La participación ciudadana en ia encrucijada.Los mecanismos de democracia directa enEcuador, Perú y ArgentinaCitizen participation on the crossway: direct democracymechanisms in Ecuador, Peru, Argentina

YaninaWelp

Centre for Research on Direct Democracy

Mail: yanina,welp@zda.uzh,ch

Fecha de recepción: febrero de 2008

Fecha de aceptación y versión final: abril de 2008

Resumen:Mediante el estudio comparado de Argentina, Ecuador y Perú, el artículo analiza en qué me-dida las consultas populares, la iniciativa ciudadana y la revocatoria de mandato podrían con-tribuir a, por un lado, fortalecer la "democracia delegativa", esto es, el protagonismo del PoderEjecutivo basado en el apoyo popular y contra los otros poderes del estado o, por otro lado, in-crementar la calidad de la democracia introduciendo mecanismos de control y de participaciónen la toma de decisiones por parte del ciudadano.

Palabras clave: : plebiscito, referéndum, iniciativa legislativa, revocatoria de mandato, mecanis-mos de democracia directa.

AbstractThrough a comparative study of Argentina, Ecuador, Peru, this article argues that popular en-quiries, citizen initiative and recall of term of office would contribute either to enforce delega-tive democracy, that is, executive power prominence based on popular support and against theother powers of the state, or to increase quality of democracy by introducing citizens' controlmechanisms and participation in decision making.

Keywords: Plebiscites, Referendum, Legislative Initiative, Recall, Direct DemocracyMechanisms.

Iconos. Revista de Ciencias Sociales. Num. 31, Quito, mayo 2008, pp. 117-130© Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Académica de Ecuador.

ISSN: 1390-1249

Yanina Welp

LOS mecanismos de democracia directa(en adelante, MDD) como la iniciativalegislativa ciudadana o la revocatoria de

mandato son incorporaciones recientes en lasconstituciones, leyes y prácticas latinoameri-canas. Las consultas populares (plebiscitos yreferendos), en cambio, presentan una histo-ria más larga, pese a lo limitado y accidenta-do de sus usos (Welp y Serdult 2008). Sinembargo, en las últimas décadas nuevos y vie-jos MDD han comenzado a ocupar un lugarrelevante en la agenda política, impulsados,en mayor o menor medida, por tres procesos:a) las sucesivas reformas constitucionales quehan ido modificando las reglas del juego, enalgunas ocasiones promovidas por líderesque, amparándose en el respaldo popular,buscaron sortear los "obstáculos" institucio-nales que les impedían mantenerse en elpoder; b) la crisis de la democracia represen-tativa, que se manifiesta en el incremento dela desconfianza de los ciudadanos en la polí-tica y en las protestas y revueltas sociales de-tonadas por la incapacidad de muchos go-biernos de la región para gestionar el conflic-to; y c) los procesos de descentralización, queotorgaron mayores competencias a los subni-veles de gobierno y mecanismos de participa-ción para la ciudadanía.

Los MDD formales, caracterizados porimplicar un proceso de toma de decisiones-vinculantes o no- mediante el sufragio, hanvisto crecer su importancia en la mayoría delas constituciones latinoamericanas y, aunqueno de manera contundente, se han incremen-tado sus usos (Zovatto 2006). Sin embargo, eldebate sobre sus consecuencias permaneceabierto: se ha señalado que las consultas im-pulsadas por el poder ejecutivo tenderían aconsolidar lo que O'Donnell (1994) ha defi-nido como "democracia delegativa" (Altman2005, Lissidini 2007). Esto es, algunos líde-res recurrirían a estos mecanismos para supe-rar los bloqueos o contrapesos impuestos porotros poderes del Estado, recurriendo a la le-

gitimidad derivada del electorado. En algu-nos casos, se ha mostrado que estos mecanis-mos han privilegiado la estabilidad y la de-fensa del status quo (Auer 2007, Altman2005), o que podrían incrementar la partici-pación y el control ciudadanos (MaravíSumar 1998). El objetivo de este artículo esidentificar las condiciones bajo las que se pro-ducen unos u otros resultados.

El análisis se centra en el estudio de lasprácticas de MDD en Argentina, Ecuador yPerú, considerando: a) los mecanismos de de-mocracia directa (consultas populares, iniciati-va legislativa y revocatoria de mandato) pues-tos en marcha y su adecuación a la normativa;b) el origen de la consulta: obligatoria (esta-blecida por la Constitución), originada por lospoderes del Estado o por la ciudadanía; c) elnivel de gobierno en que se han implementa-do; y d) los resultados: en términos de partici-pación, rechazo o aceptación de las propuestasy toma efectiva de decisiones. El artículo se es-tructura de la siguiente manera: se describe elcontexto en que se aprueban los mecanismosde democracia directa y las características lega-les de los mismos, luego se analizan los usosdividiéndoles según su origen y el nivel de go-bierno en que se han implementado y, por úl-timo, se extraen algunas conclusiones.

Los mecanismos de democracia directaen tiempos de crisis'

Ecuador: la consulta popular,

eje de la transición

El régimen de facto que gobernó el país du-rante 1976-1979, denominado "Consejo Su-

1 El apartado pretende señalar los aspectos fundamen-tales, normativos y contextúales, necesarios para elanálisis de las prácticas registradas. Para una revisiónexhaustiva de la normativa ver Zovatto (2004),Zovatto (2006), Altman (2005), Lissidini (2007),Rial (2000) y Madroñal (2005).

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premo de Gobierno", encabezó la últimatransición a la democracia con una reformaconstitucional que incluyó el referéndumcomo tema destacado. Cabe señalar que a di-ferencia de Argentina (Lafferriere 2008) yPerú (Maraví Sumar 1998), en que los MDDno se habían incorporado por considerarlosun riesgo para la democracia representativa,en Ecuador constituciones previas habíancontemplado el recurso a MDD (MoralesViteri 2008).

