pobreza e exclusão social: debates com consequências para...

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Pobreza e exclusão social: debates com consequências para a agenda de cidadania

Fernanda P. Rodrigues

Neste artigo segue-se um esquema clássico, assente na reflexão interrogante sobre três tópicos, cada um dos quais servirá de analisador para a agenda de cidadania na contemporaneidade. São três as questões reflectidas: 1 – De que é que falamos quando falamos de Pobreza e Exclusão Social. 2 – Retrato da e Políticas para a Pobreza e a Exclusão Social em contexto europeu: linhas de desenvolvimento e tendências. 3 – Áreas de atenção e temas para reconcepção da agenda de cidadania. 1 – De que é que falamos quando falamos de Pobreza e Exclusão Social? A pergunta justifica-se porque: i) não há uma posição única sobre a demarcação entre os dois termos – Pobreza e Exclusão, ii) importa dar conta da diversidade dos debates e, iii) a reflexão neste campo possibilita-se como um clarificador e guia para a análise das lógicas das políticas que lhes são dirigidas Trata-se, efectivamente, de conceitos à volta dos quais giram várias perspectivas; em termos polares há quem tenda a usar ambos os termos de forma quase indistinta (1), outros há que os reservam para realidades diferenciadas. Para estes, pobreza e privação pode demarcar-se de exclusão social a qual definem como um conceito mais compreensivo que abrangerá o emprego, o rendimento, bem-estar, experiências sociais e a participação democrática (2). O conceito de exclusão social radica nos debates que, tanto no domínio sociológico quanto no domínio da política social, se têm constituído sobre as questões da desigualdade, da pobreza e do papel do bem-estar. “Desde o início dos anos 90, passou a aceitar-se a noção de grupos identificáveis de indivíduos excluídos e marginalizados” (3). Em termos genéricos, poderá dizer-se que exclusão social é considerada como significando mais do que a falta material de rendimento, podendo ser vista como um outro termo para falar de privação múltipla ou desvantagem social. Uma outra dimensão que parece ter sido suscitada por esta reinterpretação da pobreza, pode ter que ver com o reconhecimento que se tornou recentemente mais explícito de que a exclusão é uma condição que afecta unidades de vida para além dos cidadãos e famílias, a exclusão pode ser identificada também em territórios e instituições sociais. Ora, na medida em que tais lugares são igualmente destinatários de medidas e acolhedores de cidadãos, eles tornam-se lugares simultaneamente excluídos e excludentes. Nesta reflexão não interessará tanto a escolha entre um ou outro conceito, mas reconhecer os aspectos que esta outra designação – exclusão social – pode significar do ponto de vista de poder apresentar-nos a nova configuração dos processos de desigualdade. A desigualdade tem vindo a adensar-se em número de cidadãos abrangidos, mas também se tem tornado mais espessa na composição das dimensões que envolve. Quando se analisam, hoje os indicadores de exclusão social, frequentemente é-nos servido um conjunto mais ou menos avulso ou integrado de aspectos: peso dos desempregados, percentagem de crianças que abandonam o sistema escolar sem qualificações, taxas de cidadãos sem-abrigo,


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“privação múltipla”, distância para acessos a empregos e serviços, etc. Num estudo

produzido em 1993 pelo CE.R.FE. sobre indicadores de exclusão social, sob encomenda da DGV, dava-se conta do patamar insatisfatório que se tinha conseguido até então e propunha-se que o seu aprofundamento esclarecesse, entre outros: “a questão dos direitos dos cidadãos (violação e garantia) e a exclusão social, o carácter estrutural da exclusão social (como processo próprio da civilização actual) e a sua relação com a pobreza, a crise do estado de bem-estar e a exclusão social, a relação entre exclusão social e o desenvolvimento humano e os critérios e modalidades de definição das políticas sociais” (CE.R.FE. e C.E.E., 1993). No documento fica explicitado o interesse da relação entre aprofundamento da natureza da exclusão social e a definição de políticas sociais e, nesse contexto, desagregam-se os campos de particular relevância para tal aprofundamento: os direitos sociais, a integração, a marginalidade, a cidadania, a vida social activa e a participação nos processos de desenvolvimento. Dava-se, então, conta de que o defice neste campo era de duplo perfil: metodológico e teórico, mas também de ordem técnica e operacional, ao que este estudo tenta dar resposta através de um modelo de mensuração (entendido enquanto procedimento desocultador dos aspectos invisíveis) onde se “juntam os dois conceitos de exclusão social e de desenvolvimento humano (proposto pelas Nações Unidas ou outros) (Ibid, 18). Saliente-se, a ênfase numa compreensão alargada e simultaneamente incorporando uma dimensão comparativa. Reconhecer que as situações e processos de desigualdade manifestas num dado momento se caracterizam por esta teia de dimensões tem suscitado consequências, ainda, quanto ao rigor com que se consegue hoje identificar e qualificar as implicações a montante e a jusante das situações de desigualdade. Dito de outro modo, ao esforço compreensivo da natureza e manifestações da pobreza, acresce hoje o carácter (quase) compulsivo para dar conta da(s) dinâmica(s) envolventes. Apreciando, por exemplo, a interpretação política dada pelo novo Partido Trabalhista inglês ao problema da exclusão social, Anderson considerou aquele partido “deu maior ênfase à natureza compreensiva da exclusão do que ao processo dinâmico que sustenta a desigualdade e a exclusão” (4). Este estreitamento vai repercutir-se sobre a natureza das narrativas produzidas sobre a exclusão social e por via disso também no campo das decisões sobre as prioridades e recursos a afectar. Pode facilmente intuir-se que medidas compreensivas da diversidade de campos da vida pessoal afectados pela exclusão social, nada nos diz e pouco se compromete com a actuação sobre os processos associados à vulnerabilização social. Alguns importantes contributos têm sido dados, nesta matéria, designadamente tentando a tradução da complexidade, e mais particularmente do seu assentamento estrutural, em indicadores sociais. Nesta direcção se orientou J. Madureira Pinto (5), ao especificar três componentes estruturais e respectivas mediações com os processos de vulnerabilização social: i) o modelo de desenvolvimento das nossas sociedades (na sua relação com a crise dos padrões de integração social associados com o trabalho, associados com a família e comunidades locais e com o sistema educativo), ii) o contexto político, ideológico e cultural (onde se inscrevem quer a subordinação de objectivos “sociais” a objectivos económico-financeiros de curto prazo, quer a regressão de contra-poderes de facto, quer, ainda, o recalcamento/banalização do sofrimento dos grupos desfavorecidos) e, iii) instituições de regulação social e outras formas espontâneas e/ou associativas de enfrentamento a partir da “sociedade civil” (estas últimas com peso significativo, embora em desestruturação, em países como Portugal e Espanha).


