partidos polÍticos: contradicciÓn entre los artÍculos …
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UNIVERSIDAD AUSTRAL DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES ESCUELA DE DERECHO
PARTIDOS POLÍTICOS: CONTRADICCIÓN ENTRE LOS ARTÍCULOS 23
y 57 Nº 7 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA Y EL
ARTÍCULO 19 Nº 15.
ALUMNA: NATALIA TAPIA BARRIENTOS.
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
PROFESOR PATROCINANTE: ALFONSO BANDA VERGARA.
VALDIVIA – CHILE
2008
ÍNDICE.
Pág.
INTRODUCCIÓN……………………..................................................................................... 4
CAPITULO I
CONSIDERACIONES GENERALES
1) Partidos Políticos.
1.1. Definición e importancia…………………………………………………………………. 5
1.2. Regulaciones y limitaciones a los partidos políticos en nuestro ordenamiento jurídico… 8
2) Grupos de presión como fuerzas políticas.
2.1 Definición e importancia…………………………………………………………………… 10
2.2 Regulación en nuestra legislación………………………………………………………….. 12
CAPÍTULO II
ÁNALISIS DE LOS ARTÍCULOS 19 Nº 15, 23 Y 57 Nº 7 CPR.
1) Artículo 19 Nº 15 CPR.
1.1 Derecho de asociación
1.1.1 Historia de su surgimiento……………………………………………………………….. 14
1.1.2 Definición…..……………………………………………………………………………. 15
1.2 Pluralismo político…………………………………………………………………………. 18
2) Artículo 23 CPR y Artículo 57 Nº 7 CPR………………………………………………… 19
3) Conflicto entre los artículos 23, 57 Nº 7 y 19 Nº 15 CPR………………………………… 24
CAPITULO III
POSIBLES SOLUCIONES AL PROBLEMA PLANTEADO.
1) Ponderación entre principios…………………………………………………………….. 26
2) Restricción a los derechos fundamentales………………………………………………. 27
3) Antinomias………………………………………………………………………………… 28
4) Reforma de normas constitucionales……………………………………………………. 30
CONCLUSIONES…………………………………………………………………………… 32
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………….. 34
4
INTRODUCCIÓN.
La democracia representativa supone que la voluntad de los ciudadanos se expresa a
través de sus representantes, para lo cual es imprescindible la existencia de partidos políticos ya
que éstos serán, como intermediarios, los encargados de realizar tal tarea. Además de realizar esta
función, los partidos políticos contribuyen de diferentes maneras a la sociedad.
Es por esta razón que dentro de toda sociedad moderna se reconoce la importancia de ellos y se
consagra expresamente su existencia. Así también nuestra Constitución los reconoce
expresamente.
Por otra parte, nuestra Constitución en virtud del principio de participación de las personas y de
los grupos intermedios reconoce que el Estado se organiza y estructura a través de ellos. Como
importante complemento a esto se garantiza además el derecho de asociación.
Sin embargo, pese a este reconocimiento tanto a los partidos políticos como a los grupos
intermedios, nuestros constituyentes creyeron necesario limitar el derecho de asociación, la
actuación de los grupos intermedios y de los partidos políticos, utilizando para ello el argumento
del temor a que se repitiera a futuro una situación similar a la del año 1973, y por esta razón
establecieron normas como el artículo 23 y 57 Nº 7 que impiden a dirigentes gremiales ser a la
vez dirigentes nacionales o regionales de un partido político y les prohíben también ser
candidatos a diputados y a senadores. Sin embargo, pareciera que la verdadera razón de dichas
limitaciones no es el temor a que ocurra una situación similar a la del año 1973, sino aminorar la
importancia de los partidos políticos que se encuentran ligados a sindicatos y a organizaciones
gremiales y vecinales.
Esta investigación tiene como objetivo principal analizar si verdaderamente existe un conflicto de
normas constitucionales, entre el derecho de asociación y el principio de subsidiariedad y los
artículos 23 y 57 Nº 7 de la Constitución y que posibles soluciones existen si es que
efectivamente estas normas se contradicen.
Para ello analizaré la importancia de los partidos políticos y grupos intermedios y las normas en
comento explicando las razones de su establecimiento y contrastándolos con el derecho de
asociación para determinar sus posibles relaciones.
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CAPÍTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES.
1. Partidos Políticos.
1.1 Definición e importancia.
Los partidos políticos son un fenómeno directamente relacionado con el régimen
democrático representativo, es decir, con aquel régimen en el cual la soberanía recae en la Nación
y para poder ejercer la soberanía se requiere necesariamente de representantes, los cuales
manifiestan la voluntad de la Nación.
También se relaciona a los partidos políticos con los regímenes liberales, puesto que nacen y se
desarrollan junto con el proceso de elecciones y de la representación.1 En este sentido para
Yocelevzky2 existe una conexión entre los partidos políticos y la democracia, puesto que al
competir los partidos políticos en las elecciones para ocupar cargos del gobierno, se los considera
un indicador de la existencia y funcionamiento de un sistema democrático liberal.
Es así como los partidos políticos nacieron para ser mediadores entre los elegidos y los electores,
actuando de esta manera como representantes y realizando a la vez una serie de funciones
relacionadas particularmente con las elecciones, con mayor eficiencia que cualquier otra
institución semejante.
La doctrina ha definido a los partidos políticos de distintas maneras, pero siempre han
incorporado en las todas las definiciones las importantes funciones que realizan dentro de un
sistema democrático representativo y liberal.
Duverger define a los partidos políticos como “todo grupo constituido con el fin de solicitar el
sufragio de los electores en provecho de algunos de sus miembros y de asegurar la dirección
sobre los así elegidos.”3
Esta definición hace un claro énfasis en la función de representación y dirección del poder
público que realizan los partidos políticos.
1 Cfr. Duverger, M., Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1996 (1951), p. 129. 2 Yocelevzky, R., Chile: partidos políticos, democracia y dictadura. 1970-1990, Fondo de Cultura Económica, Santiago, 2002, p.14. 3 Duverger, M., Instituciones políticas y derecho constitucional, Editorial Ariel, Barcelona, 1970(1962), p. 85.
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Silva Bascuñán4, señala que para dar un concepto de partido político es necesario primero definir
que se entiende por partido y luego por político. Por partido, entiende la idea de división, de
opción o de preferencia y el partido será político si quienes lo integran tienen la misma
preferencia o tendencia política.
De esta manera partido político puede ser definido como “todo grupo formado por quienes,
habilitados para hacerlo se asocian voluntariamente, con el fin de asumir el poder del Estado y
trabajar porque la acción de éste se dirija a realizar determinados objetivos de bien público.”
Por su parte, Verdugo, Pfeffer y Nogueira5 entienden que los partidos políticos surgen en la
mayoría de los países y también en Chile, como realidades de hecho producto de la democracia
representativa, para luego obtener su reconocimiento tanto legal como constitucional.
Cumplido y Nogueira6 señalan que los partidos son los instrumentos encargados de mediatizar la
relación del poder con los ciudadanos. Los partidos son los encargados de permitir a grandes
masas la posibilidad de ser partícipes de la voluntad estatal, son el puente entre la masa de
ciudadanos y el poder.
La Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos Nº 18.603 -en adelante LOCPP- en su
artículo 1º los conceptualiza como “asociaciones voluntarias dotadas de personalidad jurídica,
formadas por ciudadanos que comparten una misma doctrina política de gobierno, cuya finalidad
es contribuir al funcionamiento del régimen democrático constitucional y ejercer una legítima
influencia en la conducción del Estado, para alcanzar el bien común y servir al interés nacional”.
Todas estas definiciones tienen en común una serie de elementos y funciones propias e inherentes
a todo partido político. Estas características son los siguientes7:
a) Una de sus finalidades es organizar y estructurar de la mejor manera posible la voluntad
popular.