La consulta popular refiere, en este caso,tanto al referéndum (el sometimiento de leyeso de textos constitucionales a la aprobaciónpopular, con mandato vinculante) como alplebiscito (la consulta no vinculante de temasdiferentes a leyes o textos constitucionales).La consulta puede ser convocada directamen-te por el Presidente cuando se trate de "cues-tiones de trascendental importancia para elpaís", pero antes de proceder a la convocato-ria las preguntas deben ser aprobadas por elTribunal Supremo Electoral. Para reformasconstitucionales la ley obliga a solicitar laconformidad del Congreso. La ciudadaníatambién puede convocar una consulta en elnivel nacional (ver Tabla 1). Los movimientossociales nacionales y la ciudadanía puedenpresentar iniciativas legislativas, excluyendopropuestas en materia penal y en materiascuya iniciativa corresponda exclusivamente alPresidente. Sin embargo, este derecho no seencuentra reglamentado.

Para el nivel seccional autonómico (pro-vincias, cantones y parroquias) la Constitu-ción establece la posibilidad de convocar con-sultas populares por el gobierno o la ciudada-nía, excluyendo reformas constitucionales ytemas tributarios. Por último, la revocatoriade mandato puede aplicarse a los alcaldes,prefectos y diputados (funcionarios electos)en casos de actos de corrupción o incumpli-miento injustificado de su plan de trabajo,plan que los candidatos deben presentar anteel correspondiente tribunal electoral al inscri-

bir su candidatura. De los mencionados me-canismos, en Ecuador sólo se han producidoconsultas populares convocadas "desde arri-ba", ya sea por el Presidente o por los gobier-nos regionales. Esto se analiza más adelante.

El Perú de Eujimori: el referéndum como

mecanismo de legitimación

En 1992, el presidente Alberto Eujimori(1990-1995, 1995-2000, julio a noviembrede 2000) llevó adelante un autogolpe y clau-suró el Congreso. Luego, para impulsar unareforma constitucional convocó un CongresoConstituyente que buscaba legitimar el quie-bre de la legalidad y resolver el impasse crea-do entre el poder Ejecutivo y el Legislativo(Carcía Montero 2001). La nueva Constitu-ción se aprobó mediante un referéndum en elque el Presidente personalizó el debate seña-lando que lo que se votaba no era la nuevaConstitución sino la aprobación de su gestiónpresidencial, convirtiendo la votación en unplebiscito para medir el apoyo popular a sugobierno^ (García Bekunde 1996).

La Constitución reconoció como derechosciudadanos la revocación de autoridades, lainiciativa legislativa y el referéndum. Encuanto a la iniciativa legislativa, si el Con-greso la rechaza, la ciudadanía organizada(con las firmas del 10% del padrón) puedeconvocar un referéndum. La revocatoria demandato procede contra autoridades designa-das por el gobierno central o regional, en lajurisdicción regional, provincial, departa-mental o distrital. La incorporación de MDD

2 El SI obtuvo el triunfo, aunque algunos autores handestacado la distribución del voto -la mayoría de vo-tantes del SI se concentró en Lima mientras en lasprovincias del interior ganaba el NO- y un ausentis-mo electoral cercano al 30%, lo que sumado a un 9%de votos nulos ponen en cuestión el nivel de acepta-ción de la reforma (García Belaunde 1996, MaravíSumar 1998).

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se había discutido anteriormente en la Asam-blea Constituyente de 1979. En aquella oca-sión se alegó que el pueblo peruano no estaba"lo suficientemente preparado para el ejerci-cio de la democracia directa", aunque final-mente se estableció la consulta popular paralas modificaciones de demarcación territorialy la iniciativa popular para la reforma consti-tucional y la acción de inconstitucionalidad(Maraví Sumar 1998). Como veremos en elapartado correspondiente, de los casos anali-zados, Perú es el que muestra mayor cantidady diversidad de prácticas, con la convocatoriaa un referéndum por el poder ejecutivo, unintento de convocatoria ciudadana frenadopor el gobierno con cláusulas ad-hoc, variasiniciativas legislativas y centenares de revoca-torias de mandato.

Argentina: la reelección de Carlos Menem

En Argentina, la reforma constitucional queintroduce los MDD en 1994 derivó del"Pacto de Olivos", acordado entre los líderesde los dos grandes partidos políticos del paísen aquel momento, Carlos Menem por elPartido Justicialista y Raúl Alfonsín por laUnión Cívica Radical. Desde el oficialismo,tuvo como objetivo prioritario abrir las puer-tas a la reelección inmediata del presidenteCarlos Menem (Lafferriere 2008). Entreotros cambios, la nueva Constitución recono-ció la consulta popular y la iniciativa legisla-tiva ciudadana. Así, se estableció el "referén-dum previo vinculante", por el que el Con-greso Nacional puede propiciar un proyectode ley cuya iniciativa corresponda a la Cáma-ra de Diputados y que, aprobada por el elec-torado, no puede ser vetada por el poder je-cutivo. También se introdujo el "Referéndumconsultivo no vinculante" y el "Plebiscito fa-cultativo no vinculante", por los que cual-quiera de las Cámaras o el Presidente, respec-tivamente, puede convocar a la ciudadanía a

dar su opinión sobre un tema. La "IniciativaPopular" es un derecho por el cual los ciuda-danos pueden presentar proyectos de ley antela Cámara de Diputados pero, dado que nopuede ejercer el voto directo, funciona comoun mecanismo de creación de agenda másque de democracia directa.

