Papházi Tibor – Rozgonyi Tamás

Háttérintézmények a teljes átalakulás szélén

Papházi Tibor Rozgonyi TamásSzociális és Munkaügyi IntézetGyermek- és Ifjúságkutatási Főosztály

MTA Szociológiai Kutatóintézet

1134 Budapest, Tüzér u. 33-35.Tel.: 465-5000e-mail: tibor.paphazi@szmi.hu

1014 Budapest, Úri u. 49.Tel.: 224-6700e-mail: rozgonyi@socio.mta.hu

A közelmúltban a kormányzati szervezetrendszer átalakításának munkálatai során a minisztériumok által fenntartott, attól feladatokat átvevő, illetve számára feladatokat teljesítő ún. háttérintézményi rendszert is kiszemelte az Államreform bizottság átalakításra. A tanulmány megkísérli behatárolni és tipizálni ezeket a szervezeteket. Megállapítja, hogy azok a problémák, amelyeket a háttérintézményeknek tulajdonítanak, jórészt a politikai rendszerünk strukturális vonásaival vannak összefüggésben, részben pedig a háttérintézményeket fenntartó központi államigazgatási szervezetek bürokratikus működési sajátosságaival. Ezeket valószínűsíthetően a tervezett menedzsment reformok sem fogják tudni kiküszöbölni. A háttérintézmények között is leginkább a kutatással foglalkozó intézetek a legveszélyeztetettebbek, pedig számos olyan feladatot láthatnának el, amelyekre szükség mutatkozik, mint pl. a jogszabályok hatásvizsgálatai.

Kulcsszavak: államreform, államigazgatás, bürokratikus szervezet, hatalom, háttérintézmény,

menedzsmentreformok, új közmenedzsment

Az alábbi tanulmányunkban a háttérintézetekkel összefüggő olyan problémákat

vizsgálunk meg, amelyek az utóbbi időszakban felmerültek a központi közigazgatás

átalakításának, az államreformnak a kapcsán. A háttérintézet fogalma egyszerre tisztázatlan és

szerteágazó, a felmerülő kérdések alapos tisztázása csak széles körű empirikus adatfelvételek

alapján volna lehetséges, kellő időigénnyel és költségvetéssel, amelyre nemcsak nem volt

lehetőségünk, de az átalakulás előtt álló intézményrendszertől nem is várható, hogy

önmagáról teljes körű és részletes adatokat szolgáltasson egy olyan bizonytalan helyzetben,

amelyben nem tudja felmérni az adatszolgáltatás esetleges kockázatait. Elemzésünket ezért

alapvetően problémafelvetésnek szánjuk, amely hipotetikus elemeivel is egyrészt

megalapozhat további kutatásokat, másrészt remélhetőleg hozzájárul a háttérintézetek és a

velük kapcsolatos kérdéskörök objektívebb, árnyaltabb megítéléséhez.

Fogalmi kérdések és szervezeti modellek

1

A háttérintézet fogalma azért lehet egyszerre tisztázatlan és szerteágazó, mert a

magyar közigazgatásra vonatkozó jogszabályok a háttérintézet fogalmát nem határozzák meg,

bár néha használják, mint ahogy például a költségvetési törvényben is előfordul kategóriaként.

A szakirodalom pedig nem egységesen használja a háttérintézmény fogalmát, bár a

körülhatárolásnak vannak hasonló szempontjai. „…általánosnak tekinthető az a megközelítés,

amely a háttérintézményt olyan közigazgatási, igazgatási és szolgáltató jellegű feladatot ellátó

szervnek tekinti, amely közhatalmi, hatósági jellegű jogosítványokkal általában bizonyos

kivételektől eltekintve nem rendelkezik”, szerepük elsősorban döntések előkészítésére és ezek

megalapozásához szükséges szellemi kapacitások biztosítására, szakmai szolgáltató

tevékenységek elvégzésére, szakigazgatási feladatok ellátására irányul (Ficzere 2000: 476,

477). Tegyük ehhez hozzá, hogy a legtöbb szerző háttérintézményeket említ, de előfordul a

háttérintézet is (Lőrincz 2005: 268), [sőt, 1990 előtt a háttérszervezet és a háttérszerv is

(Bihari 1980: 56, 145)]. Ezért ezeket a megnevezéseket a továbbiakban szinonimaként

használjuk, és bár a háttérintézmény kifejezés tágabbnak is érezhető a többinél, az értelmezési

kontextust nem feltétlenül tágítja ki az országos főhatóságok, dekoncentrált szervezetek és a

közintézmények felé.

Az e-kormányzás hajnalán megkísérelhetnénk a háttérintézményeket a világháló

segítségével megismerni. A fogalmi tisztázást azonban csak részben segíti elő az interneten

való keresés, bár az egyes minisztériumok háttérintézetei feltüntethetők lehetnének a

minisztérium honlapján. Ezzel a lehetőséggel azonban nem kíván mindegyik tárca élni, és

amelyik megteszi, az sem mind részletesen és pontosan.

Az interneten az egyes minisztériumok honlapjai általában feltüntetik a

minisztériumhoz tartozó háttérintézményeket. A virtuális tájkép nagyon vegyes, ami az ún. e-

közigazgatás ugyancsak sokrétű tennivalóira is utal. Az egyes minisztériumi honlapokon

keverednek a háttérintézmények más szervezettípusokkal, nem mindig biztonságos

elválaszthatósággal. Koránt sincs minden háttérintézetnek honlapja, ha van, tartalmilag és

formailag nagyon különbözők. Nem mindig állapítható meg az időszerűség, van amelyiket

évek óta nem frissítették. Az egyes tárcák portáljain szerzett főbb tapasztalatokat az

alábbiakban összegezzük.

Az Egészségügyi Minisztérium honlapja intézmények megnevezés alatt sorolja fel a

minisztériumhoz tartozó szervezeteket, a minisztériumhoz való viszony pontos meghatározása

nélkül és eltérő keletkezési dátumokkal, e sorok írása idején (2007. május) legfrissebb: 2007.

03. 06.1 Megkülönböztet országos hatáskörű szervezeteket, gazdasági társaságokat, országos

2

egészségügyi szakmapolitikai intézeteket, országos egészségügyi szakmai intézeteket,

országos gyógyító intézményeket, és közalapítványokat. Hogy ezek a szervezettípusok milyen

alapon határolhatók el egymástól, mondjuk mi különbözteti meg a szakmai intézményeket a

gyógyító intézmények egy részétől, valamint melyek lehetnek háttérintézetnek tekinthetők,

azt teljes bizonyossággal nem lehet megállapítani. A szervezettség szintje sem egyértelmű. Az

országos hatáskörű szervezetek között megtalálható például az ÁNTSZ és a Fodor József

Országos Közegészségügyi Központ is (OKK), utóbbi külön honlapja szerint viszont az

ÁNTSZ egyik központi szerveként működik, és keretén belül további intézetek is léteznek,

mint például az Országos Kémiai Biztonsági Intézet. A felsoroltak egy része, és ezenkívül

más intézetek is, de az OKK nem, az ÁNTSZ honlapján is megnevezésre kerül az intézetek

menüpont alatt, azt az érzetet keltve, hogy ezek az ÁNTSZ-hez tartozó intézetek. A

minisztérium SZMSZ-ének 3. melléklete 34 szervezetet sorol bontás nélkül a tárca általános

felügyelete és hármat tulajdonosi irányítása alá, de pl. az OKK ebből hiányzik. A 34+3

szervezet összege 36, mert a HUNGAROTRANSPLANT Kht. mindkét csoportban

megtalálható.

A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium intézmények címszó alatt

ömlesztve jeleníti meg az intézményhálózatát, itt fel van tüntetve az utolsó frissítés is: 2004.

07. 20.2 Ezek között ugyancsak találhatók országos főhatóságok (Országos Állategészségügyi

Intézet), dekoncentrált szervek (Növény és Talajvédelmi Szolgálat) és közintézetek (iskolák,

szakképző intézmények, köztük olyan kulturális közgyűjtemények, mint a Mezőgazdasági

Múzeum, vagy az Országos Mezőgazdasági Könyvtár és Dokumentációs Központ). Egy

külön dokumentum tartalmazza a 25 címből álló kutatóhelyi listát, nyilván azért pdf

formátumban, nehogy valaki sorrendbe szedje ezeket, amit a túlterhelt digitális írástudó

elmulasztott. Ennek alapján Szőlészeti és Borászati Kutatóintézetből Budapesten kívül még

négy településen volt a dokumentum keletkezésének időpontjában. Az FVM felsorolt

kutatóintézetei között 10 közhasznú társaság, egy részvénytársaság és egy korlátolt

felelősségű társaság található. A kutatóintézeti lista és a honlap intézményi felsorolása csak

részben fedi egymást, noha keletkezési dátumuk azonos.

A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium honlapja a felügyelt szervezeteket tünteti

fel.3 Megbízhatóbb forrásnak tűnik a minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzata, 2006.

08. 01.-i dátummal. A 3. melléklet sorolja fel a gazdasági és közlekedési miniszter által

alapított, valamint a hozzá rendelt tartós állami és részben állami tulajdonú társasági

részesedéssel működő gazdasági társaságokat és egyéb szervezeteket (közhasznú társaságok,

alapítványok, szövetkezetek), és a 4. melléklet tartalmazza a költségvetési intézményeket, a

3

felügyelet ellátója szerint. Ez utóbbiak száma 47, ezek szinte mindegyike országos főhatóság

(többnyire hivatal, hatóság, felügyelet megnevezéssel) és közintézet (egészségügyi

intézmények és két múzeum. A biztosan szakmapolitikai intézetek száma ezek közül három: a

Nemzeti Információs Infrastruktúrafejlesztési Intézet, a Magyar Állami Földtani Intézet, és a

Magyar Állami Eötvös Lóránd Geofizikai Intézet. A nem költségvetési intézmények között 35

gazdasági társaság, 13 kht., 7 szövetkezet, 6 alapítvány található, ezek között a szövetkezetek

háttérintézményként való besorolása erősen kérdéses.

A Honvédelmi Minisztérium honlapján a háttérintézmények megjelölés alatt 2006. 08.

04-i dátummal linktárként felsorol 3 ügynökséget, 5 hivatalt, két képviseletet (NATO és

EBESZ), 3 tábori lelkészi szolgálatot, valamint adatbázisok, igazolások menüpont alatt a

„HM Hadtörténeti Intézet és Múzeum adatbázisait”, valamint az „MH Katonai Igazgatási és

Adatfeldolgozó Központ igazolásokat” (sic).4 Ezek közül sejthetően a múzeum és az

adatfeldolgozó központ jelenthetik leginkább a háttérintézményt. Az SZMSZ nem található a

honlapon. A hivatalokról nem lehet eldönteni egyértelműen, hogy országos főhatóságok-e,

vagy a minisztérium igazgatási munkáját segítő háttérintézetek.

Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium honlapja még a HM-nél is kevésbé

informatív, csak linkeket említ, amelyek között háttérintézménynek minősülhet az

Igazságügyi Hivatalon kívül a Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal és

az Igazságügyi Szakértői és Kutató Intézetek Hivatala is. Letölthető viszont az SZMSZ,

amelyben intézményi lista nincs, viszont a honlapon ugyancsak megtalálható organigram

szerint ilyen lehet még az OFFI Zrt., ez azonban a webhelyen nincs feltüntetve.5

A Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium honlapja a területi szerveket és a

háttérintézményeket együtt tünteti fel, egymástól nem teljesen megkülönböztethetően, dátuma

2004. 03. 16.6 A minisztériumhoz tartozó webhelyeken megtalálható dátum nélküli

Alapokmány (amely azonban még a régebbi minisztériumi struktúrát nevesíti) a minisztérium

szervezeti kapcsolódásai tekintetében két hozzárendelt, részben önálló költségvetési szervet

említ: a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Fejlesztési Igazgatóságát és a Vízügyi

Központ és Közgyűjtemények nevű intézményt. Területi szervek az Országos

Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőséghez tartozó

környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek, valamint a környezetvédelmi

és vízügyi igazgatóságok. A Nemzeti Park igazgatóságok ugyancsak területi szervek, de

középirányító szervezet nélkül. Megemlíti a honlap az Országos Meteorológiai Szolgálatot is,

ez azonban nem háttérintézet és nem területi szerv, hanem országos főhatóság (Lőrincz

2005a: 127).

4

A Külügyminisztérium honlapján három háttérintézet szerepel alapítványi formában:

intézmény címszó alatt a Tudományos és Technológiai Alapítvány és alapítványok címszó

alatt a Demokrácia Központ és a Demokrácia Központ Közalapítvány (2007. 03. 30.-i

állapot).7 SZMSZ nincs, csak Alapító Okirat 2003. 06. 23.-i dátummal.

Az Oktatási és Kulturális Minisztérium az egészségügyihez hasonlóan külön lapokon

sorolja fel a felügyelete alá tartozó szervezeteit, megkülönböztetve költségvetési szerveket,

gazdálkodó szervezeteket és közalapítványokat, valamennyit a háttérintézmények címszó

alatt.8 Ez mutatja, amit interjúk is megerősítenek, hogy a háttérintézmény fogalma még a

minisztériumi vezetők számára sem egyértelmű. Az OKM példájánál maradva: a költségvetési

szervek között ugyanis megtalálhatók az egyetemek és közgyűjtemények is, amelyek

közintézetek. Közintézetek megtalálhatók a gazdálkodó szervezetek között is (pl. színházak,

mint Kht.-k) és a közalapítványok egy része is közintézetek támogatására, működtetésére jött

létre (pl. Közalapítvány a Budapesti Német Nyelvű Egyetemért).

Az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium Szervezeti és Működési

Szabályzatának 1. melléklete a minisztérium hivatali tevékenységét segítő szervezeteket

tartalmazza, méghozzá aszerint, hogy melyik minisztériumi csúcsvezető irányítása alá

tartoznak.9 Így lehetnek a miniszter és az egyes szakállamtitkárok alárendeltségében a már

megismert szervezettípusok: országos főhatóságok (Országos Katasztrófavédelmi

Főigazgatóság), dekoncentrált szervek (Fővárosi és Megyei Közigazgatási Hivatalok),

gazdasági és közhasznú társaságok, alapítványok, közintézetek (Testnevelési és

Sportmúzeum), valamint egyéb intézmények is (pl. Területi Főépítészi Irodák, Nemzeti

Utánpótlás-nevelési Intézet). A melléklet a kormány és a miniszter tanácsadó testületeit is

felsorolja (tanácsok, testületek), ezek azonban semmilyen megközelítésben sem tartoznak a

háttérintézmények körébe.

A Pénzügyminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatának 2. számú függeléke

tartalmazza a pénzügyminiszter alá tartozó szervezetek felügyeleti, irányítási, továbbá a Zrt.-k

vonatkozásában az alapítói, illetve a tulajdonosi jogok gyakorlásának rendjét, tehát magukat a

szervezeteket is.10 Jelenleg mindössze 9 db a számuk, köztük olyanok, mint az APEH, vagy az

ÁPV Zrt. Az interneten, a minisztérium közvetlen felügyelete alá tartozó intézmények között

közülük csak öt található, de egy olyan is, amelyik a 2. függelékbe nincs, ez a

Pénzügyminisztérium Informatikai Szolgáltató Központja. Az eltérés a portál feltöltésének és

az SZMSZ elfogadásának időbeli eltéréséből is adódhat.

Az abc sorrendben utolsó a Szociális és Munkaügyi Minisztérium, amelyiknek az

SZMSZ-e nem tartalmazza a tárca alá tartozó szervezeteket, viszont egy külön dokumentum

5

felsorolja ezeket, ugyancsak pdf formátumban. 49 db szervezetet tartalmaz a lista, lényegében

a már megismert szervezettípusokkal.11

A háttérintézmények meghatározásához biztos pont lehetne a minisztériumok

szervezeti és működési szabályzata, ez azonban nem minden esetben található meg az

interneten, vagy az SZMSZ helyett más dokumentum van kitéve (a KüM esetében Alapító

Okirat a KVM esetében az Alapokmány. Ahol közzéteszik az SZMSZ-t, abban a

minisztériumhoz kapcsolódó intézmények vagy úgy jelennek meg, hogy a dokumentum vagy

mellékletei tételesen felsorolják őket, mint pl. az EüM (ez a ritkább), vagy a szöveghez

kapcsolódóan helyenként megemlítve (pl. FVM), de ez nem biztosan tekinthető teljeskörű

felsorolásnak. A háttérintézmények tételes felsorolása az alapdokumentumokban azzal a

hátránnyal járhat, hogy ezek változása esetén az SZMSZ-t is módosítani kell.

Megemlítjük, hogy háttérintézményei nemcsak minisztériumoknak lehetnek, hanem

minden főhatóságnak (pl. a Népességtudományi Kutató Intézet a KSH háttérintézménye), más

hatalmi ágaknak (pl. a Legfőbb Ügyészség háttérintézete az Országos Kriminológiai Intézet)

és az önkormányzatoknak is. A Miniszterelnöki Hivatalnak is van háttérintézménye, ilyen a

Magyar Közigazgatási Intézet, 2007. 01. 01-től új nevén Kormányzati Személyügyi

Szolgáltató és Közigazgatási Képző Központ.

Az internetes böngészést eredetileg azzal a szándékkal kezdtük, hogy két időpontban

hasonlíthassuk össze a háttérintézményeket: 2006 szeptemberi-októberi állapot szerint, már az

új minisztériumi struktúrában, de még a háttérintézményi összevonások előtt, valamint 2007

tavaszán. A frissítések gyakorisága azonban ezt nem tette lehetővé. A webes megjelenés,

annak pontossága, naprakészsége néhány tárca számára láthatóan nem lényegi kérdés, pedig a

sokat emlegetett e-közigazgatás itt kezdődne (az elemi felhasználói ismeretek mellett, hogy

pl. ne olyan Word dokumentum legyen kint, amelyikben benne maradt a korrektúra.)

