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INFORME DE AUDITORÍA DE GESTION SOBRE EL
“PROYECTO DE ENERGÍAS RENOVABLES EN MERCADOS RURALES DISPERSOS (PERMER)”
CONTRATO DE PRÉSTAMO BIRF Nº 4454/AR al 31/12/09
CONVENIO DE DONACIÓN GEF TF N° 020548/AR
Departamento de Control de Operaciones de Crédito Público y Sustentabilidad
Gerencia de Control de la Deuda Pública
Auditoría General de la Nación
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INDICE
GLOSARIO ............................................................................................................................................................ 3 A. OBJETO............................................................................................................................................................. 4 B. ALCANCE ......................................................................................................................................................... 4
B.1. Ejecución del Trabajo de Auditoría ............................................................................................................. 4 B.2. Enfoque del Trabajo de Auditoría ............................................................................................................... 5 B.3. Procedimientos Aplicados ........................................................................................................................... 6 B.4. Limitaciones ................................................................................................................................................ 9
C. ACLARACIONES PREVIAS............................................................................................................................ 9 C.1. Infraestructura para la provisión de energía eléctrica a poblaciones dispersas............................................ 9 C.2. El PERMER: Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales..................................................... 11
C.2.1 Componentes...................................................................................................................................... 12 C.2.2 Objetivos ............................................................................................................................................ 13 C.2.3 Metas .................................................................................................................................................. 15 C.2.4 Modificaciones consecuentes en el financiamiento y en los plazos ................................................ 17 C.2.5 Ejecución de tareas............................................................................................................................ 19 C.2.6 Distribución de equipos por jurisdicción......................................................................................... 21 C.2.7 Costo de los equipos .......................................................................................................................... 24
C.3. El PERMER en Jujuy ................................................................................................................................ 26 C.3.1 Contexto ............................................................................................................................................. 26 C.3.2 Estructura Institucional.................................................................................................................... 28 C.3.3 Relevamiento...................................................................................................................................... 28
D. OBSERVACIONES......................................................................................................................................... 33 D.1. Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria .......................................................................................... 33 D.2. Análisis de provisión a usuarios de paneles fotovoltaicos......................................................................... 35 D.3. Análisis de la Asignación Física de Equipos entre Jurisdicciones ............................................................ 37
E. RECOMENDACIONES................................................................................................................................... 40 E.1. Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria........................................................................................... 40 E.2. Análisis de provisión a usuarios de paneles fotovoltaicos. ........................................................................ 41 E.3. Análisis de la Asignación Física de Equipos entre Jurisdicciones. ............................................................ 41
F. CONCLUSIONES GENERALES.................................................................................................................... 43 F.1 Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria:........................................................................................... 43 F.2 Análisis de Provisión a Usuarios de Paneles Fotovoltaicos: ....................................................................... 44 F.3 Análisis de la Asignación Física de Equipos entre Jurisdicciones: ............................................................. 44
G. COMUNICACIÓN AL ENTE......................................................................................................................... 45 H. LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME....................................................................................... 46 I. ANEXOS ........................................................................................................................................................... 47
I.1. GRÁFICOS DE COMISIONES DE COMPROMISO ............................................................................... 47 I.2. DESCARGO DEL AUDITADO DE FECHA 01-02-2011 ........................................................................ 48 I.3. DESCARGO DEL AUDITADO DE FECHA 31-03-2011 ........................................................................ 49 I.4. ANÁLISIS DE LOS DESCARGOS FORMULADOS POR EL AUDITADO.......................................... 55
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GLOSARIO
“Banco Mundial, o Banco”: ver BIRF
“Contrato”: Contrato de Préstamo BIRF 4454/AR, suscripto el 26 de octubre de 1999.
“Donación”: Convenio de Donación GEF TF 029548/AR, suscripto el 26 de octubre de 1999.
“Proyecto”: Ver PERMER
BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. También referido como “Banco” en ocasiones en las que se transcribe documentación.
EJESA: Empresa Jujeña de Energía Sociedad Anónima, concesionaria del servicio eléctrico en el territorio provincial.
EJSEDSA: Empresa Jujeña de Sistemas Energéticos Dispersos Sociedad Anónima, subsidiaria de EJESA para la provisión de energía a la población rural dispersa.
EPRE: Ente Provincial de Regulación Eléctrica
FEDEI: Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior.
GEF: Global Environmental Facility (donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial)
ME: Ministerio de Educación de la Nación.
MPFIPyS: Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación.
NEA: Noreste Argentino.
NOA: Noroeste Argentino.
PAEPRA: Programa de Abastecimiento Eléctrico a la Población Rural Dispersa.
PERMER: Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales Dispersos.
SE: Secretaría de Energía.
SUSEPU: Superintendencia de Servicios Públicos, (EPRE de Jujuy).
UCP: Unidad Coordinadora del Proyecto.
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INFORME DE AUDITORÍA
Al Sr. Secretario de Energía
Ing. Daniel Omar CAMERON
C/C al Sr. Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
Arq. Julio DE VIDO
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar una auditoría de gestión en el ámbito del
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, con el objeto que se detalla
en el apartado A.
A. OBJETO
La AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar una auditoría de gestión
del “Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales Dispersos” (PERMER),
parcialmente financiado con el préstamo 4454/AR y la donación GEF TF 20548/AR del
BIRF.
B. ALCANCE
B.1. Ejecución del Trabajo de Auditoría
El examen fue realizado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa (NAE),1 aprobadas
por la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante la Resolución N° 145/93, dictada
1 Específicamente de los puntos IV-a 1 y IV-a 2 (“Auditoría de Economía y Eficiencia” y “Auditoría de Eficacia”, respectivamente).
5
en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N°.24.156,
habiéndose aplicado los procedimientos que se detallan en el punto B.3.
El período auditado es el comprendido entre el 26 de octubre de 1999 y el 31 de diciembre de
2009. Las tareas de campo se desarrollaron entre el 1º de marzo de 2010 y el 1° de octubre de
2010.
B.2. Enfoque del Trabajo de Auditoría
Se seleccionaron tres actividades críticas relacionadas en el Contrato de Préstamo, en virtud
de su significatividad o materialidad. El objetivo de la auditoría fue el de analizar la
eficiencia, eficacia y economía en la ejecución del Proyecto, como así también el
cumplimiento de los procedimientos o normas vigentes. Debe aclararse que no se abarcan
aspectos técnicos vinculados con la ejecución física del Proyecto.
La primera actividad crítica seleccionada fue el “Análisis de la Gestión Física y
Presupuestaria”, que refiere a la ejecución del conjunto conformado por el aporte del Tesoro
Nacional (fuente 11) y la deuda pública contraída mediante el préstamo BIRF 4454/AR y la
donación GEF TF 20548/AR (fuente 22). Complementariamente, se analizó la ejecución
física de las acciones globales programadas para el Proyecto.
La segunda actividad crítica seleccionada, “Análisis de provisión a usuarios de paneles
fotovoltaicos”, fue elegida en virtud de su materialidad, ya que insume el 89,7% de los
recursos originales.
La tercera y última de las actividades críticas abarcadas consistió en el “Análisis de la
asignación física de equipos entre jurisdicciones”, elección basada en su significatividad, y
en la distribución observada.
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En la siguiente Tabla se presenta un resumen de las áreas de auditoría seleccionadas:
Tabla N° 1
“Matriz de Áreas de Auditoría seleccionadas”
Actividad Crítica Hallazgos
preliminares2 Riesgo Motivo de elección
Análisis de la gestión física y presupuestaria.
Curva de ejecución moderada.
Incumplimiento de objetivos y aumento de deuda.
Significatividad
Análisis de provisión a usuarios de paneles fotovoltaicos.
Escasez de respaldo documental de actividades de difusión y capacitación.
Discrecionalidad en la asignación de equipos. Utilización sub óptima del sistema de energía solar.
Materialidad
Análisis de la asignación física de equipos entre jurisdicciones.
Escasez de respaldo documental que dé cuenta de la razonabilidad de las asignaciones.
Asignación sub óptima de los recursos.
Significatividad
Fuente: elaboración propia en base a tareas de planificación de auditoría
B.3. Procedimientos Aplicados
El trabajo de Auditoría se llevó a cabo mediante los siguientes procedimientos:
Cualitativos
Reuniones mantenidas con funcionarios vinculados al Proyecto, a saber:
Coordinador General del Proyecto.
Experto en adquisiciones.
Responsable de Sistemas de Información y Seguimiento de Proyectos.
Experto en Estudios de Mercado. 2 Corresponde a apreciaciones que se realizan durante la primera fase del trabajo a los efectos de planificar las tareas de campo, fase posterior orientada a refutar o confirmar dichas hipótesis.
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Experto en Seguimiento físico-financiero.
Coordinador Regional zona NOA.
Jefe de Ingeniería de EJSEDSA.
Jefe de Operaciones de EJSEDSA.
Jefe Comercial de EJSEDSA.
Especialista del BIRF en el sector energético (sectorialista).
Entrevistas realizadas en las siguientes comunidades con beneficiarios (incluyendo
visitas a escuelas) de la provincia de Jujuy3: Abra Pampa, Cholacor, Inticancha, El
Angosto, Pueblo Viejo, Quirquinchos y Suripujio. Jujuy es la provincia con mayor
cantidad de paneles fotovoltaicos instalados (45%). En ella se ha alcanzado un índice
de cobertura del 56%, superior al de cualquier otra jurisdicción.
Análisis de la documentación relativa a licitaciones en Jujuy. Análisis en primera
instancia de la documentación proporcionada por la Coordinadora del Proyecto en
Jujuy, a través de la concesionaria, y en segunda instancia, de la proporcionada por la
UCP (mediante nota SSP Nº 006), que complementara la documentación que no fue
provista por la jurisdicción.
Cuantitativos
Confección de la curva teórica y observada de comisiones de compromiso asociadas
con el financiamiento del Proyecto. Para ello se consultaron y revisaron los Estados de
Cuenta y Tablas de Amortización contenidos en las bases del Sistema de Gestión de la
Deuda Pública (SIGADE) del Ministerio de Economía. El cálculo de la curva teórica
se ha realizado teniendo en cuenta las condiciones financieras establecidas en el
Contrato de Préstamo para su reembolso y la información de cada cupón relativa a la 3 Fue la provincia en la que inició sus actividades el PAEPRA, programa que antecedió al PERMER, de tal suerte que se constituye en la jurisdicción con mayor experiencia acumulada. Estas razones, que hacen a la densidad de equipos, fue considerada a la hora de elegir una jurisdicción de inspección, dadas las restricciones de índole temporal. Sin perjuicio de ello, se ha tenido en cuenta que las condiciones geográficas de Jujuy son proclives al buen funcionamiento de los equipos de energía solar, por lo que esa variable quedaría despejada de una ecuación de calidad del servicio en la que participan, además, la calidad de los equipos, el mantenimiento y la capacitación, entre otras. Más aún, la realidad antropológica es insoslayable de considerarse el acercamiento y trato del Proyecto con los pueblos originarios.
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tasa de interés efectivamente aplicada para el cálculo de las comisiones de
compromiso, neta de los waivers (descuentos) que el prestamista BIRF haya aplicado.
Contraste entre las curvas teórica y observada relativas a las comisiones de
compromiso asociadas al préstamo 4454/AR, para referir a las “comisiones de
compromiso excedentes”.
Análisis de los Estados Financieros del Proyecto correspondientes a los períodos
1999-2009.
Cálculo del total de equipos instalados y contraste con las metas del Proyecto.
Triangulación de datos entre la base suministrada por el Proyecto, y la base SEPA
(Sistema de Ejecución de Planes de Adquisiciones) del BIRF.
Cuali-cuantitativos
Análisis de los documentos contractuales y programáticos, a saber: Project Appraisal
Doucument of The World Bank, Contrato de Préstamo, Convenio de Donación,
Enmiendas 1 a 6, Manual Operativo, Convenios de Participación, Convenios de
adhesión, Convenios técnicos de implementación.
Análisis de los Ayuda Memoria de las misiones de administración realizadas por el
BIRF, correspondientes a Mayo 2000 a Noviembre 2009.
Análisis comparativo de los estudios de factibilidad realizados y la línea de base
(situación federal y usuarios potenciales).
Análisis de los Informes de Avance Nos 1 a 24.
Consulta y revisión de observaciones y recomendaciones vertidas en las Auditorías
Financieras realizadas por la AGN (Ejercicios 2000-2009).
Consulta y revisión de los Estados de Cuenta y Tablas de Amortización, contenidos en
las bases del Sistema de Gestión de la Deuda Pública (SIGADE) del Ministerio de
Economía.
Análisis de Informes de factibilidad económica y técnica de las provincias abarcadas
por el Proyecto.
Análisis de documentación relativa a plazos de implementación física.
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B.4. Limitaciones
No se han tenido a la vista los estudios de factibilidad correspondientes a las provincias de
Córdoba, Santiago del Estero, Río Negro, Catamarca y La Rioja.
C. ACLARACIONES PREVIAS
C.1. Infraestructura para la provisión de energía eléctrica a poblaciones dispersas.
La privatización de las empresas públicas eléctricas nacionales y provinciales concretadas
durante la década de los '90, incidió sobre la lógica de las inversiones realizadas en materia de
electrificación rural en el país, alentándose a partir de entonces la provisión de electrificación
básica a través de tecnologías no convencionales (solar, eólica, térmica, etc.), en “(…)
respuesta a los altos costos de las líneas de transmisión para abastecer servicios rurales
dispersos [dado que] la expansión natural de los sistemas eléctricos a través de redes y con
fines productivos, la realizará el Mercado Concentrado, siempre que la inversión y los costos
lo justifiquen”.4
En lo que a energía eléctrica se refiere, actualmente la Argentina posee un elevado porcentaje
de acceso a la electricidad (95%), pero una proporción importante de su población rural (30%)
carece de servicio eléctrico.5 De acuerdo a los datos suministrados por el INDEC en el último
4 Secretaria de Energía y Puertos, Dirección de Investigación. “La electrificación rural en la Argentina”. Buenos Aires, 1996. 5 http://energia.mecon.gov.ar/permer/intro_obj.html y http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=1277 “Energía Solar”. Fecha de entrada: 27/09/2010.
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censo nacional (2001),6 el 11% de la población nacional correspondía ser clasificada como
“población rural”, que se subdivide en dispersa (68%) y agrupada (32%).7 La población rural
dispersa ascendía en ese año a 2.604.647 personas, por lo que se puede estimar a partir de la
combinación de datos, que la población rural dispersa sin acceso al servicio eléctrico asciende
a 781.394 personas (2.604.647 x 30%).
Mediante otros cálculos, el PERMER estima la población “del mercado eléctrico disperso”
(sin posibilidades de abastecimiento eléctrico convencional) en más del doble: 1.696.965
personas.8
De acuerdo al Balance Energético Nacional de 2006, el 8% de la oferta interna de energía
primaria corresponde a energía renovable, principalmente generada por la “gran hidráulica”
(represas), mientras que menos del 1% se origina en forma eólica o solar.9
Asimismo, mientras que hacia 2001 la población nacional había crecido un 11,2% respecto de
1991, el total de la población rural había mermado en un 8%, pasando de 4.179.418 a
3.828.180. Sobre este marco energético y demográfico, se constituyó el PERMER, cuyos
lineamientos se exponen a continuación, y cuyo objeto es brindar una solución –en algunos
casos transitoria– de acceso y provisión de energía eléctrica a población que reside en
regiones del país no abarcadas por el tendido eléctrico convencional.
6 Distribución porcentual de la población rural según tipo de asentamiento, por provincia. Total del país. Años 1991 y 2001. 7 Se clasifica como población rural a la que se encuentra agrupada en localidades de menos de 2.000 habitantes más la que se encuentra dispersa en campo abierto. 8 PERMER, “Documentos de Implementación”, octubre de 1999. Sobre la base de los datos del censo de 1991 y aplicando una metodología consistente en derivar la población sin acceso a la energía eléctrica a partir del análisis del uso del suelo y el tendido de redes. 9 República Argentina. Secretaría de Energía. (6/2007) Balance Energético Nacional. Serie 1960 – 2005, Avance año 2006 (provisorio). La energía solar producida es superior a la eólica debido a la existencia de parques eólicos.