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Nesta reflexão julgo que ao interesse da sistematização dos campos estruturais de interferência na exclusão social, e a subsequente construção de indicadores adequados se associa o interesse transmitido, de várias formas, ao campo das medidas de intervenção social sobre estes problemas. No novo quadro de definição da pobreza e exclusão social, como se não fosse suficiente a sua dimensão quantitativa, passaram a instalar-se um alto grau de severidade e complexidade. De acordo com a apreciação sempre cautelosa da Comissão Europeia, a pobreza deve ser vista como fenómeno multidimensional, no qual, hoje, importa também analisar a natureza da sua persistência. De facto, os indicadores mais recentemente utilizados tentam dar conta do que se vem designando de “risco persistente de pobreza”, entendido enquanto a proporção de população que tem tido ao longo de dois e mais anos, um rendimento, per capita, abaixo de 60% do valor médio para o respectivo país. Dois outros tópicos de reflexão completarão esta visão enquadradora sobre dimensões de reflexão/intervenção sobre a exclusão social: por um lado, a relação com a(s) diferença(s) e, por outro, a dimensão e interferência do contexto globalizado. Se estivermos de acordo de que a pobreza e exclusão social são problemas de justiça social, então o debate hoje em curso sobre a composição da injustiça social interessa-nos. Em trabalhos recentes de Nancy Fraser (6), em acréscimo à injustiça económica (composta de exploração, marginalização económica e privação), veio acrescentar-se a injustiça cultural (feita de dominação cultural, do não reconhecimento e desrespeito). Argumenta, então, que hoje há lugar para distinguir entre politicas de redistribuição e políticas de reconhecimento, cuidando respectivamente da injustiças económicas e das injustiças culturais. Duas das questões pertinentemente levantadas por Fraser apontam para: i) a natureza dos remédios aplicados não só é diferente em cada uma destas politicas, mas nalguns casos é mesmo contraditória, assim, enquanto as políticas de redistribuição se voltam para as injustiças económicas e tendem a não diferenciar grupos sociais, as políticas de reconhecimento tendem a reforçar a diferenciação entre os grupos; ii) a prioridade das politicas de redistribuição por relação às políticas de reconhecimento. É fácil perceber como a maior visibilidade e consciência socio-politica sobre as diferenças culturais, nos leva hoje a ter de incorporar esta dimensão na análise produzida sobre a exclusão social, cuidando da sua correcta tradução no peso das politicas de enfrentamento, sabendo embora que o peso continua a pender para a lógicas de intervenção que focam as questões da redistribuição (até pelos efeitos esperadamente apaziguadores e de esbatimento da diferenciação entre grupos sociais). Mais recentemente Sally Power e Sharon Gewirtz (7), com base na reflexão de Fraser suscitam para o debate uma outra dimensão de injustiça social que, do seu ponto de vista, tem estado subsumida: a injustiça associativa. A base do argumento é buscada numa análise feita das parcerias existentes nalguns programas sociais (no caso as Education Action Zones – EAZ - em vigor desde 1998 em Inglaterra). Por injustiça associativa entendem “... formas de associação entre indivíduos e grupos sociais que impossibilitam algumas pessoas de participar plenamente nas decisões que afectam as condições nas quais vivem e actuam” (Ibid, 41). Estes analistas dão conta que, sendo dificil para a população dos pais, estudantes e professores ter uma posição de influência efectiva nos processos de decisão das escolas em Inglaterra, consideram, todavia, que esta dificuldade é bem mais notória quando se trata de grupos sociais de mais baixo estatuto ou pertencentes a grupos étnicos distintos do dominante. A chamada de atenção é duplamente pertinente: quer pela vertente da


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diferenciação de grupos e estatutos menos envolvidos na dimensão associativa, quer pelo

questionamento a que devem estar sujeitos os instrumentos de políticas, mesmo alguns dos que se configuram como de entre os mais associativamente generosos. E, porque, a globalização é hoje abordada nas suas implicações a partir de pontos de observação e com propósitos tão diferenciados, seja-me permitido referi-la pelo pensamento e pela pena de um escritor. Refiro-me a John Berger quando assim definiu a novidade dos tempos actuais:

“Não é mais possível contar uma simples história sequencialmente e preparada no tempo. E isto porque estamos bem conscientes daquilo que continuamente atravessa essa história lateralmente. Isto é, em vez de estarmos conscientes de um ponto como uma ínfima parte de uma linha, estamos hoje conscientes de que ele é uma ínfima parte de um número infinito de linhas, ou como o centro de uma constelação de linhas. Esta consciência é o resultado de constantemente termos de levar em conta a simultaneidade e a extensão dos acontecimentos e oportunidades. E há tantas razões pelas quais isto é assim: o leque de modernos meios de comunicação, o grau de responsabilidade política pessoal que se tem de aceitar pelos acontecimentos pelo mundo inteiro, o facto de que o mundo se tornou indivísivel, o desigual desenvolvimento económico nesse mundo, o grau de exploração. Tudo isto tem um papel. A previsão hoje envolve mais uma projecção geográfica, mais do que histórica; não é o tempo mas o espaço que hoje esconde de nós as consequências” (8).