Bár az aktuális helyzet nem állapítható meg pontosan a honlapok alapján, az interneten

való tájékozódás mégsem tanulság nélküli. Megállapítható, hogy egyes minisztériumok körül

valóban szervezetdzsungel található (Sárközy 2006: 35), ez azonban nem egyszerűen

háttérintézményi: bőven kiveszik ebből a részüket mindenféle főhatóságok, országos

hivatalok és dekoncentrált szervezetek is a háttérintézmények és a minisztérium között, nem

beszélve a közintézetekről, amelyek az alapvető közszolgáltatásokat biztosítják a lakosság

számára (Lőrincz 2005a: 252). Az internet alapján ez a szervezeti dzsumbuj azonban részben

strukturálható: megállapítható, hogy milyen szervezettípusokból áll, az azonban nem

feltétlenül, hogy konkrétan az egyes szervezetek melyik típusba sorolhatók be – már csak

azért sem, mert kevert típusok is előfordulnak. E szervezettípusok Lőrincz kézikönyve alapján

6

(Lőrincz 2005a): országos főhatóságok, dekoncentrált szervezetek, központi hivatalok,

gazdasági társaságok, közhasznú társaságok, alapítványok és közalapítványok, közintézetek

(ebből már kivettük a szövetkezeteket és a tanácsadó testületeket). Hozzátesszük ehhez a

szakmapolitikai intézeteket, amelyek részben tisztán kutatóintézetek, részben pedig képzéssel,

szervezéssel foglalkozók, vagy vegyes jellegűek. Legtágabb értelemben tehát valóban

minden, a minisztérium által felügyelt és alapított szervezet ide tartozhat, típusától,

formájától, funkciójától függetlenül, hiszen bizonyossággal egyik sem határozható meg

pusztán a webes megjelenítés alapján, hanem csak a dokumentumainak tanulmányozása után.

A túl tág értelmezés azonban parttalanná teszi a fogalmat, megnehezíti a problémák

megközelítését. Legszűkebb értelemben csak a szakmapolitikai intézetek tartoznának ide:

azok a többnyire intézet néven futó szervezetek, amelyek funkciója szellemi kapacitások

biztosítása, döntéselőkészítés, kutatás, fejlesztés, képzés (Ficzere 2000: 477). A gyakorlatban

azonban, mint az interjúk mutatják, a háttérintézmény fogalmát tágabban (és

bizonytalanabbul) értelmezik: ide értik a többnyire dekoncentrált szerveket összefogó ún.

középirányító szervezeteket is, hatósági feladatokat végző hivatalokat, ha ezek nem országos

főhatóságok, valamint a minisztériumok, főhatóságok köré csoportosuló, nem költségvetési

szervezeti kört is (gazdasági társaságokat, kht.-kat, (köz)alapítványokat). A bizonytalanság

elsősorban a közintézetek háttérintézményként való értelmezhetőségéből adódik: ha minden

oktatási intézményt háttérintézménynek tekintünk, a fogalom túlságosan kitágul, viszont

egyes közgyűjtemények háttérintézményként való értelmezése megfigyelhető. A

háttérintézmény tehát gyűjtőfogalom, csak közelítőleg határozható meg és nem utolsósorban

kizárásos alapon. A továbbiakban a háttérintézmény fogalmának használatakor az alábbiakat

vesszük figyelembe.

A háttérintézménynek nem lehetnek további háttérintézetei, így ezek nem lehetnek

országos főhatóságok (vagyis nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási

szervek), mert ezek is, nem csak a minisztériumok alapíthatnak háttérintézeteket. Nem a

paraadminisztráció szervezetei (Lőrincz 2005a: 249), amennyiben nem dekoncentrált

szervezetek, mert nem területileg szerveződnek, de „középirányíthatnak” ilyeneket, és nem is

közintézetek, mert nem vesznek részt alapvető közszükségletek biztosításában. A

háttérintézetek esetében a legfontosabb elhatárolási szempont, hogy ezek a fenntartójuk

érdekében működnek elsősorban, céljuk tipikusan nem közszolgáltatások nyújtása (bár

elláthatnak bizonyos közfeladatokat, így nem kizárt, hogy pl. egy alapvetően egészségügyi

kutatásokkal foglalkozó intézmény betegeket is kezeljen, vagy egy minisztériumot

tehermentesítő hivatal bizonyos ügykörben fogadjon ügyfeleket), hanem az alapító

7

munkájának elősegítése: igazgatást segítő hivatalok, főképp döntéselőkészítést szolgáló

intézetek, és nonprofit formában működő szervezetek tartoznak ide. Mert a háttérintézmények

nemcsak költségvetési szervként léteznek, megtalálhatók köztük szép számmal nonprofit

szervezettípusok: kht.-k, alapítványok, közalapítványok (Kuti 1998: 137) és gazdálkodási

mozgásteret szolgáló gazdasági társaságok is részben részvénytársasági formákban, de

korlátolt felelősségű társasági formában is.

Hogy a vizsgálandó problémákat jobban megközelíthessük, a háttérintézményeket

három modell szerint csoportosíthatjuk, függetlenül attól, hogy melyik, a szélesebb vagy a

szűkebb fogalmi értelmezést tartjuk legmegfelelőbbnek. Tiszta formában

megkülönböztethetünk hivatali jellegűeket, kutatóintézeteket és nem költségvetési

szervezeteket, a gyakorlatban való megjelenés természetesen gyakran vegyes formájú, pl. kht.

formában működő hivatali szervezet, alapítványi kutatóintézet, avagy vegyes feladatkörű

intézet, amely kutatással és minisztériumi működést elősegítő adminisztrációval is

foglalkozik. A vizsgálódásból kihagyjuk az önkormányzatok háttérintézményeit, csak az

államigazgatáshoz (elsősorban a minisztériumokhoz) kapcsolódó háttérintézményeket

kíséreljük meg felderíteni, amelyeket a központi államigazgatás szervezeti elemeinek

tekintünk.

A háttérintézmények jelentős része tehát valamiféle hivatal. A hivatalok hierarchikus

hatalmi felépítésű költségvetési szervek, lényegében POSDCORB funkciókkal (Lőrincz

2005a: 212, Szentpéteri 1985: 273). Természetesen adott funkciók esetében a szervezet

szintjének megfelelően, tehát a döntés nem végső döntés többnyire, az irányítás

középirányítás, a személyzeti ügyekbe és a költségvetésbe a felettes szervnek is komoly

beleszólása van. Feladatkörük a jogalkotáson kívül szinte bármi lehet, amivel az

államigazgatás foglalkozik és amit ebből a fenntartójuk rájuk ruház. A hivataloknak többféle

típusát különböztethetjük meg:

lehetnek középirányító szervezetek, amelyek szakmai feladatokat ellátó megyei

vagy regionális szervezeteket felügyelnek, mint pl. a Országos Környezetvédelmi,

Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség12;

lehetnek minisztériumi feladatok megvalósítói külön hivatali formában

(megítélésünk szerint ilyen pl. az OKM-hez tartozó Oktatási Hivatal13);

lehetnek olyan szakmapolitikai intézmények, amelyek részben sem kutató intézetek,

pl. – honlapja szerint14 – az Egészségügyi Szakképző és Továbbképző Intézet.

Maguk a kutatóintézetek (ide értjük azokat a nem tisztán kutatóintézeteket is, amelyek

lényeges alaptevékenysége a kutatás) a szakmapolitikai szervezeteken belül közös halmaza a

8

költségvetési és a nem költségvetési intézményeknek, kiemelésüket jelentőségük,

gyakoriságuk mellett az is indokolja, hogy elsődleges céltáblái bizonyos megszüntetésüket,

kiszervezésüket célba vevő törekvéseknek (Budai 2007: 21). E merőben ésszerűtlen

szándékok miatt is részletesebben foglalkozunk ezekkel. A tisztán kutatóintézeteket, valamint

a szakmapolitikai intézetekben tevékenykedő kutatási részlegek, kutatócsoportok maguk is

ugyancsak három modell szerint közelíthetők meg.

A kutatással foglalkozó szervezetek és részlegek többé-kevésbé egy ideális modellhez

igazodnak, aminek oka, hogy a tudományos produktumok előállítása megkövetel bizonyos

feltételeket, amelyek elmaradása esetén a teljesítmény csökken. Optimális esetben az ideális

modellt legjobban az alapkutatást végző intézmények és a kiemelt alkalmazott kutatóhelyek

közelítik meg. Ezekben a kutatók autonómiája nagy, a problémák kidolgozásánál és a

módszerek megválasztásánál tudományon kívüli szempontok elvben nem játszhatnak

szerepet, a kutatói állomány maximálisan motivált, professzionalizált, csak a tudományos

problémák kidolgozása, megoldása köti le. A források alapvetően rendelkezésre állnak,

amelyeket a kutatói teljesítmények elismerése gyanánt utalják számukra, vagy pályázat útján

nyerik el. A kutatók a nemzetközi színtéren is szerepelnek konferenciákon és publikációkkal.

A háttérintézményekben azonban ez az ideális modell többé kevésbé csorbul, mert a

fenntartói érdekek általában erőteljesebben megkövetelik a kutatói autonómia csökkentését, a

források számonkérhetőségét, a feladatok meghatározását, mint az egyetemi, vagy az

akadémiai intézetekben. Az ideális modelltől való eltérés mentén állíthatók fel a kutatást

végző háttérintézmények, illetve háttérintézményben működő csoportok főbb típusai, mintegy

skálát képezve (amely típusok természetesen maguk sem tiszta formátumok, hanem

altípusokra bonthatók).

Az autonóm műhely modell outputjai elsősorban szakmai elismerésre készülnek,

amelyek reputációt jelentenek az intézet számára is. Ennek feltétele, hogy a fenntartó

államigazgatás illetve az intézmény vezetése ezt a működést támogassa, a forrásokat legalább

nagyrészt biztosítsa, minősített, magas presztízsű kutatók és vezetők álljanak rendelkezésre,

akik teljesítménye szakmailag is elfogadott. A működési forma előnye, hogy a szakmai

szereplők számára versenyképes, idézhető, hivatkozható outputokat bocsát ki, elsősorban

elemző, oksági összefüggéseket kereső, nóvumra, elsőségre törekvő tanulmányokat,

nemzetközi kitekintéssel és történetiséggel. Hátránya, hogy bürokratikus teljesítménye gyenge

lehet, ami támadhatóvá teheti, valamint a fenntartó az állandó prompt kéréseivel zavarhatja az

elmélyült kutatómunka lehetőségeit. Veszélye a kutatók túlspecializálódása, bemerevedése,

akik nem szívesen vállalnak eredeti témájuktól eltérő feladatokat. Előfordulhat, hogy az idők

9

során kiépített egyéb kötelezettségeiktől is nehezen mentesülhetnek, ami szervezeti

bevonódásukat gyengítheti. A kutatók autonómiája kisebb, mint az alapkutató akadémiai

intézetekben, témaválasztásuk szabadságát korlátozza a fenntartó államigazgatás és/vagy az

intézetvezetés szempontjai. Lehet inkább alapkutatói vagy inkább alkalmazott kutatói jellegű.

A fenntartó minisztérium szerepe ebben a modellben passzív, megengedő: az

államigazgatás elsősorban a döntéshozatalba való becsatornázhatóság, a szakmai reputáció

érdekében és/vagy személyes respektusok alapján működteti a háttérintézmény

kutatócsoportját (intézetet), és a külső szakmai teljesítmények megítéléseinek megfelelően,

nem pedig hivatali-bürokratikus szempontok szerint méri a teljesítményt.

A beszállítói modellben a kutatócsoport a központi közigazgatás illetve mögöttes

politikai (ideológiai) tényezők elhatározásából, ezek számára dolgozik, amelyek standard

megrendelésekkel biztosítják a kutatási feladatokat és az ehhez szükséges forrásokat. A

modell akkor és addig működőképes, amíg a háttérmegállapodások ezt lehetővé teszik.

Előnye az olajozott működés, az egyenletes output kibocsátás. Hátránya lehet, ha az outputok

színvonalát nem szakmai, hanem politikai elismerések alakítják, valamint ha a megrendelő

nem érdekelt a minőségi munkában. A kutatók egy témacsoportra orientáltak, adott

technológiával illetve módszertannal, döntő a vezető által közvetített feladatelvárás.

Megfigyelhető törekvés egy meghatározott adatfelvétel körű csoportosulás, amiből jó

mintavétel, alapos háttérmunka és felkészült stáb esetén igen színvonalas, szaktudományos

outputok is kinyerhetők.

A fenntartó minisztérium szerepe ebben a modellben kiegyensúlyozott: előre

tisztázottak a kutatócsoport feladata és az ezzel kapcsolatos elvárások, a kutatócsoport

üzemszerűen teljesít. Új elvárásoknak is képes megfelelni, ha a feltételeket ehhez biztosítják

számukra.

Az ügynöki modell a leginkább piaci-bürokratikus és a legkevésbé szakmai-

tudományos, célja, hogy a kutatócsoport minél gyorsabban eleget tegyen a megrendelő feléje

irányuló, többnyire kvantitatív igényeinek. Ennek érdekében a kutatók intézményen belüli

elérhetősége, gyors bevethetősége lényeges szempont. Előnye a gyorsaságon kívül a

mozgékonyság, fennállhat azonban az a veszély, hogy a gyorsaság a minőség rovására megy,

a dinamizmus elnyeli a szakszerűséget, a működés formai szempontok felé tolódik és

leegyszerűsítő, módszertanilag gyengén megalapozott outputok keletkezhetnek. Tipikusan

ilyenek a leíró jellegű ismertetések, egyváltozós statisztikákon alapuló „táblazenék”,

összeollózott kompilátumok, amelyek új ismeretet, szakmai értékeket szinte egyáltalán nem

tartalmaznak. Ez viszont nem biztos, hogy zavaró tényező pl. abban az esetben, ha a

10

megrendelő is továbbításra szánja a munkát, és/vagy a minőség nem prioritás. De ha csak

gyenge anyagok születnek, az akkor is alááshatja a kibocsátó szakmai presztízsét, ha az a

megrendelőnek egyébként megfelel. Éppen ezért ez a működési modell tiszta formában ritkán

jelenik meg, és nem is alkalmazható akkor, ha szempont az, hogy a kutatóhely nemcsak a

megrendelő, hanem a szakma felé is versenyképes outputokkal jelenjen meg.

A fenntartó minisztérium szerepe ebben a modellben aktív, beavatkozó: megrendeli az

adott munkát, előírja az outputot, sőt, néha erőből további elvárásokat is támaszthat, amelyek

ha szakszerűtlenek, süllyeszthetik az outputok szakmai színvonalát (bár lehet, hogy az

időtényező fontosabb, mint a minőség).

A modellek alkalmazhatóságát mutatja, hogy választ adnak a teljesítmény

meghatározhatóságának kérdéseire. Így autonóm műhelynél a teljesítményt a szakmai

standardoknak való megfelelés mutatja, beszállítói modellben a megállapodás teljesítése,

ügynöki viszonylatban a megrendelő (általában formai) szempontjainak való megfelelés. Az

elvégzett munkák minőségét azonban a modell nem határozza meg egyértelműen, mert egy

autonóm műhely is produkálhat szakmailag gyenge, leíró statisztikai elemzést (ha pl.

kifejezetten ezt rendelik tőle), a beszállító igen kényes lehet a minőségre és az „ügynök” is

lehet szakértő és törekedhet komoly munkára. A minőséget így intézményenként,

személyenként, munkáról munkára kell vizsgálni, figyelembe véve a minőséget közelítő olyan

tényezőket, mint a megjelenés helye, szakmai fogadtatása, újszerűsége, amelyek olyan

mögöttes tényezők függvényei, mint a ráfordítások volumene (anyagi, humán, idő), a

felkészültség, az elkötelezettség, vagy a megrendelés jellege.

A harmadik nagy háttérintézmény típust, a nem költségvetési szerveket csak formailag

csoportosítjuk, ennek alapján lehetnek gazdasági társaságok (részvény- és korlátolt

felelősségű társaságok) és nonprofit szervezetek, ezen belül közhasznú társaságok, és

(köz)alapítványok. Tartalmi szempontokat is figyelembe vevő modellek kialakításához

funkcionális kérdéseket is vizsgálni kellene, hogy pl. ezek közül melyik végez valódi

szolgáltató tevékenységet, mi indokolja a szervezeti formáját. A szakirodalomból tudjuk,

hogy a háttérintézményekre terelődött figyelem nem kis mértékben ezeknek a szervezeteknek

köszönhető, mert a kormányzati szervezetrendszer modernizációjának munkálatai során

felmerült, hogy ezeknél a közfeladatok kereskedelmi társaságokba menekítéséről,

káderpolitikai étvágyak kielégítéséről, illegális háttérintézményi feladatok ellátásáról,

szervezetek költségvetési szabályok alóli kivonásáról, sőt, korrupcióról van szó (Sárközy

2006a: 16, 34, 35, 60, 76, 77), részletes empirikus vizsgálat hiányában azonban az ilyen

szervezetek nem nevezhetők meg.