11
C.2. El PERMER: Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales.
El BIRF financió en 1995 el Programa de Abastecimiento Eléctrico a la Población Rural
Dispersa (PAEPRA). La continuidad de los lineamientos de política promovidos por el
PAEPRA se materializó en otro programa: el PERMER.
Con anterioridad a la firma del contrato, la “Misión de Evaluación” del BIRF de mayo de
1998 propuso “... suministrar energía a aproximadamente 117 mil familias y 3000 servicios
públicos, con un costo total del Proyecto estimado en USS 176,1 millones”. El monto
proyectado se redujo en oportunidad de presentarse el “Project Appraisal Document” en
diciembre de 1998. De ese documento surge la siguiente matriz inicial de financiamiento total
del Proyecto que contempla un total de USS 120,5 millones, con una participación de fondos
por parte de los usuarios que asciende a USS 10,8 millones:
Tabla N° 2 “Matriz Inicial de Financiamiento en millones de USS”
Fuente Local Extranjera Total % sobre el total
Gobierno (Nacional y Provincial) 26.5 0.0 26.5 22,00%
Usuarios 10.8 0.0 10.8 9,00%
BIRF (incluyendo comisión) 0.0 30.0 30.0 24,90%
GEF 0.0 10.0 10.0 8,30%
Concesionarios 43.2 0.0 43.2 35,80%
Total 80.5 40.0 120.5 100,00%
Fuente: Traducción propia sobre el Project Appraisal Document
Este plan se concreta el 26 de octubre de 1999 a partir de la suscripción entre la Republica
Argentina y el BIRF del Contrato de Préstamo N° 4454/AR (por USS 30 millones) y el
Convenio de Donación GEF TF N° 020548/AR (por USS 10 millones), previendo su
finalización el 30 de septiembre de 2005, y constituyéndose en el mayor proyecto de su tipo a
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nivel mundial.10 La calendarización inicial de desembolsos estimados del Préstamo y
Donación era la siguiente:
Tabla N° 3 “Calendarización inicial”
Origen / Período 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Préstamo 3.4 5.1 7.0 8.6 5.2 0.7
Donación 2.4 1.8 1.9 2.2 1.2 0.5
Total por año 5.8 6.9 8.9 10.8 6.4 1.2
Total acumulado 5.8 12.7 21.6 32.4 38.8 40.0
Fuente: Elaboración propia en base a Project Appraisal Document
C.2.1 Componentes
Según el Contrato original (Apéndice II), el Proyecto consta de cuatro componentes:
Parte A: provisión de energía eléctrica a viviendas individuales y a instituciones
públicas provinciales a través de sistemas solares, como así también la provisión
eléctrica a pequeñas comunidades a través de redes de generación híbrida, todo ello
mediante concesionarios nuevos y existentes (89,7%).
Parte B: programa piloto para la instalación de unidades eólicas para viviendas en
provincias seleccionadas dada su cantidad de recursos eólicos (0,5%)
Parte C: i) realización de estudios de estructura del mercado en cada provincia
participante, ii) estudios de factibilidad respecto de la instalación de sistemas de
energía renovable, iii) estudios de compatibilidad de los artefactos de corriente directa 10 http://energia.mecon.gov.ar/permer/financiamiento.html
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con los sistemas de energía renovables, iv) creación de normas de cumplimiento y de
procedimientos de certificación, y v) realización de campañas de promoción y
educación, entre otros (5,2%).
Parte D: Administración del Proyecto, consistente en proporcionar asistencia técnica,
equipos y suministros a la UCP a fin de asistir a la Secretaría de Energía en el
monitoreo, administración y supervisión del Proyecto, como así también en la
contratación de un coordinador de Proyecto para cada Unidad de Implementación
Provincial (4,6%).
Posteriormente, y en virtud de una serie de enmiendas al contrato original que se detallarán
más adelante, fueron introducidos al Proyecto dos nuevos componentes:
Parte E: adquisición e instalación de sistemas termo solares para calentar agua, cocinar
y calefaccionar ambientes en oficinas públicas situadas en zonas rurales de las
provincias participantes.
Parte F: adquisición e instalación de equipos con bajo consumo de energía en
determinadas dependencias públicas de las provincias participantes, como así también
la adquisición y utilización de equipos de medición para la Secretaría de Energía y las
provincias participantes, con el propósito de llevar a cabo auditorías sobre el uso
eficiente de energía.
C.2.2 Objetivos
De acuerdo al Contrato Original, los objetivos del Proyecto pueden resumirse en: i)
proporcionar un suministro confiable y sostenible de energía renovable, ii) perfeccionar la
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reforma del sector energético en áreas específicas, iii) profundizar la privatización y fortalecer
a los organismos de control, y iv) fomentar el mercado de energías renovables.
Por su parte, la “Carta de Implementación” de octubre de 1999 estipula 11 objetivos, con 38
indicadores de performance diferentes y sus correspondientes metas. Algunos de los objetivos
son de difícil cuantificación, y sus indicadores de compleja medición. A título ilustrativo, se
estipula medir las toneladas de CO2 no emitidas. La mayoría de los indicadores diseñados se
conforman en términos de valores absolutos, por lo que es relativamente pobre la información
que se pudiera haber extraído de esos datos para medir la eficacia.
La crisis de 2001 incidió sobre la capacidad del Proyecto para continuar con esos
lineamientos, por lo que se sucedieron una serie de enmiendas al Contrato original, que
modificaron paulatinamente los objetivos, las metas y el “modelo de negocio”11 para
adecuarlos al contexto imperante, más inclinado hacia la mejora en las condiciones sociales
que al fomento de un mercado competitivo y sustentable.
Es así que el Manual de Operaciones del Proyecto, cuya primera versión aprobada data del 3
de Julio de 2008, presenta como objetivo central de desarrollo: “(…) mejorar la calidad de
vida de la población rural, contribuyendo de esta manera a su afincamiento, y la mitigación
de la migración rural, a través de (...), en síntesis: i) la provisión de un servicio
preferentemente renovable que satisfaga necesidades básicas de iluminación, ii) el fomento de
la participación privada y el fortalecimiento de los Entes Reguladores, iii) el mejoramiento de
la información sobre fuentes de energía renovable, iv) la reducción de gases de efecto
invernadero.12
11 A lo largo de este informe, mediante el término “modelo de negocios” se hace referencia al diseño de los incentivos para la participación de los actores que permiten su implementación, que bien pueden ser predominantemente del sector privado o, en el otro extremo, con fuerte participación del sector estatal. 12 Coincidente con los objetivos declarados en la página web institucional. Al respecto, ver http://energia.mecon.gov.ar/permer/Objetivos.html, fecha de ingreso 15/08/2010.
15
C.2.3 Metas
En función de las modificaciones introducidas por las enmiendas, las metas físicas
“aproximadas”13 del Proyecto fueron modificándose de acuerdo a lo expuesto en la Tabla Nº
4, a partir de la cual se puede observar que:
a) Los “sistemas solares” para viviendas individuales (componentes A1 y A4) se
redujeron al 18% de lo dispuesto en el Contrato original, de 65.000 a 12.000.
b) Los sistemas solares para instituciones públicas provinciales (componentes A2 y A5)
aumentaron un 100%, de 1.100 a 2.200.
c) Los servicios eléctricos de red colectiva para viviendas (componentes A3 y A6) se
redujeron al 87% de lo dispuesto en el Contrato original, de 3.500 a 3.100.
d) En todos los casos correspondientes a la parte A, aumentó la participación de los
concesionarios existentes respecto de los nuevos concesionarios. La relación pasó de
1,5 a 30 en la razón “concesionarios existentes / concesionarios nuevos”.14
e) La cantidad de equipos eólicos individuales para viviendas se incrementó de 200 a
3000 (parte B).
f) A partir de la 4ª enmienda se contempla la instalación de sistemas termo solares. La
implementación se repartía a partir de esa enmienda por partes iguales entre la
empresa concesionaria del servicio eléctrico y la provincia. En la 5ª enmienda, 1400
equipos sobre los 1500 a instalar corresponden a las provincias.
13 Así estipuladas en la letra del contrato y las enmiendas. 14 De 39.500 equipos instalados por concesionarios existentes, sobre 26.000 equipos instalados por nuevos concesionarios, se pasó a una relación de 11.500 / 500, respectivamente.
Tabla Nº 4
“Metas del Proyecto”
Parte Comp. Ejecutor Descripción Contrato
Original (1999)1ª Enmienda 2ª Enmienda 3ª Enmienda 4ª Enmienda 5ª Enmienda
A1 Sistemas solares para viviendas individuales
39500 39500 24500 24500 21500 11500
A2 Sistemas solares para instituciones públicas provinciales
400 400 1000 1000 500 1100
A3
Concesionarios existentes
Servicios eléctricos de red colectiva para viviendas
2200 2200 2800 2800 3000 3000
A4 Sistemas solares para viviendas individuales
26000 26000 10000 10000 2500 500
A5 Sistemas solares para instituciones públicas provinciales
700 700 750 750 200 100
A
A6
Concesionarios nuevos
Servicios eléctricos de red colectiva para viviendas
1350 1350 700 700 500 100
B Programa piloto unidades
eólicas para viviendas 200 200 1500 1500 3000 3000
C
Desarrollo de la Capacidad 1 estudio / provincia
1 estudio / provincia
1 estudio / provincia
1 estudio / provincia
1 estudio / provincia
1 estudio / provincia
D
Administración del ProyectoRR PCU, coord.
PIU RR PCU, coord.
PIU RR PCU, UEP,
coord. PIU RR PCU, UEP,
coord. PIU RR PCU, UEP,
coord. PIU RR PCU, UEP,
coord. PIU
E Sistemas termo solares N/A N/A N/A N/A 1500 1500
F Inversiones Piloto en
Eficiencia Energética N/A N/A N/A N/A Sin precisar Sin precisar
Fuente: elaboración propia en base a Contrato de Préstamo y Enmiendas
C.2.4 Modificaciones consecuentes en el financiamiento y en los plazos
Si bien en la etapa de evaluación del proyecto se estimaba un costo total de USS 120
millones15, a diciembre de 2001 este monto se reduce a USS 81 millones en virtud de “una
combinación entre la reducción del precio de los equipos instalados y del número total de
viviendas rurales a conectar con sistemas individuales en las 12 provincias participantes”.16
En el año siguiente el costo se redujo a USS 59,8 millones, “debido al efecto que tiene sobre
los costos nacionales la devaluación del peso argentino”17, manteniéndose el financiamiento
externo total de USS 40 millones.
A continuación se presenta una tabla que sintetiza la evolución del presupuesto del Proyecto a
partir de las diversas Enmiendas y Ayuda Memorias:
Tabla Nº 5
“Evolución del financiamiento del Proyecto” (en millones de USS)18
Educación Tesoro
Project Appraisal Document (25/01/1999)
30,00 10,00 40,00 33% 0,00 0,00 26,50 43,20 10,80 80,50 67% 120,50
Ayuda Memoria (10/12/2001)
30,00 10,00 40,00 47% 10,10 3,92 0,73 27,56 3,22 45,52 53% 85,52
Ayuda Memoria (15/07/2002)
30,00 10,00 40,00 67% 5,33 3,06 1,03 9,84 0,56 19,82 33% 59,82
Ayuda Memoria (04/11//2002)
30,00 10,00 40,00 67% 6,61 2,66 0,17 9,62 0,58 19,63 33% 59,63
Estados Financieros (2003 a 2009)
30,00 10,00 40,00 69% 5,24 2,91 0,00 18,20 31% 58,20
Aporte Total
10,05
BIRF GEF Total %
Aporte Externo
TotalProvinciaEstado Nacional
Conces. Usuario %
Aporte Local
15 Obtenidos de los citados préstamo y donación, más el aporte local compuesto de aportes del Tesoro Nacional, de las provincias, del Ministerio de Educación Nacional, de las concesionarias y de los usuarios. La participación de los fondos públicos provinciales destinados a la electrificación de las escuelas rurales (20%) proviene del Programa “Captamos el sol y lo hacemos luz" del Ministerio de Educación de la Nación, mediante una acuerdo firmado en el año 2001 entre la Subsecretaría de Educación Básica y la Subsecretaría de Energía Eléctrica 16 BIRF, Ayuda Memoria misión 14-12-2001. 17 BIRF, Ayuda Memoria misión 15-07-2002. 18 Para el caso de los Ayuda-Memoria, se aclara que los importes que figuran en las tablas anexas no coinciden con lo expuesto en el cuerpo de dichos documentos.
18
Se puede observar que el pari passu se modificó de 33% / 67% a 69% / 31% (aporte externo y
aporte local respectivamente). A la fecha de corte de este informe -31/12/2009-, el Proyecto
llevaba ejecutados USS 42,2 millones, de los cuales USS 34,3 millones correspondían al
financiamiento externo, y USS 7,9 millones al aporte local, verificándose en la práctica un
pari passu de 81% / 19%.
Paralelamente a la reducción del presupuesto, se extendió el plazo de ejecución, en principio
de septiembre de 2005 a diciembre de 2006. Posteriormente se otorgó un plazo adicional a
junio de 2007, nuevamente prorrogado a diciembre de 2008. Finalmente, el 17 de diciembre
de 2009 se firmó el Decreto 2.104 que declara la efectividad del préstamo BIRF 7617,
financiamiento adicional de USS 50 millones vigente a partir de enero de 2010, que extiende
la fecha de finalización a diciembre de 2011, esta vez con carácter no prorrogable.19
De considerarse ambos factores (reducción presupuestaria y extensión de plazos), el monto
promedio a ejecutar anualmente se redujo a su tercera parte.
Así como se reorientaron los objetivos y se ajustaron las metas, el “modelo de negocio” pasó
de una lógica de mercado competitivo a una de provisión estatal fundada en razón de
mercados incompletos. La consecuencia fue que en su fase final, el 100% de los bienes de
capital serían subsidiados por la Nación a través del PERMER, y una parte de las tarifas
subsidiada por el FEDEI20; excepción hecha para las escuelas, en la que el 20% del costo de
19 La fecha de cierre de esta auditoría alcanza al 31/12/2009. 20 El FEDEI fue creado mediante la Ley N° 15.336 (20/09/1960), art. 32°. En el art. 33° se estipula que los fondos pueden aplicarse a: a) Aportes y préstamos a las provincias para sus planes de electrificación (…), b) Préstamos a municipalidades, cooperativas y consorcios de usuarios de electricidad para sus obras de primer establecimiento, construcción y ampliación de centrales, redes de distribución y obras complementarias, y c) Préstamos a empresas privadas de servicios públicos de electricidad para ampliación y mejoras de sus servicios en centrales (…).
19
los equipos son solventados por el Ministerio de Educación de la Nación, y las tarifas
asumidas por el Ministerio de Educación Provincial respectivo.
C.2.5 Ejecución de tareas
De acuerdo a la información provista por el auditado, al 31/12/2009 el nivel de ejecución
física alcanzaba al 37% de la meta vigente para la totalidad del Proyecto, no obstante el ratio
difiere según los componentes según se detalla en la tabla a continuación:
Tabla Nº 6
“Eficacia del Proyecto”
Componente Objetivo
(A)
Terminadas
(B)
Eficacia
(C=B/A)
En ejecución
(D)
Eficacia ampliada
(E=[B+D]/A)
Sistemas solares para viviendas individuales (A1 y A4)
12000 4360 36% 1500 49%
Sistemas solares para instituciones públicas provinciales (A2 y A5)
2200 1474 67% 350 83%
Sistemas eléctricos de red colectiva para viviendas (A3 y A6)
3100 582 19% 413 32%
Programa piloto unidades eólicas para viviendas (B)
3000 1615 54% 0 54%
Sistemas termo solares (E) 1500 85 6% 145 15%
Total 21800 8116 37,00% 2408 48%
Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por el auditado y Tabla N° 4.
Para este cálculo se sumaron las subpartes A1 y A4 (sistemas solares para viviendas
individuales), A2 y A5 (sistemas solares para instituciones públicas provinciales), y A3 y A6
(sistemas eléctricos de red colectiva para clientes), ya que en la práctica no fue factible
incorporar nuevos concesionarios.