Nesta literária definição das características e consequências de um mundo globalizado, nos baseamos para afirmar que esta outra dimensão se terá hoje de equacionar quer quanto ao significado, compreensão e produção dos problemas, quer quanto aos dispositivos de políticas e implementação de medidas. Se John Berger estivesse connosco aqui talvez nos perguntasse, como é possivel pensar a pobreza e exclusão social hoje sem dar conta da situação do Médio Oriente, mais propriamente do litigio israelo-palestiniano, enquanto acontecimento que interfere no padrão mundial de dignidade e direitos humanos, logo tambem no da União Europeia e de todos nós. Os debates referidos não são senão a introdução das questões que hoje conformam a compreensão dos problemas da pobreza e exclusão social e que, por isso, se podem estar (ou vir a) repercutir-se na(s) lógica(s) de enfrentamento adoptadas. Em suma rápida ficaram delineadas as seguintes questões para delimitarmos e qualificarmos de que falamos quando falamos, hoje, de pobreza e exclusão social: - falamos mais do que de falta de rendimentos, embora estes continuem a ser escassos para muitos na União Europeia - falamos em unidades maiores do que os individuos e seus agregados, há reconhecidamente os territórios e as instituições societais pobres (e, por isso também excludentes) - falamos de privação e injustiças sociais múltiplas: económica, cultural e associativa - falamos de insuficiência e desadequação das políticas (também sociais) e da necessidade do seu assentamento estrutural - falamos de fenómenos de perfil e potencial persistente. É no contexto destes debates, alguns só iniciados e outros adiados das arenas de decisão política, que vamos, agora, deixar um olhar rápido sobre a Pobreza e exclusão social na Europa.


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2 - Retrato da e políticas para a Pobreza e Exclusão Social em contexto da União Europeia: linhas de desenvolvimento e tendências A dimensão social da União Europeia tem sido objecto de várias análises, nas quais para além da ponderação sobre o peso desta questão no espaço comunitário, se vêm debatendo tambem quer a vinculação dos dispositivos formulados quer a saliência e prioridade de determinados problemas por relação ao conjunto mais amplo de problemas. Retrato (rápido) da pobreza e exclusão social No tocante à ponderação quantitativa da pobreza e exclusão social haverá que reconhecer que, tendo-se partido (em meados da década de 70) a nível europeu de uma situação onde as informações disponiveis eram escassas e pouco detalhadas, tem vindo a acontecer um percurso de maior atenção ao conhecimento do problema. A tal não será alheia a impotência no estancamento da dimensão e severidade manifestas do problema. Vejamos então quais são os dados que mais recentemente são conhecidos, curiosamente, quase sempre possibilitando três escalas de apreciação: cada estado membro, do conjunto da União Europeia e, desta, em contexto de outros blocos mundiais. “O desafio da exclusão social” são os termos usados pela Comissão Europeia na sua comunicação (COM 2000 – 79 final) subentitulada “Construir uma Europa Inclusiva”, na qual, o contexto de prosperidade, de economia saudável e geradora de empregos, ao mesmo tempo que cria condições para a manutenção de um nivel e qualidade de vida elevados, convive com “um número considerável de europeus (que) continua a viver na pobreza e é objecto de uma exclusão social imputável a barreiras estruturais” (Ibid, 5). Dados do Eurostat evidenciam que 18% da população da União Europeia vive com menos de 60% do rendimento mediano nacional, tomando o limiar de baixos rendimentos como medida da pobreza relativa. Quando se desagregam as taxas de pobreza por estado membro, pode constatar-se que elas variam entre 11 e 24 %, ponderados os efeitos das transferências sociais. Sem estes a média europeia situar-se ia nos 26%, isto é, em média os sistemas de protecção social contribuem para uma diminuição de 8 pontos percentuais para a diminuição da pobreza o que, nas próprias palavras da comunicação da CCE, “demonstra tanto o sucesso como os limites das políticas de redistribuição de rendimento”. Prolongando este retrato, sabe-se também que mais do que a pobreza a vulnerabilidade (isto é a exposição a riscos portadores de insegurança) se revela como uma condição tão ou mais preocupante designadamente pela sua extensão. Para além das situações estabelecidas de pobreza e exclusão conhecem-se os sinais que, mais ou menos seguramente, antecipam renovados campo e problemas. Estão neste caso todos os que vivem, por exemplo, em situação de precaridade laboral. A nível dos Estados membros, mesmo “onde a distribuição dos rendimentos tende a ser relativamente igual, entre 20 e 40% da população vivem no limite do limiar de pobreza e usufruem de baixos rendimentos durante períodos que vão de 3 a 6 anos, nomeadamente após períodos repetidos de desemprego”. A exclusão e/ou fragilização face ao mercado de trabalho tem um lugar garantido entre as razões e problemas vividos pela população excluída e torna em factor particularmente severo quando é longo e concentrado, como é, cada vez mais, o caso das famílias onde ninguém tem trabalho. Neste campo os diagnósticos mais recentes enfatizam, para além dos 16 milhões de desempregados (dos quais cerca de 50% são desempregados de longa duração)


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os casos dos assim designados “desencorajados”, aos quais não só faltaram oportunidades,

