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Rechtsgutachten zu „Landesrechtliche Möglichkeiten einer verpflichtenden Nutzung der Solarenergie an und auf Gebäuden in Nordrhein-Westfalen“

Bearbeitung: Prof. Dr. Klaus Joachim Grigoleit

unter Mitarbeit von Ass. iur. Moritz Klanten

Datum: 1. November 2020

merten

Parlamentspapiere

Dieses Gutachten hat der Parlamentarische Beratungs- und Gutachterdienst im Auf-trag der Abgeordneten Wibke Brems erstellen lassen. Die Abgeordnete hat das Gutachten zur Veröffentlichung freigegeben. Die Gutachten des Parlamentarischen Beratungs- und Gutachterdienstes des Landtags Nordrhein-Westfalen sind urheberrechtlich geschützt. Die weitere Verarbeitung, Verbreitung oder Veröffentlichung - auch auszugsweise - ist nur unter Angabe der Quelle zulässig. Jede Form der kommerziellen Nutzung ist untersagt.

Landesrechtliche Möglichkeiten einer verpflichtenden Nutzung der Solarenergie an und auf Gebäuden in

Nordrhein-Westfalen

Rechtsgutachten

im Auftrag des

Landtags von Nordrhein-Westfalen

erstellt von

Prof. Dr. Klaus Joachim Grigoleit

unter Mitarbeit von Ass. iur. Moritz Klanten

Dortmund, im November 2020

I

Literaturverzeichnis

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II

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Beck’scher Online-Kommentar Umweltrecht, Mün-chen 2020, 55. Edition, Stand: 01.10.2019 (zitiert: Bearbeiter, in: Giesberts/Reinhardt, BIm-SchG § Rn.).

Greb, Klaus/ Boewe, Marius

Beck’scher Online-Kommentar EEG, München 2020, 10. Edition, Stand: 01.05.2020 (zitiert: Bearbeiter, in: Greb/Boewe, EEG § Rn.).

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III

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Longo, Fabio Neue örtliche Energieversorgung als kommunale Aufgabe - Solarsatzungen zwischen gemeindli-cher Selbstverwaltung und globalem Klima- und Ressourcenschutz, Baden-Baden 2010 (zitiert: Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S.).

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Manten, Georg/ Elbel, Daniel

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Maunz, Theodor/ Dürig, Günter

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IV

Michl, Fabian Der baurechtliche Bestandsschutz zwischen Grundgesetz und einfachem Recht, ThürVBl. 2012, S. 280 ff. (zitiert: Michl, ThürVBl. 2010, S. 280).

Patzelt, Wolfgang Europäische Union und Einheimischenmodell - Akuter Handlungsbedarf bei Städten und Gemein-den, KommJur 2018, S. 321 ff. (zitiert: Patzelt, KommJur 2018, S. 321).

Pöter, Franz/ Gemmer, Christian

Eine allgemeine Ausstattungspflicht von Gebäuden mit Photovoltaikanlagen in Baden-Württemberg?, IR 2019, S. 98 ff. (zitiert: Pöter/Gemmer, IR 2019, S. 98).

pv-magazine.de Tübingen führt Photovoltaik-Pflicht ein, online-Arti-kel vom 05.07.2018, abrufbar unter: https://www.pv-maga-zine.de/2018/07/05/tuebingen-fuehrt-photovoltaik-pflicht-ein/ (letzter Zugriff: 26.10.2020). (zitiert: Nachricht auf pv-magazin.de)

Spannowsky, Willy/ Saurenhaus, Jens

Beck’scher Online-Kommentar Bauordnungsrecht NRW, München 2020, 5. Edition, Stand: 01.12.2019 (zitiert: Bearbeiter, in: Spannowsky/Saurenhaus, BauO NRW Grundlagen des Bauordnungsrechts in Deutschland).

Spannowsky, Willy/ Uechtritz, Michael

Beck’scher Online-Kommentar Baugesetzbuch, München 2020, 50. Edition, (zitiert: Bearbeiter, in: Spannowsky/Uechtritz, Stand: BauGB § Rn.).

V

Sieckmann, Jan-R. Eigentumsgarantie und baurechtlicher Bestands-schutz, NVwZ 1997, S. 853 ff. (zitiert: Sieckmann, NVwZ 1997, S. 853).

Theobald, Christian/ Kühling, Jürgen

Energierecht Kommentar, München 2020, Werk-stand: 106. EL April 2020 (zitiert: Bearbeiter, in: Theobald/Kühling, § Rn.)

World Meteorological Organization (WMO)

FAQ der WMO, abrufbar unter: https://www.wmo.int/pa-ges/prog/wcp/ccl/faq/faq_doc_en.html (letzter Zugriff: 25.10.2020) (zitiert: FAQ der WMO).

VI

Gliederung

A. Einführung ...................................................................................................................... 1

B. Der Begriff der „Solarpflicht“ ............................................................................................ 2

C. Solarpflicht auf landesrechtlicher Ebene ......................................................................... 3

I. Gesetzgebungskompetenz .......................................................................................... 3

1. Sperrwirkung des KSG ............................................................................................. 6

2. Sperrwirkung des EEG ............................................................................................. 6

3. Sperrwirkung des EEWärmeG, des EnEG sowie der EnEV (Rechtslage bis zum

01.11.2020) ................................................................................................................... 11

(A) Sperrwirkung des EEWärmeG ........................................................................ 11

(B) Sperrwirkung des EnEG sowie der EnEV ........................................................ 18

4. Sperrwirkung des GEG (Rechtslage ab dem 01.11.2020) ...................................... 19

(A) Sperrwirkung für Neubauten ........................................................................... 20

(B) Sperrwirkung für Bestandsgebäude ................................................................ 25

(C) Zwischenergebnis ........................................................................................... 27

5. Sperrwirkung des § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB ....................................................... 27

6. Zwischenergebnis .................................................................................................. 29

II. Landesrechtliche Umsetzung..................................................................................... 30

1. Landesweite Anordnung einer Solarpflicht ............................................................. 30

(A) Private Neubauten .......................................................................................... 31

(I) Eigentumsverfassungsrechtliche Bedenken .................................................... 32

(1) Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ......................... 32

(2) Eingriffsrechtfertigung .............................................................................. 33

a. Legitimer Zweck ....................................................................................... 34

b. Geeignetheit ............................................................................................ 36

c. Erforderlichkeit ......................................................................................... 36

d. Angemessenheit ...................................................................................... 37

(II) Sonstige Grundrechtsbeeinträchtigungen .................................................... 45

VII

(B) Private Bestandsgebäude ............................................................................... 45

(C) Kommunale Gebäude ..................................................................................... 52

(D) Landeseigene Gebäude .................................................................................. 54

(E) Konkrete Ausgestaltung in anderen Bundesländern ........................................ 54

(I) Hamburgische Gesetz zum Schutz des Klimas ............................................... 54

(II) Gesetz zur Nutzung erneuerbarer Wärmeenergie in Baden-Württemberg

(EWärmeG) ............................................................................................................ 56

(III) Gesetz zur Weiterentwicklung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg .. 57

2. Solarpflicht auf kommunaler Ebene durch landesweite Satzungsermächtigung ..... 58

D. Solarpflicht auf kommunaler Ebene ............................................................................... 61

I. Örtliche Bauvorschrift ................................................................................................ 62

II. Festsetzungen im Bebauungsplan ............................................................................. 62

1. Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB ....................................................... 63

(A) Mögliche Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB ............................. 64

(B) Mögliche Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB ............................. 65

2. Festsetzung nach § 9 Abs. 4 BauGB...................................................................... 67

III. Vertragliche Ausgestaltung .................................................................................... 68

1. Reichweite einer Vertragslösung ............................................................................ 70

2. Rechtmäßigkeit einer Vertragslösung..................................................................... 71

E. Zusammenfassung........................................................................................................ 73

F. Beantwortung der konkreten Fragestellungen ............................................................... 74

G. Anlage........................................................................................................................... 81

1

Gutachten

A. Einführung

Der Klimaschutz ist eines der bestimmenden Themen unserer Zeit. Klima meint nach

der Definition der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) üblicherweise das

durchschnittliche Wetter oder – genauer ausgedrückt – die statistische Beschreibung

durch Mittelwert und Variabilität der relevanten Größen über eine Zeitperiode.1 Auf der

Erde herrscht dabei derzeit ein lebensfreundliches Klima mit einer globalen

Jahresmitteltemperatur von 14,5 °C.2 Das Klima unterliegt allerdings stetigen

Schwankungen, bei denen auch äußere Faktoren eine Rolle spielen können - hierzu

zählen auch menschengemachte Einflüsse. Der Mensch ist seit mindestens 50 Jahren

der wichtigste äußere Antriebsfaktor des globalen Klimas.3 Insbesondere

Treibhausgase und Aerosole haben einen dominanten Einfluss.4 Bereits

ausgestoßene und in Zukunft emittierte Treibhausgase werden dabei auf absehbare

Zeit der bestimmende Faktor der Klimaentwicklung bleiben und den Klimawandel

beschleunigen.5 Ein wichtiger Schritt zur Reduzierung dieses Effekts ist der Wechsel

hin zu erneuerbaren Energien. Hierdurch kann der Ausstoß von Treibhausgasen

signifikant reduziert werden.

Nach Angaben des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW

könnten auf den Gebäuden Nordrhein-Westfalens insgesamt 482 Quadratkilometer

Photovoltaikmodule mit einer Leistung von ca. 81,4 Gigawattpeak installiert werden.

Alternativ könnten 420 Quadratkilometer Kollektorflächen für die Nutzung von

Solarthermieanlagen installiert werden.6 Dieses Potenzial wird derzeit nicht voll

ausgeschöpft. Das folgende Gutachten untersucht, welche landesrechtlichen

Möglichkeiten einer verpflichtenden Nutzung der Solarenergie an und auf Gebäuden

in Nordrhein-Westfalen bestehen. Dementsprechend wird zunächst analysiert, was

unter einer solchen „Solarpflicht“ zu verstehen ist (Gliederungspunkt B.). Anschließend

wird geprüft, welche rechtlichen Möglichkeiten für das Land (Gliederungspunkt C.) und

für die Kommunen (Gliederungspunkt D.) bestehen, um eine solche Pflicht bei

1 Vgl. jeweils Brönnimann, Klimatologie, S. 18; FAQ der WMO. 2 Brönnimann, Klimatologie, S. 11. 3 Brönnimann, Klimatologie, S. 291. 4 Brönnimann, Klimatologie, S. 267. 5 Brönnimann, Klimatologie, S. 306. 6 Solarkataster NRW.

2

Neubauten und/oder Bestandsgebäuden einzuführen. Nach einer Zusammenfassung

der bisherigen Ergebnisse (Gliederungspunkt E.) wird unter Verweis auf die jeweiligen

Ausführungen im Gutachten Stellung zu den konkret aufgeworfenen Fragen

genommen (Gliederungspunkt F.). Zuletzt folgen in den Anlagen (Gliederungspunkt

G.) Auszüge einiger einschlägiger landesrechtlicher Gesetzestexte.

B. Der Begriff der „Solarpflicht“

Soweit im folgenden Gutachten die landesrechtlichen Möglichkeiten einer

verpflichtenden Nutzung der Solarenergie an und auf Gebäuden in Nordrhein-

Westfalen untersucht werden soll, ist zunächst klärungsbedürftig, was unter einer

solchen „Solarpflicht“ zu verstehen ist.

Eine „Solarpflicht“ kann einerseits die Errichtung von Anlagen zur Erzeugung

erneuerbarer Energien, andererseits – weitergehend – auch die verpflichtende

Nutzung der hieraus gewonnenen Energien umfassen. Unter Anlagen zur Erzeugung

erneuerbarer Energien sind im Rahmen des Gutachtens dabei Photovoltaik- und

Solarthermieanlagen zu verstehen.

Problematisch erscheint die Begründung einer „verpflichtenden Nutzung“. So ist schon

nicht hinreichend geklärt, was unter einer „Nutzung“ zu verstehen ist. Hierunter könnte

zum einen der Betrieb fallen. Bei der Photovoltaik bedeutet dies, dass die Anlage an

ein Netz angeschlossen wird, mithin Abnehmer vorhanden sind. Eine solche Pflicht

kann angeordnet werden. Der Betrieb ist im Folgenden vom Begriff der Errichtung

umfasst.

„Nutzung“ im weiteren Sinne könnte darüber hinaus aber auch den Verbrauch im

eigenen Haushalt oder gar den Einspeisevorgang meinen. Der Einspeisevorgang ist

allerdings durch das Regulierungsrecht des Bundes geregelt. Der Begriff der

„Nutzung“ ist damit diffus. Bei näherer Betrachtung dürfte die Festsetzung einer

solchen „Nutzungspflicht“ auch nicht zielführend sein. Eine Bestimmung, die eine

Nutzungspflicht im Sinne einer verpflichtenden Abnahmemenge vorsieht, stellt einen

schwerwiegenden Eingriff in Grundrechte dar und dürfte durch Beweisschwierigkeiten

zudem erhebliche Vollzugsdefizite aufweisen. Eine so ausgestaltete Nutzungspflicht

ist zu unterscheiden von einer Vorschrift, die eine prozentuale Deckung aus

erneuerbaren Energien vorsieht. Denn hier wird keine Mindestabnahme

3

festgeschrieben, sondern lediglich, dass von der in Anspruch genommenen Energie

ein Teil aus erneuerbaren Energien stammen muss. Während diese Unterscheidung

in rechtlicher Hinsicht bedeutsam ist, hat sie jedoch vor dem Hintergrund der

wirtschaftlichen Vernunft wenig Relevanz.7 Es entspricht der allgemeinen

Lebenserfahrung, dass eine mit (gegebenenfalls hohen) Investitionen errichtete

Anlage auch zum eigenen Vorteil genutzt wird. Die explizite Anordnung einer

„Nutzung“ kann also mit erheblichen rechtlichen Schwierigkeiten verbunden sein, wird

in der Praxis allerdings keine gewichtigen Auswirkungen haben.

Im Folgenden unterfällt damit dem Begriff der „Solarpflicht“ die landesrechtliche

Verpflichtung zur Errichtung von Solarthermie- und Photovoltaikanlagen auf im

Eigentum des Adressaten stehenden Gebäuden in Nordrhein-Westfalen.

C. Solarpflicht auf landesrechtlicher Ebene

In Betracht kommt die Einführung einer landesweiten Solarpflicht. Zunächst wird daher

überprüft, ob und inwieweit dem Land NRW eine diesbezügliche

Gesetzgebungskompetenz zusteht (Gliederungspunkt I.). In diesem Zusammenhang

gilt es auch zu untersuchen, ob Vermieter verpflichtet werden können, sogenannten

„Mieterstrom“ anzubieten. Anschließend wird geprüft, wie eine Solarpflicht auf

Landesebene umgesetzt werden kann (Gliederungspunkt II.).

I. Gesetzgebungskompetenz

Ob und inwieweit die Einführung einer Solarpflicht auf Landesebene möglich ist, hängt

maßgeblich von den Gesetzgebungskompetenzen ab. Ausgangspunkt dieser

Betrachtung ist das Grundgesetz. Das Grundgesetz grenzt die

Gesetzgebungszuständigkeiten von Bund und Ländern in den Art. 70 ff. GG ab. Als

Grundfall ordnet es dabei gemäß Art. 70 Abs. 1 GG an, dass den Ländern das Recht

zur Gesetzgebung zusteht, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund

Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Nach dieser Residualkompetenz8 liegt die

Gesetzgebungskompetenz also bei den Ländern, soweit nicht ausdrücklich eine

Bundeskompetenz vorliegt.

7 Vgl. Grigoleit, ZfBR-Beil. 2012, S. 95 (99). 8 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG Art. 70 Rn. 2.

4

Wo eine solche Bundeskompetenz angenommen werden kann, wird hauptsächlich

über das System der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung geregelt

(vgl. Art. 70 Abs. 2 GG). Gemäß Art. 71 GG haben die Länder im Bereich der

ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes nur dann die Kompetenz zum Erlass von

Gesetzen, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt

werden. Wo eine solche ausschließliche Gesetzgebung des Bundes besteht, wird in

Art. 73 GG geregelt. Worauf sich die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt, ist in Art.

74 GG bestimmt. Gem. Art. 72 Abs. 1 GG haben im Bereich der konkurrierenden

Gesetzgebung grundsätzlich die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und

soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz

Gebrauch gemacht hat. Hieraus folgt, dass, sobald und soweit der Bund eine

Gesetzgebungskompetenz zulässigerweise in Anspruch nimmt, die Länder ihre

diesbezügliche Befugnis verlieren. Der Erlass neuer Landesgesetze ist unstatthaft und

bereits ergangene Landesgesetze werden nichtig.9 In bestimmten Bereichen können

die Länder dennoch abweichende Regelungen treffen, obwohl der Bund von seiner

Gesetzgebungskompetenz Gebraucht gemacht hat (vgl. Art. 72 Abs. 3 GG).

Sowohl der Katalog des Art. 73 GG als auch der des Art. 74 GG offenbaren, dass ein

Kompetenztitel „Klimaschutz“, „Ökologie“, „Umweltschutz“ oder „Energieversorgung“

nicht besteht. Auch aus Art. 20a GG ergibt sich keine eindeutige

Kompetenzzuordnung. Hiernach schützt der Staat auch in Verantwortung für die

künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und Tiere im Rahmen der

verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von

Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Zum einen

richtet sich Art. 20a GG an den „Staat“, also an Legislative, Exekutive und Judikative,

sowohl auf Bundes-, aber auch auf Landesebene.10 Zum anderen handelt es sich

hierbei um eine sogenannte Staatszielbestimmung, die keinerlei kompetenzrechtliche

Ermächtigung zum Erlass von Gesetzen enthält.

Aus der mangelnden Nennung eines Kompetenztitels kann jedoch nicht abgeleitet

werden, dass gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Kompetenz zum Erlass von Gesetzen zum

„Klimaschutz“, zur „Ökologie“ oder gar des „Umweltschutzes“ allein in den Bereich der

Länder fällt. Die einzelnen Kompetenztitel der Art. 73, 74 GG sind vielmehr nach den

9 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG Art. 72 Rn. 78. 10 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG Art. 20a Rn. 44.

5

Regeln der juristischen Methodenlehre auszulegen.11 Der Bundesgesetzgeber hat

dabei einen gewissen Einschätzungs- und Ausgestaltungsspielraum.12 Hiervon macht

der Bund – wie im Folgenden gezeigt wird – auch bei der Verfolgung

klimaschutzrechtlicher Belange Gebrauch. Solche Anliegen werden regelmäßig auf

Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 24 GG, namentlich auf den Bereich der

Luftreinhaltung, sowie Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 und 2, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, das

Recht der (Energie-)Wirtschaft, gestützt. Auch ist eine sogenannte „Mosaikkompetenz“

möglich, also eine Kombination mehrerer Kompetenztitel als Grundlage für den Erlass

von Gesetzen.13

Soll nun determiniert werden, welche Kompetenz den Ländern zum Erlass

klimaschutzrechtlicher Belange zukommt, muss untersucht werden, ob und inwieweit

der Bund bereits zulässigerweise von seinem Recht zur Gesetzgebung Gebrauch

gemacht hat. Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung schließt eine

bundesgesetzliche Regelung dabei nicht per se eine ergänzende landesrechtliche

Vorschrift aus. Eine Sperrwirkung tritt nach der gefestigten Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vielmehr nur ein, wenn der Bund von der

Kompetenz erschöpfend Gebrauch gemacht hat und nicht Öffnungsklauseln

zugunsten des Landesgesetzgebers vorsieht.14 Ob eine Materie erschöpfende

Regelungen enthält, ist über die Gesamtwürdigung des Normkomplexes

festzustellen.15 Dabei ist vor allem auf das Gesetz selbst abzustellen, der

Regelungszweck sowie die Gesetzgebungsgeschichte und die

Gesetzgebungsmaterialien können ebenfalls herangezogen werden.16

Im Bereich der hier zu untersuchenden Solarpflicht sind dabei insbesondere das

Klimaschutzgesetz des Bundes (KSG)17 (Gliederungspunkt 1.), das Erneuerbare-

Energien-Gesetz (EEG)18 (Gliederungspunkt 2.), das Erneuerbare-Energien-

Wärmegesetz (EEWärmeG)19, das Energieeinsparungsgesetz (EnEG)20 sowie die

11 Vgl. Seiler, in: Epping/Hillgruber, Stand: 15.05.2020, GG Art. 70 Rn. 15. 12 Seiler, in: Epping/Hillgruber, Stand: 15.05.2020, GG Art. 70 Rn. 14. 13 Vgl. Seiler, in: Epping/Hillgruber, Stand: 15.05.2020, GG Art. 70 Rn. 14. 14 Vgl. jeweils BVerfG, NJW 1985, S. 371 (374); BVerfG, NVwZ 2000, S. 1160 (1160); BVerfG, NJW

2004, S. 750 (756 f.); BVerfG, NVwZ 2015, S. 582 (585). 15 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG Art. 72 Rn. 83. 16 BVerfG, NJW 1999, S. 841 (842 f.); BVerfG, NJW 2004, S. 750 (755). 17 BGBl. I 2019, S. 2513. 18 BGBl. I 2014, S. 1066. 19 BGBl. I 2008, S. 1658. 20 BGBl. I 2005, S. 2684.

6

hierauf beruhende Energieeinsparverordnung (EnEV)21 (Gliederungspunkt 3.), das

Gebäudeenergiegesetz (GEG)22 (Gliederungspunkt 4.) und das Baugesetzbuch

(BauGB)23 (Gliederungspunkt 5.) von Bedeutung.

1. Sperrwirkung des KSG

Eine Sperrwirkung könnte aufgrund des KSG bestehen. Mit diesem – auf den

Kompetenztitel der Luftreinhaltung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG gestützten – Gesetz

bezweckt der Gesetzgeber gem. § 1 S. 1 KSG, zum Schutz vor den Auswirkungen des

weltweiten Klimawandels die Erfüllung der nationalen Klimaschutzziele sowie die

Einhaltung der europäischen Zielvorgaben zu gewährleisten. Die Zielrichtung des

Gesetzes deckt sich damit mit der Zielrichtung der Einführung der Solarpflicht.

Das Gesetz beinhaltet jedoch keine Regelungen, die konkret Photovoltaik- oder

Solarthermieanlagen betreffen. Weder über das „ob“, noch über das „wie“ einer

Solarpflicht wird hier entschieden. Kompetenzrechtlich entscheidend ist zudem § 14

Abs. 1 KSG. Dieser lautet:

„Unbeschadet der Vereinbarkeit mit Bundesrecht können die Länder

eigene Klimaschutzgesetze erlassen. Die bestehenden

Klimaschutzgesetze der Länder gelten unbeschadet der Vereinbarkeit

mit Bundesrecht fort.“

Hieraus wird deutlich, dass die Länder zur Erreichung der Ziele des KSG ebenfalls

Gesetze erlassen können, die Materie also nicht abschließend und exklusiv durch den

Bund geregelt wird.

Eine Sperrwirkung hinsichtlich der Einführung einer Solarpflicht entfaltet das KSG

damit nicht.

2. Sperrwirkung des EEG

Weitreichende Änderungen des EEG wurden zumeist ebenfalls auf den

Kompetenztitel der Luftreinhaltung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG gestützt.24 Das Gesetz

hat dabei gem. § 1 Abs. 1 EEG den Zweck,

21 BGBl. I 2007, S. 1519. 22 BGBl. I 2020, S. 1728. 23 BGBl. I 2017, S. 3634. 24 Vgl. jeweils BT-Drs. 17/6071, S. 44; BT-Drs. 16/8148, S. 26.

7

„insbesondere im Interesse des Klima- und Umweltschutzes eine

nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung zu ermöglichen, die

volkswirtschaftlichen Kosten der Energieversorgung auch durch die

Einbeziehung langfristiger externer Effekte zu verringern, fossile

Energieressourcen zu schonen und die Weiterentwicklung von

Technologien zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien

zu fördern.“

Der Begriff der erneuerbaren Energien umfasst im Rahmen des EEG dabei gemäß der

Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 21 c) EEG auch die solare Strahlungsenergie.

Hierunter fällt die Nutzung direkter Sonnenenergie durch Photovoltaik-Anlagen sowie

solarthermische Kraftwerke zur Stromerzeugung, durch Solarkollektoren zur

Gewinnung von Warmwasser- und Heizungswärme (thermische Sonnenenergie)

sowie durch architektonische Maßnahmen zur passiven Unterstützung des

Wärmehaushalts von Gebäuden (Solararchitektur).25 „Solaranlage“ ist gemäß § 3 Nr.

41 EEG jede Anlage zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie. Eine

Solarpflicht würde damit teilweise die gleichen Ziele wie das EEG verfolgen und könnte

auch Regelungsbereiche des EEG berühren.

Für die Beurteilung, ob der Bundesgesetzgeber im Rahmen des EEG abschließende

Regelungen getroffen hat, die der Einführung einer landesrechtlichen Solarpflicht

entgegenstehen, ist eine Betrachtung der einzelnen Bestimmungen notwendig.

Insbesondere aus den §§ 19 ff. EEG wird dabei deutlich, dass der Bundesgesetzgeber

Bestimmungen über finanzielle Anreize zur Erzeugung solarer Strahlungsenergie

sowie deren Einspeisung treffen wollte. So legt § 19 Abs. 1 EEG fest:

„Betreiber von Anlagen, in denen ausschließlich erneuerbare Energien

oder Grubengas eingesetzt werden, haben für den in diesen Anlagen

erzeugten Strom gegen den Netzbetreiber einen Anspruch auf

1. die Marktprämie nach § 20,

2. eine Einspeisevergütung nach § 21 Absatz 1 und 2 oder

3. einen Mieterstromzuschlag nach § 21 Absatz 3.“

25 Greb, in: Greb/Boewe, EEG § 3 Nr. 21 Rn. 15.

8

Dieses Förderregime soll als Anreiz zum Betrieb von Anlagen dienen, in denen

ausschließlich erneuerbare Energien oder Grubengas eingesetzt wird. Eine

abschließende Regelung über das „ob“ oder „wie“ von Solaranlagen wird

demgegenüber nicht getroffen.