20
La ejecución física en el tiempo puede observarse en el gráfico a continuación, en el que se
pondera con el mismo peso relativo cada uno de los equipos instalados o a instalar:
Gráfico Nº 1
“Instalaciones por año y acumuladas”
Fuente: elaboración propia en base a información provista por el auditado.
Se observa que el Proyecto tuvo una ejecución moderada hasta el año 2007. El promedio de
2008 y 2009 fue más de seis veces el promedio de los años anteriores.
Como parte de los procedimientos de auditoría, se mantuvo una entrevista con la especialista
del BIRF en el sector energético (sectorialista). De acuerdo a lo conversado, y sin perjuicio de
otros factores que pudieran influir sobre la subejecución y que son señalados por este informe,
los programas cuyo propósito es el acceso de la población a servicios básicos (energía
eléctrica, agua potable, etc.), son relativamente más lentos en su fase inicial que otro tipo de
proyectos. Esto se debe a una cierta cantidad de factores, entre los que cabe mencionar los
siguientes: i) usualmente comprenden una multiplicidad de actores que no resultan de sencilla
0
2500
5000
7500
10000
12500
15000
17500
20000
22500
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
equi
pos
Ejecución anual Ejecución acumulada
Meta (21.800) -->
21
articulación, ii) la demanda potencial se convierte en demanda efectiva fundamentalmente a
partir de la “demostración”, efecto conforme al cual los usuarios potenciales se suscriben al
servicio en la medida en que quedan convencidos del buen funcionamiento general de la
solución implementada y de su naturaleza, y iii) se entiende que la solución propuesta no
sustituye de modo permanente a otro bien o servicio de mejores prestaciones. En este caso, los
usuarios potenciales podrían haber interpretado que la instalación de paneles fotovoltaicos en
una localidad retrasaría la llegada de la línea de media tensión, inversión que, no obstante,
respondería más a la densidad poblacional que a la presencia o ausencia de paneles
fotovoltaicos. En la práctica este hecho ha podido ser corroborado por el equipo de auditoría
en una de las localidades visitadas.21
C.2.6 Distribución de equipos por jurisdicción
Como paso previo a la implementación física y puesta en marcha de los equipos, la
implementación de las actividades del Proyecto en las provincias comienza por la firma de
acuerdos, la realización de estudios de mercados y tarifarios, y la preparación y aprobación de
pliegos, tras lo cual se realizan los procesos licitatorios para la adquisición e instalación de los
equipos. En ese marco se realiza la publicación de licitaciones, evaluación de ofertas,
adjudicación y firma de contratos, lo que constituye documentación que debiera ser
resguardada en la Unidad Ejecutora Provincial, en la concesionaria, o en oficinas del EPRE.
De acuerdo a los datos analizados, el 80% de los equipos distribuidos se concentra en cuatro
jurisdicciones: Jujuy, Chaco, Chubut y Salta, en ese orden; si bien Chubut es base del sistema
eólico en virtud de sus condiciones climáticas. Un detalle puede observarse en la siguiente
tabla:
21 Durante la inspección llevada a cabo en Jujuy se realizó una visita a Suripujio, localidad en la que a los pocos días se inauguró el tendido eléctrico convencional, por lo que se procedería a la desinstalación de los equipos solares.
22
Tabla Nº 7
“Distribución de equipos y sistemas por jurisdicción. Instalados y en ejecución.” Jurisdicción Eólico Solar Mini red Termo Solar Total Participación
Jujuy 3458 248 144 3850 37%
Chaco 1888 1888 18%
Chubut 1615 1615 15%
Salta 492 546 1038 10%
Neuquén 615 196 811 8%
Sgo. del Estero 502 502 5%
Tucumán 302 302 3%
Corrientes 85 86 171 2%
Córdoba 86 86 1%
San Juan 68 68 1%
Misiones 66 66 1%
La Rioja 60 2 62 1%
Catamarca 36 3 39 0%
Río Negro 26 26 0%
Total 1615 7684 995 230 10524 100%
Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por el auditado.
No fue concebida a priori una distribución de corte jurisdiccional de las obras a ser
implementadas respecto de cada parte del Proyecto, con excepción de la implementación de
las pruebas piloto para sistemas eólicos. El Proyecto ha sido reactivo a la demanda. En virtud
de ello, al compararse la distribución de equipos por jurisdicción con la cantidad de hogares
sin acceso a energía eléctrica convencional, surge la siguiente tabla comparativa:
23
Tabla N° 8
“Cobertura por jurisdicción”
Jurisdicción Hogares
22
(AI23
)
Peso Relativo
(B=AI/ ΣA)
Equipos instalados
(C)
Índice cobertura en %
(D=CI/AI)
Peso Relativo de Instalaciones en %
(E= CI/ΣC)
Córdoba 50.924 13,2% 86 0,17% 0,8%
Chaco 50.383 13,0% 1.888 3,75% 17,9%
Buenos Aires 41.400 10,7% 0,00% 0,0%
Entre Ríos 37.641 9,7% 0,00% 0,0%
Misiones 29.053 7,5% 66 0,23% 0,6%
Santa Fe 28.015 7,2% 0,00% 0,0%
Formosa 25.048 6,5% 0,00% 0,0%
Sgo. del Estero 23.680 6,1% 502 2,12% 4,8%
Tucumán 17.438 4,5% 302 1,73% 2,9%
Salta 16.118 4,2% 1.038 6,44% 9,9%
Corrientes 14.362 3,7% 171 1,19% 1,6%
Río Negro 8.485 2,2% 26 0,31% 0,2%
La Pampa 7.285 1,9% 0,00% 0,0%
Jujuy 6.909 1,8% 3.850 55,72% 36,6%
Neuquén 6.769 1,8% 811 11,98% 7,7%
Chubut 4.654 1,2% 1.615 34,70% 15,3%
San Luis 4.391 1,1% 0,00% 0,0%
San Juan 4.167 1,1% 68 1,63% 0,6%
Mendoza 4.127 1,1% 0,00% 0,0%
Catamarca 3.740 1,0% 39 1,04% 0,4%
Santa Cruz 1.656 0,4% 0,00% 0,0%
Tierra del Fuego 393 0,1% 0,00% 0,0%
La Rioja S/D SD 62 SD 0,6%
386.639 10.52424 2,72% 100,00%
Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por el auditado 22 Surge de ajustar la población rural dispersa sin acceso a energía eléctrica a la cantidad promedio de habitantes por vivienda (de acuerdo al documento PERMER, “Documentos de Implementación”, octubre de 1999, sobre la base de los datos del censo de 1991y aplicando una metodología consistente en derivar la población sin acceso a la energía eléctrica a partir del análisis del uso del suelo y el tendido de redes). 23 Donde i representa a cada una de las jurisdicciones que integran la tabla. 24 Total que en relación a los totales de la Tabla Nº 6, considera tanto las “obras terminadas” como las “obras en ejecución”.
24
De la tabla precedente se desprende que Jujuy es la provincia con mayor índice de cobertura,
ya que se ha abastecido a más del 55% de los hogares inicialmente estimados como sin acceso
a energía eléctrica convencional. Jujuy, que se encontraba en el puesto 14 en cuanto a
demanda insatisfecha (con un peso menor al 2% sobre el total nacional), ha sido la provincia
que ha recibido mayor cantidad de equipos (36% del total). A título comparativo, otra de las
provincias en las que se han instalado paneles fotovoltaicos para viviendas individuales es
Chaco, con latitud similar a la de Jujuy. En Chaco se han instalado menos de la mitad de los
equipos que en Jujuy, aunque su demanda insatisfecha era seis veces mayor, resultando en un
índice de cobertura del 3,75%.
C.2.7 Costo de los equipos
A partir del análisis del monto de los contratos de compra más instalación, se construye la
siguiente tabla, cuyos valores promedio surgen de los contratos firmados durante el período
bajo análisis:
Tabla N° 9
“Costo promedio en USS de los equipos según sistema y destino”
Sistema Destino Costo promedio
Eólico Residencial $ 7.135
Escuelas $ 10.689
Residencial $ 1.158 Solar
Servicios Públicos $ 8.036
Mini redes Comunidad $ 9.380
Escuelas $ 4.350 Termo Solar
Residencial $ 2.322
Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por el auditado
25
De ella se desprende que el costo de equipar a una escuela es superior al de equipar a otros
servicios públicos (+33%), o a una pequeña comunidad a través de una mini red (+14%). Por
otra parte, el costo de un equipo eólico residencial es seis veces superior al de un equipo
fotovoltaico residencial. No obstante, la tabla anterior es una mera referencia, ya que el costo
de los equipos ha variado en el tiempo y allí se muestran valores promedio de los equipos
adquiridos por el Proyecto. A título ilustrativo, la variación en el precio de los sistemas
solares individuales siguió la trayectoria que se presenta en la siguiente tabla:
Tabla N° 10
“Costo promedio en USS de los equipos solares residenciales, por año”
Año Costo promedio*
2001 $ 892
2002 -
2003 $ 616
2004 -
2005 $ 792
2006 $ 830
2007 $ 946
2008 $ 1.053
2009 $ 1.810
Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por el auditado.
* El promedio total que surge de esta tabla no es comparable con el renglón correspondiente de la Tabla Nº 8,
debido a la falta de imputación del año en algunos registros de la base, carencia indistinta para la Tabla Nº 8,
pero que sí debe ser atendida en esta.
Se observa un importante incremento en el costo de los equipos fotovoltaicos entre 2008 y
2009, del orden del 71%. Debe tenerse presente que los paneles fotovoltaicos sufrieron un
importante incremento en su precio a nivel mundial, producto de alteraciones tanto en la
oferta de los minerales que se utilizan para su construcción, como de la demanda de equipos a
26
nivel mundial, existiendo – según se ha informado - un único fabricante nacional aunque sin
certificación internacional, por lo que sólo puede ejercer funciones de armado.
C.3. El PERMER en Jujuy
C.3.1 Contexto
Como parte de los trabajos de campo, el equipo de auditoria realizó una visita a los
beneficiarios del Proyecto de las localidades de Jujuy detalladas en B3. En base a esta
experiencia y datos complementarios se exponen los siguientes datos, relevantes para
comprender el contexto de implementación. La zona relevada fue la Puna jujeña25, en la que
el usuario modal pertenece al pueblo Aymara (Aimara, o Aimará), habitantes precolombinos
de la región, con población distribuida entre Bolivia, Chile, Perú y la Argentina. En la
Argentina, las principales actividades económicas son la cría de camélidos americanos y
ovinos y el cultivo (maíz, quinua, choclo, habas, papas, etc.). Parte de la población
económicamente activa presta, además, servicios en dependencias estatales (escuela rural, sala
de primeros auxilios). Las personas que se dedican a la actividad agropecuaria son nómades,
migrando por temporadas en busca de las mejores pasturas, siempre por terrenos que les son
asignados por la comunidad. Por ello suelen tener más de una casa o puesto, con territorio
delimitado.
25 Concretamente se realizaron entrevistas e inspecciones oculares a usuarios residenciales de paneles fotovoltaicos de las comunidades de los departamentos de Yavi y Cochinoca” (Fase 1, años 2000/2001), complementadas con entrevistas a directivos de escuelas (si hubiera), dado el carácter convocante de estas instituciones. La Puna es una meseta de altura cuyos extremos oscilan aproximadamente entre los 3.500 y 4.200 metros sobre el nivel del mar, tratándose en líneas generales de una región de baja presión atmosférica, bajo porcentaje de oxígeno en el aires, escasas precipitaciones y una temperatura media anual de 7 °C, pero gran amplitud térmica (aproximadamente 30 °C).
27
En ese marco geográfico, y a excepción de Abra Pampa, las comunidades rurales visitadas se
encuadran en la denominación de “pueblos originarios”26. Se trata de pequeños poblados -o
“caseríos”- consistentes en unas pocas viviendas -entre 5 y 30 aproximadamente- construidas
con materiales de la zona y distanciadas unos metros entre sí. Es invariable la presencia de
una capilla, como así también muy probable la existencia de una escuela rural. En algunos
poblados hay una sala de primeros auxilios. Entre poblado y poblado median varios
kilómetros. No hay medio de transporte regular. Además del servicio eléctrico, mediante
tendido de media tensión o bien mediante los paneles solares del PERMER, otros servicios
que llegan, aunque de modo errático son la telefonía celular (dependiendo de la zona, de una
compañía de telefonía de Bolivia, o una de la Argentina), radio y TV (se puede sintonizar un
canal boliviano). En cuanto a la telefonía, la señal llega a puntos específicos a los que la gente
acude cuando necesita comunicarse.
Es frecuente que en un poblado predominen dos o tres familias, y que sus habitantes
mantengan alguna relación parental, además de vecinal. Por su parte, una vivienda puede estar
tanto inhabitada (por las razones expuestas más arriba relativas a la cría de ganado) como
contener a dos o tres familias.
Las viviendas en las que están instalados los paneles solares están construidas en adobe sobre
una base de piedras, siendo el techo una mezcla de adobe y paja, o bien de chapa, y el piso de
tierra suelta. Dentro de las viviendas se suelen acopiar las legumbres, y fuera de ellas el
charque (o charqui), conserva de carne curada a la intemperie. La familia se mantiene en la
vivienda durante generaciones. Destaca en este sencillo entorno el sistema de energía solar,
que en el exterior de la vivienda queda en evidencia mediante el panel solar, y del lado interno
a partir de una caja contenedora de la batería, el interruptor y la o las lámparas eléctricas.
26 Agua Chica, Cholacor, Inticancha, El Angosto, Pueblo Nuevo, Quirquinchos y Suripujio.
28
A los efectos de realizar las entrevistas, la primera aproximación del equipo de auditoría a los
pobladores consistió en adaptarse al ritmo de la zona. Resultó útil a tal efecto comenzar por la
escuela (cuando el poblado incluía una), ya que contactar al Director Escolar facilitaba el
acceso a los pobladores aislados.
C.3.2 Estructura Institucional
La provincia de Jujuy tiene concesionado el servicio de energía dispersa a la empresa
EJSEDSA, que es una subsidiaria de la empresa prestataria del servicio de energía eléctrica
por sistema interconectado, EJESA. Esta última es la adjudicataria del servicio al momento de
firma del Convenio entre el PERMER y la provincia. A la concesionaria del sistema de
energía interconectado y disperso lo controla el ente provincial SUSEPU, que cuenta con una
gerencia específica para el control de la calidad del servicio prestado y, en caso de
corresponder, impone las multas que fueran aplicables.
C.3.3 Relevamiento
De las entrevistas mantenidas se desprende que uno de los modos en que fue conocida para
los usuarios la posibilidad de contar con un sistema de energía solar fue a través de la oficina
de la empresa concesionaria en ocasión de realizar o reiterar un trámite de solicitud para que
se les brindara energía eléctrica convencional. Otro de los modos de difusión fue mediante el
ofrecimiento directo a una localidad, caso, por ejemplo, de Suripujio. Una vez instalados
algunos paneles, la difusión se dio naturalmente por observación directa, por “efecto
demostración”. La escuela es otro eje de difusión debido a su natural convocatoria. Los
usuarios entrevistados no hicieron referencia a la existencia de publicidad masiva al alcance
de la población rural dispersa. El usuario final se ha constituido de este modo en uno de los
principales elementos de difusión, tanto del Proyecto como -aunque con limitaciones-, del
modo óptimo de uso del sistema fotovoltaico.
29
Si bien todos los usuarios pueden inscribirse en las oficinas correspondientes, sea de oficio, o
bien impulsados por la gestión de un líder local que conforma listas de solicitantes, la
atención de esa demanda obedece a razones de stock, y a los saltos discretos que imponen las
licitaciones. Por esta razón, fue posible observar cierta ansiedad por parte de las familias
jóvenes, aún no constituidas como tales al momento de las primeras instalaciones. A
propósito de la información, la mayoría de los usuarios entrevistados, más otros pobladores
que al ver el vehículo identificado como perteneciente al PERMER se acercaban a preguntar,
adolecían de falta de información relativa a nuevos tendidos, nuevas disponibilidades de
equipos, estado de reclamos, etc.
En cuanto al uso que se le puede dar al sistema de energía solar, de las conversaciones
mantenidas surge que es restringido, al menos desde la perspectiva de los usuarios. Se
advierten extremos en cuanto a la satisfacción de los usuarios residenciales (los había tanto
satisfechos como insatisfechos por la duración de la iluminación artificial), pudiéndose
correlacionar el nivel de satisfacción con el grado en que se había optimizado el sistema, tema
vinculado a la capacitación a los usuarios, que se describe a continuación.