mas faltam hoje, além de outros, também os meios pessoais para buscarem saídas. Nesta área as políticas de inserção estão muito interpeladas, quer a partir da questão de quantos se tem conseguido retirar da situação de exclusão do mercado laboral, quer a partir da qualidade (consistência e sustentabilidade) das medidas comummente administradas. A Comunicação da Comissão a que nos vimos reportando é clara a este respeito ao afirmar que os empregos conseguidos “... nem sempre são suficientes para permitir evitar o círculo vicioso da exclusão, assegurando a transição para um emprego melhor” (Ibid, 6). No conjunto dos meios accionados, os sistemas de protecção são visados hoje simultâneamente um remédio (ao manter um nível de atenção determinado) e uma dificuldade (dado ficarem aquém e conviverem com velhos e novos campos de insegurança), configurando-se, assim, como um campo sobre o qual se espera poder produzir alterações. Ao insistir-se sobre o carácter multidimensional do problema, as explicitações comunitárias invocam os domínios da educação e a formação (o combate ao insucesso escolar e a aprendizagem ao longo da vida), saúde (além destes serviços, também é focado o acesso aos serviços públicos e privados em geral), o ambiente, alojamento, a cultura, o acesso a direitos ou as ajudas familiares. Estes são outros factores que isoladamente ou em associação contribuem e dão forma a versões multifacetadas de exclusão tanto do ponto de vista da composição com que se apresenta, como pela multiplicidade de recursos materiais, institucionais, profissionais e outros que vem suscitar. Cabe ainda uma referência à descriminação e xenofobia como podendo exacerbar a exclusão social designadamente no caso dos imigrantes ( que engrossam e se diversificam quotidianamente). A exclusão é definida em contexto comunitário, ainda, pela sua natureza estrutural, o que é justificado: i) pela mutação do mundo laboral, feita hoje da desigualdade de distribuição dos benefícios produzidos, da marginalização dos menos preparados e dos considerados excedentários ii) pela sociedade cognitiva que, enquanto transição de paradigma de conhecimento, reactualiza linhas de demarcação entre os que têm e não têm competências, qualificações e aptidões necessárias. iii) pela evolução socio-demográfica, marcada pelo envelhecimento e aumento da dependência bem como pelo desestruturação das estruturas e modelos familiares tradicionais (propiciando o isolamento e as desigualdades entre familias com e sem rendimentos e onde a monoparentalidade feminina surge como exemplo de situações tradicionalmente desprotegidas). De acordo com os dados conhecidos no âmbito da Cimeira de Barcelona (2002), em vários domínios se manifestam não apenas condições médias a exigir atenção política, mas, sobretudo, diferenciações inter e intra estados-membros. A diversidade que nos restitui o retrato social mais recente da Europa Comunitária, aponta variações polarizadas nos seguintes indicadores [que compõem o retrato da coesão social (não) existente]: - Produto Interno Bruto per Capita, em unidades de poder de compra - quanto à distribuição de rendimento - quanto à taxa de pobreza antes e depois das transferências sociais - quanto à pobreza persistente - quanto aos agregados familiares em que nenhum individuo está empregado e em que pelo menos um indivíduo está em idade activa - quanto à população de 18 a 24 anos com instrução inferior ao ensino secundário e não


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estuda

- quanto ao desemprego de longa duração - Quanto ao abandono escolar durante a escolaridade obrigatória. Política social europeia e políticas para a pobreza e exclusão social Vejamos no campo das políticas sociais e nas políticas de enfrentamento da pobreza e exclusão social qual tem sido a trajectória e quais são os desenvolvimentos mais recentes, em contexto da União Europeia. No debate sobre a existência de uma política social europeia alinham-se posições diversas parecendo, todavia, subsistir a ideia de que se trata de campo enunciado desde o tratado (de Roma) constitutivo da Comunidade, apesar de se ter reportado a objectivos limitados e circunscritos à construção de um mercado de trabalho de dimensão comunitária. Streeck considera mesmo que “...aqueles que pretendem que a política social ultrapasse a realização do mercado - i.e. que prossiga uma integração positiva e `políticas contra os mercados´, em acréscimo à remoção de barreiras para mobilidade transfronteiriça – terão, por isso, que anexar os seus projectos às políticas estreitas facilitadoras da mobilidade que foram contempladas na jurisdição europeia. Eles invocam uma ampla interpretação dos poderes da Comunidade na esperança de assim os poder alargar” (9). Na base e fruto da combinação de diversas dimensões, têm sido propostas várias tipologias designadamente as que se organizam em torno de diferentes períodos e perfis de investimento da Comunidade Europeia na dimensão social. Mosley (10) destacou cinco grandes tendências que desde 1958 se poderiam identificar no “percurso social” comunitário. Ao primeiro momento, designado de “negligência benévola” ocorrido até a ano de 1973, correspondeu o respaldo activo dos vários estados membros, então integrantes da Comunidade Económica Europeia, nos quais o crescimento sustentado e as baixas taxas de desemprego dispensavam outras intervenções para além daquelas da iniciativa de países caracterizados então por um padrão alto e quase homogéneo de protecção social. A ênfase da intervenção comunitária visava o incremento da mobilidade laboral dentro do Mercado Comum, cuja acção consistia em medidas legais para redução das barreiras à livre circulação de trabalhadores. Campos como a igualdade de oportunidades, saúde e segurança, segurança social para trabalhadores migrantes, a criação do Fundo Social Europeu e iniciativas para a juventude, são modestamente tratados neste período. Em 1969 os estados membros haviam manifestado o seu compromisso político com a criação dos Estados Unidos da Europa, com uma união económica e monetária e com o alargamento da Comunidade. Datam de 1972 as instruções transmitidas à Comissão Europeia (através da cimeira dos estados membros) no sentido de dar prioridade à efectivação da união monetária, bem como ao desenvolvimento de um conjunto de medidas no campo social.. Estava em negociação o alargamento ao Reino Unido, Dinamarca e à Irlanda (concretizado no ano imediato) e começava a desenhar-se uma orientação para um desenvolvimento que articulasse a dimensão económica e social. Várias eram as razões que motivaram os estados membros ao desenvolvimento da natureza e direcção das políticas sociais, desde o agravamento das condições económicas (sentidas desde o inicio dos anos 70) até causas ideológicas que discutiam a lógica do crescimento económico a qualquer preço. Por seu lado leaders políticos como Willy Brandt vieram chamar a atenção para as desigualdades regionais, para a divisão entre países do Sul e do Norte, para as crescentes diferenças entre sectores da população europeia, logo para a necessidade de uma “face humana” em


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contexto do esforço de integração. Gera-se uma preocupação generalizada com as