A diferencia de Perú y Ecuador, en que laConstitución y las leyes del Estado central de-terminan los mecanismos de democracia di-recta existentes en otros niveles de gobierno,la Constitución argentina permite que lasprovincias y municipios sancionen sus pro-pias constituciones, leyes y ordenanzas.Sabsay (2007) señala que mientras en el nivelnacional la introducción de MDD fue tardía,las provincias habían hecho diversos desarro-llos a lo largo del siglo en materia de incor-poración de instrumentos de democracia di-recta, proceso que se acentúa tras la sanciónde la Constitución Nacional en 1994. La ma-yoría de las provincias (20 de las 23 que exis-ten) y la ciudad autónoma de Buenos Aireslos incluyen actualmente'. La "revocatoria demandato" existe en algunas constitucionesprovinciales (Misiones, Chaco, Neuquén,Chubut, Río Negro y La Rioja) y en la de laciudad de Buenos Aires. A nivel municipal elescenario es aún más complejo debido a ladescentralización en la que se desarrollanestos mecanismos, por lo que nos limitare-mos a realizar un análisis exploratorio basadoen los estudios de Lafferriere (2008) yEscuder^ (2007).

3 La investigación realizada por LafFerriere (2006) indicaque las provincias que contemplan MDD en sus cons-tituciones son: Buenos Aires, Mendoza, San Luis,Córdoba, San Juan, Misiones, Chaco, Catamarca,Neuquen, Salta, Santa Cruz, Río Negro, Chubut, Jujuy,Tierra del Fuego, La Pampa, Santiago del Estero,Formosa y La Rioja. La provincia de Entre Ríos no tieneincorporados los elementos de DD en su Constitución,aunque legisló al respecto. La Ciudad Autónoma deBuenos Aires también ha incorporado muchos de estosmecanismos. Ver también Sabsay (2007).

4 Escuder analiza los mecanismos de democracia direc-ta existentes en 19 municipios argentinos (no es una

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La participación ciudadana en la encrucijada: los mecanismos de democracia directa en Ecuador, Perú y Argentina

Tabla 1:Principales MDD reglados

Ecuador

en Ecuador, Perú y Argentina

Perú Argentina

Consulta Popular (referendos y plebiscitos

Lo convoca el Presidente para refor-mas constitucionales (vinculante, re-quiere el acuerdo del Congreso) otemas de transcendental importancia(no vinculante). También la puedeconvocar la ciudadanía y los gobier-nos seccionales (art. 106), excluyen-do reformas constitucionales y temasque trasciendan el ámbito municipal.

La Constitución habilita a presentarproyectos de ley a movimientos so-ciales de carácter nacional (art. 146)y a la ciudadanía (art. 149) excluyen-do proyectos de ley en materia penaly en materias cuya iniciativa corre-sponda exclusivamente al Presidentede la República. También existe parael nivel seccional. No se encuentrareglamentada.

Puede ejercerse contra el mando dealcaldes prefectos y diputados (la so-licitud requiere de la firma de almenos el 30% de los empadronadosen la circunscripción territorial), (art.109 y 110 y Reglamento paraConsulta Popular y Revocatoria deMandato, 2005)

Pueden ser sometidas a referéndum:la aprobación de normas con rangode ley; las ordenanzas municipales; ylas materias relativas al proceso dedescentralización. Se excluyen la dis-minución de los derechos fundamen-tales de la persona, las normas decarácter tributario y presupuestal,ylos tratados internacionales envigor.(art. 32)

Es obligatorio para aprobar refor-mas constitucionales (a menos que lareforma propuesta sea aprobada en elCongreso por dos legislaturas sucesi-vas) (art. 206). Puede convocar laciudadanía (10% del electorado na-cional).

Iniciativa Legislativa Ciudadana

Debe ser presentada por al menos el0,3% de los ciudadanos inscritos enel padrón electoral vigente. Luego, elCongreso puede aceptarla, modifi-carla o rechazarla. De rechazarse, losciudadanos pueden proponer unreferéndum (10% de los inscritos enel padrón electoral). La propuestaqueda aprobada si logra el respaldodel 50% más uno de los ciudadanos.

Iniciativa Legislativa Ciudadana

Se inicia con la solicitud del 25% delos electores de una circunscripción.Se aprueba si la aprueban la mitadmás uno del total de electores.Procede contra autoridades designa-das por el Gobierno Central o Re-gional, en la jurisdicción regional,provincial, departamental o distrital,(arts. 191, 198, 139,113 y 134 y Ley26300/1994, reformada en 1996 porla Ley 26592 y 26670)

La Cámara de Diputados puede con-vocar un referéndum vinculante. ElEjecutivo no tiene poder para vetar laley en caso de ser aprobada la pro-puesta. Cualquiera de las Cámarasdel Congreso puede convocar un re-feréndum no vinculante. También elPresidente de la Nación, puede con-vocar sobre un tema de su competen-cia, también de manera facultativa yno vinculante, (art. 40, CN, Ley25.432)

Requiere la firma del 1,5% delpadrón en al menos 6 distritos elec-torales. Se excluye: Reforma Cons-titucional, Tratados Internacionales,Tributos, Presupuesto y Materia Pe-nal. La Cámara de Diputados lo re-mite a la Comisión de AsuntosConstitucionales que en 20 días de-berá admitirla o pedir modifica-ciones. No hay penalizaciones si nose cumple, (art. 30, CN, Ley 24747)

No está contemplada para el gobier-no nacional. La incluyen las constitu-ciones de las provincias de Misiones,Chaco, Neuquen, Chubut, Rio Ne-gro y La Rioja y la de la Ciudad deBuenos Aires.

