost institucija zadu�enih za primjenu zakona.

Tablica 8. Ocjena uspješnosti javne uprave Hrvatske u vezi s ispunjavanjemuvjeta za èlanstvo*

I. Politièki kriterijia) Zajednièki elementi ☺

uspostava pravnog okvira za javnu upravu ☺odvajanje politièkih od upravnih funkcija ☺osiguranje trajne izobrazbe dr�avnih slu�benika i namještenikadefiniranje javno dostupnih informacija ☺!jaèanje financijske kontrolerazvoj borbe protiv korupcije

b) Individualni elementipoštovanje mirovnih sporazuma ☺suradnja s Meðunarodnim sudompovratak izbjeglica

II. Ekonomski kriteriji ☺a) Razvoj tr�išnoga gospodarstva ☺

jednostavna registracija poduzeæauèinkoviti steèajeviuèinkovita regulativa vlasnièkih odnosasuglasnost o smjeru gospodarske politike

b) Sposobnost suoèavanja s konkurencijskim pritiskomi tr�išnim snagama

jaèanje financijskog sektorareforma sustava javnih financijajaèanje carinskih i poreznih uprava ☺!usklaðivanje i nadzor sustava dr�avnih potporausklaðivanje politike konkurencije s pravilima EU-asmanjivanje razine sive ekonomije

* Javna uprava u Hrvatskoj procijenjena je uspješnom u sluèajevima kad je prema razmatra-nim pokazateljima usporediva sa zemljama kandidatkinjama koje su pozvane u èlanstvo EU-a.Legenda:☺ zadovoljava uvjete za èlanstvo☺! formalno zadovoljava uvjete za èlanstvo, valja pratiti provedbu

nije postignuta odgovarajuæa razina za primanje u èlanstvo, ali napredak je zamjetanne zadovoljava uvjete za èlanstvo

182

Vlada je prepoznala da je uèinkovita javna uprava kljuèna zaprovedbu propisa nakon njihova usvajanja. Meðutim, u provedbi refor-me pojavljuju se teškoæe. Prvo, nije definirana strategija razvoja javneuprave. Iz toga proizlazi i kontinuirana potreba za prilagodbama, štodovodi do pravne nesigurnosti. Time se smanjuje kredibilnost instituci-ja i jaèa potreba za njihovim nadzorom, što pak premašuje moguænostiVlade. Drugo, ne prati se uèinkovitost, financijska je kontrola slaba, aproraèun se temelji na troškovima. Teškoæe na tim podruèjima imaju idr�ave pristupnice, pojedine èlanice EU-a, kao i institucije na razini EU-a. Razlike su u razini tih problema, tj. u tome koliko oni ogranièavajuuspješnost obavljanja zadaæa javne uprave. Na temelju opæe ocjene Eu-ropske komisije, u skladu s uvjetovanim pristupom, Hrvatska je uspore-diva s helsinškom grupom zemalja kandidatkinja neposredno prije po-èetka pregovora, 1999. godine. Glavnu prepreku razvoju odnosa èineslabosti institucija zadu�enih za uèinkovitu suradnju s Meðunarodnimsudom i provedbu drugih obveza iz mirovnih sporazuma, tj. individual-ni elementi za procjenu usklaðenosti s politièkim kriterijima (tabl. 8).

Prema elementima za ocjenu javne uprave glede ispunjavanjaekonomskih uvjeta za èlanstvo, Hrvatska kasni prema ostalim kandidat-kinjama i dr�avama èlanicama ponajprije u provedbi mjera nu�nih zaprilagodbu jedinstvenom tr�ištu (npr. institucije zadu�ene za praæenjepru�anja dr�avne pomoæi). Usporedba prioriteta PHARE programa sCARDS-om pokazuje da su problemi s kojima se suoèava Hrvatskausporedivi s problemima ostalih kandidatkinja tijekom prilagodbe EU.Kasniji poèetak prilagodbi objašnjava i manju razinu usklaðenosti sEU-om.

Reforma javne uprave trebala bi stvoriti uvjete za uèinkovitu pro-vedbi reformi i na drugim podruèjima. Time bi se poveæala uèinkovi-tost javne uprave, omoguæilo poštovanje rokova i pojaèalo povjerenje udr�avuxv. Korištenje iskustva dr�ava pristupnica te tehnièke i financij-ske pomoæi mo�e ubrzati taj proces. Pri tome kljuènu ulogu u procesujaèanja javne uprave ima planiranje i priprema njezine reforme. Za po-veæanja uèinkovitosti javne uprave i njezina doprinosa prikljuèivanjuEU preporuke su:

• definirati ciljeve reforme, njihov redoslijed i rokove • odrediti i jasno razgranièiti ovlasti tijela dr�avne uprave od institucija

s javnim ovlastima (objasniti institucionalni okvir)• na temelju ciljeva i zadataka tijela dr�avne uprave i institucija s jav-

nim ovlastima utvrditi njihov ustroj

183

• smanjiti broj ministarstava radi olakšavanja koordinacije• utvrditi mjerila uèinkovitosti i s njima povezivati proraèune institucija• postupno uvoditi proraèun na temelju aktivnosti • proširiti praæenje provedbe prilagodbi do njihove provedbe• za svaku mjeru imenovati samo jedno, a ne više tijela, koje æe biti za-

du�eno za koordinaciju• smanjiti anga�man Vlade u upravljanju reformama koje nisu prioritet-

ne radi poveæanja njezine uèinkovitosti • uz pomoæ neovisnih tijela jaèati neovisnost i transparentnost rada.

i Sudovi i druge institucije koje imaju ovlasti izricanja sankcija svakako su va�ne zauèinkovitu provedbu propisa. Ipak, ovaj je rad usredotoèen na moguænost provedbepropisa, a ne na uèinkovitost sankcioniranja propusta.

ii Osnivaèki ugovor oznaèava Ugovor iz Nice (Treaty of Nice, 2001), odnosno TreatyEstablishing the European Community, konsolidiranu verziju s izmjenama dogovo-renim na sastanku Europskog vijeæa u Nici (European Council, 2000;1).

iii Termin uvjeti ovdje (i dalje u tekstu kad se navode uz kriterije za èlanstvo) podrazu-mijeva uvjete iz politike uvjetovanosti EU-a prema dr�avama regije, tj. obveze pošto-vanja mirovnih sporazuma, suradnje s Meðunarodnim sudom i obvezu stvaranjauvjeta za povratak izbjeglica.

iv Rijeè je o Slovaèkoj, Latviji, Litvi, Bugarskoj, Rumunjskoj i Malti, koje su pregovo-re o èlanstvu zapoèele nakon sastanka Europskog vijeæa u Helsinkiju u prosincu1999. Za sve dr�ave osim Malte razlog kasnijeg poèetka pregovora bilo je neispunja-vanje politièkih kriterija. Malta je 1996. zamrznula svoj zahtjev za èlanstvo, origi-nalno podnesen 1990. godine, a 1998. ponovno ga je aktivirala.

v To su Èeška, Estonija, Maðarska, Poljska, Slovenija i Cipar, koji su pregovore oèlanstvu zapoèeli poèetkom 1998, u skladu s odlukom Europskog vijeæa u Luksem-burgu iz prosinca 1997.

vi Turska je s EZ-om potpisala sporazum o pridru�enom èlanstvu 1963. godine. Preda-la je zahtjev za èlanstvo 1987. godine, ali je Komisija u prvom mišljenju o kandida-turi Turske iz 1998. godine bila protiv otvaranja pregovora. Europsko vijeæe u Luk-semburgu potvrdilo je 1997. da je Turska kandidat za èlanstvo, a od 1998. Turska sepostupno ukljuèuje u programe namijenjene kandidatima. Prvo pristupno partner-stvo prihvaæeno je u o�ujku 2001.

vii To su tr�išno natjecanje i dr�avne potpore, intelektualno, industrijsko i trgovaèkovlasništvo, javne nabave, normizacija, mjeriteljstvo, ovlašæivanje i ocjena sukladno-sti, zaštita potrošaèa, pravo društava, raèunovodstveno pravo, financijske usluge,kopneni promet, zdravlje i sigurnosti na radu te zaštita podataka.

viii Ocjena da li javna uprava u Hrvatskoj omoguæava ispunjavanja razmatranih politiè-kih i ekonomskih kriterija prikazana je u tablici 8.

ix Svih 20 èlanova Komisije i njezin predsjednik Jacques Santer podnijeli su u o�ujku1999. ostavku neposredno nakon što je objavljen izvještaj neovisnih struènjaka otvrdnjama o prijevarama, lošem menad�mentu i nepotizmu u Komisiji (više v. IMO,2001-2003, br. 42).

x Kao što je uvodno navedeno, pojedini se pokazatelji preklapaju. Za usporedbu razi-ne sive ekonomije indirektno mogu poslu�iti indikatori korupcije, uèinkovitost carin-skih i poreznih uprava.