desigualdades em contexto de uma sociedade de abundância, o que contribuiu para a “redescoberta da pobreza”. Em 1972, o Programa da Acção Social configura-se como o primeiro projecto de política social orientado para corrigir a intervenção do mercado. Esta “...iniciativa foi conduzida pelos governos sociais democratas dos principais países e também por sindicatos que entretanto intensificavam esforços de organização internacional; além disso, o programa ligava-se bem com uma mais velha agenda federalista particularmente acolhida pela Comissão” (9). No período subsequente, entre meados da década de 70 e meados da década seguinte, em contexto do fim do equilíbrio pós II Grande Guerra e perante o adensamento dos problemas, designadamente vindos da deterioração do mercado de trabalho e do desemprego, vem a manifestar-se uma orientação intervencionista comunitária. Mais do que de políticas, defendem alguns que se deve falar, sobretudo, de programas e projectos no campo social, característica na qual julgam poder ler a fragilidade e hesitação de um compromisso comunitário continuado com a política social. O período entre 1974 e 1985 é marcado por um crescente activismo social, tendo dado origem a uma serie de programas de acção, que tiveram no Programa da Acção de Política Social (1974) o seu início. Três grandes princípios foram então enunciados e passaram a informar a acção da Comissão no campo social: i) pleno emprego e melhor emprego ii) melhoria das condições de vida e de trabalho iii) mais ampla participação dos trabalhadores e empresários nas decisões económicas e sociais da Comunidade. Este plano além de mencionar os trabalhadores migrantes de estados membros ou terceiros países, iniciativas nos campos da igualdade entre homens e mulheres no trabalho e formação, da saúde e segurança, dos trabalhadores portadores de deficiência referia-se, também, à criação de projectos piloto para combate à pobreza. Neste campo só dezassete anos depois do Tratado de Roma se vem a implementar uma iniciativa. São de vária ordem as razões para tal: i) o desenvolvimento da pobreza tinha contrariado a crença optimista de que ela seria vencida pelo progresso económico, ii) os efeitos dos regimes de bem-estar que deram exclusividade aos direitos relacionados com inserção laboral, e iii) ter-se podido equacionar o problema que atinge grupos com frequência silenciosos politicamente. O primeiro programa europeu anti-pobreza foi aprovado pela Comissão em 1975 e a sua criação inscreve-se no propósito anunciado de dar à Comunidade uma “face humana”. Este programa consistiu originalmente em vinte e um esquemas e estudos pelo período de dois anos (mais tarde, e sob pressão dos projectos alemães alargados para cinco anos). Três aspectos principais caracterizavam estes projectos: i) eram cofinanciados em 50% pelos governos nacionais, ii) compreendiam uma avaliação e, iii) deveriam fazer estudos sobre a extensão e natureza da pobreza nos vários estados membros. Registe-se que o conceito de pobreza adoptado pelo Conselho em 1975 foi influenciado pela concepção de Townsend, segundo a qual se consideram pobres os indivíduos e famílias cujos recursos são tão restritos que os excluem das condições de vida mínimas aceitáveis para os estados membros em que vivem. Alguns analistas consideram que nesta iniciativa se pode reconhecer uma visão estrutural da pobreza e menos a sua abordagem como problema individual e de culpabilização dos próprios pobres. Retoma-se o interesse pelo trabalho


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comunitário e pela importância da participação da população envolvida no planeamento e

condução dos projectos. A exigência de inovação aparece como questão prioritária na agenda, na expectativa de que a prática e colaboração inter-projectos dos vários estados membros possa desenvolver novas estratégias e melhore a compreensão da pobreza. No início da década de oitenta a Comissão Europeia, com base no primeiro programa europeu de luta contra a pobreza, desenhava a pobreza, sua natureza e causas contemporâneas, como fenómeno multidimensional e cumulativo (má habitação, desadequada educação e formação, saúde fraca e muitas outras características que podem separar e isolar as pessoas das principais actividades das suas sociedades. Identificava-a ainda como fenómeno extenso e em crescimento. Em 1981 a Comissão Europeia reconhecia (por relação aos pobres) que “ o seu isolamento, separação e falta de organização a colocava numa posição fraca para conseguir os seus direitos, para uma divisão dos recursos societais. A desigualdade subsiste porque os que estão na base têm falta de poder para se constituirem em ameaça às principais instituições da sociedade” (COM 1981/769: 4). Após um interregno de quatro anos, em 1984, o Conselho de Ministros reconhece a necessidade de nova iniciativa, esta dirigida também à designada nova pobreza além da conhecida pobreza tradicional. Neste programa a Comissão reforçou o seu envolvimento através da disponibilidade de novos meios e acções. Assim se estabelecem ligações com o Fundo Social (implementando formação e criação de empregos), com as políticas regionais dirigidas às áreas desfavorecidas e, ainda outras acções, tais como combate ao analfabetismo. A Comissão considerava que a “...a persistência da pobreza ou mesmo a precaridade da situação laboral, é incompatível com vários objectivos centrais dos Tratados europeus: para promover um desenvolvimento harmonioso da actividade económica através da Comunidade, uma expansão contínua e equilibrada, estabilidade crescente e uma melhoria acelerada das condições de vida. A Europa das pessoas deve ser uma Europa de solidariedade, especialmente por relação aos mais desfavorecidos” (C C E, 1987). O segundo programa desenvolveu-se entre 1985 e 1988 com objectivos semelhantes aos do primeiro, ainda que tenha tido um âmbito mais alargado a sessenta e cinco projectos e uma maior ênfase na disseminação de resultados junto do poder local e profissionais do sector. Os projectos desenvolveram-se em áreas rurais empobrecidas, zonas urbanas desfavorecidas, famílias monoparentais, migrantes de segunda geração, refugiados, migrantes em situação de retorno, sem-abrigo, marginais, idosos e desempregados. Nesta altura era evidente a constatação de que, além do crescimento económico não eliminar a pobreza, as políticas redistributivas tinham tido um efeito muito diminuto sobre o problema da pobreza. Alguns dos métodos tradicionais de enfrentamento da questão social vieram a revelar-se como parte do problema e menos da solução. Com o período iniciado em meados da década de 80, e como tentativa de resposta à crítica feita à supremacia da dimensão económica nas finalidades de construção do Mercado Único (tal como referido no Livro Branco de 1985) , a Comissão Europeia começa a dar maior atenção à negligenciada “dimensão social” do Mercado Único. Na sequência da consultas efectuadas e de um documento proposto por um grupo de trabalho intergovernamental, a Comissão veio a adoptar um documento de trabalho designado “A dimensão social do Mercado Único” (Social Europe, C.C.E., 1988) que havia sido endossado pelo Conselho Europeu. Registe-se que se trata de época atravessada de polémicas sobre o papel e