* Cada país define estos mecanismos de diferente manera, por lo que aquí optamos por seguit las definiciones constitucionales.Fuente: Elaboración propia basada en las constituciones nacionales

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Los mecanismos de democracia directaen práctica

Consultas populares convocadas "desde arriba"en el nivel nacional

En Argentina, la única consulta realizadadesde la vuelta a la democracia data del ple-biscito no vinculante convocado por el presi-dente Raúl Alfonsín en 1984 para ratificar eltratado limítrofe con Chile (Acuerdo delBeagle). Cabe destacar que al realizarse esteplebiscito la Constitución argentina no in-cluía entre sus normas referencias a ningúnmecanismo de democracia directa. Desde quese incluyeron, en 1994, no se ha realizado nin-guna convocatoria a nivel nacional. En Perú,como ya se ha señalado, se registró una expe-riencia, para ratificar la Constitución aproba-da por la asamblea legislativa que permitió lacontinuidad de Fujimori en el gobierno.

En términos relativos, Ecuador es el paísmás activo en el uso de consultas populares,aunque desde 1979 sólo se han registrado seisusos en el nivel nacional. En todos los casos,las consultas fueron convocadas desde arriba,por el Presidente, y adquirieron la forma deplebiscitos no vinculantes. Las experienciastuvieron lugar en 1986, 1994, 1995, 1997,2006 y 2007. La consulta de 1986, convoca-da por el presidente León Febres Cordero(1984-1988), constaba de una pregunta sobrede la participación de los independientes enelecciones populares. Pese a que las encuestas

muestra representativa ya que se compone de munici-pios que han implementado el Programa AuditoríaCiudadana "Calidad de las prácticas democráticas enMunicipios", en práctica desde agosto de 2003 en dis-tintos municipios del país, http://www.auditoriaciu-dadana.gov.ar/). El referéndum es un mecanismo con-templado en 10 de los 17 municipios incluidos en elprograma. La consulta popular figura como atributode 13 municipios. El instrumento más extendido es lainiciativa ciudadana, con 16 municipios que la inclu-yen. Por último, diez municipios incluyen la revoca-toria de mandato. Siete municipios incluyen todos losmecanismos mencionados.

previas mostraban que la opinión de la ciuda-danía era favorable a la reforma, el resultadofue negativo. El principal partido de la oposi-ción, la Democracia Popular, encabezó lacampaña a favor del NO, que se convirtió enun NO al presidente. En 1994 y 1995 se rea-lizaron dos consultas convocadas por el presi-dente Sixto Duran (1992-1996). La primeraincluía siete preguntas sobre, entre otras, laparticipación de los independientes en las lis-tas electorales, la reelección para algunos car-gos y la posibilidad de doble nacionalidadpara los ecuatorianos. Hubo un triunfo aplas-tante del SI en todas las preguntas. La segun-da consulta trató de diversas reformas consti-tucionales: descentralización, modernizaciónde la seguridad social, función judicial, distri-bución de recursos presupuestarios, atribucio-nes para disolver el Congreso Nacional, etc.En este caso, y en el contexto de un gran des-crédito y denuncias por corrupción, las tesisdefendidas por el gobierno fueron rechazadas.

En 1997, el presidente interino FabiánAlarcón, nombrado por el Congreso tras la des-titución del Presidente Abdalá Bucaram Ortiz(agosto de 1996-febrero de 1997), realizó unaconsulta sobre 14 preguntas que buscaban legi-timar las actuaciones previas, entre otros, la ra-tificación de la destitución del ex presidenteBucaram, el nombramiento de Alarcón y laconvocatoria a una asamblea encargada de re-formar la Constitución. En este caso el gobier-no obtuvo la aprobación de la ciudadanía.Alarcón había sido nombrado en el contexto deuna grave crisis económica y escándalos de co-rrupción por los que el poder legislativo decla-ró cesante al presidente Abdalá Bucaram por"incapacidad mental para el ejercicio del cargo"(art. 100 de la Constitución). En 2006, el pre-sidente Alfredo Palacio (abril de 2005-enero de2007) consultó sobre políticas de educación,salud, presupuesto de sanidad y el destino delos recursos provenientes de excedentes petrole-ros. La convocatoria generó debate por plan-tearse junto a las elecciones presidenciales, pero

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La participación ciudadana en la encrucijada: los mecanismos de democracia directa en Ecuador, Perú y Argentina

Tabla 2:Usos de mdd en Ecuador, Argentina y Perú desde la vuelta a la democracia

Proyecto

Argentina

ConsultaPopular

Iniciativaciudadana

Revocatoria

1984 (previo a la reforma constitucional) se convocó un plebiscito no vinculante para ratificar el acuerdolimítrofe con chile, sobre el Beagle.

Hubo experiencias en provincias (San Luis 2004) y en municipios (San Luis 2000) y se realizaron consultas novinculantes en otros municipios.

Hay varios casos de consultas impulsadas por la ciudadanía presentadas en municipios (Esquel 2003, )

2002- derogación de las jubilaciones de privilegio.

2002- programa "el hambre más urgente".

2004- Iniciativa Blumberg de reforma penal, pese a ser anticonstitucional obtuvo tratamiento.

Se han presentado una decena de iniciativas que no han tenido tratamiento alguno.

Ha habido iniciativas ciudadanas relacionadas con el revalúo inmobiliario y/o con la gestión de servicios públi-cos. Algunos ejemplos son Villa General Belgrano, San Luis y Morón

Sólo se puede usar en el nivel local (algunas provincias y municipios). No se registran prácticas.

EcuadorConsultaPopular

IniciativaRevocatoria

1986- "Consulta-Encuesta" Candidaturas independientes de los partidos

1994- "Consulta-Encuesta" de 7 preguntas.