La concesionaria le hizo entrega a cada titular de una “Guía para el buen uso del sistema solar
individual”, escrito de una carilla que explica la composición del sistema de energía solar, la
carga de acuerdo a la incidencia solar, el cuidado de los paneles, la batería y el regulador, una
mención a artefactos permitidos y no permitidos y recomendaciones generales. De acuerdo a
la experiencia acumulada por la concesionaria, de la que se desprende que ocasionalmente los
usuarios realizan un uso indebido del sistema, se ha optado por, en lo sucesivo, reemplazar el
escrito por un dispositivo puramente gráfico que idealmente quede a la vista de los usuarios.
Algo similar se ha implementado en el proyecto del BIRF en Bolivia, donde a los usuarios se
les hace entrega desde el inicio de un afiche plastificado que queda a la vista. Según
manifestaran los usuarios entrevistados, no hubo ninguna capacitación formal más allá de
alguna que otra recomendación emanada del personal técnico en ocasión de alguna visita
30
puntual para atender reclamos. Este mecanismo de capacitación, la falta de difusión sobre
mejores prácticas, el desconocimiento por parte de las escuelas de los patrones de consumo
posibles que les permitiría hacer un uso del sistema optimizando sus actividades dentro de un
arco de posibilidades, no ha dado buenos resultados. Esto ha redundado en el uso heterogéneo
del sistema, tal como se ha descrito, pudiéndose identificar desde aquellos que por un uso
inadecuado hacían reclamos reiterados, hasta aquellos que habían encontrado el modo de
iluminar más ambientes durante más tiempo, aunque con menor intensidad lumínica, y que se
encontraban de hecho relativamente más satisfechos.
En cuanto a los usos alternativos a la iluminación, es necesario aclarar que etapas sucesivas de
instalación de paneles contemplaron un “regulador” que permite transformar la energía
eléctrica suministrada a fracciones de 12V. Para aquellos usuarios residenciales que no
cuentan con regulador, se pudo observar la misma heterogeneidad que la descripta para la
iluminación, por ejemplo, frente al uso de radios o carga de celulares, principales medios de
comunicación. Los había quienes descubrieron que podían cargar sus celulares haciendo uso
de los adaptadores que se insertan en los encendedores de los autos, al mismo tiempo que
otros usuarios (ignorando aquella solución) recurrían a las escuelas, ya que estas cuentan con
un conversor de corriente a 220 V, apto para los cargadores estándar. En virtud de que
algunas escuelas no se mantienen en actividad durante todo el año, en ciertas épocas del año
estos usuarios se ven restringidos en el uso de teléfonos celulares. Además, la escuela más
cercana no siempre es accesible al usuario, por distancia o por condiciones climáticas.
En cuanto al uso de las radios, los usuarios visitados seguían utilizándolas mayoritariamente a
pilas, excepto por unos pocos que encontraron el medio para alimentarlas desde el sistema
mediante una sucesión de transformadores. No obstante, el uso de la radio a partir del sistema
de energía solar es restringido por los mismos usuarios para no poner en riesgo la
iluminación. Esto da cuenta de la heterogeneidad de usos y las dificultades en cuanto a la
difusión de las mejores prácticas.
31
En esto se observa que el rol de la concesionaria no es activo, ya que no actúa como canal de
difusión entre usuarios residenciales. El PERMER, por su parte, parece carecer de los
recursos suficientes, humanos o materiales, como para difundir con eficacia las prácticas
adecuadas de uso, tarea indelegable que no debió quedar sino en manos del Proyecto, en tanto
único actor con el instrumental necesario e incentivos adecuados y completos para llevar a
cabo una eficaz labor de capacitación.
Ha de comprenderse que acciones básicas de un usuario, como ser el reemplazo de una
lámpara eléctrica, pueden generar problemas o roturas de importancia para el funcionamiento
del equipo. Y de hecho sucede, ya que según ha manifestado la concesionaria, el uso indebido
redunda en costos significativos, tanto de reemplazo de componentes como en concepto de
viáticos. En esta situación influye la dificultad para el abastecimiento de componentes de
reemplazo por parte de los usuarios. Para adquirir una lámpara de las características
compatibles con el sistema es necesario recurrir a centros poblados y, en el extremo, a San
Salvador de Jujuy. No obstante no formar parte de las previsiones del PERMER para la
implementación de la primera parte del proyecto en la provincia, hubiera sido deseable que la
concesionaria y el Proyecto hubieran contemplado y coordinado, en alguna instancia
adicional, algún mecanismo que permitiera la provisión o el reemplazo de las lámparas
compatibles, con cargo (o no) al usuario, ya que el mal uso al que refiere la concesionaria
redunda no sólo en perjuicio del usuario, sino también de la propia empresa.
De este relevamiento surge un claro exceso de demanda para este servicio por parte de los
usuarios residenciales, quienes han manifestado su deseo de contar con más energía para usos
adicionales, tanto domésticos como productivos (mejorar la intensidad de la luz, utilizar
electrodomésticos –en especial la televisión-, y/o utilizar herramientas). Si bien en algunos
casos no electrificadas durante la primera fase del PERMER, cabe mencionar – dado su
carácter concentrador en las localidades visitadas – el caso de las escuelas, que de contar con
una mayor provisión de energía podrían refrigerar alimentos, extender el uso de la TV y
VHS/DVD tanto con fines tanto educativos como de entretenimiento (en la actualidad los
32
chicos pueden ver una hora de TV por día por razones de consumo), y utilizar una
computadora (hoy pueden hacerlo durante unos minutos).27
Un párrafo aparte merece la migración rural, ya que el PERMER se constituye como un
proyecto de perfil social mucho más que energético. Se recordará la esencia del objetivo
perseguidos por el Proyecto es mejorar la calidad de vida, uno de los modos en que se
manifiesta en este Proyecto es mediante la mitigación de la migración rural. Al respecto,
ningún usuario visitado ha manifestado que la instalación del sistema de energía solar haya
influido sobre la migración rural. Aducen que el factor preponderante responde a una cuestión
económica, es decir, a razones laborales. De las conversaciones mantenidas con los
pobladores se desprende que la población que la Puna puede retener está directamente
correlacionada con la cantidad de alimentos que se pueden producir.
Con respecto al servicio de mantenimiento provisto por la concesionaria, parece funcionar
adecuadamente. Todos los usuarios visitados han manifestado que los técnicos generalmente
acuden a sus reclamos en los tiempos previstos -dando lugar, de otro modo, al labrado de
multas por parte del EPRE-, y que son bien atendidos. En cuanto a la cobranza de la porción a
cargo del usuario (ver punto C.2.4), también la realiza personal de la empresa, que se acerca a
los usuarios una vez por trimestre. Dada la regularidad con que pasa el cobrador, sería
interesante considerar el rol que puede desempeñar en cuanto a capacitación, difusión,
captación de reclamos y provisión de repuestos.
Se ha notado cierta debilidad en los mecanismos de control directo. Los recursos físicos con
los que cuenta la autoridad regulatoria no parecen suficientes como para llevar a cabo un
adecuado control. El hecho de que algunos poblados sólo fueran ubicables mediante un GPS
27 La energía eléctrica generada mediante un sistema de energía solar ha reemplazado en buena parte el uso de velas y kerosene, y en buena parte a los denominados “mecheritos”, adminículos de iluminación alimentados a base de grasa derretida. Esta solución, válida para todo tipo de usuario, se complementa para ciertas escuelas con un panel específico para el bombeo de agua, cocinas solares, y termotanques solares que reemplazan eficientemente el uso de leña del arbusto predominante de la zona, conocido como “Tola” (Baccharis tola).
33
en vez de por el conocimiento o recuerdo del lugar, da cuenta de la distancia temporal que
media entre visitas de control. Se observa, además, cierta desarticulación entre la
concesionaria y el PERMER, toda vez que una de las localidades visitadas ya contaba con
tendido de energía eléctrica de media tensión (a punto de ser inaugurada), circunstancia de la
que tanto el equipo como el EPRE se enteraron en ocasión de la visita a la comunidad.
D. OBSERVACIONES
D.1. Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria
1. La ejecución física y financiera del Proyecto no se ajusta a las distintas proyecciones.
La ejecución observada no se condice con las proyecciones del Proyecto, ya sea a nivel
de metas físicas como de financiamiento. Las diversas enmiendas introducidas al
Contrato de Préstamo y Donación revelan una incorrecta estimación de las posibilidades
de ejecución y/o un fuerte cambio de contexto entre las etapas de diseño y de
implementación del proyecto. En los hechos sólo permanece estable el monto del aporte
del BIRF y la donación GEF.28
2. El Proyecto no cumplió con la calendarización inicial ni con las posteriores, a
consecuencia de lo cual se pagaron comisiones de compromiso excedentes.
El avance observado del Proyecto no se ajusta a la calendarización inicial establecida
para su ejecución, ni tampoco a proyecciones más actualizadas que se practicaron
28 Al respecto el auditado expresó: “Se debe destacar que a partir de las crisis de 2001-2002 se debió replantear el proyecto. Así durante el año 2003 se realizó una reevaluación económica y actualización dado el impacto producido por la variación de la paridad cambiaria y las nuevas condiciones económico-financieras, que forzaron una revalidación de los objetivos del proyecto así como una renegociación con el BM de las condiciones de financiamiento y los procedimientos de implementación para mantener su viabilidad. En los hechos no sólo se modificaron las participaciones de la provincia y los concesionarios, sino los aportes del BIRF y la donación GEF” (ver “Descargo del Auditado de Fecha 01/02/2011”, Anexo I.2., “Descargo del Auditado de Fecha 31/03/2011”, Anexo I.3. y “Análisis de los Descargos Formulados por el Auditado”, Anexo I.4.).
34
posteriormente en pleno desarrollo del Proyecto, según surge de los Ayuda Memorias.
Como consecuencia de esta sub ejecución, se han pagado comisiones de compromiso
excedentes. Así, de considerarse la curva teórica de desembolsos definida en el Project
Appraisal, el total de comisiones de crédito a abonar debía alcanzar a USS 220.968,49.
No obstante al 31/12/2009 se habían abonado USS 509.547,20; observándose una
diferencia de USS 288.578,71 (comisiones de compromiso excedentes), equivalente al
131% de las estimadas (véase Anexo I.1). Las comisiones de compromiso alcanzan con
este valor al 28,5% de los costos financieros totales del Proyecto, que incluyen USS
300.000 en concepto de “comisión de inicio” y USS 977.050,92 en concepto de intereses
a la fecha de corte. 29
3. La carencia de una denominación unívoca al referirse a los beneficiarios en los distintos
documentos del Proyecto, dificulta el adecuado control de su avance.
En función del documento que se analice, los objetivos y metas del Proyecto se exponen
sin una denominación unívoca de su unidad de medida (beneficiario). En distintos
documentos se describe como objetivo del Proyecto suministrar energía a: en un caso a
familias; en otro a hogares; en otro a viviendas; el contrato menciona la instalación de
Sistemas Fotovoltaicos Residenciales; en otro documento se menciona instalar Sistemas
Fotovoltaicos para Usuarios Residenciales. Estas descripciones no resultan consistentes
unas con otras generando dificultades para evaluar el avance del Proyecto.
29 Al respecto el auditado expresó que es cable considerar que: “…a partir de la crisis de 2001-2002 se debió replantear el proyecto. Así durante el año 2003 se realizó una reevaluación económica y actualización dado el impacto producido por la variación de la paridad cambiaria y las nuevas condiciones económico-financieras, que forzaron una revalidación de los objetivos del proyecto así como una renegociación con el BM de las condiciones de financiamiento y los procedimientos de implementación…El pago de comisiones de compromiso excedentes es una consecuencia…del paso de una lógica de mercado a otra de servicio público por parte del proyecto” (ver “Descargo del Auditado de Fecha 01/02/2011”, Anexo I.2., “Descargo del Auditado de Fecha 31/03/2011”, Anexo I.3. y “Análisis de los Descargos Formulados por el Auditado”, Anexo I.4.).
35
4. Se redujo la financiación local del Proyecto, alterándose la relación entre aporte local y
aporte externo.
El monto del aporte del BIRF y la donación GEF permanecieron constantes, no así el
aporte de la contraparte Local, que se redujo. De esta manera, el pari passu pasó de una
relación 33% / 67% (aporte externo y aporte local respectivamente) establecida en el
Project Appraisal a una relación efectiva de 81% / 19% a la fecha de corte de este
informe -31/12/2009.
D.2. Análisis de provisión a usuarios de paneles fotovoltaicos.
5. Hasta el año 2008 el Proyecto no contó con un Manual de Operaciones.
El Proyecto se desarrolló desde su inicio sin un Manual Operativo o documento
equivalente. Si bien hubo modificaciones en el “modelo de negocios”, el nuevo modelo
podría considerarse reformulado hacia mediados de 2006, año de la última enmienda.
Esta carencia adquiere importancia al no encontrarse reglamentadas ciertas actividades,
responsabilidades y procedimientos en otros documentos vinculantes (Contrato de
Préstamo, manuales y procedimientos del BIRF, etc.).
6. El Proyecto no cuenta con normativa que establezca de manera específica qué
documentación relativa a las licitaciones públicas (documentos, antecedentes y
registros) debe ser organizada y resguardada por la UCP o por la UEP (o sus
dependencias), de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas, a fin de
asegurar los controles.
El Proyecto no tiene definido de modo específico qué documentos debe resguardar cada
dependencia para disminuir su riesgo de extravío, como así también para propender a una
efectiva rendición de cuentas que facilite los trabajos de supervisión y auditoría;
procedimiento que debiera estar formalizado atento a que los procesos licitatorios pueden
ser tramitados, no sólo por la UCP o por la UEP, sino también por un concesionario
privado. Dado que se trata de organizaciones fuera del alcance de esta auditoría, esta
36
circunstancia conlleva dificultades o eventuales limitaciones para acceder a la
documentación de respaldo. La existencia de una normativa específica al respecto
permitiría subsanar situaciones como la experimentada en ocasión de la comisión de
servicios realizada en la provincia con mayor nivel de ejecución (Jujuy) cuando no se
tuvo a la vista el expediente de adquisición de paneles fotovoltaicos residenciales del año
2003 (código de subproyecto “J2”), ni en la concesionaria, ni en la UEP. Esta última
dependencia provincial es aquella en la que debería encontrarse la documentación
completa, de acuerdo a lo manifestado por los integrantes de la UCP.30
7. No se tuvo a la vista la documentación completa asociada a los procesos licitatorios
analizados en la provincia de Jujuy.
La documentación que fuera suministrada a este equipo de auditoría se encuentra en cajas
o carpetas que no conforman un expediente único, no está foliada, incluye documentación
repetida, no respeta el orden cronológico, y presenta documentación en fotocopia simple.
No se tuvo a la vista actas o resolución de adjudicación, sólo se pudo verificar el informe
de la Comisión de Adjudicaciones con su respectiva “no objeción”. No se aplica lo
indicado en el Título II de la Reglamentación de la Ley de Procedimiento Administrativo,
Decreto 1752/72 T.O. 1991, referido a la forma en que se deben documentar los
expedientes, y que debe aplicarse de manera supletoria toda vez que la normativa BIRF
no sea suficientemente específica o no abarque un procedimiento específico al respecto,
sujeto a que no colisione con los manuales del Banco.31
30 El auditado menciona en su descargo: “…. Se destaca que el procesos licitatorio puede ser llevado adelante por la Unidad Ejecutora Provincial o por la Unidad Coordinadora Central del Proyecto,…siendo el Convenio de Préstamo el que establece las responsabilidades de las partes….En este contexto, las actividades de adquisición, ejecutadas por las provincias o centralmente, van desde la preparación del proyecto, los pliegos, el llamado a licitación, la apertura de los sobres, resguardo de las garantías, la elaboración del informe de preadjudicación, la firma del contrato y la inspección y certificación de las obras hasta su recepción definitiva. Para ello lleva una contabilidad independiente que permite el control de lo actuado...” (ver “Descargo del Auditado de Fecha 01/02/2011”, Anexo I.2., “Descargo del Auditado de Fecha 31/03/2011”, Anexo I.3. y “Análisis de los Descargos Formulados por el Auditado”, Anexo I.4.). 31 Al respecto el auditado expresó: “…Atento a que la licitación ha sido llevada adelante por la provincia, esta es la principal responsable, siendo la responsabilidad de la UCP la de supervisión …”. (ver “Descargo del Auditado de Fecha 01/02/2011”, Anexo I.2., “Descargo del Auditado de Fecha 31/03/2011”, Anexo I.3. y “Análisis de los Descargos Formulados por el Auditado”, Anexo I.4.).