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vantagens da intervenção das políticas sociais, facto que teve um sintomático reflexo

desencorajador dos acordos necessários para prosseguir iniciativas neste campo. Além do mais, tanto a Comissão como o Conselho estavam investidos no bom sucesso do seu programa económico para a concretização do Mercado Único, que era a prioridade consensualizada entre os vários estados membros. Com o projecto de construção do Mercado Único, verifica-se um recuo por relação aos elementos centrais do Programa de Acção Social e, de certa forma, consideram alguns autores, “resolve-se o problema elegantemente (...) a opinião pública durante os primeiros anos do relançamento foi absorvida pelo esforço de completar (esse mercado) com quase completa exclusão da política social” (9). As propostas da Comissão podem ser organizadas em cinco grandes áreas: as condições de trabalho, a mobilidade de trabalhadores, a participação dos trabalhadores, a reforma dos fundos estruturais e a carta social europeia. Esta era, sem dúvida, para a Comissão a peça central da “dimensão social”, implicando a adopção de padrões europeus mínimos para as principais áreas da legislação laboral. A própria orgânica interna da Comunidade Europeia parecia dever traduzir e acomodar-se a condições de maior relação com a diversidade. Em 1983 é eleito o primeiro Parlamento Europeu e várias orientações se encaminham para uma dinâmica favorecedora do diálogo social. Entretanto, o propósito de alargamento da Comunidade Europeia em preparação desde há cerca de uma década, viria a culminar na integração de países conhecidos pela sua diversidade, designadamente por relação ao desenvolvimento verificado nos seus sistemas de protecção social. O padrão mais tardio e mais incompleto dos investimentos efectivados no campo social nesses países (Espanha, Portugal e Grécia), salienta a necessidade de renovada atenção à questão da coesão social e de reforço das iniciativas para além das que nacionalmente devessem ser desenvolvidas. A ambição de harmonização, que carecia de um espaço homogéneo, dava lugar aos propósitos de convergência, isto é, de um percurso comum em direcção a metas protocoladas. Ao propósito de harmonização, segue-se o processo de convivência (regulada) da diversidade. Falam alguns autores de um período de “competição social” no qual as diferenças de qualidade e estilo dos sistemas nacionais de protecção social são consideradas de igual grandeza senão maiores do que aquelas existentes trinta anos antes. A diversidade dos sistemas estava patenteada em vários das suas características: âmbito e generosidade dos benefícios, vinculação da legislação de protecção laboral, modo de financiamento (pelos empregados/empregadores ou directamente pelo Estado), baseados ou não em leis e acordos colectivos e administrados pelos parceiros sociais ou directamente pelo Estado. A diversidade de níveis de despesas públicas, permite que se fale de uma “dicotomia centro – periferia”, na base da qual se distinguiam com significativamente mais baixos investimentos, além de Portugal, também a Grécia, Irlanda e Espanha (10). Um último período é parametrado pelos propósitos de estabelecimento de padrões mínimos ou euro-desregulação e assiste-lhe a lógica de trabalhar a convergência possível nalgumas áreas, abandonada que parecia ter que estar o patamar da homogeneização. É um período de enorme controvérsia designadamente quanto ao conteúdo e utilidade de uma dimensão social em contexto da prioridade do Mercado Único ( e, mais ainda quando e se insistia na lógica de acentuação dos direitos dos trabalhadores). De França insiste-se numa base social, enquanto a oposição da Inglaterra era veemente. A harmonização parecia ser não desejável e não praticável, sendo que a diversidade instalada estava polarizada (pelo menos) em duas posições: i) descer os padrões que detinham era inaceitável para os países de mais altos


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patamares, e, ii) aumentar os padrões nos países mais pobres era inatingível

financeiramente. Já que a harmonização (ou se se quiser a regulação à escala europeia que pressupunha um esquema solidarista inter países) não é possível para além dos domínios em que estava consagrada (em particular na saúde e segurança no trabalho), restava, então, fixar padrões básicos para prevenir formas extremas de “dumping social”. A Recomendação de 1992 quanto a “Critérios Comuns Relativos a Recursos e Prestações Suficientes nos Sistemas de Protecção Social”, é um exemplo significativo desta vaga de “interferência” europeia no domínio dos designados mínimos sociais. Apesar de referenciadas como mínimos, nem por isso o acordo quanto ao seu estabelecimento foi um processo pacifico em contexto europeu. Recorrentemente o papel ocorre em períodos de redefinição e de controvérsia política com tradução garantida no discussão sobre o modelo social europeu. O III Programa de Luta contra a Pobreza (1989-1994) vem a ocorrer neste ambiente de discussão de padrões mínimos e adopta a designação de exclusão social como problema a enfrentar no seguimento aliás “do Tratado de Maastricht e seu protocolo, da alteração do terceiro objectivo do Fundo Social Europeu, as diversas Recomendações do Parlamento Europeu, o Livro Verde e Branco da Politica Social Europeia, dos Programas de Acção Social da Comissão” (11). O III Programa especifico para o campo da luta conta a Pobreza e Exclusão Social fica a marcar uma orientação no sentido não só do reconhecimento do problema, mas da experiência baseada em acções julgadas adequadas aos princípios da multidimensionalidade (era a característica escolhida para substantivar a pobreza e exclusão social), da parceria ( com o que se firmava a pluralidade dos compromissos e contributos a recrutar, com ênfase para a quota da sociedade civil) e da participação (não dispensando, mas promovendo o envolvimento dos cidadãos destinatários, neste programa designados de “menos favorecidos”). Não cabe neste momento uma avaliação do que foi este programa, mas julga-se poder reconhecer que muito aproveitou da experiência acumulada e do vigor de algumas das experiências desenvolvidas. Subscrevo a ideia de muitos e registada por J. Estivill num dos seus últimos trabalhos, de que “o seu sucesso foi a razão da sua morte (...) no sentido em que muitas das estratégias desenhadas no mesmo (programa) foram incorporadas nas medidas tomadas por muitos dos Estados...” (11). A interrupção verificada no desenvolvimento de acções específicas para o campo da pobreza e exclusão social, não pode deixar de ser um analisador de importância para o lugar e prioridade deste problema na discussão europeia e das equivalentes repercussões nos vários Estados membros. Alguns analistas vêm, desde meados da década de 90, a chamar a atenção para o ambiente político e a controvérsia que rodeia a dimensão social na União Europeia. Tudo parecia esgotar-se neste dominio nas recomendações para as políticas e medidas de minimos sociais, deixando pois fora da iniciativa comunitárias programas de mais amplo alcance. Entre o final do III programa e o início de uma nona iniciativa neste terreno, houve longos processos negociais que tiveram que enfrentar as razões dos que negavam as vantagens de um novo programa e que a coberto do princípio da subsidiaridade remetiam a responsabilidade para os estados-membros. Só em 2000 se considerou politicamente possível a introdução clara de objectivos de coesão social associados à necessidade de intervir e vencer tambem no terreno da pobreza e exclusão social...