4 Cfr. Silva Bascuñán, A., Tratado de derecho constitucional. Tomo II Principios, fuerzas y regímenes políticos,
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1997, p. 70. 5 Verdugo, M; Pfeffer, E; Nogueira, H., Derecho Constitucional. Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1999, p. 271. 6Cfr. Cumplido, F; Nogueira, H., Las fuerzas políticas. En los hechos y en el derecho, Editorial Ediar Conosur Ltda. Chile, 1990, p. 50. 7 Veáse Silva Bascuñán, A., op. cit., p. 71; Cumplido, F; Nogueira, H., op. cit., p.56; García, A., Ley Orgánica
constitucional de partidos políticos. Historia de su establecimiento y debate doctrinario, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1988, p.6.
7
Los partidos recogen todas las peticiones de los ciudadanos y las ordenan de tal manera creando
programas de acción coherentes con los principios de cada partido, satisfaciendo las necesidades
de la sociedad.
Son verdaderos mediadores entre los ciudadanos y el poder realizando una función
representativa. Para cumplir con esta función deben estar en permanente contacto con los
ciudadanos.
b) Los partidos políticos buscan obtener el poder y asumir la dirección de la cosa pública.
Para lograr este objetivo los partidos deben conquistar a la opinión pública mediante el
planteamiento de sus programas políticos y de esta manera en las elecciones conseguir los cargos
de elección popular.
Esto los diferencia de otros grupos de presión los cuales pueden llegar a tener poder, pero no
tienen la dirección de la cosa pública de manera formal.
c) Sus miembros se asocian a ellos de manera libre ejerciendo su derecho fundamental de
asociación.
Es decir, cualquier persona puede crear un partido político cumpliendo con la normativa vigente,
ser parte de un partido político ya formado y retirarse de un partido político cuando lo estime
conveniente y nadie puede ser obligado a pertenecer a un determinado partido político.
d) Los partidos ayudan a formar la opinión de la sociedad.
Esta función la cumplen mediante la discusión de sus principios y de la presentación a la
ciudadanía de su declaración de principios, de esta manera cumplen un rol educativo al informar
a la ciudadanía sus programas políticos.
Los partidos contribuyen a la toma de conciencia política por parte de los ciudadanos.
e) Los partidos, en la mayoría de los casos, seleccionan a los dirigentes de la Nación de entre sus
miembros y encauzan su acción siendo finalmente los ciudadanos quienes elijen a los
gobernantes.
Es decir, los candidatos que se proponen a los ciudadanos son electos al interior de los partidos
políticos de entre sus mismos miembros, para lo cual los partidos capacitan a sus dirigentes para
ejercer esta función pública.
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f) Si los partidos son minoría, su función consiste en controlar y regular la acción de la mayoría
gobernante de forma constructiva, a través de su acción en el parlamento, con los medios de
comunicación y advirtiendo a la ciudadanía de posibles irregularidades de las cuales tengan
conocimiento.
g) Los partidos robustecen el régimen democrático, le otorgan legitimidad y estabilidad.
Los partidos participan en este sistema respetando las normas que los rigen y las normas que
rigen las elecciones, permitiendo de esta manera, la sucesión de gobernantes.
h) Los partidos políticos son fundamentales en el proceso eleccionario, ya que organizan las
elecciones presentando candidaturas, dando a conocer los candidatos, agrupándolos de acuerdo a
sus ideales, preparando, vigilando y respetando el proceso eleccionario.
1.2 Regulaciones y limitaciones a los partidos políticos en nuestro ordenamiento jurídico.
La Constitución Política de la República –en adelante CPR- reconociendo la importancia
que juegan los partidos políticos en el régimen democrático, consagra en su artículo 19 Nº 15 el
derecho de asociación y en su inciso 6 el pluralismo político, prescribiendo además que una Ley
Orgánica Constitucional regule en detalle a los partidos políticos (LOCPP).
Sin embargo, tanto la CPR como la LOCPP regulan de manera negativa a los partidos políticos,
es decir, establecen límites, prohibiciones y requisitos a los partidos políticos y en caso de
incumplimiento de estas limitaciones una serie de sanciones.
Dichas limitaciones, prohibiciones y requisitos dicen relación con aspectos como la constitución
de los partidos políticos, la afiliación de sus miembros, su organización interna, su
financiamiento, su fusión y su disolución.
Las limitaciones y requisitos más importantes a los partidos políticos contenidas en nuestra
legislación son las siguientes:
a) En cuanto a su organización requieren cumplir con una serie de requisitos establecidos en el
artículo 5º LOCPP, como por ejemplo, se necesitan 100 organizadores del partido que deberán
ser ciudadanos inscritos en los Registros Electorales, que sus organizadores extiendan una
escritura pública y publicación en el Diario Oficial de la escritura.
Este es un requisito objetivo para la formación de un partido político que no presenta mayor
diferencia con la formación de cualquier sociedad, salvo por la exigencia numérica de los
organizadores.
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b) Cuando un partido está en formación, es decir, desde la publicación en el Diario Oficial hasta
210 días siguientes debe reunir un determinado porcentaje de afiliados de acuerdo con el artículo
6º LOCPP este porcentaje es de 0.5% del electorado que hubiere sufragado en la última elección
de Diputados en cada una de las regiones donde esté constituyéndose.
Este límite un sector de la doctrina lo ha considerado excesivo8 por cuanto se condiciona la
constitución de un partido político a un gran número de afiliados, lo que claramente dificulta la
formación de nuevos partidos.
c) Respecto a la afiliación a un partido político los artículos 18 y siguientes establecen requisitos
positivos como ser ciudadano inscrito en los Registros Electorales y requisitos negativos como no
pertenecer a determinadas instituciones.
d) La LOCPP para la organización interna señala que está será la establecida en los estatutos de
cada partido, pero cumpliendo con lo preceptuado en los artículos 22 y siguientes de la citada ley.
Es decir, dentro de todo partido existirán órganos básicos como la Directiva Central, Consejo
General, Consejos Regionales y Tribunal Supremo.
Esta regulación se hace con la finalidad de dar una adecuada protección al orden estatal en el que
se encuentran y para asegurar los derechos de sus miembros.
e) Para el financiamiento interno de cada partido político se establecen una serie de normas que
buscan asegurar la transparencia de cada partido tanto en su funcionamiento como en los
períodos electorales, evitando discriminaciones y abusos.
Sin embargo, se ha criticado que dentro de los ingresos de los partidos están las donaciones y la
LOCPP no dice nada respecto del monto de tales donaciones ni de su publicidad.
f) Los partidos políticos pueden fusionarse de acuerdo a lo establecido en los artículos 37 a 41 de
la LOCPP cumpliendo con lo establecido en tales artículos.
g) La LOCPP estable en el artículo 42 las causales por las cuales se disuelve un partido político.
Dentro de estas causales encontramos en su Nº 2 y Nº 49 causales que no dependen de la voluntad
de sus miembros y que son una consecuencia del proceso eleccionario.
8 Cfr. García, A., op. cit., p. 101. 9 Artículo 42 LOCPP: Los partidos políticos se disolverán: Nº 2 Por no alcanzar el cinco por ciento de los sufragios válidamente emitidos en una elección de Diputados, en cada una de a lo menos ocho Regiones o en cada una de a lo menos tres Regiones contiguas, en su caso. Nº 4 Por haber disminuido el total de sus afiliados a una cifra inferior al cincuenta por ciento del número exigido por la ley para su constitución, en cada una de a lo menos ocho Regiones o en cada una de a lo menos tres Regiones contiguas, en su caso. El número mínimo de afiliados deberá actualizarse después de cada elección de Diputados.
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Estableciendo el mismo impedimento ya analizado respecto del número de personas que necesita
un partido político en formación, lo cual dificulta la asociación política.
h) Por último los artículos 23 y 57 de la CPR establecen importantes límites y requisitos a
miembros de partidos políticos que a su vez sean dirigentes gremiales y vecinales.