37
D.3. Análisis de la Asignación Física de Equipos entre Jurisdicciones
8. El Proyecto no ha formalizado un procedimiento para la asignación de equipos
fotovoltaicos domiciliarios entre jurisdicciones, ni ha provisto documentación que
permita validar su razonabilidad, ni ha provisto de manera completa la documentación
respaldatoria de lo efectivamente implementado.
El procedimiento identificado no es formal. El auditado no proveyó documentación de
respaldo que permitiría fundamentar el criterio y validar su razonabilidad. Asimismo, el
auditado ha provisto de documentación sobre el procedimiento aplicado en la práctica
(“provisión a demanda”) sólo para una de las seis jurisdicciones en las que se instalaron
equipos fotovoltaicos domiciliarios (área en la que se ha concentrado esta auditoría) y,
para este caso (provincia de Jujuy), se trata de información parcial, no vinculable (por
haberse efectuado en el año 2006), a las licitaciones e instalaciones de fases anteriores.32
9. En 5 provincias sobre la 14 que efectivamente implementaron el proyecto, la UCP no
realizó estudios de factibilidad para evaluar las condiciones de implementación, sin
perjuicio de que la participación de las provincias es voluntaria y éstas lo han decidido
según sus propios méritos, posibilidades y conveniencias.
La realización de estudios de factibilidad técnica y económica, formaba parte, de acuerdo
a lo estipulado en el Manual de Operaciones, de las misiones y funciones de la UCP. De
acuerdo con el Convenio de Préstamo y sus diversas enmiendas, estos estudios debieron
realizarse “en cada provincia participante”. Se ha observado la falta de este tipo de
32 Al respecto, sin perjuicio de lo expresado, el auditado informó que: “…Atento a las características del proyecto en su inicio, a las modificaciones que sufrió, a las exigencias legales de su implementación, en un largo período existió mayor oferta que demanda. Así se realizaron los proyectos que demandaron las Provincias en orden de llegada. El mayor conocimiento del Proyecto y el éxito de su instalación ha revertido la situación; en este momento la demanda largamente supera las posibilidades no solo del préstamo inicial, sino de su ampliación. La aceleración de la ejecución es resultado de las acciones emprendidas durante los primeros años del mismo, de forma tal que a la fecha están ejecutados y/o comprometidos la totalidad de los fondos de ambos préstamos…” (ver “Descargo del Auditado de Fecha 01/02/2011”, Anexo I.2., “Descargo del Auditado de Fecha 31/03/2011”, Anexo I.3. y “Análisis de los Descargos Formulados por el Auditado”, Anexo I.4.).
38
estudios para algunas de las jurisdicciones participantes y, en un número significativo de
casos, éstos se efectuaron de manera extemporánea, lo cual desvirtúa su naturaleza de
insumo para la toma de decisiones y eventual implementación. De esta manera, si bien 22
de las 24 jurisdicciones firmaron Convenios de Participación (con la excepción de la
provincia de Santa Fe y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), al momento de cierre de
las tareas de campo, sólo 14 de ellas habían realizado tareas de implementación,
observándose que en 5 casos, no se efectuaron estudios de factibilidad.
Complementariamente, del total de 9 jurisdicciones para las que sí se efectuaron estudios
de factibilidad, sólo en 4 casos (provincias de Neuquén, Chaco, Jujuy y San Juan) fueron
anteriores al inicio de las tareas de instalación. Entre la conclusión de los estudios de
factibilidad y la firma de los Acuerdos de Implementación, se observan retrasos que van
de 1 año y dos meses (provincia de Chubut) hasta 3 años y 4 meses (provincias de
Tucumán y Salta).
10. La UCP no ha llevado a cabo una gestión sistemática de campañas de difusión e
información sobre el Proyecto, ni para las jurisdicciones, ni para los beneficiarios
actuales o potenciales.
La realización de campañas de difusión es un mandato estipulado en el Contrato de
Préstamo. Se trata de un aspecto prioritario para la expansión del PERMER y que, dada la
condición de aislamiento espacial y comunicacional que caracteriza al general de la
población atendible, resulta fundamental para la penetración territorial y expansión del
Proyecto. Estos hechos han sido corroborados a partir de lo manifestado tanto por
responsables de la UCP como por responsables de la implementación del Proyecto en la
provincia de Jujuy, quienes sostienen que el crecimiento del Proyecto depende en gran
medida del “efecto demostración” de los beneficiarios.
Respecto de las actividades de esta naturaleza implementadas con las jurisdicciones y con
la participación del sector privado (“Seminario de presentación y difusión del PERMER”,
marzo 1998; “Primera jornada Interprovincial del PERMER”, agosto 1999; “Jornadas
Nacionales para la Promoción de las Energías Renovables en Áreas Rurales: PERMER:
39
Logros Iniciales y Barreras a Superar”, mayo 2001; y “Seminario de Difusión y
Capacitación del Proyecto”, julio 2009), se han evidenciado situaciones particulares
como ser invitaciones parciales, invitaciones sin la suficiente antelación o espaciadas en
el tiempo. Las respuestas del auditado a las consultas específicas acerca de la existencia
de una política al respecto, no permitan alterar esta apreciación.
11. La estructura de recursos humanos que ejecuta el Proyecto es insuficiente para el
cumplimiento de las metas productivas a nivel federal.
Se ha podido observar que la estructura de recursos humanos no permite abordar con
eficacia y eficiencia los requerimientos a escala federal a los que el Proyecto se
compromete. Como ejemplo, el Manual para el Manejo Ambiental y Social (que incluye
entre otros temas, la relación socio-ambiental del Proyecto con poblaciones originarias)
fue confeccionado por un solo profesional de la UCP que adicionalmente lleva adelante
funciones de coordinación. A su vez, se ha provisto documentación que da cuenta de
situaciones de precariedad en las condiciones de contratación. En el mismo sentido, se ha
tomado nota de retrasos en el cobro de los salarios por parte de personal a cargo de
funciones críticas para la gestión del Proyecto.
12. La distribución e instalación de equipos fotovoltaicos instalados en las jurisdicciones
participantes no guarda relación con el peso relativo de su demanda insatisfecha.
Si bien se reconoce que únicamente las provincias tienen la potestad de decidir acerca de
su participación en el Programa y que son requisitos específicos para su elegibilidad como
participante (situación formalizada mediante la firma de los respectivos Convenios de
Participación) contar con un marco regulatorio y un ente regulador del sector eléctrico (o
mecanismos que sirvan para los mismos fines), jurisdicciones con importante cantidad de
beneficiarios potenciales y, firmantes de Convenios de Participación, como Entre Ríos y
Formosa (4ª y 7ª respectivamente en cuanto a cantidad de población atendible; véase
Tabla Nº 8), no recibieron equipamiento. En el otro extremo, Jujuy recibe más de la
40
tercera parte de los equipos instalados aunque se encuentra en el puesto número 14º de la
referida tabla.33
E. RECOMENDACIONES34
E.1. Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria
1. Para este o sucesivos Proyectos de similar alcance, tomar las medidas pertinentes para
que se reformulen y formalicen las metas toda vez que la gestión lo demande.
2. Respetar los cronogramas de ejecución de obras a fin de evitar demoras que generen la
solicitud de prórrogas y posterguen la satisfacción de las necesidades de orden social que
se intenta cubrir mediante este tipo de Proyectos y que, por implicar desembolsos por
montos menores y/o en fechas posteriores a las planificadas, incrementen los servicios de
la deuda pública.
3. Definir las metas del Proyecto utilizando una denominación unívoca al referirse a los
beneficiarios en tanto unidad de medida.
4. Propender a que las modificaciones que haya sobre el aporte local presten la adecuada
atención sobre la satisfacción de los objetivos y metas productivas.
33 Al respecto el auditado expresó: “La implementación del proyecto en las distintas provincias depende de la volunta de las mismas…Cada provincia toma la decisión de participar del proyecto, independientemente del número de potenciales usuarios. Además hay una serie de requisitos legales que la provincia debe cumplir para participar y que son condiciones previas a la implementación. El proyecto acciona para asistir a las provincias en todo lo que necesite para su implementación pero, tal como se ha expresado…la oportunidad, mérito y conveniencia de participar en el proyecto corresponde a cada jurisdicción.” (ver “Descargo del Auditado de Fecha 01/02/2011”, Anexo I.2., “Descargo del Auditado de Fecha 31/03/2011”, Anexo I.3. y “Análisis de los Descargos Formulados por el Auditado”, Anexo I.4.). 34 La numeración de las Recomendaciones se corresponde con la numeración de las Observaciones.
41
E.2. Análisis de provisión a usuarios de paneles fotovoltaicos.
5. En sucesivos Proyectos, estipular mediante un documento formal, al inicio de la gestión,
los procedimientos, funciones y responsabilidades mencionados de manera genérica en el
Contrato de Préstamo u otros documentos vinculantes de mayor jerarquía.
6. Determinar de modo específico qué documentos debe resguardar cada dependencia,
definiendo claramente su resguardo y las responsabilidades de control asociadas.
7. Aplicar de manera supletoria lo establecido en la Ley de Procedimientos Administrativos
ante falta de especificidad en las normas del BIRF.
E.3. Análisis de la Asignación Física de Equipos entre Jurisdicciones.
8. Definir formalmente un procedimiento para la asignación de equipos que permita evaluar
con claridad su cumplimiento, de antecedentes que permitan evaluar su razonabilidad y,
en uso de las prácticas de administración pública generalmente aceptadas, de un sistema
de archivo que consolide la documentación respaldatoria.
9. Previa implementación del Proyecto en las restantes provincias participantes, o en
sucesivos programas de similar alcance, llevar a cabo los correspondientes estudios de
factibilidad prestando especial atención a su oportunidad.
10. Definir e instrumentar una Política de Difusión del Proyecto tendiente a lograr su
extensión para todas las provincias potencialmente participantes y para todos los
beneficiarios actuales o potenciales.
11. Completar la estructura de recursos humanos de modo consistente con las metas
productivas del Proyecto, o bien revisar las metas productivas.
12. Propender a que la implementación del Proyecto, en lo que respecta a la distribución e
instalación de paneles fotovoltaicos entre las provincias, sea consistente con un
42
abastecimiento que progresivamente reduzca las brechas observadas, teniendo en cuenta
a todas las jurisdicciones participantes.
43
F. CONCLUSIONES GENERALES
En función de las tareas realizadas en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, y del enfoque de auditoría definido en el Alcance de este
trabajo, se arriba a las siguientes conclusiones:
F.1 Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria:
El PERMER es un proyecto en el que intervienen múltiples actores, múltiples fuentes de
financiamiento, y una población-objetivo que puede entender que la solución brindada (de
naturaleza transitoria) podría constituirse en una postergación o amenaza para arribar a la
solución definitiva (tendido eléctrico convencional). A esta complejidad se le suma el hecho
de que, a poco de iniciar sus actividades, el Proyecto debiera transitar la crisis del 2001, a
consecuencia de lo cual reformuló su diseño para pasar de un lógica de mercado a otra de
servicio público y subsidios al consumo. Esto ha derivado en la modificación de su estructura
de financiamiento, de sus metas productivas y de los incentivos económicos de los actores
intervinientes (modelo de negocio) en reiteradas oportunidades, mediante sucesivas
enmiendas y otros documentos.
A pesar de la disminución en el monto del presupuestario asignado, de la extensión de sus
plazos y de las revisiones a las metas, el Proyecto no ha podido cumplir con las metas
productivas y financieras en los plazos de ejecución preestablecidos. Esta situación derivó en
un retraso en la satisfacción de las necesidades de los usuarios, además de en un exceso en el
pago de las comisiones de compromiso (relevantes en relación con el costo financiero total
del préstamo). A partir de ello puede sostenerse que el Proyecto en lo que hace a esta
actividad crítica, o bien no ha sido eficaz ni eficiente, o bien las metas fueron
sobredimensionadas atento a los recursos humanos y materiales con los que se contaba, o una
combinación de ambas.
44
F.2 Análisis de Provisión a Usuarios de Paneles Fotovoltaicos:
Los procedimientos aplicados para la adquisición de bienes están regidos por la normativa del
BIRF. Si bien se cumple con esta normativa, existen limitaciones para la actividad de control
debido a la falta de precisiones y formalidad en el sistema de archivo de la documentación
asociada a los procesos licitatorios. En particular, la falta de especificaciones para el
resguardo de la documentación asociada a estos procesos, y la no aplicación de manera
supletoria de la legislación nacional, afecta el adecuado reflejo de las actividades ejecutadas.
Por otra parte, son razonables los procedimientos utilizados para la instalación y
mantenimiento de equipos, pudiendo verificarse su existencia y pertinencia.
Por último, el Proyecto ha sido eficaz para mejorar la calidad de vida de los usuarios visitados
en Jujuy (Fase 1 del Proyecto) desde el momento en que les suministra iluminación básica,
aunque no ha logrado desarrollar toda su capacidad. En particular se observan debilidades en
la difusión, tanto del Proyecto en sí mismo como proveedor de soluciones a la población sin
acceso a la energía eléctrica convencional, como del potencial de uso del sistema de energía
solar y los medios para optimizarlo.
F.3 Análisis de la Asignación Física de Equipos entre Jurisdicciones:
Los procedimientos aplicados por el Proyecto para la asignación de equipos entre
jurisdicciones no se encuentran formalizados, ni se pudo validar la razonabilidad del criterio
implementado para su distribución, que en la práctica, fue “a demanda”. De hecho, la
información que debió operar a modo de “línea de base” (estudios de factibilidad, de análisis
previo, etc.) no fue o no pudo ser considerada, por lo que la distribución observada de equipos
45
no se condice con la demanda insatisfecha (potencial y real) de cada jurisdicción. A este
resultado han contribuido, tanto la forma como la periodicidad de la difusión del Proyecto a
las jurisdicciones; todo lo cual ha incidido sobre la eficiencia del Proyecto.
G. COMUNICACIÓN AL ENTE
El Proyecto de Informe fue remitido al PERMER mediante Nota Nº 467/2010 CSDP con
fecha 16 de diciembre de 2010 y recibida por el auditado con fecha 28 de diciembre de 2010.
El auditado remitió dos descargos: mediante Nota PERMER Nº 08/2011 (emitida con fecha
01-02-2011 y recibida con fecha 09-02-2011) y mediante Nota SE Nº 2292 (emitida con fecha
31-03-2011 y recibida con fecha 06-04-2011).
Luego del análisis conjunto de ambos descargos,35 se procedió a:
Suprimir las Observaciones Nº 9 y Nº 10 y sus correspondientes Recomendaciones.
Subsumir las Observaciones Nº 2 y Nº 5, y sus respectivas Recomendaciones.
Modificar la Observación Nº 7 y Nº 9, así como su fundamentación, para otorgarle
mayor especificidad.
Modificar la fundamentación de las Observaciones Nº 1, Nº 4, Nº 12 y Nº 15, para
otorgarles mayor especificidad.
35 Véase punto “Anexo I.4 Análisis de los Descargos Formulados por el Auditado”.
46
Efectuar - en el capítulo de Aclaraciones Previas - correcciones menores relativas a
la contextualización del Proyecto y al alcance específico de la inspección ocular
implementada en la provincia de Jujuy.
H. LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME
Buenos Aires, de de 2011.-
Firma:______________________________
47
I. ANEXOS
I.1. GRÁFICOS DE COMISIONES DE COMPROMISO
Gráfico N° 2
“Curva de Desembolsos Proyectados y Observados”
Préstamo BIRF 4454Desembolsos Teóricos y Observados
(montos en US$ acumulados)
-
5.000.000,00
10.000.000,00
15.000.000,00
20.000.000,00
25.000.000,00
30.000.000,00
05/0
1/20
00
05/0
1/20
01
05/0
1/20
02
05/0
1/20
03
05/0
1/20
04
05/0
1/20
05
05/0
1/20
06
05/0
1/20
07
05/0
1/20
08
05/0
1/20
09
05/0
1/20
10
Teórica Observada
Fuente: Elaboración propia en base a Estados de Cuenta y Tablas de Amortización contenidos en las bases del Sistema de Gestión de la Deuda Pública (SIGADE).
Gráfico N° 3
“Curva de Comisiones de Compromiso Proyectadas y Observadas”
Préstamo BIRF 4454Comisiones de Crédito Teóricas y Observadas
(montos en US$ acumulados)
-
100.000,00
200.000,00
300.000,00
400.000,00
500.000,00
600.000,00
15/0
2/20
00
15/0
2/20
01
15/0
2/20
02
15/0
2/20
03
15/0
2/20
04
15/0
2/20
05
15/0
2/20
06
15/0
2/20
07
15/0
2/20
08
15/0
2/20
09
Teórica Observada
Fuente: Elaboración propia en base a Estados de Cuenta y Tablas de Amortización contenidos en las bases del Sistema de Gestión de la Deuda Pública (SIGADE).
48
I.2. DESCARGO DEL AUDITADO DE FECHA 01-02-2011
I.3. DESCARGO DEL AUDITADO DE FECHA 31-03-2011
50
51
52
53
º
54
I.4. ANÁLISIS DE LOS DESCARGOS FORMULADOS POR EL AUDITADO
Este análisis se confeccionó en base a los descargos con fecha de origen 01/02/2011 y 31/03/2011.
Descargo del Auditado Aspecto abarcados por los Descargos del Auditado36 Descargo del
01/02/201137 Descargo del 31/03/201138
Análisis y Fundamento
Punto C “Aclaraciones previas”; Punto C.2.7 “Costo de los Equipos” (pág. 25): “…Debe tenerse presente que los paneles fotovoltaicos sufrieron un importante incremento en su precio a nivel mundial, producto de alteraciones tanto en la oferta de los minerales que se utilizan para su construcción, como de la demanda de equipos a nivel mundial, no existiendo fabricantes nacionales de paneles fotovoltaicos, según se ha informado”.
“El único fabricante nacional de paneles no está integrado verticalmente. Sólo los arma en el país y no tiene certificación internacional de los mismos.”
En el último párrafo, reemplazar la porción de la frase “…no existiendo fabricantes nacionales de paneles fotovoltaicos…”, por la siguiente: “…existiendo un único fabricante nacional aunque sin certificación internacional, por lo que sólo puede ejercer funciones de armado.” La aclaración realizada por el auditado, si bien correcta, refiere a una mención contextual que no tiene ningún impacto sobre las observaciones, recomendaciones
36 A partir del Informe enviado “en vista” al Auditado. En sus descargos el auditado refirió no sólo a observaciones sino también a otras secciones del informe; como ser “Aclaraciones Previas”. 37 A los efectos del análisis, aquí sólo se exponen los aspectos específicamente cuestionados por el Auditado. La versión completa del descargo (fecha de origen 01/02/2011) se expone en el Anexo I.2. 38 A los efectos del análisis, aquí sólo se exponen los aspectos específicamente cuestionados por el Auditado. La versión completa del descargo (fecha de origen 31/03/2011) se expone en el Anexo I.3.
56
Descargo del Auditado Aspecto abarcados por los Descargos del Auditado36 Descargo del
01/02/201137 Descargo del 31/03/201138
Análisis y Fundamento
y/o conclusiones del proyecto de informe.
Punto C “Aclaraciones previas”; C.3.1 “Contexto”, nota al pie nº 25 (pág. 29): “Concretamente se realizaron inspecciones oculares y entrevistas acerca de la implementación de la Fase 1 (años 2000/2001) de provisión de paneles fotovoltaicos residenciales y en escuelas, en comunidades de los departamentos de Yavi y Cochinoca…”.
“Las escuelas de Jujuy visitadas por la Auditoría no fueron electrificadas por el Proyecto PERMER”
Reemplazar la primera oración de la nota al pie “Concretamente se realizaron inspecciones oculares y entrevistas acerca de la implementación de la Fase 1 (años 2000/2001) de provisión de paneles fotovoltaicos residenciales y en escuelas, en comunidades de los departamentos de Yavi y Cochinoca”, por la siguiente “Concretamente se realizaron entrevistas e inspecciones oculares a usuarios residenciales de paneles fotovoltaicos de las comunidades de los departamentos de Yavi y Cochinoca” (Fase 1, años 2000/2001), complementadas con entrevistas a directivos de escuelas (si hubiera), dado el carácter convocante de estas instituciones. Esta corrección otorga mayor precisión a la nota al pie que, por su naturaleza, posee un carácter marginal. Se trataba de una redacción incorrecta ya que las visitas efectuadas a las escuelas no fundamentan las observaciones
57
Descargo del Auditado Aspecto abarcados por los Descargos del Auditado36 Descargo del
01/02/201137 Descargo del 31/03/201138
Análisis y Fundamento
Punto C “Aclaraciones previas”; Punto C.3.3 “Relevamiento” (pág. 31): “De este relevamiento surge un claro exceso de demanda para este servicio. Tanto los directivos de escuelas como los usuarios residenciales han manifestado su deseo de contar con más energía para usos adicionales, tanto domésticos como productivos (mejorar la intensidad de la luz, utilizar electrodomésticos –en especial la televisión-, y/o utilizar herramientas). En el caso de las escuelas, desean mayor energía eléctrica para refrigerar alimentos, para extender el uso de la TV y VHS/DVD con fines tanto educativos como de entretenimiento (en la actualidad los chicos pueden ver una hora de TV por día por razones de consumo), y para utilizar una computadora (hoy pueden hacerlo
y/o conclusiones del informe. En todo caso su visita obedece a que constituyen centros de convocatoria de las localidades seleccionadas y a que el contacto con su Director facilita la posterior entrevista con los pobladores rurales (o “usuarios residenciales”), sujetos formales de análisis de la comisión de servicio. Reemplazar el párrafo referido por el siguiente: “De este relevamiento surge un claro exceso de demanda para este servicio por parte de los usuarios residenciales, quienes han manifestado su deseo de contar con más energía para usos adicionales, tanto domésticos como productivos (mejorar la intensidad de la luz, utilizar electrodomésticos –en especial la televisión-, y/o utilizar herramientas). Si bien en algunos casos no electrificadas durante la primera fase del PERMER, cabe mencionar – dado su carácter concentrador en las localidades visitadas – el caso de las escuelas, que de contar con una mayor provisión de
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durante unos minutos).
energía podrían refrigerar alimentos, extender el uso de la TV y VHS/DVD tanto con fines tanto educativos como de entretenimiento (en la actualidad los chicos pueden ver una hora de TV por día por razones de consumo), y utilizar una computadora (hoy pueden hacerlo durante unos minutos).” La aclaración realizada por el auditado, si bien correcta, refiere a una mención contextual que no tiene ningún impacto sobre las observaciones, recomendaciones y/o conclusiones del proyecto de informe. Se aclara que en la sección “Relevamiento” se ha realizado un análisis general de la evolución del proyecto en la provincia de Jujuy. Y si bien las escuelas no forman parte de la primera etapa de la electrificación implementada por el proyecto, constituyen centros de convocatoria de las localidades seleccionadas, a la vez que muchas de las necesidades básicas de las familias residenciales, vinculadas con la electricidad (comunicación) o no (educación,
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alimentación, calefacción, etc.), son suplidas por éstas. De allí la necesidad de su mención al momento de realizar una exposición referida al contexto en el que se implementó el proyecto.
Punto C “Aclaraciones previas”; Punto C.3.3 “Relevamiento” (pág. 31): “Llama la atención que ni la concesionaria ni el Proyecto hayan contemplado la provisión o el reemplazo de las lámparas compatibles, con cargo (o no) al usuario, ya que el mal uso al que refiere la concesionaria redunda no sólo en perjuicio del usuario, sino también de la propia empresa.
“En la primera etapa del proyecto PERMER (analizada por ustedes en Jujuy) el proyecto no proveía instalaciones internas, ni lámparas o luminarias. Sólo la unidad de generación, la de almacenamiento y los dispositivos de maniobra.”
Otorgar precisión a la frase, explicitando lo señalado por el PERMER, reemplazándola por la siguiente “No obstante no formar parte de las previsiones del PERMER para la implementación de la primera parte del proyecto en la provincia, hubiera sido deseable que la concesionaria y el Proyecto hubieran contemplado y coordinado, en alguna instancia adicional, algún mecanismo que permitiera la provisión o el reemplazo de las lámparas compatibles, con cargo (o no) al usuario, ya que el mal uso al que refiere la concesionaria redunda no sólo en perjuicio del usuario, sino también de la propia empresa.”. La aclaración realizada por el auditado, si bien correcta, refiere a una mención contextual que no tiene ningún impacto sobre las observaciones, recomendaciones
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y/o conclusiones del proyecto de informe. A pesar de realizar esta modificación de carecer marginal, se aclara que en la sección “Relevamiento” se ha realizado un análisis general de la evolución del proyecto en la provincia de Jujuy, señalando algunos aspectos perfectibles, sin que esto implique referir (particularmente en las Observaciones y Conclusiones) a un supuesto incumplimiento del PERMER, relacionado con instalaciones internas, lámparas o luminarias.
Observación N° 1 La ejecución física y financiera del Proyecto no se ajusta a las distintas proyecciones.
La ejecución observada no se condice con las proyecciones del Proyecto, ya sea a nivel de metas físicas como de financiamiento. Las diversas enmiendas introducidas al Contrato de Préstamo y Donación revelan una incorrecta estimación de las posibilidades de ejecución. En los hechos sólo permanece estable el aporte del BIRF y la donación GEF.
“El Proyecto ha tenido un desarrollo accidentado motivado fundamentalmente por falencias en su concepción original…, y por dificultades económicas que afrontó el país en sus comienzos.”
“Puntos 1, 2 y 4: El financiamiento a la inversión originalmente en el Convenio de Préstamo implicaba que el BIRF aportaba un monto fijo de u$s 3.10 por Wp instalado más una suma fija variable por equipo con fondos de donación del GEF y el resto era aportado por el concesionario y la provincia, quedando la estructura de financiamiento conformada de la siguiente manera: BIRF: 35% GEF: 9% PROVINCIA: 19% Como se puede observar, esta estructura aseguraba la sostenibilidad del proyecto, principal objetivo del mismo; la postura del BM sostenía que dicho objetivo se lograba con una mayor participación del sector privado A partir de la crisis ocurrida durante los años 2001-2002 se debió replantear el proyecto. Durante el año 2003 se realizo su reevaluación económica y actualización dado el impacto producido por la variación en la paridad cambiaría y las nuevas condiciones económico- financieras asociadas que forzaron una revalidación de los objetivos del proyecto así como una renegociación con el BM de
Se mantiene la Observación, modificando su fundamentación para otorgarle mayor especificidad. La respuesta brindada por el auditado no agrega información adicional que no haya sido contemplada por el equipo de auditoría al momento de realizar la observación. Sin embargo, con el fin de otorgar mayor especificidad, y siendo que tanto el auditado como el auditor se expresan en el mismo sentido, sólo que el primero lo hace en términos relativos y el segundo en términos absolutos, se ha
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las condiciones de financiamiento y los procedimientos de implementación, de manera de mantener su viabilidad en el nuevo escenario argentino. Como resultado la citada renegociación, que se materializó en la segunda y tercera addenda al Convenio, se logró incrementar de manera significativa el subsidio a la inversión inicial (pasó de u$s 3.10 el Wp a u$s 4,90 el Wp) y flexibilizar los procedimientos de implementación para permitir el desarrollo del proyecto aún en las provincias que no hubiesen privatizado su servicio de distribución de electricidad, de modo tal que la nueva estructura de financiamiento paso a ser: BIRF: 62% GEF: 11% PROVINCIA: 9% Como puede observarse no solo se modificaron las participaciones de la provincia y los concesionarios, sino fundamentalmente los aportes del BIRF y la Donación GEF.”
resuelto reemplazar - en la fundamentación - la fórmula “…el aporte (del BIRF y la donación GEF)…” por “…el monto del aporte…”.
Observación N° 2 El Proyecto no cumplió con la calendarización inicial ni con las posteriores.
El avance observado del Proyecto no se ajusta a la calendarización inicial establecida para su ejecución, ni tampoco a proyecciones más actualizadas que se practicaron
“Puntos 1, 2 y 4: El financiamiento a la inversión originalmente en el Convenio de Préstamo implicaba que el BIRF aportaba un monto fijo de u$s 3.10 por Wp instalado más una suma fija variable por equipo con fondos de donación del GEF y el resto era aportado por el concesionario y la provincia, quedando la estructura de financiamiento conformada de la siguiente manera: BIRF: 35% GEF: 9% PROVINCIA: 19%
Esta observación se subsume con la Observación Nº 5, modificando en consecuencia texto y fundamentación: El descargo de fecha 31/03/2011 a la observación N°2 no se aviene a lo observado. No obstante, por lo expresado por el auditado en su descargo a la
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posteriormente en pleno desarrollo del Proyecto, según surge de los Ayuda Memorias.
Como se puede observar, esta estructura aseguraba la sostenibilidad del proyecto, principal objetivo del mismo; la postura del BM sostenía que dicho objetivo se lograba con una mayor participación del sector privado A partir de la crisis ocurrida durante los años 2001-2002 se debió replantear el proyecto. Durante el año 2003 se realizo su reevaluación económica y actualización dado el impacto producido por la variación en la paridad cambiaría y las nuevas condiciones económico- financieras asociadas que forzaron una revalidación de los objetivos del proyecto así como una renegociación con el BM de las condiciones de financiamiento y los procedimientos de implementación, de manera de mantener su viabilidad en el nuevo escenario argentino. Como resultado la citada renegociación, que se materializó en la segunda y tercera addenda al Convenio, se logró incrementar de manera significativa el subsidio a la inversión inicial (pasó de u$s 3.10 el Wp a u$s 4,90 el Wp) y flexibilizar los procedimientos de implementación para permitir el desarrollo del proyecto aún en las provincias que no hubiesen privatizado su servicio de distribución de electricidad, de modo tal que la nueva estructura de financiamiento paso a ser: BIRF: 62% GEF: 11% PROVINCIA: 9% Como puede observarse no solo se modificaron las participaciones de la provincia y los concesionarios, sino fundamentalmente los aportes del BIRF y la Donación GEF.”
observación Nº 5, resulta oportuno, por razones expositivas y dada la correlación entre ambos aspectos observados, subsumir ambas observaciones. De esta manera, la observación resultante (Nº 2) quedaría redactada del siguiente modo. El Proyecto no cumplió con la calendarización inicial ni con las posteriores, a consecuencia de lo cual se pagaron comisiones de compromiso excedentes. Consecuentemente, también se modificaría su fundamentación, que quedaría redactada del siguiente modo: El avance observado del Proyecto no se ajusta a la calendarización inicial establecida para su ejecución, ni tampoco a proyecciones más actualizadas que se practicaron posteriormente en pleno desarrollo del Proyecto, según surge de los Ayudamemorias. Como consecuencia de esta sub ejecución, se han pagado comisiones de compromiso excedentes. Así, de considerarse la curva teórica de desembolsos definida en el Project Appraisal,
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el total de comisiones de crédito a abonar debía alcanzar a USS 220.968,49. No obstante al 31/12/2009 se habían abonado USS 509.547,20; observándose una diferencia de USS 288.578,71 (comisiones de compromiso excedentes), equivalente al 131% de las estimadas (véase Anexo I.1). Las comisiones de compromiso alcanzan con este valor al 28,5% de los costos financieros totales del Proyecto, que incluyen USS 300.000 en concepto de “comisión de inicio” y USS 977.050,92 en concepto de intereses a la fecha de corte. Por último, también se subsumen las correspondientes recomendaciones Nº 2 y Nº 5: Respetar los cronogramas de ejecución de obras a fin de evitar demoras que posterguen la satisfacción de las necesidades de orden social que se intenta cubrir mediante este tipo de Proyectos y que, por implicar desembolsos por montos menores y/o en fechas posteriores a las planificadas, incrementen los servicios de la deuda pública.