11

E modellekben való gondolkodás közelebb visz véleményünk szerint a

háttérintézetekkel kapcsolatos problémák jobb megértéséhez és ezek megoldásainak

felvázolásához is. A háttérintézményekkel kapcsolatban felmerült kérdések legnagyobbrészt

strukturális, személyi, működési és gazdálkodási problémákként tagolhatóak – ez annak felel

meg, hogy a kormányzati szervezetrendszer modernizálásának előrehaladásával a

háttérintézmények a bujtatott létszámokkal, pazarló gazdálkodással, alacsony szintű

teljesítményekkel, síbolással, sumákolással kerültek összefüggésbe. Fontos azonban már most

megemlíteni, hogy ezt a helyzetet nem a háttérintézmények idézik elő, hanem csak nyertesei,

vesztesei vagy elszenvedői egy olyan állapotnak, amit a politikai rendszer és vele

összefüggésben a központi közigazgatás működése idéz elő számukra külső adottságként,

amiben próbálják szakmai feladataikat teljesíteni és a lehetőségeiket kihasználni.

12

A háttérintézmények helyzetének alakulása

A háttérintézményekre a politika általában közvetetten, de nagyon erősen hat,

többnyire a háttérintézményt létesítő központi közigazgatáson keresztül és a médiák által

továbbított információk által. A hatás strukturális, magából a politikai rendszer felépítéséből

és működéséből valamint az államigazgatás ehhez kapcsolódó jellegzetességeiből következik.

Megítélésünk szerint a politikai elem a meghatározó, ami a hatalmi elem dominanciáját is

jelenti egyben. Pl. a kaotikus szervezetrendszer fenntartásának egyszerű hatalmi okai is

vannak: „… a minisztériumok görcsösen ragaszkodnak területi, ún. dekoncentrált szerveikhez,

hiszen ezáltal vannak „közel az élethez”, ezek adnak hatalmat.” … „Egy hierarchikusan

felépülő rendszerben a hatósági jogkörön túl a valódi minisztériumi hatalom az alárendelt

hatóságokon túlmenően, jórészt a háttérintézményi szféra nagyságában és erejében rejlik”

(Sárközy 2006a: 88, 89, 90, kiemelés az eredetiben).

A háttérintézmények tehát hatalmi erőtérben működnek, a hatalmi viszonyok

megértéséhez a hatalmi logika megismerése adja a kulcsot, vagyis a folyamatok majd minden

áron való kézbentartására való törekvés, a hatalmi gépezet működtetése a pozíciókban lévők

érdekeinek megfelelően (Jávor 2003, 2004); az, hogy a szervezetek közti viszonyokban is a

hatalmi alrendszer az elsődleges a szakmaival szemben (Jávor – Rozgonyi 2005: 46), vagy az,

hogy „racionális az a szervezet, amely egy adott hatalmi vonatkoztatási rendszerhez

alkalmazkodik” (Jávor – Rozgonyi 2007: 368). Jávor és Rozgonyi hatalomelméleti

munkássága a háttérintézmények vizsgálatánál is alkalmazható paradigmatikus szemléletet,

illetve magyarázó erőt kínál, amelyre még számos helyen találunk majd hivatkozási

lehetőséget. A háttérintézmények helyzetének alakulását a következőkben ennek a

szemléletnek az alapján folytatjuk. Az elmélet alkalmazhatóságát interjúk,

háttérintézményekből származó szervezeti tapasztalatok, és az Állami Számvevőszék (ÁSZ)

vizsgálatai eredményeinek felhasználásai is alátámasztják.1.www.eum.hu/index.php?akt_menu=29812 www.fvm.hu/main.php?folderID=8953 www.gkm.gov.hu/miniszterium/gkm/felugyelt4 www.honvedelem.hu/miniszterium/hivatalok5 www.irm.gov.hu/?katid=214&id=241&lang=hu6 www.kvvm.hu/dokumentum.php?content_id=238&section_id=&bid=17 www.kulugyminiszterium.hu/kum/hu/bal/Kulugyminiszterium/A_Kulugyminiszteriumrol/Szervezeti_felepites/8 www.okm.gov.hu/main.php?folderID=8059 www.bm.hu/web/portal.nsf/html/feladatkor.html10 www1.pm.gov.hu/11 www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=1630812 www.orszagoszoldhatosag.gov.hu/13 www.okm.gov.hu/main.php?folderID=1211&articleID=228708&ctag=articlelist&iid=114 www.eti.hu/cgi-bin/WebObjects/etisite.woa/wa/oldal?kategoria=53

13

A politikai rendszerünk államigazgatási szervezetrendszerünket meghatározó

tulajdonságaihoz tartozik, hogy négy évente választások vannak, amelyeken való győzelem a

központi hatalom rövid távú birtoklásával kecsegtet, ezért a versengő pártok, a közel azonos

nagyságrendű potenciális támogatókkal rendelkező nagy politikai táborok látens politikai

polgárháborút folytatnak egymás ellen a hatalom megszerzésének, megtartásának és a másik

fél agyagba döngölésének érdekében. A pártszervezetek a megnyert választások után

támogatóikat részben államigazgatási állásokkal jutalmazzák, ennek következtében az

apparátusok felduzzadnak, amelyek ellen megfelelő időben fellépni politikai, tehát hatalmi

nyereséget hozhat. A politikus az államigazgatás feletti hatalma kiterjesztésének érdekében

Damoklesz kardjaként tartja a testület felett az állandó elbocsátás lehetőségét. A tökéletesebb

uralmat szolgálja az apparátusi vezetés kontraszelekciója is, aminek az is oka, hogy ne

okozhasson veszteséget bennfentes információk kikerülése, amit azon az áron is

minimalizálni akar, hogy ennek következménye esetleg a szakmai struktúrákban

bekövetkezendő veszteség. Ez a politikai szervezetek világában amúgy sem túl lényeges,

hiszen a politikában nem hozzáértőnek kell lenni elsősorban, hanem ennek látszatát kell a

választókkal elhitetni. A túlságosan szakszerű államigazgatás a politikusnak nem is érdeke,

hiszen akkor az apparátus nem lenne azonnal ugrasztható minden rögtönzésre, így többlet

érdekegyeztetési igény lépne fel, ami idő és erőforrásveszteséget jelentene. Az egyértelmű

feladatmeghatározások esetében pedig csökkenne a mozgástere, a hatalmi erőtérben lazulna

az államigazgatási szervezetek politikai szervezetektől való függése (Papházi 2006: 122-123).

A hatalomelméleti megközelítés alapján mindebből több következtetés is adódik a

háttérintézményekre nézve.

Mindenekelőtt megállapíthatjuk, hogy a központi közigazgatás körül kialakuló, szinte

átláthatatlan szervezetdzsungel, valamint a szervezetek jogi státusának tisztázatlansága azért

lehet realitás, mert a jogalkotók – a politikusok – nem, vagy nem elég következetesen és

eltökélten kívánnak ezen a helyzeten változtatni, tehát ez nem áll érdekükben. Ezt mutatja,

hogy nem is csak a háttérintézményekre érvényes ez a helyzet, hanem az országos

főhatóságokra is. Ezek keletkezésénél, még a rendszerváltás előtt az érvényesült, hogy „Ha a

politikai vezetés egy szféra irányítását egyszerűbbé és közvetlenebbé akarta tenni,

államigazgatási feladattá minősítette az ott jelentkező teendőket és irányítására egy külön

szervet hozott létre.” … „A politikai befolyásoló tényező mellett minden bizonnyal szerepet

játszott a kormányzati vezetési szint indokolatlanul nagyfokú tagoltsága. A változó létszámú

miniszterelnök-helyettesek felügyelték a közigazgatás egy-egy fontos területét és az ebből

fakadó kötelezettségeiknek eredményesebbnek véltek eleget tenni, ha az illető terület

14

feladatait egy országos hatáskörű szerv látta el. Számos példa akadt arra a megoldásra is,

hogy a miniszteri hatáskörből kiszakítottak egy jól elkülöníthető feladatot és erre a célra egy

külön szervet hoztak létre, amelyet közvetlenül felügyelt egy miniszterelnök-helyettes”

(Nyitrai 1995: 113). Nyitrai Péter tanulmánya szerint emellett nem tisztázott, hogy mik az

országos hatáskörű szervek jogállásbeli és szervezeti ismérvei, mik szükségesek az ilyenné

nyilvánításhoz, nem volt ehhez egységes szemlélet és vitatott volt a közjogi helyzetük is. „Az

elmúlt évtizedekben a gyakorlati igények függvényében, de más szempontok és igények

alapján is az országos hatáskörű szerveknek egy nagyon nehezen áttekinthető, igen heterogén

struktúrája alakult ki, mind az egyes országos hatáskörű szervek jogi státusa, feladat- és

hatásköri jogosítványai, mind pedig szervezeti – intézményi, alá- és fölérendeltségi viszonyait

illetően” (Ficzere 2000: 473). Nyilván nem tekinthetjük ezt a helyzetet ma sem megoldottnak:

az Igazgatási rendszer korszerűsítés operatív programja szerint „A központi szintű

államigazgatási szervek száma 1995-től 2004-ig 68-ról 84-re emelkedett” (IGOP: 11-12).

Ugyancsak a politikai rendszer tulajdonságaira, főleg a zsákmányrendszerre vezethető

vissza a háttérintézményekkel kapcsolatban szintén gyakran említett probléma, az

államigazgatás létszámának bújtatása (Sárközy 2006a: 33). „… a háttérintézmények nem egy

esetben a minisztériumi racionális létszámgazdálkodásnak egyfajta hídfőállásaként léptek fel

abban az értelemben, hogy a leépítendő minisztériumi feladatot a tárcák általában

háttérintézményi feladat- és hatáskörbe utalták” (Ficzere 2000: 477). Ez a probléma nem új:

„1989 előtt az államigazgatás úgy mentette át az eredeti létszámát, tette fiktívvé a csökkentést,

hogy különböző, az államigazgatástól külön álló, de államigazgatási feladatokat ellátó,

háttérintézeteknek nevezett szervezetekbe helyezte át „elbocsátott” tisztviselőit, akikkel

ugyanúgy rendelkezett, mint amikor a minisztériumban, helyi tanácsban végezték

munkájukat. … Napjainkban ez a módszer a „kiszerződés” módszerével párosul” (Lőrincz

2005a: 268). A közigazgatás azonban nemcsak azért él a létszámának elfedésével, mert

presztízslétszámokat (Lőkkös 1979: 193) vagy politikai párthíveket, ejtőernyősöket akar

takargatni, hanem azért is, mert a politikai rendszerből jövő feladatokat (is) kell teljesítenie,

amelyek a politikai küzdelmekből adódóan gyakran váratlanok és növekvőek. A modern

társadalomban maguk a közfeladatok is természetes módon bővülnek, minden többlet

politikai hatalmi kívánalmak nélkül is (Lőrincz 2005a: 267). Az államigazgatás általában

nincs abban a helyzetben, hogy a politikai szférából érkező elvárásokat visszautasítsa, hiszen

azért (is) hozzák létre, azért (is) működtetik, hogy a politikai elvárásokat teljesítse. A

közigazgatás tehát teljesen racionálisan jár el akkor, hogyha váratlan és kiszámíthatatlan

igények biztosítására humán erőforrást tartalékol, ezzel úgy jár el, mint a szocialista vállalat

15

hiányhelyzetben (Kornai 1983: 43). Az már más kérdés, hogy a humán inputok tekintetében

az államigazgatás költségvetési korlátja puha, annyi embert alkalmaz, amennyit a politikai

szféra engedélyez, mert ezek növelése nem saját, hanem a költségvetés (a politikai rendszer)

pénzügyi helyzetétől függ, amivel ciklikusan egy szervezetnövekedésben és

szervezetalakításokban is megmutatkozó expanziós kényszer is társul (Kornai 1983: 26-28,

45). A feladatok tisztázása nélkül azonban a létszámigény sem állapítható meg – nem lehet

tudni, hogy a növekedésben mennyi a tényleges feladatigény, mennyi a tartalékolás, hányan

látnak el álfeladatokat (Sárközy 2006a: 102). Verebélyi már az 1971-ben hatályba lépett

tanácstörvénynek egy 1978-as értékelése kapcsán felhívta a figyelmet arra, hogy a

feladatáttekintés nélküli létszámleépítésnek egyik következménye lehet a

„háttérszervezetekbe” való létszám átcsoportosítás (a még beláthatatlanabb

következményekkel járó feladatvisszatartás és igazgatási munkafázisok esetleges

felszámolása mellett. [Bihari (szerk.) 1980: 56-57. ])

A kiélezett politikai küzdelemben létkérdés a bizalom a politikai vezető és a

munkatársai között, mert ennek hiányában a csoport működése ellehetetlenül egymás

ellenőrzésének örökös kényszerétől. A bizalom mindenekelőtt azt jelenti, hogy az egyik fél

elfogadja a másik viselkedését, minden ellenőrzés nélkül (Jávor – Rozgonyi 2005: 141).

Minél kiélezettebb a politikai harc, minél nagyobb a hatalom tétje, annál nagyobb a bizalom

jelentősége: a bennfentes információk nem kívánt kikerülése akár tartósan is visszavetheti a

politikai csoportosulás népszerűségét. A túlzott személyirányultság viszont, vagyis hogy a

bennfentes személyeknek keresnek feladatot és pozíciót, nem pedig az ellátandó feladatokhoz

hozzáértőket, különösen, ha politikusi dilettantizmussal és voluntarizmussal párosul, olyan

kontraszelekciót eredményezhet a közigazgatásban, elsősorban az inkompetens (Peter – Hull:

1989) vezetők pozíciókba jutása révén15, amely a racionális, hatékony működést teszi

kétségessé a visszacsatolódó szakszerűtlen, meta- és pszeudoinformációk által. A

kontraszelekció, a vezetői önkény meghatározza a kiválasztási mechanizmust, az illetményt és

az előmenetelt, ab ovo politikai alapon: „…a politikus hajlamos lesz az állami állásokat

azoknak ajánlani, akiktől politikai karrierjéhez kapcsolódó vagy egyéb személyes hasznot

remél, s nem azoknak, akiktől a kitűzött célok megvalósítása leginkább várható.” (Gajduschek

2005: 113). Ebben a kevésbé szakmai, mint inkább „politikai” államigazgatásban a

háttérintézményekre is kiható, valóságos circulus vitiosus alakul ki ennek következtében:

a politikusi voluntarizmus kontraszelekciója megbízható embereket tesz

államigazgatási pozícióba, akiknél a tudás, a szakmai hozzáértés nem a legfontosabb

feltétel;

16

az ily módon hozzánemértőkben feldúsuló apparátus szakszerűtlen információkat

termel, amelyekkel aztán a politikus nem tud mit kezdeni;

a politikus, még ha rá is jönne, akkor sem ismerheti be, hogy maga a hatalmi

struktúra termeli ki a szakszerűtlenséget, mert ezzel gyengítené a választók

bizalmát, ezért a politikai ellenfeleinek tulajdonítja ezt, és még inkább a megbízható

emberek keresésével próbálja a szakszerűtlenséget kiküszöbölni.16

„A politikai szempontú eredményesség túlzásait mutatja pl. a központi igazgatásban a

miniszteri politikai kabinetek aránytalanul nagy létszáma, a minisztériumi szakmai vezetők

kinevezésének túlpolitizáltsága, a helyi önkormányzatoknál pedig a szakszerűséget

túlkorlátozó testületi demokrácia” (Verebélyi 2004: 299).

A háttérintézményeket alapvetően nem a létszám bujtatására, hanem meghatározott

feladatok ellátására hozzák létre, ezek részben kihelyezett minisztériumi bürokratikus

feladatok (nyilvántartás, statisztika, konferencia-szervezés), részben pedig a főhatósági

működést elősegítő, szolgáltató jellegűek (döntéselőkészítés, továbbképzés). A politikai

szférából érkező megbízások, gyakran a rögtönzések is az államigazgatásnál landolnak

először, többnyire rövid határidővel (most tekintsünk el attól, hogy a legfelsőbb közigazgatás

a politikát meghatározó személyeken keresztül ténylegesen is összefonódik a politikai

intézményrendszerrel). A legkésőbb négy év múlva bekövetkező választások miatt a

rövidtávúság eleve strukturálisan kódolt a politikai rendszerben: a kíméletlen politikai

küzdelemben csak az azonnali feladatteljesítés könyvelhető el nyereségként, ami nem teljesül

rögtön, az a politikának már nem érdeke, mert a teljesülési idő hosszával fordított arányban

csökken a politikai haszon. Minél később jön létre az eredmény, annál nagyobb

valószínűséggel változik a megrendelést adó szervezet, a személyi kör, az aktuális irányvonal.

Az időnként hektikus politikai ingadozások, a politikusi türelmetlenség miatt azt mondhatjuk,

hogy a háttérintézményeknek az is funkciója, hogy a politikai szférából érkező rövid távú

hatásokat pufferelje: rájuk lehessen továbbhárítani feladatokat, áthárítani a felelősséget, tehát

konfliktusülepítő szerepet is betöltenek ezek az intézmények (Jávor – Rozgonyi 2005: 48).

A háttérintézmény a feladatok tekintetében tehát egy bürokratikus cirkulációt biztosító

szervezeti láncban helyezkedik el, méghozzá egyben egy szervezeti hierarchia alján.17 A

bürokratikus cirkuláció nemcsak a feladatok keringtetését jelenti, hanem a személyekét is,

amely „lefelé” zsákmányrendszerű: politikusból főhivatalnok, államigazgatóból

háttérintézményi vezető lehet szakmai hozzáértés nélkül is (Gajduschek 2005), ami azért nem

jelenti, hogy mindenki hozzánemértő lenne, aki „fölülről” került pozícióba. A kör „felfelé”

sem kimondottan meritokratikus, de ez se jelenti azt, hogy a háttérintézmény munkatársa nem

17

kerülhet be a minisztériumba pusztán érdemei alapján, viszont az államigazgatásban szerzett

szakértelem önmagában még nem belépőjegy a politikába.

