PANEVROPSKI UNIVERZITET APEIRON

MENADŽMENT JAVNIH FINANSIJA

(Skripta)

Docent dr Radenka Grgić

April 2010. godine

S A D R Ž A J

1.1

1.2

1.3

2.1

2.2

2.3

2.4

2.4.1

2.4.2

2.4.3

2.4.4

2.5

2.6

2.7

2.8

2.9

3.1

3.2

Glava I

UVODNA RAZMATRANJA

Javne finansije - definicije i istorijat

Teorija javnih finansija

Javne finansije kao instrument upravljanja ekonomijom

Glava II

JAVNI RASHODI

Pojam i karakteristike javnih rashoda

Komparativno razmatranje klasične i moderne teorije javnih

rashoda

Načela javnih rashoda

Vrste i klasifikacija javnih rashoda

Redovni i vanredni rashodi

Rashodi prema objektu trošenja

Rashodi prema subjektu trošenja

Funkcionalni, investicioni i transferni rashodi

Struktura javnih rashoda

Veličina – obim javnih rashoda

Porast javnih rashoda i njegovi uzroci

Pokriće javnih rashoda

Efekti javnih rashoda

Glava III

JAVNI PRIHODI

Definicija javnih prihoda

Vrste i klasifikacija javnih prihoda

Strana

6

6

8

11

17

18

18

19

20

20

20

20

21

22

24

26

29

30

32

32

34

2

3.2.1

3.2.2

3.2.3

3.2.4

3.2.5

3.3

3.4

3.5

3.6

3.6.1

3.6.2

3.6.3

3.7

3.7.1

3.8

3.9

3.9.1

3.9.2

3.10

3.11

3.12

3.12.1

3.12.2

3.13

3.13.1

3.13.2

3.14

3.14.1

3.14.2

3.14.3

3.14.4

3.15

3.15.1

Redovni i vanredni javni prihodi

Originarni i derivatni javni prihodi

Javno - pravni i privatno - pravni prihodi

Prihodi od stanovništva i privatnih lica

Parafiskalni prihodi

Karakteristike javnih prihoda

Pojam i definicije poreza

Osnovna obilježja poreza

Podjela i vrste poreza u savremenim poreskim sistemima

Direktni porezi

Indirektni porezi

Redovni i vanredni porezi

Podjela poreza po vrsti poreske osnovice

Porez na dohodak

Porez na dobit

Porezi na potrošnju

Porez na dodatu vrijednost

Porez na promet

Akcize

Porez na imovinu

Takse kao izvor javnih prihoda

Utvrđivanje visine i naplata takse

Elementi taksa

Carine

Uloga carine u poreskom i privrednom sistemu

Elementi carine

Javni dug

Osnovne karakteristike javnog duga

Sličnosti i razlike između javnog duga i poreza

Vrste i klasifikacija javnih dugova

Djelovanje inostranih dugova

Doprinosi kao javni prihodi

Pravna priroda doprinosa za socijalno osiguranje

34

35

35

35

35

36

36

38

39

39

39

40

40

40

44

47

47

52

53

55

56

56

57

58

59

60

60

62

63

65

69

71

74

3

3.15.2

3.16

4.1

4.1.1

4.1.2

4.1.3

4.2

4.3

4.3.1

4.3.2

5.1

5.1.1

5.1.2

5.1.3

5.1.4

5.1.5

5.1.6

5.2

5.3

5.3.1

5.3.2

5.3.3

5.4

5.4.1

Sistemi finansiranja socijalnog osiguranja

Samodoprinos kao izvor javnih prihoda

Glava IV

INSTRUMENTI JAVNIH FINANSIJA

Budžet

Funkcije budžeta

Budžetska načela

Budžetske procedure

Trezor

Monetarna i fiskalna politika

Monetarna politika

Fiskalna politika

Glava V

INSTITUCIJE JAVNIH FINANSIJA

Centralna banka

Emisija novca

Sprovođenje mjera kreditno-monetarne politike

Održavanje projektovanog kursa domaće valute

Održavanje stabilnosti cijena

Održavanje spoljne likvidnosti

Obavljanje kreditnih i fiskalnih poslova

Poreske institucije

Javni fondovi

Fond zdravstvenog osiguranja

Fond invalidsko-penzionog osiguranja

Ostali fondovi

Revizija i kontrola

Nadzor i kontrola trošenja javnih prihoda

76

81

82

82

83

84

85

86

88

88

91

94

94

94

95

96

96

96

96

97

98

98

99

100

101

101

4

6.1

6.2

6.2.1

6.2.2

6.2.3

6.2.4

6.3

6.3.1

6.3.2

6.3.3

6.3.4

7.1

7.1.1

7.2

7.2.1

7.3

7.3.1

7.4

7.5

Glava VI

SISTEM JAVNIH FINANSIJA U BOSNI I HERCEGOVINI

Uvod

Monetarni sistem Bosne i Hercegovine

Budžetski sistem Bosne i Hercegovine

Budžet zajedničkih institucije BiH

Budžet Republike Srpske

Budžeti u Federaciji BiH

Budžet distrikta Brčko

Poreski sistem Bosne i Hecegovine

Porezi i poreske institucije na nivou države BiH

Porezi i poreske institucije Republike Srpske

Porezi i poreske institucije Federacije BiH

Porezi i poreske institucije distrikta Brčko

Glava VII

MEĐUNARODNE FINANSIJKE INSTITUCIJE

Uvod

Međunarodni monetarni fond

Međunarodni monetarni fond u Bosni i Hercegovini

Svjetska banka

Projekti Svjetske banke u Bosni i Hercegovini

Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD)

EBRD projekti u Bosni i Hercegovini

Evropska investiciona banka

Predpristupni fondovi EU

LITERATURA

105

105

106

107

107

109

113

116

117

118

120

121

122

124

124

125

129

130

132

133

134

135

135

138

5

Glava I

UVODNA RAZMATRANJA

1.1 Javne finansije – definicije i istorijat

Finansije su najstarija disciplina ekonomske nauke. Sama pojava finansija je vezana prije

svega za pojavu novca i novcana plaćanja. Analogno ovome finansije kao disciplina će

postojati dokle god postoji i novac. Priroda finansija je novcana, odnosno monetarna.

Naučne discipline koje se bave proučavanjem finansijskih fenomena mogu se podijeliti u

tri grupe: teoretska nauka o finansijama, finansijsko pravo i finansijska (u užem smislu

monetarna) politika. Između finansija i političke ekonomije postoji trajna i uska

povezanost, ali su se finansije izdvojile iz političke ekonomije i formirale samostalnu

naučnu disciplinu objedinjujući ekonomske, pravne i političke momente.

Podjela finansija može se izvršiti na slijedece segmente:

- Javne finansije – predmet izučavanja čine aktivnosti usmjerene na finansiranje

javnog sektora.

- Monetarno-kreditne finansije – predmet izučavanja se bazira na dvije osnovne

oblasti: monetarno-kreditni sistem i monetarno-kreditna politika (skup mjera i

instrumenata za regulisanje obima i strukture novčane mase, kreditnih plasmana i

likvidnosti privrednih subjekata).

- Bankarstvo – predmet izučavanja čine organizacija i nacela bankarskog

poslovanja, kreiranje novca, prikupljanje i plasmani novčanih depozita, obavljanje

platnog prometa.

- Poslovne finansije – predmet izučavanja je usmjeren na upravljanje finansijama

poslovnih subjekata, planiranje novčanih tokova, planiranje i analiza obrtnih

sredstava, izdavanje i trgovanje hartijama od vrijednosti

- Osiguranje – predmet usmjeren na istraživanje uloženih sredstava fizičkih i

pravnih lica u cilju snošenja rizika od šteta na imovini, sprečavanje nastanka štete,

itd.

6

Nauka o javnim finansijama izučava finansijske aktivnosti države, državnih institucija i

organa. U širem smislu u javne finansije spada i izučavanje finansijskih transakcija

ekonomskih operatora u vlasništvu države. Po veoma pojednostavljenoj definiciji nauka o

javnim finansijama proučava finansijske transakcije koje služe zadovoljavanju javnih

potreba, tj. prikupljanje, raspodjelu i trošenje materijalnih sredstava u organizaciji i pod

kontrolom države i njenih organa.

Sve javne potrebe iz domena funkcija i djelatnosti države možemo svrstati u nekoliko

ključnih grupa:

a) Klasične funkcije vezane za funkcionisanje političkog i ekonomskog sistema.

b) Potrebe međunarodne bezbjednosti zemlje.

c) Potrebe unutrašnje bezbjednosti u pogledu zaštite slobode i prava građana, njihove

imovine, kao i zaštite postojećeg političkog, pravnog i ekonomskog sistema i poretka.

d) Funkcije u domenu socijalne sigurnosti građana.

e) Funkcije u tzv. društvenim djelatnostima kao što su nauka, obrazovanje, kultura i

slično.

f) Funkcije u domenu ekonomske politike i privrednog razvoja.

g) Vanredne funkcije države i njenih organa uslovljene nepredvidivim događajima (u

slučaju elementarne nepogode, rata, unutrašnjih političkih i socijalnih poremećaja).

Bavljenje javnim finansijama jedna je od najstarijih oblasti ekonomije. U filozofskim

raspravama iz starog vijeka nalaze se razmišljanja o finansijama, posebno o problematici

neplaćanja dugova i kamatama. Pojavom prvih banaka u starom Rimu počinje sistematsko

proučavanje finansijskih problema. Iz srednjeg vijeka sačuvani su radovi Tome

Akvinskog koji se bavio problematikom novca, poreza i državnih rezervi. Kasni srednji

vijek obilježen je velikim razvojem bankarstva, pa se i finansijska nauka pretežno bavi

kreditno-monetarnom problematikom i platnim prometom. U 18. vijeku postavljaju se

teorijske osnove upravljanja državnim prihodima i rashodima. Sredinom 19. vijeka javne

finansije kao nauka definitivno se odvajaju od političke ekonomije. Početkom 20. vijeka

J. M. Keynes1 formira poseban pravac u javnim finansijama pod nazivom “finansijska

teorija i politika”.

1 John Maynard Keynes (1883 – 1946), britanski ekonomist čije ideje su ostavile dubok trag u savremenoj ekonomiji. Posebno se bavio makroekonomijom, kako teoretski tako i u rješavanju praktičnih problema. Zagovarao je intervecionističku ulogu države u privrednom životu i to odgovarajućom kombinacijom monetarnih i fiskalnih mehanizama. Poslije Drugog svjetskog rata njegove ideje su bile opšteprihvaćene od strane vodećih ekonomija svijeta i dale su izvenredne rezultate u periodu 1950 – 1960. godine.

7

Ako se razvoj javnih finansija posmatra kroz upravljanje državnim prihodima i rashodima

može se razgraničiti nekoliko perioda razvoja ljudske civilizacije. Rani oblici državnih

prihoda bili su prihodi od pljačke i ratnih pohoda. U slijedećoj fazi, dio državnih prihoda

činili su pokloni primljeni od vladara pokorenih zemalja i određene vrste poreza koje su

plaćali lokalni velmože na ime korišćenja posjeda u vlasništvu države, tj. u vlasništvu

vrhovnog vladara. U ranom srednjem vijeku prihodi države se dopunjuju dažbinama za

korišćenje ruda i trgovačkim taksama koje su trgovci plaćali za pravo prodaje ili provoza

robe. Porezi se javljaju u raznim oblicima i raznim titularima poreske obaveze.

Stanovništvo pokorenih teritorija bilo je obavezno plaćati neku vrstu naknade za pravo da

obrađuje zemlju. U vanrednim situacijama (ratovi npr.) krug poreskih obveznika se

proširivao na privilegovane staleže. Krajem 13. vijeka, porez u raznim oblicma postaje

redovan izvor državnih prihoda. Razvoj kapitalizma u 18. i 19. vijeku dovodi do poreskog

sistema u kojem se mogu razlikovati tri izvora poreskih dažbina: imovina, dohodak i

potrošnja (promet roba). Ovakav sistem izvora poreskih dažbina održao se do danas.

Krajem 19. i početkom 20. vijeka postavljaju se teoretski principi upotrebe državnih

finansijskih resursa ne samo u svrhu pokrivanja državnih rashoda, već i u svrhu

upravljanja privrednim kretanjima. Skup fiskalnih instrumenata, iskoristivih za

upravljanje privrednim kretanjima, definisan je kao “fiskalna politika”. Kako je to

definisao J.M. Keynes termin “fiskalna politika” podrazumijeva teoriju i instrumente

kojim se, putem upravljanja javnim prihodima i rashodima, vrši uticaj na stanje i razvoj

privrede jedne države. Keynes je smatrao da tržišna ekonomija ne može automatski

obezbijediti punu zaposlenost, da je potražnja ključna varijabla upravljanja ekonomijom.

U situacijama visoke nezaposlenosti i značajnih neiskorišćenih proizvodnih kapaciteta

potrebno je stimulisati potrošnju, čime dolazi do rasta tražnje i tim slijedom do rasta

proizvodnje i zaposlenosti, što na kraju dovodi do spirale koja rezultira porastom

nacionalnog dohotka.

1.2 Teorija javnih finansija

Teorija javnih finansija, u širem smislu, bavi se izučavanjem ekonomije javnog sektora, tj.

aktivnostima države u sferi ekonomije. U modernim privredama, država je najveći

poslodavac koji zapošljava značajan procenat radne snage. Država značajno utiče na

privredu preko uloge regulatora privrednih tokova prvenstveno donošenjem propisa

kojima se regulišu pravila ponašanja ekonomskih operatora na tržištu. Država je

odgovorna da kombinacijom ekonomskih politika, a naročito monetarnom i fiskalnom,

8

obezbijedi makroekonomsku stabilnost. Teorija javnih finansija, u užem smislu, izučava

uticaj poreza i javne potrošnje na građane i privredu.

U današnje vrijeme javne finansije predstavljaju multidisciplinarnu nauku koja uključuje

ekonomiju, pravo, politiku i tehnologiju. Naime, sveopšta globalizacija dovela je do toga

da ni jedna država ne može funkcionisati samostalno bez ekonomskih, pravnih, političkih

i tehnoloških interakcija sa drugim državama. Javne finansije su relativno mlada naučna

disciplina iako su finansijski mehanizmi funkcionisali od samih početaka stvaranja

organizovanih ljudskih zajednica koje su dijelile zajedničke prirodne resurse i shodno

tome imale kako zajedničke tako i suprotstavljene interese u privređivanju i razmjeni

viška dobara. Pojedine finansijske discipline, pa i nauka o javnim finansijama, tijesno su

povezane sa istorijom političke ekonomije, odnosno šire, istorijom ekonomskih doktrina.

Zadaci koje rješava finansijska doktrina i praksa najsažetije se mogu definisati na slijedeći

način: “Obrazovanje i upotreba državnih novčanih resursa čine predmet koji je najbolje

nazvati javne finansije”. Ili još jednostavnije: “Postoje državni rashodi, treba ih pokriti”.

Dakle, primarni zadatak kojeg treba riješiti teorija i praksa javnih finansija je pokriće

rashoda države, a što je moguće samo obezbjeđenjem stabilnih državnih prihoda.

Adekvatana i pravedna raspodjela ovog tereta između građana i ekonomskih operatora cilj

je ekonomske i fiskalne politike svake države. Tokom prve trećine dvadesetog vijeka

značajno se mijenja odnos između privatnog i javnog sektora i to u korist javnog sektora.

Ova promjena uzrokuje nagli porast javnih rashoda sa ranijih 10% nacionalnog dohotka

na preko 30%. Krajem dvadesetog vijeka javni rashodi iznose 40%, a u nekim državama i

do 50% nacionalnog dohotka. Prvobitni zadaci javnih finansija značajno se proširuju

obuhvatajući ekonomsko – političke i socijalno – političke aspekte. Iz javnih finansija

izdvaja se posebna grana ekonomskih nauka – fiskalna politika. Utemeljitelj moderne

nauke o fiskalnoj politici J.M.Keynes pod terminom fiskalna politika podrazumijeva

teoriju i politiku koja putem upravljanja javnim prihodima vrši uticaj na štednju, kao i

teoriju i politiku državnih investicija koje su finansirane putem javnih zajmova, a da bi se

stimulisala potrošnja. Doktrina J.M.Keynes-a poznata je kao “kejnzijanstvo” i može se

sažeti u slijedeću definiciju: “U kapitalizmu je evidentan raskorak između efektivne

tražnje i ukupno ostvarenih novčanih dohodaka, a na prvom mjestu između novčane i

realne akumulacije. Ukupna tražnja je predstavljena dvjema komponentama: potrošnjom i

investicijama. Kolika će potrošnja biti zavisi od ostvarenog nacionalnog dohotka te

sklonosti ka potrošnji. Uvijek kada se realni dohodak povećava dolazi do povećanja

potrošnje, ali manje u odnosu na povećanje dohotka, jer određeni iznos odlazi na štednju.

9

Štednja je razlika između dohotka i efektivne potrošnje2. Bitan uslov ravnoteže u procesu

reprodukcije je da se cjelokupan iznos štednje utroši na investicije. Stvarnost, međutim,

ne dovodi do automatskog korištenja štednje za investicije, jer je investiciona aktivnost

uslovljena međusobnim odnosom profitne stope i visinom kamatne stope na dugoročnu

štednju.” Pojednostavljeno govoreći Keynes – ova doktrina u ekonomskoj regulativi

oslanja se na brzo djelujuće ad – hock intervencije države i to u monetarno – kreditnoj

sferi ekonomije.3

U drugoj polovini dvadesetog vijeka teoretičari javnih finansija više pažnje posvećuju

intervencionizmu na strani tržišne ponude (supply side economics), stimulišući

ekonomske operatore na racionalnije i efikasnije privređivanje. Najznačajniji teoretičar iz

tog perioda je R.A.Musgrave4 koji fiskalnu politiku tretira kao stabilizacioni faktor

fiskalnog sistema, mada u širem smislu pod fiskalnom politikom podrazumijeva i uticaj

javnih prihoda i rashoda na sferu tržišne ponude.

R. A. Musgrave definisao je tri osnovne funkcije javnih finansija:

a) alokacijska koja ima za cilj da namjenski i efikasno usmjeri raspoložive javne prihode

na zadovoljavanje javnih potreba;

b) distribucijska ima za cilj da efikasno raspodijeli raspoloživa sredstva između

pojedinih javnih institucija i političko-geografskih cjelina jedne države, te između grupa

stanovništva sa različitim dohocima;

c) stabilizacijska se javlja u trenucima kada je privredni sektor izbačen iz ravnoteže, a

mjerama fiskalne politike se može stabilizovati.

Krajem dvadesetog vijeka dolazi do povećanja budžetskog deficita u većini industrijskih

država Zapada tako da je pažnja teoretičara bila usmjerena na nalaženje instrumenata

sposobnih da redukuju budžetske deficite. Praksa koja je slijedila teoriju nije dovela do

zadovoljavajućih rezultata, kako radi rigidnih fiskalnih sistema pojedinih zemalja, tako i

zbog činjenice da su efekti fiskalnih mjera bili neutralisani mjerama drugih segmenata

ekonomske politike. Ove mjere su prvenstveno stimulisale intenzivnije zapošljavanje i

ulaganja u socijalnu sferu.

2 Keynes-ova jednačina: štednja = investicije 3 Poznata je Keynes-ova izjava: „U ekonomiji dug rok ne postoji – na dug rok svi smo mrtvi“ 4 Richard Abel Musgrave (1910 – 2007), američki ekonomist njemačkog porijekla, smatrao je da intervencionistička aktivnost države treba biti usmjerena na tri grane: makroekonomsku stabilnost, redistibuciju nacionalnog dohotka i realokaciju resursa. Stabilizaciona grana treba da obezbijedi postizanje visoke zaposlenosti i stabilnost cijena, redistribuciona treba da ujednači dohodak društvenih slojeva, a realokaciona treba da obezbijedi efikasno korišćenje privrednih resursa.

10

1.3 Javne finansije kao instrument upravljanja ekonomijom

Državi i njenim organima i institucijama na raspolaganju su mnogi instrumenti kojima

može manje ili više efikasno uticati na tokove roba i novca. Mehanizmi i instrumenti

uticaja i njihove međusobne interakcije na nivou jedne države proučavaju se u grani

ekonomske nauke koju zovemo makroekonomija. Treba naglasiti da u moderno doba, a

kao rezultat opšte globalizacije, mjere i instrumenti makroekonomske politike u jednoj

državi ne mogu funkcionisati bez uticaja spoljnih faktora kao što su nadnacionalne

trgovinske i finansijske organizacije i međunarodni ugovori.

Komplementarnim djelovanjem državnih i tržišnih mehanizama mogu se stvoriti uslovi za

efikasno i stabilno funkcionisanje ekonomskog sistema. Državna regulativa kao

instrument makroekonomske politike podrazumijeva sistem socijalnog, organizacionog,

pravnog i političkog uticaja na stvaranje povoljnog makroekonomskog ambijenta,

nasuprot djelovanju tržišnih mehanizama koji funkcionišu samo sa ciljem zadovoljenja

interesa kapitala. Neuspjeh tržišta rezultira neefikasnom proizvodnjom ili potrošnjom,

zbog čega je potrebna korektivna uloga države u cilju:

a) povećanja efikasnosti,

b) obezbjeđenja jednakosti,

c) podržavanja makroekonomske stabilnosti i ekonomskog rasta.

Ekonomska kriza tridesetih godina dvadesetog vijeka pokazala je da tržište nije savršen

mehanizam za regulaciju ekonomije i da je neophodna intervencija države i njeno

aktivnije angažovanje u privrednom životu, kako bi se očuvala stabilnost ekonomskog

sistema. Sličan nauk izvučen je iz sloma finansijskih tržišta u ekonomski najrazvijenijim

državama svijeta do kojeg je došlo 2009. godine. Ekonomski operatori u privatnoj svojini

nesporno su efikasniji od onih u državnoj ili javnoj svojini, ali je isto tako jasno da se

cjelokupna privreda ne može prepustiti privatnom sektoru, jer samo država instrumentima

iz njene nadležnosti može spriječiti negativne posljedice potpuno liberalizovanog tržišta.