184

xi Istra�ivanje je obuhvatilo devet pokazatelja što su ih razvile razlièite institucije. Njihšest temeljilo se i na razini korupcije.

xii Izuzetak je Latvija, u kojoj je udio sive ekonomije procijenjen na 39,6%.xiii Program twinninga omoguæuje razmjenu znanja izmeðu struènjaka specifiènog pod-

ruèja iz dr�ave primateljice pomoæi i dr�ava èlanica EU-a. Taj je instrument pomo-æi razvijen u sklopu PHARE programa za razvoj institucionalne sposobnosti kandi-data u pretpristupnom razdoblju, a primjenjuje se i u sklopu CARDS programa.

xiv Ujedno, taj primjer pokazuje preklapanje pokazatelja uèinkovitosti javne uprave,primjerice provedbe prihvaæenih naèela kao opæenitog zahtjeva s pojedinaènim zah-tjevom za usklaðivanjem na pojedinim podruèjima acquisa.

xv Primjerice, Zakon o energiji predvidio je da Ministarstvo donese potrebne podza-konske propise u roku šest mjeseci, te da energetski subjekti dobiju dozvole za obav-ljanje djelatnosti. Meðutim, Ministarstvo gospodarstva nije donijelo provedbenepropise i reforma nije provedena. Jedini uèinak donošenja zakona jest poveæanjepravne nesigurnosti jer doneseni zakoni nisu provedeni.

185

LITERATURA

Bajec, J., 2002. Reintegration of the Grey Economy and the improve-ment of business climate in Serbia, Policy Recommentaditon. Bel-grade: Economics Institute.

Council of the EU, 2001. Regulation no 2500/2001, 17.12. 2001. OJ L342. (Phare programme).

DZS, 2002. Statistièki godišnjak [online]. Zagreb: Dr�avni zavod zastatistiku. Dostupno na: [www.dzs.hr].

Essen European Council, 1994. Presidency conclusions, 9 and 10 De-cember 1994.

European Commission, 1995. White Book on Preparations of the Co-untries of Central and Eastern Europe for Integration into the In-ternal Market.

European Commission, 1997. Agenda 2000.European Commission, 1999. Stabilisation and Association Process

in South-Eastern Europe. COM (1999) 235 final.European Commission, 2002a. The Stabilisation and Association pro-

cess for South East Europe, Annual Report.European Commission, 2002b. Commission Communication on the

Action Plans for administrative and judicial capacity, and the mo-nitoring of commitments made by the negotiating countries in theaccession negotiations. COM 2002 256, 5.6.2002.

European Commission, 2002c. Towards the Enlarged Union. StrategyPaper and Report of the European Commission on the progresstowards accession by each of the candidate countries. COM (2002)700 final, 9.10.2001.

European Commission, 2002d. Review of the Internal Market Stra-tegy. COM (2002) 171 final, 11.4.2002.

European Commission, 2002e. Supporting the Stabilisation and Asso-ciation Process under the CARDS Programme, Institution Building[online]. A reference manual on “twinning” projects, October 2002.Available from: [http://www.mei.hr/Download/2003/07/29/ CARDS-_Twinning_Manual.doc].

European Commission, 2003a. Internal Market - Infringements [onli-ne]. Available from: [http://europa.eu.int/comm/internal_mar-ket/en/update/infr/index.htm].

European Commission, 2003b. Report on the result of the negotia-tions of the accession to the EU.

186

European Commission, 2003c. Single Market Scoreboard [online].Available from: [http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/up-date/score/index.htm].

European Commission, 2003d. The Stabilisation and Associationprocess for South Esat Europe, Second Annual Report. COM(2003) 139 final, 26.3.2003.

European Commission, 2003e. State Aid Scoreboard. COM (2003)225, 30.4.2003.

IJF, 2002. “Neslu�beno gospodarstvo u Hrvatskoj 1990-2000” [onli-ne]. Financijska teorija i praksa, 26 (1), 1-386. Dostupno na:[http://www.ijf.hr/financijska_praksa/PDF-2002/1-02/]..

IMO, 2001-2003. Euroscope, bilten Europskoga dokumentacijskogcentra. Zagreb: Institut za meðunarodne odnose, br. 25-64.

Johnson, S. and Kaufmann, D., 2001. “Institutions and the Undergro-und Economy” in: O. Havrylyshyn and S. M. Nsouli eds. A Decadeof Transition: Achievements and Challenges. Washington: Interna-tional Monetary Fund.

Johnson, S., Kaufmann, D. and Ziodo-Lobato, P., 1998. Corruption,Public Finances and the Unofficial Economy. Paper presented at theECLAC conference in Santiago, 26-28.1. 1998.

Kesner-Škreb, M., Pleše, I. i Mikiæ, M., 2003. “Dr�avne potpore po-duzeæima u Hrvatskoj 2001. godine” [online]. Newsletter Institutaza javne financije, 5 (10), 1-6. Dostupno na: [http://www.ijf.hr/new-sletter/PDF/news10h.pdf].

Kregar, J. [et al.], 2002. Javna uprava [online]. Strategija izraðena usklopu projekta Hrvatska u 21. stoljeæu. Dostupno na [www.hrvat-ska21.hr].

Luxembourg European Council, 1997. Presidency conclusions, 12and 13 December 1997.