El artículo 23 de la CPR hace incompatibles los cargos directivos superiores de las
organizaciones gremiales con los cargos directivos superiores, nacionales y regionales de los
partidos políticos. Se entrega a la ley las correspondientes sanciones por su incumplimiento.
Por su parte, el artículo 57 de la Constitución establece que no pueden ser candidatos a diputados
ni a senadores; Nº 7 las personas que desempeñan un cargo directivo de naturaleza gremial o
vecinal.
Es decir, mediante estos artículos no toda persona puede asociarse libremente a un partido
político y ejercer en éstos todos los derechos inherentes a esa calidad, pues quienes detenten los
cargos de dirigente vecinal (miembro de juntas de vecinos y todas las organizaciones
comunitarias, como centros de padres, centros de alumnos, centros de madres) y dirigente
sindical (colegios profesionales, sindicatos, asociaciones gremiales) no pueden ser dirigentes a su
vez del partido al que pertenezcan como tampoco pueden ser candidatos a diputados ni a
senadores.
2. Grupos de presión como fuerzas políticas.
2.1 Definición e importancia.
Al interior de toda sociedad actual y moderna existe una pluralidad de ideas e intereses
representados en muchas ocasiones por diversos grupos, los cuales se encuentran organizados y
actúan como representantes de las personas.
Dentro de estos grupos organizados encontramos los denominados grupos de presión y los
cuerpos intermedios.
Los grupos de presión pueden ser definidos como “toda asociación que defiende los intereses
comunes a sus miembros mediante una acción sobre los órganos legislativos, administrativos o
sobre los partidos políticos o sobre el electorado a través de la opinión pública”. 10.
10 Cumplido, F; Nogueira, H., op. cit., p. 144.
11
La importancia de los grupos de presión o de interés es que son grupos organizados que
representan y expresan ciertos intereses particulares y ejercen presión para obtener los fines que
son del interés de sus miembros para lo cual buscan persuadir a las autoridades, logrando en
muchas oportunidades mayor representación y eficacia que los partidos políticos.
Estos grupos de presión se asemejan a los partidos políticos puesto que son grupos estructurados
y organizados que adhieren a ciertos valores comunes a todos sus miembros, pero a la vez se
diferencian de los partidos políticos porque no ejercen el poder de manera formal, sino que tratan
de influir en él de manera externa y porque representan intereses parciales de la sociedad siendo
posible que una persona pertenezca a distintos grupos de interés o de presión, lo cual no es
posible con los partidos políticos.
Dentro de estos grupos de presión encontramos a sindicatos y a las asociaciones gremiales.
Se define a los sindicatos11 como toda organización de trabajadores que estén ligados por
intereses comunes siendo estos económicos, pero pudiendo ser también culturales, recreativos y
sociales. Esta organización busca la defensa, representación y promoción de esos intereses.
Las características principales de los sindicatos son tener una finalidad esencialmente económica,
reunir a personas vinculadas entre sí por lazos profesionales, defender los intereses comunes de
sus miembros, ser una unión libre y tener representatividad.
Las juntas de vecinos y todas las organizaciones comunitarias, como centros de padres, centros
de alumnos, centros de madres y colegios profesionales se consideran cuerpos intermedios entre
el Estado y la persona y no grupos de presión, puesto que no están estructurados para ejercer
presión, sino para desarrollar colectivamente ciertos intereses, pero si están dotados de una
organización que pretende influir en las decisiones políticas para obtener cumplimiento de sus
objetivos pasan a actuar como fuerzas políticas.12
Para el constituyente los cuerpos intermedios son todo ente colectivo no integrante del aparato
oficial del Estado, goce o no de personalidad jurídica, que en determinada situación actúe sobre
ciertos criterios. 13
11 Walter Díaz, A., Manual de derecho laboral, Dirección de docencia Universidad de Concepción, Santiago, 2003, p.1. 12 Cfr. Silva Bascuñán, A., op. cit., p. 100. 13 Cfr. Silva Bascuñán, A, Tratado de derecho constitucional. Tomo IV, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1997, pp.42ss.
12
2.2 Regulación en nuestra legislación.
La CPR dando cumplimiento a uno de los principios democráticos básicos, cual es, la
participación de las personas y de los grupos intermedios, señala en su artículo 1º inciso 3 que “el
Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura
la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos.”
Así también en el artículo 19 Nº 15 se garantiza el derecho de asociación sin necesidad de
permiso previo y que las asociaciones pueden gozar de personalidad jurídica con el solo hecho de
constituirse en conformidad a la ley.
El problema se presenta porque es la misma CPR la cual al momento de regular estos cuerpos
intermedios o grupos de presión lo hace restringiéndolos y limitando su actuar y realizando una
total separación entre lo político y lo social.
Según Silva Bascuñán14 esto es así por el temor y la preocupación del constituyente basada en la
experiencia nacional, es por eso que se ha separado el poder social del poder político, sin
embargo, esta escisión resulta tan excesiva que pese que el la CPR preceptúa que el Estado
reconoce a los grupos intermedios en el fondo el Estado desconfía de tales grupos y de las
personas por esto no se permite la participación de lo social en lo político.
En efecto, los constituyentes15 (sesión 9ª, pág.7) planteaban la distinción entre el poder social y el
poder político, entendiendo por poder social la facultad de los cuerpos intermedios entre el
Estado y el hombre para desenvolverse con legítima autonomía en orden a la obtención de sus
fines específicos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, como igualmente de representar
o exponer ante las autoridades su percepción de la realidad social que éstas deberán regir.
Por poder político se entiende el relativo a la configuración del bien general y a la creación y
funcionamiento de los órganos destinados a lograr tanto su consecución como la conquista e
inspiración del aparato estatal.
Estas definiciones sólo ponen de manifiesto que es prácticamente imposible separar de manera
absoluta esos dos ámbitos, ya que no se puede excluir lo social de lo político porque hay
elementos del poder social propios e inherentes del poder político y viceversa.
14 Cfr. Silva Bascuñan, A. “Los principios que informan la Constitución política de 1980” en Revista Chilena de
Derecho, Vol. 10, 1983, p. 440ss. 15 Cfr. Silva Bascuñán, A., Tratado de derecho constitucional. Tomo IV…, cit., p.45.
13
Como ejemplo de dicha separación se pueden citar los artículos 23 y 57 Nº 7 de la Carta
Fundamental, los cuales claramente realizan una escisión entre lo político y lo social al no
permitir a dirigentes sindicales y vecinales ser dirigentes de partidos políticos tanto a nivel
regional como nacional y al no permitirles a dirigentes sindicales y vecinales ser candidatos a
diputado o senadores.
14
CAPÍTULO II
ÁNALISIS DE LOS ARTÍCULOS 19 Nº 15, 23 Y 57 Nº 7 CPR.
1. Artículo 19 Nº 15 CPR.
1.1 Derecho de Asociación.
1.1.1 Historia de su surgimiento.16
El derecho o libertad para asociarse es un derecho que se reconoce tardíamente en los
ordenamientos constitucionales.
No aparece consagrado en la Declaración de 1789, sino que contrariamente, se establece
mediante la Ley Chapelier la supresión de todas las asociaciones de carácter profesional, puesto
que la doctrina imperante en la época instauró la idea de libertad absoluta para el individuo y para
lograr esta libertad absoluta era necesario disolver todos los vínculos que impedían a los
ciudadanos una relación directa con el Estado. Se creyó, por tanto, que las asociaciones de
cualquier índole limitaban la libertad de los individuos.
Más tarde, se entendió que la libertad personal comprendía la libertad de asociación, porque si
toda persona puede desarrollar libremente una actividad, también debe necesariamente tener el
derecho de asociarse con otros hombres para desarrollar esa actividad.
Es así como con el transcurso del tiempo va surgiendo la idea de que el derecho de asociación es
un derecho fundamental de las personas y debe estar expresamente reconocido en las Cartas
Fundamentales.