Radi toga savremene ekonomije su mješovitog tipa, tj. pored tržišnih mehanizama i

konkurencije, značajan uticaj na privredno kretanje ima i država. Taj uticaj države

manifestuje se kroz ekonomsku politiku koju ona vodi. Upravo povezanost ekonomske

politike sa politikom i jeste jedan od najvažnijih razloga za sumnje u vezi sa

angažovanjem države u privredi. Naime, upitno je da li državne administracije vode

ekonomsku politiku u skladu sa sopstvenim ili u skladu sa opštedruštvenim interesima.

Kreator ekonomske politike je država i njene institucije – parlament, vlada, centralna

banka, poreski organi. Subjekti ekonomske politike su pripadnici političkih stranaka koje

11

su na izborima stekle pravo vršenja vlasti, stoga je neminovno da ekonomska politika

bude usko povezana sa politikom sticanja i očuvanja vlasti.

Uloga države kao korektivnog faktora tržišnih mehanizama vidljiva je iz slijedeće tabele:

Tržišni neuspjesi Instrumenti Mehanizmi

NEEFIKASNOST

- monopoli

- debalans ponude i

potražnje

Posredovanje na tržištu

Podsticaji proizvođačima

Socijalne mjere

Antimonopolski zakoni

Intervencije robnim

rezervama

NEJEDNAKOST

- koncentracija dohodaka

- veliki rasponi dohotka

Preraspodjela dohotka

Fiskalna politika

Progresivno oporezivanje

Poreski podsticaji

MAKROEKONOMSKI

PROBLEMI

- spor ekonomski rast

- privredni ciklusi

Stimulacija investicija

Monetarna politika

Poreska oslobađanja

Valutni kurs

Politika kamata

U makroekonomskom smislu instrumenti upravljanja ekonomijom mogu se svrstati u

nekoliko grupa:

a) Agregatna ponuda roba i usluga

b) Agregatna potražnja roba i usluga

c) Monetarna politika

d) Fiskalna politika

Metodološki posmatrano, instrumenti upravljanja ekonomijom mogu se podijeliti na

administrativne i ekonomske. Na primjer, administrativni instrument je odluka nadležnog

državnog organa da uredbom limitira cijene nekih dobara. Ekonomski instrument je na

primjer intervencija države na robnom tržištu stavljanjem u promet roba iz državnih

robnih rezervi da bi se ujednačile ponuda i potražnja u cilju održavanja nivoa cijena.

Ekonomske kategorije koje određuju potrebu intervencije države u cilju održavanja

poželjne stope razvoja privrede su:

Agregatna ponuda jednaka je ukupnoj količini roba i usluga koje je privreda jedne

države voljna u određenom vremenskom razdoblju proizvesti za tržište (voljna je onda

ako ima ekonomski interes) pri datom nivou cijena.

12

Agregatna potražnja za dati vremenski period čini zbir ukupne potrošnje pojedinaca,

domaćinstava, države, potrošnje stranaca koji u državi borave, te potrošnje ekonomskih

operatora (potrošnja privatnih i javnih preduzeća u svrhu reprodukcije i investicija).

Makroekonomska ravnoteža u jednoj ekonomiji postiže se u vremenskim periodima u

kojima je agregatna ponuda jednaka agregatnoj potražnji.

Od finansijskih mjera najčešće je korišćena monetarna politika kao instrument kojim

država utiče na tržište novca. Uticaj se sprovodi putem centralne banke5. Najvažnije

funkcije centralne banke su:

a) Emisija novca – centralna banka kontroliše i sprovodi emisiju državne valute. Treba

naglasiti da se samo dio emisije državne valute pojavljuje u obliku novčanica, a veći dio

je primarni novac kojeg centralna banka plasira u poslovne banke.

b) Sprovođenje kreditno monetarne politike preko politike eskontnih stopa (eskontna

stopa je kamata po kojoj se eskontuju mjenice)6 i upravljanje kamatnim stopama na

finansijskom tržištu.

c) Održavanje spoljne likvidnosti države. Centralna banka putem mehanizama devizne

politike utiče na uvoz i izvoz roba i usluga čime se usklađuje priliv i odliv stranih valuta.

d) Obavljanje bankarskih poslova u ime i za račun države. U ove poslove spadaju na

primjer zaključivanje i servisiranje državnih zajmova, odobravanje kredita u korist države,

izdavanje vrijednosnih papira čiju naplatu garantuje država.

Iako centralna banka ne može djelovati izolovano od nosilaca političke vlasti, neophodno

je da u najvećoj mogućoj mjeri bude nezavisna u donošenju svojih odluka usmjerenih na

postizanje ciljeva ekonomskog sistema države.

Osnovni zadatak monetarne politike jeste obezbjeđivanje optimalne količine novca u

opticaju tako da se privredni život neometano odvija, ali da se istovremeno inflacija drži

na prihvatljivom nivou. Da bi se ovaj, a i ostali ciljevi postigli centralna banka kao subjekt

te politike koristi slijedeće instrumente:

5 Ekonomisti općenito, a centralni bankari posebno, na lošem su glasu kao ljudi skloni nejasnom izražavanju, čestoj upotrebi kondicionalnih rečenica i davanju pitijskih prognoza (Pitija je bila starogrčka proročica, koja je proročanstva izricala dvosmislenim rečenicama, tako je za svaki mogući ishod ispadalo da je proročanstvo ostvareno). Poznata je anegdota kada se Alan Greenspan, predsjednik FED-a (Centralna monetarna institucija S.A.D.), nakon jednog istupa obratio okupljenim novinarima riječima: "Gospodo, ako ste shvatili što sam upravo rekao, tada sam se loše izrazio". 6 Eskont mjenice je prodaja nedospjelog potraživanja uz odbitak kamate od dana eskontovanja do dana dospjelosti potraživanja.

13

a) Politika eskontne stope kojom se određuje osnova za kretanje kamatnih stopa na

komercijalne kredite. Ukoliko se očekuje inflacija centralna banka povećava eskontnu

stopu, a u periodima stagnacije ekonomske aktivnosti ova stopa se smanjuje.

b) Politika obaveznih rezervi banaka kao mehanizma upravljanja količinom novca

u opticaju. Naime, poslovne banke su obavezne da dio svojih novčanih sredstava

deponuju kod centralne banke (obavezna rezerva)7 kao obezbjeđenje kredita za

investicije. Kada centralna banka želi da smanji količinu novca u opticaju ona propisuje

bankama veću obaveznu rezervu, dok u periodima kada treba povećati količinu novca ona

tu rezervu smanjuje. Obavezna rezerva je veoma važan finansijski instrument i ima dvije

osnovne uloge. Prva je da kroz regulisanje likvidnosti banaka pomaže stabilnosti

finansijskog sistema, a druga, da djeluje kao instrument transmisije mjera monetarne

politike na ekonomsku aktivnost i inflaciju, preko regulisanja ponude kredita. U

ekonomskoj teoriji najčešće se pominju dva osnovna pravca djelovanja stope obavezne

rezerve na ekonomsku aktivnost i inflaciju i to preko uticaja na ponudu kredita i kontrolu

priliva inostranog kapitala. Kada je u pitanju prvi pravac djelovanja uglavnom se polazi

od teorije kreditnog kanala. Prema ovoj teoriji, obavezna rezerva djeluje na ekonomsku

aktivnost i inflaciju putem uticaja na kreditni potencijal banaka, tako što povećanje stope

obavezne rezerve utiče na smanjenje ponude bankarskih kredita i za rezultat ima

usporavanje ekonomske aktivnosti i pad inflacije. Kada je u pitanju drugi pravac

djelovanja, smatra se da povećanje stope obavezne rezerve utiče na smanjenje kapitalnog

priliva, naročito priliva špekulativnog karaktera.

Politika operacija na otvorenom tržištu predstavlja kupoprodaju državnih papira od

vrijednosti (mjenice, obveznice). Ovim mehanizmom centralna banka takođe utiče na

količinu novca u opticaju time posredno i na obim i dinamiku privredene aktivnosti.

Prodajom obveznica na otvorenom tržištu centralna banka smanjuje količinu novca u

opticaju, dok je otkupom obveznica povećava.

Fiskalna politika predstavlja dio ekonomske politike koji je usmjeren na upravljanje

državnim prihodima i rashodima. Odmjeravanjem visine i strukture javnih prihoda država

utiče na distribuciju aktivnosti ekonomskih operatora u pojedinim sektorima privrede.

Alokacijom državnih rashoda između potrošnje i investicija, obezbjeđuje se projektovani

privredni rast. Osnovne funkcije fiskalne politike su slijedeće:

7 Poslovne banke, novac koji čini obaveznu rezervu, ne mogu koristiti za kreditne plasmane.

14

a) Stabilizaciona funkcija kojom nosioci fiskalne politike obezbjeđuju privrednu

stabilnost kao osnovu za neometano obavljanje ekonomskih aktivnosti.

b) Alokativna funkcija kojom se politikom javnih prihoda i javnih rashoda utiče na

odluke ekonomskih operatora u vezi sa alokacijom privrednih resursa na različite

djelatnosti.

c) Redistributivna funkcija kojom se fiskalnom politikom utiče na neometano

snabdijevanje javnim dobrima, odvijanje javne potrošnje i transfer javnih sredstava prema

ugroženim dijelovima stanovništva.

Instrumenti fiskalne politike posebno se koriste za ostvarivanje slijedećih ciljeva

ekonomske politike: pune zaposlenosti, stabilnosti cijena, poboljšanje bilansa plaćanja

prema inostranstvu, stimulaciju proizvodnih aktivnosti i za preraspodjelu dohotka između

različitih segmenata društva.

U uslovima depresije u privredi obično se povećanjem investicija iz javnih prihoda

(povećanjem udjela investicija u strukturi javnih rashoda) nastoji postići ekspanzija

privredne aktivnosti. O ovom slučaju fiskalna politika je ekspanzivna.

Kada je privreda suočena s ekspanzijom koja generiše inflacione trendove, fiskalna

politika poteže za progresivnim oporezivanjem i smanjenjem javnih rashoda, sve sa ciljem

smanjivanja konjukture. Ovakva fiskalna politika je restriktivna.

Postoji više fenomena ekonomske nestabilnosti čiji se negativni uticaji mogu kontrolisati

mjerama fiskalne i monetarne politike:

Inflacija koja se obično definiše stopom rasta cijena u odnosu na neki određeni period.

Stopa inflacije se može mjeriti na različite načine: putem rasta maloprodajnih cijena,

putem rasta proizvođačkih cijena, putem rasta troškova života, kao i putem rasta kursa

korpe stranih valuta. Obzirom na brzinu rasta cijena inflacija se definiše kao blaga,

umjerena, galopirajuća i hiperinflacija.8 S obzirom na uzroke, inflacija može biti

inercijska, inflacija potražnje i inflacija troškova.

Nezaposlenost koja može biti strukturna kao posljedica profesionalne, sektorske ili

regionalne nepokretljivosti radne snage ili ciklična kada je rezultat nedovoljnog korišćenja

kapaciteta uslijed recesijske situacije u privredi. Mjere stabilizacijske fiskalne politike

(ekspanzivnog tipa) povezane s upravljanjem potražnjom mogu biti efikasne u

prevazilaženju samo ciklične nezaposlenosti. 8 Iako ne postoje jasna razgraničenja može se reći da rast cijena od 1% do 3% na godišnjem nivou predstavlja blagu inflaciju. Rast od 4% do 8% godišnje predtavlja umjerenu inflaciju. Galopirajuća inflacija je indikovana ukoliko cijene rastu recimo za 5% mjesečno, a hiperinflacija je porast cijena za više od 100% mjesečno. Dati primjeri su orijentacioni.

15

Neravnoteža platnog bilansa, kako unutrašnjeg, tako i spoljnjeg ogleda se u deficitu na

javnim računima domaće valute i/ili deficitu na računima deviznih plasmana. Dugotrajni

deficiti dovode do pretjeranog domaćeg ili vanjskog zaduženja države. U ovim

slučajevima fiskalna politika treba uticati na agregatnu potražnju i na kamatne stope.

Efikasnost politike stabilizacije postiže se kombinacijama mehanizama fiskalne i

monetarne politike. Fiskalna politika snažnije djeluje na regulisanje nivoa potrošnje od

monetarne, koja snažnije djeluje na održivi privredni rast. Fiskalna politika, zbog

snažnijeg djelovanja na potražnju, efikasno djeluje na suzbijanje depresije, dok monetarna

politika daje bolje rezultate u suzbijanju inflatornog procesa efikasnijim djelovanjem na

ponudu.

16

Glava II

JAVNI RASHODI

U savremenoj finansijskoj literaturi mogu se sresti brojne definicije koje pokušavaju, na

različite načine, da definišu i objasne pojam i suštinu javnih rashoda. Otuda, ne ulazeći u

razlike i nijanse koje se mogu uočiti u različitom definisanju pojma javnih rashoda, treba

posebno naglasiti da javni rashodi po pravilu predstavljaju zadovoljenje javnih potreba

pomoću novca, odnosno javni rashodi su oni izdaci koje država čini u javnom interesu. U

skladu sa navedenim, treba imati u vidu činjenicu da je za većinu definicija javnih rashoda

karakteristično da polaze od dvije osnovne teze: prvo, javni rashodi služe za podmirenje

javnih potreba, i drugo, u savremenim uslovima, javni rashodi su po pravilu izraženi u

novcu. Sve do početka 20. vijeka, u finansijskoj teoriji, a i u praksi nije se posvećivala

odgovarajuća pažnja javnim rashodima. Glavni i skoro jedini predmet javnih finansija

fokusiran je na izučavanje javnih prihoda. Finansijska teorija i praksa s početka 20. vijeka

počinje da smatra da javne rashode treba uključiti u javne finansije, ali da to uključivanje

mora biti ograničeno. Javni rashodi danas predstavljaju veoma efikasan instrument

ukupne ekonomske i socijalne politike savremene države. Oni se više ne tretiraju kao akt

potrošnje, već kao racionalno korišćenje bogatstva, tj. društvenog proizvoda. Savremena

finansijska teorija svoja izučavanja temelji na stavu da su podjednako važni i ravnopravni

i javni rashodi i javni prihodi. Postavlja se pitanje da li treba prvo izlagati materiju javnih

rashoda ili javnih prihoda. Javni rashodi su sinonim za javne potrebe koje se upravo

zadovoljavaju angažovanjem sredstava javnih prihoda. Pošto javne potrebe omogućuju

egzistenciju i razvoj određene državne zajednice, neki smatraju da je najprije nužno

definisati obim potrebnih sredstava za njihovo zadovoljenje, pa tek poslije toga prići

razradi modaliteta kojima će se prikupiti tako određena sredstva. Drugi smatraju da prvo

treba definisati obim sredstava koji se mogu prikupiti u svrhu zadovoljenja javnih potreba

(javni prihodi), pa tek onda izvršiti alokaciju tih sredstava (javni rashodi). Savremena

teorija zauzima stanovište da je rashode potrebno posmatrati paralelno sa prihodima. Na

ovaj način može se steći realna slika o veličini poreskog tereta i eventualnim

mogućnostima povećanja poreske presije. Fiskalna teorija upoređuje finansijsku aktivnost

17

države sa filtrom, koji od privrede i stanovništva crpe finansijska sredstva, i to putem

poreza ili drugih kategorija državnih prihoda, da bi se putem rashoda ova sredstva vratila

nazad privredi i stanovništvu.

2.1 Pojam i karakteristike javnih rashoda

Javni rashodi po pravilu predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca,

odnosno, to su izdaci koje država čini u javnom interesu da bi se zadovoljile javne

potrebe. Postoji mnoštvo definicija javnih rashoda, ali sve one podrazumijevaju slijedeće

karakteristike:

1. javni rashodi služe za podmirenje javnih potreba;

Javni rashodi, po pravilu, imaju kao osnovni cilj zadovoljenje javnih potreba, što

predstavlja osnovni momenat na bazi koga se može prići razgraničenju javnih rashoda od

rashoda privatnih lica. Javni rashodi su mnogo elastičniji od privatnih rashoda, no veličina

javnih rashoda je uvijek limitirana mogućnostima poreskih obveznika. Dok se rashodi

privatnih lica vrše radi zadovoljenja privatnih ličnih potreba, javni rashodi predstavljaju

trošenje radi zadovoljenja opštih (javnih) potreba.

2. u savremenim uslovima javni rashodi su izraženi u novcu, ali se podmirenje javnih

rashoda može ostvariti i na neke druge načine (u naturi, radom...npr. oprema za policajce).

Pomoć nastradalom stanovništvu pruža se isporukom lijekova, hrane, vode, šatora i

slično, a ne samo davanjem novčane pomoći; i

3. javni rashodi imaju neproizvodni karakter.

2.2 Komparativno razmatranje klasične i moderne koncepcije javnih rashoda

Za klasičnu teoriju je karakteristično, u prvom redu, da finansijski teoretičari nisu

pokazivali veći interes za problematiku javnih rashoda. Javni rashodi su posmatrani

potpuno jednostrano, isključivo sa administrativnog i političkog stanovišta, dok je

ekonomsko-socijalni tretman bio potpuno zanemaren.

Za razliku od klasičara, moderna koncepcija daje javnim rashodima veoma značajnu

ulogu u raspodjeli ili, još preciznije rečeno, u preraspodjeli nacionalnog dohotka. Javni

rashodi se tretiraju kao sredstva finansijske aktivnosti države, koja je usmjerena na

postizanje ekonomskih i socijalnih efekata. Takođe je karakteristično da javne rashode ne

posmatra odvojeno od prihoda.

18

2.3 Načela javnih rashoda

Obzirom da se značajan dio stvorenog društvenog proizvoda zemlje koristi za

podmirivanje javnih rashoda, neophodno je definisati određena načela istih. Naime, u

finansijskoj teoriji formulišu se određena načela kojih se valja pridržavati pri upravljanju

javnim rashodima, kako bi prikupljeni prihodi za njihovo podmirivanje bili optimalno

iskorišćeni. Osnovna ideja koja leži u fundamentu načela javnih rashoda jeste zahtjev za

racionalnim trošenjem javnih sredstava.

Klasična načela koja su u primjeni su:

Načelo opšteg interesa – odnosi se na to da javni rashodi služe prvenstveno za

podmirivanje onih potreba koje su u interesu društva kao celine. To znači, da se sredstva

prikupljena za podmirivanje javnih potreba ne smiju upotrebljavati za zadovoljenje

interesa pojedinaca ili neke uže zatvorene grupe korisnika. Ovde je neosporan pojam javni

(društveni) interes pod kojim se podrazumijeva interes svih ili većine u određenoj

društvenoj zajednici.

Načelo štednje javnih sredstava – ogleda se u zahtjevu da se sredstva namijenjena za

javne rashode mogu upotrebljavati tek nakon sveobuhvatne analize niza različitih solucija,

pa tek nakon toga iskoristiti onu soluciju koja uz najmanje ulaganje daje najveći razultat.

Praktično pojašnjenje ovog načela ne znači nikako štednju u smislu smanjivanja

sredstava, već nastojanje da se sa što manje sredstava postignu što veći efekti.

Načelo umjerenosti i proporcionalnosti – ogleda se u zahtjevu da javni rashodi treba da

budu visoki koliko i javni prihodi, odnosno da se finansiraju iz društvenog proizvoda, a ne

iz imovine ili na račun budućih generacija (zaduženja). Ovo načelo zagovara i pravilo

proporcionalnosti u trošenju javnih rashoda, ne samo u odnosu na društveni proizvod, već

i između pojedinih vrsta javnih rashoda, odnosno da se određene javne potrebe moraju

zadovoljavati srazmjerno mogućnostima.

Načelo izvora sredstava – ogleda se u zahtjevu da se prilikom prikupljanja prihoda koji su

namijenjeni zadovoljenju javnih rashoda mora voditi računa o tome da se oni izdvajaju iz

novostvorene vrijednosti, dakle iz nacionalnog dohotka.

Načelo podudarnosti javnih rashoda i prihoda – ogleda se u zahtjevu da javni rashodi

budu raspoređeni tako da prema iznosima odgovaraju javnim prihodima. Drugim riječima,

ovo predstavlja načelo održavanja ravnoteže u finansijskim i privrednim bilansima.

Načelo održavanja strukture javnih rashoda – podrazumijeva da se u modernim

finansijama sve veća pažnja posvećuje javnim rashodima u smislu odgovarajućih

19

instrumenata kojima država može da djeluje u privredi. U pogledu održavanja određene

strukture javnih rashoda savremena finansijska teorija sve veću pažnju danas poklanja

strukturi rashoda i ponašanju uglavnom sledećih oblika javnih rashoda: ličnim i

materijalnim, proizvodnim i transfernim, produktivnim i neproduktivnim, vojnim

rashodima i drugim.

2.4 Vrste i klasifikacije javnih rashoda

Postoji obilje vrsta i klasifikacija rashoda, u zavisnosti od osnove koja se uzima. Možemo

navesti slijedeće klasifikacije :

1. redovni i vandredni

2. prema objektu trošenja

3. prema subjektu trošenja

4. funkcionalni, investicioni i transferni

5. u novcu i u naturi.

2.4.1 Redovni i vanredni rashodi

Podjela javnih rashoda na redovne i vandredne je starijeg datuma, ali je i danas od

značaja u praksi, gdje se kao kriterijum podjele obično uzima vrijeme. Polazeći od toga,

redovni rashodi imaju slijedeće karakteristike:

- mogu se predvidjeti unaprijed,

- po visini su manje-više stalni (stabilnost),

- svake godine se redovno javljaju u budžetu (periodičnost), kao najprihvatljiviji momenat

za razlikovanje od vanrednih rashoda.

Dok se redovni rashodi odnose na redovne zadatke države i redovno se pojavljuju u

budžetu, vanredni rashodi se pojavljuju samo u vanrednim prilikama. Podrazumijeva se

da rashodi koji nemaju ove karakteristike spadaju u vandredne.

2.4.2 Rashodi prema objektu trošenja

Ova klasifikacija je usvojena u mnogim budžetskim sistemima u svijetu. Rashodi se dijele

na:

− lične rashode - namijenjeni izdržavanju organa države,

− materijalne rashode - nastaju prilikom vršenja javnih funkcija.