Insbesondere kann aus dem bundesgesetzlich geregelten Fördersystem auch nicht

geschlossen werden, dass der Gesetzgeber sich abschließend für ein System

entschieden hat, das ausschließlich über Anreizmodelle funktioniert und verpflichtende

landesrechtliche Regelungen über die Errichtung von Anlagen ausschließt. Dies wird

unter anderem aus der Gesetzeshistorie deutlich. So betont der Gesetzgeber in

seinem Entwurf zum EEG 2000 zu der im Vorlauf positiven Entwicklung der

Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien:

„Voraussetzung dafür war, dass durch das Stromeinspeisungsgesetz

Vergütungen garantiert wurden, die bei rationeller Betriebsführung

den wirtschaftlichen Betrieb von optimierten Anlagen zur Erzeugung

von Strom aus erneuerbaren Energien ermöglichten. Dieser

Grundsatz liegt daher auch diesem Gesetz zugrunde, das auch

insgesamt auf der Systematik des Stromeinspeisungsgesetzes

aufbaut.“26

An anderer Stelle heißt es:

„Die Vergütungsregelung für alle im Anwendungsbereich des

Gesetzes befindlichen erneuerbaren Energien wird von dem

Grundsatz geleitet, den Betreibern von optimierten Anlagen zur

Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen bei rationeller

Betriebsführung einen wirtschaftlichen Betrieb dieser Anlagen

grundsätzlich zu ermöglichen.“27

Diese Zweckmäßigkeitserwägungen liegen den §§ 19 ff. EnWG noch immer

zugrunde.28 Dem Gesetzgeber geht es hier darum, die Erzeugung von Strom aus

erneuerbarer Energie wirtschaftlich zu gestalten. Die Regelung zielt demnach auf den

Betrieb, nicht aber die Errichtung. Die vorgeschaltete Frage einer Pflicht zur Errichtung

26 BT-Drs. 14/2341, S. 7. 27 BT-Drs. 14/2341, S. 8. 28 Vgl. Wiemer, in: Greb/Boewe, EEG § 19 Rn. 4.

9

von Anlagen wird durch die betriebsbezogenen Vergütungsregelungen nicht berührt.

Richtigerweise betont der hamburgische Landesgesetzgeber in seiner Begründung

zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Klimaschutzgesetzes

– mit dem eine Photovoltaikpflicht festgesetzt wird – daher:

„Das EEG beschäftigt sich mit Förderung und Einspeisung, nicht mit

Ort und Konditionen der Errichtung […].“29

Die bundesgesetzlichen Bestimmungen des EEG stehen damit der Einführung einer

Solarpflicht auf Landesebene nicht grundsätzlich entgegen.

Eine Verpflichtung von Vermietern bzw. externen Dienstleistern zur Anbietung von

Mieterstrom dürfte kompetenzrechtlich dagegen nicht möglich sein. Der

Mieterstromzuschlag ist – wie aus § 19 Abs. 1 Nr. 3 EEG deutlich wird – eine

Veräußerungsform von Strom, sofern dieser Strom ausschließlich aus erneuerbaren

Energien oder Grubengas gewonnen wird. § 21 Abs. 3 EEG konkretisiert, wann ein

Anspruch auf die Zahlung des Mieterstromzuschlags besteht:

„Der Anspruch auf die Zahlung des Mieterstromzuschlags nach § 19

Absatz 1 Nummer 3 besteht für Strom aus Solaranlagen mit einer

installierten Leistung von insgesamt bis zu 100 Kilowatt, die auf, an

oder in einem Wohngebäude installiert sind, soweit er an einen

Letztverbraucher geliefert und verbraucht worden ist

1. innerhalb dieses Gebäudes oder in Wohngebäuden oder

Nebenanlagen im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit

diesem Gebäude und

2. ohne Durchleitung durch ein Netz. […]“

Als Mieterstrom wird also Strom bezeichnet, der in einer Solaranlage auf dem Dach

eines Wohngebäudes erzeugt und an Letztverbraucher (insbesondere Mieter) in

diesem Wohngebäude geliefert wird.30 Beim Mieterstrom handelt es sich demnach

nicht um eine spezielle Erzeugungsart von Strom, sondern vielmehr um ein Modell zur

Veräußerung des Stroms aus Anlagen, die aus erneuerbaren Energien oder

Grubengas gespeist werden. Wie sowohl aus § 19 Abs. 1 EEG („oder“) als auch aus

29 Hamburgische Bürgerschaft Drs. 21/19200, Anlage B, S. 21; vgl. zum Regelungsgehalt des EEG

auch Battis/Kersten/Mitschang, Ökologische Stadterneuerung, S. 116 ff. 30 BT-Drs. 18/12355, S. 12.

10

§ 21b Abs. 1 EEG („müssen jede Anlage einer der folgenden Veräußerungsformen

zuordnen“) hervorgeht, stehen die Veräußerungsformen in einem Alternativverhältnis

zueinander. Es kann also grundsätzlich entweder die Marktprämie nach § 20 EEG oder

die Einspeisevergütung nach § 21 Abs. 1 und 2 EEG oder der Mieterstromzuschlag

nach § 21 Abs. 3 EEG oder gar die sonstige Direktvermarktung nach § 21a EEG ohne

Inanspruchnahme einer Zahlung nach § 19 Abs. 1 EEG gewählt werden. § 21b und §

21c EEG regeln dabei ausdrücklich die Modalitäten eines Wechsels zwischen den

verschiedenen Veräußerungsformen. So lautet § 21c Abs. 1 S. 1 EEG:

„Anlagenbetreiber müssen dem Netzbetreiber vor Beginn des jeweils

vorangehenden Kalendermonats mitteilen, wenn sie erstmals Strom in

einer Veräußerungsform nach § 21b Absatz 1 Satz 1 veräußern oder

wenn sie zwischen den Veräußerungsformen wechseln.“

Hieraus wird deutlich, dass das EEG den Betreibern grundsätzlich die Wahl der

Veräußerungsform offenlässt. Richtigerweise beantwortet daher auch die

Bundesnetzagentur (BNetzA) in ihrem „Hinweis zum Mieterstromzuschlag als eine

Sonderform der EEG-Förderung (Version 1.1)“ die Frage, ob die EEG-Förderung für

Solaranlagen auf Mietshäusern nun stets als Mieterstromzuschlag erfolgt, wie folgt:

„Nein. Betreiber von Solaranlagen auf Mietshäusern sind nicht auf die

Vermarktungsform des „Mieterstromzuschlags“ festgelegt. Es steht

ihnen im Rahmen der gesetzlichen Voraussetzungen nach wie vor frei,

zu wählen, ob und welche Form einer Förderung sie nach dem EEG

in Anspruch nehmen. Anlagenbetreiber, die auf eine möglichst

einfache Abwicklung und geringe Risiken Wert legen, können

beispielsweise weiterhin die Variante einer Volleinspeisung (mit

Einspeisevergütung oder Marktprämie auf die gesamte

Erzeugungsmenge) wählen. […]“31

Die verbindliche Anordnung des Mieterstrommodells hingegen würde diese

Konzeption unterlaufen. Sie würde entgegen dem Wortlaut der §§ 21b und 21c EEG

dem Anlagenbetreiber die Wahl der Veräußerungsform sowie deren Wechsel

unmöglich machen. Eine Mieterstrompflicht auf Landesebene würde den Betroffenen

damit die nach dem EEG vorgesehene Möglichkeit der freien Wahl der Förderung

31 BNetzA, Hinweis zum Mieterstromzuschlag, S. 10.

11

nehmen und dadurch das durch den Bundesgesetzgeber gestaltete System der

betriebsbezogenen Anreize und – mittelbar – die dem zugrunde liegenden

Wirtschaftlichkeitserwägungen unterlaufen. Deshalb ist von einer diesbezüglichen

Sperrwirkung des EEG auszugehen.

Das EEG steht damit einer landesrechtlichen Solarpflicht nicht grundsätzlich entgegen.

Insbesondere hinsichtlich der Fördermodalitäten enthält es jedoch Sperrwirkung

entfaltende abschließende Regelungen.

3. Sperrwirkung des EEWärmeG, des EnEG sowie der EnEV (Rechtslage bis zum 01.11.2020)

Fraglich ist, inwiefern das EEWärmeG sowie das EnEG und die darauf beruhende

EnEV die landesrechtliche Kompetenz zum Erlass einer Solarpflicht beschränken.

EEWärmeG, EnEG und EnEV treten nach Artikel 10 Abs. 1 des Gesetzes zur

Vereinheitlichung des Energieeinsparrechts für Gebäude und zur Änderung weiterer

Gesetze vom 08.08.202032 am 01.11.2020 außer Kraft. Ab diesem Zeitpunkt können

sie demnach keine Sperrwirkung mehr entfalten. Trotzdem sind sie auch danach noch

von Bedeutung, denn einzelne Bestimmungen wurden in die Nachfolgeregelung des

GEG aufgenommen.

(A) Sperrwirkung des EEWärmeG

Eine Sperrwirkung könnte vom EEWärmeG ausgehen. Auch dieses Gesetz wird vom

Bund auf den Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG gestützt und fällt damit in

den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung.33 Zweck des Gesetzes ist es gemäß

§ 1 Abs. 1 EEWärmeG,

„insbesondere im Interesse des Klimaschutzes, der Schonung fossiler

Ressourcen und der Minderung der Abhängigkeit von

Energieimporten, eine nachhaltige Entwicklung der

Energieversorgung zu ermöglichen und die Weiterentwicklung von

Technologien zur Erzeugung von Wärme und Kälte aus Erneuerbaren

Energien zu fördern.“

32 BGBl. I 2020, S. 1728. 33 BT-Drs. 16/8149, S. 12.

12

§ 3 EEWärmeG stellt dabei die zentrale Norm des EEWärmeG dar.34 § 3 Abs. 1

EEWärmeG lautet:

„Die Eigentümer von Gebäuden nach § 4, die neu errichtet werden,

müssen den Wärme- und Kälteenergiebedarf durch die anteilige

Nutzung von Erneuerbaren Energien nach Maßgabe der §§ 5 und 6

decken. Satz 1 gilt auch für die öffentliche Hand, wenn sie öffentliche

Gebäude nach § 4 im Ausland neu errichtet.“

Der sprachlich unglücklich formulierte § 3 Abs. 1 EEWärmeG gilt damit anlässlich der

Neuerrichtung von Gebäuden im Sinne des § 4 EEWärmeG und gibt vor, dass der

zukünftige Wärme- und Kälteenergiebedarf durch die anteilige Nutzung von

erneuerbaren Energien zu decken ist. Bei Gebäuden nach § 4 EEWärmeG handelt es

sich dabei um alle Gebäude mit einer Nutzfläche von mehr als 50 Quadratmetern, die

unter Einsatz von Energie beheizt und gekühlt werden, sofern nicht ein Ausnahmefall

nach Nr. 1 bis Nr. 11 vorliegt. Ausnahmefälle liegen dabei beispielsweise vor bei:

„1. Betriebsgebäuden, die überwiegend zur Aufzucht oder zur Haltung

von Tieren genutzt werden,

2. Betriebsgebäuden, soweit sie nach ihrem Verwendungszweck

großflächig und lang anhaltend offen gehalten werden müssen,

3. unterirdischen Bauten, […]“.

Die Pflicht nach § 3 Abs. 1 EEWärmeG stellt maßgeblich auf den Wärme- und

Kälteenergiebedarf ab. Gemäß § 2 Nr. 9 EEWärmeG meint Wärme- und

Kälteenergiebedarf

„die Summe

a) der zur Deckung des Wärmebedarfs für Heizung und

Warmwasserbereitung jährlich benötigten Wärmemenge und

b) der zur Deckung des Kältebedarfs für Raumkühlung jährlich

benötigten Kältemenge,

34 Wustlich, in: Theobald/Kühling, EEWärmeG § 3 Rn. 1.

13

jeweils einschließlich des thermischen Aufwands für Übergabe,

Verteilung und Speicherung. […]“

Zu den erneuerbaren Energien, aus denen gemäß § 3 Abs. 1 EEWärmeG dieser

Wärme- und Kälteenergiebedarf anteilig gedeckt werden muss, zählt gemäß § 2 Abs.

1 Nr. 3 EEWärmeG unter anderem auch die solare Strahlungsenergie. Solare

Strahlungsenergie ist hiernach

„die durch Nutzung der Solarstrahlung zur Deckung des

Wärmeenergiebedarfs technisch nutzbar gemachte Wärme (solare

Strahlungsenergie)“.

Aus dieser Legaldefinition wird deutlich, dass eines der wesentlichen Merkmale der

solaren Strahlungsenergie im Sinne dieses Gesetzes ist, dass durch die Nutzung der

Solarstrahlung die Wärme technisch nutzbar gemacht wird, diese also unmittelbar

durch einen technischen Prozess erlangt werden muss.35 Photovoltaikanlagen können

dies nicht leisten. Sie unterfallen der Begrifflichkeit daher nicht, selbst wenn der

hierdurch erzeugte Strom unmittelbar in Wärme umgewandelt wird.36 Dies wird auch

im Gesetzesentwurf zum GEG, welches das EEWärmeG ablöst, ausdrücklich betont.

§ 10 Abs. 2 Nr. 3 GEG – der teilweise den Regelungsgehalt des § 3 Abs. 1 EEWärmeG

aufnimmt – legt fest, dass der Wärme- und Kälteenergiebedarf durch die Nutzung

erneuerbarer Energien gedeckt werden muss. Die diesbezüglichen Einzelheiten sind

in §§ 34 - 45 GEG geregelt. § 36 GEG statuiert, dass der Wärme- und

Kälteenergiebedarf auch durch Strom aus erneuerbaren Energien gedeckt werden

kann. Zum Verhältnis zur Vorgängerregelung aus dem EEWärmeG wird im

Gesetzesentwurf klargestellt, dass

„[d]ie Vorschrift […] eine Neuerung gegenüber dem mit diesem Gesetz

abgelösten EEWärmeG [ist]. Anders als bisher wird gebäudenah

erzeugter Strom aus erneuerbaren Energien zur Erfüllung der

Anforderung zur Nutzung erneuerbarer Energien gemäß § 10 Absatz

2 Nummer 3 des Gesetzes anerkannt.“37

35 Wustlich, in: Theobald/Kühling, EEWärmeG § 2 Rn. 30. 36 Wustlich, in: Theobald/Kühling, EEWärmeG § 2 Rn. 31. 37 BT-Drs. 19/16716, S. 131.

14

Hieraus folgt, dass der Bundesgesetzgeber zumindest im EEWärmeG keine

abschließenden Regelungen hinsichtlich von Photovoltaikanlagen erlassen hat.

Insoweit kann dem Gesetz damit auch keine Sperrwirkung zukommen.

Anders könnte dies hinsichtlich der Solarthermie zu beurteilen sein. Bei diesen

Anlagen wird durch einen technischen Prozess die Solarstrahlung unmittelbar in

Wärme umgewandelt. Dieser Vorgang unterfällt damit der Begrifflichkeit der solaren

Strahlungsenergie nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG. Diesbezüglich ist damit auch §

3 EEWärmeG einschlägig.

§ 3 Abs. 1 bis 3 EEWärmeG regeln dabei die Materie grundsätzlich abschließend und

entfalten diesbezügliche Sperrwirkung.38 Lediglich § 3 Abs. 4 EEWärmeG enthält eine

Öffnungsklausel. Dies macht der Gesetzesentwurf deutlich:

„Der neue § 3 Absatz 4 EEWärmeG stellt klar, dass der Bund mit den

Regelungen des § 3 Absatz 1 bis 3 EEWärmeG von seiner

konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nur teilweise

abschließend Gebrauch gemacht hat, so dass den Ländern nach

Artikel 72 Absatz 1 GG weiterhin in Teilbereichen die Gesetzgebung

zusteht.“39

Wie weit diese Teilbereiche gehen, muss durch eine Analyse der einzelnen Absätze

der Vorschrift und insbesondere § 3 Abs. 4 EEWärmeG ermittelt werden. § 3 Abs. 4

EEWärmeG lautet:

„Die Länder können

1. für bereits errichtete öffentliche Gebäude, mit Ausnahme der

öffentlichen Gebäude des Bundes, eigene Regelungen zur Erfüllung

der Vorbildfunktion nach § 1a treffen und zu diesem Zweck von den

Vorschriften dieses Gesetzes abweichen und

2. für bereits errichtete Gebäude, die keine öffentlichen Gebäude sind,

eine Pflicht zur Nutzung von Erneuerbaren Energien festlegen.“

Hieraus wird zunächst deutlich, dass § 3 Abs. 1 EEWärmeG abschließend formuliert

ist. Die Pflichten anlässlich der Neuerrichtung eines Gebäudes im Sinne des § 4

38 Manten/Elbel, LKV 2009, S. 1 (4 f.); Wustlich, in: Theobald/Kühling, EEWärmeG § 3 Rn. 41 f. 39 BT-Drs. 17/3629, S. 45.

15

EEWärmeG sind nicht von der Öffnungsklausel erfasst. Damit besteht also eine

diesbezügliche Sperrwirkung. Diese ist jedoch nicht nur auf die Neuerrichtung von

Gebäuden im Sinne des § 4 EEWärmeG beschränkt. Von dieser Sperrwirkung sind

auch die Anlagen betroffen, die nach § 4 Nr. 1 - 11 EEWärmeG von der Pflicht nach §

3 Abs. 1 EEWärmeG ausgenommen sind. Mit den Ausnahmen wollte der Gesetzgeber

die wirtschaftliche Zumutbarkeit der Regelung nach § 3 Abs. 1 EEWärmeG (Nr. 1-9),

den Gleichlauf mit dem TEHG (Nr. 10) sowie die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit

der Bundeswehr (Nr. 11) erreichen.40 Würden landesrechtliche Vorschriften erlassen,

die gerade für diese Gebäude eine Pflicht zur Errichtung von Solarthermieanlagen

vorsähen, würde diese Intention des Bundesgesetzgebers unterlaufen.

Landesrechtliche Regelungen hinsichtlich der Errichtung von Solarthermieanlagen

sind folglich bei Neuerrichtungen – unabhängig davon, ob es sich um Gebäude im

Sinne des § 4 EEWärmeG handelt – kompetenzrechtlich unzulässig. Auch insoweit

betont der hamburgische Landesgesetzgeber in seiner Begründung zum Entwurf eines

Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Klimaschutzgesetzes richtigerweise:

„Hinsichtlich der anteiligen Nutzung von erneuerbaren Energien beim

Wärme- und Kälteenergiebedarf im Bereich der neu zu errichtenden

Gebäude (Neubau) regelt das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz

(EEWärmeG) […] die Pflichten der Gebäudeeigentümer. Der

Bundesgesetzgeber hat damit für den Bereich des Neubaus von

seiner Gesetzgebungskompetenz im Rahmen der konkurrierenden

Gesetzgebung nach Artikel 72, 74 GG abschließend Gebrauch

gemacht.“41

Eine Ausnahmeregelung, durch die der Landesgesetzgeber dennoch diesbezügliche

Regelungen erlassen kann, sieht das Gesetz allerdings in § 5 Abs. 1 EEWärmeG vor.

§ 5 Abs. 1 EEWärmeG spezifiziert, wie die Pflicht nach § 3 Abs. 1 EEWärmeG bei

Nutzung von solarer Strahlungsenergie erfüllt werden kann. Er lautet:

„Bei Nutzung von solarer Strahlungsenergie nach Maßgabe der

Nummer I der Anlage zu diesem Gesetz wird die Pflicht nach § 3 Abs.

40 Vgl. Wustlich, in: Theobald/Kühling, EEWärmeG § 4 Rn. 12. 41 Hamburgische Bürgerschaft Drs. 21/19200, Anlage B, S. 21.

16

1 dadurch erfüllt, dass der Wärme- und Kälteenergiebedarf zu

mindestens 15 Prozent hieraus gedeckt wird.“

In der Anlage wird unter dem Gliederungspunkt I. 1. a) festgelegt, dass der durch § 5

Abs. 1 festgelegte Mindestanteil als erfüllt gilt, wenn die solarthermische Anlage eine

bestimmte Fläche erreicht. Die Länder, so die Ausnahme, können hier insoweit höhere

Mindestflächen festlegen. Unklar ist jedoch,

„ob die Regelung nur zu abweichenden Regelungen hinsichtlich der

Mindestflächen befugt – wie der Wortlaut und der Regelungsort in

Nummer I. der Anlage nahelegt –, oder darüber hinaus – wie das

Verhältnis von Hauptanforderung und Erfüllungsalternative nahelegen

– auch den Mindestanteil des § 5 Absatz 1 EEWärmeG“42

erfasst.

§ 3 Abs. 1 EEWärmeG ist jedenfalls grundsätzlich abschließend und sperrt

anderweitige landesrechtliche Regelungen. § 3 Abs. 2 und 3 EEWärmeG andererseits

richten sich an die öffentliche Hand und betreffen den Gebäudebestand. Wie aus § 3

Abs. 4 Nr. 1 EEWärmeG hervorgeht, sind diese Regelungen in zweierlei Hinsicht

abschließend:

Zum einen dürfen die Länder hinsichtlich der öffentlichen Gebäude des Bundes keine

eigenen Regelungen zur Erfüllung der Vorbildfunktion nach § 1a EEWärmeG treffen.

Zum anderen wird deutlich, dass das „ob“ der Vorbildfunktion nach § 1a EEWärmeG

nicht zur Disposition der landesrechtlichen Bestimmungen stehen kann.43 Eine

Solarthermie-Pflicht für öffentliche (Bestands-)Gebäude des Bundes ist demnach nicht

möglich. Im Übrigen, so formuliert auch die Begründung des Gesetzentwurfes, können

die Länder

„nach § 3 Absatz 4 Nummer 1 EEWärmeG weiterhin eigene

Regelungen für die Renovierung von öffentlichen Gebäuden ihrer

Landes- oder Kommunalverwaltung treffen, um die Vorbildfunktion

nach § 1a EEWärmeG umzusetzen.“44

42 BT-Drs. 19/16716, S. 131. 43 Wustlich, in: Theobald/Kühling, EEWärmeG § 3 Rn. 44. 44 BT-Drs. 17/3629, S. 45.

17

Wie landesrechtliche Regelungen zur Umsetzung der Vorbildfunktion ausgestaltet sein

müssen, wird ebenfalls spezifiziert:

„Zulässig sind allerdings nur gesetzliche Maßnahmen, um die

Vorbildfunktion des Artikels 13 Absatz 5 der Richtlinie 2009/28/EG und

des neuen § 1a EEWärmeG umzusetzen, da diese beiden

Vorschriften insofern abschließend sind […].“45

Und weiter:

„Infolge der Öffnungsklausel des neuen § 3 Absatz 4 Nummer 1

EEWärmeG können die Länder auf spezifische regionale oder lokale

Besonderheiten, z. B. unterschiedliche solare Strahlungsintensitäten

oder unterschiedliche Haushaltslagen der öffentlichen Hand, adäquat

reagieren. Die Öffnungsklausel bezieht sich nur auf die konkrete

Ausgestaltung der Nutzungspflicht; eine Öffnungsklausel zu der –

europarechtlich zwingend vorgeschriebenen – Vorbildfunktion des

neuen § 1a EEWärmeG wird nicht eingeführt.“46

Im Rahmen der oben beschriebenen Grenzen können die Länder demnach für bereits

errichtete öffentliche Gebäude (mit Ausnahme der öffentlichen Gebäude des Bundes)

eigene Regelungen hinsichtlich einer Pflicht zur Solarthermie erlassen.

Für bereits errichtete Gebäude, die keine öffentlichen Gebäude sind, gilt die

Öffnungsklausel des § 3 Abs. 4 Nr. 2 EEWärmeG. Hiernach können die Länder für

bereits errichtete Gebäude, die keine öffentlichen Gebäude sind, eine Pflicht zur

Nutzung von erneuerbaren Energien festlegen. In diesem Bereich – also den nicht-

öffentlichen Bestandsgebäuden – können die Länder aus eigener Kompetenz tätig

werden. Eine Sperrwirkung besteht insoweit nicht, da der Bund mit dem EEWärmeG

diesen Bereich nicht geregelt hat.47

Zusammenfassend ist damit zu konstatieren, dass das EEWärmeG nur teilweise

abschließende Regelungen zur Solarpflicht enthält. Dies bringt die Begründung des

Gesetzentwurfes nochmals zum Ausdruck:

45 BT-Drs. 17/3629, S. 45. 46 BT-Drs. 17/3629, S. 45 f. 47 Wustlich, in: Theobald/Kühling, EEWärmeG § 3 Rn. 45 f.

18

„Als abschließend sind die Bestimmungen des Erneuerbare-Energien-

Wärmegesetzes nur insoweit zu verstehen, als es den Ländern (auch

bei den bestehenden Gebäuden) nicht möglich sein soll, andersartige

Förderinstrumente zu schaffen, die mit den gesetzlichen

Mechanismen nicht harmonieren würden.“48

Damit ist festzustellen, dass das EEWärmeG hinsichtlich von Neuerrichtungen eine

umfangreiche Sperrpflicht bezüglich landesrechtlicher Solarthermiepflichten entfaltet.

Für Bestandsgebäude können die Länder in den oben beschriebenen Grenzen eigene

Regelungen erlassen. Photovoltaikpflichten normiert der Bundesgesetzgeber im

EEWärmeG hingegen nicht. Sofern also eine landesrechtliche Photovoltaikpflicht die

Erfüllung der Anforderungen des EEWärmeG nicht unmöglich macht (beispielsweise

dadurch, dass die gesamte Dachfläche durch Photovoltaik genutzt werden muss),

besteht durch das EEWärmeG insofern keine Sperrwirkung.