A háttérintézmény szervezeti autonómiája gyengébb, avagy Kornaitól kölcsönzött

kifejezéssel voluntarisztikus korlátja még puhább, mint az államigazgatásé, azaz általában

nem utasíthatja vissza a lehetetlen feltételekkel és irreális határidőre kapott feladatokat sem,

amit a fenntartójától is kaphat. Ha ezt megtenné, olyan támadási felületet kínálna, amely az

intézmény kemény átszervezését kockáztatná. Így vagy odaad valamit, ami gyorsan a kezébe

kerül, ez a gyakoribb, vagy esetleg megpróbálja továbbhárítani valamely dekoncentrált

szervezetnek, közintézménynek. Első esetben a megrendelőhöz határidőre visszajut valami,

így nem mondhatja, hogy bár kért, nem kapott semmit. Ezt egyáltalán nem biztos, hogy fel is

tudja használni, de lehet, hogy ez nem is probléma, mert pl. továbbítani akarják Brüsszelbe,

legfeljebb visszajön majd onnan kiegészítésre, módosításra, de azzal már időt nyertek. Azt

nem mondhatja, hogy amit határidőre kapott, az nem jó, mert akkor meg kellene tudnia

mondani, hogy miért nem jó, amihez általában nem elég kompetens, és azt is tudnia kellene,

hogy amit rendelt és amit kapott, az miért nem ugyanaz. Ezért csak általánosságban fogja a

politikus kifogásolni a központi közigazgatás teljesítményét, az államigazgatás pedig

megkérdőjelezi a háttérintézmény hatékonyságát.

Az erős szervezeti függés, a puha voluntarisztikus korlát fennmaradásában természetes

módon érdekelt maga a politikus, mert azon képességének következtében, hogy akaratát

bármikor akár erőből is átverheti az államigazgatáson illetve háttérintézményen:

nincs érdemi ellenállás, apelláta, tárgyalási kényszer, amivel időt takarít meg pártja

és a magán-bizniszei számára,

biztos, hogy kap valamit viszonylag gyorsan, ami ha nem is elég szakszerű, akkor

sem biztos, hogy baj, ha pl. nem ő lesz a felhasználója,

maximálisan nagy marad a mozgástere, bármilyen felelősséget tovább tud hárítani,

bármely rögtönzésre egész apparátusokat tud ugrasztani.

Érdekelt az államigazgatás is, mert:

a politikusi hozzánemértés, kapkodás és voluntarizmus folyamatosan ellátja

feladatokkal, megbízásokkal,

plusz státusokhoz, emberekhez, erőforrásokhoz juthat azon a címen, hogy többlet

információt kell gyorsan előállítania,

a politikus kiszolgálása növekedési lehetőséggel kecsegtet és a vele való jó viszony

túlélési garanciát jelenthet,

18

a felhalmozott tartalékkapacitások révén alkalmazkodóképesebbé válik a gyors

változásokhoz, könnyebben ad le ezekből,

erősödik hatalmi helyzete a háttérintézményekkel szemben, főképp az áthárítandó

feladatok keresztülverésében, az esetleges konfliktusok áthárításában, ha szükséges,

még inkább elvonhat tőlük kompetenciát, forrást és kapacitást.

De ezen túlmenően a háttérintézményi függőségnek is meg lehetnek a maga előnyei:

15 A magyar Parkinson (MP) törvényei tudomásunk szerint még nem születtek meg, ide kívánkozik azonban néhány adalék ehhez. Mindenekelőtt Laci törvénye, aki a dilettáns hivatali vezetőkre fogalmazta meg első törvényét, akik: hülyeségeket találnak ki; ha nem hülyeség, hülyére bízzák; ha nem hülyére bízzák, megkötik a kezét, illetve szelídebb változatában: a feladatot arra bízzák, aki nem ért hozzá; ha hozzáértőre, nem hagyják dolgozni; ha hagyják, a feladat megvalósíthatatlan. Laci, aki egyébként létező személy, és vagy kilenc évet húzott le egy nagy magyar főhivatalban, úgyhogy bőven volt miből merítenie. Nagyon szerette a görög filozófusok közül Gorgias szofisztikáját, ami logikai státusára nézve álokoskodás ugyan, és premisszái is jócskán hagynak maguk után kivetnivalót, de az elfajult bürokratikus vezetés hangulatát jól érzékelteti a bármit bevállaló egyben mindent továbbhárító, minden felelősséget elhárító, minden problémát visszadobó, ráadásul autokrata és maximalista vezető típusának megjelenítésével, akit csak a privilégiumai, női, barátai és üzletfelei érdekelnek. Ennek indikátora a wolfovitz. Az említett „törvény” pl. megfelel annak a tapasztalatnak, hogy a bürokratikus szervezetekben sokszor a „jó” célokat is alkalmatlan eszközökkel, módszerekkel és emberekkel akarják kivitelezni. Laci-Gorgias törvényének mintájára még több hasonló alkotható, pl. a passzív, tudatlan, minimalista, motiválatlan beosztottakra is, akik önös érdekből a vezető ellen játszva visszatartják az információkat, a szervezeti feladatok végrehajtását saját érdekeiknek akarják alárendelni, és csak saját szinekúrájukkal illetve karrierjükkel törődnek. A használhatatlan emberekre vonatkozik Ildi munkaerő törvénye, amely szerint az ilyen nem csinál semmit, ha csinál, elcseszi, de ha nem kúrja el, túlkomplikálja.

MP szerint maga az ún. hülyeség, vagyis a kontraszelekciós talajon burjánzó idült, inkompetens dilettantizmus abszolút szubsztancia, azaz elemi: tovább már nem osztható, elementáris: semmi sem állhat neki ellen és egyetemes: mindenütt jelenlevő. Ez az absztrakt, vegytiszta, esszenciális hülyeség (jele H) mérhető (Babbie 1995: 138): hatványozottan függ a politikusok (P) számától, és egyenesen arányos az inkompetens vezetők (V) számával is, tehát H=P2 *V. Ha a jelöléseket megváltoztatjuk, H, P és V helyett E-t, c-t és m-et írunk, és az egyenletet kissé átrendezzük a két tényező felcserélésével, akkor megértjük, miért szereti Jávor példaként felhasználni az einsteini fizikai világképet (Jávor 1993: 15, 1988: 222, 2003: 391). Az esszenciális hülyeségre akut példa a fundamentalista piacfetisizálás. Ez azonban csak a hülyeség absztrakt, „szocio-kozmológiai” állandóját fejezi ki, konkrét volumenét egy adminisztrációs egység előállításának teljesítményével mérhetjük, ami A4/órában (finomított mutatóval karakter/órában) fejezhető ki.

MP alapján a hülyeségnek funkcionális oldala is van. Eszerint a bürokratikusan elfajult hivatalt maga a hülyeség tartja össze (ami különösen akkor állhat elő, ha egy wolfovitzszerű vezetőnek a fent jellemzett beosztottak állnak rendelkezésére):

erre hivatkozással lehet státusokat kérni: „nincs aki ellássa”, „meg kell erősíteni a vezetést”; erre hivatkozással lehet megbízásokat adni a cimboráknak, mert „nem ért hozzá házon belül senki”; jutalmat lehet érte osztani, hiszen aki megcsinálja, a dolog elvégzésére nincs talán nincs is képesítése

(amire Laci azt mondaná, hogy ennek biztosítása érdekében eleve alacsony végzettségűeket vesznek fel, ha magasakat, őket is alacsony szinten foglalkoztatják, de ha magasabb szinten, akkor sem döntéshozóként);

a hülyeség miatt el lehet küldeni embereket a kedves ellenség táborából és fel lehet venni utána ugyanolyanokat a saját térfélről;

a hülyeségtől még kevésbé átlátható a rendszer, így sokan dolgozhatnak benne párhuzamosan; a hülyeség foglalkoztatást teremt, mivel a kontraszelekció révén alkalmazott, politikai okokból

elküldhetetlen, szakmailag alkalmatlan, ún. hülyék mellé fel kell venni olyanokat is, akik tudnak és akarnak dolgozni;

minél több hülyét alkalmaznak, annál nagyobb a munkaerőigény, mert a sok hülye egymást akadályozza;

a hülyék hiányos és hibás munkája folyton új feladatokat ad, így a rendszer kívülről a lendületes, dinamikus munkavégzés képét nyújtja, ami megerősíti a szervezet pozícióját és elismerést vált ki a felsőbb vezetőkből, politikusokból.

19

mivel bármikor szüksége lehet rá az államigazgatásnak, fennmaradása szinte

biztosított, azaz a személyek változhatnak, de az intézmény marad, illetve fordítva: a

megváltozott szervezetben lényegében ugyanazok dolgoznak tovább,

a bázisszemlélet eredményeképpen mindig betervezik a járandóságát,

szinte mindig elfogadják a munkatervét és a beszámolóit,

használni tudja a kihelyezett forrásokat.

A gyenge szervezeti autonómia az államigazgatás illetve háttérintézményei esetében

együtt járhat a pénzügyi szubvenciókkal, a túlköltés lehetőségével, fiskális mentőövvel, de a

puha voluntarisztikus korlát ezen túlmenően is rokon a puha költségvetési korláttal (Kornai:

1983, 1989), vagyis a politikai szféra puha költségvetési korlátja és a viszonylag gyenge

államigazgatási szervezeti autonómiák együttes hatása eredményeképp:

az inputok iránti túlkeresletet itt a politikai és a közigazgatási szféra kielégíthetetlen

igényeit jelentik a státusok és pozíciók iránt (ahol a státus egy személy struktúrában

elfoglalt helyét jelöli, a pozíció pedig a struktúra egy olyan pontját jelenti, amelynek

birtoklása valamilyen előnnyel jár),

Mindezt fokozza, ha senki sem érdekelt az ismeretek bővítésében: ha a vezetés csak a változatlanságban érdekelt, mondván, hogy minden változás megkérdőjelezheti az

eddigi gyakorlatot, tehát a vezetőét is, a tudás pedig változást generálhat; és a beosztottak sem érdekeltek az innovációban, mondván, hogy aki tud, az ugrál, az felel, amiért még

elismerést sem kap, hiszen tulajdonképpen tudnia kellene, ráadásul ugyanannyi pénzért többet kellene dolgoznia, hiszen a nem tudók (hülyék) munkáját is neki kell elvégeznie, aminek következtében eltagadják azt is, amit tudnak.

16 Ahogy már Bacsónál A tanúban is megfogalmazódik: „– A gondnokot internáltuk, ő felel az egész incidensért. … A jegyszedő anyja egy malomtulajdonos kulák szeretője. Bevallotta.”17 MP szerint a bürokratikus cirkuláció példája lehet, hogy az nem biztos, hogy a szakértő politikus megbombázza ötleteivel az államigazgatást, amely ötlet ránézésre akár értelmes és racionális is lehet, csak esetleg rengeteg összetevő vizsgálatára, ezernyi érdek összehangolására, tengernyi információ begyűjtésére és értékelésére volna hozzá szükség, nem beszélve a szükséges forrásokról. Az államigazgatás mindezt a megadott határidőre akkor sem tudná megoldani, ha egyáltalán akarná, mert kontraszelektált jellegéből adódóan hiányzik hozzá a szakértelem kritikus tömege. De nem is biztos, hogy akarja, mert érdekei elsősorban a folyamatszabályozáshoz, a feladatok továbbhárításához kötődnek, ezért a központi államigazgatás a háttérintézményeihez fordul, hogy szervezzék meg, szerezzék be, állítsák össze, értékeljék ki. Már az államigazgatás is túl rövid határidőre kapta, hiszen az ugyancsak nem szakértő politikus nem tudja felmérni a feladatteljesítéshez szükséges időt, nem is fér össze a méltóságával, hogy ezzel foglalkozzon, elvégre azért tartja a közszférát, hogy találja ki és hajtsa végre, amit ő megálmodott. A határidő természetesen vészesen fogy már a minisztériumban: hetekig heverhet az íróasztalokon, míg rájönnek, kinek a nyakába sózhatják, mire megtalálják, azt addigra leépítik, vagy elmegy szabadságra. A visszaszámlálás miatt – mert a kiszignáló a visszakapott anyagon még majd esetleg ülni akar egy kicsit, hogyha elég magas rangú, át is irathassa cikkből cakkba – eleve rövid az idő, minél többen adták tovább, annál inkább. Mire a háttérintézménybe kerül, már másnapra kellene az esetleg több száz oldalas angol nyelvű EU-s anyag vagy jogszabálytervezet véleményezése, ami természetesen szakmailag jól általában nem lehetséges (hacsak nincs egy korábbi feladatból maradt anyag, amit újra oda lehet adni, esetleg kis módosításokkal).

Laci második törvénye szerint bürokratikus körülmények között a feladat elvégzésének valószínűsége fordítottan arányos a befektetendő energia és a szükséges létszám nagyságával, valamint az ehhez szükséges vezetői aktivitás, a vezetőtől igényelt szervező munka szükségességével, azaz minél többet kell dolgozni vele, minél több embernek kellene együttműködnie hozzá és minél több vezetői beavatkozást igényel a feladat teljesítése, annál kevésbé valószínű a megvalósulása.

20

a fellépő expanziós kényszer megmutatkozik a szervezetek számának és

létszámának növekedésében,

telíthetetlen keresletet mutat az információk, illetve azok birtoklása iránt, legyen az

adat, statisztika, nyilvántartás, mivel a hatalmi harcokban az információk birtoklása

előnyt jelent,

mennyiségi hajszát jelent szereplési lehetőségekkel kapcsolatosan, ami a

háttérintézmények számára rendezvények, konferenciák szervezését jelenti,

amelyeken politikusok, vezető államigazgatók is szerepelhetnek, reprezentatív

keretek között előadva az aktuális célokat és feladatokat,18

az igényeket pedig nem korlátozza a racionális felhasználás felelőssége illetve

minőségi szempont.

A puha voluntarisztikus korlát, a háttérintézmény gyenge szervezeti autonómiája tehát

negatívan hat ki a háttérintézmény teljesítményére, amennyiben kapkodó, szakszerűtlen

kéréseknek kell eleget tennie egy gyorsan változó, instabil közegben, amelyik nem biztos,

hogy ismeri a partneri együttműködés finomságait, hajlamos csak a feltétel nélküli

parancsteljesítés elfogadására. A keményítés, a politikusi akarat korlátozhatóságának

elsődleges feltétele az lenne, ha létrejönne a politikai konszolidáció, vagyis a politikai

szférában a „ki kit győz le” kérdése lekerülne a politikai napirendről, ezáltal megszűnhetne az

a zsákmányrendszer, amely a szakszerűség elé a megbízhatóságot állítva biztosítja a

dilettantizmus örökös diadalát. Így az örökösen önmaguk által megoldandó konfliktusokat

gerjesztő, utcai harcokat szító, dilettáns kombattánsok helyébe többségében szakfeladatok

18 MP szerint a hülyeségnek is meg vannak a színterei, mint pl. azok a konferenciák, ahol nem feldolgozott ismereteket tesznek közzé, hanem szereplési, beszéltetési lehetőségeket biztosítanak látványos külsőségek közepette, amit Laci celebrális onanizációnak nevezett. A blöff konferencián jogszabályokat, vagy parttalan, triviális, összeollózott szövegeket olvasnak fel az összecsődített hallgatóságnak a feladatok kialakításáról és az együttműködés tapasztalatairól. A metakonferencia „werkfilm” jellegű, ahol arról beszélnek, miről kellene beszélni; elsősorban háttér információk hangzanak el az egyes témákhoz kapcsolódóan, azaz kevésbé tartalmi kérdések, hanem főleg a tárgykör előkészítésének folyamata, a jelen állapot érdekében megtett lépések és a még hátralévő feladatok szerepelnek, az érdemi információk helyett folyamatábráké a főszerep. A pszeudokonferencia (illetve a rendezvények pszeudoelőadásai) a Sollen birodalma, ahol a követelményeken, terveken, elképzeléseken van a hangsúly. Ezeken alapelveket fejtenek ki, célkitűzéseket ismertetnek, fejlesztési irányokat fogalmaznak meg, amelyeken jól hangzó általánosságok, üres semmitmondások és lapos megállapítások keverednek, hiányzik a Sein, a tényfeltárás, az összefüggések, oksági kapcsolatok. Tettekről való beszámolók helyett a szimbolikus retorika szólal meg intézkedéscsomagokról, arról, hogy mit kellene tenni, végbement cselekvések értékelése helyett ötletszerű elképzeléseket fogalmaznak meg, hiányzik mögüle a strukturális szemlélet, a szintézis, a szinergia, a hozzáadott szellemi tőke. Az ilyen konferenciáknak valódi célja, hogy a tudományos rendezvényeket formailag leutánozva, de valódi tartalom helyett látszatokat kínálva, intellektuálisnak tűnő keretbe foglalni a kormányzati politikát, kinyilatkoztatni a központi közigazgatás direktíváit, a tudományos fórumoktól elirigyelt presztízzsel, reputációval megajándékozni a szereplőket. Hatalmi oldala, hogy az ide vezető felhajtáson keresztül kapcsolatba lehet kerülni befolyásos, pozíciókban lévő személyekkel, megnyerve őket a megbízásokkal, szereplési lehetőségekkel. A támogatók, védnökök érdekkötöttségének megteremtésével, akiknek a segítségével a szervezés folyamata állandó mozgásban tartható, a mechanizmus újratermelése biztosítható.