De tal importancia es este derecho que se encuentra reconocido universalmente en la Declaración
Universal de Derechos Humanos en su artículo 20 señala: “Toda persona tiene derecho a la
libertad de reunión y de asociación pacíficas. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una
asociación.”
Por su parte, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en su artículo 22
señala: “Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger
sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional,
sindical o de cualquier orden.”
16 Veáse Verdugo, M; Pfeffer, E; Nogueira., H., Derecho Constitucional. Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1999, p. 268; Evans de la Cuadra, E., Los Derechos Constitucionales. Tomo II, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2004, p. 348 ss.
15
En nuestro país, se reconoce rango constitucional a este derecho en 1874.
La constitución de 1925 reconoció este derecho, pero de manera breve, sólo se establecía el
derecho para todos los habitantes de asociarse sin permiso previo y de conformidad a la ley.
Nuestra Constitución actual reconoce el derecho de asociación en términos amplios y en distintas
materias.
Las bases esenciales de este derecho lo encontramos en los incisos 1º a 4º del artículo 19 Nº 15,
en estos incisos se consagra el derecho de asociación, se regula el modo de ejercerlo y sus
limitaciones. Mientras que el inciso 5º se refieres exclusivamente a los partidos políticos y el
inciso 6º al pluralismo político.
1.1.2 Definición.
El artículo 19 Nº 15 CPR establece:
“El derecho de asociarse sin permiso previo.
Para gozar de personalidad jurídica las asociaciones
deberán constituirse en conformidad a la ley.
Nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación.
Prohíbase las asociaciones contrarias a la moral, al
orden público y a la seguridad del Estado.”
La Constitución reconoce y ampara a los cuerpos intermedios, a través de los cuales se
estructura y organiza la sociedad y garantiza su autonomía, y en consecuencia con el principio de
subsidiariedad, el cual permite un reparto de los ámbitos de lo privado y público, reconoce a las
personas derechos fundamentales destinados a constituir tales cuerpos o grupos intermedios que
ocupen un lugar principal en el ámbito privado-público. Dentro de estos derechos encontramos al
derecho de asociación.
En nuestra CPR se consagra de manera amplia el derecho de asociación, puesto que establece una
serie de aspectos o formas de este derecho, no limitándose solamente a asegurar el derecho de
asociación sin permiso previo.
16
Esto se explica porque los constituyentes estimaron que lo principal era asegurar de manera
enfática el derecho de asociación en su forma más pura, estableciendo las distintas peculiaridades
del citado derecho, señalando prohibiciones al derecho de asociación y delimitando el ámbito de
actuación del legislador.17
Lo esencial del artículo transcrito es que habilita a las personas para crear, sin necesidad de
permiso previo, distintas entidades que las agrupen para la consecución de distintos fines lícitos
que estimen convenientes, ya que estas entidades pueden perseguir fines de lucro, morales,
benéficos, etc. Además se establece facultad de ingresar, permanecer en estas entidades y de
retirarse de ellas cuando sus miembros lo dispongan libremente.
Las principales entidades que se crean con el derecho de asociación son las asociaciones, las que
pueden definirse como toda agrupación más o menos permanente de personas, que se unen para
realizar fines comunes; de este vínculo surgen derechos y deberes para sus integrantes. Existen
tres tipos de asociaciones: asociaciones sin personalidad jurídica, asociaciones con personalidad
jurídica y asociaciones políticas.
Naturalmente si estas agrupaciones se constituyen conforme a la ley gozarán de personalidad
jurídica, en virtud de la cual pueden ejercer derechos, contraer obligaciones, ser representadas
judicial y extrajudicialmente.
Por tanto de lo anteriormente expuesto, se deduce que toda persona tiene el derecho de crear una
determinada sociedad o asociación y actuar como entes jurídicos o de ingresar a una determinada
entidad, sin limitaciones de ninguna naturaleza y sin permiso previo, ya que el artículo en
comento establece como únicas limitaciones para el ejercicio de este derecho el crear una
asociación contraria a la moral, el orden público y la seguridad del Estado.
Para actuar como entes jurídicos se requiere la obtención de personalidad jurídica cumpliendo
con los requisitos establecidos en la ley.
17 Cfr. Evans de la Cuadra, E., Los Derechos Constitucionales. Tomo II, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2004, p. 358 ss.
17
Es decir, para ser parte de una asociación, cualquiera sea la forma que ésta adopte, sólo se debe
ingresar a un asociación lícita, puesto que el artículo 19 Nº 15 CPR no impone ninguna limitación
para ser parte de ellas, sólo establece cuales asociaciones están prohibidas.
Siendo los únicos límites al ejercicio del derecho de asociación la moral, el orden público y la
seguridad del Estado, no pudiéndose crear asociaciones que contravengan dichos límites.
Se ha consagrado, por lo tanto, el derecho de asociación en forma amplia, donde se encuentran
definidos claramente las asociaciones prohibidas y el campo de acción del legislador.
La doctrina18 ha señalado que el derecho de asociación es un derecho fundamental e
indispensable para el correcto funcionamiento y organización de la sociedad autónoma que es
independiente del Estado.
Su punto de partida es el principio de subsidiariedad -principio rector del orden social y jurídico-
puesto que todas las personas tienen el derecho de formar cuerpos intermedios desde el nivel
familiar hasta cuerpos inmediatamente inferiores al Estado y estas asociaciones son una clara
manifestación de la libertad de la persona.
Por eso se dice que el derecho de asociación es una libertad de asociación, porque las personas
pueden organizar y pertenecer a las entidades que quieran, siempre y cuando sean lícitas y no
contravengan el bien común, es decir, que no sean contrarias a la moral, orden público y
seguridad del Estado y sólo en estos casos se limita el derecho de asociación, no pudiendo
establecerse otras limitaciones que los señalados en el mismo artículo 19 Nº 15 CPR.
De acuerdo a lo señalado queda claro que el derecho de asociación es una libertad fundamental
dentro de cualquier sistema democrático, ya que facilita el desarrollo de la sociedad a través de la
existencia de cuerpos intermedios.
Este derecho no admite más limitaciones que las señaladas en el inciso 4º del artículo 19 de la
CPR. Es más la inclusión de tales límites fue discutida en la Comisión de Estudios de la Nueva
Constitución19, puesto que Silva Bascuñán y Guzmán creían que no era adecuado que la CPR
estableciera límites al derecho de asociación, sino que los límites debían quedar entregados al
legislador.
18Veáse Cuevas, G., Lecciones de Derecho Constitucional Chileno. Tomo I, Ediciones Universidad Mayor Facultad de Derecho y Ciencias Jurídicas, Santiago, 2003, pp. 219ss; Evans de la Cuadra, E., op. cit., pp. 371ss. 19 Cfr. Evans de la Cuadra, E., op. cit., pp. 358ss.
18
Otros aspectos que regula el citado artículo, es que las personas que formen parte o ingresen a
estas asociaciones están unidos por un vínculo jurídico de carácter permanente, es decir hay una
vinculación societaria, de la cual emanan derechos y obligaciones para dichos integrantes. Esta es
la diferencia fundamental que tiene el derecho de asociación con el derecho de reunión, puesto
que este derecho no genera vínculos o relaciones entre quienes convocan la reunión.
Se establece además la libertad de asociación, porque ninguna persona puede ser obligada a
pertenecer a una determinada asociación. Las personas al momento de ingresar a una asociación
lo hacer por su propia voluntad, siendo libres para salirse de ella y para no pertenecer a ninguna si
así lo disponen.
1.2 Pluralismo Político.
Se encuentra consagrado en la primera parte del inciso 6º del artículo 19 Nº 15 CPR:
“La Constitución Política garantiza el pluralismo político” (…)
Este inciso fue incorporado a la CPR en el año 1989 producto de la derogación del artículo 8º que
restringía el pluralismo político.