1995- "Consulta-Encuesta" sobre la competencia del Poder Ejecutivo para disolver el Parlamento una vez du-

rante su período.

1997- "Consulta-Encuesta": 11 preguntas entre las que figuraba la revocatoria presidencial.

2006- Consulta-Encuesta: Políticas de salud, educación y asignación de excedentes petroleros.

2007- Referéndum para la convocatoria a una asamblea legistativa para la reforma de la constitución

2000- Hubo cinco consultas en el nivel seccional (Guayas, Los Ríos, Sucumbíos, El Oro y Manabí), dirigidas ademandar mayor autonomía para las provincias en que se solicitaron. En todas el sí obtuvo un amplio triunfo,pero no tuvieron ninguna consecuencia práctica debido a su carácter no vinculante y a que su constitucionali-dad se puso en entredicho, alegando que trataban temas que trascendían las competencias de las autonomías

No se han registrado usos

No se han registrado usos

ConsultaPopular

1993- Referéndum vinculante: Ratificación de la constitución. (Aprobada)

2002- Municipio de Tambo grande. Contra la cesión de tierras a una industria multinacional.

2007- Región de Peru. Referéndum "contra" una mina de cobre al aire libre. Más del 60% del padrón votoó yde estos el 90% se manifestó contra la mina. El Presidente la había declarado ilegal y no vinculante.

1993- Propuesta ciudadana de referéndum para anular la ley de interpretación auténtica que permitía a Fujimoripresentarse para un tercer mandato. Desestimada.

IniciativaLegislativa

2002- presentada por el Foro Democrático para el restablecimiento de la constitución de 1979, Rechazada porel congreso.

2003- Propuesta orientada a anular la Constitución de 2003 (pendiente)

2003- propuesta de la Asociación civil Dignidad Humana de modificación de algunos artículos de la constitu-ción referidos a la protección de derechos personales.

2004- presentada por Veeduría ciudadana: derivó en Ley 28278 de Radio y Televisión

2004- propuesta para la gestión de fondos del FONAVI Ley TJGll

2005- No a la privatización de PetroPerú (aprobada)

2005- No a la privatización de las empresas de agua y alcantarillado (rechazada)

Revocatoriasde mandato

Convocatorias de 1997 (en 60 distritos y una provincia se solicitó la revocatoria de 61 alcaldes y 129 regidores,de los que se revocó el 69% y 72% respectivamente), 2001 (en 172 distritos y una provincia se solicitó la revo-catoria de 166 alcaldes y 462 regidores de los que se revocaron el 7% y 6% respectivamente), 2004 (en 187 dis-tritos y una provincia se solicitó la revocatoria de 187 alcaldes y 691 regidores de los que se revocó el 14 y 15%respectivamente), 2005 (en 15 distritos se solicitó la revocatoria de 13 alcaldes y 53 regidores, se revocaron 9 al-caldes y 34 regidores), 2005 (en 6 distritos se solicitó la revocatoria de 6 alcaldes y 21 regidores de los que se re-vocaron 3 alcaldes y 7 regidores).

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se llevó a cabo y las tesis del gobierno obtuvie-ron un voto afirmativo. Finalmente, en 2007 elpresidente electo Rafael Correa realizó una con-sulta -que había anunciado durante la campañaelectoral-, para preguntar a la ciudadanía so-brela convocatoria a una Asamblea NacionalConstituyente con plenos poderes para cambiarel marco institucional del Estado y elaborar unanueva Constitución. El triunfo del SI fue elmás elevado registrado en la historia delEcuador con un 81,72% de votos afirmativos.

Lniciativas ciudadanas en el ámbito nacional

En Argentina, desde 2001 se han presentadodecenas de iniciativas legislativas, dos de ellastuvieron éxito ya que fueron tratadas en elCongreso y se convirtieron en leyes; sin em-bargo, dicho éxito se explica más por el con-texto de crisis en que se produjeron que porla potencialidad del mecanismos, que es cier-tamente muy limitado. Hubo un caso adicio-nal de una propuesta cuya temática quedabaexcluida por la Constitución y pese a ello ob-tuvo tratamiento legislativo. Las iniciativasexitosas se produjeron en el año 2002 cuandola crisis estaba en su punto más álgido: dero-gación de jubilaciones de privilegio y la ini-ciativa 'El hambre es más urgente". Dos añosmás tarde hubo otra convocatoria, la reformadel Código Penal promovida por Juan CarlosBlumberg, que pese a quedar excluida por laley por tratar de asuntos penales, dado el con-texto de crisis y presión social, logró trata-miento y aprobación legislativa. La moviliza-ción ciudadana y las firmas conseguidas -enlos tres casos- lograron la introducción de lasreformas solicitadas, a pesar de que no existe,como decíamos, posibilidad de decisión di-recta por parte de la ciudadanía. Lafferriere(2008) sugiere que "un atributo para el éxitode estas acciones residió en que ningún parti-do ni dirigente político tradicional se encon-trara involucrado", señalando que "el grado

de éxito también se mide en función de quelos diputados y senadores no pudieron omitirel tratamiento de estos temas, probablementesintiendo el mandato popular como ineludi-ble". Las restantes iniciativas han quedado sintratamiento.' Pese a que la ley señala que lasiniciativas deben tratarse en el plazo de losdoce meses de su presentación, esto no se haproducido, sin que el no cumplimiento delprocedimiento tenga consecuencia alguna.