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Era grande a ambição estratégica definida para a União Europeia definida no Conselho de

Lisboa: “tornar-se a economia de conhecimento mais competitiva e mais dinâmica do mundo. Capaz de um crescimento económico durável acompanhado de uma melhoria quantitativa e qualitativa do emprego e de uma maior coesão social”. A exigência de coesão social aparece amplamente justificada, em vários documentos oficiais, pelas novas tendências socio-económicas, a saber: - percentagem de pobreza relativa (18% o que equivale a 65 milhões de cidadãos que vivem com menos de 60% do rendimento médio nacional); - taxas muito dispares de pobreza relativa : entre 11 e 24%, com pequenas alterações nos últimos anos - sem as transferência sociais as taxas elevar-se-iam para 28% e mesmo 40% se não se incluissem os valores das pensões; - a mundialização da economia, a rápida evolução tecnológica e a restruturação industrial - envelhecimento da população e os fracos níveis de participação no mercado de emprego - a polarização crescente do desenvolvimento, cujas consequências são reflectidas nas zonas rurais e urbanas mais desfavorecidas. Reforçar a coesão social significava, na interpretação dos mais optimistas face ao papel da União Europeia., colocar a coesão social no lugar de condição-chave do crescimento económico sustentado baseado numa mão de obra qualificada e motivada. Quatro grandes objectivos são então definidos para o campo da pobreza e exclusão social: 1 – promover o acesso a empregos estáveis e de qualidade de todas as pessoas capazes de trabalhar, prevenir a exclusão do trabalho e facilitar a todos o acesso aos recursos, direitos, bens e serviços, incluindo a garantia de recursos mínimos 2 – prevenir os riscos de exclusão social 3 – actuar em favor dos mais vulneráveis, tomando em conta as suas necessidades e condições nas políticas horizontais ou através de acções especificas 4 – mobilizar todos os actores e integrar a luta contra a exclusão nas outras políticas. Registe-se que na estratégia definida passou a referir-se mais o objectivo (inclusão) e não o problema (exclusão). Na ordem dos procedimentos para atingir os objectivos definidos, a partir do Conselho de Lisboa o “método aberto de coordenação” é referido como garantindo: - uma abordagem descentralizada, com objectivos comuns e Planos nacionais de acção - um processo de aprendizagem mútua (com acompanhamento multilateral e trabalho, por exemplo, sobre indicadores) - participação activa dos parceiros sociais, empresas, ONG, etc - coordenação mais estreita entre os orgãos europeus. Os Planos Nacionais de Acção para a Inclusão surgem como o novo instrumento que em simultâneo: - aproveita e desenvolve as experiências anteriores, mas também - se acomoda à orientação da maior responsabilidade nacional e dentro de cada estado-membro recomendando a chamada de outros agentes. Quando se identificam os meios financeiros, referência explicita é feita aos programas financiados pelos Fundos Estruturais, ao Equal e ao Urban e finalmente a um novo programa de acção comunitária , com o qual se pensa financiar acções transnacionais de cooperação, incluindo estudos e basses estatísticas, trocas de boas práticas e a participação das ONG a


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nivel europeu.

Diferentemente do que se havia passado nos programas anteriores, nesta nova acção comunitária, estabelecem-se os critérios comuns ( à semelhança do elaborado em 1992 na recomendação do recursos e prestações mínimas) e deixa-se a cada estado-membro o espaço e a responsabilidade de indicar e trabalhar as prioridades e campo identificados. Não conhecemos, nem fizemos a comparação entre as várias propostas nacionalmente elaboradas, mas pode facilmente intuir-se da sua diversidade, não só baseada na diferente história de bem estar de cada um, mas de acordo igualmente com a visão política dos decisores . A concepção, objectivos e meios de coordenação anunciados parecem situar este novo Programa quase como uma extensão da recomendação dos recursos e prestações suficientes, ou na versão de alguns analistas correspondendo à afirmação de “mínimos sociais”. 3 - Áreas de atenção e temas para reconcepção da agenda de cidadania. O ponto 1 deixou introduzido o teor do debate sobre os conceitos e problemas associados com a Pobreza e Exclusão social, enquanto no ponto 2 se apresentou um retrato rápido da dimensão do problema na EU e das políticas especificas. Nesta reflexão final propomo-nos levantar algumas das questões sobre a natureza das respostas e sua adequação aos problemas. A reflexão recentemente produzida por Popkewitz e Lindblad parece-nos um ponto de partida interessante para interrogar e comentar as intervenções no campo da Pobreza e Exclusão Social. Na tentativa de elucidar a relação entre o Estado e os problemas da inclusão e exclusão social, estes analistas consideram que a actual investigação (sobre estes temas) tem tido uma posição mais afirmativa do que interrogativa (designadamente sobre as relações entre a governação e aqueles problemas). Trabalharam, então, a distinção entre duas abordagens, a que chamam de problemáticas para enfatizar uma ideia que lhes parece central: “ ... os métodos da ciência e os conceitos e teorias das questões sociais produzem formas de pensar e ordenar a acção bem como de compreender os resultados”(12). É com este propósito que distinguem entre, por um lado a problemática da equidade e, por outro, a problemática do conhecimento. Aceitando o desafio desta proposta, vejamos que precisão pretendem estes autores introduzir: Quanto à problemática da equidade dizem que se tem tratado sobretudo de analisar as questões do acesso dos indivíduos e grupos às políticas sociais, isto é, aos processos que incluem ou excluem certos grupos. Daí que existam políticas que produzem a inclusão e eliminam a exclusão de individuos, grupos ou territórios. A exclusão é tratada, nesta abordagem, como distinta de inclusão: cuida-se e valoriza-se, sobretudo, o desenvolvimento dos processos e as práticas organizacionais apropriados para acesso à inclusão/integração social. A questão central torna-se a questão da compreensão, explicação e intervenção sobre a participação/não participação de grupos sociais e indivíduos. Em contraposição, a problemática centrada no conhecimento vai focar e reflectir sobrea produção de imagens e narrativas sobre a exclusão que vão basear classificações várias que, por sua vez, no campo da política social apoiam a qualificação (e a desqualificação) dos individuos. As elaborações teóricas mais recentes consideram que a inclusão se liga