2.4.3 Rashodi prema subjektu trošenja

Da li javni rashod vrši država, ili neko uže upravno tijelo? U principu kao rashodi države

uzimaju se oni rashodi koji predstavljaju rashode za koje je zainteresovana nacija kao

cjelina. Podjela javnih rashoda prema subjektu trošenja ogleda se u njihovoj podjeli na

20

javne rashode koje vrši država (centralni nivo) i na javne rashode koje vrši neko uže

regionalno ili lokalno tijelo. Ova podjela ima posebnog značaja u složenim, federativno

organizovanim državama. Ključni problem u ovim državama sastoji se u podjeli

nadležnosti (funkcija). Naime, za složene države od posebnog je značaja izučavanje

odnosa koji postoje između veličine rashoda centralnih i lokalnih organa. Analogno tome,

svaki proces decentralizacije po logici stvari, mora biti istovremeno praćen i procesom

povećanja učešća užih društveno-političkih zajednica u ukupnim sredstvima koja su

namijenjena za javne rashode.

U vezi prethodno iznešenog, treba imati u vidu činjenicu da problematika javnih

rashoda u složenim državama federalnog tipa proističe iz same činjenice da su države

članice saveza po pravilu različite i to gledano sa više aspekata, ekonomskog, socijalnog,

demografskog i dr. Otuda, na ovoj osnovi najčešće i nastaju određeni problemi. Naime,

postavlja se pitanje šta uzimati kao kriterijum kod određivanja visine javnih rashoda – da

li to treba da bude samo finansijski kriterijumi ili i kriterijum potreba za javnim

uslugama?

S tim u vezi, ako bi se rashodi federalnih jedinica utvrđivali samo na osnovu

finansijskih kriterijuma, onda bismo imali situaciju da bi one federalne jedinice koje su

privredno razvijene, pa prema tome i finansijski sposobne, bile potpuno u stanju da

javnim rashodima zadovolje sve svoje javne potrebe. Sa druge strane, to svakako ne bi bio

slučaj sa privredno nerazvijenim federalnim jedinicama. Naime, ove federalne jedinice ne

bi bile u stanju da finansiraju sve svoje javne potrebe, što bi moglo imati i određenih

negativnih političkih efekata. Iz tih razloga, kod federalno organizovanih država ne mogu

biti predominantni isključivo finansijski kriterijumi kao najmjerodavniji, već i politički

kriterijumi, odnosno društveni. Ravnoteža se nastoji uspostaviti na dva načina: prvo, da

viša federalna jedinica prima na sebe finansiranje javnih rashoda niže federalne jedinice, i

drugo, da savezna država iz svojih sredstava pruža pomoć nižoj federalnoj jedinici za

pokriće javnih rashoda. Ova pomoć se najčešće pojavljuje u dva osnovna oblika – dotacije

i subvencije. Isti princip važi i za niže organizacione jedinice jedne države, tj. opštine i

druga tijela lokalnog organizovanja.

2.4.4 Funkcionalni, investicioni i transferni rashodi

Pri ovoj klasifikaciji polazi se od funkcija koje vrši savremena država. Funkcionalni i

investicioni rashodi imaju proizvodni karakter, te se svode na proizvodne rashode.

Za razliku od proizvodnih rashoda koji utiču na kretanje nacionalnog dohotka, bilo na

direktan ili indirektan način, transferni rashodi ne pokazuju odgovarajući uticaj u ovom

21

pravcu. Putem transfernih rashoda vrši se samo redistribucija dohotka pojedinih fizičkih i

pravnih lica na druga lica tako da ovi rashodi dovode samo do transferiranja postojećih

sredstava. Kao najznačajnije kategorije transfernih rashoda javljaju se: socijalna davanja,

subvencije privredi, otplata javnih zajmova i sl.

Do naglog skoka transfernih rashoda dolazi naročito u periodu I svjetskog rata, a ova

tendencija se nastavlja i dalje. U savremenim uslovima ekonomski i socijalni transferi

zauzimaju sve značajnije mjesto u javnim finansijama. Pored ostalog značajna je

ekspanzija rashoda socijalnog osiguranja

2.4.5 Transferne javne rashode karakteriše to što ne stvaraju nova ekonomska dobra,

niti uvećavaju društveni proizvod, već samo vrše preraspodjelu već stvorenog društvenog

proizvoda. Oni prenose finansijska sredstva jednog dijela stanovništva, tj. privrede,

nekom drugom dijelu stanovništva, odnosno privrede.

Podjela javnih rashoda na one u novcu i one u naturi jedna je od najstarijih podjela koja

danas gubi na značaju. Međutim, u izuzetnim situacijama (rat, elementarne pojave) ova

podjela je i danas moguća.

Podjela javnih rashoda na rentabilne i nerentabilne je novijeg datuma i vezana je za

prodiranje države u domen privrednih aktivnosti, odnosno za osnivanje državnih

privrednih preduzeća. Po ovoj klasifikaciji, rentabilni bi bili oni javni rashodi koji dovode

do stvaranja prihoda, odnosno gdje su prihodi veći od rashoda i obrnuto.

2.5 Struktura javnih rashoda

Struktura javnih rashoda klasifikovana po namjeni je slijedeća:

Rashodi državne uprave – uključuju kako lične, tako i materijalne rashode namijenjene

finansiranju delatnosti i rada državnog aparata na svim nivoima društveno-političke

organizovanosti. Ovi rashodi u sebi sadrže i ne male javne rashode namijenjene organima

unutrašnje bezbjednosti.

Rashodi za odbranu zemlje (vojni rashodi) – zauzimaju istaknuto mjesto u strukturi

javnih rashoda svake zemlje. Oni su u velikoj mjeri pod uticajem ukupnih međunarodnih

odnosa i kretanja u svijetu.

Rashodi sudstva, tužilaštva i pravobranilaštva – predstavljaju određena sredstva koja su

potrebna da bi se obavili poslovi za čije su izvršenje, na osnovu ustava i zakona, nadležne

odgovarajuće državne institucije.

Rashodi za obrazovanje – spadaju u najvažnije stavke u strukturi rashoda savremenih

država. U savremenim državama rashodi obrazovanja spadaju u red javnih rashoda koji su

22

veoma značajni po svom obimu. U većini zemalja, sve se više prihvata stav da u

zavisnosti od stepena obrazovanja stanovništva i adekvatne kvalifikacione strukture

zaposlenih zavisi i ukupan socio-politički i ekonomski razvoj zemlje.

Rashodi za kulturu, fizičku kulturu i sport – isto kao i rashodi za obrazovanje imaju

direktan uticaj na ukupan socijalni i ekonomski razvoj zemlje. U najvećem broju zemalja

najveći dio rashoda za izgradnju, opremanje, održavanje i funkcionisanje muzeja,

pozorišta i drugih kulturnih ustanova, najvećim dijelom se finansiraju iz budžeta putem

drugih instrumenata preraspodjele (fondova).

Rashodi za nauku – predstavljaju sve značajnije javne rashode u većini savremenih

država. Uz već pomenuto obrazovanje, naučno-istraživački rad u velikom procentu

pridonosi povećanju stope privrednog rasta i povećanju produktivnosti rada.

Rashodi za ekološke svrhe – spadaju među najmlađe javne rashode, ali danas imaju

najizrazitiju dinamiku rasta. Javni rashodi namijenjeni zaštiti vode, vazduha i zemlje od

zagađenja, kao i rashodi namijenjeni smanjenju stepena radijacije i buke, skoro da su

postali tzv. „internacionalni“ javni rashodi.

Rashodi za ekonomske intervencije i investicije – vezuju se za povećanu ulogu

savremene države u ekonomskom i socijalnom životu. Ovdje se u stvari radi o brojnim

oblicima posredne i neposredne državne intervencije u širokom spektru ekonomskih i

socijalnih funkcija. Raznim mjerama posredne i neposredne intervencije države u

nacionalnoj privredi, država može da utiče na uslove privređivanja, povećanje izvoza,

ograničavanje uvoza, usmjeravanje investicija, brži razvoj pojedinih grana i područja,

promjenu privredne strukture, kao i realizaciju makroekonomskih stabilizacionih

programa u slučajevima privredne stagnacije i recesije, ili bilo kojih drugih oblika

poremećaja privrednih tokova.

Rashodi socijalne sigurnosti stanovništva – predstavljaju javne rashode koji najčešće

spadaju među najveće rashode u skoro svim savremenim državama. Ovdje se u stvari radi

o dvije vrste socijalne sigurnosti stanovništva. Prvo, radi se o segmentu socijalnog

osiguranja, kako onom obaveznom, tako i onom dobrovoljnom, koji obuhvata tri vrste

socijalnog osiguranja: (a) penzijsko-invalidsko osiguranje, (b) zdravstveno osiguranje, i

(c) osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Drugo, radi se o raznim oblicima socijalne zaštite

svih onih kategorija stanovništva koje, iz raznih razloga, nisu u poziciji da sebi obezbijede

odgovarajuću egzistenciju.

23

2.6 Veličina – obim javnih rashoda

Od veličine javnih rashoda zavisi iznos javnih prihoda koje treba prikupiti. Obim javnih

prihoda uslovljava obim javnih rashoda i stepen zadovoljavanja javne potrošnje. Za

stavove finansijskih teoretičara, tzv. klasične teorije javnih finansija karakteristično je to

da njihov stav predstavlja teza da javni rashodi moraju da budu što manji, a po mnogim

shvatanjima poželjno je da se kreću u rasponu 15-25% društvenog proizvoda zemlje.

Međutim u današnjem svijetu velika je razlika između poželjnog i stvarnog. Na primjer u

nekim državama svijeta, koje su lideri svjetske ekonomije ovaj procenat iznosi:9 Velika

Britanija 44%, Italija 48,2%, Njemačka 43,8%, Evropska Unija (svih 27 država) 45,7%.

Obzirom da bi javni rashodi i prihodi trebali uvijek biti jednaki, kao ponuda i potražnja,

odnosno investicije i štednja, po logici stvari polazilo se od stavova da poresko

opterećenje treba da bude što niže, da bi se dao dovoljan podstrek privatnoj inicijativi kao

generatoru privrednog rasta i stabilnosti.

Međutim, savremena finansijska teorija ne prihvata stanovište da su javni rashodi dobri

samo kada su niski, pogotovo ne stav da oni predstavljaju samo teret za privredu.

Naprotiv, zastupljena je teza da su javni rashodi uvijek korisni kada su produktivni, pri

čemu za takvu tezu nije bitno koliko su visoki. Pitanje plafona, odnosno krajnjeg limita

javnih rashoda u savremenoj finansijskoj teoriji još uvijek je otvoreno. Stoga, sa aspekta

optimalnog funkcionisanja nacionalne privrede, problem limita javnih rashoda svakako

nije moguće rješavati usvajanjem nekog određenog procenta kao ciljnog. Takav stav

proizilazi prvenstveno iz slijedećih razloga:

- Postoji zakonitost stalnog rasta javnih rashoda;

- Javni rashodi se danas ne vezuju samo za visinu nacionalnog dohotka;

- Ne postavlja se više pitanje ukupne visine javnih rashoda, već pitanje njihove

strukture;

- Stalni rast javnih rashoda postao je jedan od instrumenata regulisanja privrednih

ciklusa.

Raspravljajući o visini javnih rashoda, savremena teorija javnih finansija je pokazala da

osnovni problem prilikom utvrđivanja veličine javnih rashoda nije vezan za njihovu

kvantitativnu, već kvalitativnu dimenziju. Ma kakav bio njihov apsolutni iznos bitna je

kvalitativna dimenzija, tj. ekonomski efekat. Određivanje gornje granice je nešto složeniji

9 Podaci za fiskalnu 2007. godinu

24

problem. Postoje različita shvatanja o određivanju gornje granice javnih rashoda u

konjukturnoj, odnosno strukturnoj privredi. U privredi koja je u konjukturi, potreba za

povećanjem javnih rashoda prestaje, tj. slabi sa nastajanjem ili smanjenjem

nazaposlenosti, odnosno sa funkcionisanjem tržišta budući da se proizvodnja i potrošnja

povećavaju. U slučaju strukturne privrede, u savremenoj finansijskoj teoriji postoje

mnoga neslaganja u pogledu gornje granice javnih rashoda. Ključni parametar koji se

mora uvažavati je princip maksimalne društvene korisnosti. To znači da javni rashodi

moraju biti na nivou na kome je postignuta ravnoteža između njihove socijalne koristi i

socijalne nekoristi, odnosno negativnim posljedicama koje nastaju sa opterećenjem

društvenog proizvoda. Pri tome, ovaj se princip ne odnosi na sve javne rashode, već se

moraju diferencirano posmatrati rashodi koji su produktivni i neproduktivni, odnosno

rashodi koji su proizvodni, pravni i transferni. Kod rashoda koji utiču na povećanje

proizvodnje nije moguće odrediti gornju granicu, ali je od velikog značaja njihova

realnost. Kod pravnih10 rashoda gornju granicu određuje mogućnost njihovog podnošenja,

odnosno elastičnosti standarda stanovništva. Kod transfernih rashoda gornju granicu

određuje ekonomska snaga obveznika koji podnose teret plaćanja javnih rashoda.

Finansijski aspekt određivanja visine javnih rashoda se postavlja kao problem finansijskih

mogućnosti, obzirom da javni rashodi mogu biti onoliko visoki koliko to dozvoljavaju

instrumenti javnih prihoda.

Treba naglasiti da znatan uticaj na nivo javnih rashoda imaju vanredne situacije i događaji

koji u osnovi mijenjaju shvatanja o visini učešća opšte potrošnje u društvenom

proizvodu. Tada dolazi do prilagođavanja privrede većem obimu poreskog zahvatanja, a

paralelno s tim raste i udio opšte potrošnje u društvenom proizvodu. Uzroci rasta javnih

rashoda su veoma brojni, i grubo se mogu podijeliti u dvije grupe: 1. prividni i 2. stvarni

uzroci rasta javnih rashoda. Prvi su oni koji povećavaju rashode, ali ne povećavaju

pritisak na poreske obveznike. Stvarni uzroci su veoma brojni i oni mogu biti političke,

socijalne i finansijske prirode.

U skladu sa navedenim, savremena teorija javnih finansija upozorava da problem

volumena javnih rashoda ima svoje dvije dimenzije: ekonomsko-socijalnu i finansijsku.

Ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u normalnim uslovima privrednog razvoja i

poslovanja privrede opredeljuje minimum javnih rashoda kao masu koja mora biti

dovoljna da podmiri osnovne funkcije državnog administrativnog aparata i sve vitalne 10 Javno – pravni rashodi i prihodi su kategorije javnih finansija koje proizilaze iz finansijskog suvereniteta države.

25

funkcije stanovništva. Međutim, ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u prilikama

koje se ne mogu smatrati normalnim, odnosno kada je privreda u neravnoteži i krizi,

nužno iskazuje od države da preduzme mjere za eliminisanje ekonomskih poremećaja i da

sprovede određene stabilizacione programe. U ovakvim situacijama, uključivanje države

predstavlja neminovost i ona zahtijeva dodatna sredstva koja su namijenjena oživljavanju

privrednih aktivnosti i stabilizaciji poremećenih ekonomskih tokova da bi se pokrili

povećani javni rashodi. Prema tome, minimum javnih rashoda mora se uspostaviti na

višem nivou. Posmatranje javnih rashoda sa aspekta njihovog uticaja na konjukturu

iziskuje da oni budu što elastičniji. Stoga, s ovog aspekta razlikuju se: (a) ciklični javni

rashodi, čija visina spontano varira sa promjenama konjukturnog ciklusa, (b) aciklični

javni rashodi, koji uopšte nisu senzibilni na ciklična kretanja privrede, i (c) anticiklični

javni rashodi koji se posebno upotrebljavaju za aktivno djelovanje na stabilizaciju

privrede.

Kod javnih rashoda koji utiču na povećanje proizvodnje njihovu gornju granicu nije

moguće odrediti, obzirom na činjenicu da oni multiplikativno doprinose povećanju

nacionalnog dohodka. Zbog toga, od velikog je značaja njihova racionalnost. Takođe, kod

transfernih rashoda gornju granicu određuje ekonomska snaga obveznika koji podnose

teret plaćanja javnih prihoda. Generalno rečeno, za javne rashode limit treba da bude

determinisan trendom kretanja opšte globalne tražnje.

Finansijski aspekt određivanja visine javnih rashoda predstavlja drugu dimenziju ovog

problema koji se ovdje ne pojavljuje kao problem u klasičnom smislu riječi, već se on

ovdje postavlja kao problem finansijskih mogućnosti, obzirom da javni rashodi mogu biti

onoliko visoki koliko to dozvoljavaju instrumenti javnih prihoda. Analiza podataka o

kretanjima javnih rashoda mnogih zemalja u dužim vremenskim serijama, nedvosmisleno

potvrđuju da se u suštini ostvaruje tzv. „Wagnerov zakon“ o stalnom rastu javnih rashoda.

Po ovom zakonu „socijalni progres je taj koji izaziva stalni porast javnih rashoda.“

Na kraju treba reći da je neosporna činjenica da se granice rasta javnih rashoda ne mogu

egzaktno utvrditi.

2.7 Porast javnih rashoda i njegovi uzroci

Porast javnih rashoda

Ukoliko se posmatra kretanje javnih rashoda u nešto dužem vremenskom periodu, može

se uočiti da u savremenim uslovima opštu tendenciju predstavlja stalni porast javnih

26

rashoda. Ovu tendenciju uočio je još poznati njemački teoretičar 19. vijeka Adolph

Wagner, koji je formulisao tzv. zakon porasta javnih rashoda.

Svakako, dinamika porasta javnih rashoda nije u svim periodima bila ista. Treba naglasiti

da znatan uticaj na nivou rashoda imaju vanredni događaji, kao što su ratovi, krize i sl.

koji u osnovi mijenjaju shvatanja o visini učešća opšte potrošnje u nacionalnom dohotku,

koja su do tada dominirala.

Američki autori Schulz i Harriss, analizirajući rapidan porast javnih rashoda u SAD,

dolaze do zaključka da na ovakvo kretanje utiču: rat i ratne pripreme, porast stanovništva i

urbanizam, usavršavanje javnih funkcija, porast cijena, privredne funkcije države,

organizovanje poslovnih institucija od strane države.

Uzroci koji dovode do porasta javnih rashoda mogu se grupisati u dvije skupine:

a) Prividni uzroci porasta javnih rashoda – su oni koji dovode do apsolutnog

povećanja javnih rashoda, ali ne provociraju dodatni pritisak na poreske obveznike:

- povećanje broja stanovnika i/ili državne teritorije

Sasvim je izvjesno da se sa povećanjem teritorije, odnosno brojem stanovnika, moraju

povećati i državni aparat, sudstvo, vojska, policija, a to se mora odraziti na povećanje

javnih rashoda. Novi stanovnici će, međutim, postati novi poreski obveznici, pa će se tim

povećati i državni prihodi. Javni prihodi su dakle povećani povećanjem broja poreskih

obveznika, a ne povećanjem poreskog opterećenja. Naravno važi i obrnuta situacija,

smanjenje teritorije i broja stanovnika može da dovede i dovodi do smanjivanja javnih

rashoda.

- pad kupovne moći novca – inflacija

U slučaju inflacije, pad vrijednosti novca samo nominalno povećava javne rashode i u

istoj mjeri nominalno povećava i javne prihode, tako da njihov relativni odnos ostaje isti,

odnosno ne povećava se udio javnih rashoda u BDP. U slučaju povećanja kupovne snage

novca, do kojeg dolazi usljed smanjenja cijena (deflacija), treba očekivati prividno

smanjenje javnih rashoda. Naravno, u savremenim uslovima treba više računati sa

pojavom inflacije, a ne sa pojavom deflacije.

- promjene u tehnici iskazivanja budžeta – prelaz sa neto na bruto princip sastavljanja

budžeta. Naime, kod neto tehnike vrši se prebijanje prihoda sa rashodima korisnika

budžeta odnosno javnih rashoda, pa se u budžetu ne iskazuju tzv. transferni javni rashodi,

odnosno nema višestrukog obračunavanja pojedinih javnih rashoda.

27

b) Stvarni uzroci porasta javnih rashoda - su oni koji rastu, kako apsolutno, tako i

relativno i kao takvi provociraju veće poresko opterećenje. O stvarnom povećanju javnih

rashoda govori se onda kada se povećava udio javnih rashoda u društvenom proizvodu.

U stvarne uzroke ubrajamo:

Ekonomske uzroke, koji mogu biti dvojaki, i to:

- investicije

Kada se porast javnih rashoda dešava zbog toga što država čini određene zahvate

(ulaganja) u ekonomskom razvoju, onda se govori o ekonomskim uzrocima rasta javnih

rashoda. Nema savremene države koja se u većoj ili manjoj mjeri ne angažuje, posredno

ili neposredno, u privrednom životu zemlje.

- intervencije ekonomske prirode

Povećan stepen državnih intervencija, posebno u sferi spoljnoekonomskih odnosa i

jačanja državnog sektora u privredi može dovesti do realnog povećanja javnih rashoda.

Država će intervenisati posredno ili neposredno, ako treba povećati izvoz a smanjiti uvoz,

povećati konkurentsku sposobnost privrede, poboljšati zaposlenost, povećati korišćenje

kapaciteta, ispraviti disparitete cijena, smanjiti stopu inflacije i slično, tako što će

djelovati mehanizmima sistema i politike javnih rashoda (i javnih prihoda).

Političke uzroke – mogu biti izazvani unutrašnjim i spoljnim razlozima.

Među političkim unutrašnjim uzrocima rasta javnih rashoda na prvo mjesto treba staviti

oblik vladavine – da li se radi o monarhiji ili o parlamentarnoj demokratiji, unitarnoj ili

(kon)federativno uređenoj državi, centralizovanoj ili decentralizovanoj državi. Javni

rashodi u zemljama koje su centralistički uređene po pravilu su niži nego u zemljama koje

su decentralizovanije. Jačanje trendova decentralizacije, po pravilu, povećava javne

rashode. Naročito su značajni potički razlozi povećanja javnih rashoda spoljnopolitičke

prirode, a među njima su najvažniji oni koji proističu iz nestabilnih i nesređenih

međunarodnih političkih odnosa. Od posebnog su značaja odnosi sa susjednim državama.