También en Perú la ciudadanía ha activa-do los mecanismos de democracia directa conresultados erráticos. Desde la reforma de1993 se han presentado una propuesta ciuda-dana de referéndum y varias iniciativas legis-lativas. La primera solicitaba la nulidad de la'Ley de interpretación auténtica" que permi-tía a Fujimori presentarse a la presidencia portercera vez consecutiva. Se presentaron másde un millón doscientas mil firmas, pero elCongreso la desestimó considerando una exi-gencia establecida ad hoc: que la iniciativafuera aprobada por la mayoría del Congreso.Así, pese a responder al procedimiento esta-blecido constitucionalmente, la convocatoriano llegó a producirse (Maravi Sumar 1998).

De las iniciativas legislativas, tres fueronpropuestas de reforma constitucional: la pri-mera, presentada en 2002 por el Foro Demo-crático para el restablecimiento de la consti-tución de 1979, fue rechazada por el Con-greso. Al año siguiente se presentó otra pro-puesta similar, que no obtuvo tratamiento.Ese mismo año, la asociación civil DignidadHumana propuso la modificación de algunosartículos de la Constitución referidos a la pro-tección de derechos personales. Otras inicia-tivas tuvieron éxito: la primera fue la presen-tada por Veeduría Ciudadana en enero del2004, que resultó en la Ley 28278 de Radioy Televisión; la segunda proponía que el di-nero del Fondo Nacional de Vivienda fuera

5 Algunas de estas iniciativas se pueden consultar en:http://www.iniciativapopular.org/AntecedentesNac_proyectos.asp, consultado 30 de enero de 2008.

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La participación ciudadana en la encrucijada: los mecanismos de democracia directa en Ecuador, Perú y Argentina

devuelto a los trabajadores, y concluyó en laLey 11 Gil a través de la cual se reconocía ladeuda pública pero se canalizaban estos fon-dos al proyecto "Mi Vivienda". Otra expe-riencia exitosa es la Ley que excluye a la Em-presa PetroPerú de la lista de empresas a pri-vatizar; esta iniciativa fue impulsada por elSindicato Unificado de Trabajadores del Pe-tróleo, Energía y Derivados Afmes de la Re-gión Grau, al norte del Perú. En cambio fuerechazada la iniciativa promovida por la Fe-deración Nacional de Trabajadores de AguaPotable (FENTAP) para impedir la privatiza-ción de las empresas de agua y alcantarillado(Rupiere 2006).

Consultas populares convocadas

por gobiernos locales

En Ecuador fueron cinco las iniciativas acti-vadas en el nivel seccional, todas dirigidas ademandar mayor autonomía para las provin-cias en que se solicitaron. Fueron convocadasdurante el año 2000 por los consejos provin-ciales, con un amplio respaldo ciudadano(Guayas, Los Ríos, Sucumbíos, El Oro y Ma-nabí). En todas el SI obtuvo un amplio triun-fo, pero no tuvieron ninguna consecuenciapráctica debido a su carácter no vinculante ya que su constitucionalidad se puso en entre-dicho, alegando que trataban temas que tras-cendían las competencias de las autonomías(Araujo Rocha y Morales Gómez 2005). Laprimera tuvo lugar en la provincia de Guayas.La presentación fue estimulada por el movi-miento Fuerza Ecuador que presentó400.000 firmas al Tribunal Electoral de Gua-yas. Sin embargo, el Tribunal desestimó la so-licitud porque parte de las firmas no reuníanlos datos exactos. Entonces el Gonsejo Pro-vincial retomó la solicitud, aportando el di-nero necesario para realizar la consulta. En lavotación el SI obtuvo un 95% de aceptación.En febrero se produjo una convocatoria se-

mejante en la provincia de Los Ríos. En agos-to le tocó el turno a Sucumbíos y en septiem-bre se realizaron consultas en la provincia deEl Oro (donde el SI obtuvo un 76% de losvotos) y en Manabí."^ Las consultas orientadasa la conformidad con incrementar la recauda-ción y gestión directa de entre un 50 y un70% de los recursos impositivos tuvieron unaaceptación mayoritaria. La opción fue votadapor un 95,8% en Guayas, un 86,4% en LosRíos, un 85,8% en Manabí y un 92,6% en ElOro. En los años posteriores, con la recupera-ción económica, la demanda se diluyó pese aque, sobre todo en la Gosta, se mantienengrupos de actores movilizados para avanzaren la capacidad de gestión de las provincias.

En Perú, a mediados de los noventa y trasla reforma constitucional, algunos alcaldescomenzaron a ver en la participación directaciudadana un arma para enfrentar al gobiernode Fujimori (Rupiere 2006). Una de las ini-ciativas destacadas fue la propuesta del alcal-de de Tambo Grande, una comunidad cam-pesina del norte del Perú que convocó unaGonsulta Popular sobre la concesión de terre-nos municipales a la Transnacional mineraManhattan -Sechura para la explotación deyacimientos de oro. Gon una participación demás del 90% de ciudadanos, el 93% manifes-tó su rechazo a la entrada de la transnacional(Ardito Vega 2002). Los usos orientados a en-frentar decisiones del gobierno nacional sehan producido en más ocasiones, la última ensetiembre de 2007: en esta ocasión se trató deun referéndum convocado por los municipiosde Garmen de la Frontera, Ayabaca y Pacaim-pa y los dirigentes campesinos del Frente parael Desarrollo Sostenible de la Frontera Norte,en la región de Piura, sobre la instalación yfuncionamiento de una mina de cobre a cielo

6 Véase la convocatoria de Manabí en: http://www.dlh.Iahora.com.ec/paginas/manabita/autonomia4.htm, yla de Sucumbíos http://www.dlh.lahora.com.ec/pagi-nas/judicial/PAGINAS/R.O.Agosto.23.2000.htm#anchor440259. Consultado 30 de enero de 2008.