Madrid European Council, 1995. Presidency conclusions, 15 and 16December 1995.

Mayhew, A., 2003. The Financial and Budgetary Impact of Enlarge-ment and Asseccion. Brighton: Sussex European Institute.

MEI, 2003. Interaktivni plan pridru�ivanja Hrvatske EU [online]. Za-greb: Ministarstvo za europske integracije. Dostupno na: [http://www.-mei.hr/ippssp].

OECD, 1997. “Regulatory Quality and Public Sector Reform” in: OECDReport on Regulatory Reform: Thematic Studies. Paris: OECD.

OECD, 2003. Sectoral Regulators in South East European Countries.Background paper submitted by Public governance and TerritorialDevelopment, OECD, for the Seminar of Regulatory Govenance.

187

Building Sectoral REgualtors in Key Economic Secors, Prague, 12-13 June 2003.

Poslovnik Sabora, NN 117/01. Zagreb: Narodne novine.Poslovnik Vlade, NN 107/00. Zagreb: Narodne novine.Prodi, R., 2003. Croatia's journey towards EU membership. Speech by

Romano Prodi in the Croatian Parliament, Zagreb, 10 July 2003 -SPEECH/03/360.

Republic of Croatia, 2002. Areas for Priority Action [online]. Presen-ted at the Ministerial Conference on Organised Crime in South EastEurope, London, 25 November 2002. Available from: [http://www.-fco.gov.uk/Files/kfile/Croatia.pdf].

Schneider, F. 2003. “Velièina i razvoj sive ekonomije i radne snage usivoj ekonomiji u 22 tranzicijske zemlje i 21 zemlji OECD-a: Štodoista znamo?” Financijska teorija i praksa, 27 (1), 1-29. Zagreb:Institut za javne financije.

Srinvasan, B., 1999. Outward orientation and development: Are revi-sionsists right? New York: Columbia University.

Stiglitz, J., 1999. Wither Reform? Paper delivered at the Annual WorldBank Conference on Development Economics, Washington, April.

Tranparency International. 2003. Global Corruption Report [onli-ne]. Available from: [www.globalcorruptionreport.org].

UNDP, 2002. Human Development Report Croatia 2001. Zagreb: UNDP.Vlada RH i Sabor RH, 2002. Nacionalni program Hrvatske za prid-

ru�ivanje EU. Zagreb: Vlada RH : Sabor RH.Vlada RH, 2002a. Plan provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridru�i-

vanju izmeðu Republike Hrvatske i Europskih zajednica i njihovihdr�ava èlanica. Zagreb: Vlada RH.

Vlada RH, 2002b. Polugodišnje izvješæe o ostvarivanju Plana proved-be Sporazuma o stabilizaciji i pridru�ivanju izmeðu Republike Hr-vatske i Europskih zajednica i njihovih dr�ava èlanica za sijeèanj-lipanj 2002 [online]. Zagreb: Vlada RH. Dostupno na:[http://www.mvp.hr/pdf/Polugodisnje_izvjesce_o_provedbi_SSP-a.pdf].

World Bank, 2002. Dokument o ocjeni projekta za predlo�eni zajam uiznosu od 26 milijuna eura (ekvivalentno 25,7 milijuna USD) Repu-blici Hrvatskoj za projekt sreðivanja zemljišnih knjiga i katastra.Izvještaj br. 24610-HR, 1. kolovoza 2002. Zagreb: World Bank.

World Bank, 2003a. Croatia. Country Economic Memorandum. Astrategy for Growth through European Integration. Washington:World Bank.

188

World Bank, 2003b. Rapid Response [online]. Washington: World Ba-nk. Available from: [http://rru.worldbank.org/DoingBusiness].

Zakon o dr�avnim potporama, NN 47/03, 121/03. Zagreb: Narodne no-vine.

Zakon o dr�avnim slu�benicima i zaposlenicima, NN 30/01. Zagreb: Na-rodne novine.

Zakon o obvezama i pravima dr�avnih du�nosnika, NN 101/97, 135/98;105/99, 25/00, 73/00, 30/01, 59/01, 114/01 i 153/02. Zagreb: Narod-ne novine.

Zakon o potvrðivanju Graðanskopravne konvencije o korupciji, NNMeðunarodni ugovori 6/03. Zagreb: Narodne novine.

Zakon o potvrðivanju Kaznenopravne konvencije o korupciji, NN Me-ðunarodni ugovori 11/00. Zagreb: Narodne novine.

Zakon o pravu na pristup informacijama, NN 172/03. Zagreb: Narod-ne novine.

Zakon o telekomunikacijama, NN 122/03. Zagreb: Narodne novine.Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta

(USKOK), NN 88/01, 12/02. Zagreb: Narodne novine.

189