(B) Sperrwirkung des EnEG sowie der EnEV

Das EnEG gehört zum Recht der Wirtschaft gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG,

insbesondere der Energiewirtschaft sowie der Bau- und Wohnungswirtschaft.49 Zur

Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit ist nach Auffassung des Gesetzgebers

eine bundesgesetzliche Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich.50

Sinn und Zweck des EnEG ist dabei vor allem die Senkung des Energieverbrauchs im

Gebäudebereich. Dies geht schon aus dem Entwurf des Energieeinsparungsgesetzes

von 1976 hervor. Unter „Zielsetzung“ betont der Gesetzgeber dort:

„Der gesamte Heizenergieverbrauch in der Bundesrepublik macht 30

bis 40 v. H. des Energieverbrauchs aus. Die vermeidbaren Verluste in

diesem Bereich lassen sich nach dem gegenwärtigen Stand der

Technik um 25 bis 35 v. H. reduzieren.“51

Auch bei dem vierten Gesetz zur Änderung des Energieeinsparungsgesetzes im Jahre

201352 war dem Gesetzgeber die Senkung des Energieverbrauchs im

48 BT-Drs. 17/3629, S. 45. 49 Vgl. jeweils BT-Drs. 7/4575, S. 7; BT-Drs. 15/5226, S. 7; BT-Drs. 17/12619, S. 7. 50 Vgl. jeweils BT-Drs. 15/5226, S. 7; BT-Drs. 17/12619, S. 7. 51 BT-Drs. 7/4575, S. 1. 52 BGBl. I 2013, S. 2197.

19

Gebäudebereich nach wie vor ein Anliegen.53 Das EnEG hat also zum Ziel,

vermeidbare Energieverluste bei der Nutzung von Gebäuden zu verhindern.54

Die EnEV hat ein ähnliches Ziel. Gemäß § 1 Abs. 1 EnEV ist der Zweck der Verordnung

die Einsparung von Energie in Gebäuden. Bei ihr handelt es sich dabei um eine

Rechtsverordnung im Sinne des Art. 80 GG. Grundlage der EnEV ist das EnEG.55

Weder im EnEG noch in der EnEV sind allerdings Regelungen über das „ob“ oder

abschließende Regelungen zum „wie“ von Photovoltaik- oder Solarthermieanlagen

enthalten. EnEG und EnEV beinhalten damit keine Bestimmungen, die eine

Sperrwirkung hinsichtlich der Einführung einer landesrechtlichen Solarpflicht entfalten

könnten.

Eine Sperrwirkung geht damit weder von dem EnEG noch von der EnEV aus.

4. Sperrwirkung des GEG (Rechtslage ab dem 01.11.2020)

Gemäß dem Gesetz zur Vereinheitlichung des Energieeinsparungsrechts für Gebäude

und zur Änderung weiterer Gesetze vom 08.08.202056 tritt das neue Gesetz zur

Einsparung von Energie und zur Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärme- und

Kälteerzeugung in Gebäuden (Gebäudeenergiegesetz - GEG) zum 01.11.2020 in

Kraft. Zeitgleich treten das EEWärmeG sowie das EnEG und die EnEV außer Kraft.

So soll durch das GEG

„das Energieeinsparrecht für Gebäude entbürokratisiert und

vereinfacht [werden]. Es führt das Energieeinsparungsgesetz, die

Energieeinsparverordnung und das Erneuerbare-Energien-

Wärmegesetz in einem neuen Gesetz, dem Gesetz zur Einsparung

von Energie und zur Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärme- und

Kälteerzeugung in Gebäuden (Gebäudeenergiegesetz – GEG)

zusammen.“57

Das Gesetz wird auf die Kompetenztitel des Rechts der Wirtschaft (insbesondere der

Energiewirtschaft) gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sowie der Luftreinhaltung gemäß

53 BT-Drs. 17/12619, S. 7. 54 Müller-Kulmann/Stock, in: Theobald/Kühling, EnEG Einführung Rn. 1. 55 Stock, in: Theobald/Kühling, EnEV Einführung Rn. 3. 56 BGBl. I 2020, S. 1728. 57 BT-Drs. 19/16716, S. 1.

20

Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG gestützt.58 Wiederum beruft sich der Gesetzgeber auf die

Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung zur Wahrung der Rechts- und

Wirtschaftseinheit im Sinne des Artikels 72 Abs. 2 GG.59 Die Entwurfsbegründung stellt

klar, dass eine Rechtszersplitterung verhindert werden soll.60 Der Zweck des Gesetzes

wird in § 1 Abs. 1 GEG formuliert:

„Zweck dieses Gesetzes ist ein möglichst sparsamer Einsatz von

Energie in Gebäuden einschließlich einer zunehmenden Nutzung

erneuerbarer Energien zur Erzeugung von Wärme, Kälte und Strom

für den Gebäudebetrieb.“

(A) Sperrwirkung für Neubauten

Das GEG hat Auswirkungen auf die Kompetenz zur Einführung einer landesrechtlichen

Solarpflicht bei Neubauten. Denn eine der zentralen Normen stellt § 10 GEG dar. § 10

Abs. 1 und 2 GEG lauten:

(1) Wer ein Gebäude errichtet, hat dieses als

Niedrigstenergiegebäude nach Maßgabe von Absatz 2 zu errichten.

(2) Das Gebäude ist so zu errichten, dass

1. der Gesamtenergiebedarf für Heizung, Warmwasserbereitung,

Lüftung und Kühlung, bei Nichtwohngebäuden auch für eingebaute

Beleuchtung, den jeweiligen Höchstwert nicht überschreitet, der sich

nach § 15 oder § 18 ergibt,

2. Energieverluste beim Heizen und Kühlen durch baulichen

Wärmeschutz nach Maßgabe von § 16 oder § 19 vermieden werden

und

3. der Wärme- und Kälteenergiebedarf zumindest anteilig durch die

Nutzung erneuerbarer Energien nach Maßgabe der §§ 34 bis 45

gedeckt wird.

§ 10 Abs. 3 bis 5 GEG enthalten Ausnahmetatbestände für bestimmte Situationen oder

Gebäudetypen. § 10 Abs. 2 Nr. 3 stellt – wie die Regelung aus dem EEWärmeG – auf

58 BT-Drs. 19/16716, S. 108. 59 BT-Drs. 19/16716, S. 108. 60 BT-Drs. 19/16716, S. 108.

21

den Wärme- und Kälteenergiebedarf ab. Hierunter versteht man gemäß § 3 Abs 1 Nr.

31 GEG die Summe aus

„a) der zur Deckung des Wärmebedarfs für Heizung und

Warmwasserbereitung jährlich benötigten Wärmemenge,

einschließlich des thermischen Aufwands für Übergabe, Verteilung

und Speicherung der Energiemenge und

b) der zur Deckung des Kältebedarfs für Raumkühlung jährlich

benötigten Kältemenge, einschließlich des thermischen Aufwands für

Übergabe, Verteilung und Speicherung der Energiemenge“.

Dieser Wärme- und Kälteenergiebedarf muss nach der „Kernvorschrift“61 des § 10 Abs.

2 GEG anteilig durch die Nutzung erneuerbarer Energien gedeckt werden. Zu den

erneuerbaren Energien zählt gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 3 GEG

„die technisch durch im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit

dem Gebäude stehenden Anlagen zur Erzeugung von Strom aus

solarer Strahlungsenergie oder durch solarthermische Anlagen zur

Wärme- oder Kälteerzeugung nutzbar gemachte Energie“.

Dies ist eine bedeutende Neuerung im Vergleich zum EEWärmeG, der auch

Signifikanz für die Einführung einer landesrechtlichen Solarpflicht innewohnt (siehe

hierzu bereits Gliederungspunkt C. I. 3. (A)). Denn korrespondierend hierzu regeln §

35 sowie § 36 GEG die Erfüllung der Anforderungen nach § 10 Abs. 2 Nr. 3 GEG

mithilfe der Nutzung von solarthermischen Anlagen (§ 35 GEG) oder durch die

Nutzung von Strom aus erneuerbaren Energien (§ 36 GEG). Im Gegensatz zum

EEWärmeG werden demnach nicht lediglich Regelungen zur Solarthermie bei

Neubauten getroffen, sondern auch zur Photovoltaik. In dem Gesetzesentwurf der

Bundesregierung wird zu § 36 GEG festgestellt:

„Die Vorschrift ist eine Neuerung gegenüber dem mit diesem Gesetz

abgelösten EEWärmeG. Anders als bisher wird gebäudenah

erzeugter Strom aus erneuerbaren Energien zur Erfüllung der

Anforderung zur Nutzung erneuerbarer Energien gemäß § 10 Absatz

2 Nummer 3 des Gesetzes anerkannt. Zur Erfüllung der Anforderung

61 BT-Drs. 19/16716, S. 115.

22

muss der Wärme- und Kälteenergiebedarf eines zu errichtenden

Gebäudes mindestens zu 15 Prozent aus dem erneuerbar erzeugten

Strom gedeckt werden.“62

Will sich der Adressat der Verpflichtung nach § 10 Abs. 2 Nr. 3 GEG mit der solaren

Strahlungsenergie bedienen, ist er – anders als noch im EEWärmeG – nicht an die

Solarthermie gebunden, sondern kann hierzu auch Photovoltaikanlagen nutzen. Das

GEG ist damit technologieoffen. Dies wird im Gesetzesentwurf auch an anderer Stelle

betont:

„Das Gesetz folgt weiterhin dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz und dem

Grundsatz der Technologieoffenheit.“63

Insbesondere vor dem Hintergrund der Gesetzgebungsgeschichte des GEG als

„Nachfolgenorm“ des EEWärmeG ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber

bezüglich einer Solarpflicht hinsichtlich der Neuerrichtung von Gebäuden mit § 10 Abs.

2 Nr. 3 GEG sowie den §§ 34 bis 45 GEG abschließend von seiner

Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat. Anders als im EEWärmeG sind

von der hieraus resultierenden Sperrwirkung aber nicht nur Vorschriften hinsichtlich

der Solarthermie, sondern auch Bestimmungen bezüglich der Photovoltaik erfasst.

Hinsichtlich der noch in der Anlage zum EEWärmeG enthaltenen

Abweichungskompetenz bezüglich der Mindestflächen für solarthermische Anlagen

stellt der Gesetzgeber klar:

„Im Interesse einer bundeseinheitlichen Regelung konnte auf die

Abweichungsbefugnis verzichtet werden, zumal auch kein Land

hiervon Gebrauch gemacht hat“.64

Dem Grunde nach besteht also eine Sperrwirkung für landesrechtliche Solarpflichten

bei Neubauten. Problematisch erscheint jedoch, ob die Sperrwirkung bei

Neuerrichtungen nur hinsichtlich der Deckung des Wärme- und Kälteenergiebedarfs

oder – darüber hinaus – auch für Solarthermie- und Photovoltaikanlagen gilt, mit der

andere Bedarfe (wie beispielsweise die Stromerzeugung für sonstige Nutzungen)


23

erfüllt werden sollen. Für eine solche umfassende Sperrwirkung könnten die

Gesetzesmaterialien sprechen. Denn wenn dort klargestellt wird, dass

„[d]as GEG […] keine Regelungen zur Nutzung erneuerbarer Energien

für bestehende private Gebäude [trifft]“65

und dass dadurch den Ländern insoweit nach Art. 72 Abs. 1 GG die

Gesetzgebungskompetenz zusteht66, dann könnte im Umkehrschluss zu folgern sein,

dass dies für Neubauten gerade nicht gilt – und zwar nicht nur bezüglich des Wärme-

und Kälteenergiebedarfs, sondern insgesamt für die „Nutzung erneuerbarer Energien“.

Für ein solches Verständnis könnte auch § 56 Nr. 2 GEG herangezogen werden, denn

hiernach können die Länder für bestehende Gebäude, die keine öffentlichen Gebäude

sind, „eine Pflicht zur Nutzung von erneuerbaren Energien festlegen.“ Aus dieser

umfangreichen Öffnungsklausel zugunsten der Länder bei bestehenden Gebäuden

könnte zu schließen sein, dass im Umkehrschluss bei Neuerrichtungen eine

weitreichende Sperrwirkung besteht, die sämtliche Solarpflichten – nicht nur auf den

Wärme- und Kälteenergiebedarf bezogene – umfasst.

Dafür könnte auch der Aspekt der Einheitlichkeit der Rechtsordnung sprechen. So

betont der Gesetzgeber ausdrücklich:

„Für die Errichtung neuer Gebäude gilt künftig ein einheitliches

Anforderungssystem, in dem Energieeffizienz und erneuerbare

Energien integriert sind.“67

Und weiter:

„Eine Rechtszersplitterung bei den Anforderungen an die Nutzung

erneuerbarer Energien und an die Energieeffizienz von Neubauten

würde sich nachteilig auf die Tätigkeit von Planern,

Anlagenherstellern, Bauwirtschaft und Immobilienwirtschaft und die

Entwicklung bundesweit vertriebener Anlagen, z. B. Anlagen zur

Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärmeerzeugung, Bauprodukte,

z. B. energetisch hocheffizienter Fertighäuser und Dienstleistungen für

Neubau und Sanierung auswirken. Aus diesem Grunde gewährleisten


24

bundesweit einheitliche, abschließend festgelegte energetische

Standards für Neubau und Bestand, dass Anlagenhersteller, die

produzierende Bauwirtschaft, Immobilienwirtschaft und Dienstleister

berechenbare und verlässliche technische und rechtliche

Rahmenbedingungen für die Produktentwicklung und die Produktion

für den deutschen Markt vorfinden.“68

Bei einem Nebeneinander von bundes- und landesrechtlichen Solarpflichtvorschriften

bezüglich der Neuerrichtung von Gebäuden ist aber gerade eine solche

Rechtszersplitterung zu besorgen. Die bundesrechtlichen Vorschriften würden für den

Wärme- und Kälteenergiebedarf gelten, daneben könnte das Land aber noch – nicht

auf den Wärme- und Kälteenergiebedarf bezogene – Bestimmungen erlassen. Dies

würde kein einheitliches Anforderungssystem für den Einsatz erneuerbarer Energien

darstellen. Die Tätigkeit von Planern, Anlagenherstellern und vor allem der Bau- und

Immobilienwirtschaft könnte durch die undurchsichtige Rechtslage erschwert werden.

Wie bereits ausgeführt ist nach der Rechtsprechung des BVerfG

„[f]ür die Frage, ob und inwieweit der Bund von seiner Zuständigkeit

Gebrauch gemacht hat, […] in erster Linie auf das Bundesgesetz

selbst, sodann auf den hinter dem Gesetz stehenden

Regelungszweck, ferner auf die Gesetzgebungsgeschichte und die

Gesetzesmaterialien abzustellen […]“.69

Gerade der primär heranzuziehende Gesetzestext spricht aber gegen eine

umfassende Sperrwirkung. Der Gesetzeswortlaut bezieht sich sowohl in § 10 Abs. 2

Nr. 3 GEG wie auch in § 52 Abs. 1 GEG ausdrücklich auf den Wärme- und

Kälteenergiebedarf. Denn nach § 10 Abs. 2 Nr. 3 GEG muss „der Wärme- und

Kälteenergiebedarf zumindest anteilig durch die Nutzung erneuerbarer Energien“

gedeckt werden. § 52 Abs. 1 GEG enthält eine ganz ähnliche Formulierung. Hieraus

wird deutlich, dass sich diese Kernvorschriften primär auf den Wärme- und

Kälteenergiebedarf beziehen, nicht aber darüber hinaus erneuerbare Energien als

Ganzes (und abschließend) zum Regelungszweck haben. § 52 und auch § 56 GEG

sind zudem Teil eines Abschnitts, der mit „Nutzung erneuerbarer Energien zur

68 BT-Drs. 19/16716, S. 108. 69 BVerfG, NJW 2004, S. 750 (755).

25

Wärmeerzeugung bei bestehenden öffentlichen Gebäuden“ überschrieben ist. Selbst

die so offen formulierte Abweichungsvorschrift des § 56 Nr. 2 GEG („Die Länder

können für bestehende Gebäude […] eine Pflicht zur Nutzung von erneuerbaren

Energien festlegen“) steht demnach in systematischer Hinsicht in engem Bezug zum

Wärme- und Kälteenergiebedarf.

Auch der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zum GEG spricht an anderer Stelle

für ein solches Verständnis. Denn in den Ausführungen zu der Abweichungsbefugnis

wird hier ausdrücklich auf die abgelösten Regelungen des § 3 Abs. 4 EEWärmeG

verwiesen. Die Materialien zum EEWärmeG stellen dabei klar, dass die Länder

weiterhin die Möglichkeit haben,

„in Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungskompetenzen für das

Bauordnungs- oder Kommunalrecht Regelungen zu treffen, die für die

weitere Verbreitung der Erneuerbaren Energien im Bereich der

Wärme- und Kältenutzung sinnvoll und nützlich sind.“70

Hieraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber mit dem EEWärmeG (und auch später

mit dem GEG) die Verbreitung erneuerbarer Energien im Bereich der Wärme- und

Kälteerzeugung fördern wollte. Diesen Bereich hat er abschließend geregelt. Die

Sperrwirkung erstreckt sich damit auch nur hierauf.

(B) Sperrwirkung für Bestandsgebäude

Anders ist die Sperrwirkung bei Bestandsgebäuden zu beurteilen. Für

Bestandsgebäude setzt § 52 Abs. 1 GEG bei Gebäuden der öffentlichen Hand

grundsätzlich fest:

„Wenn die öffentliche Hand ein bestehendes Nichtwohngebäude, das

sich in ihrem Eigentum befindet und von mindestens einer Behörde

genutzt wird, gemäß Absatz 2 grundlegend renoviert, muss sie den

Wärme- und Kälteenergiebedarf dieses Gebäudes durch die anteilige

Nutzung von erneuerbaren Energien nach Maßgabe der Absätze 3

und 4 decken. Auf die Berechnung des Wärme- und

Kälteenergiebedarfs ist § 34 Absatz 1 entsprechend anzuwenden.“

70 BT-Drs. 17/3629, S. 45.

26

Hinsichtlich der Abweichungskompetenz der Länder ist § 56 GEG einschlägig. Dieser

lautet:

„Die Länder können

1. für bestehende öffentliche Gebäude, mit Ausnahme der öffentlichen

Gebäude des Bundes, eigene Regelungen zur Erfüllung der

Vorbildfunktion nach § 4 treffen und zu diesem Zweck von den

Vorschriften dieses Abschnitts abweichen und

2. für bestehende Gebäude, die keine öffentlichen Gebäude sind, eine

Pflicht zur Nutzung von erneuerbaren Energien festlegen.“

Inhaltlich entspricht § 56 Abs. 1 Nr. 1 GEG dabei § 3 Abs. 4 Nr. 1 EEWärmeG. Dies

wird im Gesetzesentwurf der Bundesregierung klargestellt:

„Nach Nummer 1 können die Länder weiterhin eigene Regelungen für

die Renovierung von öffentlichen Gebäuden ihrer Landes- oder

Kommunalverwaltung treffen, um die Vorbildfunktion nach § 4 GEG

umzusetzen und zu diesem Zweck von den Regelungen dieses

Abschnitts abweichen. Die Öffnungsklausel des § 52 Absatz 6

Nummer 1 GEG entspricht inhaltlich unverändert der bisherigen

Regelung in § 3 Absatz 4 Nummer 1 des abgelösten EEWärmeG.“71

Bezüglich bestehender öffentlicher Gebäude – mit Ausnahme der öffentlichen

Gebäude des Bundes – gilt demnach das zu § 3 Abs. 4 Nr. 1 EEWärmeG Gesagte

(Gliederungspunkt C. I. 3. (A)).

Für private Bestandsgebäude trifft das GEG keine Regelung. Dies wird im Entwurf zum

Gesetz auch ausdrücklich klargestellt:

„Das GEG trifft keine Regelungen zur Nutzung erneuerbarer Energien

für bestehende private Gebäude.“72

Durch § 56 Abs. 1 Nr. 2 GEG wird hinsichtlich privater Bestandsgebäude deutlich,

„dass der Bund mit den Regelungen des GEG von seiner

konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz insoweit nicht

71 BT-Drs. 19/16716, S. 141. 72 BT-Drs. 19/16716, S. 141.

27

abschließend Gebrauch gemacht hat, so dass den Ländern nach

Artikel 72 Absatz 1 GG insoweit die Gesetzgebung zusteht.“73

Für private Bestandsgebäude besteht demnach ebenfalls keine Sperrwirkung.

(C) Zwischenergebnis

Zusammenfassend ist damit festzustellen, dass die Sperrwirkung des GEG hinsichtlich

der Pflichten bei Neuerrichtungen nur so weit reicht, wie es um die Erfüllung des

Wärme- und Kälteenergiebedarfs geht. Damit nicht zusammenhängende

(landesrechtliche) Solarpflichten sind folglich noch möglich, solange sie nicht die

Erfüllung der Verpflichtungen aus dem GEG unmöglich machen. Bei

Bestandsgebäuden besteht eine Sperrwirkung – bei Beachtung der oben

beschriebenen Grundsätze, die hinsichtlich bestehender öffentlicher Gebäude gelten

– demgegenüber nicht.

5. Sperrwirkung des § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB

Eine Sperrwirkung für eine landesrechtliche Solarpflicht könnte zudem von § 9 Abs. 1

Nr. 23 b) BauGB ausgehen. Kompetenzrechtliche Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 23 b)

BauGB in seiner derzeitigen Form ist der Titel des Bodenrechts gemäß Art. 74 Abs. 1

Nr. 18 GG.74

§ 9 enthält Vorschriften zu den Festsetzungsmöglichkeiten im Rahmen eines

Bebauungsplanes. Seit seiner Einführung in das BauGB durch das

Europarechtsanpassungsgesetz Bau aus dem Jahr 200475 hat § 9 Abs. 1 Nr. 23 b)

BauGB verschiedentliche Änderungen erfahren. Ursprünglich sah er vor, dass Gebiete

festgesetzt werden können, in denen

„bei der Errichtung von Gebäuden bestimmte bauliche Maßnahmen

für den Einsatz erneuerbarer Energien wie insbesondere Solarenergie

getroffen werden müssen.“

73 BT-Drs. 19/16716, S. 141. 74 BR-Drs. 344/11, S. 11. 75 BGBl. I 2004, S. 1359; vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 9 Rn.

197g.

28

Technische Maßnahmen waren in dieser Urfassung ebenso wenig erwähnt wie

sonstige bauliche Anlagen. In seiner heutigen Fassung sieht § 9 Abs. 1 Nr. 23 b)

BauGB vor, dass im Bebauungsplan Gebiete festgesetzt werden können, in denen

„bei der Errichtung von Gebäuden oder bestimmten sonstigen

baulichen Anlagen bestimmte bauliche und sonstige technische

Maßnahmen für die Erzeugung, Nutzung oder Speicherung von

Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-

Wärme-Kopplung getroffen werden müssen“.

Der Gesetzgeber hat § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB demnach seit seiner Erstfassung

ausgebaut und konkretisiert.76

Die Ermächtigung bezieht sich allgemein auf erneuerbare Energien sowie die Kraft-

Wärme-Kopplung und ermöglicht ein breites Maßnahmenspektrum

klimaschutzorientierter Festsetzungen.77 Neben der Pflicht zur Installation von

Photovoltaik- oder Solarthermieanlagen kann dabei auch etwa die hierfür erforderliche

Dachneigung festgesetzt werden.78 Eine Betriebspflicht oder ein Anschluss- und

Benutzungszwang können hierdurch jedoch nicht angeordnet werden.79 Die Vorschrift

erfasst zudem grundsätzlich keine bestehenden Gebäude.

Demnach ermächtigt § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB zu Festsetzungen, die weitreichende

Überschneidungen mit einer landesrechtlichen Solarpflicht haben könnten. Fraglich

erscheint in diesem Zusammenhang, ob der Gesetzgeber mit § 9 Abs. 1 Nr. 23 b)

BauGB die Materie abschließend geregelt hat. Er könnte hiermit die Aufstellung von

Solarpflichten explizit den die Bebauungspläne erlassenden Gemeinden zugeordnet

haben, mit der Folge, dass eine diesbezügliche Sperrwirkung für eine landesrechtliche

Solarpflicht bestünde.

Dies überzeugt jedoch nicht. Denn § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB ermächtigt nur zu

Festsetzungen im Rahmen eines Bebauungsplanes. Schon Regelungen für den

unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB oder gar den Außenbereich im Sinne des

§ 35 BauGB sind hiernach nicht möglich. Es ist nicht ersichtlich, warum der

Gesetzgeber die Einführung einer Solarpflicht auf einen so spezifischen Bereich hätte

76 Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 9 Rn. 4a sowie 197g. 77 Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9 Rn. 136. 78 Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9 Rn. 136 f. 79 Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9 Rn. 137 f.

29

beschränken wollen. Das Gegenteil ist vielmehr der Fall. Denn der

Bundesgesetzgeber selbst hat mit dem EEWärmeG und nunmehr mit dem GEG –

außerhalb der Bauleitplanung – gewisse Solarpflichten festgelegt. Ein

Ausschließlichkeitsanspruch zur Regelung von Solarpflichten gebührt § 9 Abs. 1 Nr.

23 b) BauGB damit nicht. Dies wird auch aus den Gesetzesmaterialien zum

EEWärmeG deutlich. Dort macht die Bundesregierung klar:

„Der im Übrigen abschließende Charakter des Erneuerbare-Energien-

Wärmegesetzes hat schließlich keine Einschränkungen für die

Wahrnehmung der kommunalen Gestaltungsspielräume im Rahmen

der Bauleitplanung zur Folge. Das Bauplanungsrecht bleibt als

eigenständige Rechtsmaterie ebenso unberührt wie die Möglichkeiten

der Länder, in Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungskompetenzen für

das Bauordnungs- oder Kommunalrecht Regelungen zu treffen, die für

die weitere Verbreitung der Erneuerbaren Energien im Bereich der

Wärme- und Kältenutzung sinnvoll und nützlich sind.“80

Der Gesetzgeber geht also – zu einem Zeitpunkt, in dem bereits die Regelung des § 9

Abs. 1 Nr. 23 b) in das BauGB eingefügt war – von einem Nebeneinander der

Regelungen des EEWärmeG und denen des Bauplanungsrechts aus.81 Zudem führt

er aus, dass den Ländern weiterhin Möglichkeiten offen stehen, die weitere

Verbreitung erneuerbarer Energien zu fördern.