- Socijalne uzroke

Urbanizacija, kao posljedica industrijalizacije, dovodi do pojave novih gradova i naselja,

ili povećanje postojećih. Povećana koncentracija stanovništva dovela je do osjetnog

realnog povećanja javnih rashoda. Često se navodi da je realni uzrok povećanja javnih

rashoda u čistoj socijalnoj sferi, budući da se u savremenim državama osjetno povećavaju

rashodi namijenjeni socijalnom osiguranju i socijalnoj sigurnosti stanovništva.

28

- Finansijske uzroke

Odnose se na otplatu državnih dugova i loše upravljanje javnim finansijama pri pojavi

budžetskog suficita. Iskustvo je pokazalo da obilje državnih prihoda izaziva neizmjerno

trošenje, pa i rasipanje javnih sredstava. Svaka pozajmica predstavlja državni prihod, ali

ta pozajmica kasnije postaje javni rashod i to uvećan u odnosu na visinu prihoda (kamate i

drugi troškovi pozamljivanja novca) kojeg treba vratiti. Zato treba biti oprezan kod

zaduživanja. Što se tiče budžetskog suficita, on može da generiše veće trošenje države, a

jednom povećani javni rashodi zadržavaju se putem inercije.

2.8 Pokriće javnih rashoda

Problemu pokrića javnih rashoda se u teoriji i praksi javnih finansija uvijek poklanjala

posebna pažnja. U proučavanju sistema pokrića javnih rashoda postoje dvije osnovne

teorije: (a) klasična teorija i (b) savremena teorija.

Klasična teorija je imala dosta jednostavne odgovore na pitanje kako pokriti redovne, a

kako vandredne rashode. Naime, redovni rashodi se pokrivaju redovnim prihodima, a

vandredne treba pokrivati isključivo vanrednim javnim prihodima. Međutim, dileme

nastaju sa korišćenjem zajmova kao izvora dodatnih sredstava za pokriće vanrednih

javnih rashoda. Klasična teorija ne preporučuje korišćenje javnih zajmova za pokrivanje

ni redovnih javnih rashoda, niti nerentabilnih vanrednih javnih rashoda. To praktično

znači da država ne bi smjela da koristi javni zajam za pokriće deficita u periodima krize i

stagnacije. Povećanje javnih prihoda odnosno smanjenje javnih rashoda, po klasičnoj

teoriji, su dvije mogućnosti kojima država treba da pribjegava pri pokrivanju vanrednih

rashoda.

Savremena teorija drugačije tretira ovaj predmet javnih finansija. Za pokriće javnih

rashoda savremena teorija predlaže da se koriste kako vanredni javni prihodi tako i

zajmovi. Nije sporno i logično je da se u uslovima privrednog razvoja nastali vanredni

rashodi pokrivaju vanrednim porezima, ali i javnim zajmovima.

Situacija je nešto drugačija ako se pojave vanredni javni rashodi, a privreda je u fazi

recesije ili stagnacije. Tada obično nema dovoljno prostora da se uvode vandredni javni

prihodi, te u takvim situacujama privredu treba pokrenuti baš uvećanim javnim

rashodima, a njih treba finansirati javnim zajmovima.

Veoma nepovoljan metod pokrivanja javnih rashoda jeste primarna emisija, jer ona

zapravo predstavlja zaduživanje države kod centralne, emisione banke. Na taj način se

povećava novčana masa iznad realnog pokrića u društvenom proizvodu, što po pravilu

29

predstavlja generator inflacije. Pokriće javnih rashoda putem primarne emisije i putem

izdavanja obveznica predstavlja načine deficitarnog finansiranja, tj. metode pokrivanja

rashoda koji su znatno iznad mogućnosti ostvarenja prihoda, koji samo mogu dovesti do

ubrzanja inflacije te stoga ovaj metod treba eliminisati.

2.9 Efekti javnih rashoda

Savremena finansijska nauka posvećuje sve više pažnje izučavanju efekata javnih

rashoda, pošto u savremenim uslovima javni rashodi postaju važan instrument kojim se

djeluje na ekonomska i politička zbivanja. Ne postoji jedinstveno gledanje na efekte koji

se mogu postići putem javnih rashoda. Istorijski posmatrano pojavile su se dvije osnovne

koncepcije vezano na efekte javnih rashoda: prvo, koncepcija o neutralnim javnim

rashodima, i drugo, koncepcija o aktivnim javnim rashodima.

Shvatanje o neutralnosti rashoda nastalo je u okviru klasične građanske finansijske

teorije, i prema istoj javni rashodi imaju potpuno neutralno djejstvo na privredna kretanja.

Ova koncepcija proističe iz osnovnih postavki teorije liberalnog kapitalizma, kada je

privatna inicijativa imala primat nad angažovanjem države u privrednim zbivanjima.

U toku posljednje četiri decenije razvila se koncepcija o aktivnim rashodima koja

akcenat stavlja na ekonomsko-politička i socijalno-politička djejstva javnih rashoda, dok

se sam akt trošenja finansijskih sredstava stavlja u drugi plan.

Država aktivno utiče na tri osnovne oblasti: na proizvodnju, na potrošnju i na

ekonomsko-socijalne odnose u zemlji.

Uticaj javnih rashoda na proizvodnju – ovi uticaji mogu se realizovati na dva načina:

direktno i indirektno. Direktan uticaj javnih rashoda na proizvodnju ogleda se u podizanju

i stvaranju proizvodnih i drugih kapaciteta, zatim u ulaganjima u državna i javna

proizvodna preduzeća, što sa svoje strane neposredno omogućava porast proizvodnje a

time i porast nacionalnog dohotka. Indirektni uticaji javnih rashoda na proizvodnju se

realizuju preko djejstva rashoda ostvarenih u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zaštiti itd.

Uticaj javnih rashoda na potrošnju – manifestuje se na razne načine. Jedan dio efekata

javnih rashoda na potrošnju ogleda se u činjenici da se upravo preko određenih vrsta

javnih rashoda stvara kupovna moć tamo gde je nije bilo, ili se ona dodatno povećava.

Globalno posmatrano, time se povećava potrošnja.

Uticaj javnih rashoda na ekonomsko-socijalne odnose – najbolje se uočava

posmatranjem kategorije transfernih javnih rashoda, jer osnovna funkcija transfernih

rashoda jeste raspodjela i preraspodjela društvenog proizvoda, odnosno nacionalnog

30

dohotka. Trasferni rashodi ne dovode do promjena u veličini nacionalnog dohotka, već

služe prevashodno u redistributivne svrhe. Kao najznačajnije kategorije transfernih

rashoda, koji se posebno izdvajaju u pogledu ekonomsko-političkih efekata ističu se

kamate na javni dug, rashodi za socijalno osiguranje, socijalne pomoći zaposlenim i sl. U

okvirima transfernih rashoda naročito u posljednje vrijeme u sve većoj mjeri privlači

pažnju porast kamatnih stopa i, s tim u vezi, porast rashoda koji otpadaju na servisiranje

naraslog javnog duga. Neophodno je naglasiti da i druge kategorije transfernih rashoda

(socijalne pomoći, subvencije i slično) takođe bilježe porast, naročito u posljednje

vrijeme.

Efekti javnih rashoda mogu biti sistematizovani u dvije grupe:

a) Konjukturne (srednjoročne) efekte

b) Strukturne (dugoročne) efekte.

Konjukturni efekat proizilazi iz zakonitosti da rast javnih rashoda povećava tražnju, a

rast tražnje pokreće ponudu.

Strukturni efekat ogleda se u tome da država preraspodjelom dohodaka mijenja

strukturu agregatne ponude i tražnje, te time dugoročno utiče na strukturu privredne

aktivnosti.

Na kraju, u vezi efekata javnih rashoda treba istaći da:

- javni rashodi uvijek djeluju na privredu i društvo, jer je struktura javnih rashoda različita

od strukture privatne potrošnje;

- u koncepciji neutralnih javnih rashoda taj efekat je sporedan, dok je u koncepciji

aktivnih javnih rashoda postizanje određenog ekonomskog ili socijalnog cilja svrha

trošenja. Potrebna je velika opreznost pri korišćenju javnih rashoda za postizanje

ekonomskih i društvenih ciljeva (ograničenost znanja, nepouzdani podaci, vremenski

pomak između trošenje i rezultata i dr.);

- ne postoje univerzalni recepti za postizanje ekonomskih i socijalnih ciljeva kroz

promjenu obima i strukture javne potrošnje.

31

Glava III

JAVNI PRIHODI

3.1 Definicija javnih prihoda

Javni prihodi su novčana sredstva koja država, odnosno društvena zajednica, prikuplja

radi pokrivanja društvenih rashoda. Prema tome, društveni prihodi predstavljaju sredstva

koja imaju osnovnu namjenu - pokrivanje ili finansiranje društvenih (javnih) funkcija. To

su, dakle, sredstva koja služe za zadovoljavanje opštih i zajedničkih društvenih potreba.

Društveni razlozi se, uglavnom, formiraju kroz sistem raspodjele i preraspodjele

nacionalnog dohotka. Time je velikim dijelom njihovo formiranje opredijeljeno odnosima

u proizvodnji. Država danas raspolaže raznovrsnim prihodima čija visina i struktura

zavise od političkih, ekonomskih, socijalnih i drugih faktora unutar svake privrede.

Javni prihodi se danas javljaju u različitim osnovnim oblicima. Navešćemo samo

najvažnije:

1) Porezi,

2) Prihodi od javne imovine,

3) Doprinosi,

4) Takse,

5) Carine,

6) Parafiskalni prihodi (parafiskaliteti),

7) Novac iz primarne emisije centralne banke (zaduživanje države kod centralne

banke),

8) Javni dug države,

9) Pokloni i dr.

Po teoriji postoji razlika između klasičnog i savremenog prilaza pokriću javnih rashoda.

Kao »normalni« javni prihodi u klasičnoj teoriji smatrali su se samo porezi, takse i prihodi

od javne imovine (i mogli su služiti za pokriće redovnih rashoda), dok se javni dug iz

primarne emisije novca i slična »dopunska« sredstva nisu smatrala javnim prihodima.

32

Država im je mogla pribjegavati samo izuzetno i za posebne namjene. Nasuprot tome,

moderna finansijska teorija prihvatila je stav da i ovi oblici prihoda spadaju u redovne i

normalne prihode, samo se postavlja pitanje kada, kako i gdje pristupiti njihovom

formiranju i upotrebi. Istina, i moderna teorija daje prednost upotrebi klasičnih javnih

prihoda (porezi, takse, carine, parafiskalna davanja i sl.), u odnosu na javni dug, emisiju

novca centralne banke i sl. Ovome treba pribjegavati samo u slučajevima kada prvi oblici

nisu dovoljni ili kada je nužna intervencija u privredi da bi se uticalo na nepovoljna

privredna kretanja, odnosno kada treba hitno intervenisati većim sredstvima koje je teško

prikupiti poreskim instumentima.

I pored ove diferencijacije, i pored raznih drugih »dodatih« oblika javnih prihoda (javni

dug, emisija i sl.) i dalje je ostao kao osnovni oblik javnih prihoda - porez. Porezima se u

razvijenim privredama danas formira preko 50% javnih sredstava. Funkcije i zadaci

moderne države sve su raznovrsniji i brojniji, zbog čega su potrebna i sve veća sredstva za

njihovo zadovoljavanje, odnosno pokriće. To dovodi do stalnog rasta javnih prihoda,

identično rastu javnih rashoda.

Porezima, kao redovnim izvorima javnih sredstava u svim razvijenim privredama (bez

doprinosa za socijalno osiguranje) najvećim dijelom se pokriva nešto preko 50% javnih

rashoda. Ostalo su sredstva javnog duga i sredstva socijalnog osiguranja.

Uz nominalni rast javnih prihoda vrlo je značajan i realni rast (stopa rasta prihoda

umanjena za stopu rasta cijena - inflacije). Brži rast cijena (inflacija) od rasta javnih

prihoda dovodi do njihovog realnog pada, čime se realna potrošnja države smanjuje.

Učešće javnih prihoda u nacionalnom dohotku kreće se od 30% do preko 50% u novije

vrijeme, što znači da se raznovrsnim instrumentima javnih prihoda, preraspodjeljuje ili

neposredno koristi, veliki dio nacionalnog dohotka modernih država. To istovremeno

zahtijeva da se pored visine ovih sredstava prati i istražuje i njihova struktura.

Kao primjer, struktura javnih prihoda u Federaciji BiH za 2007. godinu data je u

slijedećoj tabeli:

33

Struktura javnih prihoda u FBiH u 2007. godini Vrsta prihoda Iznos (KM) %

1. Prihodi od poreza 2.904.444.764 49,74 Porez na dobit 107.660.122 1,84 Porezi na lična primanja 283.747.870 4,86 Porez na imovinu 72.568.811 1,24 Porez na dodatnu vrijednost 2.440.467.961 41,80 2. Doprinosi 2.066.167.344 35,39 3. Neporezni prihodi 868.095.427 14,87 Ostala neporezna davanja 453.925.663 7,77 Takse 233.935.965 4,01 Novčane kazne 22.492.892 0,39 Prihodi agencija 157.740.907 2,70 Ukupno 5.838.707.535 100,00

3.2 Vrste i klasifikacija javnih prihoda

Veliki broj vrsta i instrumenata javnih prihoda zahtijeva da se izvrši i njihova

klasifikacija, prije svega, zbog lakšeg izučavanja njihovih osnovnih karakteristika, a zatim

mogućnosti njihove praktične primjene i efekata u fiskalnoj i uopšte finansijskoj politici.

Finansijska teorija istražuje njihove oblike, prirodu, karakter i dr, a finansijska politika -

mogućnost njihove primjene i efekte koji se žele postići.

Javne prihode možemo klasifikovati na različite kategorije. Danas je uobičajena podjela

na slijedeće oblike:

1) Redovni i vanredni prihodi,

2) Originarni i derivatni,

3) Javnopravni i privatnopravni,

4) Prihodi od stanovništva i pravnih lica,

5) Parafiskaliteti - kao poseban oblik prihoda.

3.2.1 Redovni i vanredni javni prihodi

Prema vremenu u kojem se stiču i formiraju, prihodi se dijele na redovne i vanredne.

Redovni javni prihodi su oni koji se redovno, u određenom periodu, prikupljaju (npr.

svake godine, tromjesečno, mjesečno) iz tzv. stalnih ekonomskih izvora. Redovni izvori,

kao stalan i siguran izvor prihoda, služe uglavnom za podmirivanje redovnih potreba

države.

Vanredni prihodi se samo povremeno javljaju, dakle u vanrednim slučajevima, a

uglavnom služe za pokrivanje vanrednih rashoda javnih tijela. Osnovni oblici vanrednih

prihoda su javni zajmovi i vanredni porezi. Danas, razvojem modernih funkcija države i

34

čistih potreba za specifičnim intervencijama u privredi, ovakvi oblici prihoda sve se više

afirmišu u ukupnim prihodima (posebno javni dug).

3.2.2 Originarni i derivatni javni prihodi

Prema metodu sticanja prava na javne prihode, u odnosu na nosioce dohotka i obveznika,

javni prihodi se dijele na originarne i derivativne.

Originarni prihodi (ili izvorni prihodi) su oni koje država, kao ekonomski operator

otvaruje svojom privrednom aktivnošću. Uglavnom su to prihodi od državnih preduzeća i

drugih oblika državne aktivnosti. Država se javlja kao privredni subjekt koji organizuje

prosec proizvodnje, promet i dr. preko državnih preduzeća, a prihod, ostvaren njihovom

aktivnošću, spada u originarni prihod.

Derivativni (izvedeni) se, uglavnom prikupljaju na bazi finansijskog suvereniteta, te po

tome imaju prinudni karakter. Derivativni ili izvedeni su zbog toga što ih država izvodi iz

ostvarenog dohotka pravnih ili fizičkih osoba. Osnovni oblici ovih prihoda su porezi,

doprinosi i takse.

3.2.3 Javno - pravni i privatno - pravni prihodi

Ova podjela se može izvršiti prema karakteru vlasti i odnosa u kojim se, s jedne strane,

pojavljuje država, a s druge, fizička ili pravna lica.

Javno - pravni su takvi prihodi koje država, putem svog političkog i finansijskog

suvereniteta, ubire iz dohotka, odnosno drugih oblika imovine fizičkih i pravnih osoba.

Privatno - pravni prihodi su oni koje država ostvaruje na osnovu vlasništva nad

preduzećima (državna svojina i državna preduzeća). Tu država učestvuje u ostvarivanju

prihoda prije svega kroz svoje pravo vlasništva.

3.2.4 Prihodi od stanovništva i privatnih lica

Ovo je, danas, jedna od osnovnih podjela, a ona zavisi od toga od kojeg se subjekta u

privredi ubire javni prihod.

Prihodi od stanovništva potiču od dohotka ili drugih oblika imovine građana. To su razni

oblici poreza, taksa, doprinosa i sl. koje obavezno plaćaju fizičke osobe, odnosno na koje

su dobrovoljno pristale (razni oblici doprinosa, zajmova i sl.).

Prihodi od pravnih osoba (privrednih i drugih pravnih osoba) su prhodi koje država

ostvaruje od privrednih i drugih subjekata u obliku poreza, doprinosa, taksa, carina i sl.

3.2.5 Parafiskalni prihodi

Parafiskalni prihodi su poseban oblik javnih prihoda koji nisu namijenjeni potrebama

budžeta, već neposrednom podmirivanju određenih društvenih potreba. To je prihod

institucionalnih jedinica na nižem nivou organizovanja. Glavno obilježje parafiskalnih

35

prihoda je da obavezu njihovog plaćanja ne propisuje država, već druga tijela. Na primjer,

parafiskalni prihod je doprinos kojeg su preduzeća obavezna plaćati privrednoj komori,

bez obzira da li je preduzeće član privredne komore ili nije. Parafiskalni prihodi se

javljaju paralelno s fiskalnim, gotovo isti su im izvori, efekti u privredi, samo što imaju

specifične namjene.

3.3 Karakteristike javnih prihoda

Jedna od osnovnih karakteristika gotovo svih oblika javnih prihoda jeste obaveznost koju

utvrđuje država, odnosno uže društveno - političke zajednice. Druga karakteristika im je

čisto ekonomska - ne podliježu zakonima tržišta, odnosno uticaju ponude i tražnje. Njih u

osnovi utvrđuju organi društveno - političke zajednice, zbog čega imaju javno - pravni kakakter.

Fiskalni prihodi služe za finansiranje društvenih potreba (pokriće javnih rashoda) koje

javna vlast čini u vršenju svojih funkcija.

Principi korišćenja i efekti javnih sredstava znatno se razlikuju od principa reprodukcije

sredstava privrednih subjekata. Tok cirkulacije i povraćaja (kružno kretanje sredstava)

ovdje, uglavnom, ne postoji, osim kada se radi o prihodima iz neposredno proizvodne

funkcije države (originarni javni prihodi).

3.4 Pojam i definicija poreza

Porezi su osnovni oblik ili instrument formiranja javnih prihoda, pokrića budžetskih

rashoda i zadovoljavanja javnih potreba. Danas mnogi finansijski teoretičari savremenu

državu nazivaju »poreskom državom«, jer žele naglasiti kakav značaj za nju imaju

porezi. Za sada, međutim, još ne postoji jedinstveno gledište i stav u vezi s pitanjem šta su

porezi, možda i zbog toga, jer su porezi istorijska kategorija koja se često mijenjala kroz

sve društveno - ekonomske formacije, u gotovo svim vremenskim periodima. Sadržaj

poreza se mijenjao paraleno s promjenama političkih, društveno - ekonomskih i drugih

odnosa. Oni su direktan refleks tih odnosa, odnosno sistema.

Razvojem države, njenih institucija i intervecionizma, mijenja se i mjesto i karakter

poreza i njegova uloga u ukupnim javnim prihodima. Mnogobrojne definicije poreza, koje

se inače međusobno razlikuju, u zavisnosti su od perioda i sistema u kojem nastaju, kao i

klasne pripadnosti autora. Upravo je to razlog da ni danas ne postoji jedna

opšteprihvaćena definicija.

36

Teškoće u definiciji i objašnjenju poreza proizlaze iz činjenice da istorijski postoje tri

osnovna načina uvođenja i nametanja poreza:

1) Nametanje poreza obavezno silom (pokorenim narodima),

2) Uvođenje poreza na osnovu ugovora između određenih staleža, klasa i vladara (države

u vrijeme kasnog feudalizma),

3) Ustavno uvođenje i plaćanje poreza, što je karakteristično za uvođenje poreza u

savremenim državama.

Sva tri oblika trebalo bi da uđu u definiciju poreza, što je, svakako, vrlo teško, posebno

kada se želi jedinstvena definicija. Navešćemo samo neke poznatije definicije poreza:

»Porezima smatrano davanje novca, ili drugih materijalnih davanja, državi ili drugim

javnopravnim tijelima u cilju zadovoljavanja javnih potreba od strane javne vlasti, koja se

ubiru na osnovu jednostrano utvrđenog načina i jednostrano utvrđenim iznosima prema

nekom opštem mjerilu«. (Eheberg).11

Prema Gastonu Jezeu12, porezi se definišu na slijedeći način:

»Porez je davanje u novcu, koji država ubire od pojedinca na osnovu svoje vlasti, bez

direktne protivnaknade, a u cilju pokrića javnih tereta«. Ova definicija sadrži u sebi dosta

opštih i prihvatljivih elemenata za sve sisteme.

Porez se, dakle, što se iz definicije vidi, izvodi iz slijedeće tri osnovne karakteristike:

1) Obaveznost davanja, čak i prinudnim putem (po čemu se razlikuje od svakog

dobrovoljnog davanja).

2) Ne postoji direkta protivnaknada od strane države ili drugog javnopravnog tijela

poreskom obvezniku (za razliku od taksa, kod kojih postoji uska veza između davanja i

činjenja usluge).

3) Poreska davanja su bespovratna (po čemu se, u osnovi razlikuju od zajmova).