Se ha definido el pluralismo político como “la diversidad, la variedad, el libre juego de las
fuerzas antagónicas que existen en una sociedad, reconoce que todos tiene el derecho para
exponer sus ideas, publicarlas, difundirlas, informarse, asociarse, en suma, ejercer todas las
facultades que el ordenamiento jurídico les confiere para influir en la orientación y conducción
del Estado, pero con una restricción: mantener el sistema democrático de gobierno”.20
El pluralismo político implica reconocer la legitimidad y legalidad de la existencia, en una misma
sociedad, de diversas ideologías, es decir, de distintas visiones y planes sobre el sentido de la
convivencia y las metas de la acción colectiva.
El pluralismo se manifiesta en la existencia y reconocimiento de distintos partidos políticos con
ideologías diversas.
Por lo tanto, el pluralismo político es una de las diversas manifestaciones del derecho de
asociación, puesto que todas las personas tienen la facultad de asociarse creando entidades que en
este caso son los partidos políticos y la única limitación para crear o pertenecer a estos partidos
son las conductas antidemocráticas que atenten contra el régimen democrático y constitucional.
20 Verdugo, M; Pfeffer, E; Nogueira., H., Derecho Constitucional. Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1999, p. 278-279.
19
Es así como serán inconstitucionales los partidos, movimientos u organizaciones que no respeten
estos principios, los que procuren el establecimiento de un sistema totalitario, hagan uso de la
violencia o la propugnen o inciten y se establecen sanciones a quienes hubiera tenido
participación en tales hechos.
La declaración de inconstitucionalidad corresponde al Tribunal Constitucional.
2. Artículo 23 CPR y Artículo 57 Nº 7 CPR.
El artículo 23 de la CPR señala lo siguiente:
“Los grupos intermedios de la comunidad y sus dirigentes que
hagan mal uso de la autonomía que la Constitución les reconoce,
interviniendo indebidamente en actividades ajenas a sus fines
específicos, serán sancionados en conformidad a la ley.
Son incompatibles los cargos directivos superiores de las
organizaciones gremiales con los cargos directivos superiores,
nacionales y regionales, de los partidos políticos21
.
La ley establecerá las sanciones que corresponda aplicar a los
dirigentes gremiales que intervengan en actividades político
partidistas y a los dirigentes de los partidos políticos, que interfieran
en el funcionamiento de las organizaciones gremiales y demás
grupos intermedios que la propia ley señala”.
El artículo 57 Nº 7 de la CPR señala:
“No pueden ser candidatos a diputados ni a senadores:
7) Las personas que desempeñan un cargo directivo de
naturaleza gremial o vecinal”
21 La cursiva es mía.
20
Como señalé anteriormente,22 la CPR consagra el derecho de asociación en forma amplia
estableciendo como únicos límites a su ejercicio las asociaciones contrarias a la moral, al orden
público y a la seguridad del Estado. Además se da reconocimiento a los cuerpos intermedios, a
través de los cuales se estructura y organiza la sociedad garantizándose así el principio de
subsidiariedad.
Sin embargo, nuestro constituyente consideró necesario resguardar a los cuerpos intermedios y
asociaciones (particularmente a los sindicatos y organizaciones gremiales) de una excesiva
politización para evitar cualquier situación similar a la acontecida el año 1973, para lo cual se
establecieron normas como los artículos en comento.
La explicación de estos límites la podemos encontrar en las actas de la Comisión de Estudios de
la Nueva Constitución23- en adelante CENC- en las cuales claramente es posible vislumbrar la
preocupación de sus integrantes por la posibilidad de que al garantizarse el derecho de
asociación, el derecho de sindicación y el principio de subsidiariedad se transforme a los cuerpos
intermedios y, especialmente a los sindicatos, en verdaderas “células políticas de acción”, razón
por la cual se hace necesario impedir la extralimitación de funciones de los miembros de los
sindicatos y organizaciones vecinales mediante el establecimiento en la propia CPR de normas
que inhabiliten a sindicatos y demás organizaciones de realizar actividades relacionadas con la
política.
No obstante, existieron opiniones diversas al interior de la CENC ya que los comisionados Evans
y Silva Bascuñán consideraban que establecer normas que impidan la acción de los sindicatos en
política era una muestra de desconfianza hacia el accionar de los sindicatos, pero a su vez
también estimaban necesario crear los mecanismos que impidan a los partidos políticos utilizar a
los sindicatos con fines partidistas, pero tal mecanismo ha de estar no en la CPR, sino en los
estatutos de los partidos políticos, puesto que son los partidos políticos los que utilizan a los
cuerpos intermedios y a la asociaciones para llevar a cabo sus fines.
Finalmente, primó la idea entre los comisionados, de que si bien deben respetarse los fines de los
sindicatos y cuerpos intermedios así como también su autonomía, estos cuerpos en caso alguno
pueden excederse en sus fines propios para los cuales han sido creados, por ende, no se debe
permitir la intromisión de los partidos políticos en las organizaciones gremiales o viceversa.
22 Véase Supra Capítulo 2, 1.1.2. 23 Cfr. Evans de la Cuadra, E., Los Derechos Constitucionales. Tomo III, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2004, pp.103-132.
21
La actividad propia de los sindicatos es exclusivamente el mundo laboral en cualquiera de sus
manifestaciones y expresiones no pudiendo en caso alguno intervenir en actividades de distinta
índole como las políticas.
De esta manera, para los integrantes de la CENC era fundamental separar el ámbito político del
social, impidiendo cualquier conexión entre dichos ámbitos.
Esta idea es recogida por la Junta de Gobierno y por esta razón existen artículos como el 23 y 57
Nº 7 CPR y otros en los cuales es posible entrever la desconfianza y recelo hacia las
organizaciones y cuerpos intermedios como por ejemplo, los artículos 19 Nº 11 inciso 3º, 19 Nº
15 inciso 5º, 19 Nº 19 inciso 3º, y una serie de normas que limitan el accionar de los partidos
políticos ya analizadas24.
Con todo, considero que el verdadero motivo de la creación de estos límites, que buscan separar
el poder político del social, lo encontramos en los orígenes de los partidos políticos25 a principios
del siglo XX, los cuales nacen ligados a la llamada cuestión social, a los problemas de clase
media, al proceso de industrialización y al desarrollo de la minería salitrera. Estos partidos son
fundamentalmente de izquierda y están integrados principalmente por las personas de los sectores
afectados. De esta manera, lo que pretendía el constituyente mediante el establecimiento de
normas que tienden a la separación de lo político y lo social es mermar la importancia de los
partidos ligados a estos movimientos, los cuales son generalmente de izquierda, que nacen y se
desarrollan para la promoción y defensa de las clases desfavorecidas, ya que mediante estas
normas se los obliga a elegir entre lo social (sindical) o lo político.
La doctrina no ha señalado nada respecto del artículo 23 CPR ni sobre el artículo 57 Nº 7 CPR,
este tema ha sido soslayado porque no se considera realmente un problema grave la limitación
existente para los dirigentes vecinales y sindicales, puesto que se piensa que este artículo es sólo
una manifestación del principio de subsidiariedad cuando es mal utilizado y como expresión de la
separación entre lo político y social establecido en la CPR y no se analiza la restricción del
derecho de asociación y del principio de subsidiariedad.
24 Supra Capítulo 1, 1.2. 25 Morales, M., “Los Desencantados de la Política Chilena: Estudio de caso, comportamiento electoral en elecciones parlamentarias 1997”, en Política, Instituto de Ciencia Política Universidad de Chile, Vol. 37 -38, otoño 1999, p. 73.
22
Sin embargo, en el Parlamento se han presentado una serie de proyectos tendientes a la
eliminación de este artículo26.
En dichos proyectos se ha argumentado para la eliminación de estos artículos y para su
mantención lo siguiente:
Se ha señalado a favor de estas inhabilidades que su objetivo y razón de ser es resguardar y
proteger a las organizaciones gremiales y a sus miembros. Los gremios siempre han reunido a
personas que comparten una misma actividad, más allá de las convicciones políticas individuales,
razón por la cual para evitar discriminaciones de cualquier tipo son necesarios estos artículos.