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abierto. La empresa instaladora contaba conel respaldo del gobierno de Alan Garcíamientras los pobladores de la región rechaza-ban ese modelo económico, solicitando el im-pulso a la agricultura. Más de 18.000 campe-sinos (un 60% del padrón) concurrieron a lasurnas y más del 90% votó contra la mina. Elreferéndum fue no vinculante e incluso habíasido prohibido por el presidente García, quelo consideró ilegal (Conacami 2008, Salazar2007).

En Argentina, buena parte de las provin-cias incorporan los MDD pero son muy esca-sos los usos registrados. Puede citarse el ple-biscito que tuvo lugar en la provincia de SanLuis, en agosto de 2004, que buscaba refren-dar un plan de inclusión social que beneficia-ba a más de 30.000 ciudadanos en la provin-cia. La convocatoria fue realizada por el PoderEjecutivo provincial que omitió atender a lascríticas y observaciones de la oposición. Sibien la postura oficial (por el SI) obtuvo másde un 90% de los votos, sólo votó un 40%del electorado. A nivel municipal, y analizan-do exclusivamente los municipios que partici-paron en el Programa Auditoría Ciudadana(19), el referéndum sólo fue utilizado en unaocasión, en la ciudad de San Luis: en el año2000, el Concejo Deliberante sancionó laOrdenanza 2822/00 por la que convocaba alelectorado a expresar su acuerdo o desacuerdocon el Proyecto de división de la ciudad im-pulsado por el partido Unión y Libertad. Porotra parte, la consulta popular (no vinculan-te) fue utilizada una vez en tres municipios(Junín, Pergamino y Gualeguaychú). En esteúltimo caso, fue en el año 1997, la consultafue impulsada por el ejecutivo para llevar ade-lante una propuesta que no contaba con elapoyo del Concejo Deliberante.

Iniciativas, consultas y revocatorias

activadas por la ciudadanía local

En Perú, después de la sanción de la Consti-tución de 1993, que permitía la revocatoriade mandato (con la firma de al menos el 25%de los inscritos en el padrón electoral), estemecanismo fue intensamente activado me-diante solicitudes que se presentan al JuradoNacional de Elecciones (JNE), que cuando loconsidera pertinente convoca a las consultasen los distritos implicados. Durante 1997 hu-bo solicitudes de revocatoria en 63 distritosubicados en 19 departamentos. La mayoríade las autoridades cuestionadas pertenecían alnivel municipal (con la excepción del alcaldeprovincial de Sucre y 8 regidores provincia-les). El fundamento más común fue la pre-sunta comisión de delitos relacionados con elejercicio del cargo. Muchas solicitudes de-nunciaban el manejo inadecuado de fondosde un Programa denominado "Vaso de Le-che" que sustenta desayunos de población in-fantil y que constituyen transferencias del go-bierno central. La participación en estas con-sultas rondó el 70%. En total, el JNE ha rea-lizado cinco convocatorias (la ya mencionadade 1997, 2001, 2004 y dos en 2005) en lasque se ha solicitado la revocatoria de más dedos mil autoridades. Sin embargo, pese a lasorpresa que causan estos datos, el análisismás detallado muestra que la mayoría de lasrevocatorias se producen en poblaciones queen muchos casos tienen menos de dos milelectores, en las que resulta más fácil obtenerel 25% de las firmas. Fernando Tuesta Solde-villa agrega que es bajo el porcentaje de auto-ridades efectivamente revocadas (6% en2001, 16% en 2004) y que "en la gran mayo-ría de los casos se trata de una iniciativa pro-movida por los perdedores de las elecciones.Se utiliza la política de todos contra el gana-dor, en poblaciones en las que los recursosson escasos y el presupuesto también" (Tuesta2008).

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La participación ciudadana en la encrucijada: los mecanismos de democracia directa en Ecuador, Perú y Argentina

En Argentina, un caso emblemático fue elplebiscito obligatorio y no vinculante celebra-do en 2003 en Esquel (Chubut), cuya Cons-titución establece que se debe someter a refe-réndum popular la concesión de servicios pú-blicos. La problemática se refería a la instala-ción de una mina de explotación de metalespreciosos cerca del centro de la ciudad, quetiene una intensa actividad turística. Losprincipales actores eran la empresa (MeridianGold), el gobierno provincial y el Consejo Fe-deral de Minería, cuya campaña se centró enla creación de empleo (L500 puestos de tra-bajo en una ciudad de 30.000 habitantes conaltos niveles de desempleo). Asociaciones am-bientalistas y grupos de vecinos autoconvoca-dos fueron los voceros de la campaña por elNO, que triunfó por un amplio margen. Porúltimo, en los municipios de Necochea y Co-ronel Suárez hay movimientos vecinales sepa-ratistas que abogan por la escisión de las ad-ministraciones locales para convertirse ennuevas unidades administrativas. Con esteobjetivo se han celebrado consultas popula-res, aunque al no tener carácter vinculante elresultado no tuvo consecuencias. De los 19municipios analizados, la iniciativa ciudadanafue utilizada con éxito en tres municipios (Vi-lla General Belgrano, San Luis y Morón).Hubo otras dos presentaciones que no tuvie-ron tratamiento al no reunir los requisitos. Larevocatoria de mandato no se ha utilizado enninguna ocasión (Escuder 2007).

Reflexiones finales

En primer lugar, coincidiendo con otros estu-dios, observamos que a partir de los procesosde transición a la democracia los países anali-zados incorporan mecanismos de democraciadirecta. Sin embargo, esta incorporación noresponde a la demanda ciudadana ni a un de-bate sobre la calidad y representatividad de lasinstituciones. Mientras en Ecuador se produ-

jo durante la misma transición, y se privile-giaron los mecanismos activados por los po-deres del Estado (la iniciativa legislativa aúnno ha sido reglamentada), en Perú se incor-poraron como instrumentos por los cuales elgobierno de turno -Alberto Fujimori- buscósortear "obstáculos institucionales", peroabriendo la puerta a un amplio espectro demecanismos. En Argentina la incorporaciónde MDD simplemente formó parte del pa-quete de reformas en que, para el oficialismo,el objetivo central fue habilitar la reelecciónde Carlos Menem.