Danas se sve više nameće zahtjev da se u definiciju poreza uvrsti obilježje da su porezi i

instrument državnog intervencionizma u privredi. Jedan od značajnih pokušaja nalazimo u

slijedećoj definiciji: «Porez je doprinos građana za pokriće tereta javne vlasti u okviru

određene ekonomske i socijalne politike« (Baudhuin)13. Ekonomska i socijalna djelovanja

poreza dolaze u prvi plan, dok čisto fiskalna djelovanja postaju sekundarana. Dakle, na

poreze se ne gleda više kao klasično sredstvo koje ima jedini cilj da državi pribavi 11 Carl Theodor von Eheberg, njemački ekonomist iz 19. stoljeća. 12 Gaston Jèze, francuski pravnik sa početka 20. stoljeća 13 F. Baudhuin, belgijski ekonomist

37

finansijska sredstva za pokriće javnih rashoda, već oni imaju određene šire ekonomske i

socijalne funkcije u privredi. U tom smislu nailazimo na nešto proširenu definiciju poreza:

«Porez je novčano davanje fizičkih i pravnih osoba, kao i eventualnih javnih preduzeća,

prema njihovoj poreskoj sposobnosti koje ubire javna vlast, oslanjajući se pri tome na

svoju silu i to bez direktne protivnaknade, a u cilju pokrivanja javnih tereta države i

ostalih javnih teritorijalnih tijela, ili u cilju intervencije javne vlasti« (Lucien Mehl)14.

Dakle, porezi mogu služiti isključivo za intervencionističke ciljeve, a ne za

zadovoljavanje pokrića javnih rashoda, kao prema ranijim definicijama.

Porezima se sve više daje određena regulativna funkcija u oblasti proizvodnje, raspodjele

i potrošnje, zbog čega bi u definiciju poreza morale ući gotovo sve njihove osnovne

karakteristike. Međutim, danas se obično manje pristupa istraživanju samo osnovnih

obilježja poreza, a sve više primjeni i djelovanju poreza, što je u teoriji i fiskalnoj

politici znatno korisnije. Upravo u ovom pravcu se gotovo u potpunosti orijentisala

moderna finansijska teorija i politika.

3.5 Osnovna obilježja poreza

Postoji, kao što smo već rekli, vrlo veliki broj definicija poreza. Naveli smo samo neke

zajedničke karakteristike. Poreze karakterišu neka osnovna obilježja:

1. Porez je javni (državni) prihod koji se plaća za zadovoljavanje opštih interesa,

2. Porez je prinudno davanje koje se naplaćuje kroz finansijsku prinudu državne vlasti,

3. Porez je davanje poreskih obveznika bez direktne protivnaknade, što je usko vezano za

nepovratnost poreza,

4. Porez je davanje iz viška proizvoda ili iz imovine,

5. Porezi su redovni prihodi države,

6. Jednostrano su utvrđeni od strane države,

7. Derivativni (izvedeni) su prihodi države,

8. Redovno se naplaćuju u novcu,

9. Porezi su nedestinirani javni prihodi i dr.

Tim svojim osobinama porezi snažno djeluju na preraspodelu nacionalnog dohotka. Ove

osobine posebno je istakla savremena finansijska teorija, čime se porezima daje značajna

funkcija u vođenju određene ekonomske i socijalne politike. To je novi kvalitet i obilježje

poreza. Porezi postaju snažno sredstvo kojim se djeluje na prosec proizvodnje,

14 Lucien Mehl, francuski ekonomist

38

raspodjele, potrošnje, investicija, demografske faktore, izvoz - uvoz i niz drugih

privrednih agregata. Porez kao instrument fiskalne politike postaje jedan od osnovnih

sredstava stabilizacione politike, posebno usmjerene u pravcu borbe protiv inflacije, pošto

djeluje na sužavanje novčane tražnje na tržištu i na uspostavljanje robno - novčane

ravnoteže.

Posebno značajno obilježje poreza je teritorijalni princip plaćanja poreza. Obaveza

plaćanja poreza vezuje se za državljanstvo, jer se plaća na osnovu teritorijalne pripadnosti

i finansijskog suvereniteta države. Sve fizičke i pravne osobe koje ostvaruju prihod koji

podliježe plaćanju poreza bez obzira da li su državljani zemlje u kojoj obavljaju svoju

djelatnost.

3.6 Podjela i vrste poreza u savremenim poreskim sistemima

U savremenom poreskom sistemu oporezivanja se vrše primjenom velikog broja poreskih

osnovica i oblika po metodologiji njihovog ubiranja. Osnovna podjela prema metodologiji

ubiranja je na direktne i indirektne poreze.

Da li su porezi indirektni ili direktni zavisi od toga da li se zasnivaju na potrošnji dohotka

(indirektni) ili na samom dohotku (direktni). Direktnim se obično smatraju porezi na

dohodak, porez na imovinu i porez na prinos od prirodnih resursa, jer je poreski obveznik

istovremeno poreski destinator. Kod indirektnih poreza potoji tzv. prevaljivanje poreza,

pa nije ispunjen uslov da je poreski destinatar istovremeno poreski obveznik ili je

obveznik samo dijela poreza za kojeg je destinatar.

3.6.1 Direktni porezi su karakteristični po slijedećem:

1) Relativna stabilnost, što znači stabilnost u priticanju javnih prihoda po ovoj osnovi,

bez obzira na kretanje privrede,

2) Pravednost, obzirom da se određuje i naplaćuje neposredno od poreskog obveznika

prema njegovoj ekonomskoj snazi,

3) Neelastičnost, što se može smatrati negativnom karakteristikom, obzirom da su

neosjetljivi na konjukturna kretanja,

4) Postoji veliki broj poreskih izuzetaka i poreskih odbitaka,

5) Troškovi ubiranja su relativno visoki.

3.6.2 Indirektni porezi su karakteristični po slijedećem:

1) Elastičnost im je velika,

2) Obaveznost plaćanja obuhvata sve kategorije obveznika,

39

4) Dovoljnost i izdašnost, što osigurava poreskoj vlasti da ih koristi za prikupljanje

potrebnih finansijskih sredstava za pokriće kolektivnih potreba,

5) Nesocijalni su, obzirom da ih svi plaćaju, bez obzira na visinu dohotka i

6) Lako se prevaljuju, pa su nepodesni za razne ekonomske, socijalne i druge svrhe.

3.6.3 Redovni i vanredni porezi

Za finansijsku teoriju i politiku značajna je podjela na redovne i vanredne poreze.

Redovni se ubiru u određenim intervalima vremena (u toku godine), bez obzira da li su

brzo ukinuti ili uopšte nisu došli do izražaja. Vanredni se naplaćuju samo jednokratno ili s

vremena na vrijeme, prema određenim potrebama. Oni se uvode u nekim vanrednim

prilikama (ratna šteta, doprinos za narodnu odbranu, doprinos za izgradnju porušenih

gradova i sl).

Treba naglasiti da se mnogi vanredni porezi često pretvaraju u redovne, jer se ne ukidaju

kada te vanredne prilike prođu. Obveznik (privreda, stanovništvo) se brzo prilagođava

takvom porezu, dok stalni rast javnih rashoda doprinosi tome da se država teško odriče

jednom uvedenog i već ustaljenog poreskog oblika.

3.7 Podjela poreza po vrsti poreske osnovice

Po vrsti poreske osnovice porezi se mogu podijeliti na:

a) Porez na prihod

b) Porez na dobit

c) Porez na potrošnju

d) Akcize

e) Porez na imovinu

3.7.1 Porez na dohodak

Porez na dohodak je relativno novija vrsta poreza koja je zamijenila porez na prinos kojim

se oporezivao svaki poreski izvor obveznika posebno. To je jedini poreski oblik kod kojeg

je poreski izvor, poreski predmet i poreska osnovica jedno te isto. Porez na dohodak ima

posebnu važnost zbog njegove fiskalne izdašnosti. Takođe se ističe da je to prikladan

instrument fiskalne politike radi ostvarivanja stabilizacionih i redistributivnih ciljeva.

Smatra se da se porez na dohodak može bolje prilagoditi ličnim okolnostima poreskih

obveznika nego ostali porezi jer dopušta oporezivanje prema stvarnoj ekonomskoj snazi.

U poreskoj teoriji i praksi postoje tri tipa poreza na dohodak: cedularni, sintetički i

kombinovani (mješoviti) porez.

40

Cedularni porez na dohodak

Cedularni porez na dohodak obuhvata više posebnih podoblika od kojih svaki zahvata

prihod iz određenog izvora. Naziv potiče od francuske riječi la cédule kojom se obilježava

pojedinačna vrsta prihoda (npr. dobit od poslovanja, zakupnina, kamata, dividenda, plata).

Za svaku cedulu propisana je proporcionalna poreska stopa. Osnovna karakteristika ovih

poreza je da posmatraju samo predmet koji daje određeni prihod, a da ne vode računa o

ličnosti poreskog obveznika. Zato je cedularan porez realan jer ne uzima u obzir niti

dozvoljava odbijanje zbog umanjene poreske sposobnosti izazvane velikim dugovanjima,

bolešću ili smrću člana porodice i sl. S druge strane, ako se ima u vidu razvrstavanje

prihoda prema izvorima i njihovo posebno zahvatanje, cedularni porezi su analitički jer

pogađaju samo jedan element poreske situacije obveznika.

Cedularni porezi imaju dvije načelne prednosti nad sintetičkim porezom na dohodak.

Prvo, oni dopuštaju da se pojedini izvori prihoda mogu utvrditi na najprikladniji način i da

se naplata pojedinog poreza može vezati za specifičnosti sticanja odgovarajućeg prihoda.

Takvu mogućnost dopušta tzv. tehnika odbijanja i naplate poreza na izvoru kod poreza na

zarade, kamate ili dividende. Drugo, cedularni porezi omogućuju realizaciju ideje da bi

pojedine vrste prihoda trebalo da budu oporezovane primjenom različitih poreskih stopa.

Ovakav pristup počiva na razlikovanju fundiranih prihoda (prihoda od imovine) od

nefundiranih (prije svega, prihoda iz radnog odnosa). Takvo diferencirano oporezivanje

prihoda s obzirom na poreklo uglavnom je napušteno danas, premda se u pojedinim

poreskim sistemima može naići na tragove "cedularizacije" u pogledu poreskog tretmana

ovih prihoda.

Sintetički porez na dohodak

Sintetički porez na dohodak (Income tax) uveden je prvi put u Velikoj Britaniji 1798.

godine kao vanredni porez čiji su prihodi bili namijenjeni vođenju rata sa Francuskom, da

bi od 1842. godine zauzeo stalno mjesto u poreskom sistemu ove zemlje.

To je danas jedan od najznačajnijih i najizdašnijih poreskih oblika i to ne samo u

poreskim sistemima zemalja - članica OECD-a već i u zemljama u tranziciji.

Za primjenu globalnog oporezivanja dohotka fizičkih lica potrebno je da se ispune tri

uslova. Prvo, svi prihodi jednog lica koji potiču iz različitih izvora za određeni vremenski

period (najčešće kalendarska godina) moraju se sabrati. Drugo, tako zbrojeni prihodi

oporezuju se, po pravilu, u mjestu prebivališta obveznika. Treće, na tako dobijeni iznos

potrebno je primijeniti progresivnu poresku stopu.

41

Sintetičko oporezivanje dohotka ima određena povoljna obilježja koja mu pružaju

prednost u odnosu na cedularno oporezivanje. Zahvatanje sveobuhvatnim porezom celine

poreske situacije jednog fizičkog lica, odnosno svih prihoda koje je ono ostvarilo u toku

kalendarske godine, ukazuje na sintetički karakter poreza na dohodak. Takav mehanizam

oporezivanja je izdašniji od serije cedularnih poreza koji terete pojedinačne obveznikove

prihode. Ovaj poreski oblik omogućava da se poreska obaveza rasprostre na cjelokupan

"svjetski dohodak" rezidentnih obveznika.

Sintetički porez na dohodak je, po svojoj prirodi, subjektan jer vodi računa ne samo o

obveznikovoj ukupnoj ekonomskoj snazi već i o njegovim ličnim i porodičnim prilikama

(npr. priznavanje neoporezivog minimuma, olakšice za izdržavane članove porodice i sl).

On je kao subjektan porez mnogo pravičniji u odnosu na cedularne poreze zato što se

njegovom primjenom postiže ravnomjernost u oporezivanju.

Primjena progresivnih stopa kod ovog poreza omogućava automatsko stabilizaciono

djelovanje na konjukturna kretanja nacionalnog dohotka. U uslovima inflacije kada je

agregatna tražnja prevelika, progresivan porez će obezbijediti natprosječno smanjenje

raspoloživog dohotka i tražnje poreskih obveznika. Proporcionalne stope primijenjene kod

cedularnih poreza u ovom pogledu su neutralne pa je njihov deflatorni potencijal slabiji.

Sintetički porez na dohodak ima izrazito fiskalnu ulogu premda se naglašava i njegova

redistributivna funkcija. Progresivne poreske stope koje ga karakterišu omogućavaju da se

koriguju nejednakosti koje nastaju usljed djejstva tržišta kao i da se ublaži regresivan

efekt posrednih poreza.

To je vrlo složen oblik zahvatanja ekonomske snage obveznika budući da zahtijeva

primjenu direktne metode utvrđivanja poreske obaveze. Ova metoda pretpostavlja

podnošenje više miliona poreskih prijava koje poreska administracija treba da provjeri i

na osnovu njih donese poreska rješenja. Iz praktičnih razloga se zbog toga u većini

savremenih poreskih sistema nastoji da što je moguće više prihoda naplati "na izvoru"

primjenom tehnike poreza po odbitku. PAYE tehnika (eng. pay-as-you-earn) omogućava

tokom godine akontaciono oporezivanje pojedinih vrsta prihoda tako da se na kraju

godine plaćeni akontacioni porezi kao poreski kredit odbijaju od utvrđenog godišnjeg

poreza na dohodak građana.

Obračunavanje osnovice poreza na dohodak fizičkih lica spada u najkompleksnije

postupke u poresko - tehničkom smislu. Osnovicu ovog poreza predstavlja oporezivi

dohodak (eng. taxable income) i na taj iznos primjenjuje se odgovarajuća poreska stopa.

Međutim, to je samo "izvedena" kategorija kojoj prethodi definisanje nekih širih

42

kategorija, kao što su: "ekonomski dohodak", dohodak i dohodak za oporezivanje.

"Ekonomski dohodak" predstavlja teorijsku konstrukciju pa se zbog njegove apstraktne

prirode u finansijskoj literaturi koristi izraz "ukupni dohodak" kojim se označava sav

obveznikov dohodak uključujući i onaj protivzakonito stečen. Zakonodavac za svrhe

oporezivanja sužava ovaj pojam tako da se koristi kategorija dohodak koja predstavlja

zbir svih neto prihoda koje je obveznik ostvario u toku godine dana. Prihodi mogu biti

ostvareni u novcu ali i u naturi, činjenjem ili na drugi način. Iz dohotka se izuzimaju

određena primanja kao što su npr. kamate, socijalni transferi, dodatna primanja, kapitalni

dobici i dr. Kategorija koja se dobija izuzimanjem ovih primanja iz dohotka naziva se

dohodak za oporezivanje. Analiza uporednih zakonodavstava pokazuje da u dohodak za

oporezivanje ulaze slijedeće vrste prihoda: 1) plate i zarade; 2) dodatna primanja; 3)

prihodi od samostalne djelatnosti; 4) prihodi od kapitala; 5) prihodi od nepokretnosti; 6)

transferna primanja; 7) kapitalni dobici. No, da bi se odredila osnovica poreza na dohodak

fizičkih lica, potrebno je da se od dohotka za oporezivanje odbiju standardni i

nestandardni odbici. Tako dobijena kategorija predstavlja oporezivi dohodak kao poresku

osnovicu.

Standardni odbici pružaju se svim poreskim obveznicima koji ispunjavaju zakonom

predviđene uslove. Takvi odbici ne zavise od veličine stvarnih izdataka koje je poreski

obveznik imao. Standardni odbici mogu imati oblik odbitaka od poreske osnovice

odnosno mogu se odobriti u formi poreskog kredita (smanjenja poreske obaveze).

Pod standardnim odbicima se u načelu podrazumijeva nekoliko grupa poreskih olakšica.

Prvo, radi se mogućnosti postojanja ličnog oslobođenja (neoporezivi minimum) koji se

primjenjuje na svakog obveznika bez obzira na njegov bračni ili porodični status. Drugo,

oslobođenje za izdržavane članove porodice koje je vremenski ograničeno. Treće,

starosno oslobođenje i četvrto, posebne olakšice za djecu sa smetnjama u fizičkom

odnosno psihičkom razvoju.

Poreskom obvezniku mogu se priznati i nestandardni odbici po različitin osnovama. Oni

predstavljaju vrstu olakšica koje odgovaraju rashodima koje je poreski obveznik stvarno

imao. Njihovo priznavanje je različito uređeno u pojedinim poreskim sistemima tako da

se negdje odbija njihov ukupan iznos dok je u drugima primijenjeno ograničenje.

Uporedno posmatrano, nestandardne olakšice se najčešće odnose na: plaćene kamate

(pretežno po osnovu kredita za kupovinu stana), premije osiguranja; doprinose za

penzijsko osiguranje (obavezno i dobrovoljno); određena dobročina davanja i plaćene

poreze.

43

Kombinovani porez na dohodak sadrži elemente i sintetičkog i cedularnog poreza na

dohodak pa zato predstavlja mješovito oporezivanje dohotka građana. U osnovi ovog

oporezivanja nalazi se cedularno oporezivanje pojedinih prihoda tokom godine praćeno

dopunskim progresivnim porezom koji se po isteku godine primjenjuje na ukupne prihode

(dohodak).

3.8 Porez na dobit

Porez na dobit spada u značajnije poreze savremenih poreskih sistema. Ovim poreskim

oblikom zahvata se ostvarena dobit društava kapitala (korporacija). Društva kapitala su

opterećena posebnim porezom zbog toga što imaju ekonomsku snagu nezavisnu od

ekonomske snage vlasnika kapitala. Porez na dobit korporacija ima relativno skromnije

izražen fiskalni značaj. Međutim, ovaj poreski oblik je veoma pogodan za realizaciju

ekonomskih ciljeva oporezivanja, kao što su: stimulisanje ekonomskog rasta, ublažavanje

regionalnih i sektorskih dispariteta u privredi, podsticanje zaposlenosti, poboljšanje

ekološke situacije i sl.

Pitanje opravdanosti postojanja poreza na dobit u finansijskoj teoriji izazivalo je brojne

nedoumice, a posebno njegov odnos prema porezu na dohodak fizičkih lica. Uglavnom je

prihvaćeno shvatanje da se porez na dobit može s pravom smatrati svojevrsnim

"osiguranjem" poreza na dohodak fizičkih lica. To se mišljenje oslanja na činjenicu da bi

fizička lica u odsutnosti poreza na dobit mogla vrlo lako izbjeći plaćanje poreza na

dohodak. Ulaganjem dohotka u društva kapitala (korporacije), dohodak fizičkih lica bi

automatski ušao u imovinu tog društva, pa kad ne bi postojao porez na dobit, ne bi bilo ni

pravnog osnova za njegovo oporezivanje.

U poreskoj teoriji odnos koji postoji između poreza na dobit korporacija i poreza na

dohodak fizičkih lica manifestuje se preko određenog sistema poreza na dobit korporacija.

Jedno od najvažnijih pitanja koje se nameće jeste da li korporacija treba da bude

oporezovana kao nezavisni pravni entitet ili, pak, njenu dobit treba prethodno raspodijeliti

akcionarima i tek je onda oporezovati. Problem je u tome što se kod obveznika

(akcionara) javlja tzv. dvostruko ekonomsko oporezivanje koje zbog nepovoljnih efekata

treba ublažiti ili otkloniti.

U poreskoj praksi primjenjuju se dva koncepta oporezivanja dobiti korporacija: 1) klasični

sistem i 2) sistem poreske integracije.

U klasičnom sistemu porez na dobit pogađa dobit korporacije u cjelini (jer je to zaseban

poreski kapacitet), a zatim i dividende kao dio dohotka akcionara. U ovom sistemu nije

44

ostvarena integracija (veza) poreza na dobit korporacija sa porezom na dohodak fizičkih

lica što izaziva fenomen poznat u poreskoj teoriji kao dvostruko ekonomsko oporezivanje.

Ova pojava se javlja kada se istovremeno uvodi isti ili istovrsni porez na isti poreski

predmet, pri čemu poreski obveznici nisu u pravnom smislu ista lica, ali u ekonomskom

smislu jesu, ili su bar povezana.

Dvostruko ekonomsko oporezivanje izaziva određene nepovoljne posljedice:

- podstiče društva kapitala da radije zadrže nego da investiraju ostvarenu dobit;

- pošto se pri utvrđivanju poreske osnovice poreza na dobit, dužničke kamate odbijaju a

dividende ne, takav tretman favorizuje finansiranje investicija putem kredita umjesto iz

sopstvenog kapitala;

- zbog višeg poreskog opterećenja dobiti u onim privrednim subjektima koji su

organizovani kao društva kapitala u odnosu na poresko opterećenje subjekata koji to nisu,

može doći do poremećaja optimalne alokacije kapitala, što može dovesti do seljenja

kapitala iz korporacijskog u nekorporacijski sektor privrede.

Uprkos navedenim ekonomski nepovoljnim efektima, određeni broj država se ipak

opredijelio za primjenu klasičnog sistema - Belgija, Luksemburg, Holandija, Švajcarska i

SAD, kao i većina zemalja u tranziciji. Razloge takvom opredjeljenju treba tražiti u

izdašnosti (jer svaka olakšica za raspodijeljeni dio profita utiče na smanjivanje fiskalnih

prihoda) i jednostavnosti ovog sistema poreza na dobit.

U savremenim poreskim sistemima primjenjuje se tzv. djelimična poreska integracija

gdje se određenim mjerama i postupcima pruža poreska olakšica akcionarima za

raspodijeljenu dobit. Takav pristup ima za cilj da smanji ili otkloni dvostruko ekonomsko

oporezivanje prihoda od dividendi.

Metode poreske integracije koje dovode do smanjenja ekonomskog dvostrukog

oporezivanja obuhvataju mjere na nivou korporacije ili na nivou akcionara. U zemljama

OECD-a preovlađuje ovaj drugi metod poreske integracije.