Las preocupaciones de estos cuerpos intermedios son comunes y están por sobre doctrinas
políticas, sociales o religiosas.
La incompatibilidad para ser dirigente gremial y político, tiene como objetivo que no se produzca
una politización de las agrupaciones laborales o profesionales.
Además, se considera que modificar los artículos señalados va en contra del contenido de la
agenda de transparencia implementada por el Gobierno, especialmente en lo que dice relación
con la transparencia en el financiamiento de campañas electorales y partidos políticos, regulación
del lobby y de la publicidad y difusión de programas y servicios públicos.
Añade que esta agenda intenta trazar una línea que establezca una división clara entre la actividad
política y los grupos de presión, para de esta manera evitar que los dirigentes sindicales y
dirigentes de organizaciones sociales se beneficien con sus cargos.
Por el contrario se ha señalado que es necesario derogar o modificar estos artículos, porque estas
normas no incentivan la participación ciudadana en el Congreso Nacional, ya que impiden el
acceso a cargos de representación popular a personas ligadas a la actividad gremial y vecinal.
Se añade, que en virtud de la separación de poderes, no pueden postularse al Parlamento, altos
funcionarios del Poder Ejecutivo; altos funcionarios del Poder Judicial, además de otras
autoridades del Estado, como los fiscales del Ministerio Público, el Contralor General de la
República, los miembros del consejo del Banco Central y los oficiales pertenecientes a las fuerzas
armadas y de seguridad pública.
26
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia. Sesión 87, celebrada en jueves 5 de julio de 2007.
Boletín Nº 4314-07. Disponible en formato electrónico PDF/ Adobe Acrobat en
www.bcn.cl/actualidad_legislativa/temas_portada.2007-07-03.1400732108/4314_07.pdf.
23
En todos estos casos la inhabilidad se justifica, por el eventual abuso que pueda cometer la
autoridad al emplear su cargo para favorecer su candidatura. Sin embargo, eso no ocurre con un
dirigente de un sindicato, de una junta de vecinos o de una agrupación comunitaria. Ya que no
está ocupando ni cargos ni recursos públicos.
Sobre una eventual politización de los gremios, no es conveniente temer a una politización,
porque ella siempre ha imperado en el interior de colegios profesionales, sindicatos y otras
organizaciones comunitarias y sociales desde siempre lo cual eso es sabido y aceptado por sus
miembros y por la sociedad.
Se argumenta también, que dentro de la expresión gremial, se incluye a los colegios
profesionales, los sindicatos, las asociaciones gremiales, etc. Y en la expresión vecinal, se incluye
a las juntas de vecinos y todas las organizaciones comunitarias, como centros de padres, centros
de alumnos, centros de madres, etc.
Por lo cual los artículos 23 y 57 Nº 7 CPR constituyen un verdadero obstáculo a gran número de
dirigentes de base que ya han probado su liderazgo y que cuentan con importante representación
sectorial.
El objetivo de estos artículos es separar de manera artificial y arbitraria dimensiones humanas
íntimamente relacionadas, con la finalidad de instalar un status quo antidemocrático. Se pretende
separar la dimensión social de la política.
Esta escisión es artificial y falsa, puesto que la propia historia de los movimientos sociales y
organizaciones gremiales, ya sean ellos sindicales, estudiantiles, poblacionales, profesionales o
empresariales, nacen en estrecha relación con determinadas posiciones políticas o cultivan una
interpretación del mundo, fijando posición u opinión en los asuntos públicos, por lo cual resulta
verdaderamente imposible realizar esta separación.
24
3. Conflicto entre los artículos 23, 57 Nº 7 y 19 Nº 15 CPR.
El artículo 23 CPR impide a los dirigentes de una asociación ser a la vez dirigentes de un
partido político tanto a nivel nacional como a nivel regional y el artículo 57 de la Constitución
establece que no pueden ser candidatos a diputados ni a senadores; Nº 7 las personas que
desempeñan un cargo directivo de naturaleza gremial o vecinal.
Por lo tanto, pese a que la CPR garantiza de forma amplia el derecho de asociación sin más
limitaciones que las establecidas en el inciso 4º del artículo 19 Nº 15 y asegura autonomía a los
cuerpos intermedios para perseguir sus fines, si pone limitantes a estos derechos mediante el
establecimiento de normas que prohíban a sus miembros ejercer cargos superiores nacionales o
regionales dentro de un partido político y ser candidatos a diputados o senadores, lo cual
claramente pareciera vulnerar el artículo 19 Nº 15 CPR y el artículo 1 inciso 3º CPR.
Es decir, por un lado se garantiza la facultad que tiene toda persona de pertenecer a un cuerpo
intermedio, se garantiza que el Estado no puede intervenir en las actividades propias de cada
asociación ni en sus fines y se establece el derecho de asociación sin más límite que no pertenecer
a una asociación contraria a la moral, al orden público y a la seguridad nacional, pero al momento
de ejercer estos derechos se presentan los problemas de que existen una serie de normas que
establecen limitaciones a tales derechos y que son contrarias a lo establecido en el artículo 19 Nº
15 CPR.
El problema se presenta cuando un dirigente sindical o vecinal quiera asociarse a un partido
político, puesto que debe tener en cuenta que no podrá ejercer plenamente su derecho de
asociación, ya que si quiere ser dirigente de dicho partido o candidato a diputado o a senador
deberá necesariamente renunciar a la asociación gremial, vecinal o estudiantil a la cual pertenece.
Lo mismo sucede si un dirigente de un partido político quiere ser parte de una asociación gremial
o de otra índole.
Los artículos 23 inciso 2 y 57 Nº 7 CPR son una manifestación del recelo del constituyente hacia
los cuerpos intermedios de la sociedad de que adquieran tal poder político que se produzca una
situación similar a la de 1973, es por esta razón que se prefiere restringir el derecho de asociación
mediante el establecimiento de incompatibilidades, inhabilidades y deberes constitucionales y
separando totalmente el poder político del poder social, no permitiendo acceder a cargos políticos
a dirigentes sociales los cuales han probado su liderazgo dirigiendo a grupos importantes de
personas, por lo cual, la confianza que la gente deposita en ellos debería servir de base para ser
elegidos como representantes nacionales o regionales.
25
El problema es que no parece razón suficiente usar como argumento el temor del constituyente a
que los sindicatos y organizaciones sociales actúen activamente en el mundo político para así
limitar el derecho de asociación de los dirigentes de tales asociaciones. Ya que el derecho de
asociación ha sido consagrado en nuestra legislación de manera amplia y se establece como
principio rector del ordenamiento el principio de subsidiariedad.
Sin embargo, tal fue la desconfianza hacia los grupos intermedios, particularmente hacia los
sindicatos, que en un comienzo se estableció una prohibición total entre actividades sindicales y
políticas, ya que el artículo 23 disponía que el cargo de dirigente será incompatible con la
militancia a un partido político, consagrándose así una total vulneración al derecho de asociación
y sindicalización. Este artículo fue modificado en el año 1989 producto de las críticas que suscitó,
ya que en vez de evitar la politización de los gremios se producía lo contrario.
26
CAPITULO III
POSIBLES SOLUCIONES AL PROBLEMA PLANTEADO.
La contradicción o colisión entre dos normas constitucionales no es un problema de fácil
solución, puesto que el ordenamiento jurídico no da las respuestas al intérprete para su solución, a
diferencia de lo que sucede cuando existe un conflicto entre normas de distinta jerarquía, o
dictadas en un momento cronológico distinto, o una es especial y la otra general, ya que en este
caso el intérprete sabe que no puede aplicar ambas normas y sabe con precisión a que criterios
recurrir porque es el mismo sistema el que le provee los criterios para solucionar el conflicto.