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com a exclusão por um continuum o que faz com que alguns analistas advoguem que, hoje,

melhor se falaria de um conceito único: inclusão/exclusão. O que sai acentuado nesta abordagem é a ênfase na necessidade de compreender os processos de construção das qualidades que distinguem e diferenciam os seres humanos para a acção e a participação. Isto é, esclarecem os analistas, não é a classe, o género, a etnia que são o problema central, mas sim a produção/a construção social da etnia, do género e da individualidade que diferenciam, e daí, as interrogações que deixam sobre os processos originários que induzem tais diferenciações. Entre estas duas abordagens sabe-se como os processos de administração da equidade (no sentido que lhe foi anteriormente atribuído) têm reunido maior interesse e bem menor tem sido a reflexão produzida sobre as causas. Mas, equilibrar esta relação pode bem ser um objectivo com consequências no domínio da melhoria das intervenções sociais sobre estes problemas. Aproveitando a distinção feita por estes autores e tendo em mente a linha de tendência das medidas para o campo da Pobreza e Exclusão Social, julgo ser possível elencar aspectos a considerar no desenvolvimento futuro das intervenções comunitárias neste campo: No campo do conhecimento: - prolongamento e aprofundamento da tendência, já desenhada e de que demos conta, de conhecer melhor o fenómeno. O manifesto desconforto de se perseguir um problema que em permanência se reconfigura, teria de ter tradução na imaginação não só sociológica mas também cívica - focar os campos de produção social dos problemas tem importância para além de dar maior precisão às suas causas, apoia também as opções de medidas de acrescida adequação - desenvolver a capacidade de aceder aos problemas da pobreza e exclusão social latentes, isto é, aqueles que estão inscritos, embora nem sempre nitidamente desocultados, nos processos e situações de restruturação, alterações de sistemas de protecção social, reorganizações orçamentais mais ou menos anunciadas, etc - contar com a capacidade de auto e hetero-conhecimento dos cidadãos que vivem e experienciam a pobreza e exclusão social. No campo da equidade - reforço das políticas redistributivas, dado o peso desigual que têm entre os vários estados-membros e dos distintos patamares de cobertura que viabilizam - dado que tendência expressa nas políticas de “mínimos sociais” se tem orientado prevalentemente para o campo da injustiça redistributiva, reforçar o eixo das políticas de reconhecimento (ou seja das que dão conta e tratam as diversidades dos grupos sociais) - associar às políticas de inserção, políticas de desenvolvimento amigas da inserção (o que traduzido nos recursos comunitários significa uma interligação entre linhas de financiamento estruturais e de outros programas) Face a cenários tendencialmente demolidores de economias e sociedades mais abertas e menos criadoras de exclusão e mais solidárias, pode caber hoje aos países de mais baixos padrões de vida e de viver, a intransigência de não subscrever propostas só retoricamente mais preocupadas com a pobreza e exclusão social.


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Bibliografia Spicker, Paul (1991) “ The Principle of Subsidiarity and the Social Policy of the European Community”,

Journal of European Social Policy, 1 (1), 3-14. (1) Commins, P. (1993) Combating Exclusin in Ireland 1990.1994; A Midway Report, Bruxelas, CCE. (2) (2000) Critical Social Policy (3) Anderson, I. (1999) “Housing and Social Exclusion: the Changing Debate” in I. Anderson and D. Sim

(eds) Housing and Social Exclusion, Coventry: Chartered Institute of Housing. (4) Madureira Pinto, J. (1995) ”Social Indicators, Problematic Issues”, DG XII, Science, Research and

Development, European Commission (Target Socio-Economic Research Programme) (5) Fraser, Nancy (1997) Justice Interruptus, Nova Iorque, Routledge. (6) Power, Sally e Gewirtz, Sharon (2001) “Reading education action zones”. J.Education Policy, Vol. 6

(1), 39-51. (7) Berger, John, The Look of Things citado em Soja, Edward (1989) PostmodernGeographies, Londres,

Verso (8) Streeck, Wolfgang (1995) “From Market Making to State Building? Reflection on the Political Economy

of European Social Policy” in Leibfried, Stephen e Pierson, Paul (ed) European Social Policy, Washington, The Brooking Sust. (9)

Mosley, Hugh (1990) “The social dimension of European integration” in International Labour Review, 129, 2, 146-164 (10)

Estivill, Jordi (2002) “As Politicas Sociales de la Unión Europea en los Albores del Nuevo Milenio”, 13 (mimeo). (11)

Popkewitz, T. e Lindblad, S. (2000) Educational Governance and Social Inclusion and Exclusion: some conceptual difficulties and problematics in policy and research” in Discourse; studies in the cultural politics of education, Vol 21 (1). (12)

Resumo biográfico Fernanda P. Rodrigues Rua Luiza Neto Jorge, 200 4450-570 Leça da Palmeira PORTUGAL Tel. 351 22 996 32 70 / Fax 351 22 998 36 19 Email: [email protected] Habilitações académicas Licenciaturas em Serviço Social e Sociologia Doutoramento em Serviço Social Ocupações actuais Docente da disciplina de Política Social e Coordenadora do Mestrado em Serviço Social e Política Social no Instituto Superior de Serviço Social do Porto Assessora no Gabinete de Apoio à Decisão do Serviço Regional do Norte do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (Ministério do Trabalho e da Solidariedade) Investigadora do Centro de Investigação e Intervenção Educativas da Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação. Investigações mais recentes:

“Saúde e Bem Estar nas Sociedades em Transição” “Impactes do Rendimento Mínimo Garantido”

pobreza e exclusão social: debates com consequências para...

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