Poreska integracija na nivou korporacije odvija se kroz pružanje olakšice u korporaciji

prije nego što je dobit raspodijeljena akcionarima. To je u administrativno - tehničkom

pogledu jednostavniji postupak a i poreska kontrola je olakšana.

a) Sistem dvojnih stopa sastoji se u postupku kojim se dobit korporacije dijeli na dva

dijela: na neraspodijeljeni dio koji se oporezuje višom i na raspodijeljeni dio koji se

oporezuje nižom stopom poreza na dobit korporacija. Na taj način se akcionarima pruža

olakšica na ime okolnosti da će raspodijeljena dobit (dividenda) biti još jednom

oporezovana kroz porez na dohodak fizičkih lica.

45

b) Sistem djelimičnog odbijanja dividendi zasniva se na postupku u kojem se od osnovice

poreza na dobit korporacija odbija određeni procenat isplaćenih dividendi. Jedna od

slabosti ovog sistema tiče se proizvoljnosti prilikom određivanja iznosa dividendi koji se

može odbiti od poreske osnovice. Ograničenje ovog sistema poreske integracije pokazuje

se i u tome što se poreska olakšica ne pruža akcionarima neposredno, već se ona

manifestuje u većem iznosu primljenih dividendi odnosno u nastanku kapitalnih dobitaka

od raspolaganja akcijama.

Poresku integraciju na nivou akcionara sprovodi veći broj zemalja OECD-a putem dva

sistema.

a) Sistem imputacije danas predstavlja najrasprostranjeniji mehanizam pružanja olakšice

za primljene dividende. On se javlja u dvije varijante - kao djelimična i kao puna

imputacija. U pitanju je takav sistem poreske integracije u kojem postoji neposredna veza

između, sa jedne strane, iznosa poreza na dobit korporacija koji je plaćen na

raspodijeljenu dobit i, sa druge strane, poreskog kredita koji dobijaju akcionari.

Djelimična imputacija predstavlja postupak koji se odvija u tri faze. U prvoj fazi na nivou

korporacije uvodi se porez na ukupnu dobit korporacije. U drugoj fazi koja se sprovodi na

nivou akcionara, prihodi od dividendi se uključuju u dohodak akcionara koji podliježe

oporezivanju. Akcionar je u obavezi da primljene dividende prethodno "uveća" za

određeni dio poreza na dobit koji je platila korporacija. Na kraju, u trećoj fazi akcionaru

se primjenom progresivnih poreskih stopa utvrđuje porez na dohodak građana koji treba

da plati. On istovremeno dobija poreski kredit po osnovu onog dijela poreza na dobit

korporacija koji je prethodno "imputirao" na svoje neto dividende. Iznos poreskog kredita

tj. dio poreza na dobit korporacija kojim se "uvećavaju" neto dividende obično se izražava

u određenom procentu od neto dividende. Veličina tog iznosa zavisi od poreske politike

koju vode pojedine države.

Kao posebna pogodnost ovog sistema navodi se smanjena mogućnost poreske evazije.

Akcionari imaju obavezu da u poreskoj prijavi navedu tačan iznos primljenih dividendi jer

jedino tada mogu da ostvare pravo na poresku olakšicu.

b) Drugi oblik poreske integracije sastoji se u odobravanju djelimične olakšice za

akcionare, što se pokazuje jednostavnijim sa administrativno-tehničkog stanovišta. Efekat

smanjivanja ekonomskog dvostrukog oporezivanja postiže se tako što se dobit korporacije

prvo oporezuje po redovnoj stopi a zatim se akcionarima pruža poreska olakšica. Ova

pogodnost se sastoji u postupku kojim je akcionaru omogućeno da primljene dividende

uključi u osnovicu poreza na dohodak fizičkih lica u iznosu manjem od 100%, čime se

46

porez na dohodak koji pogađa prihode od dividendi djelimično umanjuje. Umanjivanje

poreza postiže se bilo tako što se dividende oporezuju nižom stopom nego ostali dohodak,

bilo pružanjem akcionarima poreskog kredita na račun poreza na dohodak, bilo

odbijanjem određenog procenta primljenih dividendi od osnovice poreza na dohodak.

Mjere kojim se eliminiše ekonomsko dvostruko oporezivanje imaju za posljedicu veće

smanjenje budžetskih prihoda nego mjere kojim se ono samo smanjuje. Ove metode

obuhvataju:

- na nivou korporacije: sistem potpunog odbijanja dividendi,

- na nivou akcionara: sistem pune imputacije i sistem potpunog izuzimanja dividendi.

3.9 Porezi na potrošnju

Porezi na potrošnju nastaju povodom upotrebe i trošenja dohotka. To su najčešće posredni

porezi jer indirektno pogađaju poresku snagu koja se manifestuje u radnjama upotrebe i

trošenja dohotka. Ovi porezi se u pravno-tehničkom smislu vezuju za akt prometa, tj.

naknadu koju isporučilac dobra odnosno izvršilac usluge ostvari u tom aktu. U zavisnosti

od primijenjene tehnike i ciljeva oporezivanja potrošnja se može zahvatiti ili putem opštih

poreza na promet ili putem posebnih poreza na potrošnju.

Porezi na potrošnju su stari oblik oporezivanja koji u savremenim poreskim sistemima

obezbjeđuju značajna finansijska sredstva državnim budžetima. Pored izraženog fiskalnog

kapaciteta, porezi na potrošnju mogu se efikasno koristiti i za postizanje ekonomskih

ciljeva. Mogućnosti njihovog korišćenja, kao instrumenta ostvarivanja socijalnih ciljeva,

dosta su ograničene zbog regresivnog delovanja.

U poreze na potrošnju ubrajaju se: porez na promet, akcize, fiskalni monopoli i carine.

3.9.1 Porez na dodatu vrijednost

Porez na dodatu vrijednost (Value-Added Tax, Impôt sur la valeur ajoutée) ne predstavlja

neki novi oblik poreza na promet već je to neto svefazni porez na promet. Ovaj potrošni

porez naplaćuje se u svakoj fazi prometnog ciklusa ali tako da pogađa samo onu

vrijednost koja je u toj fazi dodata od strane obveznika. Prelazeći iz faze u fazu roba se

uvijek oporezuje ali se porez plaća na vrijednost koja je dodata tako da se uvijek isključi

prethodno plaćeni porez. Dodata vrijednost je ona vrijednost koju proizvođač, lice koje

pruža uslugu, trgovac na veliko ili trgovac na malo dodaje sirovinama ili drugim

nabavljenim inputima (izuzev rada) prije nego što proda nov ili unaprijeđen proizvod ili

izvrši uslugu.

47

Za razliku od bruto svefaznog poreza na promet gdje se u oporezovanoj fazi prometnog

ciklusa poreska osnovica obračunava na ukupnu bruto naknadu, kod neto poreza na

promet poresku osnovicu predstavlja razlika između nabavne i prodajne cijene proizvoda

u određenoj prometnoj fazi.

U savremenom svijetu porez na dodatu vrijednost je najrasprostranjeniji oblik opšteg

poreza na potrošnju. Od zemalja - članica OECD-a ne primjenjuju ga samo Australija i

SAD. Takav oblik poreza uspješno se širi u zemljama u razvoju i u zemljama u tranziciji.

Zastupljenost poreza na dodatu vrijednost u današnjim poreskim sistemima može se

objasniti njegovim prednostima u odnosu na druge forme oporezivanja prometa. Razlog

treba tražiti i u nedvosmislenoj preporuci i tehničkoj podršci prilikom uvođenja ovog

poreza od strane moćnih međunarodnih finansijskih organizacija kao što su mađunarodni

monetarni fond i Svjetska banka.

Postoje dvije metode za utvrđivanje dodate vrijednosti. Direktna metoda usmjerena je na

neposredno određivanje poreske osnovice odnosno dodate vrijednosti. Za to izračunavanje

mogu se koristiti dva postupka: u vidu metode sabiranja i metode oduzimanja. Kod

metode sabiranja dodata vrijednost se utvrđuje zbrajanjem svih elemenata cijene koji

formiraju tu vrijednost (plate, dobit, autorske naknade, kamate, rente). U praktičnoj

primjeni ova metoda nailazi na teško premostive teškoće uslovljene potrebom

izračunavanja oporezive dobiti, što iziskuje određeno vrijeme, unosi određenu dozu

voluntarizma i otežava planiranje i ravnomjernije priticanje prihoda od oporezivanja

dodate vrijednosti. Primjenom metode oduzimanja dodata vrijednost se utvrđuje na

osnovu razlike između vrijednosti isporuka dobara i pruženih usluga poreskog obveznika i

ukupne vrijednosti njegovih nabavki u datom periodu. Teškoće kod metode oduzimanja

javljaju se u vezi sa primjenom diferenciranih poreskih stopa ili poreskih oslobađanja što

utiče na njenu rijetku primjenu u praksi.

Indirektna metoda nema za cilj da utvrdi poresku osnovicu (dodatu vrijednost) nego se

poreska obaveza izračunava tako da se od iznosa poreza obračunatog na ukupnu

vrijednost u fazi oporezivanja odbije porez na dodatu vrijednost plaćen u prethodnoj fazi

prometa. Određene prednosti indirektne metode uticale su na njeno veoma široko

korišćenje u savremenim sistemima poreza na dodatu vrijednost, kao što su mogućnost

primjene diferenciranih poreskih stopa ili poreskih oslobađanja, efikasno suzbijanje

poreske evazije i neki razlozi administrativno - tehničkog karaktera.

Prema poreskom tretmanu kapitalnih dobara (zgrada i opreme) razlikuju se tri oblika

poreza na dodatu vrijednost:

48

- potrošni oblik poreza na dodatu vrijednost;

- dohodni oblik poreza na dodatu vrijednost, i

- porez na bruto dodatu vrijednost.

Potrošni oblik poreza na dodatu vrijednost dominira u savremenim poreskim sistemima.

Kod njega se od oporezivanja izuzimaju bruto investicije, tj. odbija se cjelokupan iznos

utrošen za nabavku kapitalnih dobara u godini u kojoj je izvršeno investiranje. Zbog toga

se ne javlja kumulativan efekt što je slučaj kod preostala dva oblika poreza na dodatu

vrijednost. Potrošni oblik poreza na dodatu vrijednost podstiče povećanje organskog

sastava kapitala što znači da favorizuje tehnološki napredak. Dohodni oblik poreza na

dodatu vrijednost razlikuje se od potrošnog tipa po tome što ne dopušta da se u momentu

nabavke odbije cijeli iznos investicije u kapitalna dobra ali se dozvoljava odbitak

amortizacije za godinu u kojoj se vrši oporezivanje. Primjena ovog oblika poreza na

dodatu vrijednost utiče na povećanje cijena oporezovanih proizvoda što može imati efekte

na sklonost za ulaganja u privredi. Porez na bruto dodatu vrijednost ne dopušta odbijanje

poreza na dodatu vrijednost plaćenog pri nabavci kapitalnih dobara, tako da su investicije

u kapitalna dobra u stvari oporezovane dva puta, jednom kada su dobra nabavljena, a

drugi put kada se dobra koja se uz pomoć njih proizvode prodaju potrošačima. Zato ovaj

oblik poreza na dodatu vrijednost potpuno destimulativno djeluje na investiranje i u praksi

se rijetko sreće.

Objašnjenje za dominantnu zastupljenost poreza na dodatu vrijednost među porezima na

promet nalazi se u prednostima koje ovaj poreski oblik ima u poređenju sa ostalim

oblicima poreza na promet. Uobičajeno je u literaturi da se osobine poreza na dodatu

vrijednost upoređuju sa osobinama jednofaznog poreza na promet u maloprodaji. Ističe se

da bi uz primjenu iste poreske stope i isti obuhvat oporezivanja ova dva oblika poreza na

promet u ekonomskom pogledu bili ekvivalentni. Konačna cijena u maloprodaji u stvari

predstavlja zbir svih dodatih vrijednosti po fazama proizvodnje i prodaje.

Putem poreza na dodatu vrijednost naplaćen je isti iznos poreza kao i kod poreza na

promet u maloprodaji samo što je kod poreza na dodatu vrijednost dobar dio prihoda

ostvaren već u ranijim fazama proizvodno-prometnog ciklusa dok se kod jednofaznog

poreza cjelokupan prihod naplaćuje u trgovini na malo. Razlika između ova dva poreza je

u tehnici naplate budući da porez na promet u maloprodaji počiva na suspenzivnom

sistemu, a porez na dodatu vrijednost na sistemu poreskog kredita. Suspenzivni karakter

poreza na promet u maloprodaji pokazuje se u tome što su proizvođači, trgovci na veliko i

trgovci na malo dužni da se registruju kod poreskih vlasti i da obračunavaju porez kad

49

god vrše isporuke dobara neregistrovanim licima. Transakcije između registrovanih lica

izuzete su od oporezivanja uz dokaz da se dobra ne koriste za njihovu ličnu potrošnju.

Time se plaćanje poreza odlaže (suspenduje) do faze krajnje potrošnje, do trenutka kada

se dobra isporučuju od strane registrovanih trgovaca neregistrovanim licima (najčešće

potrošačima). Nasuprot tome, kod poreza na dodatu vrijednost ne dolazi do odlaganja

obračunavanja poreza tako da su svi učesnici u prometu koji kupuju dobra dužni da kroz

povećanu nabavnu cijenu plate porez na svoje nabavke (taj porez će im biti refundiran

ukoliko su registrovani kod poreskih vlasti), a da pri svakoj isporuci obračunaju porez na

prodajnu cijenu. Registrovani učesnici u prometu imaju pravo na poreski kredit što znači

da mogu od poreza koji su obračunali na svoje isporuke da odbiju porez koji su platili na

svoje nabavke u istom obračunskom periodu.

U finansijskoj literaturi ističu se određene relativne prednosti poreza na dodatu vrijednost

u poređenju sa porezom u maloprodaji: (1) veća izdašnost; (2) efikasnost u

suprotstavljanju poreskoj evaziji; (3) neutralnost u spoljnotrgovinskim transakcijama; (4)

sposobnost da se zahvate usluge; (5) mogućnost da se inputi izuzmu od oporezivanja; (6)

politički razlozi (preduslov za povezivanje sa Evropskom unijom).

(1) Porez na dodatu vriednost je izdašniji od poreza u maloprodaji zbog proširenja

predmeta oporezivanja. Porez na promet počiva na ideji da se plaća samo na proizvode

koji se koriste za krajnju potrošnju. U tom slučaju dovoljno je dati izjavu da će se nabavka

koristiti kao reprodukcioni materijal ili za dalju prodaju, pa porez na promet ne treba

platiti. Praktično je nemoguće prekontrolisati sve izjave koje su date pa se često, kroz

mehanizam davanja lažnih izjava, obezbjeđuje oslobađanje od poreza na promet. S druge

strane, porez na dodatu vrijednost ima sposobnost i da potpunije zahvati usluge. Veći

prihodi se realizuju i zahvaljujući posebnoj tehnici obračunavanja, naplate i kontrole

poslovanja svih učesnika u prometu.

(2) Porez na dodatu vrijednost je mnogo otporniji na poresku evaziju od poreza na promet

u trgovini na malo. Nesumnjivo je da ni jedan poreski oblik nije imun od izbjegavanja

plaćanja poreske obaveze ali su te mogućnosti kod poreza na dodatu vrijednost u najvećoj

mjeri ograničene zbog primijenjene poreske tehnike. Kao što je već rečeno, radi se o

porezu koji se primjenjuje u svakoj fazi prometnog ciklusa i prodavac je dužan da

obračuna porez na cjelokupan fakturisani iznos svojih isporuka. On zatim ima pravo da

odbije porez koji je platio kroz nabavnu cijenu od svojih snabdjevača. Drugim riječima,

da bi dobio pravo na umanjenje obaveze po osnovu poreza koji je plaćen prilikom

nabavke, prodavac mora da prezentira i fakturu u kojoj mu je njegov snabdjevač naznačio

50

koliki je iznos poreza zaračunat. On dalje mora da ispostavi fakturu i slijedećem u lancu

koji je, takođe, zainteresovan da je dobije kako bi i sam mogao da dokumentuje svoje

pravo na umanjenje poreske obaveze za iznos prethodno plaćenog poreza. Na taj način,

svaki učesnik u prometnom lancu je zainteresovan da posao teče legalnim putem jer

jedino tako ima pravo na poreski kredit.

(3) Porez na dodatu vrijednost omogućuje mnogo bolji položaj u međunarodnoj razmjeni

zemlji koja ga primjenjuje. Suština je u tome da ovaj porez obezbjeđuje neutralnost u

spoljnotrgovinskim transakcijama što znači da izvoz proizvoda i usluga treba da bude u

potpunosti oslobođen, tako da se svi porezi koji su plaćeni prije momenta izvoza vraćaju

izvozniku. On ima pravo da na osnovu izvozne deklaracije dobije povraćaj poreza iz

budžeta koji je plaćen pri nabavkama koje su služile za proizvodnju izvezenih proizvoda.

Zato je izvozni proizvod jeftiniji u međunarodnoj razmjeni a zemlja uvoznica je dužna da

robu koju uvozi oporezuje domaćim porezima. U načelu, i sadašnji maloprodajni porez se

ne plaća kada se roba izvozi ali sve dažbine koje su u ranijim fazama bile plaćene (npr.

porezi na usluge), ulaze u strukturu izvozne cijene jer ne postoji mehanizam njihovog

povraćaja. Za taj iznos roba je skuplja, što je čini manje konkurentnom u međunarodnoj

razmjeni.

(4) Porez na dodatu vrijednost omogućuje da se oporezuju i usluge bez kumulativnog

efekta koji je prisutan kod poreza na promet u maloprodaji.

(5) Porez na dodatu vrijednost dopušta da se svi inputi izuzmu od oporezivanja s tim da je

kupac (radi dobijanja poreskog kredita) dužan da dokaže da nabavljeno dobro koristi kao

input.

(6) Porez na dodatu vrijednost predstavlja preduslov za ulaženje u bilo kakve

institucionalne aranžmane sa Evropskom unijom. U cilju stvaranja jedinstvenog tržišta

Evropska zajednica se opredijelila za uvođenje jedinstvenog oblika poreza na promet u

vidu svefaznog neto poreza na promet ili poreza na dodatu vrijednost. Danas su i ostale

evropske zemlje koje ili konkurišu za prijem u Evropsku uniju ili pak imaju razne oblike

asocijacije sa njom, dužne da primijene ovaj poreski oblik kako bi svoje privrede

približile rješenjima koja važe na jedinstvenom tržištu Evropske unije. Od njih se

zahtijeva da uvedu porez na dodatu vrijednost u skladu sa modelom koji je postavila Šesta

direktiva.

U finansijskoj literaturi se ukazuje da ovaj poreski oblik pored dobrih strana ima i

određene negativne osobine. Smatra se da su glavni nedostaci ovog poreza vezani za

proces njegovog administriranja jer kao komplikovaniji poreski oblik podrazumijeva

51

stručnost i sposobnost za primjenu, kako kod poreskih organa tako i kod obveznika. Porez

na dodatu vrijednost ima relativno i apsolutno veliki broj obveznika, što znači da je nešto

skuplji za naplatu.

Isto tako, upozorava se da je inflatorni potencijal poreza na dodatu vrijednost veći jer

pogađa širi krug dobara i usluga. Ukoliko se primjenom ovog poreza putem određene

visine poreskih stopa planira ostvarenje istog nivoa poreskih prihoda koji je ostvarivan i

putem poreza koji se zamjenjuje, uticaj poreza na dodatu vrijednost na inflaciju je

neznatan ili nikakav, jer opšti nivo cijena ostaje nepromijenjen. U toj situaciji, uvođenje

poreza na dodatu vrijednost nije faktor inflacije, a eventualno povećanje inflacije

posljedica je djelovanja drugih faktora, kao što je karakter mjera monetarne politike i

postojanje kontrole cijena.

Porezu na dodatu vrijednost prigovara se i da je izrazito regresivan zbog vrlo restriktivno

postavljenih poreskih stopa - jedna opšta i eventualno jedna niža kao i nulta stopa samo za

oporezivanje izvoza. Treba imati u vidu da on i nije zamišljen kao instrument socijalne

politike i da su njegovi osnovni kvaliteti neutralnost i izdašnost.

Porez na dodatu vrijednost zahtijeva centralizaciju poreske vlasti što podrazumijeva

jedinstveno propisivanje i njegovu primjenljivost na cijeloj teritoriji države koja ga uvodi.

Uvođenjem na nivou federalnih jedinica, on gubi svoju suštinu i pretvara se u uže lokalni

porez bez da ispuni onu ulogu u fiskalnom sistemu koja mu je prvobitno namijenjena

(alokativna funkcija). Suština problema je u tome što sukcesivni obračun i naplata poreza

od proizvođača do trgovca na malo potpuno mijenja osnovu teritorijalne pripadnosti

poreza. Iz tog razloga, propisima se precizno moraju urediti odnosi u pogledu pripadanja

poreskih prihoda između centralne vlasti i federalnih jedinica.

3.9.2 Porez na promet

Porez na promet je opšti porez na potrošnju, čiji je cilj da pogodi dobra namijenjena ličnoj

potrošnji, kao i usluge, na njihovom putu ka potrošaču. Bitan elemenat poreza na promet

je njegova namjeravana prevaljivost poreskog tereta na kupca, odnosno korisnika usluga.

Određuju ga tri obilježja:

a) porez na promet je opšti porez - ukazuje da je riječ o javnoj dažbini koja pogađa

promet svih, tj. širokog kruga dobara i usluga. Kontrapunkt je akcizama, koje

predstvaljaju selektivne poreze na potrošnju, jer pogađaju pojedinačna dobra ili

usluge.

b) porez na promet je porez na potrošnju – porez se duguje čim je potrošač napravio

rashod; dakle, “potrošnja to su rashodi”. Porez se postavlja tako da su mu

52

obveznici registrovana pravna lica, koji isporučuju dobra ili pružaju usluge.

Najizraženije odstupanje od ovog principa javlja se u slučaju uvoza, kada se, radi

obezbjeđivanja jednakog tretmana uvezenih i domaćih dobara, oporezuje i fizičko

lice koje unosi dobro u zemlju. Riječ je o principu zemlje odredišta, koji nalaže da

se u međunarodnoj razmjeni prilikom izvoza dobro rastereti svih prethodno

plaćenih posrednih poreza, a da se prilikom uvoza naplate svi oni posredni porezi

koji bi pogodili takvo dobro da je domaćeg porijekla.