Por lo tanto, frente al conflicto planteado es necesario acudir a diversas teorías para arribar a una
solución que permita al intérprete hacer primar una norma por sobre la otra y de esta manera
aplicar una norma a un determinado caso, puesto que es imposible aplicar ambas normas.
Sin embargo, muchas veces la solución que ha de adoptar el intérprete será contraria a lo
planteado, es decir, se preferirán las normas que restringen el derecho de asociación, por la
aplicación de teorías que entienden que es posible que en un caso concreto primen dichas normas
por sobre el derecho de asociación, ya que en muchos casos es una cuestión de interpretación.
1. Ponderación entre principios.27
Para Alexy toda norma o es una regla o es un principio, ya que tanto normas como
principios dicen lo que debe ser. Por lo tanto la distinción entre unas y otras es una distinción
entre normas.
Se diferencian entre ambos porque los principios son mandatos de optimización, es decir, son
normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible dentro de las
posibilidades fácticas y jurídicas, por lo tanto pueden ser cumplidos en diferente grado.
Mientras que las reglas son normas que sólo pueden ser cumplidas o no, si una regla es válida
debe cumplirse lo que ordena, tal como preceptúa la norma, no existiendo la posibilidad de
cumplirse en diferentes grados.
Esta diferencia se manifiesta claramente cuando existen colisiones entre principios o entre reglas,
es decir, dos o más normas que aplicadas de manera independiente conducen a resultados
incompatibles o contradictorios, por ejemplo una prohíbe algo que otra permite.
27 Alexy, R., Teoría de los Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002 (1993), pp. 81- 101.
27
En el caso de las reglas, cuando hay un conflicto entre dos o más reglas, éste se resuelve
introduciendo en una de las reglas una cláusula de excepción o es el mismo sistema jurídico el
que da los criterios de solución del conflicto. Este conflicto tiene lugar en la dimensión de la
validez.
En el caso de los principios, cuando hay colisión entre ellos no se puede declarar un principio
como inválido ni tampoco se pueden introducir cláusulas de excepción por lo que se requiere que
un principio ceda frente al otro, sin embargo, no se producirá la eliminación de un principio.
Sólo significa que bajo determinadas circunstancias de un caso particular, un principio prima
sobre el otro. Primará el principio que tenga mayor peso luego de sopesar o ponderar ambos
principios en relación a las circunstancias particulares que estén presentes en el caso
determinado. Por esto se dice que las colisiones entre principios tienen lugar en la dimensión del
peso, se busca determinar que principio es aplicable.
Se establece entre los dos principios una relación de precedencia condicionada a las
circunstancias presentes en el caso, por lo tanto es perfectamente posible que bajo otras
circunstancias la cuestión de la precedencia pueda ser resuelta de manera inversa.
De esta manera, podríamos entender que para la teoría de Alexy los artículos 19 Nº 15, 23 y 57
Nº 7 CPR son principios y que existe una contradicción entre ellos y por lo tanto, lo que debe
hacer el intérprete es ponderarlos de acuerdo a las circunstancias del caso concreto y de dicha
ponderación resultará un enunciado de preferencia condicionado que resolverá el caso, teniendo
siempre presente que el resultado puede variar de acuerdo a las peculiaridades del caso. Es decir,
en una situación puede primar el derecho de asociación por sobre los artículos 23 y 57 Nº 7 y en
otro caso puede suceder la situación inversa.
2. Restricción a los derechos fundamentales.28 Se entiende por restricciones a los derechos fundamentales aquellas normas que restringen
posiciones iusfundamentales prima facie. Debe tenerse presente que sólo puede restringirse el
ejercicio de los derechos fundamentales y no el derecho en sí.
La norma que restringe derechos fundamentales debe tener el carácter de norma constitucional,
puesto que si no lo es hablamos de imposición y no de restricción.
28 Ídem, pp. 267 ss.
28
La restricción puede ser una restricción propiamente tal (una norma o un principio) o una
cláusula restrictiva, es decir, es una parte de la norma de derecho fundamental que dice que se
puede restringir o que está restringido en el supuesto de hecho de la norma.
Los derechos fundamentales al ser derechos de rango constitucional sólo pueden ser restringidos
a través de normas que gocen de rango constitucional. Es por esta razón que las restricciones a
los derechos fundamentales son siempre o normas de rango constitucional o normas con rango
inferior al constitucional que autorizan dictar normas constitucionales.
Por lo tanto, las restricciones de rango constitucional son directamente constitucionales y las
restricciones de rango inferior a la Constitución son indirectamente constitucionales
Cada vez que existe una restricción es una muestra de que el legislador constitucional está a favor
de determinadas razones que van en contra de la protección iusfundamental y estas razones
pertenecen al ámbito de la restricción.
Las restricciones a los derechos fundamentales sólo son admisibles si en el caso concreto a
principios opuestos les corresponde un peso mayor que al principio iusfundamental, es por esto
que se dice que los derechos fundamentales son restricciones a sus restricciones.
Por lo tanto, toda restricción para ser tal debe estar justificada, ya que no se puede limitar los
derechos en su esencia.
Siguiendo el orden de ideas expuesto, los artículos 23 y 57 Nº 7 CPR son restricciones
directamente constitucionales al derecho fundamental consagrado en el artículo 19 Nº 15 CPR
que requieren de justificación para actuar como restricciones y en caso alguno deben limitar al
derecho de asociación en su esencia, ya que el derecho de asociación actúa como restricción a sus
restricciones y además no se pueden vulnerar los límites contenidos en el artículo 19 Nº 26 CPR.
3. Antinomias.
Puede entenderse que entre los artículos 19 Nº 15 CPR por una parte y los artículos 23 y
57 Nº 7 CPR por otra, existe una antinomia, puesto que las estas normas regulan de manera
diferente e incompatible un mismo supuesto de hecho.
La antinomia en este caso es real, ya que se trata de normas válidas y vigentes y el operador debe
necesariamente aplicar sólo una. .
29
De acuerdo a Gascón29 los criterios de solución de las antinomias son los siguientes: criterio de
prevalencia, criterio cronológico y criterio de especialidad.
Mediante el criterio de prevalencia se resuelven las antimonias en las cuales existen competencias
concurrentes, es decir, los casos en que a dos fuentes distintas se les ha otorgado competencia
para regular el mismo aspecto de una materia. El criterio cronológico se aplica a normas
sucesivas que proceden de la misma fuente, donde se prefiere la norma posterior en el tiempo.
Finalmente con el criterio de especialidad se prefiere la norma que regule con mayor detalle la
situación.
Sin embargo, existen conflictos entre normas que no pueden ser resueltos por ninguno de estos
criterios, ya que ambas normas son válidas desde el criterio de competencia, poseen igual
jerarquía, son coetáneas y no tienen relación de generalidad /especialidad.
En estos casos, según Gascón se habla de insuficiencia de criterios, puesto que no puede aplicarse
ninguno de los criterios mencionados anteriormente para resolver la antinomia.
Frente a estos casos, se señala, que entran en juego una serie de criterios no reglados para así
resolver el conflicto.
Estos criterios son: tener en cuenta los intereses tutelados por las normas en conflicto y luego de
un ejercicio de ponderación se prefiere la norma que maximice la tutela de los intereses en juego
o resolver la antinomia valorando la forma de las normas (prohibitivas, imperativas o permisivas)
prefiriendo la norma más favorable, entendiendo por ésta la permisiva por sobre la odiosa que es
la imperativa.
En el conflicto planteado estos últimos criterios serán los utilizados, puesto que los criterios
propios de las antinomias reales no resultan aplicables, por cuanto el conflicto es de aquellos que
no se soluciona por medio de ellos por tratarse precisamente de normas de igual jerarquía
(constitucionales), coetáneas (dictadas ambas en el mismo momento), dictadas por autoridad
igualmente competente en uno y otro caso y no resulta aplicable el criterio de generalidad/
especialidad.