21

végrehajtásában érdekelt politikusok kerülhetnének, akik hosszabb távra is tudnák, mit

akarnak, és ezt képesek lennének meg is fogalmazni. Ebben az esetben a politikai

hajtószíjként is működő közigazgatás helyébe egy feladatorientált szakmai közigazgatás

léphetne, amely korlátozhatná a koncepciótlan politikai rögtönzéseket, szakmai nyelvre

fordíthatná a reális politikai igényeket, átlátná a feladatok súlyát és időigényességét, és meg

tudna fogalmazni világos elvárásokat a háttérintézmények felé. Kialakulhatna egy weberi

alapokon álló, szakmai, jó értelembe vett bürokratikus ethosz, a szakismeretekkel való

rendelkezés és ennek elismertségének alapján, amely nélkülözhetetlensége révén

konfliktusképes is lehetne. A szakmai feladatokat teljesítő háttérintézményeknek (illetve a

bennük dolgozóknak) pedig nem kellene örökösen rettegniük a leépítésektől, átszervezésektől,

megszüntetésektől, hanem az érdemi feladatokra koncentrálhatnának, ami a politikusoknak is

érdekében állna mert biztosított lenne az információkkal való folyamatos ellátottságuk. A

háttérintézmény akkor korlátozhatja a feléje irányuló akaratot, ha egyeztethet a fenntartójával

a feladat végrehajtását illetően, van lehetősége arra, hogy a feladaton a szakszerűség

érdekében módosítson.

A háttérintézményeknek egy ellentmondásos hatalmi erőtérben (Jávor-Rozgonyi 2005:

57) kell kifejteniük tevékenységüket, ami teljesítményüket és megítélésüket egyaránt

ambivalenssé teszi, ami a hatékonyság problémájaként jelentkezik az államigazgatási

reformokkal kapcsolatosan. Az ellentmondások a háttérintézményekre ható politikai és

államigazgatási szervezetrendszer szerkezeti és működési jellegzetességeiből eredeztethetők

elsősorban, amelyek különösen a kutatást végző háttérintézmények esetében érzékelhetők.

Nem véletlen, hogy ez a típus az, amelyik a leginkább céltáblája a „reformként” csomagolt,

fiskális szempontokat képviselő megszüntetési ötleteknek. A továbbiakban a

háttérintézmények teljesítmény és hatékonysági problémáit az alábbi egyszerűsített modell

szerint vizsgáljuk részletesebben.

Háttérintézmények egyszerűsített teljesítmény – hatékonyság modellje

Teljesítmény Hatékonyságnagy kicsi

nagy „jó”, hatékony el nem ismertkicsi támogatott „rossz”, vegetáló

22

A modell kiindulópontjául Bélley és Rozgonyi korábbi kutatása szolgál, akik a „rossz”

és a „jó” vállalat modelljének mentén mutatták be a bürokratikusan szervezett kollektív

tulajdon csődjét (Bélley – Rozgonyi: 1997). Ennek a gondolatmenetnek a felhasználásával

megkíséreljük a „jó” és a „rossz” háttérintézményt bemutatni. Míg azonban Bélley és

Rozgonyi egy empirikus kutatás alapján találtak rá a tipikus jó és rossz vállalatra, addig az

általunk vázolt modell kellő empirikus megalapozás hiányába csak elméleti, hipotetikus

jellegű, amit további vizsgálatok erősíthetnek majd meg.

Teljesítmény és hatékonyság nem egzakt fogalmak. A továbbiakban inputon a

szervezet eszköz és erőforrás állományát értjük (Jávor-Rozgonyi 2007: 45), teljesítményen

pedig azt az outputot, amely a szervezet input átalakító folyamata során a célnak megfelelő

végtermékként megjelenik. A teljesítmény tehát egy viszonylag objektív kategória, noha

jellemzői, célokkal való azonosságai különösen hatalmi oldalról mérlegelhetők,

relativizálhatók. Hatékonyságon viszont a ráfordítások és eredmények, produktum és

felhasználhatóságának mérlegelésén alapuló, tehát az elfogadott, hasznosíthatónak értékelt,

hatalmi megerősítést kapott teljesítményt értjük, itt tehát sokkal nagyobb tere van a szubjektív

minősítésnek, ezért a teljesítmény és a hatékonyság fogalma nem feltétlenül esik egybe,

bármely dimenziójukról (pl. gazdasági, politikai, szakmai) is legyen szó. A háttérintézmény a

fenntartó főhatóságának érdekében működik, a politikai szféra nyílt értékelése inkább eseti

jellegű. A hatékonyságon túlmutató fogalom az outcome, amely a szervezetek közti

viszonyon túli társadalmi hasznosulásra utal (Hajnal-Gajduschek 2002: 12, 13).

Ha a háttérintézmény hivatali modell szerint működik, akkor a teljesítmény és a

hatékonyság ideális esetben lényegében azonos, mert a teljesítmény értékelésében a

megítélésnek nincs akkora szerepe. A hivatal-háttérintézmény működése egyértelmű

bürokratikus teljesítményt állít elő, ideális esetben a weberi modell szerint, amit persze torzít

a kontraszelekció és az ebből eredő szakértelem csökkenés. Ha a hivatal határidőre ellátja a

rábízott minisztériumi feladatokat, átadja az információkat, pontosan végzi az adminisztrációt,

vezeti a nyilvántartásokat, akkor tevékenységének megítélése, hatékonysága minden szinten

csak jó lehet, kivéve, ha valamilyen politikai vagy hatalmi okból az elismerést meg akarják

tőle tagadni (pl. új vezető(ke)t keresnek, átszervezésre keresnek ürügyet, ellenzéki bázisnak

minősítik, vagy költségvetési okból meg kívánják szüntetni). A hivatal akkor „rossz”, ha

szakmai működése önhibájából kifogásolható pl. nagy a hibaszázalék, kultúrálatlanság

(„packázás”), vagy az elfajulás jeleként korrupció, nepotizmus jelentkezik, amelyek vezetési

problémák is lehetnek. A klasszikus hivatal nem önálló gazdálkodó szervezet, költségvetésből

működik, ezért gazdasági oldalról csak akkor lehet „rossz”, ha feltűnően rosszul gazdálkodik,

23

túlkölt, nem tartja be az ezzel kapcsolatos jogszabályokat. Az természetesen nem róható a

hivatalok terhére, ha szakmai működésükhöz a fenntartók nem biztosítják a materiális

feltételeket, vagy ha a jogszabályok nem körültekintő módosításából adódóan kígyóznak a

sorok az ajtajuk előtt. Feladataik alapján a hivatalok száma és létszáma is viszonylag

egyértelműen meghatározható, ha közszolgáltatást is végeznek, akkor pl. a tízezer lakosra jutó

mutató alapján.

Sokkal ellentmondásosabb azonban a kutatást végző háttérintézmények helyzete. A

politikusoknak érdekükben állna, hogy kutató intézeteket tartsanak üzemben, mert elsősorban

ennek révén juthatnának olyan információkhoz, amelyeket a politikai ellenfeleikkel való

küzdelemben is hasznosítani tudnak. A háttérintézménynek azonban direkt kapcsolata

általában a fenntartó államigazgatási szervezetével van, tőle kapja a kutatási megrendeléseket

és ez ítéli meg a kutatási tevékenység eredményét is. Az államigazgatás érdekei azonban

elsősorban saját, lehetőleg bővített, bürokratikus újratermeléséhez kötődnek. Főképp

jogszabályok kidolgozásához, ami jelentős adminisztrációs inputtal, üzemszerű hivatali

működés során normatív teljesítményt generál, ennek értékelése, ellenőrzése is adminisztratív

feladatok elvégzését jelenti, a bürokratikus ciklus végén pedig módosul a jogszabály, a

permanens adminisztráció folyamata automatikusan kezdődik előröl. Természetesen a

jogalkotási feladatokban való részvételt a politika is előírja számára, ezt szolgálja a jelentős

számban alkalmazott jogi képzettségűek nagy száma is, amellyel a normatív, hierarchikus

gondolkodás is gyakran együtt jár. (Hajnal 2004: 146). Más bürokratikus ciklusok is vannak,

mint pl. a pályáztatásokban megjelenő redisztribúció, amelynek során ugyancsak

adminisztráció keletkeztet további adminisztrációt. A minisztérium napi bürokratikus

rutinjával elvben jól összehangolható a hivatalként működő háttérintézmény, a kutatási

tevékenység viszont nem feltétlenül, mert ab ovo más a célja, működése és a technológiája

amely az alábbiakat eredményezi.

A minisztérium rövid határidejű adminisztratív rutinfeladatokat lát el normatív, jogi

keretek között, a kutatás módszereit, technikáit nem ismeri, eredményeit sem tudja megítélni

minden körülmények között. A rövid távon gondolkodó politika rövid határidejű feladatokat

ad az államigazgatásnak, ennek következtében a minisztérium szinte azonnali

információszolgáltatást várna, amit a kutatás jellegéből adódóan nem képes teljesíteni. Ennek

lehetséges következménye, hogy mivel a bürokratikus üzemben a formálisan ellenőrizhető

szempontok, pl. a határidők betartása válik a legfőbb értékké, a túl rövid határidő alatt nem

kielégítő eredmény születik, aminek révén a kutatás fenntartásának szükségessége

kérdőjeleződhet meg a megrendelő minisztérium részéről.

24

Lehet, hogy a tárca nem arra kívánja használni a kutatást, amire való, tehát pl.

döntéselőkészítő munkára, vagy hatásvizsgálatok elvégzésére, egy-egy terület

feltérképezésére, alaposabb vizsgálatára, hanem arra akarja használni, amire nem való:

adminisztrációs, ellenőrzési feladatokat akar vele ellátatni; vagy az esetleges kutatási

feladatokat források és eszközök nélkül akarja elvégeztetni rövid határidőre, noha ez idő és

pénzigényes feladat.

Lehetséges, hogy a minisztérium nem a háttérintézményével végeztet olyan kutatási

feladatokat, amelyekre tulajdonképpen létrehozta, aminek ugyancsak következményei

lehetnek. „A tárcák túlnyomó többsége nem bízik saját háttérintézményébe, és azokat a lehető

legritkább esetben vonja be a minisztériumi stratégiai munkába. Gyakran előfordul az, hogy a

meglévő háttérkapacitás igénybevétele helyett a tárcák maguk kezdenek kutatómunkába vagy

kutatásszervező tevékenységbe. Akármelyik jelenséget is fogadjuk el jellemzőnek, nem

változtat azon az összképen, hogy a tárcáknál a stratégiai tervezési és koncepcionáló

tevékenység színvonala gyengül, ezért a kormányzati politika ez irányú átalakítása is elmarad

a kívánt szinttől” (Balázs 2004: 522).

A kutatás más végzettséget és szemléletet igényel, célját, működését, összefüggéseit

az államigazgatásban dolgozó nem biztos, hogy érti, vagy akarja érteni, hiszen számára más

jellegű problémák megoldása adódik. A kutatási tevékenység jellegénél fogva más, mint a

közigazgatás ügyintézői feladatai, emiatt az államigazgatás a kutatói tevékenységet nem tudja

kellőképp kihasználni, legfeljebb alkalmilag, mert nem keletkeztet elég adminisztrációt, nem

tud úgy beavatkozni, szabályozni, ellenőrizni, mint a hivatali munkába, (el és ki)sajátítani sem

tudja a végterméket (Jávor-Rozgonyi 2005: 51), ebből eredően érdektelen vagy barátságtalan

is lehet a kutatási tevékenységgel, attól is függően hogy milyen egyéb szempontok kapcsolják

az ilyen típusú háttérintézményhez. Ha viszont érvényesíteni tudja bürokratikus szempontjait,

az katasztrofális hatású lehet a kutatás számára. A minisztérium megy a könnyebb ellenállás,

az utolsó parancs és a kisebb költség irányába, vagy nem értelmes, szakszerű megrendelést

ad, és ha nem tudja, mit akar, soha nem is kaphatja azt, amit akar, de ezt természetesen inkább

fogja egyéb körülményeknek, vagy a háttérintézmény hibájának tulajdonítani, mint

strukturális csapdahelyzetnek.

A minisztériumnak gyakran arra volna szüksége, hogy a kutatás mondja meg, „mi

legyen”, mert nem szívesen vállal fel döntéseket. A kutatás azonban alapvetőleg a „mi van”

kérdésére irányul, tények és összefüggések feltárására, ezekből való következtetések

levonására, a mi legyen kérdésének eldöntése lenne tulajdonképpen a politikai döntéshozás

feladata a széleskörű információk alapján. A feltárt tények ráadásul nem biztos, hogy

25

egyeznek azzal a képpel, amit a megrendelő (a politikai illetve az államigazgatási szféra)

várna, nem biztosan mondja azt, amit hallani szeretnének. Lehet, hogy érdeksértőnek minősül,

mert hozzánemértésre lehet belőle következtetni, kritikának értékelik a felszínre került

tényeket, vagy alternatív megoldásokra is felhívja a figyelmet, amely másokat hozhat

helyzetbe (Jávor 2003: 392, 393, Jávor-Rozgonyi 2005: 38).

Az ellentmondások következtében a kutató háttérintézmény, amelyet papíron

mégiscsak hasznos, igényes munka előállítására hoztak volna létre, dilemmákat kényszerül

megoldani: egy következetes szakmai program mentén építkezzen-e, vagy próbáljon a

gyorsan változó, egymásnak ellentmondó (politikai) igényekhez, minisztériumi vezetőkhöz

alkalmazkodni? Ha szellemi „gagyit” állít elő, akár mert ez volt a megrendelés, akár mert

csak erre volt az adott feltételek között lehetősége, akkor ez ronthatja a szakmai megítélését,

ami hosszabb távon fenntartásának indokát kérdőjelezheti meg. Ha viszont nem tesz eleget a

vulgarizálási nyomásnak, akkor pedig hercehurcára van kilátás a fenntartóval avagy a munkát

megrendelő vezetőkkel, ami ugyancsak szervezeti létét veszélyezteti, méghozzá akár már

rövid távon is. Így a kutató háttérintézmény a dilemma feloldásának érdekében taktikázni

kényszerül, pl. növeli bürokratikus kiszolgáló szerepkörét, vegyes profilt alakít ki, növeli

azoknak a személyeknek a befolyását, akiknek jó a kapcsolatuk a minisztériummal. Igyekszik

elfedni kutatói tevékenységét, hogy ennek fölöslegessé nyilvánítása ne adjon ürügyet

szervezeti beavatkozásokra.

A szakmailag színvonalas (kutató)munkához viszonylag hosszabb idő és nagy energia

befektetés szükséges. A minisztériumnak lehet, hogy erre nincs is szüksége, mert mire

elkészülne, már más a vezető, a miniszter, vagy akár a kormány, még a jó kidolgozás is

szükségtelen, mert a tartalom megítélésében végső soron úgysem szakmai szempontok

dominálnak majd. Ha viszont a minőségi munkát a fenntartó nem tudja elismerni, honorálni,

csak a jogszabályt szeretné viszontlátni a szövegben, vagy az aktuális direktívákat

visszahallani belőle, akkor a háttérintézmény számára redundáns lehet a komoly, időt és

fáradtságot igénylő munka, hiszen úgysem értékelik. Ha a megrendelők nem tudnak

különbséget tenni a tudósítás és a tanulmány között, a leíró jellegű, összefércelt és a

színvonalas elemző munka között, akkor a háttérintézmény a racionális döntéselmélet szerint

megáll az első kielégítő megoldásnál, tehát a minimális elvárásnak megfelelően, a

leggyorsabban átadható szinten fog teljesíteni, a szakemberek pedig máshol adják majd le

szakmai kapacitásaik nagy részét. Fortélyos bizalmatlanság és kölcsönös elégedetlenség

alakulhat ki a politika, az államigazgatás és a háttérintézmény között, amelyben a más-más

nyelven kommunikáló szereplők elbeszélnek egymás mellett, a szakszerűtlen, rosszul

26

megfogalmazott kéréseket nem lehet jól teljesíteni az adott struktúra keretei között, és

előállhat az a helyzet is, hogy „A politikai vezetés hibáztatja a minisztériumi szakbürokráciát

azért, hogy nem hozza helyzetbe a politikusokat, a szakbürokrácia meg azzal vádolja a

politikai irányítókat, hogy nem tudják vagy nem [akarják] megfogalmazni egyszerűen és

nyilvánvalóan, hogy mit akarnak. … A valamikor szebb napokat látott minisztériumi

háttérintézményi struktúra, melynek stratégiai tervező szerepköre vitathatatlan, az idők

folyamán leépült, vagy vegetál. Közalkalmazotti fizetésért, mely fele-harmada a

köztisztviselőinek, komoly szakemberek oda nem mennek, legfeljebb infrastruktúraként

veszik ezen intézményeket igénybe egyéb helyen kifejtett szellemi szabadfoglalkozásukhoz.

A korábbi háttérintézmények egy része pedig közhasznú társasággá alakul, és fő tevékenysége

a piacon való érvényesülés és kevésbé a létrehozó kiszolgálása” (Balázs 2004: 522).

„Jó” tehát csak akkor lehet egy kutató jellegű háttérintézmény, ha a fenntartó

minisztérium egyeztet a feladatokról, biztosítja a kutatáshoz szükséges feltételeket, tudja, mit

várhat el egy ilyen típusú intézettől, respektálja az intézmény autonómiáját és igényeit,

amihez az is szükséges, hogy tartósan várjon el jó szakmai teljesítményeket, amiket meg is

tud ítélni. „Rossz” viszont a háttérintézmény, ha szakmai munkája tartósan a szellemi bóvli

színvonalára süllyed, és/vagy működése bürokratikussá fajul, nem beszélve arról, amikor a

szerény szakmai munkát politikailag sem lehet értékelni.