(c) porez na promet je posredni porez – nemoguće je a priori utvrditi da li će neki

porez biti prevaljen ili neće, te je bitno utvrditi da li postoji namjera zakonodavca da

on bude prevaljen; kod poreza na promet takva se namjera uvijek pretpostavlja, pa se

on može definisati kao posredan porez.

Vrste poreza na promet:

Jednofazan – oporezivanje se sprovodi bilo u fazi proizvodnje, bilo u fazi trgovine na

veliko, bilo u fazi maloprodaje.

Višefazan – oporezivanje se sprovodi u više od jedne faze prometnog ciklusa. Ako bi

porez bio uveden u svim fazama, radilo bi se o svefaznom porezu na promet. Ako bi

pogađao samo dvije faze, radilo bi se o dvofaznom porezu na promet. Kako svefazni, tako

i dvofazni, mogu se podijeliti u dvije grupe: kumulativni i nekumulativni višefazni porezi

na promet.

Kumulativni (kaskadni) višefazni porez na promet: uvodi se u svim fazama prometnog

ciklusa (svefazni porez), odnosno u dvjema fazama (dvofazni porez), ali tako da se za

osnovicu u svakoj fazi uzima pun iznos prodajne cijene, u koji je uključen i porez plaćen

u prethodnoj fazi. Zbog toga i nastaje kumulacija, jer se plaća “porez na porez”. Pojedini

autori ovakvu dažbinu nazivaju i “bruto svefaznim porezom”.

3.10 Akcize

Po svojim karakteristikama akcize (trošarine) su specijalni potrošni porezi. Njima se

oporezuje potrošnja ili upotreba određenih proizvoda. Istorijski posmatrano, akcize se

javljaju kao najstariji porez na proizvode i sa njihovim uvođenjem je po prvi put

primijenjena ideja oporezivanja potrošnje.

Osnovni cilj uvođenja akciza u poreske sisteme bio je fiskalnog karaktera i tu

karakteristiku, kao osnovnu, akcize su zadržale do danas. I pored rastućeg oslanjanja na

opšte poreze na potrošnju, savremene države zadržavaju ove selektivne potrošne poreze

zbog izdašnih i lako naplativih prihoda, uz niske troškove obračunavanja i naplate. U

53

mnogim zemljama u razvoju, zbog navedenih osobina, akcize zauzimaju dominantno

mjesto, ne samo među porezima na potrošnju, nego i u ukupnoj poreskoj strukturi.

Jedna od karakteristika savremenih poreskih sistema je da se tzv. akcizni proizvodi

dvostruko oporezuju, jednom akcizama a drugi put porezom na promet. Međutim, za

razliku od poreza na promet koji je opšteg karaktera i, načelno, opterećuje potrošnju svih

prozvoda (osim posebno izuzetih), akcize opterećuju potrošnju samo tačno određenih,

relativno malobrojnih proizvoda. Taj krug oporezovanih proizvoda obuhvata duvanske

prerađevine, alkoholna pića i naftne derivate. Akcize se ponegdje uvode i na motorna

vozila, luksuzne prozvode, kafu, čaj, šećer, kuhinjsku so i dr.

Akcize su, kao i porez na promet, posredan porez. I kod njih poresko - tehnički

posmatrano, dolazi do razdvajanja obveznika poreza (prozvođača odnosno uvoznika) od

krajnjeg potrošača (poreskog destinatara). I one izazivaju regresivno djejstvo posebno kod

proizvoda koji su nužni predmeti masovne potrošnje (so, šećer i sl).

Mada pokazuju izvjesne sličnosti sa porezom na promet, akcize ipak ne predstavljaju

posebnu vrstu ovog poreza. Dok se kod poreza na promet oporezuje promet proizvoda,

akcizama se opterećuje sam proizvod odnosno njegova potrošnja.

Akcizama se zamjera da svojom selektivnošću remete ekonomske izbore proizvođača i

potrošača no takav prigovor očito slabi pred očiglednom finansijskom izdašnošću ovih

pojedinačnih potrošnih poreza. Današnje značajno prisustvo akciza u finansijskoj literaturi

objašnjava se brojnim razlozima:

- nastojanje da se potrošači odvrate od korišćenja nekih proizvoda koji su štetni za

zdravlje ljudi odnosno da se i politikom oporezivanja utiče na smanjenje potrošnje tih

proizvoda (npr. duvan, alkoholna pića);

- prebacivanje javnih troškova nastalih trošenjem oporezovanih dobara na potrošače

takvih dobara (npr. povezivanje troškova izgradnje ili održavanja puteva sa potrošnjom

benzina ili troškova zdravstvene zaštite sa potrošnjom alkoholnih pića ili cigareta),

- djelovanje na preraspodelu dohotka na štetu potrošača luksuznih proizvoda (npr. nakita

ili krzna) koji su, po pravilu, lica sa visokim prihodima;

- uticanje na racionalnije korišćenje pojedinih oblika energije;

- nametanje principa da "zagađivač treba da plati" uvođenjem akcize na potrošnju štetnih

materija i dr.

Posebno složen problem kod primjene akciza jeste utvrđivanje poreske obaveze odnosno

visine poreskog opterećenja. U stvari, postavlja se pitanje da li poresku obavezu utvrditi u

procentu od cijene oporezovanog proizvoda (ad valorem) ili u apsolutnom iznosu zavisno

54

od neke mjerne jedinice, kao što je broj komada, jačina alkohola, zapremina, dužina i sl.

Korišćenje specifičnih akciza, sa izuzetkom duvanskih prerađevina i motornih vozila, je

mnogo izraženije. Jedan od argumenata protiv ad valorem akciza je taj da bi se poreske

stope (koje bi po pravilu bile visoke) primjenjivale ne samo na proizvode koji se

oporezuju, nego i na ambalažu, reklame i druge elemente koji su povezani sa prodajom

oporezovanih proizvoda, što ih dodatno poskupljuje. Pored toga, primjećuje se da bi ad

valorem oporezivanje moglo uticati na to da proizvodi lošijeg kvaliteta, postanu mnogo

jeftiniji u odnosu na proizvode višeg kvaliteta, što bi imalo za posljedicu skretanje izbora

potrošača prema manje kvalitetnim prozvodima. Prigovor da specifične akcize u uslovima

inflacije dovode do smanjenja poreskog opterećenja i realnog smanjenja poreskih prihoda

opravdan je samo onda ako nije propisan postupak indeksacije kojim će se neutralizovati

efekti inflacije na poresko opterećenje i na visinu prihoda prikupljenih primjenom

pojedinačnih potrošnih poreza.

3.11 Porez na imovinu

Oporezivanje imovine postoji u različitim oblicima u većem broju savremenih poreskih

sistema. Istorijski posmatrano, to je vrlo stara vrsta oporezivanja koja je često prethodila

drugim oblicima poreza (porezu na prihod odnosno dohodak, porezu na potrošnju).

Najznačajnija vrsta dažbina koja pogađa imovinu jeste porez na imovinu. Fiskalna

izdašnost poreza na imovinu danas je neznatna ali se i dalje zadržavaju u poreskim

sistemima kao dopunski instrument zahvatanja relativno viših ekonomskih snaga. U

prilog oporezivanja imovine, pored socijalno - političkih razloga navode se i argumenti

ekonomske prirode. Primarni ekonomski razlog za uvođenje ove vrste poreza sastoji se u

činjenici da on podstiče imaoce bogatstva da se oslobađaju dobara koja generišu mali ili

nikakav prihod. Prednost ovih poreza države vide i u njihovoj administrativnoj podobnosti

jer je imovina vidljiva i o njoj se vodi zvanična dokumentacija (zemljišne knjige, katastri i

sl.). Međutim, sa administrativnog stanovišta kao problem može da se pojavi pitanje

načina utvrđivanja osnovice za obračun poreza.

Imovina kao izraz ekonomske snage pojavljuje se u različitim pozicijama. Predmet

oporezivanja može biti samo posjedovanje imovine ali i prelaz imovine sa jednog lica na

drugo. U savremenim poreskim sistemima poreski oblici koji pogađaju imovinu svrstani

su na:

- poreze na imovinu u statici (periodični porezi na nepokretnosti, periodični porezi na neto

imovinu i jednokratni realni porezi na imovinu);

55

- poreze na imovinu u dinamici (obuhvataju poreze na prenos imovine uz naknadu

odnosno poreze na finansijske i kapitalne transakcije - porez na prenos apsolutnih prava

na nepokretnostima i hartijama od vrijednosti, kao i prava intelektualne svojine; i poreze

na prenos bez naknade - porez na nasljeđe, porez na ostavinu i porez na poklon).

Porezi na imovinu u statici pripadaju grupi neposrednih poreza jer se njima želi zahvatiti

ekonomska snaga poreskih obveznika koja proističe iz imovine. Istovremeno, oni su i

subjektni jer se kod utvrđivanja poreskog opterećenja vodi računa o obveznikovim ličnim

i porodičnim prilikama. Porezi na finansijske i kapitalne transakcije svrstavaju se u

posredne poreze ne samo zbog mogućnosti prevaljivanja nego su i vezani za jednu

trenutnu manifestaciju poreske sposobnosti - za transfer određenih imovinskih prava

3.12 Takse kao izvor javnih prihoda

U finansijskoj teoriji pod taksama se podrazumijevaju prihodi koji predstavljaju novčani

ekvivalent za usluge koje čine javni organi ili druga javno - pravna tijela fizičkim ili

pravnim licima. Time se takse javljaju kao protivnaknade za izvršene usluge od strane

javno - pravnih tijela. Ta karakteristika taksa omogućava nam da ih odvojimo od poreza.

Za razliku od poreza, koji predstavalju obavezna davanja »koja država ubire silom svog

fiskalnog suvereniteta«, prilikom plaćanja takse osobe slobodno odlučuju koju će uslugu i

za koju vrijednost tražiti. Kod poreza ne postoji direktna protivnaknada, obzirom na to da

služe za finansiranje opštih potreba. Istina, postoje i takve sprecifične takse koje se

moraju platiti, mada se ne želi koristiti usluga, npr. takse koje se plaćaju pri korišćenju

puteva (drumarina, putarina i dr). Neki pisci engleskog jezičkog područja upotrebljavaju

za poreze izraz takse, pa često dolazi do miješanja ova dva različita pojma.

3.12.1 Utvrđivanje visine i naplate takse

Utvrđivanje visine taksa predstavlja u finansijkoj teoriji i praksi poseban problem. Visina

taksa zavisi od niza elemenata, na primjer:

1) Zavisi od troškova koje državni organi čine kada vrše uslugu koja je predmet plaćanja

takse. Usluga ima apstraktan karakter, te je teško utvrditi stvarne troškove prilikom

činjenja i plaćanja takse. Treba naglasiti nematerijalan karakter usluga, obzirom na to da

samo takve usluge mogu biti samo predmet taksa. Riječ je, prije svega, o uslugama za

koje su lično zainteresovani tražioci usluga, a ne država.

2) Zavisi od koristi koju ima takseni obveznik od učinjene usluge. Npr. u našem taksenom

sistemu plaća se taksa na obaveze za vršenje ugostiteljske djelatnosti u restoranu, bifeu ili

56

baru, pri čemu je taksa za vršenje djelatnosti održavanja bara najviša, jer se tu očekuje

najveća korist od vršenja poslovne djelatnosti.

3) Visina taksa zavisi i od toga da li se usluga čini isključivo korisniku usluge ili postoji i

opšti interes za određenu radnju. Npr. za prijavu ispita student plaća relativno mali

novčani iznos, mada su troškovi ispita daleko veći, ali društvo preuzima na sebe dio

troškova i podmiruje ih iz drugih izvora sredstava. To znači da i društvo ima korist od

učinjene usluge, pa je zbog toga i visina takse znatno niža.

4) Postoje slučajevi kada se ne plaća taksa, bez obzira na troškove koji se stvaraju

činjenjem usluge. Društvo u cjelini preuzima troškove na sebe i podmiruje ih uglavnom

iz poreza.

5) Društvo ponekad utvrđuje takse u smislu svog negativnog stava prema nekom obliku

djelatnosti, te su one daleko više od stvarnih troškova. Tako se takse u sudskom sporu

određuju prema vrijednosti spora, prema trajanju, prema broju akata i dr. Visoke takse

treba da onemoguće pretjeran broj korišćenja takvih usluga. To je tzv. preventivno

djelovanje taksa (obično u sudskim sporovima).

Način naplate takse može biti direktan i indirektan. Direktna naplata postoji kada se taksa

plaća u gotovom novcu, uz izdavanje odovarajuće priznanice. Prednost ovog načina je u

tome što se može lakše kontrolisati način naplate i priliv sredstava od ubranih taksa.

Plaćanje u gotovini se vrši i u slučajevima kada je, zbog utvrđenih vrijednosti taksenih

maraka, njihovo korišćenje nepodesno. Loša strana direktne naplate je dosta

administriranja pri naplati. Indirektna naplata se vrši putem taksenih maraka ili taksenih

formula, a prednost joj je da je vrlo jednostavan i dosta jeftin način plaćanja.

3.12.2 Elementi taksa

I kod taksa javljaju se neki termini koji nisu identični terminima kod drugih fiskalnih

prihoda, pa ćemo ih ovdje navesti i ukratko objasniti.

Kao značajnije elemente takse obično navodimo:

1) Predmet takse je radnja državnog organa ili neka činjenica za koju je zakonom

(odlukom) nadleženog državnog organa propisano plaćanje takse;

2) Takseni obveznik je fizičko ili pravno lice na čiji zahtjev se obavlja radnja predviđena

u taksenoj tarifi, odnosno u interesu u kojem se preduzimaju radnje za čije je obavljanje

propisana obaveza plaćanje takse. Takseni obveznik je i lice koje se koristi pravom,

predmetom ili uslugom za čije je korišćenje propisana obaveza plaćanja takse;

3) Taksena osnovica je vrijednost usluge koja služi za obračun takse (npr: vrijednost

spora, vrijednost radnog sata i sl.);

57

4) Taksena stopa je utvrđeni iznos koji takseni obveznik treba da plati za jedinicu

osnovice. Određuje se u fiksnom iznosu u procentu ili paušalno;

5) Taksena tarifa je sistematski sređen popis radnji, opis korišćenja određenim pravima,

uslugama, predmetima i sl, za čije se izvršenje odnosno korišćenje naplaćuje taksa i iznos

koji se pri tome plaća;

6) Taksena oslobađanja mogu biti lična i predmetna. Lična oslobađanja propisana su, u

pravilu, iz socijalnih razloga (loš materijalni položaj taksenog obveznika). Predmetna

oslobađanja od plaćanja takse odnose se na pojedine radnje, mjere, korišćenje određenih

prava i sl.-nezavisno o licu koje je iniciralo određenu djelatnost državnog organa, koje se

koristi određenim uslugama i pravima itd. (npr: prijedlozi i prijave podnijetih u javnom

interesu, radnje učinjene po službenoj dužnosti);

7) Takseni sistem predstavlja skup svih taksenih oblika koje koristi određena zemlja.

3.13 Carine

Carine su jedan od osnovnih oblika javnih prihoda. Spadaju u posredne (indirektne)

poreze i predstavljaju jedan od najznačajnih instrumenata spoljno - trgovinske politike.

Kao oblik posrednog poreza, carina se ubire od prometa robe, kada ova prelazi državnu

odnosno carinsku granicu. Prema nekim shvatanjima, prelaz robe preko granice nije

conditio sine qua non carine. Često se carini roba koja se ne izvozi, uvozi ili prevozi, što

se reguliše nacionalnim spoljno - trgovinskim sistemom i deviznim sistemom.

Carine više služe ekonomsko – političkom, nego čisto fiskalnim ciljevima, zbog čega se

često izučavaju i van nauke o finansijama, a u sklopu političke ekonomije, spoljno-

trgovinske i devizne politike. Kao instrument spoljno - trgovinke politike, carine mogu da

djeluju na formiranje i mijenjanje odnosa troškova i cijena na domaćem tržištu, a preko

cijena i na kompoziciju uvoza i izvoza, na ravnotežu trgovinskog i platnog bilansa, na

ubrazanje ili kočenje razvoja određene grane ili privrede, na nacionalni dohodak,

zaposlenost, troškove, tražnju, potrošnju i dr.

Ciljevi zbog kojih se uvode carine mogu biti fiskalne, ekonomske i socijalne prirode:

1) Fiskalnim ciljevima osiguravaju se potrebna javna sredstva, državi, odnosno društvenoj

zajednici,

2) Ekonomski ciljevi mogu biti brojni i raznovrsni. Prije svega, carinom se može štititi

domaća privreda ili samo određena grana ili oblik proizvodnje od inostrane konkurencije.

Carinom se može povećavati cijena uvoznoj robi, potencirati razvoj određenog proizvoda,

58

ili grane, djelovati na strukutru troškova i raspodjelu nacionalnog dohotaka, investicije i

na niz ekonomskih agregata.

Carinom se može štititi protiv dampinga (antidamping carine), protiv krizne situacije u

određenoj grani i dr, što sve ukazuje da se carine danas uvode sve više iz čisto

ekonomsko-političkih razloga. Ukoliko je osnovni cilj uvođenja carina - osiguranje

određenih novčanih sredstava za pokriće društvenih rashoda - primarni je fiskalni cilj, a

ukoliko se carina uvodi zbog zaštite domaće privrede, primaran je ekonomski karakter

carine. Teško je tačno odvojiti čisto ekonomske od fiskalnih ciljeva.

3) Socijalni ciljevi uvođenja carina ogledaju se u tome da se kroz sniženje carina na

određene proizvode, bitne za životni standard određenih socijalnih grupa djeluje na

njegovo pojeftinjenje, odnosno stimulisanje potrošnje i zaposlelnosti i dr.

3.13.1 Uloga carine u poreskom i privrednom sistemu

U modernim privredama i poreskim sistemima carine su od velikom značaja. One, prije

svega, služe kao barijera radi zaštite ekonomskog integriteta, kao što država, zaštitom

granica, štiti njen politički integritet i suverenitet. Bilo da se radi o carinama kao

ekonomskom ili fiskalnom instrumentu, redovno je u pitanju paralelno djelovanje na oba

osnovna područja.

Svaka carinska tarifa ima fiskalno i ekonomsko djelovanje, bez obzira čime je motivisano

njeno donošenje. Carine, pored činjenice da se javljaju kao značajan fiskalni izvor

sredstava, sve značajnije djeluju na ekonomskom i razvojnom planu, i to kao:

1) Zaštita dostignutog stepena i strukture ekonomskog razvoja,

2) Osiguranje strukture potrebnog uvoza i selektivne politike uvoza (bitan uvoz, nebitan

izvoz).

3) Zaštita platno - bilansne situacije i odnosa u deviznom prilivu i odlivu kroz spoljno -

trgovinski bilans,

4) Regulator i instrument raspodjele akumulacicje između pojedinih proizvođača, grana i

regiona. Spoljno - trgovinske organizacije često ostvaruju visoke dohotke, koje bi mogli

drugačije alocirati kroz redistribuciju, pa umjesto da odlaze na potrošnju i lične dohotke,

da se usmjeravaju u fondove za razvoj.

5) Na međunarodnom planu carine mogu djelovati na smanjivanje rashoda u procesu

razvoja zemalja, u međunarodnom povezivanju i integraciji,

6) Poces integracije i tehnološkog povezivanja unutar privrede može se podsticati

diferenciranom carinskom tarifom.

7) Regionalni razvoj i razvoj nerazvijenih područja,

59

8) Brz uvoz i primjena nove tehnologije i inovacija i dr.

3.13.2 Elementi carine

Budući da je carina u suštini vrsta poreza i kod nje se primenjuju brojni termini koje smo

već upoznali kod poreza, samo što je potrebno riječ »porez« zemijeniti riječju »carina«

(poreski obveznik - carinski obveznik, poreska osnovica - carinska osnovica).

Kako se kod carina ipak javljaju neki termini koji nisu karakteristični za poreze, to ćemo

najznačajnije ovdje navesti i ukratko objasniti.

1) Carinska deklaracija je pismena prijava carinskog obveznika u koju se unose svi

podaci neophodni za carinjenje (naziv robe, vrijednost robe, količina i sl). Sastavlja se na

propisanom obrascu, a istinitost podataka potvrđuje se potpisom.

2) Carinski organi su posebni finansijski organi državne uprave čija je nadležnost da vrše

nadzor nad uvozom, izvozom i tranzitom robe preko carinske teritorije, te obavljaju

carinjenje i deviznu kontrolu na granici carinske teritorije.

3) Carinska ležarina je naknada koja se plaća za smještaj robe u carinska skladišta.

4) Skladišni depozit je deponovani novac putnika kod carinskih organa pri ulasku ili

izlasku iz zemlje.

5) Carinska skladišta služi za smještaj neocarinjene robe i pod kontrolom su carinskih

organa. Roba se skladišti bez plaćanja carine, a carini se kada napušta skladište.

6) Carinska slobodna zona je dio državne teritorije izdvojen iz njezinog carinskog

područja. Roba unesena u slobodnu zonu (luku) ne podliježe plaćanju carine, nego tek

onda kada je napušta.

Djelujući u navedenim pravcima, carine postaju snažno sredstvo fiskalne, razvojne,

strukturne i međunarodne trgovinske politike, te su po tome sve značajniji instrument u

nacionalnoj fiskalnoj i međunarodnoj politici.

3.14 Javni dug

Kada javni prihodi nisu dovoljni za finansiranje javnih rashoda država pristupa javnom

zajmu, odnosno zadužuje se na tržištu novca i kapitala kao svaki dužnik, da bi pokrila

manjak javnih prihoda nad javnim rashodima. Javni dug ima svoje pravne ali i ekonomsko

finansijske aspekte koji su specifični. Država mora voditi računa o ekonomisanju

sredstvima javnog duga, ali i o tome kako će ga koristiti u okviru svoje alokativne,

distributivne i stabilizacione funkcije, kao i ostale fiskalne prihode.