Dementsprechend ist davon auszugehen, dass auch § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB der

Regelung einer landesrechtlichen Solarpflicht nicht abschließend entgegensteht. Eine

Sperrwirkung besteht insoweit nicht.

6. Zwischenergebnis

Zusammenfassend ist zu konstatieren, dass ein umfassender Kompetenztitel

„Klimaschutz“, „Ökologie“ oder „Umweltschutz“ nicht existiert. Diese Belange fallen

jedoch maßgeblich in Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung, dabei

schwerpunktmäßig unter den Kompetenztitel der Luftreinhaltung gemäß Art. 74 Abs.

1 Nr. 24 GG. Andere Kompetenztitel können jedoch ebenfalls Grundlagen

klimaschutzrechtlicher Maßnahmen bilden.

80 BT-Drs. 17/3629, S. 45. 81 Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 9 Rn. 4a sowie 197a.

30

Hinsichtlich der Einführung einer Solarpflicht sind dabei insbesondere die auf Art. 74

Abs. 1 Nr. 11, 18 und 24 GG beruhenden Vorschriften des KSG, des EEG, des

EEWärmeG, des EnEG sowie der darauf beruhenden EnEV, des GEG und des BauGB

von Bedeutung. Keines dieser Gesetze hat dabei die Einführung einer Solarpflicht

vollumfänglich und abschließend geregelt. Lediglich das EEWärmeG sowie die

„Nachfolgeregelung“ des GEG entfalten eine teilweise Sperrwirkung.

Das GEG enthält hinsichtlich der Befriedigung des Wärme- und Kälteenergiebedarfs

abschließende Regelungen zur Solarpflicht anlässlich des Neubaus von Gebäuden.

Da die Solarthermie typischerweise nur in diesem Bereich eingesetzt wird, gilt

diesbezüglich bei Neubauten eine umfassende Sperrwirkung. Anders ist dies bei der

Photovoltaik. Strom aus erneuerbaren Energien wird regelmäßig zumindest auch

abseits des Kälte- und Wärmeenergiebedarfs verbraucht. Außerhalb der

Regelungsmaterie des Wärme- und Kälteenergiebedarfs besteht eine Sperrwirkung

nur dann, wenn eine landesrechtliche Regelung die Erfüllung der Pflichten des GEG

unmöglich machen würde.

§ 56 GEG enthält eine auf bestehende Gebäude bezogene Abweichungsbefugnis

zugunsten der Länder. Diese Bestimmung enthält umfangreiche Öffnungsklauseln und

ermöglicht so die Anordnung einer landesrechtlichen Solarpflicht. Im Folgenden wird

aufgrund der zeitlichen Perspektive nur noch die Sperrwirkung des GEG, nicht aber

die des EEWärmeG, berücksichtigt.

II. Landesrechtliche Umsetzung

Der Landesgesetzgeber hat also im Rahmen der beschriebenen Grenzen eine

Kompetenz zum Erlass einer Solarpflicht. Sofern der Landesgesetzgeber von dieser

Kompetenz Gebrauch machen möchte, kommen insbesondere zwei

Umsetzungsvarianten in Betracht. So könnte er eine landesweite Anordnung der

Solarpflicht in Gesetzesform erlassen (Gliederungspunkt 1.). Daneben könnte er die

Voraussetzungen schaffen, die die Umsetzung der Solarpflicht aufgrund

gemeindlicher Satzungen ermöglicht (Gliederungspunkt 2.).

1. Landesweite Anordnung einer Solarpflicht

In Betracht kommt die landesweite Anordnung der Solarpflicht in Gesetzesform. Da

die Solarpflicht verschiedene Rechtsmaterien tangiert, ist dementsprechend auch eine

Verankerung in verschiedenen Gesetzen denkbar. Beispielsweise könnte die

31

Solarpflicht in ein geändertes Klimaschutzgesetz NRW eingefügt werden. Bisher

richtet sich das Gesetz allerdings gem. § 1 S. 3 KSG NRW an die in § 2 Abs. 2 KSG

genannten öffentlichen Stellen. Pflichten für Private wären im Rahmen dieser

Konzeption ein Fremdkörper.

Empfehlenswert erscheint demgegenüber eine Einbettung in die Landesbauordnung

NRW (BauO NRW). So herrscht ein enger und offensichtlicher Zusammenhang

zwischen der Solarpflicht und baulichen Anlangen im Sinne der BauO NRW. Zudem

dient dieses Gesetz neben der Abwehr von Gefahren zunehmend auch der

Sicherstellung eines sozial verträglichen, ökologischen und energiepolitisch

verantwortungsvollen Bauens.82 Für die Verankerung in der Bauordnung spricht auch,

dass dort die Solarpflicht im Kontext zahlreicher anderer Anforderungen an bauliche

Anlagen stünde, was der Transparenz der Rechtsordnung dienen und einer

Zersplitterung zusammengehöriger Rechtsnormen entgegenwirken würde.

Unabhängig von ihrer konkreten Verankerung hat die landesweite Anordnung einer

Solarpflicht in Gesetzesform - je nach konkreter Ausgestaltung –

verfassungsrechtlichen, insbesondere eigentumsgrundrechtlichen Vorgaben

Rechnung zu tragen, die es im Folgenden näher zu untersuchen gilt. Dabei wird

zwischen privaten Neubauten (Gliederungspunkt (A)), privaten Bestandsgebäuden

(Gliederungspunkt (B)), kommunalen Gebäuden (Gliederungspunkt (C)) sowie

landeseigenen Gebäuden (Gliederungspunkt (D)) unterschieden. Anschließend

werden kursorisch bereits bestehende landesrechtliche Vorschriften vorgestellt

(Gliederungspunkt (E)).

(A) Private Neubauten

Eine Solarpflicht für private Neubauten könnte erheblich dazu beitragen, das Potenzial

von Photovoltaik- oder Solarthermieanlagen auf Dachflächen auszuschöpfen. Diese

Pflicht schafft jedoch bei privaten Neubauten ein besonderes grundrechtliches

Spannungsverhältnis, welches der genaueren Untersuchung bedarf. Insbesondere

das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG könnte hier betroffen sein

(Gliederungspunkt (I)). Sonstige Grundrechtsbeeinträchtigungen werden kursorisch

angesprochen (Gliederungspunkt (II)).

82 Spannowsky, in: Spannowsky/Saurenhaus, BauO NRW Grundlagen des Bauordnungsrechts in

Deutschland, Einleitung.

32

(I) Eigentumsverfassungsrechtliche Bedenken

Die Solarpflicht könnte das Recht des Grundeigentümers, sein Grundstück nach

Belieben zu bebauen, rechtfertigungsbedürftig einschränken. Fraglich ist demnach, ob

ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vorliegt (Gliederungspunkt

(1)) und ob dieser gerechtfertigt sein kann (Gliederungspunkt (2)).

(1) Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG

Die Einführung einer Solarpflicht könnte in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1

GG eingreifen und – namentlich die Baufreiheit – grundrechtsrelevant verkürzen. Art.

14 GG lautet:

„(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und

Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der

Allgemeinheit dienen.

(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie

darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das

Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist

unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der

Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht

im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.“

Die Baufreiheit als privates Recht aus dem Grundeigentum (§ 903 BGB) ist

verfassungsrechtlich geschützt. Baufreiheit meint das Recht zur baulichen Nutzung im

Rahmen der Gesetze.83 Dies stellt – neben der agrarischen Bewirtschaftung – die

wichtigste Nutzungsmöglichkeit des Grundeigentums dar. Wäre die Baufreiheit nicht

von der Eigentumsgarantie umfasst, wäre diese wichtigste Nutzungsmöglichkeit des

Grundeigentums nicht von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützt, der Eigentumsschutz

wäre weitgehend ausgehöhlt.84 Die Dispositionsmacht des Eigentümers ist deshalb –

auch wenn sie durch das Baurecht und insbesondere die gemeindliche Bauleitplanung

83 Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 1 Rn. 7. 84 Leisner, in: Isensee/Kirchhof, § 173 Rn. 194 ff.; vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB §

42 Rn. 3.

33

gebunden und beschränkt ist – durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1

GG geschützt.

Ein Eingriff in das Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG kann dabei nach

dem Grundgesetz in zwei Formen erfolgen. Zum einen sind Eingriffe durch Inhalts-

und Schrankenbestimmung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG), zum anderen durch die

Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) möglich. Die genaue Abgrenzung ist schwierig und

wird vom BVerfG insbesondere seit seiner Nassauskiesungsentscheidung85 anhand

formaler Kriterien vorgenommen. Ausgangspunkt der Unterscheidung ist dabei, dass

der Begriff der Enteignung dadurch gekennzeichnet ist, dass das geschützte Eigentum

ganz oder zum Teil im Interesse der Allgemeinheit entzogen wird.86 Wird die

Eigentumsordnung allerdings gestaltet und verändert, liegt eine Inhalts- und

Schrankenbestimmung vor.87 Das BVerfG beschreibt Inhalts- und

Schrankenbestimmungen wie folgt:

„Die das Eigentum ausformenden Vorschriften des bürgerlichen und

des öffentlichen Rechts legen generell und abstrakt Rechte und

Pflichten hinsichtlich solcher Rechtsgüter fest, die als Eigentum im

Sinne der Verfassung zu verstehen sind […].“88

Übertragen auf die Solarpflicht ist festzustellen, dass die Pflicht zur Anbringung von

Photovoltaik- oder Solarthermieanlagen keine konkret bestehende subjektive

Eigentumsposition entzieht, sondern vielmehr die Gestaltungsfreiheit bei der

Errichtung baulicher Anlagen einschränkt. Denn die Solarpflicht trifft eine Aussage

darüber, in welchem Maße und bis zu welcher Grenze die aus dem Eigentum an

Grundstücken ableitbare Baufreiheit eingeschränkt wird. Damit handelt es sich gerade

nicht um eine Enteignung, sondern um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung.

(2) Eingriffsrechtfertigung

Inhalts- und Schrankenbestimmungen nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG sind nur dann

verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie den grundgesetzlichen Bestimmungen

entsprechen. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG hat der Gesetzgeber bei

85 BVerfG, NJW 1982, S. 745. 86 BVerfG, NJW 1969, S. 309 (310); BVerfG, NJW 1976, S. 1783 (1787); BVerfG, NJW 1989, S.

1271 (1272). 87 Vgl. jeweils Axer, in: Epping/Hillgruber, Stand: 01.12.2019, GG Art. 14 Rn. 72; Papier/Shirvani, in:

Maunz/Dürig, GG Art. 14 Rn. 417. 88 BVerfG, NJW 2004, S. 2073 (2077).

34

Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 sowohl der grundgesetzlichen

Anerkennung des Privateigentums aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, als auch dem

Sozialgebot in Art. 14 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen. Das BVerfG formuliert in seiner

„Pflichtexemplar-Entscheidung“ hierzu:

„Das BVerfG hat in zahlreichen Entscheidungen ausgesprochen, daß

der Gesetzgeber bei Regelungen i. S. des Art. 14 I 2 GG sowohl der

grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 I

1 GG als auch dem Sozialgebot des Art. 14 II GG in gleicher Weise

Rechnung tragen muß. Er hat dabei die schutzwürdigen Interessen

der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes

Verhältnis zu bringen. Das Maß und der Umfang der dem Eigentümer

von der Verfassung zugemuteten und vom Gesetzgeber zu

realisierenden Bindung hängt hiernach wesentlich davon ab, ob und

in welchem Ausmaß das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug

und in einer sozialen Funktion steht […]“.89

Der Gesetzgeber muss also die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen

gerechten Ausgleich bringen und insbesondere den Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit beachten.90 Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

„muss der Eingriff zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels

geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die

Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und

Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen […]“.91

Es muss also ein legitimer Zweck für den Eingriff bestehen (Gliederungspunkt a.). Der

Eingriff muss dann wiederum geeignet (Gliederungspunkt b.), erforderlich

(Gliederungspunkt c.) und angemessen (Gliederungspunkt d.) sein.

a. Legitimer Zweck

Die Einführung einer Solarpflicht könnte einem legitimen Zweck, insbesondere dem

„Wohle der Allgemeinheit“, dienen (vgl. Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG). Die

Gemeinwohlverpflichtung des Eigentumsgebrauchs ist insofern Orientierungspunkt

89 BVerfG, NJW 1982, S. 633 (634). 90 Vgl. jeweils BVerfG NJW 1971, S. 2163 (2164); BVerfG NJW 1982, S. 633 (634). 91 BVerfG, NJW 2018, S. 3007 (3009 f.).

35

wie Grenze einer legislativen Beschränkung des Eigentums.92 Dabei hat der

Gesetzgeber ein

„Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich

einerseits aus der grundgesetzlichen Anerkennung des

Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus

dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG ergeben: Der Gebrauch des

Eigentums soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen“.93

Als Allgemeinwohlbelang kommen hier der Schutz des Klimas sowie das Interesse an

der Etablierung erneuerbarer Energien in Betracht. Die Reduzierung der

menschengemachten Einwirkungen auf das Klima und die so erhoffte Verhinderung

der – auch für den Menschen gefährlichen – Klimaschwankungen ist, insbesondere

vor dem Hintergrund des Art. 20a GG, ein Allgemeinwohlbelang im Sinne des Art. 14

Abs. 2 S. 2 GG. Gleiches gilt für das Bestreben nach einer lokaleren und

dezentralisierten Energieversorgung. Sofern der Einzelne einen Teil der benötigten

Energie selber produzieren kann, ist die Gesellschaft als solche weniger störanfällig

für externe Ereignisse, die die Energieversorgung beeinträchtigen können (Ölkrisen

der 1970-er Jahre, etc.). Dass es sich hierbei um ein Allgemeinwohlbelang handelt,

wird beispielsweise auch durch § 1 Abs. 2 des GEG unterstrichen, denn hier wird

formuliert:

„Unter Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit soll das

Gesetz im Interesse des Klimaschutzes, der Schonung fossiler

Ressourcen und der Minderung der Abhängigkeit von

Energieimporten dazu beitragen, die energie- und klimapolitischen

Ziele der Bundesregierung sowie eine weitere Erhöhung des Anteils

erneuerbarer Energien am Endenergieverbrauch für Wärme und Kälte

zu erreichen und eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung

zu ermöglichen.“

Ein legitimer Zweck liegt damit vor.

92 Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, GG Art. 14 Rn. 422. 93 BVerfG, NJW 1980, S. 985 (987); vgl. Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, GG Art. 14 Rn. 422.

36

b. Geeignetheit

Die Regelung müsste auch zur Zweckerreichung geeignet sein. Nach der

Rechtsprechung des BVerfG ist ein Mittel geeignet, wenn mit seiner Hilfe der

gewünschte Erfolg gefördert werden kann.94

Die Einführung einer Solarpflicht und damit verbunden der Einsatz erneuerbarer

Energien kann die Emissionen von Treibhausgasen signifikant senken. So können die

menschengemachten Einwirkungen auf das Klima verringert und damit

Klimaschwankungen möglicherweise verhindert werden. Zudem kann eine Solarpflicht

einen wichtigen Schritt zu einer dezentralen Energieversorgung der Gesellschaft

darstellen.

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass es sich bei dem Klima um ein globales

Phänomen handelt, das globalen menschengemachten Einflüssen ausgesetzt ist. Das

Land Nordrhein-Westfalen kann zwar nicht singulär sämtliche menschengemachten

Einflüsse auf das Klima beseitigen, es kann jedoch einen eigenen Beitrag zur

Problemlösung leisten.95 Dies genügt, um die Geeignetheit der Solarpflicht zur

Zweckerreichung annehmen zu können.

Die Solarpflicht ist damit auch geeignet, den legitimen Zweck zu erreichen.

c. Erforderlichkeit

Die Solarpflicht müsste in ihrer konkreten Ausgestaltung auch erforderlich sein. Dies

ist nach dem BVerfG dann der Fall, wenn ein anderes, gleich wirksames, aber das

Grundrecht weniger fühlbar einschränkendes Mittel nicht gewählt werden könnte.96

Als weniger einschränkende Mittel kommen zunächst insbesondere solche

Alternativen in Betracht, die sich nicht auf das Ordnungsrecht stützen, sondern

vielmehr über Förder- und Anreizprogramme den Ausbau von Photovoltaik- oder

Solarthermieanlagen bezwecken. Ein solches System setzt auf Freiwilligkeit und übt

damit keinen Zwang aus. Folglich stellt es ein relativ milderes Mittel dar.

Insbesondere vor dem Hintergrund der bereits bestehenden Förder- und

Anreizprogramme wie beispielsweise der Einspeisevergütung bzw. Marktprämie (vgl.

94 BVerfG, NJW 1972, S. 1509 (1511). 95 Vgl. Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 221. 96 BVerfG, NJW 1972, S. 1509 (1511).

37

Gliederungspunkt C. I. 2.) und den daraus gewonnenen Erfahrungen ist jedoch davon

auszugehen, dass die Reichweite eines solchen Programms im Vergleich zu einer

ordnungsrechtlichen Lösung begrenzt wäre. Es ist davon auszugehen, dass solche

Förderprogramme hauptsächlich diejenigen ansprechen würden, die bereits vom

Einsatz erneuerbarer Energien und deren positiver Effekte hinsichtlich des Klimas

überzeugt sind.97 Die Nutzung einer ordnungsrechtlichen Regelung dagegen hat den

Vorteil, dass hiermit ein größerer Adressatenkreis in die Pflicht genommen werden

kann. Vor diesem Hintergrund sind freiwillige Förder- und Anreizprogramme keine

gleich wirksamen, aber das Grundrecht weniger fühlbar einschränkenden Mittel.98

Gleiches gilt für den Fall, in dem anstatt einer umfassenden Solarpflicht lediglich die

Pflicht zur Prüfung der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit angeordnet wird.

Auch hierbei handelt es sich um eine weniger einschneidende Maßnahme, die das

Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG sogar weitgehend unberührt lässt.

Sie bedarf im Vergleich daher einer weniger umfangreichen Rechtfertigung und stellt

insgesamt ein milderes Mittel zur Zweckerreichung dar. Diese Pflicht würde darüber

hinaus einen ebenso weiten Adressatenkreis ansprechen wie die umfassende

Solarpflicht. Eine Machbarkeitsprüfung hat jedoch ebenso wie freiwillige Förder- und

Anreizprogramme den entscheidenden Nachteil, dass ein Zwang zur Errichtung und

Nutzung von Photovoltaik- und Solarthermieanlagen gerade nicht besteht. Die letzte

Konsequenz – nämlich die Errichtung der Anlagen – wäre gerade nicht verpflichtend.

Analog zu der Situation der Förder- und Anreizprogramme ist damit davon

auszugehen, dass es sich hierbei zwar um ein milderes Mittel zur Zweckerreichung

handelt, es jedoch nicht gleich wirksam ist.

Ein gleich wirksames, aber das Grundrecht weniger fühlbar einschränkendes Mittel ist

vorliegend demnach nicht erkennbar.

d. Angemessenheit

Zuletzt müsste die Solarpflicht auch angemessen sein. Nach dem BVerfG muss dazu

bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht

97 Vgl. Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 223. 98 Vgl. Manten/Elbel, LKV 2009, S. 1 (7).

38

sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit

gewahrt werden.99

Diese Beurteilung hängt entscheidend von dem Wortlaut der jeweiligen Regelung ab

und kann hier damit nicht abschließend beurteilt werden. Einige generelle Punkte

sollen dennoch analysiert werden.

So hat die Solarpflicht zur Folge, dass die Gestaltungsfreiheit bezüglich der

Dachflächen eingeschränkt wird. Dies ist grundsätzlich hinzunehmen. Aus den

mannigfaltigen Regelungen, die es bei der Errichtung eines Gebäudes zu beachten

gilt, ergibt sich, dass der Gesetzgeber die gestalterische Freiheit hinsichtlich des

Erscheinungsbildes des Gebäudes – und insbesondere auch der Dachflächen –

bereits einschränkt. So sieht beispielsweise § 32 Abs. 8 BauO NRW vor, dass

„Dächer an Verkehrsflächen und über Eingängen […] Vorrichtungen

zum Schutz gegen das Herabfallen von Schnee und Eis haben

[müssen], wenn dies die Verkehrssicherheit erfordert.“

Die Gemeinden können zudem beispielsweise die Dachfarbe eines Hauses durch

Satzung vorgegeben:

„Die Farbe der Dacheindeckung gehört zur äußeren Gestaltung einer

baulichen Anlage und kann demgemäß Gegenstand einer

baugestalterischen Festsetzung im Bebauungsplan sein.“100

Erforderlich ist lediglich eine entsprechende Begründung. Die Einschränkung der

Gestaltungsfreiheit steht damit der Solarpflicht nicht entgegen.

Dies gilt umso mehr, wenn der Gesetzgeber die Regelung nicht so erlässt, dass diese

sofort mit Verkündung in Kraft tritt, sondern vielmehr betroffenen

Grundstückseigentümern eine hinreichende Zeitspanne einräumt, sich auf die

geänderte Gesetzeslage einzustellen. Das BVerfG betont zu solchen

Überleitungsregelungen:

„Bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes kann der Gesetzgeber im

Rahmen des Art. 14 I 2 GG durch eine angemessene und zumutbare

Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten,

99 BVerfG, NJW 2005, S. 1917 (1921). 100 VGH Kassel, NVwZ-RR 2007, S. 746 (747).

39

wenn dies durch Gründe des öffentlichen Interesses unter

Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

gerechtfertigt ist […]“.101

So wird ein etwaiger Überraschungseffekt und die Verletzung schutzwürdigen

Vertrauens verhindert.

Um diesbezügliche Zweifel auszuräumen, könnte zudem eine Regelung vorgesehen

werden, die es erlaubt, andere Flächen als die Dachflächen zur Energieversorgung zu

nutzen. Hierdurch könnte der Adressat der Vorschrift erreichen, dass ihm die

Gestaltung der Dachfläche im Rahmen der bestehenden Gesetze weiterhin erhalten

bleibt. Die Dachfläche wäre damit nur eine von mehreren „Erfüllungsmöglichkeiten“

und die Wahl der in Anspruch zu nehmenden Fläche verbliebe beim Adressaten der

Regelung. Die Schwere des Eingriffs in die Baufreiheit würde hierdurch abgemildert.

Problematischer erscheint hingegen der zusätzliche Investitionsaufwand, der bei

Neubauten durch die Solarpflicht hervorgerufen wird. Der Bauherr wird – sofern er

nicht aus eigenem Entschluss eine solche Installation vorgesehen hat – durch die

Pflicht zur Errichtung von Photovoltaik- oder Solarthermieanlagen finanziell zusätzlich

belastet. Fraglich ist, ob diese Belastungen noch adäquat und hinzunehmen sind, oder

ob sie die Grenze der Unzumutbarkeit überschreiten. Auch dies ist eine Einzelfallfrage,

die hier nicht vollends nachvollzogen werden kann.

Trotzdem könnte eine Ausnahmeregelung für besonders kleine Gebäude von bis zu

50 m² Nutzfläche empfehlenswert sein. In seinem Urteil zur „Marburger Solarsatzung“

formulierte das VG Gießen:

„Unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG und einer insoweit zu

prüfenden Verhältnismäßigkeit ist darüber hinaus die Solarsatzung

unwirksam, als sie keine Ausnahme für besonders kleine Gebäude

von bis zu 50 m 2 Nutzfläche vorsieht. Eine diesbezüglich statuierte

Solarthermiepflicht ist unverhältnismäßig, weil sie zu unverwertbaren

kostenintensiven Überkapazitäten führt […].“102

Dem ist grundsätzlich zuzustimmen. Eine dementsprechende Regelung könnte daher

auch bei einer landesrechtlichen Solarpflicht nötig sein. Hinsichtlich des erzeugten

101 BVerfG, NVwZ 1986, S. 197 (197). 102 VG Gießen, ZUR 2010, S. 375 (379).

40

Stroms ist jedoch ebenfalls zu beachten, dass dieser in das Netz eingespeist werden

könnte. Hierdurch könnten kostenintensive Überkapazitäten vermieden werden.

Aber auch im Falle von größeren Gebäuden kann die zusätzliche finanzielle Belastung

zur Unverhältnismäßigkeit der Solarpflicht führen. Ein entscheidender Parameter für

die Würdigung, ob eine solche finanzielle Überforderung vorliegt, dürfte dabei das

Verhältnis der gesamten Grundstücks- und Baukosten zu den durch die Solarpflicht

hervorgerufenen Mehrkosten sein.103 Wann eine finanzielle Überforderung vorliegt, ist

ebenfalls eine Frage des Einzelfalles. Longo weist in diesem Zusammenhang jedoch

richtigerweise auf § 42 BauGB hin.104 Diese Regelung kann gegebenenfalls als

Richtschnur für die Beurteilung dienen, wann die finanzielle Mehrbelastung durch die

Solarpflicht die Schwelle zur Unzumutbarkeit überschreitet. § 42 Abs. 1 BauGB lautet:

„Wird die zulässige Nutzung eines Grundstücks aufgehoben oder

geändert und tritt dadurch eine nicht nur unwesentliche

Wertminderung des Grundstücks ein, kann der Eigentümer nach

Maßgabe der folgenden Absätze eine angemessene Entschädigung

in Geld verlangen.“

Die Situationen der Solarpflicht und der des § 42 BauGB unterscheiden sich

erkennbar: Während die Solarpflicht im vorliegenden Zusammenhang Neubauten und

eine hinzukommende finanzielle Belastung betrifft, regelt § 42 BauGB die

Entschädigung bei Aufhebung oder Änderung einer zulässigen Nutzung eines

Grundstücks, wenn hierdurch eine nicht nur unwesentliche Wertminderung des

Grundstücks eintritt. Gemeinsam ist beiden Konstellationen jedoch, dass dem

jeweiligen Adressaten durch hoheitliches Handeln finanzielle Einbußen bzw. ein

zusätzlicher Investitionsaufwand beschert wird. Es erscheint gerechtfertigt, die zu § 42

BauGB entwickelten „Annäherungswerte“105 zur Determinierung einer „nicht nur

unwesentlichen Wertminderung des Grundstücks“ als Orientierungswerte für die

Feststellung, wann ein Investitionsaufwand bei der Solarpflicht unzumutbar ist,

heranzuziehen. Eine schematische Übertragung verbietet sich jedoch aufgrund der

Verschiedenheit der Konstellationen.