A háttérintézmény hatékonysága, annak megítélése, független lehet az objektív

teljesítményétől. Elvben egy szakmailag gyengén teljesítő háttérintézmény is értékelhető a

fenntartója részéről hatékonynak, ha ehhez valamilyen érdeke fűződik (mikor amúgy is

kérdéses lehet a gyenge teljesítmény egzakt meghatározása, főleg társadalomtudományi

vonalon). Ilyen lehet pl. a háttérintézmény készségessége, amennyiben befogadja feladatokat,

elnyeli a problémákat, nem pedig visszadobja, függetlenül azok jellegétől. Ugyanígy a

szakmailag jól teljesítő háttérintézmény hatékonysága is értékelhető gyengének, ha pl. negatív

sajtóvisszhangja támad valamilyen okból, vagy politikai szempontból felszámolásra ítéltetett,

mint az a Teleki Intézet esetében történt. Noha kutatásunk keretei közé nem férne el az intézet

megszüntetésének esettanulmányszerű feldolgozása, az internetes sajtóvisszhang alapján

megállapíthatjuk, hogy nem az intézet szakmai teljesítményének gyengesége okozta a vesztét,

hiszen úgy teljesített, ahogy az egy társadalomtudományi műhely esetében elvárható: tudást

halmozott fel, ezeket kötetetekben publikálta, konferenciákat szervezett ezekkel kapcsolatban

és tudományos, szakmai kapcsolatokat épített más műhelyekkel.19 Folyóiratot is kiadott Regió

19 2007-06, február 7. Szerző: Lacza Tihamér. Villáminterjú Bárdi Nándorral, a budapesti Teleki Intézet főmunkatársával www.hhrf.org/szabadujsag/modules.php?name=News&file=article&sid=848 - 21k -

27

címmel. Szakmai hatékonysága tehát érdemben nem kérdőjeleződhetett volna meg, mint

ahogy az a Népszava tudósítása (2006. december 6.) szerint megtörtént. A tudósításból a

kormányszóvivői tájékoztatóból kitűnő gazdaságossági problémák kapcsán az ÁSZ azt

állapította meg, hogy „A Teleki Intézet működésének támogatására létrehozott Teleki László

Alapítvány (TLA) esetében ugyanakkor a gazdálkodási, működési folyamatokat az alapító

Kormány és az alapítói jogot gyakorlók nem felügyelték megfelelően, ez gazdálkodási és

működési szabálytalanságokhoz, célszerűtlen megoldásokhoz vezetett,” és az intézet helyébe

létrehozott Külügyi Intézet esetében „Az átalakítás kimutatható megtakarítással nem járt.”20

Azt állapíthatjuk meg, hogy a Teleki Intézet megszüntetése politikai döntés volt, (mint ahogy

korábban a létrehozása és egyben az akkori Külügyi Intézet felszámolása is), a

háttérintézmények keletkezésében és megszűnésében tehát a politikai hatalom mondja ki a

végső szót.

Akár hivatal, akár kutatóintézet a háttérintézmény, ahhoz, hogy jónak minősíthessük,

teljesítményi és hatékonysági követelményeknek kell megfelelnie a szervezet, a minisztérium

és a politika szintjén. A háttérintézmény megfelelő outputok esetében, amelyek teljesítik a

szakmai elvárásokat és a megbízó kívánságait, annál inkább jobb teljesítményűnek tekinthető,

minél inkább rendelkezik:

a szakmai ethosszal (elkötelezettség, céltudatosság, készségesség),

a szellemi – intellektuális kapacitásokkal (felkészültség, tapasztalat,

professzionalizáltság), és

materiális feltételekkel (pénzeszközök, információs technológiai eszközök,

szoftverek, elhelyezési körülmények).

Ha teljesítménye jó, akkor a szervezet szintjén szakmailag akkor lesz hatékony, ha

ráfordításai is optimálisak. A minisztérium szintjén akkor lesz hatékonynak értékelt, ha

teljesíti létrehozásának látens céljait (azonnal rendelkezésre áll és határidőre teljesít). A

politika szintjén pedig akkor lehet hatékony, ha nem kötődik a (mindenkori) ellenzékhez, és

nem ad ürügyet sajtó- és médiatámadásokra. Gazdasági értelemben pedig akkor lesz

hatékony, ha kiadásai megfelelnek egy hasonló hazai (illetve Uniós) intézmény

költségvetésének, a megfelelő paraméterekhez viszonyítottan.

A nem költségvetési típusba tartozó háttérintézményeket, amelyek az adminisztrációs

tevékenységet bonyolító hivatalok, valamint a kutatási tevékenységet (is) ellátó szervezetek

mellett a háttérintézmények harmadik fő típusát képezik, az Állami SZámvevőszék jelentéseik

20 Az ÁSZ elnökének 0711-L számú, országgyűlési képviselőnek címzett válaszlevele. Ikt.szám:V-17-043/2006-2007.

28

alapján vizsgálhatjuk mind hatékonysági, mind pedig a gazdasági problémák szempontjából

(elsősorban a 0228, 0237, 0467 és a 0537-es számú ÁSZ jelentések foglalkoznak velük). Az

ezek alapján kialakuló kép csak ambivalens megítélést tesz lehetővé, nem utolsósorban azért,

mert hiányoznak ehhez a teljeskörű információk. Ezek részben eleve nem is állnak

rendelkezésre, így pl. „Nincs teljes körű adatbázis a központi költségvetésből az

államháztartáson kívülre folyósított valamennyi juttatásról, így a (köz)alapítványoknak adott

támogatásokról sem. A hiányos információk nehezítik a központi költségvetés megalapozott

tervezését, a támogatások felhasználásának elemzését, valamint minisztériumi és

számvevőszéki ellenőrzését” (ÁSZ 0228: 11). „Az adatgyűjtést, illetve az adatok

feldolgozását több tényező nehezítette. A közölt adatok sok esetben hiányosak, pontatlanok

voltak a teljességet igazoló záradékok ellenére. A költségvetési támogatásban részesült

államháztartáson kívüli szervezetekről, illetve a részükre juttatott támogatások összegéről

nem volt egységes központi nyilvántartás” (ÁSZ 0467: 36). Ha vannak információk, azokat

nem biztos, hogy maradéktalanul át is adják a számvevőszéki vizsgálat számára: „A

megkérdezettek közül 18 nem küldött jelentést, 3 szervezet nemlegesen nyilatkozott a

központi támogatásról, 2 beszámoló nem felelt meg a tartalmi követelményeknek” (ÁSZ

0237: 7). Technikai, nyilvántartási problémák is nehezítik a vizsgálatokat, pl. azonosító kódok

hiányában megnehezedik a vizsgálandó szervezetek kiválogatása, ami kihat a pontosságra

(ÁSZ 0228: 21). Azt sem tudjuk pontosan megmondani, hogy az ÁSZ által vizsgált

szervezetek közül mennyi számít háttérintézménynek, feltételezzük azonban, hogy a

Számvevőszék által az említett jelentésekben feltárt tények ezekre is vonatkoztathatók.

Nyilván még kevésbé van lehetőség kutatási célú információk begyűjtésére ebből a körből,

mint az más, hasonló kutatások esetében is tapasztalható (Hajnal 2004: 118).

Eredetileg a nem költségvetési szervezeteket abból a célból hozták létre, hogy a

költségvetés terheit csökkentve, a civil szférára jellemző módon, önálló forrásokra

támaszkodva egészítse ki a közfeladatok ellátását, amely cél nem teljesült (ÁSZ 0467: 8). Sőt,

amennyire az ÁSZ jelentésekből megállapítható, a nem költségvetési szervként létrehozott

háttérintézményi szféra részben arra szolgál, hogy a költségvetésből pénzeket úgy lehessen

kivonni, felhalmozni és továbbosztani, lehetőleg minél kevésbé átláthatóan, hogy a

költségvetési szervezetekre vonatkozó, viszonylag szigorú számviteli rendelkezéseket meg

lehessen kerülni. Ez következik a várható előnyök és hátrányok mérlegelésének gyakori

elmaradásából, a vissza nem térítendő támogatások nagy arányából, és a felhasználás

ellenőrzésének nem kielégítő voltából (ÁSZ 0467: 15, 16, 18). A pénzfelhalmozó funkció

viszont hatékonynak tekinthető az ÁSZ által vizsgált alapítványok és közalapítványok

29

esetében, hiszen a velük foglalkozó jelentés megállapítja, hogy „A (köz)alapítványok

elsősorban a kapott és az általuk nyújtott támogatások különbözete révén növelték

vagyonukat, így a 17,2 Mrd Ft-os induló vagyonukból a (köz)alapítványok saját tőkéjének

értéke 1998. végére 43,7 Mrd Ft-ra nőtt … 1999-ben a (köz)alapítványok saját tőkéje

összesen 44,1 Mrd Ft volt … 2000-ben a (köz)alapítványok saját tőkéje összesen 43,0 Mrd Ft

volt” (ÁSZ 0228: 71). Ha ez a teljesítmény megfelel az elvárásoknak és a ráfordításoknak,

akkor adott időszakra nézve hatékonynak tekinthető, nyilván azon szervezetek esetében,

amelyek a megfelelő növekedést realizálták. Más kérdés az outcome, vagyis az, hogy ez a

hatékonyság jelent-e társadalmi hasznosíthatóságot. Lehet hatékonyan támogatni határon túli

magyarokat úgy, hogy ebből a határon belüli magyaroknak vajmi kevés haszna van. A

számvevőszéki vizsgálat azt állapította meg a (köz)alapítványok pályázaton kívül adott

támogatásaival kapcsolatban, hogy „A közhasznú feladatokra adott támogatás 72%-át (916

millió Ft-ot) a határon túli magyarság egészségmegőrzésére, gyógyító-, egészségügyi

rehabilitációs tevékenységre fordították. 15%-át (188 millió Ft-ot) szociális tevékenységre,

családsegítésre, időskorúak gondozására fizették ki. 6%-át (73 millió Ft-ot) a közrend és

közlekedésbiztonság védelmére nyújtották. 7%-át (90 millió Ft-ot) tudományos- és kulturális

tevékenységre, kutatásra, környezetvédelemre fizették ki” (ÁSZ 0228: 80). De ha a cél az lett

volna, hogy a az 1998-2001 közötti időszakban a határon túli magyarokba való invesztálással

a reménybeli szavazataikat lehessen biztosítani egy politikai erő javára, akkor még a

hatékonyság is megkérdőjelezhető.

Ugyancsak hatékonynak tűnik a nem költségvetési szervezetek pénzosztó szerepköre,

mert a számvevőszéki vizsgálat a (köz)alapítványok pályázat útján adott támogatásaival

kapcsolatosan azt állapítja meg, hogy 1998-2001 között a (köz)alapítványok összesen 566

pályázatot írtak ki, amiből 565 bizonyult eredményesnek (ÁSZ 0228: 81). Célzottabb

vizsgálatnál azonban a kép valamelyest árnyaltabb. A családpolitikai célok teljesülését

szolgáló egyes pénzösszegek hasznosulásának ellenőrzéséről szóló ÁSZ jelentésben a

számvevők megállapítják, hogy „A pályázati programok 61%-a megvalósult, az e csoportba

tartozó szervezetek a pályázatot megelőzően, valamint azt követően is folytatták

tevékenységüket. A költségvetési pénz rendszeresen folytatott tevékenység támogatásaként

hasznosult. 34% megvalósult ugyan, de a projekt a továbbiakban nem folytatódott. 5%

egyáltalán nem valósult meg…” (ÁSZ 0537: 11). Még inkább kérdőjeleket rajzol, hogy „A

megítélt támogatások érdemi szakmai értékelése, az elnyert támogatások eredményességének,

hatékonyságának folyamatos figyelemmel kísérése, tapasztalatainak gyakorlati hasznosítása

elmaradt”, sőt, „A 2001/2002. évi családpolitikai pályázati programokról az NCsSzI Kutatási

30

Igazgatósága zárótanulmányt készített,21 amelyben hangsúlyozták, hogy a támogatott

pályázatok hatékonyságának elbírálása pontosan és specifikusan megjelölhető értékrendszer

hiányában nem lehetséges” (ÁSZ 0537: 12). A szinte öncélú pénzosztogató szerepkörre utal,

hogy „A támogatások szakmai, pénzügyi megalapozásáról, az egyes konkrét (al)programok

céljáról, célcsoportjáról, a kifizetendő összegek nagyságrendjéről döntés-előkészítő anyagot a

vizsgálat számára bemutatni nem tudtak. A megítélt támogatások szakmai értékelése,

tapasztalatainak hasznosítása is elmaradt” (ÁSZ 0537: 20).

A gazdálkodással kapcsolatos problémákra utal, hogy az ÁSZ 2002-2003-as vizsgálata

szerint, amelyet a gazdasági társaságok, közhasznú társaságok és (köz)alapítványok között

végzett, nagy arányúnak tekinthető a veszteséges gazdálkodás: „A fejezetek intézményei

vagyonkezelésében lévő, az ellenőrzés részére adatot szolgáltató 110 gazdasági, 93 közhasznú

társaság és 66 (köz)alapítvány eredménykimutatása adatai szerint 2002-ben 81, 2003-ban 76

szervezet működött veszteségesen/forráshiányosan, 2002-ben 20017,8 M Ft, 2003-ban

27798,4 M Ft veszteségük/forráshiányuk volt” (ÁSZ 0467: 47), amelyekről a 7. mellékletben

részletezettebb adatokat is közölnek. Az ÁSZ jelentésből azonban az is nyilvánvaló, hogy

mindezt a politikai struktúra működési módja, a mindenkori politikai-államigazgatási elit

hatalma, érdekei teszik lehetővé, ami egyben a politikusok, döntéshozók felelősségét is

jelenti. Ez többek között abban nyilvánul meg, hogy

„A jogszabályi előírások nem egységesek a szervezeteknek juttatott, továbbá a működésük

alatt keletkezett vagyon felhasználhatóságának szabályozását illetően.” …

„A költségvetés szerkezete nem biztosítja, hogy az állami feladatokat ellátó, a fejezet

intézményei vagyonrészesedésében lévő gazdasági és közhasznú társaságok részére átadott

állami/költségvetési eszközök teljes körűen áttekinthetők, azonosíthatók legyenek.” …

„A tárcák a tervezettnél magasabb költségvetési hiány mellett - a társaságok folyamatos

feladatellátásához szükséges forrásokon túl - a jelentős összegű költségvetési támogatásokkal

kamatbevételekhez juttatták a társaságaikat. A társaságok egy része a többletforrások ellenére

is veszteségessé vált, felélték a jegyzett tőkét, a tőkehiányt költségvetési támogatásból

pótolták.” (ÁSZ 0467: 11, 16.)

Államreformista válaszok a háttérintézményi problémákra

Az előző fejezetben említett háttérintézményi, valamint az ezzel összefüggő kormányzási és

államigazgatási problémákra a jelenlegi kormányoldalon az államreform néven elhíresült

21 Zárótanulmány a 2001/2. évi Családpolitikai Pályázati Programok Hatásvizsgálatáról, Török Péter kut. ig.hely.

31

kezdeményezés mögé felsorakozottak, a megoldásra generálisan a piaci elemek alkalmazását,

a versenyszféra, a nagyvállalati módszerek alkalmazását tekintik egyedül üdvözítőnek. „Ne

lehessen a közszférát felpuhítani felesleges, bújtatott háttérintézmények tömegével. Más

szóval a kormányzásban is legyen - éppúgy, mint egy multinacionális vállalatban - rend és

fegyelem, szabályozottak legyenek a folyamatok. A közszolgálat is legyen

teljesítményorientált és rentábilis” (Sárközy 2006b: 7, kiemelés az eredetiben). Az

elképzelések közt helyet kapnak a nagyvállalati módszerek alkalmazásai, a felelős

vállalatvezetés elveinek követése, az üzleti élet újszerű módszereinek

(teljesítménykövetelmények, minőségbiztosítás, költségelemzés) alkalmazásai, az

üzletemberek felkérése a kormányzás vezető posztjaira, és természetesen a verseny, egészen

odáig, hogy „az állam legyen »közszolgáltató ország részvénytársaság«”, amit részben

finomít annak elismerése, hogy a nagyvállalat működtetésénél a közhatalmi kormányzás azért

jóval bonyolultabb (Sárközy 2006b: 7). „A fejlesztési programokban olvashatunk a

versenyszellem bevezetéséről és érvényesítéséről a kormányzati struktúrában, a költség-

haszon elv betartásáról, vagyis a közigazgatási szolgáltatások bevételének növelésével a

deficit megszüntetéséről, a közigazgatás nyereséges vállalkozássá átalakításáról” (Lőrincz

2006: 5). Ennek egy példája „A közfeladatok felülvizsgálata” című, 2007. január 31-i dátumú,

szerző feltüntetése nélküli anyag, amely szerint „Az utóbbi évtizedekben - a közmenedzsment

egy fajtájaként - ismét növekvő szerepet kapott számos országban a közszolgáltatások verseny

alapján történő kiszerződése. Ezen változás egyik alapelve, hogy a közfeladatok ellátását az

kell végezze aki a legjobb minőségben és legolcsóbban valósítja meg, függetlenül attól hogy

ez a közszférát vagy a magánszektort jelenti is. E megoldásnak egyértelmű haszna a növekvő

versenyből és a lakosság nagyobb választási lehetőségéből adódik. A közszolgáltatások

nyújtásában tehát ma már együtt kell részt vennie - egymással versenyezve és együttműködve

– a költségvetési, a vállalati és non-profit szektornak. A finanszírozás és az ellátási felelősség

döntően államnál marad, de a szerződéses verseny növeli a hatékonyságot, illetve elősegíti az

adott szolgáltatást igénybe vevők nagyobb választási lehetőségét.” (22. old.) Megjegyezzük,

hogy a modern menedzsment tanok a nem kormányzati oldalon is hatnak, csak mivel ezeket

karakteresen lestoppolta a kormányzati oldal, ezért az ellenzéki térfélen homályosabban,

blablásítva, illetve erősen leegyszerűsítetten jelennek meg a piaci megváltás nézetei: „A

kormányzati munkában az igazán nagy teljesítményt egyértelmű jelek mutatják. A nagy

teljesítményű közigazgatási szervezetrendszerek maximális értéket állítanak elő a társadalom

számára. Az ilyen közigazgatás szervezet mindig állampolgár-központú, eredményorientált és

költség-hatékony működésre törekszik, folyamatosan biztosítja az elszámoltathatóságát,

32

tevékenységeit és eredményeiket mindenki számára átláthatóvá teszi. Az új típusú

közigazgatási szervezet innovatív és rugalmas, folyamatosan az értékek előállítására törekszik

és képes kreatív válaszokat adni az új kihívásokra és lehetőségekre. Nyitott és együttműködő

munkát folytat, annak tudatában, hogy egy nagyobb rendszer része, és más hivatalokkal,

szervezetekkel és érdekeltekkel munkakapcsolatokat ápol” (Századvég 2006: 32, kiemelés az

eredetiben). „A korszerű menedzsmentirányzatok közül kiemelkedő a

teljesítménymenedzsment, amely a legjobban szolgálhatja a közigazgatás gazdaságos,

hatékony és eredményes működésének biztosítását” (Vassné 2001: 7).