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Observación N° 3 La carencia de una denominación unívoca al referirse a los beneficiarios en los distintos documentos del Proyecto, dificulta el adecuado control de su avance.
En función del documento que se analice, los objetivos y metas del Proyecto se exponen sin una denominación unívoca de su unidad de medida (beneficiario). En distintos documentos se describe como objetivo del Proyecto suministrar energía a: en un caso a familias; en otro a hogares; en otro a viviendas; el contrato menciona la instalación de Sistemas Fotovoltaicos Residenciales; en otro documento se menciona instalar Sistemas Fotovoltaicos para Usuarios Residenciales. Estas descripciones no resultan consistentes unas con otras generando dificultades para evaluar el avance del Proyecto.
“Puntos 3: Entendemos que son sinónimos referenciales”.
Se mantiene la observación La respuesta del auditado es insuficiente. Las metas deben cumplir con determinadas características propias de la gestión por objetivos (específica, cuantificable, entre otras).
Observación N° 4 Se redujo la financiación local del Proyecto, alterándose la relación entre aporte local y aporte externo.
El aporte del BIRF y la donación GEF permanecieron constantes, no así el aporte de la contraparte Local, que se redujo. De esta manera, el pari passu pasó de una relación 33% / 67% (aporte
“Puntos 1, 2 y 4. El financiamiento a la inversión originalmente en el Convenio de Préstamo implicaba que el BIRF aportaba un monto fijo de u$s 3.10 por Wp instalado más una suma fija variable por equipo con fondos de donación del GEF y el resto era aportado por el concesionario y la provincia, quedando la estructura de financiamiento conformada de la siguiente manera: BIRF: 35% GEF: 9% PROVINCIA: 19% Como se puede observar, esta estructura aseguraba la sostenibilidad del proyecto,
Se mantiene la Observación, modificando su fundamentación para otorgarle mayor especificidad. La respuesta brindada por el auditado no agrega información adicional que no haya sido contemplada por el equipo de auditoría al momento de realizar la observación. Sin embargo,
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externo y aporte local respectivamente) establecida en el Project Appraisal a una relación efectiva de 81% / 19% a la fecha de corte de este informe -31/12/2009.
principal objetivo del mismo; la postura del BM sostenía que dicho objetivo se lograba con una mayor participación del sector privado A partir de la crisis ocurrida durante los años 2001-2002 se debió replantear el proyecto. Durante el año 2003 se realizo su reevaluación económica y actualización dado el impacto producido por la variación en la paridad cambiaría y las nuevas condiciones económico- financieras asociadas que forzaron una revalidación de los objetivos del proyecto así como una renegociación con el BM de las condiciones de financiamiento y los procedimientos de implementación, de manera de mantener su viabilidad en el nuevo escenario argentino. Como resultado la citada renegociación, que se materializó en la segunda y tercera addenda al Convenio, se logró incrementar de manera significativa el subsidio a la inversión inicial (pasó de u$s 3.10 el Wp a u$s 4,90 el Wp) y flexibilizar los procedimientos de implementación para permitir el desarrollo del proyecto aún en las provincias que no hubiesen privatizado su servicio de distribución de electricidad, de modo tal que la nueva estructura de financiamiento paso a ser: BIRF: 62% GEF: 11% PROVINCIA: 9% Como puede observarse no solo se modificaron las participaciones de la provincia y los concesionarios, sino fundamentalmente los aportes del BIRF y la Donación GEF.”
con el fin de otorgar mayor especificidad, y siendo que tanto el auditado como el auditor se expresan en el mismo sentido, sólo que el primero lo hace en términos relativos y el segundo en términos absolutos, se ha resuelto reemplazar - en de la fundamentación - la fórmula “El aporte (del BIRF y la donación GEF)…” por “El monto del aporte…”.
Observación N° 5 Se pagaron comisiones de compromiso excedentes.
De considerarse la curva teórica de desembolsos definida en el Project
“Punto 5: El pago de comisiones de compromiso excedentes es una consecuencia de los avatares que sufrió el Proyecto desde su inicio, pasando de una lógica de mercado a otra de servicio público e incorporando las empresas públicas en su desarrollo.”.
De acuerdo a lo expresado en el análisis de la Observación Nº 2, esta observación se subsume a aquélla. Consecuentemente también se
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Appraisal, el total en comisión de crédito a abonar debía alcanzar a USS 220.968,49. No obstante al 31/12/2009 se habían abonado USS 509.547,20; observándose una diferencia de USS 288.578,71 (comisión de compromiso excedente), equivalente al 131% de las estimadas (véase Anexo I.1). Las comisiones de compromiso alcanzan con este valor al 28,5% de los costos financieros totales del Proyecto, que incluyen USS 300.000 en concepto de “comisión de inicio” y USS 977.050,92 en concepto de intereses a la fecha de corte.
consolidan las Recomendaciones derivadas. La respuesta brindada por el auditado no agrega información adicional que no haya sido contemplada por el equipo de auditoría al momento de realizar la observación. No obstante, de lo expresado por el auditado resulta oportuno, por razones expositivas y dada la correlación entre ambos aspectos observados, subsumir ambas observaciones en la Observación N° 2.
Observación N° 6 Hasta el año 2008 el Proyecto no contó con un Manual de Operaciones.
El Proyecto se desarrolló desde su inicio sin un Manual Operativo o documento equivalente. Si bien hubo modificaciones en el “modelo de negocios”, el nuevo modelo podría considerarse reformulado hacia mediados de 2006, año de la última enmienda. Esta carencia adquiere importancia al no encontrarse reglamentadas ciertas actividades, responsabilidades y procedimientos en otros documentos vinculantes (Contrato de Préstamo, manuales y procedimientos del BIRF, etc.).
“Punto 6: El Convenio de Préstamo 4454 - AR que dio origen al PERMER no tuvo Manual Operativo. Los siete tomos del Documentos de Implementación (octubre de 1999) desarrollan toda la actividad del mismo. Si existe un Manual que determina las relaciones del Proyecto con la DGCyAF. En el año 2008 el Banco Mundial aprobó un Manual Operativo para el Préstamo 7617 - AR que se aplica supletoria mente, desde ese momento, al Préstamo 4454 – AR”
Se mantiene la observación. Por haberse subsumido las observaciones Nº 2 y Nº 5, se modifica su numeración (y la de la correspondiente Recomendación) a Nº 5. El Manual operativo ha sido oportunamente remitido por el auditado. Los “documentos de implementación” referidos por el auditado (acuerdos suscriptos entre la jurisdicción y la empresa concesionaria) no poseen el carácter ni la especificidad procedimental de un Manual Operativo, con lo cual no pueden ser utilizados de manera supletoria.
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Observación N° 7 No se cuenta con normativa que establezca qué documentación relativa a las licitaciones públicas (documentos, antecedentes y registros) debe ser organizada y resguardada por la UCP o por la UEP (o sus dependencias), de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas, a fin de asegurar los controles.
El Proyecto no tiene definido de modo específico qué documentos debe resguardar cada dependencia para disminuir su riesgo de extravío, como así también para propender a una efectiva rendición de cuentas que facilite los trabajos de supervisión y auditoría; procedimiento que debiera estar formalizado aún para los casos en los que el expediente original estuviera en poder de un concesionario privado. Como consecuencia de la falta de definición clara y unívoca del archivo de la documentación y a título ilustrativo, no se tuvo a la vista en la Provincia de Jujuy el expediente de adquisición de paneles fotovoltaicos residenciales del año 2003 (la Provincia de Jujuy es el lugar dónde debería estar toda la documentación disponible, de acuerdo a lo manifestado por los integrantes de la UCP). El código de subproyecto identificado es “J2”, sólo se tuvo a la vista documentación parcial archivada en
“Punto 7: El Convenio de Préstamo prevé las responsabilidades de las partes. El proceso licitatorio puede, desde lo dispuesto por la 5 enmienda ser llevado adelante por la Unidad Ejecutora Provincial o por la Unidad Coordinadora Central del proyecto. Las actividades de adquisición, que como se ha expresado pueden ser ejecutadas por las provincias o centralmente van desde la preparación del proyecto, los pliegos, el llamado a la licitación, la apertura de sobres, el resguardo de las garantías, la elaboración del informe de preadjudicación, la firma del contrato y la inspección y certificación de las obras hasta su recepción definitiva. Para ello lleva una contabilidad independiente que permita el control de lo actuado. Está definido en el Convenio de Préstamo los limites a que deben ajus'ta: los llamados a licitación, Así, si el presupuesto estimado de una adquisición resultara menor a u$s 200,000 dólares, se puede realizar mediante un Concurso de Precios, si el presupuesto estimado de una adquisición resultara menor a us 600.000 dólares y mayor a u$s 200.000, el método elegido será una Licitación Pública Nacional. Si el presupuesto estimado de una adquisición resultara de u$s 601000 o más, deberá usarse el método de Licitación Pública Internacional. Están sujetos a revisión previa del Banco Mundial aquellas adquisiciones realizadas mediante el método de Licitación Pública Internacional. Las restantes serán auditadas por el Banco en revisiones anuales ex post. En este caso las autorizaciones a los procesos las efectúa el Coordinador del Proyecto, basándose en la información remitida por la provincia.”
Se modifica la observación (y su fundamentación) para otorgarle mayor especificidad. Por haberse subsumido las observaciones Nº 2 y Nº 5, se modifica su numeración (y la de la correspondiente Recomendación) a Nº 6. La respuesta brindada por el auditado no aporta información adicional que demande modificar lo oportunamente observado. No obstante, considerando los dichos del auditado, se sugiere otorgarle mayor especificidad a la observación incorporando la fórmula “de manera específica”, de tal forma que quede redactada del siguiente modo: “El proyecto no cuenta con normativa que establezca de manera específica qué documentación relativa a las licitaciones públicas (documentos, antecedentes y registros) debe ser organizada y resguardada por la UCP o por la UEP (o sus dependencias), de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas, a fin de asegurar los controles”. Complementariamente, se
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la carpeta que resguarda la UCP. sugiere reformular la fundamentación de la observación enfatizando la necesidad de contar con la normativa referida, particularmente considerando la existencia de concesionarios privados. De este modo, la fundamentación quedaría redactada del siguiente modo: ”El Proyecto no tiene definido de modo específico qué documentos debe resguardar cada dependencia para disminuir su riesgo de extravío, como así también para propender a una efectiva rendición de cuentas que facilite los trabajos de supervisión y auditoría; procedimiento que debiera estar formalizado atento a que los procesos licitatorios pueden ser tramitados, no sólo por la UCP o por la UEP, sino también por un concesionario privado. Dado que se trata de organizaciones fuera del alcance de esta auditoría, esta circunstancia conlleva dificultades o eventuales limitaciones para acceder a la documentación de respaldo. La existencia de una normativa específica al respecto permitiría
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subsanar situaciones como la experimentada en ocasión de la comisión de servicios realizada en la provincia con mayor nivel de ejecución (Jujuy) cuando no se tuvo a la vista el expediente de adquisición de paneles fotovoltaicos residenciales del año 2003 (código de subproyecto “J2”), ni en la concesionaria, ni en la UEP. Esta última dependencia provincial es aquella en la que debería encontrarse la documentación completa, de acuerdo a lo manifestado por los integrantes de la UCP. Por otro lado, la referencia a los “límites a los que deben ajustarse los llamados a licitación”, no se aviene a lo observado.
Observación N° 8 No se tuvo a la vista la documentación completa asociada a los procesos licitatorios analizados en la provincia de Jujuy.
La documentación que fuera suministrada a este equipo de auditoría se encuentra en cajas o carpetas que no conforman un expediente único, no está foliada, incluye documentación repetida, no respeta el orden cronológico, y presenta documentación en fotocopia
" Punto 8: Atento a que la licitación ha sido llevada adelante por la provincia, ésta es la principal responsable, siendo la responsabilidad de la UCP la de supervisión, como se explicitó en el punto anterior. Se debe considerar que debido a los años transcurridos desde la fecha de la licitación (2000 2003), es razonable que la documentación no se encuentre fácilmente disponible, teniendo además que considerar el escaso tiempo en Que lo solicitó la Auditoria. Adicionalmente, dado que oportunamente fueron auditadas estas documentaciones,, sin que generaran observaciones, es razonable que hayan sido enviadas a un archivo definitivo. Las licitaciones auditadas fueron las primeras que llevó a cabo el proyecto, en la medida de su avance se ha ido perfeccionando la gestión del mismo."
Se mantiene la observación. Por haberse subsumido las observaciones Nº 2 y Nº 5, se modifica su numeración (y la de la correspondiente Recomendación) a Nº 7. La respuesta brindada por el auditado no aporta información adicional que demande modificar lo oportunamente observado. Se aclara que ésta observación se formuló luego de
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simple. No se tuvo a la vista actas o resolución de adjudicación, sólo se pudo verificar el informe de la Comisión de Adjudicaciones con su respectiva “no objeción”. No se aplica lo indicado en el Título II de la Reglamentación de la Ley de Procedimiento Administrativo, Decreto 1752/72 T.O. 1991, referido a la forma en que se deben documentar los expedientes, y que debe aplicarse de manera supletoria toda vez que la normativa BIRF no sea suficientemente específica o no abarque un procedimiento específico al respecto, sujeto a que no colisione con los manuales del Banco.
haber implementado procedimientos in situ (en la ciudad de San Salvador de Jujuy).
Observación N° 9 De las comunidades vistas en Jujuy, beneficiarias de la primera fase de implementación, si bien el Proyecto satisface los requerimientos mínimos para la iluminación básica, no mejora sensiblemente la comunicación de la población beneficiaria, tal como se establece en el Manual de Operaciones del Proyecto.
La provisión observada de energía por parte de los equipos instalados, en la mayoría de los casos no potenciaba los recursos de los beneficiarios en materia de comunicaciones. En lo referente a la recepción de señales de radiodifusión y televisivas, para el caso de los beneficiarios particulares, se observó que
“En el año 2003, cuando se concretó la primera etapa del proyecto en Jujuy, el teléfono celular era virtualmente inaccesible para las viviendas consideradas.”
“Punto 9: Convenio de Préstamo – (Anexo 2).
Los objetivos del Proyecto son: (a) proporcionar un suministro de electricidad confiable y en forma sostenida a las zonas rurales de las Provincias Participantes, mediante el uso de energía renovable; (b) efectuar progresos en la reforma del sector energético de la Prestataria en áreas criticas específicas (c) apoyar la estrategia de la Prestataria de ampliar la participación del sector privado en el suministro de electricidad en las zonas rurales de las Provincias Participantes, como así también fortalecer la capacidad de las Provincias, Participantes para regular esa participación; y (d) apoyar la creación de operaciones comerciales sostenidas para energía rural en Argentina.- En el momento de efectuar la licitación, en el año 2003, el teléfono cele era virtualmente inaccesible para las viviendas consideradas. Respecto del segundo párrafo, favor de remitirse a la respuesta al punto 6 anterior."
Se da de baja la observación y su correspondiente recomendación. Si bien en documentos preliminares al Proyecto (como el Project Appraisal Document) y durante su implementación, se hizo referencia a los objetivos específicos de mejora de la iluminación y comunicación, la no formalización del Manual de Operaciones del Proyecto hasta el año 2008 (objeto de la Observación Nº 8),en el que se especifican estos objetivos específicos, impide considerar dicho documento como vinculante para el período
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su acceso a artefactos de radio y televisión que funcionen con energía continua es limitado, por lo que la utilización de pilas alcalinas es mayoritaria. Asimismo, la energía provista por los equipos individuales no permite la recarga de baterías de teléfonos celulares, de gran utilidad actual para esta región.
referido por ésta observación (2000-2003) y fundamenta su supresión.
Observación N° 10 En materia de mitigación de la migración rural, el proyecto no destinó recursos ni a una planificación de la gestión ni a una implementación de acciones de seguimiento y evaluación de impacto y evolución.