103 Vgl. Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 229 f. 104 Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 229 f. 105 Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 42 Rn. 88.

41

In Anlehnung an eine Rechtsprechung des BGH zu „Sonderopfern“ wird dabei

bezüglich § 42 BauGB davon ausgegangen, dass zumindest Wertminderungen bis

3,6% die Schwelle zur „nicht nur unwesentlichen Wertminderung“ nicht

überschreiten.106 Dieser Wert kann auch als Mindestwert für einen unzumutbaren

Investitionsaufwand bei der Solarpflicht herangezogen werden. Longo hält einen Wert

von 5% für noch angemessen:

„Dabei sind die Kosten einer solarthermischen Anlage beim Neubau

von zirka 5.000 Euro ins Verhältnis zu den Kosten eines Grundstücks

und dem Bau eines Einfamilienhauses von zirka 250.000 Euro zu

setzen. Eine Kostenauferlegung in Höhe von 5% der gesamten

Grundstücks- und Baukosten ist vor dem Hintergrund der

Rechtsprechung zum Planungsschadensrecht des § 42 BauGB vom

Grundstückseigentümer hinzunehmen.“107

Vor dem Hintergrund einer möglichen Amortisation der Kosten108 erscheint eine

höhere Ansetzung des Wertes jedoch ebenfalls als noch angemessen. So geht

beispielsweise die Landesregierung Baden-Württembergs in den Gesetzesmaterialien

zum Gesetz zur Weiterentwicklung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg

hinsichtlich der hierin vorgesehenen Photovoltaikpflicht von Folgendem aus:

„Grundsätzlich ist von einem wirtschaftlichen Betrieb der

Photovoltaikanlagen auszugehen. Anfänglich anfallende

Investitionskosten werden im Laufe eines regulären Anlagenbetriebs

durch Einnahmen im Wege der Stromeinspeisung oder

Direktvermarktung beziehungsweise durch Stromkosteneinsparungen

durch Eigenverbrauch amortisiert.“109

Scheut der Bauherr trotzdem – noch zumutbare – Kosten, könnte ihm die Möglichkeit

eröffnet werden, die Dachflächen Dritten zwecks Erfüllung der Solarpflicht zur

Verfügung zu stellen. So könnte er die Investition in die Anlagen zur Erzeugung

erneuerbarer Energien vermeiden. Die konkrete Ausgestaltung der Modalitäten

106 Vgl. jeweils Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 42 Rn. 6; Hoffmann, in:

Spannowsky/Uechtritz, Stand: 01.08.2020, BauGB § 42 Rn. 18; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielen-berg/Krautzberger, BauGB § 42 Rn. 88.

107 Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 229. 108 Vgl. aber Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 229 f. 109 LT BW Drs. 16/8570, S. 27 f.

42

zwischen Bauherrn und Dritten könnten dabei grundsätzlich der Privatautonomie

unterfallen. Diese Situation ist dabei nicht mit Duldungspflichten wie beispielsweise

gemäß § 12 Abs. 1 Niederspannungsanschlussverordnung (NAV) vergleichbar. § 12

Abs. 1 NAV lautet:

„Anschlussnehmer, die Grundstückseigentümer sind, haben für

Zwecke der örtlichen Versorgung (Niederspannungs- und

Mittelspannungsnetz) das Anbringen und Verlegen von Leitungen zur

Zu- und Fortleitung von Elektrizität über ihre im Gebiet des

Elektrizitätsversorgungsnetzes der allgemeinen Versorgung

liegenden Grundstücke, ferner das Anbringen von Leitungsträgern

und sonstigen Einrichtungen sowie erforderliche Schutzmaßnahmen

unentgeltlich zuzulassen. Diese Pflicht betrifft nur Grundstücke,

1. die an das Elektrizitätsversorgungsnetz angeschlossen sind,

2. die vom Eigentümer in wirtschaftlichem Zusammenhang mit einem

an das Netz angeschlossenen Grundstück genutzt werden oder

3. für die die Möglichkeit des Netzanschlusses sonst wirtschaftlich

vorteilhaft ist.

Sie besteht nicht, wenn die Inanspruchnahme der Grundstücke den

Eigentümer mehr als notwendig oder in unzumutbarer Weise belasten

würde; insbesondere ist die Inanspruchnahme des Grundstücks

zwecks Anschlusses eines anderen Grundstücks an das

Elektrizitätsversorgungsnetz grundsätzlich verwehrt, wenn der

Anschluss über das eigene Grundstück des anderen

Anschlussnehmers möglich und dem Netzbetreiber zumutbar ist.“

Der Duldungspflicht nach § 12 Abs. 1 NAV liegt demnach zugrunde, dass der

Anschlussnehmer aus einem Anschluss ebenfalls einen Nutzen zieht. Unter diesen

Umständen ordnet § 12 NAV (in wohl verfassungsgemäßer Weise110) die Duldung des

Anbringens und Verlegens von Leitungen an. Bei der vorliegenden Konstellation

jedoch würde es sich lediglich um einen Befreiungstatbestand von der vorrangig

persönlich zu erfüllenden Solarpflicht handeln. Der Bauherr könnte hierdurch die mit

110 Hartmann/Blumenthal-Barby, in: Theobald/Kühling, NAV § 12, Rn. 4 ff.

43

der Solarpflicht verbundenen Investitionen vermeiden. Ob ihm die Überlassung der

Dachflächen zum Zwecke der Erzeugung erneuerbarer Energien jedoch abgesehen

davon zum Vorteil gereicht, würde von der Vereinbarung zwischen Bauherrn und

Dritten und der konkreten Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes abhängen.

Hierin liegt der entscheidende Unterschied.

Trotzdem kann ein solcher Befreiungstatbestand im Rahmen einer Solarpflicht

vorgesehen werden. Denn dieser wäre rein fakultativ ausgestaltet und würde dem

Adressaten der Solarpflicht durch die Eröffnung einer weiteren Möglichkeit zur

Pflichterfüllung nur zugutekommen. Er würde demnach keine eigenständige

grundrechtsrelevante Verpflichtung bedeuten, sondern vielmehr den Adressaten der

Solarpflicht zur Vermeidung unbeabsichtigter Härten begünstigen. Ein solcher

Befreiungstatbestand von der persönlichen Pflichterfüllung kann damit der

Sicherstellung der Verhältnismäßigkeit der Regelung dienen.

Vor dem Hintergrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist es zudem dringend

geboten, auch anderweitige Befreiungstatbestände vorzusehen. So sollte von der

Pflicht befreit werden können, wenn eine technische oder rechtliche Unmöglichkeit

vorliegt. Gleiches gilt für die Fälle, in denen die Investitionskosten das noch zumutbare

Maß übersteigen bzw. die Anlage nicht wirtschaftlich betrieben werden kann oder eine

unbillige Härte vorliegt.

Solche Regelungen sind beispielsweise sowohl im EEWärmeG als auch in der EnEG

enthalten. § 9 Abs. 1 EEWärmeG legt fest:

„Die Pflicht nach § 3 Abs. 1 entfällt, wenn

1. ihre Erfüllung und die Durchführung von Ersatzmaßnahmen nach

§ 7

a) anderen öffentlich-rechtlichen Pflichten widersprechen oder

b) im Einzelfall technisch unmöglich sind oder

2. die zuständige Behörde den Verpflichteten auf Antrag von ihr

befreit. Von der Pflicht nach § 3 Abs. 1 ist zu befreien, soweit ihre

Erfüllung und die Durchführung von Ersatzmaßnahmen nach § 7 im

Einzelfall wegen besonderer Umstände durch einen

44

unangemessenen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen

Härte führen.“

Teilweise111 regelt das EEWärmeG wiederum selbst, wie ein diesbezüglicher

Nachweis zu führen ist. So stellt § 10 Abs. 4 EEWärmeG klar:

„Die Verpflichteten müssen im Falle des Vorliegens einer Ausnahme

nach § 9 Absatz 1 Nummer 1 der zuständigen Behörde innerhalb von

drei Monaten ab der Inbetriebnahme der Heizungsanlage anzeigen,

dass die Erfüllung der Pflicht nach § 3 Abs. 1 und die Durchführung

von Ersatzmaßnahmen nach § 7 öffentlich-rechtlichen Vorschriften

widersprechen oder technisch unmöglich sind. Im Falle eines

Widerspruchs zu öffentlich-rechtlichen Pflichten gilt dies nicht, wenn

die zuständige Behörde bereits Kenntnis von den Tatsachen hat, die

den Widerspruch zu diesen Pflichten begründen. Im Falle einer

technischen Unmöglichkeit ist der Behörde mit der Anzeige eine

Bescheinigung eines Sachkundigen vorzulegen.“

Hiernach muss der Verpflichtete also das Vorliegen einer Ausnahme nachweisen. Im

Falle der technischen Unmöglichkeit ist hierzu die Bescheinigung eines

Sachverständigen notwendig.

Auch das EnEG sieht Ausnahmevorschriften vor. So formuliert der Gesetzgeber in § 5

Abs. 1 EnEG:

„Die in den Rechtsverordnungen nach den §§ 1 bis 4 aufgestellten

Anforderungen müssen nach dem Stand der Technik erfüllbar und für

Gebäude gleicher Art und Nutzung wirtschaftlich vertretbar sein.

Anforderungen gelten als wirtschaftlich vertretbar, wenn generell die

erforderlichen Aufwendungen innerhalb der üblichen Nutzungsdauer

durch die eintretenden Einsparungen erwirtschaftet werden können. Bei

bestehenden Gebäuden ist die noch zu erwartende Nutzungsdauer zu

berücksichtigen.“

Diese Regelungen könnten also für Befreiungstatbestände im Rahmen der Solarpflicht

als Vorbild dienen. Wie diese Tatbestände konkret ausgestaltet werden und bis zu

111 Vgl. Wustlich, in: Theobald/Kühling, EEWärmeG § 9 Rn. 12 f.

45

welcher Schwelle beispielsweise eine Zumutbarkeit angenommen wird, ist auch eine

politische Frage, die hier nicht abschließend geklärt werden kann.

Zusammenfassend kann der Erlass einer Solarpflicht einen gerechtfertigten und

insbesondere verhältnismäßigen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht nach Art. 14

Abs. 1 S. 1 GG darstellen. Die Verhältnismäßigkeit der Regelung hängt dabei

entscheidend von der konkreten Ausgestaltung im Einzelfall ab.

(II) Sonstige Grundrechtsbeeinträchtigungen

Andere Grundrechtsbeeinträchtigungen wie beispielsweise ein Eingriff in die

Kunstfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 GG kommen ebenfalls in Betracht. Diese dürften

jedoch bei Beachtung der obigen Ausführungen ebenfalls gerechtfertigt sein.

(B) Private Bestandsgebäude

Neben der Anordnung einer Solarpflicht für Neubauten kommt eine solche auch für

private Bestandsgebäude in Betracht. Mehr noch als bei den privaten Neubauten

kommt es dabei jedoch zu grundrechtlichen Spannungsverhältnissen.

Insbesondere im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gilt es zu beachten, dass durch

die Anordnung einer Solarpflicht für Bestandsgebäude nicht nur in die Baufreiheit als

solche, sondern vielmehr in den durch Genehmigung legalisierten Bestand

eingegriffen wird. So muss gegebenenfalls die Dachhaut erneuert bzw. verändert

werden, gleiches kann für bereits bestehende Heizungssysteme oder

Elektroinstallationen gelten. Zusätzlich zum Investitionsaufwand bezüglich der zu

errichtenden technischen Anlagen kommt bei Bestandsgebäuden je nach Einzelfall

damit noch eine zusätzliche finanzielle Belastung hinzu.

Dies stellt einen nicht nur unwesentlichen Eingriff in den vorhandenen durch

Baugenehmigung legalisierten Bestand dar und wirft deshalb Fragen des – juristisch

höchst anspruchsvollen und kontrovers diskutierten – rechtlichen Bestandsschutzes

auf. Schon die Begrifflichkeit des Bestandsschutzes hat dabei mehrere Facetten: So

wird zwischen formellem und materiellem Bestandsschutz unterschieden. Formeller

Bestandsschutz wird durch eine wirksame Baugenehmigung verliehen, materieller

Bestandsschutz soll dann vorliegen, wenn zwar keine Baugenehmigung erteilt wurde,

die Anlage jedoch (zumindest zeitweise) genehmigungsfähig war oder noch ist.

Während diese Begrifflichkeiten also gewissermaßen beschreiben, woraus der

46

Bestandsschutz resultiert, sollen mit „passivem“, „aktivem“ und „überwirkendem“

Bestandsschutz dessen Reichweite gekennzeichnet werden. Der passive

Bestandsschutz schützt den status quo. Nachträgliche Änderungen der staatlichen

Anforderungen an das Bauwerk können mit diesem „Gegenrecht“ abgewehrt

werden.112 Der aktive Bestandsschutz begründet Genehmigungsansprüche für

Maßnahmen, die dem Erhalt der bestandsgeschützten Anlage dienen.113 Der

überwirkende Bestandsschutz kann sogar den Anspruch auf Genehmigung von

weiteren Einrichtungen bewirken.114 Dieser Bestandsschutz, so die frühere

Rechtsprechung, resultiere aus der

„verfassungsrechtlich gebotene[n] „Sicherung des durch

Eigentumsausübung Geschaffenen“ […]. Der legal geschaffene

„Bestand” kann sich mit Rücksicht auf Art. 14 Abs. 1 GG – in diesen

und jenen Grenzen – „in seiner bisherigen Funktion” behaupten und

damit auch gegen das ihm mittlerweile etwa entgegenstehende

Gesetzesrecht durchsetzen […].“115

Hiernach war der Bestandsschutz folglich als unmittelbar in der Verfassung verankert

anzusehen und bot Schutz gegen eine nachträglich geänderte Gesetzeslage.

Dieses Verständnis hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) spätestens mit

seinem Grundsatzurteil vom 12.03.1998 aufgegeben.116 In der neueren

Rechtsprechung des BVerwG ist anerkannt, dass infolge der vom BVerfG mit der

Nassauskiesungsentscheidung117 vorgegebenen Eigentumsdogmatik ein unmittelbar

aus dem Eigentumsgrundrecht abgeleiteter Bestandsschutz nicht besteht.118 Vielmehr

ist es Aufgabe des Gesetzgebers, Umfang und Grenzen des Schutzes des

Eigentumsbestands festzulegen. Die gesetzgeberischen Bestimmungen sind sodann

an den aus Art. 14 Abs. 1 und 2 GG abzuleitenden Maßstäben zu messen.119

112 BVerwG, NJW 1980, S. 252 (252). 113 Sieckmann, NVwZ 1997, S. 853 (853). 114 Vgl. BVerwG, NJW 1976, S. 765 (767). 115 BVerwG, VerwRspr 1976, S. 857 (864). 116 BVerwG, NVwZ 1998, S. 842 (844 f.). 117 BVerfG, NJW 1982, S. 745. 118 BVerwG, BeckRS 1995, 31223335; BVerwG, NVwZ 1998, S. 842; BVerwG, NVwZ 2000, S. 1048. 119 Vgl. zum Ganzen Michl, ThürVBl. 2010, S. 280 (280 ff.).

47

Dies gilt nicht nur für den aktiven (oder überwirkenden) Bestandsschutz bei

Veränderung baulicher Anlagen, sondern auch für den passiven Bestandsschutz. Das

BVerwG stellt diesbezüglich klar:

„Der Gesetzgeber ist bei seiner Aufgabe, Inhalt und Schranken des

Eigentums zu bestimmen, durch verfassungsrechtliche Vorgaben

gebunden. Er hat einerseits dem durch Art. 14 I 1 GG gewährleisteten

Privateigentum Rechnung zu tragen, das in seinem rechtlichen Gehalt

vor allem durch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis und das

Merkmal der Privatnützigkeit gekennzeichnet ist. Er hat andererseits

auf die in Art. 14 II GG angesprochenen Belange des Gemeinwohls

Rücksicht zu nehmen. Im Falle von Interessenkollisionen, die nicht

zuletzt daher rühren können, daß neben den Bestandsinteressen des

Eigentümers auch die Interessen anderer grundrechtlichen Schutz

genießen, hat er einen gerechten Ausgleich zu schaffen […]. Schränkt

er das Privateigentum ein, so muß er, auch wenn er den

verfassungsrechtlichen Gewährleistungsgehalt unangetastet läßt, den

Gleichheitssatz und das Verhältnismäßigkeitsprinzip beachten.“120

Das BVerfG führt zu dieser Problematik aus:

„Art. 14 I GG gebietet dem Gesetzgeber […] nicht, öffentlich-

rechtlichen Erlaubnissen stets einen unbedingten Bestandsschutz

einzuräumen. Sofern hinreichend gewichtige öffentliche Belange eine

Anpassung bestehender Anlagen an veränderte rechtliche

Anforderungen erfordern, darf der Gesetzgeber entsprechende

Regelungen treffen. Er muss allerdings sicherstellen, dass im

Einzelfall der besonderen Bedeutung des Privateigentums und dem

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werden

kann.“121

Eingriffe in den Bestand – wie hier durch die nachträgliche Anordnung einer

Solarpflicht – bedürfen damit der umfangreichen Interessenabwägung zwischen dem

120 BVerwG, NVwZ 1998, S. 842 (845). 121 BVerfG, NVwZ 2010, S. 771 (774).

48

Vertrauens- und Eigentumsschutz auf der einen und den Belangen des Gemeinwohls

auf der anderen Seite.

Dass der Bestandsschutz nicht unbedingt gilt, zeigen Normen wie § 17 BImSchG.

Hiernach können auch nach Erteilung der bundesimmissionsschutzrechtlichen

Genehmigung Anordnungen getroffen werden, die dann vom Betreiber zu befolgen

sind. So kann beispielsweise auf wechselnde Umweltbedingungen oder ein

Fortschreiten der technischen Standards reagiert werden.122 Die Belange des

Gemeinwohls gebieten hier aufgrund der besonderen Gefährdungslage

bundesimmissionsschutzrechtlicher Anlagen, dass der anlagenbezogene

Bestandsschutz durch den Vorbehalt nachträglicher Anordnungen von Anfang an

eingeschränkt ist.123 Auch die BauO NRW enthält einzelne Bestimmungen, die

nachträgliche Eingriffe in den Bestand vorsehen. So legt § 8 Abs. 2 BauO NRW fest:

„Bei der Errichtung von Gebäuden mit mehr als drei Wohnungen ist

auf dem Baugrundstück oder in unmittelbarer Nähe auf einem anderen

geeigneten Grundstück, dessen dauerhafte Nutzung für diesen Zweck

öffentlich-rechtlich gesichert sein muss, ein ausreichend großer

Spielplatz für Kleinkinder anzulegen. […] Bei bestehenden Gebäuden

nach Satz 1 kann die Herstellung von Spielplätzen für Kleinkinder

verlangt werden, wenn dies die Gesundheit und der Schutz der Kinder

erfordern. […]“

Nach dieser Regelung kann also auch bei bestehenden Gebäuden nachträglich die

Herstellung eines Kinderspielplatzes angeordnet werden. Das OVG Berlin hat zu einer

derartigen Vorschrift richtigerweise ausgeführt:

„Die Ermächtigung zu einer nachträglichen Verpflichtung der

Grundeigentümer zur Anlegung eines Kinderspielplatzes ermöglicht

zwar Eingriffe in den baurechtlichen Bestandsschutz. Diese Eingriffe

sind jedoch grundsätzlich durch die in Artikel 14 Abs. 2 GG normierte

Sozialpflichtigkeit des Grundeigentums gedeckt, welche über den

Bereich der herkömmlichen baupolizeilichen Gefahrenabwehr hinaus

auch die weitergehenden Beschränkungen und Verpflichtungen der

122 Posser, in: Giesberts/Reinhardt, BImSchG § 17 Rn. 1. 123 Vgl. Posser, in: Giesberts/Reinhardt, BImSchG § 17 Rn. 1.

49

Grundeigentümer rechtfertigt, die sich aus der besonderen

jugendwohlfahrtspflegerischen Zielsetzung der mit § 10 Abs. 4 Satz 5

BauO Bln getroffenen Regelung ergeben.“124

Auch § 58 Abs. 6 BauO NRW enthält eine Ermächtigungsgrundlage für die Aufstellung

nachträglicher Anforderungen:

„Auch nach Erteilung einer Baugenehmigung nach § 74 oder einer

Zustimmung nach § 79 können Anforderungen gestellt werden, um

dabei nicht voraussehbare Gefahren oder unzumutbare

Belästigungen von der Allgemeinheit oder denjenigen, die die bauliche

Anlage benutzen, abzuwenden. Satz 1 gilt entsprechend, wenn

Anlagen ohne Genehmigung oder Zustimmung errichtet werden

dürfen oder sie im Rahmen eines Verfahrens nach § 66 Absatz 5 als

genehmigt gelten.“

Aus den bauordnungsrechtlichen Vorschriften wird dabei jeweils deutlich, dass

Eingriffe in den Bestand hohe Voraussetzungen haben. Im Rahmen des § 8 Abs. 2

BauO NRW kann die Herstellung des Spielplatzes nur nachträglich angeordnet

werden, wenn „dies die Gesundheit und der Schutz der Kinder erfordern“. § 58 Abs. 6

BauO setzt „nicht voraussehbare Gefahren oder unzumutbare Belästigungen“ für ein

nachträgliches Einschreiten voraus. Erst bei Vorliegen einer solchen besonderen

Gefährdungslage wird demnach angenommen, dass die vom BVerwG geforderte

umfangreiche Interessenabwägung zwischen dem Vertrauens- und Eigentumsschutz

auf der einen und den Belangen des Gemeinwohls auf der anderen Seite zugunsten

des Gemeinwohls ausfallen kann.

Aus all dem wird deutlich, dass Eingriffe in den Bestand besonders hohe

Voraussetzungen haben. Es sind gewichtige Belange des Gemeinwohls nötig, die in

einer Interessenabwägung den Vertrauens- und Eigentumsschutz des Betroffenen als

weniger gewichtig erscheinen lassen müssen. Nachträgliche Eingriffe aufgrund des

Klimaschutzes bedürfen demnach in jedem Fall einer stichhaltigen und ausführlichen

Begründung. Zudem ist eine besonders kritische Verhältnismäßigkeitsprüfung

erforderlich.

124 OVG Berlin, BeckRS 1979, 01806.

50

In seiner „Direktorenvilla-Entscheidung“ betont das BVerfG:

„Die Bestandsgarantie des Art. 14 I 1 GG verlangt, daß in erster Linie

Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige

Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit

des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Als Instrumente stehen

dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und

Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und

technischer Vorkehrungen zur Verfügung.“125

Dies alles gilt es im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung zu berücksichtigen.

Hinsichtlich dieser Prüfung gelten zunächst die Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit

zu Solarpflichten bei Neubauten entsprechend. Aufgrund des besonderen

grundrechtlichen Spannungsverhältnisses gilt es aber insbesondere im Rahmen der

Angemessenheit einige Besonderheiten zu beachten. Nur bei sorgfältiger Gewichtung

der jeweiligen Interessen sowie der Verankerung von Übergangsregelungen und

Ausnahme- bzw. Befreiungsvorschriften ist die Zumutbarkeit – und damit auch die

Verfassungsmäßigkeit – gewahrt.

Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, verschiedene Fallgestaltungen zu

unterscheiden. So kann die Solarpflicht für Bestandsgebäude anlassbezogen

ausgestaltet werden. Hier ist denkbar, die Pflicht zur Errichtung von Photovoltaik- oder

Solarthermieanlagen an den Austausch bzw. den Umbau von Heizungsanlagen, an

Gebäudeerweiterungen oder an Dachumstrukturierungen wie Renovierungen zu

knüpfen.126 Wird für die ohnehin vorzunehmende bauliche Änderung eine

Baugenehmigung benötigt, ist die Schutzwürdigkeit des Vertrauens des Bauherrn von

vornherein gemindert, weil er ja selbst eine Abweichung vom bereits genehmigten

status quo beantragt. Letztlich liegt der Fall kaum anders als bei der Solarpflicht für

Neubauten, weil nicht die Fortführung der Bestandsnutzung, sondern die durch den

Genehmigungsanspruch im Kern geschützte Baufreiheit eingeschränkt wird.

Wird die Solarpflicht hingegen nicht an die Erteilung einer Baugenehmigung geknüpft,

könnte weiter zu differenzieren sein: Nämlich, ob die Solarpflicht anlassbezogen

ausgelöst wird, also an (nicht genehmigungspflichtige)

125 BVerfG, NJW 1999, S. 2877 (2879). 126 Vgl. Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 230.

51

Bestandsverbesserungsmaßnahmen des Eigentümers gekoppelt wird, oder

flächendeckend und anlasslos eingeführt wird. Eine solche Differenzierung knüpft an

die Tatsache an, dass der Eigentümer im ersten Fall durch eigene Maßnahmen die

zusätzliche Investitionspflicht auslöst, diese also umgekehrt auch vermeiden kann.127

Gleichwohl scheint diese Differenzierung kaum überzeugend. Zum einen wird damit

eine Investitionstätigkeit „bestraft“, an deren Durchführung möglicherweise ein

öffentliches Interesse besteht. Zudem wird die Unterscheidung zwischen

Renovierungsmaßnahmen mit Solarpflichtauslösung und solchen ohne

Solarpflichtauslösung kaum willkürfrei zu treffen sein. Insbesondere aber ergibt sich

ein evidentes Vollzugsproblem, weil die zuständigen Behörden von einer nicht

genehmigungspflichtigen Maßnahme keine zuverlässige Kenntnis erhalten und

deshalb die Solarpflicht kaum gleichmäßig durchgesetzt werden kann, es also im

Gesetzesvollzug zu Gleichheitsverstößen kommen wird.