Az államreform és a trendi menedzsment elméletek lelkes hívei nem számolnak eléggé

az üzleti és az államigazgatási szféra alapvető különbségeivel. A háttérintézményi szféra

alapvetően nem tud profitorientált lenni: a hivataloknál ez fogalmilag kizárt, a

kutatóintézeteknél csak erős korlátok között lehetséges, a nem költségvetési szervek jelentős

része pedig annak ellenére veszteséges, illetve költségvetési támogatásból működik, hogy

létrehozásukban szerepet játszott a piaci források bevonásának lehetősége és a haszonelvű

gazdálkodás biztosításának szándéka is.

Az államigazgatási szervek munkájának támogatására létrehozott háttérintézmények

nem magánjavakat, hanem közjavakat állítanak elő, ezért nem a piactól függnek, hanem a

politikai döntésektől. Esetükben nem az eladhatóság számít, hanem az output színvonala,

akkor is, ha nincs a produktumuk iránt piaci, fogyasztói kereslet, megrendelés. Hasznosságuk

nem feltétlenül számszerűsíthető, nem értelmezhető, vagy csak megszorításokkal a kereslet,

kínálat, ár, jövedelmezőség. Nem feltétlenül van árbevételük, nyereségük, de ha ilyet el is

könyvelhetnek, ez aligha fedezi a kiadásaikat. Nincs náluk növekedési kényszer, hanem stabil,

kiszámíthatóság iránti igény van, ezért nem növekedniük kell, hanem egyenletes,

kiegyensúlyozott elégedettséget kellene produkálniuk. Éppen ezért teljesítményüket sem

kellene fokozni, ha ez egyébként megfelelő – a piaci szervezet a teljesítményét azért fokozza,

hogy növelje a profitját, míg ez a költségvetési szervezeteknél többnyire nonszensz.

A menedzsment alapú reformokat az államigazgatási szakemberek oldaláról – az

érdemek elismerése mellett – erőteljes kritika is éri, amiből terjedelmi korlátok miatt csak

néhány gondolatot idézhetünk. Az Új Közmenedzsment (New Public Management, NPM)

néven összefoglalható nézetekkel kapcsolatosan a kritikusai azt állapítják meg, hogy többek

között hiányoznak az elméletet alátámasztó tények, hiányoznak a hatékonyság és

eredményesség mérései, valamint az értékelési kritériumok, a „legjobb gyakorlatok

bálványozása” tudományos állítások helyett csak „jó öreg bölcsességeket” (értsd:

közhelyeket) eredményeznek (Hajnal 2004: 35, 36). A nyugat-európai országokban a

33

privatizációval kapcsolatos korábbi lelkesedést kezdi felváltani a szkepszis, amennyiben „Egy

előnye kétségbevonhatatlan a privatizációnak: enyhültek az állam terhei a többségében

veszteségesen működő közüzemek támogatását illetően. A közszolgáltatásokat nyújtó

versenyszféra azonban nem bizonyította kétséget kizáróan alkalmasságát a feladat jobb

színvonalú, gazdaságosabb ellátására. A költségeket csak az alkalmazottak számának

csökkentésével, bércsökkentéssel, a biztonsági ellenőrzések ritkításával tudta csökkenteni, …

e mellett szüntelenül kérelmezi az állami kedvezmények, támogatások további folyósítását”

(Lőrincz 2005b: 450). Nyugati elemzők rámutattak, hogy a piaci szervezet csak azért tudott

jobb minőségben szolgáltatni, mert a szolgáltatás korábbi költségét meghaladóan árat emelt és

azt a megbízóra és a díjfizetőre hárította át (Verebélyi 2004: 303). „A versenyszféra

módszereinek átvétele a közigazgatásba – például a közalkalmazottak teljesítmény alapján

történő díjazása – noha az OECD országok kétharmad részében bevezették, sikertelennek

bizonyult” (Lőrincz 2006: 11). „Bebizonyosodott, hogy a megbízó-ügyvivő modell

kizárólagos alkalmazása félrevezető és elégtelen lehet olyan komplex társadalmi

interakcióknál és jogi viszonyoknál, mint a szolgáltatásnyújtás. Ezek a modellek különösen

akkor bizonyultak leegyszerűsítőnek, amikor a közvetítő egyszerre több, egymásnak

ellentmondó utasítást kapott különböző megbízóktól, vagy nem volt világos, hogy ki is

tulajdonképpen a megbízó” (Jenei 2005: 57). „A tények ugyanis azt mutatják, hogy a

kiszervezett, de tovább foglalkoztatott dolgozó rosszul jár, közszolgálati teljesítménye

csökken – viszont a költségvetésnek mindez többe kerül, mert a foglalkoztató piaci szervezete

profitja is drágítja a szolgáltatást” (Vadász 2006: 63).

De nemcsak sikertelen az angolszász modellek, piaci viszonyok ráerőltetése az európai

közigazgatási rendszerekre, hanem veszélyes is. „A piaci szemlélet átvétele a kormányzati

munkában az erősek támogatását, a gyengék kiszolgáltatottságát eredményezheti, holott a

demokratizmus, a humanizmus elve a segítségre szorulók pozitív diszkriminációját várja el, a

kiszorítás és győzelem helyett a társadalmi igazságosság, a méltányos elbánás Európában

megfogalmazott hagyományos kritériumait” (Lőrincz 2006: 9). „…minimum értelmetlen, de

sokkal inkább veszélyes lépésnek tűnik a jogi-bürokratikus megkötöttségektől mentes,

autonóm public manager és a magánvállalkozások bevonásának, a kiszerződésnek az ideálját

előtérbe helyezni egy olyan intézményi környezetben, ahol a köz(igazgatási) szervezetek –

hasonlóan a többi társadalmi alrendszer szereplőihez – a rájuk vonatkozó jogszabályok

jelentős részét amúgy sem tartják be, a jogszabályok betartatására irányuló kapacitás amúgy is

gyakran hiányzik, és mindennapos jelenségnek számít a korrupció, a közpénzek

magánzsebekbe vándorlása. A klasszikus, weberi bürokráciát jellemző erények –

34

megbízhatóság, a sine ira et studio elve, normakövetés stb. – megteremtése-helyreállítása

tehát bizonyos mértékig az előbbiekkel azonos, sőt, azokat meghaladó fontosságú feladatnak

tekinthető” (Hajnal 2004: 100-101).

A menedzsmentreformokat, a piaci szemléletek erőltetését nemcsak a kormányzás

javításának, a szolgáltatások bővítésének és a minőségük javításának a szándéka motiválja.

Mint fény mellett az árnyék, az üzlettel megjelenik a gátlástalan haszonszerzés, a versennyel a

kíméletlenség, a piaccal a kirekesztés. A privatizáció, illetve az NPM ideológia mögött

kimutatható, a globalizálódó üzleti vállalkozások további tőke akkumulációjának elősegítése,

az üzleti világ pozíciói erősítésének szándéka, sőt, „A közszféra elbocsátott alkalmazottaival

megnő az üzleti szféra rendelkezésére álló munkaerőtartalék. Ez, továbbá az a körülmény,

hogy a szociális és munkajogi védelem meggyengül – aminek oka a közszolgálat garanciális

elemeinek gyengítése, valamint a kiszerződési rendszer és az átmeneti/határozott idejű

foglalkoztatás elterjedése – együtt azt eredményezik, hogy csökken a munka ára, valamint

erősödik az üzleti szféra alkupozíciója a munkavállalókkal szemben. Szociálpszichológiai

aspektusból az előbbi mozzanat az alkalmazottak széles tömegét – beleértve a középosztályt –

a kapitalista fejlődés korábbi szakaszára jellemző, a piaci és az üzleti vállalkozások által

irányított, átláthatatlan és kontrollálhatatlan léthelyzetbe juttatja” (Hajnal 2004: 37). A

háttérintézmények esetében ez azt jelenti, hogy lepusztításuk (persze elegánsan, mintha ők

tehetnének róla, mert elvégre nem jól teljesítenek) érdeke annak a vállalkozói körnek, amelyik

információkat szeretne eladni a kormányzatnak, vagy háttérintézményi tevékenységhez

tartozó feladatokban, kutatásban, hatásvizsgálatokban szeretne tartós megrendelésekhez jutni.

Ha ebben partnerre talál háttérintézményi vezetőkben, akik megszerzett minisztériumi

maradványpénzeket és EU-s támogatásokat játszanak át számukra megfelelő

ellenszolgáltatásért, akkor a háttérintézmény helyén egy stróman szervezet, egy akár szellemi

bóvlival lánckereskedő ügynökség is létrejöhet, amely forrásokat, közpénzeket, külső,

„szakértőknek” aposztrofált rokonoknak, barátoknak és üzletfeleknek juttatja.

A hatalmi szemlélet alapján azonban ennél több is állítható. A piaci szellem és a

versenyelvűség ürügyén jól ismert hatalmi sajátosságok is kitapinthatók, mint pl. a sajátítás,

vagy a felélés (Jávor-Rozgonyi 2005: 51, 199). A politikai szféra érdekeit ugyanis sérti a zárt

közszolgálati rendszer egy meglévő eleme (v. ö. Gajduschek 2005), hogy a köz embere az

érdekeit súlyosan fenyegető munkáltatói döntés ellen bírósághoz fordulván esetleg igazat is

kaphat, aminek a versenyszférában foglalkoztatottak esetében jóval kisebb az esélye. A

politikusok örökös létszámleépítési és takarékossági érdeke találkozhat olyan

háttérintézményi vezetők esetleges érdekével, akik a teljesítményértékelésre hivatkozva

35

könnyen megszabadulhatnának a számukra nem jelentős emberektől, a projektszerűség

ürügyén visszacsempésznék a szervezetbe a „régi jó” kézivezérlést, a szakmai feladatok

kiszervezése révén pedig nemcsak privát haszonhoz is juthatnak, hanem belső

kompromisszumokat sem kell kötniük, ugyanakkor a szerződéssel a felelősséget is átadottnak

vélhetik. Míg a háttérintézmény a minisztérium számára nagyjából átlátható, kézben tartható,

a piaci szervezet sokkal kevésbé, mert üzleti titokra hivatkozva visszautasíthat információkat.

Lehet, hogy a minisztérium számára is megéri idegen (tehát nem az állományhoz tartozók

érdekeltségében lévő) cégekkel (is) dolgoztatni, mert azok szinte bármit képesek elvállalni

bármilyen határidőre, így a munkaterv kipipálható, a pénz határidőre elkölthető, a produktum

felmutatható, az eredmény sajátként is elkönyvelhető. A társadalmi elit mintáinak

elterjedésével, szellemi termékek egy részénél, mindenütt, ahol semmiféle szakmai kontroll

nem érvényesül, lassan össznépi privatizációs társasjátékká válik, hogy civil szervezetek

segítségével költségvetési forrást igényelnek pl. tanulmányírásra, oktatási tevékenységre,

szoftverfejlesztésre, amelyekből aztán szinte semmiféle haszon (outcome), új illetve többlet

információ, felhasználható ismeret, alkalmazhatóság nem származik, csak a közjavak

alakulnak magánhasznokká. A teljesítmény értékelésével sem lehet baj, hiszen ki merné a

talán csak modern üzleti zsiványoknak a munkáját megkérdőjelezni, mikor az határidőre

elkészült. Végtelen pereskedés indulhatna meg hitelrontás és egyéb címeken, ami kockázatos

lehet az államigazgatási vezetőknek, ráadásul lehet, hogy jó reklám az ellenérdekű félnek.

A kutatási tevékenység funkcionális jellegével, sokrétű felhasználhatóságával nem

kellően számoló kormányzat juthat arra a következtetésre, hogy a kutatási tevékenység

kiszervezhető. Ebben az esetben lemond arról, hogy a meglévő többdiplomás, nyelveket

beszélő, számítógépes felhasználói ismeretekkel rendelkező kutatói állományt a

leghatékonyabban felhasználja, illetve nem tart igényt arra a tudásra, amelyet a kutatás (tehát

az információgyűjtés és feldolgozás) az ágazatok irányításán kívül a társadalompolitika

formálásának eszközeként jelenthet. Ha a háttérintézmények nem végeznek kutatásokat, akkor

az általuk végzendő tevékenységet a minisztérium máshonnan kényszerül megvásárolni.

Ilyenek lehetnek pl. a már emlegetett hatásvizsgálatok, amelyekre lenne igény a politika

különböző színterein. A kutatási, illetve az ezzel összefüggő tevékenység szabad piaci

megvétele nemcsak azzal a veszéllyel jár, hogy esetleg többe kerül, mint a kutatók

foglalkoztatása, hanem azzal is, hogy az adott ágazati vezetés szempontjai nem fognak

kellően kidomborodni, és a keletkezett adatbázisok másodelemzési célokra sem vehetők majd

igénybe. A piaci szervezet maximális árban és minimális ráfordításban érdekelt, gyors és

leegyszerűsített, profitszempontú munkavégzésben, a kérdések megfogalmazásában és

36

feldolgozásánál hiányozhat az ágazati problémák ismeretében járatos, összeszokott gárda

speciális tapasztalata. A piaci szervezet által leadott anyagot kontrollálni csak a kutatás,

adatfeldolgozás, elemzés technikáit és módszereit ismerők képesek, nélkülük esetleges

szavatossági igények sem érvényesíthetők.

Konklúziók

Ahhoz képest, hogy a háttérintézmény fogalma mennyire tisztázatlan, meglepően sok

problémát, néha meglehetősen kategorikusan fogalmaznak meg velük szemben. Mint jelenleg

egyértelműen nem beazonosítható szervtípussal viszont óvatosabban kellene bánni: a

szakirodalomban újkeletű megfogalmazások inkább negatív színben tüntetik fel a

háttérintézményeket, pedig hiányzik a biztos ítéletalkotáshoz szükséges empirikus háttér és

nincs figyelembe véve a háttérintézmények valós teljesítménye, méghozzá úgy, hogy hivatalt

államigazgatási szakember, kutatóintézetet kutató ítéljen meg elsősorban. Mindezt egy esszé

keretében, internet alapján, nyilván nem lehet pótolni, viszont egy ilyen munka felhívhatja a

figyelmet arra, hogy bár tényleg lehetnek elkényelmesedések egyes háttérintézmények

részéről, visszaélésekkel, haszontalansággal addig nem lehet generálisan megvádolni egy

intézményrendszert, amíg a szféra nincs kellőképpen felmérve, tipizálva, behatárolva.

Pontosan tisztázni kellene ezzel kapcsolatban a megfelelő típusú háttérintézmények iránti

igényt, szükséges létszámot, állománycsoportok szerint is. A mérhetőséghez nemcsak fogalmi

definíciókat kellene meghatározni, mint pl. teljesítmény, hatékonyság, hasznosság, hanem

ezeket szervezettípusonként is értelmezni kellene. A méréshez víziók is hiányoznak: mi lenne

az ideális, mennyinek kellene lennie, mihez képest nagy vagy sok az elemzési egység.

Enélkül a szakemberek véleménye is eltérő marad és nem is osztja a kincstári

államreformerekét. A magyar közalkalmazottaknak és köztisztviselőknek például az összes

foglalkoztatotthoz viszonyított létszámaránya (21,3 %) alacsonyabb, mint az EU 15

tagországának hasonló létszámaránya (24,4 %) (Verebélyi 2004: 304). Ugyanez az igazgatási

rendszer korszerűsítése operatív program szerint „Az EU-15 országaiban a közszférában

foglalkoztatottak nemzetgazdaság egészén belüli részaránya az 1997-es 28,3%-ról 2005-ben

29,73%-ra nőtt. Magyarországon ugyanez a szám 26,42%-ról 26,96%-ra emelkedett a

megjelölt időszakban”(IG OP é.n.: 3). Hiányzik a közigazgatási szervezetek megfelelő

statisztikai számbavételi rendszere is (Vadász 2006: 37, 85, 86; Gajduschek 2005: 117).