El proyecto no da cuenta de haber diseñado ni implementado una estrategia específica para la distribución de equipos a nivel federal y jurisdiccional, que permitiera atacar programadamente al objetivo declarado en el Manual de Operaciones de “propender al afincamiento (de la población rural) y de mitigar la migración rural”. No se tuvieron a la vista diagnósticos preliminares referidos a las particularidades jurisdiccionales de esta problemática, como así tampoco fueron desarrolladas acciones de seguimiento y evaluación de la contribución de la gestión a dicho objetivo (por ejemplo, a partir de la elaboración de indicadores específicos y/o a través del desarrollo e
“Punto 10: Tal como se expresa en el punto anterior, la mitigación de la migración rural no está definida como objetivo del proyecto Los indicadores específicos fueron definidos en las negociaciones del préstamo, que es cuando se hace el marco lógico del mismo. No definieron dentro del proyecto indicadores que midan la mitigación de la migración rural, como no es un objetivo, no está medido. El objetivo es cambiar la calidad de vida de los pobladores rurales de modo de ayudar a evitar las migraciones. La instalación de equipos solares o eólicos, cumple con el objetivo de mejorar la calidad de vida y eso está evaluado dentro del Proyecto. Por otra parte el PERMER forma parte de grupos de trabajo con organismos públicos y privados de modo de lograr sinergias en el logro de diversos objetivos entre ellos el de evitar las migraciones hacia zonas urbanas. El objetivo básico del proyecto es brindar un servicio eléctrico en forma sostenible al poblador rural disperso, el cumplimiento de este objetivo al mejorar la calidad de vida del poblador, actúa indirectamente sobre las migraciones.”
Se da de baja la observación y su correspondiente Recomendación La respuesta del auditado permite reinterpretar el alcance operativo del Programa. No obstante ello, la observación original se fundamentó en expresiones imprecisas que se manifiestan aún en el descargo bajo análisis (cuando el auditado expone una definición para “objetivo” y otra para “objetivo básico”).
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implementación de métodos cualitativos), lo que define una limitación material a la evaluación de su impacto territorial en la materia.
Observación N° 11 El Proyecto no ha formalizado un procedimiento para la asignación de equipos fotovoltaicos domiciliarios entre jurisdicciones, ni ha provisto documentación que permita validar su razonabilidad, ni ha provisto de manera completa la documentación respaldatoria de lo efectivamente implementado.
El procedimiento identificado no es formal. El auditado no proveyó documentación de respaldo que permitiría fundamentar el criterio y validar su razonabilidad. Asimismo, el auditado ha provisto de documentación sobre el procedimiento aplicado en la práctica (“provisión a demanda”) sólo para una de las seis jurisdicciones en las que se instalaron equipos fotovoltaicos domiciliarios (área en la que se ha concentrado esta auditoría) y, para este caso (provincia de Jujuy), se trata de información parcial, no vinculable (por haberse efectuado en el año 2006), a las licitaciones e instalaciones de fases anteriores.
“Punto 11: El artículo 3 - Ejecución del proyecto en su ítem c) expresa:
El Prestatario deberá celebrar un acuerdo (en adelante el "Acuerdo de Participación") con cada una de la menos ocho de las provincias consideradas elegibles. Serán consideradas elegibles aquellas provincias que hayan establecido o bien un marco regulatorio y que cuenten con un ente regulador del sector eléctrico o un mecanismo que sirva para los mismos fines que un marco regulatorio y un ente regulador del sector eléctrico (a entera satisfacción del Banco y compatible con un suministro estable y eficaz de electricidad al mercado rural disperso y la participación del sector privado en dicho suministro). , rr s ner, cada uno de los acuerdos mencionados: (i) regirá la participación de cada una de las mencionadas provincias en lo que respecta a la ejecución de las Partes A.1-3 o las Partes A.4-6, las Partes E.1 o E.2 y las partes F.1 y r.2 (b) del Proyecto (según sea el caso); y (ii) deberán ser enteramente satisfactorios para el Banco e incluir los términos y las condiciones estipulados en el Anexo 6 del presente Convenio. Atento a las características del proyecto en su inicio, a las modificaciones que sufrió, a las exigencias legales de su implementación, en un largo período existió mayor oferta que demanda. Así, se realizaron los proyectos que demandaron las provincias en orden de su llegada. El mayor conocimiento del Proyecto y el éxito de su instalación ha revertido la situación; en este momento la demanda largamente supera las posibilidades no sólo del préstamo inicial, sino de su ampliación. La aceleración de la ejecución del proyecto es resultado de las acciones emprendidas durante los primeros años del mismo, de forma tal que a la fecha están ejecutados y/o comprometidos la totalidad de los fondos de ambos préstamos.”
Se mantiene la observación. Por haberse subsumido las observaciones Nº 2 y Nº 5, y eliminado las observaciones Nº 9 y Nº 10, se modifica su numeración (y la de la correspondiente Recomendación) a Nº 8. Los aspectos normativos señalados por el auditado no se avienen a lo observado. Respecto de la metodología supuestamente implementada de acuerdo con el criterio de “orden de llegada”, y de la relación oferta/demanda, subsiste la misma carencia documental.
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Análisis y Fundamento
Observación N° 12 La UCP no realizó estudios de factibilidad para evaluar las condiciones de implementación del Proyecto en todas las Provincias participantes, y en los casos en que sí fueron realizados, no siempre lo fue oportunamente, desvirtuando así su carácter de recurso para la toma de decisiones.
La realización de estudios de factibilidad técnica y económica, por definición necesarios para la implementación del Proyecto, formaban parte, de acuerdo a lo estipulado en el Manual de Operaciones, de las misiones y funciones de la UCP. Estos estudios debieron realizarse en todas las provincias adherentes, con independencia de si la jurisdicción concretara acciones para la compra e instalación de equipos. Se ha observado la falta de este tipo de estudios para algunas de las jurisdicciones participantes y, en un número significativo de casos, éstos se efectuaron de manera extemporánea, lo cual desvirtúa su naturaleza de insumo para la toma de decisiones y eventual implementación. De esta manera, al Proyecto adhirieron 22 de las 24 jurisdicciones (con la excepción de la provincia de Santa Fe y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), de las cuales 14 efectivamente lo implementaron, aún cuando para 5 de
“La realización de estudios es costosa y por lo tanto el proyecto la difiere hasta tener una aceptable certeza de que podrán llevarse adelante instalaciones residenciales en la provincia. Estas instalaciones requieren, por compromiso contractual, un marco institucional para su implementación que no es sencillo lograr y es resorte exclusivo de la provincia involucrada. Valga como ejemplo que las provincias como Buenos Aires, Córdoba o Santa Fe no cumplen con los requisitos exigidos.”
“Punto 12: El proyecto define a la provincia participante. La participación de las mismas es voluntaria y éstas lo han decidido según sus propios méritos, posibilidades y conveniencias.
Respecto al comentario de la jurisdicción Santa Fe, la misma ha firmado su convenio de participación 1 PERMER en el año 2010 y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no se ha adherido y estimamos que no se adherirá al proyecto dado que no posee usuarios residenciales rurales. Respecto a la observación del tiempo transcurrido entre la finalización de los estudios de Factibilidad y la firma de los Acuerdos de Implementación, los estudios de factibilidad - financiados por el proyecto - permitieron a las provincias conocer su realidad de mercado y así poder tomar la decisión de implementación con mayor certeza..”
Se mantiene la observación, modificando su fundamentación para una mayor precisión. Por haberse subsumido las observaciones Nº 2 y Nº 5, y eliminado las observaciones Nº 9 y Nº 10, se modifica su numeración (y la de la correspondiente Recomendación) a Nº 9. Las referencias del auditado a los costos del estudio de factibilidad, al carácter voluntario de la participación de las provincias y al caso particular de dos jurisdicciones no participantes, no se avienen a lo observado. La afirmación del auditado (en el Descargo de fecha 31/03/2011) acerca de la utilidad de los estudios de factibilidad como “insumo para la toma de decisiones”, valida lo observado. Respecto de la fundamentación, en referencia a las provincias, se reemplaza el término “adherentes” por “participantes”. De esta manera se logra consistencia entre observación y fundamentación y se usa el término preciso de la documentación vinculante
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ellas no se efectuaron estudios de factibilidad. Más aún, del total de 9 jurisdicciones para las que sí se efectuaron estudios de factibilidad, sólo en 4 casos (provincias de Neuquén, Chaco, Jujuy y San Juan) fueron oportunos. Entre la conclusión de los Estudios de Factibilidad y la firma de los Acuerdos de Implementación, se observan retrasos que van de 1 año y dos meses (provincia de Chubut) hasta 3 años y 4 meses (provincias de Tucumán y Salta). Observación N° 13 La UCP no ha llevado a cabo una gestión sistemática de campañas de difusión e información sobre el Proyecto, ni para las jurisdicciones, ni para los beneficiarios actuales o potenciales.
La realización de campañas de difusión es un mandato estipulado en el Contrato de Préstamo. Se trata de un aspecto prioritario para la expansión del PERMER y que, dada la condición de aislamiento espacial y comunicacional que caracteriza al general de la población atendible, resulta fundamental para la penetración territorial y expansión del Proyecto. Estos hechos han sido corroborados a partir de lo manifestado tanto por responsables de la UCP como por responsables de la implementación del Proyecto en la provincia de Jujuy,
“Punto 13: Atento a que en la actualidad la demanda de equipamiento por parte de las provincias supera las posibilidades del proyecto aún sumando el financiamiento adicional, estimamos que las campañas de difusión han sido efectivas. Además de la difusión llevada a cabo por el proyecto institucionalmente y por el personal de la UCP y de las UEP respectivas, se ha incorporado en los pliegos de licitación la figura de capacitación de usuarios y personal técnico más la provisión de manuales; esta actividad la realizaron y realizan los contratistas cuando ejecutan las obras ya que forma parte del costo de las mismas.”
Se mantiene la observación. Por haberse subsumido las observaciones Nº 2 y Nº 5, y eliminado las observaciones Nº 9 y Nº 10, se modifica su numeración (y la de la correspondiente Recomendación) a Nº 10. La referencia del auditado a la incorporación en los pliegos de licitación de la figura de la “capacitación”, no se aviene a lo observado. No se ha provisto documentación que sustente la “estimación” del auditado acerca de la supuesta correlación positiva entre las campañas de difusión y el incremento de la demanda, y que amerite alterar lo observado.
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quienes sostienen que el crecimiento del Proyecto depende en gran medida del “efecto demostración” de los beneficiarios. Respecto de las actividades de esta naturaleza implementadas con las jurisdicciones y con la participación del sector privado (“Seminario de presentación y difusión del PERMER”, marzo 1998; “Primera jornada Interprovincial del PERMER”, agosto 1999; “Jornadas Nacionales para la Promoción de las Energías Renovables en Áreas Rurales: PERMER: Logros Iniciales y Barreras a Superar”, mayo 2001; y “Seminario de Difusión y Capacitación del Proyecto”, julio 2009), se han evidenciado situaciones particulares como ser invitaciones parciales, invitaciones sin la suficiente antelación o espaciadas en el tiempo. Las respuestas del auditado a las consultas específicas acerca de la existencia de una política al respecto, no permitan alterar esta apreciación.
Observación N° 14 La estructura de recursos humanos que ejecuta el Proyecto es insuficiente para el cumplimiento de las metas productivas a nivel federal.
Se ha podido observar que la estructura de recursos humanos no permite abordar con eficacia y eficiencia los requerimientos a escala federal a los que
“Punto 14: La Coordinación del proyecto es función exclusiva del Coordinador, Ingeniero Víctor Russo; el resto de los profesionales dependen orgánicamente de él y en ningún caso ejercen funciones supletorias de coordinación alguna. Teniendo en cuenta que a la fecha están asignados todos los fondos tanto del financiamiento original como del adicional, estimamos que el proyecto cuenta con los recursos humanos suficientes para definirlo como eficaz y eficiente.”
Se mantiene la observación, modificándose su fundamentación para una mayor especificidad. Por haberse subsumido las observaciones Nº 2 y Nº 5, y eliminado las observaciones Nº 9 y Nº 10, se modifica su numeración (y la de la
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Análisis y Fundamento
el Proyecto se compromete. Como ejemplo, el Manual para el Manejo Ambiental y Social (que incluye entre otros temas, la relación socio-ambiental del Proyecto con poblaciones originarias) fue confeccionado por un solo profesional de la UCP que adicionalmente lleva adelante funciones de coordinación. A su vez, se ha provisto documentación que da cuenta de situaciones de precariedad en las condiciones de contratación. En el mismo sentido, se ha tomado nota de retrasos en el cobro de los salarios por parte de personal a cargo de funciones críticas para la gestión del Proyecto.
correspondiente Recomendación) a Nº 11. Los argumentos del auditado acerca de la eficacia y eficiencia de la gestión y la suficiencia de los recursos humanos, no aportan información que demande alterar lo observado. En particular se resalta quela asignación de todos los recursos financieros no garantiza per se su aplicación eficaz y eficiente. Respecto de la fundamentación, y considerando que la redacción de la fundamentación de la observación ha derivado en una interpretación errónea de sus alcances por parte del auditado, se reemplaza la fórmula “funciones de coordinación”, por la “funciones de coordinación administrativa (función formal: Administrador / Responsable de Sistemas de Información y Seguimiento de Proyectos)”.
Observación N° 15 La distribución e instalación de equipos fotovoltaicos instalados en las jurisdicciones participantes no guarda relación con el peso relativo de su demanda insatisfecha.
Jurisdicciones con importante cantidad
”Punto 15: La implementación del proyecto en las distintas provincias depende de la voluntad de las mismas. Cada provincia toma la decisión de participar en el Proyecto, independientemente del número de potenciales usuarios. Además hay una serie de requisitos legales que la provincia debe cumplir para participar y que son condiciones previas a la implementación {ver respuesta al punto 11). El Proyecto acciona para asistir a las provincias en todo lo que se necesite para su
Se mantiene la observación, modificándose su fundamentación para una mayor especificidad. Por haberse subsumido las observaciones Nº 2 y Nº 5, y eliminado las observaciones Nº
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de beneficiarios potenciales, como Buenos Aires o Entre Ríos (3° y 4° respectivamente), no recibieron equipamiento. En el otro extremo, Jujuy recibe más de la tercera parte de los equipos instalados aunque se encuentra en el puesto número 14 en cuanto a cantidad de población atendible (véase Tabla Nº 8).
implementación pero, tal como se ha expresado más arriba, la oportunidad, mérito y conveniencia de participar en el Proyecto corresponde a cada jurisdicción.”
9 y Nº 10, se modifica su numeración (y la de la correspondiente Recomendación) a Nº 12. El argumento planteado por el auditado acerca de la potestad de las provincias de decidir, no se aviene a lo observado. El foco de la observación se relaciona con aspectos previamente señalados (Observación Nº 8 según nueva numeración), relacionados con la no implementación de mecanismos de difusión sistemática, que atiendan a criterios de equidad, universalidad y homogeneidad de acceso. No obstante, se reconocen las diversas razones específicas por las que las jurisdicciones pueden no participar más allá de las actividades de difusión del Programa. En función de lo anterior, se modifica el fundamento de la observación, quedando redactado del siguiente modo: “Si bien se reconoce que únicamente las provincias tienen la potestad de decidir acerca de su participación en el Programa y que son requisitos específicos para su elegibilidad como
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participante (situación formalizada mediante la firma de los respectivos Convenios de Participación) contar con un marco regulatorio y un ente regulador del sector eléctrico (o mecanismos que sirvan para los mismos fines), jurisdicciones con importante cantidad de beneficiarios potenciales y, firmantes de Convenios de Participación, como Entre Ríos y Formosa (4ª y 7ª respectivamente en cuanto a cantidad de población atendible; véase Tabla Nº 8), no recibieron equipamiento. En el otro extremo, Jujuy recibe más de la tercera parte de los equipos instalados aunque se encuentra en el puesto número 14º de la referida tabla. “
Adicionalmente, a partir del Descargo del 01/02/2011 (aunque no a sugerencia del auditado), se considera necesario eliminar el siguiente párrafo (punto “C.3.3 Relevamiento”):“De hecho, el director de una de las escuelas visitadas mencionó que la primera reunión formal relativa al uso de los paneles solares en Jujuy se realizó en 2010, una década después del inicio del Proyecto, y aproximadamente quince años después del inicio del PAEPRA (Programa de Abastecimiento Eléctrico de la Población Rural Dispersa de Argentina), antecesor del PERMER.”.