Abgesehen von den Fällen, in denen eine Baugenehmigung erforderlich ist, ist eine

solche Anlassbezogenheit damit nicht überzeugend. Empfehlenswert erscheint

vielmehr, die Solarpflicht mit entsprechend langen Übergangszeiträumen

auszugestalten. Wird angeordnet, dass eine Umsetzung bis spätestens zu einem

bestimmten Datum nach Inkrafttreten der Regelung zu erfolgen hat, so kann der

Adressat der Solarpflicht selber entscheiden, wann er der Verpflichtung nachkommt.

Er kann die Pflicht sofort umsetzen, mit der Folge, dass er auch sofort in den Genuss

der erzeugten Energien kommt, oder er kann die Errichtung der Anlagen an Umbauten

in der Zukunft knüpfen, sofern diese nicht nach dem Übergangszeitfenster erfolgen.

Letztlich könnte es zudem zur Zumutbarkeit einer Solarpflicht beitragen, wenn diese

technologieoffen formuliert wird, das heißt, dass es dem Adressaten freisteht, ob er

sich für eine Solarthermie- oder eine Photovoltaikanlage (oder gegebenenfalls eine

Kombination beider Technologien) entscheidet. Hierdurch könnte beispielsweise

verhindert werden, dass eine neue Heizungsanlage durch die Befolgung einer

Solarthermiepflicht umfangreicher Änderungen bedürfte, da sich der Betroffene auch

für Photovoltaikanlagen entscheiden könnte.

Bei entsprechender Ausgestaltung kann damit auch eine Solarpflicht für

Bestandsgebäude erlassen werden.

127 Vgl. Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 231, 240.

52

(C) Kommunale Gebäude

Zudem sind Solarpflichten für kommunale Gebäude möglich, die direkt oder indirekt

im Eigentum der Kommunen stehen. Kommunen sind dabei Teil der

Landesstaatsgewalt128, sind also staatsorganisationsrechtlich den Ländern

eingegliedert129. Mit der Rechtsposition aus Art. 28 Abs. 2 GG, dem sogenannten

Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, haben sie jedoch eine besondere Stellung

inne. Durch Art. 28 Abs. 2 GG ist die kommunale Selbstverwaltung als sogenannte

„institutionelle Garantie“ abgesichert, das heißt, dass sie zwar einerseits der

Ausgestaltung durch gesetzliche Regelungen bedarf, allerdings andererseits durch die

Garantie gegenüber dem Gesetzgeber geschützt ist.130 Das Selbstverwaltungsrecht

und die institutionelle Garantie der Kommunen haben dabei verschiedene

Garantieebenen, nämlich die institutionelle Rechtssubjektsgarantie (das „ob“ der

Gemeinde), die objektive Rechtsinstitutionsgarantie („was“ und „wie“) sowie die

subjektive Rechtsstellungsgarantie („wehrfähige subjektive Rechtsstellung“).131

Das BVerfG hat hierzu in seiner Entscheidung zu hauptamtlichen

Gleichstellungsbeauftragten in Gemeinden ausgeführt:

„Die Gewährleistung eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung

besteht indes gem. Art. 28 II GG “im Rahmen der Gesetze”.

Dementsprechend sind auch die den Gemeinden zur Hand stehenden

Organisationsbefugnisse durch die Vorgaben des Gesetzgebers

gebunden […]. Der Gesetzgeber muß dabei der

verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher

Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den

Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des

Gemeinwesens ermöglicht wird […], Rechnung tragen und die

Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen.“132

128 Hellermann, in: Epping/Hillgruber, Stand: 15.08.2020, GG Art. 28 Rn. 21. 129 Mehde, in: Maunz/Dürig, GG Art. 28 Abs. 2 Rn. 11. 130 Hellermann, in: Epping/Hillgruber, Stand: 15.08.2020, GG Art. 28 Rn. 33, 33.1. 131 Vgl. jeweils Hellermann, Epping/Hillgruber, Stand: 15.08.2020, GG Art. 28 Rn. 34 ff.; Mehde, in:

Maunz/Dürig, GG Art. 28 Abs. 2 Rn. 39 ff. 132 BVerfG, NVwZ 1995, S. 677 (678).

53

Dementsprechend darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht

ausgehöhlt werden.133 Dies gilt es bei der Zulässigkeit einer Solarpflicht für kommunale

Gebäude zu berücksichtigen.

Ausdruck der Selbstverwaltungsgarantie ist auch die Finanzhoheit der Gemeinde. Ein

Eingriff in die Finanzhoheit kann dabei dann angenommen werden, wenn dieser

finanzielle Belastungen zur Folge hat, die erhebliche Auswirkungen auf die finanziellen

Spielräume der Gemeinde haben.134 Dies betont auch das BVerwG. Zwar verneinte

es im entschiedenen Fall eine Beeinträchtigung der verfassungsrechtlich geschützten

Finanzhoheit, stellte aber fest, dass sich etwas anderes ergeben könne,

„wenn die Bekl. eine nachhaltige, von ihr nicht mehr zu bewältigende

und hinzunehmende Einengung ihrer Finanzspielräume dargelegt und

nachgewiesen hätte […]“.135

Dass eine Solarpflicht, auch wenn sie sowohl Neubauten als auch Bestandsgebäude

der Kommune erfasst, die danach aus der Selbstverwaltungsgarantie gezogene

Grenze übersteigen könnte, scheint jedoch eher fernliegend. Der Investitionsaufwand

dürfte nicht so hoch sein, dass von einer nachhaltigen, nicht mehr zu bewältigenden

Einengung der Finanzspielräume auszugehen wäre. Dies gilt umso mehr vor dem

Hintergrund des Art. 20a GG, der sich als Staatszielbestimmung auch an die

Kommunen richtet. Zudem sehen bereits jetzt Bestimmungen wie § 3 Abs. 2

EEWärmeG vor, dass der Wärme- und Kälteenergiebedarf von bereits errichteten

öffentlichen Gebäuden im Sinne des § 4 EEWärmeG durch die anteilige Nutzung von

erneuerbaren Energien gedeckt werden muss. Es ist nicht ersichtlich, warum gerade

die landesrechtliche Solarpflicht zu einer unverhältnismäßigen Einengung der

Finanzspielräume führen sollte.

Letztlich handelt es sich jedoch um eine Frage des Einzelfalls und der konkreten

Ausgestaltung der Solarpflicht. Hier könnte der Gesetzgeber – analog zur Situation der

privaten Neu- und Bestandsbauten – Regelungen wie beispielsweise

Übergangsvorschriften und Härteklauseln vorsehen, die eine Zumutbarkeit der

Solarpflicht sicherstellen.

133 BVerfG, NVwZ 1995, S. 677 (678). 134 Mehde, in: Maunz/Dürig, GG Art. 28 Abs. 2, Rn. 81. 135 BVerwG, NVwZ 2001, S. 564 (566).

54

Bei entsprechender Berücksichtigung der Finanzhoheit der Gemeinde dürfte eine

Solarpflicht damit auch für kommunale Gebäude möglich sein.

(D) Landeseigene Gebäude

Landeseigene Gebäude befinden sich im Eigentum des Landes. Das Land ist im

Rahmen der bestehenden Gesetze (bspw. des Denkmalschutzes136) in der konkreten

Ausgestaltung der Nutzung und des Erscheinungsbildes der Gebäude frei.

Grundsätzlich ist damit die Einführung einer Solarpflicht unproblematisch möglich. Da

hier lediglich die Innensphäre des Landes betroffen ist, bedarf es hierfür zudem keines

formellen Gesetzes.

(E) Konkrete Ausgestaltung in anderen Bundesländern

Als Beispiele konkreter Ausgestaltungen einer landesweiten Solarpflicht sollen

vorliegend Regelungen aus Hamburg und Baden-Württemberg dienen. Für den

Wortlaut der Vorschriften wird auf die Anlage (Gliederungspunkt G.) verwiesen.

(I) Hamburgische Gesetz zum Schutz des Klimas

Das Hamburgische Gesetz zum Schutz des Klimas (HmbKliSchG) enthält bereits in

Kraft getretene Regelungen zu Solarpflichten. Insbesondere §§ 16 und 17

HmbKliSchG sind von Bedeutung.

§ 16 Abs. 2 HmbKliSchG setzt fest:

„Die Eigentümerinnen und Eigentümer von Gebäuden, deren

Baubeginn nach dem 1. Januar 2023 liegt, haben sicherzustellen,

dass Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer

Strahlungsenergie auf der Dachfläche errichtet und betrieben werden.

Sie können sich zur Nutzung der solaren Strahlungsenergie auf

Dachflächen eines Dritten bedienen.“

Mit dieser Vorschrift wird demnach bei Neubauten ab dem Jahre 2023 die Pflicht zur

Errichtung und dem Betrieb von Photovoltaikanlagen festgelegt. Bauherren trifft diese

Verpflichtung demnach nicht plötzlich, sondern ganz im Sinne der Verhältnismäßigkeit

wird ihnen ermöglicht, sich auf die Rechtslage einzustellen. Zur Zumutbarkeit der

Regelung trägt zudem bei, dass sich die Adressaten zur Pflichterfüllung auch eines

136 Vgl. hierzu Pöter/Gemmer, IR 2019, S. 98 (101).

55

Dritten bedienen können und also zwar die Fläche zur Verfügung stellen, nicht aber

den Investitionsaufwand erbringen müssen.

§ 16 Abs. 3 HmbKliSchG enthält Bestimmungen für Bestandsgebäude. Er lautet:

„Die Pflicht nach Absatz 2 gilt auch bei vollständiger Erneuerung der

Dachhaut eines Gebäudes, die nach dem 1. Januar 2025 begonnen

wird.“

Es handelt sich um eine anlassbezogene Bestimmung, die an die vollständige

Erneuerung der Dachhaut geknüpft wird. Sie gilt zudem nicht ab sofort, sondern

vielmehr erst nach einer Übergangsperiode. Diese Ausgestaltung trägt ebenfalls zur

Verhältnismäßigkeit der Regelung bei. Gleiches gilt für Abs. 4:

„Die Pflicht nach den Absätzen 2 und 3 entfällt, soweit

1. ihre Erfüllung

a) anderen öffentlich-rechtlichen Pflichten widerspricht,

b) im Einzelfall technisch unmöglich ist,

c) wirtschaftlich nicht vertretbar ist,

2. ihre Erfüllung im Einzelfall wegen besonderer Umstände durch

einen unangemessenen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer

unbilligen Härte führen würde oder

3. auf der Dachfläche solarthermische Anlagen errichtet und betrieben

werden.“

Auch hierdurch wird die Zumutbarkeit der Vorschrift sichergestellt. Die Einzelheiten

werden dabei gemäß Abs. 5 durch Rechtsverordnung festgelegt. Hierdurch werden

unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers vermieden. Die Privatnützigkeit

des Eigentums bleibt so weit wie möglich erhalten.

Auch die in § 17 HmbKliSchG festgesetzte Pflicht zur Solarthermie enthält

Ausnahmetatbestände, zudem sind nach § 18 HmbKliSchG Ersatzmaßnahmen

möglich. Bemerkenswert erscheint, dass im Rahmen des § 16 Abs. 4 Nr. 3

HmbKliSchG festgelegt ist, dass die Pflicht nach Abs. 1 entfällt, wenn solarthermische

Anlagen errichtet und betrieben werden. Eine entsprechende Regelung ist in §§ 17,

56

18 HmbKliSchG jedoch nicht enthalten. Hierdurch wird ein „Vorrang“ solarthermischer

Anlagen zum Ausdruck gebracht. Dies wird auch aus den Gesetzesmaterialien zu §

16 HmbKliSchG deutlich:

„Zudem wird in Absatz 4 Nummer 3 der Vorrang des Betriebs von

solarthermischen Anlagen, insbesondere in Bezug auf die Pflicht aus

§ 17 f., geregelt.“137

(II) Gesetz zur Nutzung erneuerbarer Wärmeenergie in Baden-Württemberg (EWärmeG)

In Baden-Württemberg gibt es bereits Regelungen zur Solarthermie. So setzt das

Baden-Württembergische Erneuerbare-Wärme-Gesetz (EWärmeG BW) vom

17.03.2015 - welches in Einklang mit den bisherigen Bestimmungen des EEWärmeG

sowie den neuen Regelungen des GEG gem. § 2 Abs. 1 EWärmeG BW nur für alle

am 01.01.2009 bereits errichteten Gebäude gilt - in § 4 Abs. 1 EWärmeG BW die Pflicht

fest, den jährlichen Wärmeenergiebedarf teilweise durch erneuerbare Energien zu

decken. § 4 Abs. 1 EWärmeG BW lautet:

„Beim Austausch oder dem nachträglichen Einbau einer Heizanlage

sind die Eigentümerinnen und Eigentümer der versorgten Gebäude

verpflichtet, mindestens 15 Prozent des jährlichen

Wärmeenergiebedarfs durch erneuerbare Energien zu decken oder

den Wärmeenergiebedarf um mindestens 15 Prozent zu reduzieren.“

Als erneuerbare Energien werden dabei gemäß § 5 Abs. 1 EWärmeG BW anerkannt:

„solare Strahlungsenergie, Geothermie, Umweltwärme, feste, flüssige

und gasförmige Biomasse, welche ohne vorangegangene

Umwandlung in elektrische Energie für Zwecke der Wärmenutzung

verwendet werden.“

Zur Sicherstellung der Angemessenheit statuiert § 4 Abs. 2 EWärmeG BW, dass die

Verpflichtung spätestens innerhalb von 18 Monaten nach Inbetriebnahme

nachzuweisen ist. Ebenfalls vor diesem Hintergrund enthalten beispielsweise § 10

EWärmeG BW Ersatzmaßnahmen und § 11 EWärmeG BW

137 Hamburgische Bürgerschaft Drs. 21/19200, Anlage B, S. 28.

57

Kombinationsmöglichkeiten zur Erfüllung der Pflicht nach § 4 Abs. 1 EWärmeG BW.

§ 19 EWärmeG BW statuiert Ausnahme- und Befreiungstatbestände.

(III) Gesetz zur Weiterentwicklung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg

Mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg soll

das bestehende Klimaschutzgesetz Baden-Württembergs (KSG BW) geändert

werden. Am 14.10.2020 hat der Landtag die Änderungen beschlossen. Sie treten – mit

Ausnahme einzelner Bestimmungen – am Tag nach der Verkündung in Kraft.138

§ 8a Abs. 1 des geänderten KSG BW wird dabei wie folgt lauten:

„Beim Neubau von Nichtwohngebäuden ist auf der für eine

Solarnutzung geeigneten Dachfläche eine Photovoltaikanlage zur

Stromerzeugung zu installieren, wenn der Antrag auf

Baugenehmigung ab dem 1. Januar 2022 bei der zuständigen unteren

Baurechtsbehörde eingeht oder ab diesem Zeitpunkt im

Kenntnisgabeverfahren die vollständigen Bauvorlagen bei der

Gemeinde eingehen. Ausgenommen von dieser Pflicht sind

abweichend von § 3 Absatz 4 dieses Gesetzes Gebäude, bei denen

der Wohnanteil 5 Prozent der Geschossfläche überschreitet. […]“

§ 8a Abs. 1 KSG BW gilt damit für den Neubau von Nichtwohngebäuden. Sofern eine

geeignete Dachfläche vorhanden ist, ist eine Photovoltaikanlage zur Stromerzeugung

zu installieren. Auch hier wird den Betroffenen eine Übergangsperiode gewährt, um

sich an die Rechtslage anpassen zu können.

Die nachfolgenden Absätze 2 bis 4 enthalten verschiedene Möglichkeiten, wie die

Pflichten nach Abs. 1 alternativ erfüllt werden können. So kann nach Abs. 2 auch eine

andere Außenfläche des Gebäudes oder eine Fläche in dessen unmittelbaren

räumlichen Umfeld genutzt werden, nach Abs. 3 können anstelle von Photovoltaik-

auch solarthermische Anlagen zur Pflichterfüllung dienen. Abs. 4 enthält die

Möglichkeit, zur Pflichterfüllung eine geeignete Fläche an Dritte zu verpachten.

Absätze 5 bis 7 enthalten Ausnahmeregelungen, die die Angemessenheit der

Bestimmung sicherstellen dürften. So sehen Abs. 5 und 6 Vorschriften für Fälle von

138 LT BW Drs. 16/8993; siehe zudem: Parlamentsdokumentation BW.

58

konfligierenden Interessen hinsichtlich der Dachbegrünung oder anderer öffentlich-

rechtlicher Pflichten vor. Abs. 7 wiederum enthält einen Ausnahmetatbestand, wenn

die Pflicht nach Abs. 1 S. 1 nur mit unverhältnismäßig hohem wirtschaftlichem Aufwand

erfüllbar wäre.

Insgesamt werden hier demnach einige der oben erwähnten Bestimmungen zur

Sicherstellung der Zumutbarkeit eingesetzt. Diese Regelungen können als Vorbild für

Nordrhein-Westfalen dienen.

2. Solarpflicht auf kommunaler Ebene durch landesweite Satzungsermächtigung

Alternativ zu einer landesweiten Anordnung der Solarpflicht kommt ebenfalls in

Betracht, diesen Themenkomplex den Kommunen zu übertragen. Mithilfe einer

entsprechenden Satzungsermächtigung könnte die Kommune selber entscheiden, ob

sie von der Ermächtigung Gebrauch machen und damit im Gebiet der Kommune eine

Solarpflicht einführen möchte.

Ausgangspunkt einer solchen Vorgehensweise ist die Selbstverwaltungsgarantie. Zur

Selbstverwaltungsgarantie gehört die Befugnis, die Angelegenheiten der örtlichen

Gemeinschaft selber zu regeln.139 Dies stellt auch das BVerwG klar, wenn es

formuliert:

„Die Rechtsetzungshoheit der Gemeinden in Angelegenheiten der

örtlichen Gemeinschaft gehört zum Garantiebereich des Art. 28 II 1

GG […].“140

Das BVerfG führt hierzu aus:

„Art. 28 II 1 GG gewährleistet den Gemeinden gegenüber dem Bund

und den Ländern das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen

Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu

regeln. Diese Gewährleistung sichert den Gemeinden einen

grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

umfassenden Aufgabenbereich ("Allzuständigkeit”) sowie die Befugnis

139 Vgl. Mehde, in: Maunz/Dürig, GG Art. 28 Abs. 2 Rn. 63. 140 BVerwG, NJW 1993, S. 411 (412).

59

zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem

Bereich.“141

Nach dieser „Allzuständigkeit“ oder „Universalität“142 besteht damit eine grundsätzliche

Zuständigkeit für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.143

Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind nach dem BVerfG

„diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen

Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben

[…], die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen

gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der

Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen; auf die

Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür nicht an.“144

Die Regelung eigener Angelegenheiten kann dabei durch eine Satzung erfolgen.

Ausgehend hiervon könnte sich also die landesrechtliche Ermächtigung zum Erlass

von Solarpflichtsatzungen erübrigen, da die Gemeinde grundsätzlich keiner

Ermächtigung zum Erlass von Regelungen der örtlichen Gemeinschaft bedarf.145 Dies

ist allerdings schon deshalb problematisch, da der globale Klimaschutz grundsätzlich

nicht (nur) durch die örtliche Gemeinschaft gelöst werden kann. Damit könnte es sich

hierbei nicht um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft handeln. § 1 Abs. 5

S. 2 BauGB bestimmt jedoch unter anderem, dass Bauleitpläne dazu beitragen sollen,

den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der

Stadtentwicklung, zu fördern. Hierdurch wird deutlich, dass auch der globale

Klimaschutz Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft ist (vertiefend hierzu

Gliederungspunkt D. II.). Aus § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB lässt sich damit der generelle

Rechtsgedanke ableiten, dass der globale Klimaschutz auch teilweise in der örtlichen

Gemeinschaft wurzelt. Es handelt sich um eine Angelegenheit der örtlichen

Gemeinschaft.

141 BVerfG, VerwRspr 1981, S. 513 (515). 142 BVerfG, NVwZ 1989, S. 347 (349). 143 Mehde, in: Maunz/Dürig, GG Art. 28 Abs. 2 Rn. 50. 144 BVerfG, NVwZ 1989, S. 347 (350). 145 Vgl. Mehde, in: Maunz/Dürig, GG Art. 28 Abs. 2 Rn. 63.

60

Selbst wenn man dies annimmt, gilt die Satzungshoheit der Gemeinde allerdings nicht

unbegrenzt. Unter Bezug auf ein Urteil des BVerwG146 stellt Mehde richtigerweise fest:

„Soweit Regelungen in Satzungen belastenden Charakter haben,

bedarf es einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, in der Rahmen

und Zweck der Ermächtigung festgelegt sind.“147

Durch Einführung einer kommunalen Solarpflicht wird in Grundrechte eingegriffen. Sie

hat belastenden Charakter. Selbst wenn also aus § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB ein genereller

Rechtsgedanke abgeleitet und eine Selbstverwaltungsangelegenheit angenommen

wird, bedarf es aufgrund des Gesetzesvorbehalts einer gesetzlichen

Ermächtigungsgrundlage.

Als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer solchen Satzung kommt § 89 BauO

NRW in Betracht. Hiernach können die Gemeinden durch Satzung örtliche

Bauvorschriften erlassen, wenn eine Katalogsituation nach Nr. 1 - 7 vorliegt. § 89 Abs.

1 BauO NRW lautet:

„Die Gemeinden können durch Satzung örtliche Bauvorschriften

erlassen über

1. besondere Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher

Anlagen sowie von Werbeanlagen und Warenautomaten zur

Erhaltung und Gestaltung von Ortsbildern,

2. über das Verbot von Werbeanlagen und Warenautomaten aus

ortsgestalterischen Gründen, […]“.

Der Erlass einer Solarsatzung kann jedoch nicht unter den Katalog des § 89 Abs. 1 Nr.

1 - 7 BauO NRW subsumiert werden. Hierzu wäre eine Gesetzesänderung nötig.

Kompetenzrechtlich wäre dies dem Landesgesetzgeber möglich. Da sich die

kommunale Satzung dann aus dem Landesrecht ableiten würde, könnte sie jedoch

auch nur so weit reichen, wie auch die Kompetenz des Landes zum Erlass einer

Solarpflicht reicht.148

146 BVerwG, NVwZ 2006, S. 690. 147 Mehde, in: Maunz/Dürig, GG Art. 28 Abs. 2 Rn. 64; vgl. auch BVerfG, NJW 1972, S. 1504. 148 Vgl. BVerwG, BeckRS 9998, 30408.

61

Insbesondere § 9 BauGB entfaltet diesbezüglich keine Sperrwirkung. Zwar kann auf

Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 23b BauGB eine Solarpflicht im Rahmen einer Satzung

festgelegt werden (siehe hierzu Gliederungspunkt D II.). Der Bundesgesetzgeber hat

damit aber nicht abschließend die Möglichkeiten zum Erlass einer kommunalen

Solarpflichtsatzung geregelt. Denn § 9 BauGB bestimmt nur, welche Festsetzungen

die Gemeinde im Rahmen des Bebauungsplanes treffen kann. Eine

Satzungsermächtigung im Rahmen des § 89 BauO NRW kann sich erheblich von den

Festsetzungen des Bebauungsplanes nach § 9 BauGB unterscheiden: So könnte die

örtliche Bauvorschrift nicht nur ein Bebauungsplangebiet umfassen, sondern vielmehr

das gesamte Gemeindegebiet zum Gegenstand haben. Zudem könnten Solarpflichten

sowohl für Neu- als auch Bestandsbauten getroffen werden. Hier wäre jedoch

wiederum zu berücksichtigen, dass die nachträgliche Anordnung einer Solarpflicht

einen schwerwiegenden Eingriff in den Bestand bedeutet. Der Gesetzgeber müsste

also durch eine gesetzliche Formulierung deutlich machen, dass er sich dieser

außergewöhnlichen Belastung bewusst war und dass er diese Erwägungen in den

Abwägungsprozess zwischen Gemeinwohlbelang und Vertrauens- und

Eigentumsschutz hat miteinfließen lassen (siehe auch Gliederungspunkt C. II. 1. (B)).

Neben einer solchen Satzungsermächtigung könnte die Möglichkeit bestehen, dass

das Land gemäß § 9 Abs. 4 BauGB durch Rechtsvorschriften bestimmt, dass auf

Landesrecht beruhende Regelungen in einen Bebauungsplan als Festsetzung

aufgenommen werden könnten. Für diese Möglichkeit, siehe sogleich unter

Gliederungspunkt D. II. 2.

D. Solarpflicht auf kommunaler Ebene

Neben einer landesweiten Regelung besteht ebenfalls die Möglichkeit, die Solarpflicht

lediglich auf kommunaler Ebene zu verwirklichen. Hier sind mehrere Varianten

denkbar.

So könnte eine Satzung in Form einer örtlichen Bauvorschrift erlassen werden

(Gliederungspunkt I.). Zudem können Festsetzungen im Bebauungsplan zur

Einführung einer Solarpflicht führen (Gliederungspunkt II.). Zuletzt sind vertragliche

Regelungen denkbar (Gliederungspunkt III.).

62

I. Örtliche Bauvorschrift

Die Gemeinde könnte eine Satzung in Form einer örtlichen Bauvorschrift für das

Gemeindegebiet erlassen.

Nach der „Allzuständigkeit“ oder „Universalität“149 besteht eine grundsätzliche

Zuständigkeit für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.150 Die Regelung

der eigenen Angelegenheiten kann dabei durch Satzung erfolgen. Da jedoch durch

eine Solarpflichtsatzung in die Grundrechte der Betroffenen eingegriffen würde, ist

eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich. Eine solche könnte der

Landesgesetzgeber in § 89 BauO NRW verankern (siehe zum Ganzen bereits

Gliederungspunkt C. II. 2.). Die Ermächtigung müsste dabei hinreichend bestimmt

sein. Sollte der Gesetzgeber vorsehen wollen, dass durch eine Solarpflicht auch

Bestandsgebäude umfasst werden können, so müsste er dies aufgrund des

besonderen grundrechtlichen Spannungsverhältnisses deutlich kenntlich machen.