Azok a problémák, amelyek miatt a háttérintézmények az államigazgatási

reformgondolkodás előkelő helyére kerültek, elsősorban a végsőkig fokozódott politikai

37

hatalmi háborúskodás eredményei. A szakadatlan bővülés, a hivatalok hierarchikus lánca, az

indokolatlanul sok vezetői poszt (Sárközy 2006b: 12), amelyben a háttérintézmények is

érintettek lehetnek, azért lehetséges, mert a politikai és a vele összefonódó államigazgatási elit

érdekei a zsákmányrendszerhez, az osztogatáshoz, az állásokkal való jutalmazáshoz, vezetői

kinevezésekhez kötődnek. A gyorsan változó, instabil, politikai megbízhatóságra épülő

politikai rendszerből eredő kontraszelekciós mechanizmusok okozzák a rövidtávú

gondolkodást, koncepciótlanságot,22 a szakmai színvonalcsökkenést, ami kihat a közigazgatás

egészére is: „… a politikai és gazdasági eliteknek a közszolgálatokba való direkt

beavatkozásai a szakmai színvonal és a teljesítmény rovására mentek” (Vadász 2006: 9). Az

ÁSZ vizsgálatok azt állapítják meg többek között, hogy „A törvényi bizonytalanságok, a

költségvetési alkumechanizmusok, az ellentmondásos, többcsatornás finanszírozás a hatékony

feladatellátást, a megtakarításokat nem segítette elő”, … „A jogi szabályozás nem határozott

meg egységes, átlátható követelményrendszert az állami feladatok államháztartáson kívülre

szervezésére, sőt az állami feladatok tartalmát, követelményeit illetően sem volt

következetes”, … avagy „A nem egyértelmű szabályozás miatt hasonló jellegű tevékenységet

költségvetési intézmény is és államháztartáson kívüli szervezet is ellátott” (ÁSZ 0467: 9,13,

20). Mindebből az a következtetés is levonható – bár nem állítjuk, hogy az ÁSZ-nak ez a

szándékába állt volna, illetve, hogy másképp ez nem tehető –, hogy a politikai és az

államigazgatási elit teszi lehetővé a pazarlást, a párhuzamosságokat, az átláthatatlanságot

azáltal, hogy kiskapukat hagy a jogszabályok között ezek biztosítására, nem hajtja végre a

jogszabályokat illetve nem ellenőrzi a betartásukat.

„A közfeladatok és a közszolgálatok működési feltételei közötti összhang és a

politikától való függetlenség hiánya odajuttatta a közhivatalokat, hogy azokban elsődlegesen

nem a törvények és az állampolgárok szolgálata, hanem a napi politikai utasításoknak minden

áron való megfelelés vált »kötelezővé«” (Vadász 2006: 19-20). A politika totális rátelepedése

a közigazgatásra – bár önmagában a politikai kontrollnak az igazgatás felett vannak, lehetnek

hasznos oldalai, mint pl. a közérdekűség biztosítása, vagy a piaci korrumpálási kísértések

kivédése (Lőrincz 2006: 10) –, a látens politikai polgárháború és a határtalan

zsákmányrendszer viszonyai között inkább elfajulásokat eredményezhet az

államigazgatásban, pl. a tervezésből bázistervezés, a szervezésből át- illetve kiszervezés, a

22 MP szerint a politikusnak nincs koncepciója, ha van rossz, ha nem rossz, akkor megvalósíthatatlan, aránytalan erőfeszítésekkel vagy kritikus mellékhatásokkal jár. De ha volna sem árulná el, mert nem érdeke színt vallani, preferenciáit, információit feltárni, mert akkor nem tudna úgy lavírozni, zavarosban halászni, tetszése szerint kifarolni, a végén meg az erősebb oldalára állni (v.ö. Hajnal-Gajduschek 2002: 50) A koncepció, az egyértelműség rögzít, mert szűkíti a mozgásteret; kötelez, mivel nem könnyű visszatáncolni; viszonylag tartós, ezért nem változtatható gyorsan.

38

személyzeti ügyekből személyorientáció, az irányításból kézivezérlés, az egybehangolásból

káoszmenedzselés lehet, míg a jelentések helyett információhiány, a költségvetésből pedig

pazarlás alakulhat ki.

A politikai rendszer és az államigazgatás strukturális és működési problémái

deformálják a háttérintézményi szférát, amelynek elsődleges vesztesei a kutatással foglalkozó

intézmények, mivel az ő befolyás-védettségi szintjük a legalacsonyabb (Jávor-Rozgonyi

2005: 47-48). A kutatóintézetek problémáját alapvetően az okozza, hogy a koncepció nélküli

politikai voluntarizmus csak alkalmilag, pártosan, megfellebbezhetetlenül igényelne tudást, de

annak előállítását nem győzi kivárni, minőségét megítélni nem tudja, ezért paradox módon,

miközben mindenféle információ iránti igény nő, csökken a tudás iránti szükséglet, a politika

beéri (kénytelen beérni) féligazságokkal, felületes, rendszerezetlen információkkal. A

politikát kiszolgáló államigazgatás még tetézheti is ezeket, ha hozzáértés hiányában nem tud

megfelelő szakmai feladatokat kínálni számukra, a tudást nem tudja fogadni, finanszírozni,

vagy szakszerű ellenőrzés helyett bürokratizálni próbálja a kutatómunkát. Ezenkívül, ha nem

tudja bekapcsolni őket a rövid távú és normatív bürokratikus újratemelésbe, feladatait velük

elvégeztetni nem tudja, az különösebb érdekeltséget sem jelent számára a háttérintézmények

megtartása tekintetében. A tudás és az ezt „kitermelő” kutatás iránti igény hanyatlásával egy

kutatásokat végző intézmény mindenképp nehéz helyzetbe kerül bármilyen modellben, akár

megpróbálja szakmai teljesítményét növelni, akár lavírozni igyekszik az elvárások között,

vagy próbál beállni egy szokásos, kölcsönösen elfogadott minimumra. Nem az a probléma, ha

sok ember dolgozik háttérintézményekben, hanem az, ha nem végeznek értelmes, szakszerű

munkát, amire pont a kutatások esetében volna számtalan kihasználatlan lehetőség, pl. az

elmaradó hatásvizsgálatok tekintetében (Hajnal-Gajduschek 2002: 20). „… a

döntéselőkészítés folyamatában a tudományos szakértői szféra intézményes formában nem

kerül bevonásra, a társadalomban felhalmozódott tudásanyag ma még nem vált a kormány

döntéselőkészítési rendszerének teljeskörűen integráns részévé” (Ficzere 2000: 465).

A háttérintézményi problémákra is, amelyek, mint láthattuk, a politikai rendszer és az

államigazgatás megoldatlan strukturális problémáiból erednek elsősorban, a kincstári

államreformerek mégis az „arccal a piac felé” szlogenjét tekintik a mindent megváltó

gyógyírnak. Mint láttuk, a magyar államigazgatási szakemberek véleménye ezzel

kapcsolatban meglehetősen kételkedő, és már Magyarországra is eljutottak azok a külföldi

szerzők, akik a részvénytársaságok uralmát kifejezetten károsnak találják (Bakan 2005). Nem

is alaptalanul, hiszen Kovács Árpád azt nyilatkozta a Kossuth rádió Tizenhat óra című

adásában23, hogy „2005-ben a nagyvállalati kör 250 milliárddal több támogatást kapott az

39

államtól, mint amennyi társasági adót befizetett a költségvetésbe.” Jól összehasonlítható

adatok nem állnak ugyan rendelkezésre (nem tudjuk pl., hogy ehhez hozzáadható-e ugyanezen

interjúban elhangzott, korrupcióból eredő százmilliárdos, meg a más hírekből kiszivárgott,

kartellezésekből eredő kár), de az biztos, hogy a magyar vállalkozói elit nem lehet büszke erre

a teljesítményére.24 Ennek alapján egyetérthetünk, hogy „… a közfeladatok ellátásának

piaccal való felcserélése, azaz a kizárólagossá tett magánszolgáltatások megvásárlásának a

lakosságra kényszerítése, az anyagi és szociális egyenlőtlenségek fennállása, sőt az elmúlt

tizenöt évben megtapasztalt növekedése miatt Magyarországon nem járható út. Nálunk a

racionálisan szervezett, hatékony közellátások újraélesztése, stabilizálása, az irántuk táplált

közbizalom helyreállítása a fő feladat. Ezek mellett – nem helyett – a privát szereplők által,

piaci alapon szervezett szolgáltatások is működhetnek, ha … nem közpénzből, hanem piacon

képesek megélni” (Vadász 2006: 8).

23 Kovács Árpád: Új szemléletre van szükség. Elhangzott 2007. március 10-én, www.radio.hu/read/216900.24 A hangsúlyozottan az üzleti világból jött fő teljesítményértékelő államtitkár még 2007. július 2-án sem találta fontosnak, hogy a teljesítményértékeléssel kapcsolatos koncepcióját, egyéb ezzel kapcsolatos anyagait az interneten elérhetővé tegye, noha ennek alapján állítólag már fél éve értékelések folynak.

40

Nem fogadható el a „Magyarország Zrt.” modell, ahol egy gátlástalan

„klientúraburzsoázia” a politikai osztállyal fenntartott kapcsolatai alapján lefölözi a

hasznokat, a negatív externáliákat pedig szétteríti a társadalomban az „oldjátok meg” cinikus

vállrándításával elintézve. Még kevésbé fogadható el persze egy Regnum Marianum modell

sem, ahol lényegében ugyanez történne, csak egy nemzeti érzülettől felkent vezér és kancellár

messianisztikus küldetéstudatára alapozva, a nyilvánosság háta mögött és a parlamentarizmus

fölött. Ezeknél jobb megoldások is vannak a kormányzás megújítására, mint pl. a már

hivatkozott egységes közszolgálati reformelképzelés (Vadász 2006). A háttérintézmények

problémáira is kielégítőbb megoldások születhetnek egy racionális jóléti modellben, egy

valódi szociális államban, amely támogatja a piacot, de – jól felfogott érdekei alapján – nem

hagyja veszni az olyan területeket sem, amelyek nem piacképesek, mint pl. jelenlegi magyar

viszonyok között a társadalomtudományi kutatások zöme. Több feltételnek kell eleget tenni

ennek érdekében: végbe kell vinni szükséges átalakításokat ott, ahol ez racionális, ezt

felmérések, hatásvizsgálatok, tények és adatok alapján lehet eldönteni, ami a mai rendszerből

jórészt hiányzik (Hajnal 2004: 111) és leginkább kutatási feladatkör volna. Ez csak akkor

lehetséges, ha biztosítják a méltó, anyagilag is vállalható visszavonulás lehetőségét azoknak,

akik az átalakulás veszteseivé válhatnak, és ugyanakkor európai béreket nyújtanak a

foglalkoztatottaknak európai teljesítményekért. A teljesítményelvárás, az output szemlélet, a

feladatközpontúság jogos igény, ezért viszont kiszámíthatóság, megbecsülés és biztonság az

elvárás (Vadász 2006: 20).

Ami jól működik, békén kell hagyni, azt viszont, hogy mi nem teljesít megfelelően,

csak megfelelő vizsgálatok után lehet kimondani. Nem az intézmények bezárására kellene

törekedni, hanem racionális teljesítménykövetelmények felállítására, megfelelő ellenőrző

szervezetek létrehozására. ez azonban csak akkor lesz realitás, ha megszűnik a társadalmat

megosztó szélsőséges politikai szembenállás és lesz igény a tudományos kutatások

eredményeinek hasznosítására.

41

Felhasznált irodalom

Állami Számvevőszék (0228): Jelentés a közalapítványoknak és az alapítványoknak az 1998-2001. évek között juttatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (még pontos dátum nélküli szöveg formátum).

Állami Számvevőszék (0237): Jelentés a társadalmi szervezeteknek és köztestületeknek juttatott költségvetési támogatások ellenőrzéséről, 2002. szeptember

Állami Számvevőszék (0467): Jelentés az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszerének ellenőrzéséről, 2005. február

Állami Számvevőszék (0537): Jelentés a családpolitikai célok teljesülését szolgáló egyes pénzösszegek hasznosulásának ellenőrzéséről, 2005. augusztus

Államreform Bizottság (2007): A közfeladatok felülvizsgálata. (Szerző feltüntetése nélküli kézirat.)

Babbie, Earl (1995): A társadalomtudományi kutatás gyakorlata. Balassi Kiadó, Budapest.Bakan, Joel (2005): The Corporation. Beteges hajsza a pénz és a hatalom után. Független

Média Kiadó.Balázs István (2004): A központi közigazgatás különös hatáskörű szerveinek szabályozási

koncepciója. Magyar Közigazgatás 2004/9: 513-528.Bélley László – Rozgonyi Tamás (1997): Vállalatirányítási bürokrácia. A „rossz” és a „jó”

vállalat példája. Akadémiai Kiadó, Budapest.Bihari Mihály (szerk.) (1980): Közigazgatás és politika. Tanulmányok a közigazgatás

köréből. Kossuth Könyvkiadó.Budai Gábor (2007): A második Gyurcsány-kormány által meghirdetett államreform a sajtó

tükrében. Kézirat.Ficzere Lajos (szerk.) (1995): A közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése. Unió,

Budapest.Ficzere Lajos (2000): A minisztériumi feladat- és hatáskörök, valamint a háttérintézetek.

Magyar Közigazgatás 2000/8: 457-479.Fonyó Gyula (szerk.) (1979): A közigazgatás személyi állománya. Közgazdasági és Jogi

Könyvkiadó, BudapestForrai R. Katalin-Polónyi István: Rekviemféle egy kutatóintézetért. Élet és Irodalom, 47.

évfolyam, 48. szám, www.es.huGajduschek György (2005): Szakértelem és/vagy politika. A magyar közszolgálat jogi és

empirikus elemzése. Politikatudományi Szemle 2005/2: 111-134.Hajnal György (2004): Igazgatási kultúra és New Public Management reformok egy

összehasonlító esettanulmány tükrében. Ph.D. értekezés.Hajnal György – Gajduschek György (2002): Hivatali határok – társadalmi hatások.

Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába. Magyar Közigazgatási Intézet.Igazgatási Rendszer Korszerűsítése Operatív Program. (Szerző és évszám feltüntetése nélküli

kézirat.)Jávor István (1988): A hatalom szerkezete a vállalatban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó,

BudapestJávor István (1993): A szervezetszociológia gondolati rendszerei. Nemzeti Tankönyvkiadó,

Budapest.Jávor István: A hatalom logikája. Társadalomkutatás 2003/4: 369-396; 2004/1: 41-74;

2004/2-3: 171-202.Jávor István – Rozgonyi Tamás (2005): Hatalom, konfliktus, kultúra. KJK – KERSZÖV Jogi

és Üzleti Kiadó Kft., BudapestJávor István – Rozgonyi Tamás (2007): A szervezetek és a munka világa. L’Harmattan –

Zsigmond Király Főiskola

42

Jenei György (2005): Közigazgatás-menedzsment. Századvég Kiadó, Budapest.Kornai János (1983): Ellentmondások és dilemmák. Magvető Könyvkiadó, Budapest.Kornai János (1989): Régi és új ellentmondások és dilemmák. Magvető Könyvkiadó,

Budapest.Kuti Éva (1998): Hívjuk talán nonprofitnak… Nonprofit Kutatócsoport, Budapest.Lőrincz Lajos (1980): A közigazgatás és határai. In: Bihari (szerk.) 73-84.Lőrincz Lajos (1988): Magyar közigazgatás: dilemmák és perspektívák. Akadémiai Kiadó,

BudapestLőrincz Lajos (2005 a): A közigazgatás alapintézményei. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Lőrincz Lajos dr. (2005 b): A hatékony állam. Magyar Közigazgatás 2005/8: 449-453.Kft., BudapestLőrincz Lajos (2006): A kormányzás modernizációja. Kézirat.Nyitrai Péter (1995): Gondolatok a közigazgatási szervezetrendszer 1990-94 közötti

változásairól. In: Ficzere (szerk.) 111-126.Parkinson, C. Northcote (1985): Parkinson törvénye vagy az érvényesülés iskolája. Minerva –

Budapest, 1985.Parkinson, C. Northcote (1965): Parkinson újabb törvényei. Közgazdasági és Jogi

Könyvkiadó, BudapestPapházi Tibor (2006): A hatalmi paradigma értelmezési lehetőségei a szervezetelméletben.

Szociológiai Szemle 2006/1: 116-128.Perrow, Charles (1994): Szervezetszociológia. Osiris-Századvég, Panem-McGraw-Hill,

BudapestPeter, Laurence J. – Hull, Raymond (1989): A Peter elv avagy miért fordulnak mindig rosszra

a dolgok? Kossuth Könyvkiadó.Sárközy Tamás (2006 a): Államszervezetünk potenciazavarai. HVG-ORAC Lap- és

Könyvkiadó Kft., BudapestSárközy Tamás (2006 b): A kormányzás modernizálásáról. Mozgó Világ 2006/8: 3-20.Századvég Közigazgatási Akadémia (2006): A meg nem valósult reformok nyomában.

Elemzés a magyar közigazgatás korszerűsítésének problémáiról. (Szerző feltüntetése nélküli kézirat.)

Szentpéteri István (1985): A szervezet és a társadalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest

Vadász János (2006): A közszolgálati reform. A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása. Kossuth Kiadó

Vassné Varga Edit (2001): Teljesítményértékelés a közigazgatásban. Századvég Kiadó, Budapest.

Verebélyi Imre (2004): A kormányzás néhány jellemzője. Magyar Közigazgatás 2004/5: 298-304.

43

Hivatkozások, jegyzetek

44