Los MDD utilizados en Ecuador se pue-den clasificar en dos: aquellos que buscabanlegitimar al gobierno, convocados por el Pre-sidente, y aquellos que desde las regiones re-currieron a la participación directa ciudadanacomo instrumento de presión política frenteal gobierno central. Así, mientras los prime-ros han funcionado casi como una encuestade opinión sobre el gobierno (con la excep-ción del referendo convocado por Correa,que le permitió convocar a la Asamblea Cons-tituyente para la reforma de la Constitu-ción), los segundos no han tenido más efectoque presionar en la demanda de autonomía.

En Perú el escenario es más complejo. Susanción y la convocatoria al primer referén-dum responde al objetivo de Fujimori de legi-timar su "autogolpe" apelando al apoyo ciu-dadano. Sin embargo, en paralelo a este pro-ceso se generan otros como la participaciónciudadana canalizada en iniciativas legislativasque en algunas ocasiones obtuvo los resulta-dos deseados por los convocantes (como im-pedir la privatización de la empresa de petró-leo del Estado). En el escenario local, esta pri-mera exploración sugiere que los MDD sonutilizados como arma política: de los alcaldescontra el gobierno nacional, y de los partidospolíticos que perdieron las elecciones contraalcaldes y regidores. Surge también una con-tradicción en la definición de los MDD yaque en el caso de la revocatoria por corrup-

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ción O comisión de delito cabe preguntarse enqué medida se justifica que decida la ciudada-nía y no la justicia sobre la continuidad de losmandatarios. La cantidad de experiencias, detodos modos, llama a explorar en mayor pro-fundidad este proceso y sus consecuencias.

En Argentina, mientras desde la sanciónde la Constitución de 1994 los MDD no hansido promovidos por el gobierno nacional.En el nivel provincial y municipal, pese alamplio espectro de MDD existentes, las prác-ticas son exiguas. De todas maneras, casoscomo el de Esquel (2003) -y también las ini-ciativas legislativas de 2002 que obtuvierontratamiento- muestran las potencialidades deestos mecanismos para expresar la demandaciudadana. Otras experiencias, como la refor-ma del sistema penal debido a la presión po-pular hacen un llamado de atención sobre losriesgos que podrían implicar estos mecanis-mos en tiempos de crisis.

El errático funcionamiento de los MDDactivados por la ciudadanía podría ser unacausa añadida para la baja institucionalizaciónde las demandas ciudadanas. En Perú se ob-serva una mayor manipulación en el procesode incorporación de MDD y mayores obstá-culos a la activación de los mismos por partede la ciudadanía en el nivel nacional. Un ejem-plo muy claro fue la cláusula ad hoc que impi-dió la convocatoria a un referéndum para de-rogar la "Ley de la Interpretación Auténtica"que permitió a Fujimori volver a postularsepara un tercer mandato o las reformas a la leyque regula la revocatoria de mandato.

Como conclusión general podemos seña-lar que los MDD han abierto la puerta a unescenario en que la participación ciudadanajuega un rol complejo y a menudo de doblefilo. Por un lado, existen muestras de usosque promueven la "democracia delegativa",dando más poder a los líderes en un esquemaque les permite saltarse el equilibro de pode-res (dos ejemplos emblemáticos son los de lospresidentes Fujimori, en 1993, y Correa, en

2007, pese a que la relación de estos mecanis-mos con la crisis del sistema de partidos de-bería ser estudiada en mayor profundidad).Sin embargo, como muestra la evolución deconvocatorias en Ecuador, los gobiernos notienen garantizado el acuerdo ciudadano, quese ha centrado más en el apoyo o no al líderque realiza la propuesta que en la propuestaen sí misma. Por el contrario, muestra unagran volatilidad. Por otro lado, la ciudadaníacuenta, a partir de la introducción de estosmecanismos, sobre todo en Perú y en menormedida en Argentina (adonde los ciudadanossólo pueden presentar propuestas pero novetar leyes ni decidir) con instrumentos quepermiten canalizar las demandas y reaccionarpor dentro de los esquemas institucionales. Elerrático funcionamiento de estos mecanismospuede echar luz sobre la opción ciudadana de"tomar las calles" y la creciente desconfianzaen las instituciones.

El informe del Latinobarómetro (2006) se-ñala que los ciudadanos han ido cambiando sumanera de participar, alejándose de la partici-pación en los partidos políticos y las formasconvencionales para buscar formas más efecti-vas y rápidas de cambio. Según este informe:

"Esto, más que un proceso de inestabilidaddemocrática, indica dos fenómenos. Poruna parte, la disposición de los ciudadanosde involucrarse en los procesos en los cualesles parece pueden influir, es decir donde susacciones son percibidas como eficaces. Porotra parte, indica cierto grado de fracasopor parte de las instituciones de interpretarlas demandas de estos electores. En otra pa-labras, hay demandas democráticas y faltancanales para expresarlas." (2006: 23)

Revisar los diseños institucionales -como enel caso de la revocatoria de mandato en Perú-y garantizar el cumplimiento de la ley podrí-an ser instrumentos para mejorar la calidaddemocrática y la satisfacción de los ciudada-nos con sus instituciones.

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La participación ciudadana en la encrucijada: los mecanismos de democracia directa en Ecuador, Perú y Argentina

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