Sofern eine geeignete Ermächtigungsgrundlage vorliegt, kann also die Gemeinde eine

Solarpflichtsatzung erlassen. Da sich die Ermächtigung allerdings aus dem

Landesrecht ableiten würde, könnte die Solarsatzung auch nur so weit reichen, wie es

bei einer originär landesrechtlichen Solarpflicht der Fall wäre. Zudem müsste die

konkrete Ausgestaltung rechtmäßig erfolgen, insbesondere grundrechtliche Aspekte

müssten beachtet werden. Diesbezüglich gelten die Ausführungen bei der

landesrechtlichen Regelung entsprechend. Soll die Satzung auch Bestandsgebäude

umfassen, müsste demnach auch hier das besondere grundrechtliche

Spannungsverhältnis beachtet werden.

Als Beispiel einer solchen Satzung kann die gescheiterte „Marburger Solarsatzung“

dienen.151

II. Festsetzungen im Bebauungsplan

Gemäß § 8 Abs. 1 S. 1 BauGB enthalten Bebauungspläne rechtsverbindliche

Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Die Gemeinden können sie gemäß

§ 10 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit § 7 Abs. 1 GO NRW erlassen. Im Folgenden

wird untersucht, ob die Gemeinden in Bebauungsplänen eine Solarpflicht verankern

149 BVerfG, NVwZ 1989, 347 (349). 150 Mehde, in: Maunz/Dürig, GG Art. 28 Abs. 2 Rn. 50. 151 VG Gießen, ZUR 2010, S. 375.

63

können. Zunächst wird untersucht, inwiefern Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b)

BauGB die Einführung einer Solarpflicht ermöglichen (Gliederungspunkt 1.) Danach

wird auf die Festsetzungsmöglichkeit nach § 9 Abs. 4 BauGB eingegangen

(Gliederungspunkt 2.)

1. Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB

§ 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB sieht vor, dass in Bebauungsplänen Gebiete festgesetzt

werden können, in denen

„bei der Errichtung von Gebäuden oder bestimmten sonstigen

baulichen Anlagen bestimmte bauliche und sonstige technische

Maßnahmen für die Erzeugung, Nutzung oder Speicherung von


Wärme-Kopplung getroffen werden müssen“.

Hierunter könnte auch die Einführung einer Solarpflicht fallen. Sollte dies der Fall sein,

so könnte die Gemeinde selber entscheiden, ob sie diesbezügliche Festsetzungen in

den Bebauungsplan aufnimmt. Das Land hätte auf diese Entscheidung nur mittelbaren

Einfluss. Denn die Planungshoheit der Gemeinde gehört zu den Kernbestandteilen des

gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts.152 Da jedoch die Gemeinde gemäß § 1 Abs.

7 BauGB bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange

gegeneinander und untereinander abzuwägen hat, könnte das Land durch eine

entsprechende landesrechtliche Bestimmung Einfluss auf den Abwägungsprozess

und damit mittelbar auf die Festsetzung von Solarpflichten im Rahmen eines

Bebauungsplanes nehmen. So könnte das Land beispielsweise im Rahmen des

Klimaschutzplans NRW die Bedeutung der Solarpflicht betonen. Dies wäre ein bei der

Aufstellung der Bebauungspläne zu berücksichtigender Belang.

Wie § 9 Abs. 1 BauGB deklaratorisch153 klarstellt, bedürfen Festsetzungen im

Bebauungsplan städtebaulicher Gründe (Gliederungspunkt (A)). Sofern diese

vorliegen, können die in § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB beschriebenen Maßnahmen

festgesetzt werden. Hier ist klärungsbedürftig, inwiefern § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB

zur Festsetzung einer Solarpflicht ermächtigt (Gliederungspunkt (B)).

152 Dirnberger, in: Spannowsky/Uechtritz, Stand: 01.11.2018, BauGB § 1 Rn. 6. 153 BVerwG, NVwZ 2001, S. 1043 (1044); Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9

Rn. 9.

64

(A) Mögliche Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB

Für die Festsetzung einer Solarpflicht im Rahmen von Bebauungsplänen müssten

städtebauliche Gründe vorliegen.

Das BauGB definiert den Begriff der städtebaulichen Gründe nicht. Vor diesem

Hintergrund ist unter Zugrundelegung des im BauGB geregelten Städtebaurechts zu

klären, was unter dem Begriff zu verstehen ist.154 Dabei ist davon auszugehen, dass

der Festsetzungskatalog des Abs. 1 den Gemeinden ermöglichen soll, einen

Bebauungsplan mit solchen Festsetzungen auszustatten, die das von der Gemeinde

verfolgte städtebauliche Entwicklungs- und/oder Ordnungsziel im Sinne des § 1 Abs.

5 bis 7, § 1a BauGB optimal erreichen.155

Problematisch war zumindest, ob sich die Einführung einer Solarpflicht auf einen

solchen städtebaulichen Grund stützen kann. Zu deren Rechtfertigung kommt

zunächst der globale Klimaschutz in Betracht. Lange Zeit war umstritten, ob die globale

Aufgabe des Klimaschutzes einen hinreichenden städtebaulichen Grund darstellen

kann.156 Hintergrund dieser Problematik ist, dass das BauGB auf den Kompetenztitel

des Bodenrechts gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gestützt ist. Zum Bodenrecht zählt

insbesondere das städtebauliche örtliche Planungsrecht.157 Die gemeindliche

Bauleitplanung – zu der der Bebauungsplan gemäß § 1 Abs. 2 BauGB gehört – bildet

dabei einen Kernbestandteil der gemeindlichen Planungshoheit, die wiederum im

Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG wurzelt.158

Daher ist die kommunale Planungshoheit gegenständlich auf die Angelegenheiten der

örtlichen Gemeinschaft beschränkt.159 Der globale Klimaschutz ist jedoch keine

Materie, die durch einen spezifischen Bezug zur örtlichen Gemeinschaft geprägt ist.

Dieses Problem wurde durch das „Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der

Entwicklung in den Städten und Gemeinden“ vom 30.07.2011160 zumindest erheblich

entschärft.161 Seitdem wird – trotz der diesbezüglichen bestehenden dogmatischen

Bedenken – mit § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB ausdrücklich klargestellt, dass Bauleitpläne

154 Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9 Rn. 9. 155 Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9 Rn. 9. 156 Vgl. jeweils Battis/Kersten/Mitschang, Ökologische Stadterneuerung, S. 18 ff.; Longo, DÖV 2018,

S. 107 (107 ff.). 157 Maunz, in: Maunz/Dürig, Werkstand: 90. EL Februar 2020, GG Art. 74 Rn. 200. 158 Petz, in: Spannowsky/Uechtritz, Stand: 01.08.2019, BauGB § 8 Rn. 1. 159 Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 2 Rn. 20. 160 BGBl. I 2011, S. 1509. 161 Grigoleit, ZfBR-Beil. 2012, S. 95 (99).

65

dazu beitragen sollen, den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch

in der Stadtentwicklung, zu fördern. Dies steht jedenfalls im Einklang mit der im Jahre

1992 in Rio de Janeiro beschlossenen „Agenda 21“, die in Kapitel 28 ausdrücklich den

Kommunen eine wichtige Rolle bei der Umsetzung ihrer Ziele – unter anderem dem

Umweltschutz – zuerkennt („Global denken - lokal Handeln“).162 Vor diesem

Hintergrund spielen Bedenken gegen die kommunale Klimaschutzkompetenz in der

Praxis wohl keine Rolle mehr.

Geeignete städtebauliche Gründe liegen damit vor.

(B) Mögliche Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB

Liegen städtebauliche Gründe vor, können Festsetzungen nach § 9 BauGB getroffen

werden. Für die Anordnung einer Solarpflicht kommen Festsetzungen nach § 9 Abs. 1

Nr. 23 b) BauGB in Betracht.

Der Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 Nr. 23b) BauGB ist zwar weit gefasst, da er

Gebäude und bestimmte sonstige bauliche Anlagen umfasst, andererseits ist er nur

bei Errichtungen anwendbar. Hieraus wird deutlich, dass nur Neubauten erfasst

werden können, Regelungen für Bestandsanlagen hingegen können gerade nicht

getroffen werden.163 Etwas anderes dürfte nur gelten, wenn größere Umbauten

vorgenommen werden164, die auch eine neue Baugenehmigung erfordern. Soweit

dabei in so signifikanter Weise von dem ursprünglich genehmigten Zustand

abgewichen wird, dass sich die Genehmigungsfrage neu stellt, ist eine Einordnung als

Errichtung – und damit die Bindung an die Festsetzungen des Bebauungsplans -

gerechtfertigt.

Nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB können bauliche und sonstige technische

Maßnahmen für die Erzeugung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder

Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung festgesetzt werden.

Hierunter fallen alle für ihren Einsatz gebotenen Maßnahmen, soweit sie bei der

Errichtung von Gebäuden von Bedeutung sein können.165 Damit kann folglich die

Installation einer Photovoltaik- oder solarthermischen Anlage angeordnet werden.166

162 Agenda 21; vgl. Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 85. 163 Vgl. Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9 Rn. 134. 164 Vgl. Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9 Rn. 135; andere Ansicht Söfker, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 9 Rn. 197b. 165 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 9 Rn. 197b. 166 Vgl. Grigoleit, ZfBR-Beil. 2012, S. 95 (99).

66

Als „Minus“ zu diesen Maßnahmen ist auch denkbar, lediglich eine Pflicht zur Prüfung

der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit anzuordnen. Der Wortlaut der Norm

sieht dies zwar nicht explizit vor. Regelmäßig wird allerdings zur Vorbereitung einer

Installation von Photovoltaik- oder Solarthermieanlagen eine solche Prüfung

durchgeführt werden müssen. Damit kann die „Minusmaßnahme“ der Pflicht zur

Prüfung der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit auch als von § 9 Abs. 1 Nr.

23 b) BauGB umfasst angesehen werden. Auch eine solche Festsetzung bedürfte

allerdings einer sorgfältigen Abwägung. So dürfte es beispielsweise eine

unverhältnismäßige Belastung darstellen, wenn der Betroffene die Installation einer

entsprechenden Anlage bereits plant, er aber gleichwohl darüber hinaus zu einer

weiteren, Kosten verursachenden Prüfungsbescheinigung verpflichtet würde.

Die Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB sind dabei grundsätzlich neben

den Regelungen des Energiefachrechts und dem Kommunalrecht anwendbar.167 Die

Festsetzungen dürfen allerdings nicht so weit reichen, dass der Adressat die Pflichten

nach dem GEG nicht mehr erfüllen kann. In diesem Zusammenhang muss auch die

nach diesem Gesetz bestehende Technologieoffenheit gewahrt werden.

Die tatsächliche Nutzung der gewonnenen Energie durch Betrieb der Anlage,

Verbrauch im Gebäude oder durch Netzeinspeisung als Verhaltensanforderung kann

nicht vorgeschrieben werden.168 Hierfür mangelt es am bodenrechtlichen Bezug.

Angesichts der zu unterstellenden wirtschaftlichen Vernunft dürfte dieser Aspekt

allerdings zu vernachlässigen sein.169

Die Festsetzung einer Solarpflicht im Rahmen eines Bebauungsplanes bedarf vor dem

Hintergrund ihres Zwangscharakters und der eigentumsrechtlichen Bedeutung einer

sorgfältigen Abwägung.170 Sofern dies geschieht, ist demnach die Festsetzung einer

Solarpflicht im Rahmen von Bebauungsplänen möglich. Diese Vorgehensweise wird

beispielsweise in Tübingen auch bereits praktiziert.171

167 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 9 Rn. 197a. 168 Grigoleit, ZfBR-Beil. 2012, S. 95 (99). 169 Grigoleit, ZfBR-Beil. 2012, S. 95 (99). 170 Grigoleit, ZfBR-Beil. 2012, S. 95 (99); vgl. jeweils auch Battis/Kersten/Mitschang, Ökologische

Stadterneuerung, S.67 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 9 Rn. 197d. 171 Vgl. Nachricht auf pv-magazine.de.

67

2. Festsetzung nach § 9 Abs. 4 BauGB

Nach § 9 Abs. 4 BauGB wird es den Kommunen ermöglicht, landesrechtliche

Vorschriften in Bebauungspläne aufzunehmen. Denn § 9 Abs. 4 BauGB bestimmt:

„Die Länder können durch Rechtsvorschriften bestimmen, dass auf

Landesrecht beruhende Regelungen in den Bebauungsplan als

Festsetzungen aufgenommen werden können und inwieweit auf diese

Festsetzungen die Vorschriften dieses Gesetzbuchs Anwendung

finden.“

Durch eine landesrechtliche Bestimmung kann also festgelegt werden, dass etwa

örtliche Bauvorschriften aufgrund Landesrechts in den Bebauungsplan aufgenommen

werden können (vgl. § 89 Abs. 2 BauO NRW). Es bliebe dann den Kommunen

überlassen, ob sie eine solche Bestimmung in die jeweiligen Bebauungspläne

übernähmen.

Problematisch erscheint in diesen Zusammenhang, dass der Bundesgesetzgeber mit

§ 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB bereits eine Regelung geschaffen hat, mit der die

Aufnahme einer Solarpflicht in den Bebauungsplan erfolgen kann. Zum Verhältnis von

§ 9 Abs. 1 und 9 Abs. 4 BauGB führen Mitschang/Reidt dabei zutreffend bezüglich § 9

Abs. 4 BauGB aus:

„Die auf dieser Grundlage getroffenen Festsetzungen behalten

materiell ihren landesrechtlichen Charakter. Sie dürfen inhaltlich nicht

in den Zuständigkeitsbereich des Städtebaurechts eingreifen, also

keine Regelungen treffen, die dem Städtebaurecht vorbehalten sind.

Allerdings ist es unschädlich, wenn eine unzutreffende

Ermächtigungsgrundlage angenommen wird, also eine vermeintlich

auf das Landesrecht gestützte Festsetzung aufgrund einer

Festsetzungsmöglichkeit nach Abs. 1 zulässig ist. Umgekehrt gilt dies

in gleicher Weise […].“172

Es spricht einiges dafür, dass die Übernahme einer landesrechtlichen Solarpflicht in

einen Bebauungsplan in den Zuständigkeitsbereich des Städtebaurechts eingreift,

formuliert der Bundesgesetzgeber doch in § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB explizit eine

172 Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 9 Rn. 216.

68

solche Möglichkeit. Andererseits darf nicht verkannt werden, dass die Aufstellung einer

Solarpflicht gerade nicht nur dem Städtebaurecht zuordenbar ist (siehe hierzu

Gliederungspunkt C. I.). Letztlich kann diese Frage jedoch offenbleiben. Durch die

Möglichkeit, mithilfe des § 89 BauO NRW eine Satzungsermächtigung zu schaffen,

bietet das Landesrecht eine Alternative zu § 9 Abs. 4 BauGB, um den Kommunen die

Umsetzung einer (auf der Landeskompetenz fußenden) Solarpflicht zu ermöglichen.

§ 89 BauO NRW wäre dabei zudem nicht auf Bebauungsplangebiete beschränkt,

sondern kann für das gesamte Gemeindegebiet gelten. Auf § 9 Abs. 4 BauGB muss

damit nicht rekurriert werden.

III. Vertragliche Ausgestaltung

Weiterhin könnte die Möglichkeit bestehen, über den Abschluss eines städtebaulichen

Vertrages eine Solarpflicht einzuführen. Auch dieses Modell wird bereits in Tübingen

praktiziert.173

Wie § 11 Abs. 1 S. 1 BauGB ausdrücklich betont, können die Gemeinden

städtebauliche Verträge abschließen. Verträge sind dann „städtebaulich“, wenn sie

sich auf Maßnahmen oder Regelungen des Städtebaurechts beziehen.174 Ab wann ein

solcher Bezug angenommen werden kann, kann im Einzelnen problematisch sein.175

Ein Hinweis im Vertragstext auf die kommunale Klimapolitik und deren Umsetzung

durch den Vertrag dürfte jedoch genügen.176 Dabei ist sowohl der Abschluss eines

privat-rechtlichen als auch eines öffentlich-rechtlichen Vertrags im Sinne der §§ 54 ff.

VwVfG möglich, wobei der öffentlich-rechtliche Charakter aufgrund der Regelung des

§ 11 BauGB naheliegen dürfte.177

§ 11 Abs. 1 S. 2 BauGB zählt beispielhaft - und damit nicht abschließend - Inhalte

eines solchen Vertrages auf. Von besonderem Interesse ist hier § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 4

BauGB. § 11 Abs. 1 S. 1 und 2 BauGB lauten:

„Die Gemeinde kann städtebauliche Verträge schließen.

Gegenstände eines städtebaulichen Vertrags können insbesondere

sein:

173 Vgl. Nachricht auf pv-magazine.de. 174 Hoffmann, in: Spannowsky/Uechtritz, Stand: 01.08.2020, BauGB § 11 Rn. 2. 175 Vgl. Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 248 ff. m.w.N. 176 Vgl. Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 250. 177 Vgl. Longo, Neue örtliche Energieversorgung, S. 303.

69

[…]

4. entsprechend den mit den städtebaulichen Planungen und

Maßnahmen verfolgten Zielen und Zwecken die Errichtung und

Nutzung von Anlagen und Einrichtungen zur dezentralen und

zentralen Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von


Wärme-Kopplung;

[…]“

Nach § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 BauGB können demnach Vereinbarungen über die

Errichtung und Nutzung von Anlagen zur Erzeugung von Strom Gegenstand eines

städtebaulichen Vertrages sein. Vorteil eines solchen Vertrages wäre, dass die

Parteien den Vertragsinhalt weitgehend frei gestalten können. Die Gemeinde könnte

demnach eine Solarpflicht mit dem jeweiligen Vertragspartner vereinbaren. Zudem

könnte – im Gegensatz zu den Festsetzungen im Bebauungsplan – eine explizite

Nutzungspflicht vorgesehen werden (siehe bezüglich der Problematik einer

„Nutzungspflicht“ bereits Gliederungspunkt B.).178 Angesichts der zu unterstellenden

wirtschaftlichen Vernunft dürfte dieser Aspekt – wie bereits ausgeführt – allerdings zu

vernachlässigen sein.

Der Vertragsabschluss ist dabei in mehreren Konstellationen denkbar. So kann

beispielsweise eine Situation wie beim sog. „Einheimischenmodell“ vorliegen. Darunter

versteht man ein Vorgehen der Gemeinde, das den Interessen der ortsansässigen

Bürger am Erwerb von preisgünstigem Bauland dienen soll. Die Gemeinde trifft hierzu

vertragliche Vereinbarungen mit den Eigentümern der Grundstücke, um so letztlich

Einheimischen den Erwerb der Grundstücke zu einem angemessenen Preis zu

ermöglichen.179 Analog zu dieser Situation könnten auch Vereinbarungen hinsichtlich

der Solarpflicht getroffen werden. So könnte beispielsweise vor der Ausweisung als

Bauland mit den Eigentümern vereinbart werden, dass diese ihre Grundstücke nur

weiterverkaufen dürfen, wenn sie wiederum mit den jeweiligen Käufern und

potentiellen Bauherren vereinbaren, dass diese Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer

178 Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 214 f. 179 Siehe hierzu Bleutge, MittBayNot 1996, S. 149 (149); vgl. auch jeweils Hoffmann, in:

Spannowsky/Uechtritz, Stand: 01.08.2020, BauGB § 11 Rn. 23 ff.; Patzelt, KommJur 2018, S. 321 ff.

70

Energien errichten. Sofern die Gemeinde Eigentümerin der betroffenen Grundstücke

ist, können entsprechende Regelungen auch direkt in den Kaufvertrag aufgenommen

werden.180 Letztlich handelt es sich jedoch um Fragen des Einzelfalles und der

konkreten Vertragsgestaltung, die hier nicht abschließend beurteilt werden können.

Im Folgenden soll zum einen untersucht werden, wie das Verhältnis von derartigen

vertraglichen Vereinbarungen zu Festsetzungen im Bebauungsplan ist und ob sowohl

Neu- als auch Bestandsbauten erfasst werden können (Gliederungspunkt 1.). Zum

anderen wird geprüft, welche Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen hierfür erfüllt werden

müssten (Gliederungspunkt 2.).

1. Reichweite einer Vertragslösung

Hinsichtlich der Reichweite einer Vertragslösung sind verschiedene Konstellationen zu

unterscheiden. So können vertragliche Vereinbarungen Bebauungspläne lediglich

ergänzen. Dies ist unproblematisch möglich.181 Teilweise wird jedoch für

problematisch gehalten, ob vertragliche Absprachen die Festsetzungen in einem

Bebauungsplan ersetzen dürfen.182 So führt das OVG Berlin-Brandenburg zu dieser

Thematik aus:

„Denn ungeachtet der durch § 11 BauGB eröffneten Möglichkeit der

Gemeinde, städtebauliche Verträge zu schließen, lässt es der

Grundsatz der Planmäßigkeit „nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs“

(vgl. § 1 Abs. 1 BauGB) nicht zu, die bauliche und sonstige Nutzung

der Grundstücke durch andere Mittel als die der Bauleitplanung

vorzubereiten und zu leiten. Vertragliche Gestaltungen dürfen nicht an

die Stelle der Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung

treten […]. Die einzige gesetzlich zugelassene Ausnahme von diesem

Grundsatz bildet die in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genannte

„Durchführung des Ausgleichs im Sinne des § 1 a Abs. 3“. Hiermit wird

dem städtebaulichen Vertrag im Rahmen der Verwirklichung der

naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ausnahmsweise die Aufgabe

zugewiesen, durch Vereinbarungen eine sonst erforderliche

180 Vgl. Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 208 f. 181 Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 214; Krautzberger, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 11 Rn. 166. 182 Vgl. jeweils Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 216 f.; Krautzberger, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 11 Rn. 166.

71

Darstellung oder Festsetzung (vgl. § 1 a Abs. 3 Satz 2) zu ersetzen

[…]. Diese ausdrückliche Regelung lässt erkennen, dass der

Gesetzgeber im Übrigen davon ausgeht, dass vertragliche

Regelungen die städtebaulich erforderlichen Festsetzungen im

Bebauungsplan lediglich vorbereiten oder ergänzen, nicht jedoch

ersetzen können.“183

Verträge, so also die Argumentation, dürften nicht an die Stelle der Entwicklungs- und

Ordnungsfunktion der Bauleitplanung treten.

Dem ist insofern beizupflichten, als eine komplette Überlagerung der Bauleitplanung

durch vertragliche Vereinbarungen nicht zulässig ist.184 Hiervon kann bei der

vertraglichen Festlegung einer Solarpflicht jedoch keine Rede sein. Denn zum einen

besteht kein grundsätzliches Rangverhältnis zwischen Festsetzungen in der

Bauleitplanung und vertraglichen Übereinkünften.185 Soweit also eine Materie nicht

explizit der Bauleitplanung zugewiesen ist, ist eine vertragliche Vereinbarung denkbar.

Zum anderen ermöglicht § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 BauGB ausdrücklich, die Errichtung

und Nutzung von Anlagen zur Erzeugung von Strom oder Wärme aus erneuerbaren

Energien vertraglich festzusetzen. Das BauGB legt also fest, dass gerade hierin ein

geeigneter Regelungsgegenstand für städtebauliche Verträge zu sehen ist.

Nach all dem kann die Vereinbarung einer Solarpflicht damit – anstatt im

Bebauungsplan – auch im Rahmen eines städtebaulichen Vertrages nach § 11 BauGB

erfolgen. Diese Regelungen können sowohl für Neubauten als auch für den

Gebäudebestand getroffen werden.

2. Rechtmäßigkeit einer Vertragslösung

Die vertragliche Vereinbarung muss rechtmäßig geschehen. An dieser Stelle können

naturgemäß nicht alle Einzelheiten nachvollzogen werden, die je von der konkreten

Vertragsausgestaltung abhängen. Vorliegend sollen allerdings kursorisch das

Koppelungsverbot sowie die Angemessenheit der Vereinbarung angesprochen

werden.

183 OVG Berlin-Brandenburg, BeckRS 2008, 31324 Rn. 49. 184 Vgl. jeweils Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 220; näher dazu OVG Lü-

neburg, ZfBR 2012, S. 371 (372). 185 Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 218.

72

Das Koppelungsverbot ist nach der Rechtsprechung durch zwei Elementen

gekennzeichnet. Es besagt,

„daß - zum einen - durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts

miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem

inneren Zusammenhang steht, und daß - zum anderen - hoheitliche

Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht

von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden

dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der

Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen

(kein “Verkauf von Hoheitsakten”).“186

§ 11 Abs. 2 S. 2 BauGB enthält dabei eine – nicht abschließende – Ausprägung des

Koppelungsverbots.187 § 11 Abs. 2 BauGB lautet:

„Die vereinbarten Leistungen müssen den gesamten Umständen nach

angemessen sein. Die Vereinbarung einer vom Vertragspartner zu

erbringenden Leistung ist unzulässig, wenn er auch ohne sie einen

Anspruch auf die Gegenleistung hätte. Trägt oder übernimmt der

Vertragspartner Kosten oder sonstige Aufwendungen, ist

unbeschadet des Satzes 1 eine Eigenbeteiligung der Gemeinde nicht

erforderlich.“

Das Koppelungsverbot kann insbesondere bei der Situation der sog.

„Einheimischenmodelle“ problematisch sein. Insbesondere darf die Gemeinde nicht

ihre Planungshoheit als Gegenleistung anbieten. Ein Verstoß gegen das

Koppelungsverbot kann aber beispielsweise durch die Vereinbarung eines

marktangemessenen Kaufpreises vermieden werden.188

§ 11 Abs. 2 S. 1 BauGB legt zudem fest, dass die vereinbarten Leistungen den

gesamten Umständen nach angemessen, das heißt verhältnismäßig189, sein müssen.