Por lo tanto, es necesario analizar en el caso concreto cual de las normas en conflicto es la más
permisiva y cual maximiza de mejor manera los intereses tutelados por las normas y de esta
manera aplicar sólo una de ellas en un caso concreto.
29 Gascón, M., “La Coherencia del ordenamiento. El problema de las antinomias” en AA.VV Lecciones de Teoría del
Derecho, McGraw-Hill, Madrid, 1997, pp. 269-284.
30
4. Reforma de normas constitucionales.
La CPR en su capítulo XV artículos 127, 128 y 129 señala que los proyectos de reforma
de la Constitución podrán ser iniciados por mensaje del Presidente de la República o por moción
de cualquiera de los miembros del Congreso Nacional, con las limitaciones señaladas en el inciso
primero del artículo 65.
El proyecto de reforma necesitará para ser aprobado en cada Cámara el voto conforme de las tres
quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio. Si la reforma recayere sobre los capítulos
I, III, VIII, XI, XII o XV, necesitará, en cada Cámara, la aprobación de las dos terceras partes de
los diputados y senadores en ejercicio.
En lo no previsto en este Capítulo, serán aplicables a la tramitación de los proyectos de reforma
constitucional las normas sobre formación de la ley, debiendo respetarse siempre los quórums
señalados en el inciso anterior.
El proyecto que aprueben ambas Cámaras pasará al Presidente de la República.
Si el Presidente de la República rechazare totalmente un proyecto de reforma aprobado por
ambas Cámaras y éstas insistieren en su totalidad por las dos terceras partes de los miembros en
ejercicio de cada Cámara, el Presidente deberá promulgar dicho proyecto, a menos que consulte a
la ciudadanía mediante plebiscito.
Si el Presidente observare parcialmente un proyecto de reforma aprobado por ambas Cámaras, las
observaciones se entenderán aprobadas con el voto conforme de las tres quintas o dos terceras
partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara, según corresponda de acuerdo con el
artículo anterior, y se devolverá al Presidente para su promulgación.
En caso de que las Cámaras no aprueben todas o algunas de las observaciones del Presidente, no
habrá reforma constitucional sobre los puntos en discrepancia, a menos que ambas Cámaras
insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en la parte del proyecto aprobado por
ellas.
En este último caso, se devolverá al Presidente la parte del proyecto que haya sido objeto de
insistencia para su promulgación, salvo que éste consulte a la ciudadanía para que se pronuncie
mediante un plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo.
31
La ley orgánica constitucional relativa al Congreso regulará en lo demás lo concerniente a los
vetos de los proyectos de reforma y a su tramitación en el Congreso.
La convocatoria a plebiscito deberá efectuarse dentro de los treinta días siguientes a aquel en que
ambas Cámaras insistan en el proyecto aprobado por ellas, y se ordenará mediante decreto
supremo que fijará la fecha de la votación plebiscitaria, la que no podrá tener lugar antes de
treinta días ni después de sesenta, contado desde la publicación de dicho decreto. Transcurrido
este plazo sin que el Presidente convoque a plebiscito, se promulgará el proyecto que hubiere
aprobado el Congreso.
El decreto de convocatoria contendrá, según corresponda, el proyecto aprobado por ambas
Cámaras y vetado totalmente por el Presidente de la República, o las cuestiones del proyecto
haya insistido. En este último caso, cada una de las cuestiones en desacuerdo deberá ser votada
separadamente en el plebiscito.
El Tribunal Calificador comunicará al Presidente de la República el resultado del plebiscito, y
especificará el texto del proyecto aprobado por la ciudadanía, el que deberá ser promulgado como
reforma constitucional dentro de los cinco días siguientes a dicha comunicación.
Una vez promulgado el proyecto y desde la fecha de su vigencia, sus disposiciones formarán
parte de la Constitución y se tendrán por incorporadas a ésta.
Por lo tanto, en virtud de la potestad constituyente para modificar la Constitución que ésta misma
le confiere al Presidente de la República, al Senado y a los Diputados y cumpliendo con los
requisitos mencionados, es posible eliminar o modificar los artículos 23 y 57 Nº 7 CPR mediante
una reforma constitucional permitiendo así a los dirigentes sindicales ser candidatos a la Cámara
de Diputados o al Senado o ser a la vez dirigentes nacionales y regionales de un partido político.
Esta opción es claramente la más satisfactoria a la hipótesis formulada, ya que permite eliminar
de manera definitiva las limitaciones existentes al derecho de asociación, pero el problema es que
es la más difícil de lograr por cuanto requiere de la voluntad política de gran sector de las
Cámaras y del Presidente de la República y claramente ha quedado demostrado que aún no existe
tal voluntad al no prosperar la serie de proyectos que han sido presentados en el Congreso en este
sentido.
32
CONCLUSIONES.
• Los partidos políticos son fundamentales para el adecuado funcionamiento de la
democracia representativa al interior de cualquier sociedad, puesto que son los encargados
de realizar la función de mediación entre gobernados y gobernantes organizando y
estructurando de esta manera la voluntad popular.
• Debido a la pluralidad de ideas e intereses existentes en el interior de una sociedad
democrática es necesario la existencia y reconocimiento de grupos intermedios, los cuales
juegan un papel casi tan importante como el de los partidos políticos, puesto que ejercen
presión y poder de manera informal para conseguir los objetivos de sus integrantes. Entre
los grupos de presión más importantes destacan los sindicatos, organizaciones sindicales,
comunales y vecinales.
• Nuestra Constitución reconoce la importancia de los partidos políticos consagrando el
derecho de asociación en su artículo 19 Nº 15 y en el inciso 6 el pluralismo político. Esto
significa que se reconoce el derecho de toda persona de crear una asociación denominada
partido político y de ser parte de ella sin más limitaciones que las señaladas en el mismo
artículo 19 Nº 15.
• También la Constitución da expreso reconocimiento a los grupos intermedios en su
artículo 1º inciso 3 garantizándoles además la adecuada autonomía para cumplir sus
propios fines específicos.
• Pese al reconocimiento expreso de la CPR a los partidos políticos y a los grupos
intermedios, es la misma Constitución la que se encarga de que prácticamente toda la
regulación tanto a partidos políticos como a grupos intermedios sea en forma negativa, es
decir, estableciendo prohibiciones, requisitos y limitaciones. Se señala como razón de la
existencia de estos límites el evitar una situación similar a la acaecida el año 1973, sin
embargo, estimo que la verdadera razón de la regulación que se hace de los partidos
políticos y grupos intermedios (particularmente sindicatos) es el disminuir la importancia
que puedan adquirir los partidos políticos que representan a dichos sectores.
Una muestra de esto son los artículos 23 y 57 Nº 7 de la CPR.
33
• Existe una contradicción entre los artículos 19 Nº 15 por una parte y los artículos 23 y 57
Nº 7 por otra, puesto que no toda persona podrá ser dirigente nacional o regional de un
partido político ni ser a la vez candidato a senador o diputado, ya que si es dirigente de
una agrupación sindical o vecinal los artículos 23 y 57 Nº 7 se lo impiden. De esta
manera, es necesario tener presente que pese a que el artículo 19 Nº 15 CPR reconoce el
derecho de asociación en la práctica no todos podrán ejercerlo de manera plena.
• Para solucionar este conflicto entre normas constitucionales es necesario acudir a
diferentes teorías que proporcionen la respuesta al intérprete que no da el sistema jurídico.
Es así como se puede recurrir a la teoría de ponderación entre principios, a la teoría de la
restricción de derechos fundamentales, a los criterios no reglados de solución de
antinomias y a la reforma de normas constitucionales.
Las tres primeras teorías mencionadas proporcionarán una solución al intérprete que
dependerá de las circunstancias de caso, mientras que la reforma de normas
constitucionales requiere de voluntad política para reformar las normas que restringen o
limitan el derecho de asociación.
34
BIBLIOGRAFÍA.
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[02/04/2008]