Hierbei sind nicht einzelne Vertragsklauseln in den Blick zu nehmen, sondern der

gesamte Vertrag, die Motive der Gemeinde und sonstige damit zusammenhängende

186 BVerwG, NVwZ 1994, S. 485. 187 Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 11 Rn. 74. 188 Siehe zu allem Patzelt, KommJur 2018, S. 321 (322). 189 Vgl. Hoffmann, in: Spannowsky/Uechtritz, Stand: 01.08.2020, § 11 Rn. 44.

73

Umstände.190 Die Vereinbarung muss demnach insgesamt zumutbar und

verhältnismäßig ausgestaltet sein. Auch diesbezüglich können die Ausführungen zur

Verhältnismäßigkeit bei privaten Neubauten (Gliederungspunkt C. II. 1. (A) (2))

entsprechend herangezogen werden.

E. Zusammenfassung

Nach all dem ist die Einführung einer Solarpflicht sowohl auf Landes- als auch

Kommunalebene möglich. Auf Landesebene kommen dabei die landesweite

Anordnung einer Solarpflicht und/oder eine entsprechende Satzungsermächtigung in

Betracht. Hinsichtlich der Reichweite einer so festgelegten Solarpflicht sind die

Gesetzgebungskompetenzen des Landes entscheidend. Hier ist zwischen Neubauten

und Bestandsgebäuden zu differenzieren. Soweit es um den Wärme- und

Kälteenergiebedarf bei Neubauten geht, hat der Bundesgesetzgeber mit dem GEG

eine abschließende Regelung erlassen. Abseits dessen kann der Landesgesetzgeber

eigene Regelungen vorsehen. Bei Bestandsgebäuden gilt bezüglich des Wärme- und

Kälteenergiebedarfs die Öffnungsklausel des § 56 GEG. Der Landesgesetzgeber kann

damit bei Bestandsgebäuden eine Solarpflicht unter Beachtung der vorstehenden

Erwägungen grundsätzlich festlegen.

Auf kommunaler Ebene kommen mehrere Umsetzungsvarianten einer Solarpflicht in

Betracht. So kann – das Bestehen einer entsprechenden landesrechtlichen

Satzungsermächtigung vorausgesetzt – eine örtliche Bauvorschrift erlassen werden,

um eine Regelung für das gesamte Gemeindegebiet zu erlassen. Diese kann sowohl

für Neu- als auch Bestandsgebäude gelten. Andererseits kann eine Festsetzung auch

nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB im Rahmen von Bebauungsplänen erfolgen. Die so

statuierte Pflicht ist jedoch nur für Neubauten anwendbar. Zuletzt kann eine

Solarpflicht auch vertraglich vereinbart werden.

190 Hagebölling, Klimaschutz durch städtebauliche Verträge, S. 255.

74

F. Beantwortung der konkreten Fragestellungen

1. Inwieweit unterscheiden sich bisher in Deutschland umgesetzte Modelle einer

„Solarpflicht" in Bezug auf Anwendungsbereich (z.B. nur neu zu errichtende Ge-

bäude, nur öffentliche Grundstücke), Umfang der Pflichten (z.B. Prüfpflicht,

Nutzungspflicht, Photovoltaik und/oder Solarthermie) und Ausnahmen bzw.

Befreiungstatbestände?

Solarpflichten bestehen in Deutschland sowohl auf Landes- als auch auf kommunaler

Ebene.

Auf Landesebene sind hier insbesondere die Regelungen des Hamburgischen

Klimaschutzgesetzes (HmbKliSchG), des Erneuerbare-Wärme-Gesetz Baden-

Württembergs (EWärmeG BW) sowie des geplanten und nunmehr beschlossenen

Klimaschutzgesetzes Baden-Württembergs (KSG BW) zu nennen.

Das HmbKliSchG setzt in § 16 HmbKliSchG eine Verpflichtung zum Vorhalten von

Anlagen zu Stromerzeugung durch Nutzung solarer Strahlungsenergie fest.

Eigentümer von Gebäuden, deren Baubeginn nach dem 01.01.2023 liegt, haben

sicherzustellen, dass Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer

Strahlungsenergie auf der Dachfläche errichtet und betrieben werden. Diese Pflicht

gilt auch bei vollständiger Erneuerung der Dachhaut eines Gebäudes, die nach dem

1. Januar 2025 begonnen wird. § 16 HmbKliSchG betrifft also sowohl Neu- als auch

Bestandsbauten.

Zur Sicherstellung der Verhältnismäßigkeit der Regelung sind Ausnahme bzw.

Befreiungstatbestände vorgesehen. So entfällt beispielsweise die Pflicht, wenn ihre

Erfüllung technisch unmöglich oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist.

§ 17 HmbKliSchG enthält eine Verpflichtung zur Deckung des jährlichen

Wärmeenergiebedarfs durch erneuerbare Energien. Diese Verpflichtung besteht

beim Austausch oder dem nachträglichen Einbau einer Heizungsanlage nach dem

30. Juni 2021. Sie betrifft also nur Bestandsgebäude. Auch § 17 HmbKliSchG sieht

verschiedene Befreiungs- und Ausnahmetatbestände vor.

75

Das EWärmeG BW enthält ebenfalls Vorschriften hinsichtlich der Deckung des

jährlichen Wärmeenergiebedarfs durch erneuerbare Energien. Es sieht in § 4 Abs. 1

EWärmeG BW vor, dass Eigentümer der versorgten Gebäude beim Austausch oder

dem nachträglichen Einbau einer Heizanlage verpflichtet sind, 15 Prozent des

jährlichen Wärmeenergiebedarfs durch erneuerbare Energien zu decken oder den

Wärmeenergiebedarf um mindestens 15 Prozent zu senken. Auch diese Bestimmung

betrifft damit nur Bestandsgebäude. Das EWärmeG sieht ebenfalls Befreiungs- und

Ausnahmetatbestände vor.

§ 8a des KSG BW sieht eine Pflicht zur Installation von Photovoltaikanlagen auf

Dachflächen vor. Nach § 8a Abs. 1 S. 1 KSG BW greift diese Pflicht beim Neubau

von Nichtwohngebäuden, wenn der Antrag auf Baugenehmigung ab dem 01.01.2022

bei der zuständigen unteren Baurechtsbehörde eingeht oder ab diesem Zeitpunkt im

Kenntnisgabeverfahren die vollständigen Bauvorlagen bei der Gemeinde eingehen.

Die Vorschrift betrifft also lediglich Neubauten. Auch sie sieht verschiedene

Befreiungs- und Ausnahmetatbestände vor.

(Für Einzelheiten, siehe Gliederungspunkte C. II. 1. (A) (I) (2) sowie C. II. 1. (E).

Auf kommunaler Ebene kann die Solarpflicht durch örtliche Bauvorschriften, durch

Festsetzungen im Bebauungsplan oder vertragliche Vereinbarungen erreicht

werden. Teilweise wird dies beispielsweise bereits in Tübingen praktiziert.

(Für Einzelheiten, siehe Gliederungspunkt D.).

2. Wie und auf welcher rechtlichen Grundlage können einzelne Kommunen in NRW

eine Pflicht zur Nutzung der Solarenergie (Photovoltaik und/oder Solarthermie)

umsetzen, z.B. in der kommunalen Bauleitplanung, Kaufverträgen, städtebaulichen

Verträgen, Gestaltungssatzungen oder in sonstigen Vereinbarungen oder

Regelwerken und welche rechtlichen Implikationen hätte es, wenn statt einer Pflicht

zur Nutzung lediglich eine Pflicht zur Prüfung der technischen und wirtschaftlichen

Machbarkeit angenommen würde? (Bitte gesondert untersuchen für neu zu

76

errichtende private Gebäude, private Bestandsimmobilien und Gebäude auf

kommunalen Grundstücken)

Die Kommunen können eine Solarpflicht insbesondere im Rahmen einer örtlichen

Bauvorschrift oder in Bebauungsplänen festsetzen. Zuletzt kommen auch

dementsprechende vertragliche Vereinbarungen in Betracht.

Nach § 89 BauO NRW können Gemeinden durch Satzung örtliche Bauvorschriften

erlassen. Die Solarpflicht könnte so für das gesamte Gemeindegebiet sowohl für

Neu- als auch Bestandsbauten gelten. Die Einführung einer Solarpflicht ist nach dem

Katalog des § 89 Abs. 1 BauO NRW allerdings derzeit noch nicht möglich. Es fehlt

an einem entsprechenden Katalogtatbestand. Hierfür bedürfte es einer

Gesetzesänderung durch den Landesgesetzgeber.

Im Rahmen des Bebauungsplanes können Solarpflichten mithilfe der

Festsetzungsmöglichkeit nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB festgesetzt werden. Diese

Pflicht würde allerdings nur bei Neubauten sowie größeren Umbaumaßnahmen

greifen.

Anders liegt dies bei vertraglichen Regelungen. Diesbezüglich bestehen im Rahmen

der allgemeinen rechtlichen Grenzen weite vertragliche Gestaltungsmöglichkeiten.

Allen Varianten ist gemein, dass die jeweilig betroffenen Belange sorgsam

gegeneinander abgewogen werden müssen. Die Einführung einer Solarpflicht kann

dabei einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte des Eigentümers darstellen. Die

Pflicht zur Prüfung der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit ist

demgegenüber ein weniger einschneidendes Mittel. Im Vergleich zur umfangreichen

Solarpflicht dürfte es allerdings weniger effektiv sein, denn hierdurch wird keine

Verpflichtung zur Errichtung von Anlagen erreicht.

(Für Einzelheiten, siehe Gliederungspunkt D.).

77

3. Wie und auf welcher rechtlichen Grundlage könnte in NRW eine landesrechtliche

Pflicht zur Nutzung der Solarenergie (Photovoltaik und/oder Solarthermie) umgesetzt

werden, z.B. in der Landesbauordnung oder dem Klimaschutzgesetz und welche

rechtlichen Implikationen hätte es, wenn statt einer Pflicht zur Nutzung lediglich eine

Pflicht zur Prüfung der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit angenommen

würde?

(Bitte gesondert untersuchen für neu zu errichtende private Gebäude, private

Bestandsimmobilien, landeseigene Liegenschaften, kommunale Liegenschaften)

Ob und inwieweit eine landesrechtliche Solarpflicht erlassen werden kann, hängt

maßgeblich von den Gesetzgebungskompetenzen ab. Mit dem GEG hat der

Bundesgesetzgeber hinsichtlich von Neubauten eine abschließende Regelung für den

Wärme- und Kälteenergiebedarf bezüglich Solarthermie und Photovoltaik erlassen.

Bei Bestandsgebäuden finden die Öffnungsklauseln nach § 56 GEG Anwendung.

Soweit dem Land die Kompetenz zum Erlass einer Solarpflicht zusteht, kann es eine

Solarpflicht erlassen, wenn die Regelung verfassungsgemäß ausgestaltet ist, sie also

insbesondere verhältnismäßig ist.

Eine solche Solarpflicht könnte im Rahmen der Landesbauordnung verankert werden.

Hierfür spricht der enge Zusammenhang zwischen einer Solarpflicht und den

baulichen Anlagen im Sinne der BauO NRW. Für die Verankerung in der Bauordnung

spricht, dass dort die Solarpflicht im Kontext zahlreicher anderer Anforderungen an

bauliche Anlagen stünde, was der Transparenz der Rechtsordnung dienen und einer

Zersplitterung zusammengehöriger Rechtsnormen entgegenwirken würde.

Die Pflicht zur Prüfung der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit stellt dabei

ein milderes Mittel zur umfangreichen Solarpflicht dar, das jedoch zur

Zweckerreichung nicht gleich geeignet ist.

(Für Einzelheiten, siehe Gliederungspunkt C.).

78

4. Welche Landesgesetze bzw. -verordnungen müssten für eine landesrechtliche

Regelung jeweils geändert werden?

Eine landesrechtliche Solarpflicht besteht derzeit noch nicht. Diese könnte an geeigneter Stelle in die BauO NRW eingefügt werden. Die Regelung müsste

verfassungsgemäß ausgestaltet sein, also insbesondere den Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit beachten. Hierzu wären verschiedene Ausnahme- und

Befreiungstatbestände vorzusehen.

Das Land könnte zudem erwägen, den Kommunen den Erlass einer Solarpflicht

freizustellen. Durch eine Satzungsermächtigung im Rahmen des § 89 BauO NRW

könnten die Kommunen selber entscheiden, ob sie hiervon Gebrauch machen und

eine Solarpflicht einführen wollen. Derzeit fehlt es jedoch noch an einer

entsprechenden Ermächtigung im Rahmen des § 89 BauO NRW.

(Für Einzelheiten, siehe Gliederungspunkt C., insbesondere C. II. 2.).

5. Die Pflicht externen Investoren die jeweiligen Dachflächen zur Verfügung zu

stellen, sofern die Eigentümerin oder der Eigentümer des Gebäudes nicht selbst in

eine Solarenergieanlage investieren kann oder möchte, wird ebenfalls diskutiert. Wie

und auf welcher rechtlichen Grundlage kann eine derartige Pflicht zur Zulassung

externer Investoren rechtlich umgesetzt werden? (Sofern eine Duldungspflicht aus den

bestehenden Gesetzen nicht abgeleitet werden könnte, bitte die grundsätzliche

Übertragbarkeit bereits geltender Duldungspflichten im Bereich der öffentlichen

Daseinsvorsorge, wie bspw. in §12 Niederspannungsanschlussverordnung auf den

Bereich der dezentralen Energieerzeugung untersuchen)

Die Möglichkeit, externen Investoren Dachflächen zur Verfügung zu stellen, um so die

eigene Solarpflicht erfüllen zu können, kann zur Verfassungsmäßigkeit der Solarpflicht

beitragen. Bei einer solchen Ausgestaltung würde es sich dabei nicht um eine Pflicht,

sondern vielmehr um eine von mehreren Möglichkeiten handeln, die Solarpflicht zu

erfüllen. Diese Konstellation ist dabei nicht mit der Verpflichtung nach § 12 NAV

79

vergleichbar. Vor diesem Hintergrund kann die Möglichkeit, Dachflächen auch

externen Investoren zur Verfügung zu stellen, unproblematisch in eine

Solarpflichtvorschrift eingefügt werden.

(Für Einzelheiten, siehe Gliederungspunkt C II 1 (I) (2) d.)

6. Mieterstrom bezeichnet Stromprodukte, bei welchen ein Teil des an mehrere

Parteien in einem Gebäude gelieferten Stroms in oder auf dem jeweiligen Gebäude

erzeugt wird. Wie können Vermieterinnen und Vermieter verpflichtet werden, ihren

Mieterinnen oder Mietern ein solches Stromprodukt anzubieten ggf. unter Einbindung

externer Investoren und/oder Dienstleister?

Der Bundesgesetzgeber hat im Rahmen des EEG Zahlungsansprüche für Betreiber

solcher Anlagen geregelt, in denen ausschließlich erneuerbare Energien oder

Grubengas eingesetzt werden. Eine Veräußerungsform ist dabei der sogenannten

Mieterstrom. § 21b EEG sieht ausdrücklich vor, dass ein Wechsel zwischen den

Veräußerungsformen möglich ist. Eine landesgesetzliche Pflicht zur Anbietung des

Mieterstroms würde dem Betreiber die Möglichkeit nehmen, zwischen den im EEG

ausgestalteten Vergütungsmodellen zu wählen und zu wechseln. Dies ist dem Land

kompetenzrechtlich nicht möglich.

(Für Einzelheiten, siehe Gliederungspunkt C. I. 2.)

7. Als Ausnahmeregelungen für eine Nutzungspflicht werden in der Regel die

fehlende technische Machbarkeit oder die mangelnde Wirtschaftlichkeit

herangezogen. Auf welchen fachlichen Grundlagen könnten derartige

Nachweisverfahren ausgestaltet werden?

Diesbezüglich können bestehende Vorschriften wie etwa §§ 9, 10 EEWärmeG oder §

5 Abs. 1 EnEG als Vorbild dienen. So sieht beispielsweise § 5 Abs. 1 EnEG vor, dass

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Anforderungen als wirtschaftlich vertretbar gelten, wenn eine Amortisation der

Aufwendungen innerhalb der üblichen Nutzungsdauer eintritt.

(Für Einzelheiten, siehe Gliederungspunkt C II 1 (I) (2) d.)

Dortmund, 01.11.2020

Prof.Dr.KlausJoachimGrigoleit

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G. Anlage

Hamburgisches Klimaschutzgesetz - HmbKliSchG:

§ 16

Verpflichtung zum Vorhalten einer Anlage zur Stromerzeugung durch Nutzung solarer Strahlungsenergie

(1) Die Freie und Hansestadt Hamburg strebt langfristig an, dass alle geeigneten Dachflächen möglichst in Kombination mit Gründächern und unter Berücksichtigung der Anforderungen des Schutzes von Bäumen im Stadtgebiet soweit technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar zur Stromerzeugung durch die Nutzung solarer Strahlungsenergie genutzt oder zur Verfügung gestellt werden.

(2) Die Eigentümerinnen und Eigentümer von Gebäuden, deren Baubeginn nach dem 1. Januar 2023 liegt, haben sicherzustellen, dass Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie auf der Dachfläche errichtet und betrieben werden. Sie können sich zur Nutzung der solaren Strahlungsenergie auf Dachflächen eines Dritten bedienen.

(3) Die Pflicht nach Absatz 2 gilt auch bei vollständiger Erneuerung der Dachhaut eines Gebäudes, die nach dem 1. Januar 2025 begonnen wird.

(4) Die Pflicht nach den Absätzen 2 und 3 entfällt, soweit

1. ihre Erfüllung

a) anderen öffentlich-rechtlichen Pflichten widerspricht,

b) im Einzelfall technisch unmöglich ist,

c) wirtschaftlich nicht vertretbar ist,

2. ihre Erfüllung im Einzelfall wegen besonderer Umstände durch einen unangemessenen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen Härte führen würde oder

3. auf der Dachfläche solarthermische Anlagen errichtet und betrieben werden.

(5) Der Senat wird ermächtigt durch Rechtsverordnung festzulegen:

1. die Anforderungen an die die technische Unmöglichkeit nach Absatz 4 Nummer 1 Buchstabe b,

2. die Anforderungen an die wirtschaftliche Vertretbarkeit nach Absatz 4 Nummer 1 Buchstabe c,

3. die von den Pflichten nach den Absätzen 2 und 3 ausgenommenen Gebäude,

4. das Verfahren zum Nachweis der Pflichterfüllung.

Der Senat hat die Rechtsverordnung nach Satz 1 spätestens bis zum 31. Dezember 2020 zu erlassen.

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§ 17

Nutzungspflicht von erneuerbaren Energien bei der Wärmeversorgung

(1) Beim Austausch oder dem nachträglichen Einbau einer Heizungsanlage nach dem 30. Juni 2021 sind die Eigentümerinnen und Eigentümer der betroffenen Gebäude, die vor dem 1. Januar 2009 errichtet wurden, verpflichtet, mindestens 15 v.H. des jährlichen Wärmeenergiebedarfs durch erneuerbare Energien zu decken.

(2) Die Nutzung einer solarthermischen Anlage mit einer Aperturfläche von 0,04 m2 je m2 Nutzfläche bei Wohngebäuden mit höchstens zwei Wohnungen oder mit einer Aperturfläche von 0,03 m2 je m2 Nutzfläche bei Wohngebäuden mit mehr als zwei Wohnungen gilt als Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 1.

(3) Die Erfüllung der Verpflichtung ist innerhalb von 18 Monaten nach Inbetriebnahme der neuen Heizungsanlage der zuständigen Behörde nachzuweisen.

(4) Geht das Eigentum an dem Gebäude auf neue Eigentümerinnen oder Eigentümer über, bevor die Nutzungspflicht nach Absatz 1 erfüllt ist, geht auch diese auf die neuen Eigentümerinnen oder Eigentümer über.

(5) Die Pflicht nach Absatz 1 entfällt,

1. wenn ihre Erfüllung und die Durchführung von Ersatzmaßnahmen nach § 18

a) anderen öffentlich-rechtlichen Pflichten widerspricht oder

b) im Einzelfall technisch unmöglich ist oder

2. wenn ihre Erfüllung und die Durchführung von Ersatzmaßnahmen nach § 18 im Einzelfall wegen besonderer Umstände durch einen unangemessenen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen Härte führen würde.

(6) Der Senat wird ermächtigt durch Rechtsverordnung festzulegen:

1. die Anforderungen an die Nutzung von erneuerbaren Energien nach Absatz 1,

2. die Ausgestaltung des Verfahrens zur Erfüllung der Verpflichtungen nach den Absätzen 1 und 3,

3. die von der Pflicht nach den Absätzen 1 und 3 ausgenommenen Gebäude.

Der Senat hat die Rechtsverordnung nach Satz 1 spätestens bis zum 31. Dezember 2020 zu erlassen.

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§ 18

Ersatzmaßnahmen

(1) Die Pflicht nach § 17 Absatz 1 kann durch folgende geeignete Ersatzmaßnahmen erfüllt werden:

1. Anschluss an ein Wärmenetz,

2. nach Maßgabe einer nach Absatz 3 zu erlassenden Rechtsverordnung durch

a) Energieeinsparungen durch baulichen Wärmeschutz,

b) Sanierungsfahrpläne,

c) Quartierslösungen.

(2) Der Anschluss an ein Wärmenetz muss die Anforderungen des § 17 Absatz 1 erfüllen. Die Eigentümerin oder der Eigentümer kann die Heizungsanlage auch dann zur Erfüllung der Pflichten aus § 17 an ein Wärmenetz, welches die Anforderungen des § 17 Absatz 1 noch nicht erfüllt, anschließen, wenn das Wärmeversorgungsunternehmen des Wärmenetzes einen nach § 10 Absatz 3 geprüften Dekarbonisierungsfahrplan vorgelegt hat. Auf Antrag kann die zuständige Behörde für den beabsichtigten Anschluss an ein Wärmenetz die Frist zur Erfüllung der Pflicht nach § 17 Absatz 1 verlängern, insbesondere wenn der geordnete Netzausbau dies erfordert.

(3) Der Senat wird ermächtigt, die Anforderungen an die Ersatzmaßnahmen insbesondere hinsichtlich der zu erreichenden Anteile erneuerbarer Energien oder der zu erbringenden Reduktion von Kohlendioxidemissionen einschließlich des Verfahrens ihrer Berechnung durch Rechtsverordnung zu regeln.

§ 19

Kombinationsmöglichkeiten

Die Nutzung erneuerbarer Energien nach § 17 Absatz 1 und Ersatzmaßnahmen nach § 18 Absatz 1 können zur Erfüllung der Pflicht nach § 17 Absatz 1 kombiniert werden. Der Senat wird ermächtigt, die Anforderungen an die Kombination einschließlich des Verfahrens ihrer Berechnung durch Rechtsverordnung zu regeln.

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Gesetz zur Weiterentwicklung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg:

§ 8a

Pflicht zur Installation von Photovoltaikanlagen auf Dachflächen

(1) Beim Neubau von Nichtwohngebäuden ist auf der für eine Solarnutzung geeigneten Dachfläche eine Photovoltaikanlage zur Stromerzeugung zu installieren, wenn der Antrag auf Baugenehmigung ab dem 1. Januar 2022 bei der zuständigen unteren Baurechtsbehörde eingeht oder ab diesem Zeitpunkt im Kenntnisgabeverfahren die vollständigen Bauvorlagen bei der Gemeinde eingehen. Ausgenommen von dieser Pflicht sind abweichend von § 3 Absatz 4 dieses Gesetzes Gebäude, bei denen der Wohnanteil 5 Prozent der Geschossfläche überschreitet. Als Nachweis der Erfüllung der Pflicht nach Satz 1 ist der zuständigen unteren Baurechtsbehörde eine schriftliche Bestätigung der Bundesnetzagentur über die Registrierung im Marktstammdatenregister im Sinne des § 8 Absatz 4 der Marktstammdatenregisterverordnung vom 10. April 2017 (BGBl. I S. 842), die zuletzt durch Artikel 4 der Verordnung vom 20. Januar 2020 (BGBl. I S. 106) geändert worden ist, vorzulegen.

(2) Zur Erfüllung der Pflicht nach Absatz 1 Satz 1 kann eine Photovoltaikanlage zur Stromerzeugung ersatzweise auch auf anderen Außenflächen des Gebäudes oder in dessen unmittelbarer räumlichen Umgebung installiert und der hierdurch in Anspruch genommene Flächenanteil auf die Pflichterfüllung angerechnet werden.

(3) Zur Erfüllung der Pflicht nach Absatz 1 Satz 1 kann ersatzweise auch eine solarthermische Anlage zur Wärmeerzeugung auf der für eine Solarnutzung geeigneten Dachfläche, auf anderen Außenflächen des Gebäudes oder in dessen unmittelbarer räumlichen Umgebung installiert und der hierdurch in Anspruch genommene Flächenanteil auf die Pflichterfüllung angerechnet werden. Die Pflichterfüllung kann in diesem Fall entsprechend der Regelung des § 20 Absatz 2 Erneuerbare-Wärme-Gesetz nachgewiesen werden.

(4) Zur Erfüllung der Pflicht nach Absatz 1 Satz 1, Absatz 2 oder nach Absatz 3 kann eine geeignete Fläche auch an einen Dritten verpachtet werden.

(5) Besteht eine öffentlich-rechtliche Pflicht zur Dachbegrünung, so ist diese Pflicht bestmöglich mit der Pflichterfüllung nach Absatz 1 Satz 1 oder nach Absatz 3 in Einklang zu bringen.

(6) Die Pflicht nach Absatz 1 Satz 1 entfällt, sofern ihre Erfüllung sonstigen öffentlich-rechtlichen Pflichten widerspricht.

(7) Von der Pflicht nach Absatz 1 Satz 1 kann durch die nach § 8 c zuständige Behörde auf Antrag befreit werden, wenn diese nur mit unverhältnismäßig hohem wirtschaftlichen Aufwand erfüllbar wäre.

parlamentarischer beratungs- und gutachterdienst des

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