Javni dug može se definisati sa više aspekata, sa aspekata koji izražavaju njegovu

ekonomsko - finansijsku suštinu, sa normativnog (pravnog) aspekta, a mogu se istaći i

60

finansijski instrumenti iz kojih se on sastoji. Tako javni dug predstavlja pozajmljena

novčana sredstva državi. Drugi, (normativni) aspekt je da je javni zajam zaduženje države

po osnovu ugovora o (javnom) zajmu. Javnim zajmom se mogu smatrati i hartije od

vrijednosti koje država izdaje - emituje da bi došla do sredstava zajma. To su, po pravilu,

prenosive odnosno utržive15 hartije od vrijednosti kao što su obveznice, blagajnički zapisi,

bankarski akcepti, certifikati i dr.

Javni dug je javni prihod u momentu kada se obezbijedi, a javni rashod kada se plaća.

Pošto se plaća (vraća se glavnica sa kamatom upisnicima zajma) iz poreza, on je u stvari

prikriveni porez, odnosno dažbinski prihod.

Javni zajam (kredit) treba razlikovati od javnog duga. Javni dug je širi pojam koji

obuhvata ukupna dugovanja države po svim pravnim osnovama, tj. svako zaduženje

države kako po osnovu ugovora o zajmu kod pravnih ili fizičkih lica, tako i sve obaveze

države po drugim osnovama, zakonskim, ugovornim, sudskim (npr. dugovanje naknade za

državne nabavke, za plate državnih činovnika, za eksproprijaciju imovine, naknada ratne i

druge štete, naknada po osnovu sudskih presuda i dr). Javni zajam ima uži smisao i on

obuhvata samo ono zaduženje koje je organizovano u vidu zajma sa javnim upisom.

Situacije u kojima se država nađe u vezi sa javnim finansiranjem i njeni motivi da se

zadužuje mogu biti različiti. Država se zadužuje kada mora da poveća javne potrebe a ne

može da povećava fiskalnu presiju, ili kada želi ili mora da smanji fiskalnu presiju a ne

može da smanji javne rashode. Država može da se zaduži i iz transakcionih motiva,

kratkoročno, da premosti nastali manjak, kada dolazi do vremenskog nepodudaranja

između priticanja prihoda i dospijeća obaveza države da podmiri svoje rashode. To je

situacija kada dođe do zastoja u prilivu prihoda, na primjer zbog sezonskih oscilacija

(turistička sezona je za vrijeme ljeta, poljoprivreda - ratarstvo daje rezultate u jesen,

građevinarstvo zamire u zimu), što sve utiče na usporavanje javnih prihoda i nelikvidnost

budžeta koja se prevazilazi (ako za te svrhe nema dovoljno sredstava u budžetskoj

rezervi) kratkoročnim (letećim) zajmovima koji se obezbjeđuju na tržištu novca i

kratkoročnih hartija od vrijednosti.

Nelikvidnost, ako se javlja samo u toku godine, može se prevazići ili korišćenjem

budžetske rezerve i/ili emitovanjem letećih zajmova, odnosno kratkoročnim pozajmicama.

Ako je ova nelikvidnost trajnog karaktera neophodni su rebalans budžeta i dublje,

15 Hartije od vrijednosti koje se mogu prometovati na finasijskom tržištu, a u nekim slučajevima mogu služiti i kao sredstvo plaćanja.

61

strukturne promjene u privredi. Taj problem ne mogu da riješe javni dugovi, pa ni

anticiklična ekonomska politika.

Druga je situacija ako država investira u neki objekat infrastrukture za koji nije

zainteresovan privatni kapital ili on ne može da obezbijedi dovoljno sredstava, država će

pozajmiti sredstva na srednji ili dug rok na tržištu kapitala.

Slična je situacija ako nastanu vanredne okolnosti (ratna situacija, elementarne nepogode i

sl.) kada se povećavaju javni rashodi, a ne mogu ili ne mogu dovoljno da se povećaju

javni prihodi.

Zato što je snažan instrument javnog finansiranja koji igra veliku ulogu u strukturi javnih

prihoda, javni dug može da se koristi ne samo u anticiklične svrhe, već i za regulisanje

ponude i tražnje finansijskih sredstava na finansijskim tržištima.

Kao instrument anticiklične politike on se smanjuje u vrijeme recesije i povećava u

vrijeme konjunkture. Uz to usklađuje se sa cikličnim kretanjima privrede koja su

srednjeročna, iako se koristi u okviru godišnjih budžeta. Praktično javno zaduživanje se

može povećati uvijek kada se očekuje da će privreda u narednim godinama biti uspješnija

i da će, po tom osnovu, veći javni prihodi omogućiti sigurno vraćanje javnih zajmova.

Razvijeno tržište hartija od vrijednosti bitna je pretpostavka za efikasno emitovanje

javnog zajma i za ostvarivanje svih njegovih funkcija.

Javni zajam predstavlja mogućnost da se teret određenih rashoda države prebaci na

buduće generacije koje imaju koristi od ulaganja sredstava prikupljenih državnim

zajmom, naročito ako se radi o rentabilnim investicijama.

Država se ipak najčešće zadužuje ukoliko je koeficijent fiskalnog opterećenja već

relativno visok, ili je privreda zemlje u recesiji, pa država nije u stanju da poveća

postojeće poreze ili da uvede nove, ona je prinuđena da se zadužuje. Ovo zaduženje je,

kao što ćemo vidjeti, naročito povećano poslije "kejnzijanske revolucije", ali je smanjeno

poslije "kontrarevolucije" monetarista.

3.14.1 Osnovne karakteristike javnog duga

Osnovne karakteristike javnog duga su slijedeće:

1) javni dug predstavlja finansijski instrument koji u sebi uključuje i elemente prihoda i

elemente rashoda. U trenutku zaključivanja zajam je prihod države, ali u trenutku dospeća

za vraćanje on se javlja kao javni rashod;

2) javni dug karakteriše njegova povratnost, za razliku od javnih prihoda koji se

obezbjeđuje u (nepovratnim) dažbinama;

62

3) kako se najveći broj javnih zajmova upisuje uz obavezu zajmoprimca da zajmodavcu,

uz vraćanje glavnice, plati i kamatu, možemo kao jednu od karakteristika zajma naznačiti

i kamatu, ali ne kao opštu osobinu, jer postoje i beskamatni krediti (zajmovi);

4) javni dugovi se, uglavnom, obezbjeđuju na dobrovoljnoj osnovi, tj. na podlozi

slobodnog opredjeljenja zajmodavca da upiše javni zajam, a ne prinudno, na osnovu

fiskalnog suvereniteta. Međutim, dobrovoljnost ne možemo uvijek uzeti kao bitan

elemenat javnog zajma, obzirom na to da postoje obavezni (prinudni) zajmovi. Takvi

zajmovi se razlikuju od dažbina samo po tome što se iznosi upisanog obaveznog zajma

vraćaju zajmodavcima, što nije slučaj sa sredstvima prikupljenim dažbinama, odnosno

takvi zajmovi postaju porezi, ako država ne vrati pozajmljena sredstva, što je inače veoma

rijedak slučaj;

5) javni dugovi se ne mogu smatrati pravim prihodima kao što su to dažbine i domenski

prihodi, jer zajmovi predstavljaju anticipiranje prihoda. Naime, kada su državi potrebni

veliki iznosi sredstava i u kratkom vremenskom periodu, pa ih ne može odmah

obezbijediti putem "pravih" prihoda (dažbina), onda ona pribjegava zajmu koga će vraćati

iz pravih prihoda - dažbina. Zato se zajmovi ne mogu smatrati definitivnim prihodima.

Međutim između zajma i fiskalnih prihoda postoji veoma čvrsta korelativna veza,

obzirom na to da je nemoguće realizovati zajam bez dažbina iz kojih država, inače, vraća

zajam. Zbog ove svoje osobine, klasici su i definisali javni zajam kao metod

raspoređivanja javnog tereta kroz vrijeme. Država prebacuje teret otplate javnih kredita na

buduće generacije tako što anticipira porast budućih fiskalnih i nefiskalnih prihoda iz

kojih će se otplaćivati javni zajmovi. Pri tome se raspoređivanje javnog tereta kroz

vrijeme opravdava koristima koje buduće generacije imaju od trošenja sredstava javnih

zajmova, na primjer, od izgradnje željeznice, autoputeva, energetskih objekata.

3.14.2 Sličnost i razlike između javnog duga i poreza

Javni kredit je zasnovan na ugovaranju između države kao dužnika i povjerioca, ali se

postupak ugovaranja razlikuje od postupka primijenjenog kod običnih kredita. Kod

običnog kredita (svih kredita koji nisu javni) povjerilac i dužnik neposredno se

dogovaraju i sporazumijevaju o uslovima kredita (roku otplate, visine kamate i dr). Kod

javnog kredita država jednostrano utvrđuje uslove kredita, oblike emisije i druge uslove.

Povjeriocu ostaje da te uslove prihvati ili da ih ne prihvati. Zato se sa pravnog aspekta

javni kredit smatra kao ugovor posebne vrste, ugovor po pristupu.

Država procjenjuje mogućnosti plasmana (tražnju) obveznica javnog zajma i vodi računa

da na tržištu hartija od vrijednosti održi imidž perfektnog dužnika. Emisije javnog zajma

63

su ogromne i obveznice javnog zajma igraju veliku ulogu u strukturi ponude i tražnje

hartija od vrijednosti na njihovom tržištu. One su unosan instrument kojim trguju vlasnici

novca i kapitala i u koji investiraju svoja sredstva.

Izuzetak od ugovorne prirode javnog kredita je tzv. obavezan ili prinudan državni zajam i

poluobavezan državni zajam. Kod obaveznih zajmova upisnici zajma su dužni da upišu

određeni iznos zajma, srazmjerno njihovom dohotku ili imovini, pa ovi zajmovi imaju

sličnost sa porezima. Ali, kako se tako upisani zajmovi vraćaju, njihov karakter je sličan

zajmovima koji nisu obavezni (prinudni). Poluobavezni zajam izjednačava se sa

takozvanim patriotskim javnim zajmovima, mada neopravdano. Razlog patriotskog

javnog zajma treba da bude povjerenje u ciljeve koji se zajmom žele ostvariti. Zbog toga

nema nikakvih elemenata prinude. Patriotski zajmovi su najčešći u slučaju potrebe

prikupljanja sredstava za odbranu zemlje ili za otklanjanje posljedica elementarnih

nepogoda širih razmjera i sl.

Drugi element javnog kredita je protivnaknada, tj. povraćaj zajma. Dok se porez ne vraća

obvezniku, dotle se zajam vraća upisniku. Od tog pravila postoje samo neki izuzeci u

slučaju tzv. “vječnog zajma” kad povjerilac dobija samo kamatu. Ovaj zajam u obliku tzv.

vječne rente, postojao je u nekim evropskim zemljama.

Ima mišljenja da javni kredit nema tržišni karakter javnog zajma, odnosno njegovu

ugovornu i dobrovolju prirodu. Ugovorne klauzule koje sadrži javni kredit nisu u svakom

slučaju izraz volje i sporazumijevanja stranaka, jer kad se odlučuju da upišu zajam, na

upisnike utiče često ne samo korist (kamata) već i propaganda, nacionalna svijest, i drugi

psihološki momenti.

Zatim, savremeno shvatanje odriče tezu da javni zajam i finansiranje putem ovog zajma

jače opterećuju buduće generacije nego porez. To se obrazlaže smanjenjem vrijednosti

novca (monetarno devalviranje) i porastom nacionalnog dohotka, koji je konstantan i sve

veći. Na taj način se putem devalviranja vrijednosti novca i porasta dohotka znatno

umanjuje teret zajma za buduće generacije.

Glavni ekonomski argument teorije asimilacije kredita i poreza je da su ekonomski efekti

zajma i poreza slični. Kad upisnik zajma povjerava svoj novac državi ili plaća porez, “on

prazni svoju kesu”. Iz toga se izvodi zaključak o podjednakom ekonomskom efektu zajma

i poreza, jer se u oba slučaja radi o suzdržavanju od potrošnje, a to i u budućnosti ostaje

isto.

Međutim, teorija asimilacije nije jednodušno prihvaćena. Prigovor je u tome što upisnik

zajma i poreski obveznik ne moraju biti ista lica da bi na njihovu kupovnu sposobnost

64

podjednako uticali zajam i porez. Upisnik upisuje javni kredit zbog povjerenja koje ima u

ispunjenje uslova pod kojim se zajam daje i zbog koristi koju želi da ostvari od kamate.

Zajam se lakše podnosi nego porez, jer upisnik, ako je slobodan promet obveznica, uvijek

može da njima trguje, da ih proda i time povrati i poveća svoje novčane uloge. Ali, zajam,

zbog umanjenja (depresijacije) vrijednosti novca, proizvodi određeni gubitak. Porez, iz

kojeg se vrši otplata zajma omogućava prelivanje (transfer) sredstava obveznika u korist

upisnika zajma. Otplate zajma mogu, ako su visoke ili je ekonomija zemlje u teškoćama,

da utiču na vlade zemalja da izvrše devalvaciju novca radi smanjenja tereta otplate. To,

međutim, smanjuje povjerenje u državu, što se negativno odražava na kupovinu slijedećih

emisija obveznica javnog zajma. Sve ove karakteristike svjedoče o nemogućnosti

izjednačavanje zajma sa porezom i time ruše teoriju asimilacije zajma i poreza.

3.14.3 Vrste i klasifikacija javnih dugova

Javni dugovi su vrlo nehomogeni, obzirom da se radi o različitim vrstama, različitim

specijalnim svojstvima, po čemu se, konačno, razlikuju od nekih drugih oblika. Zbog toga

se redovno vrši njihova klasifikacija po pojedinim gupama. Postoje brojni pokušaji

klasifikacije dugova, ali je najčešća podjela na slijedeće grupe:

a) Prema teritorijalnom principu: unutrašnji i spoljni,

b) Prema metodama kojim se država služi da bi došla do sredstava: dobrovoljni i prinudni,

c) Prema vremenu za koji su formirani: leteći ili kratkoročni (privremeni) i konsolidovani

ili dugoročni,

d) Prema načinu otplate i garanciji: anuitetski, rentni, dugovi s naplatom i bez naplate

kamata,

e) Prema tome da li država istovremeno preuzima obavezu da daje i neki zalog kao

garanciju za uredno plaćanje kamata i otplata, javni dugovi se dijele na: zajmove sa

zalogom i zajmove bez zaloga.

Ovdje ćemo dati karakteristike i elemente samo osnovnih i najčešće formiranih oblika

javnih dugova u savremenoj privredi.

3.14.3.1 Unutrašnji i spoljašni javni dugovi

Podjela na unutrašnje i spoljne zajmove zasniva se na tome da se u ulozi povjerioca

države javljaju domaći ili strani subjekti. Unutrašnji zajmovi se obično stvaraju u odnosu

prema stanovništvu, bankama i drugim finansijskim institucijama, kreditnom tržištu

uopšte, prema preduzećima i dr.

65

Dugove u inostrastvu država zaključuje obično kod banaka i konzorcija banaka i

bilaterarno kod vlade druge zemlje i slično. U inostranstvu država može stvarati javni

dug:

1) Zbog monetarne situacije u zemlji, nastale devalvacijom valute, dakle zbog povećanja

pokrića novčanica (u vrijeme kada je postojalo pokriće), odnosno jačanja deviznih

rezervi, što je danas dosta čest slučaj, tj. jačanja međunarodnog položaja nacionalne

valute.

2) Zbog investicionih dugova, koji su nastali kao posljedica štednje ili akumulcije, obično

kod zemalja koje oskudijevaju kapitalom potrebnim za razvoj. Nerazvijene države, da bi

podstakle svoj ekonomski razvoj, uzimaju kredite kod razvijenih zemalja bogatih

kapitalom. Ti dugovi mogu biti ne samo u finansijskom, već u drugim oblicima, kao npr.

opremi, sirovinama, naoružanju, robama i dr).

3) Zbog smanjenja deficita u platnom bilansu,

4) Zbog finansiranja deficita budžeta, vezanog za visoke vojne i druge neprivredne

rashode. Ovakvi dugovi se često nazivaju mrtvi dugovi, obzirom na to da ne doprinose

porastu nacionalnog dohotka.

3.14.3.2 Dobrovoljni i prinudni javni dugovi

Dobrovoljni zajmovi se zasnivaju na osnovnim interesima upisnika zajma, dok se kod

prinudnih država redovno koristi, prinudom i pritiskom na nosioce dohodaka. Postoje i

patriotski zajmovi. U prikupljanju sredstava, putem ovih zajmova, država se koristi i

oslanja na patriotska osjećanja upisnika zajma.

a) Dobrovoljni zajmovi se zasnivaju na međusobnom sporazumu države i nosioca dohotka

u kojem postoji zajednički interes, obično u obliku više kamatne stope, poreskih olakšica

i drugih pogodnosti. Kamata je redovno veća od bankarske i tržišne, a sigurnost povrata

sredstava, kombinovana s patriotskim elementima, čini i danas dosta raširenim oblikom

zajma.

b) Prinudni javni dugovi se javljaju u slučajevima kada država treba da dođe do značajnih

izvanrednih sredstava, a vlasnici sredstava nisu spremni da joj privremeno ustupe svoje

dohotke. Ovaj oblik dugova nalazi se između poreza i dobrovoljnih dugova. Država se

obavezuje da se će sredstva u određenom vremenu vratiti zajedno sa kamatom, ali je ova

kamata niža u odnosu na tržište i kamate kod dobrovoljnih zajmova. Sličnost s porezima

proizlazi i iz elemenata prinude, a i zbog toga što ima sva svojstva poreskog pritiska.

Prinudnim zajmovima država pristupa samo u izvanrednim slučajevima. Imovina nosilaca

dohotka služi kao osnova za upis zajma.

66

Prema oblicima u kojima se javljaju, prinudni javni dugovi mogu biti: javni i prikriveni.

Javni zajam je praćen svim elementima javnih aktivnosti države pri raspisivanju, upisu i

vraćanju.

Prikriveni zajam se rijekto koristi i njega finansijska teorija i politika ne preporučuju. Jer,

prvo, teško je tačno utvrditi stvarno imovinsko stanje pojedinca i izvršiti pravednu

raspodjelu tereta duga, i, drugo, obavezni zajam redovno oduzima značajan dio dohotka i

kupovne snage, tako da dovodi do skoka kamata i brojnih indirektnih (često i neželjenih)

djelovanja u privredi. Prikriveni dug se javlja onda kada država, da bi izbjegla isplatu

duga preko nove emisije novca, tu isplatu umjesto gotovim novcem vrši obveznicama

(državnih dugova ili blagajničkim bonovima).

c) Patriotski javni dug i zajam postoji kada se upisnici ili vlasnici dohotka, pri upisu

zajma, ne rukovode motivom kamate ili drugim pogodnostima, već patriotskim

osjećanjem.

Država se u ovakvim slučajevima obraća građanima s pozivom da upišu dio svojih

prihoda ili dohotka ili žrtvuju jedan dio svojih dohodaka za rješavanje određenih

političkih, finansijskih i ekonomskih problema (npr. slučaj Engleske u drugom svjetskom

ratu).

Kamata takvih zajmova je niska (ponekad su i beskamatni, da se teret kamata ne prevali

na buduće generacije), rokovi su dugi, a često se pristupa i nekim oblicima poklona,

odnosno bez povratnog upisa zajma. Patriotski zajam je redovno unutrašnjeg karaktera.

Treba naglasiti da zajmovi nikada nemaju čisto ekonomski karakter, već više ili redovno

društveno - politički. U manje razvijenim privredama i društvima, posebno, to su postale

masovne patriotske akcije koje se oslanjaju na osjećanja pojedinca da svojim prilazima

(pa i onim najsitnijim sredstvima zajma) doprinesu ostvarenju nekog konkretnog cilja

(putevi, ceste, energetska postrojenja, podizanje određenih kapaciteta, škola, vrtića,

bolnica i dr). Takvi zajmovi uz određenu pripremu obično i uspijevaju.

Blagajnički zapis ili bonovi su najčešće oblik stvaranja javnog duga kod poslovnih

banaka. Blagajnički zapis kao vrijednosni papir je pismena isprava kojom se njen

izdavalac obavezuje da će naznačenoj osobi, ili po njenoj naredbi, isplatiti avans, na koji

zapis glasi, uz odgovarajuću kamatu u ugovoremenom roku (ali ne dužem od jedne

godine). Banke u blagajničkim bonovima nalaze siguran plasman za svoje neuposlene

kapitale, odnosno neiskorišćeni kreditni potencijal (na rok od 3, 6 ili 9 mjeseci, ali na

nekoliko nedjelja), mada uz nisku kamatu.

67

Kamata se isplaćuje unaprijed (anticipativno). Blagajnički zapisi (bonovi) su vrlo

elastičan instument, pošto se povećanjem ili snižavanjem kamate može djelovati na

njihovu kupovinu ili prodaju, a to se odražava na smanjenje ili povećanje slobodnih

sredstava banaka. Na taj način se istovremeno reguliše i masa kredita u privedi ili

likvidnosti privrede. Budući da služe kao instument za regulisanje količine novca u

opticaju i likvidnost banaka (uz obaveznu rezervu) oni postaju jedan od vrlo značajnih

instrumenta u finansijkom tržištu. Zbog svega toga blagajnički bonovi su često korišćen

instument finansijkog tržišta svih razvijenih zemalja, a u posljednje vrijeme i u našoj

privredi.

Na kraju, treba reći, da leteći dugovi posmatrano, treba da budu uredno otplaćeni u toku

jedne godine. Ukoliko se tako ne čini, dolazi do izdavanja novca ex nihilo (bez robnog

pokrića), do slabljenja njegove kupovne snage i inflacije. A ako ne postoji mogućnost

njihove uredne otplate stvaraju se dvije mogućnosti:

a) nekontrolisana emisija novca i

b) pretvaranje letećih u dugoročne ili konsolidovane dugove, ali uz nepovoljne uslove.

3.14.3.3 Dugoročni ili konsolidovani javni dugovi

Dugoročni dugovi, kao oblik koji sve više dolazi do izražaja u razvijenim privredma,

javlja se u dva osnovna oblika (obzirom na vrijeme):

1) Amortizovani dugovi,

2) Dugoročni dugovi bez roka (rentni dugovi).

Amortizacioni dugovi su češći oblik, a sadrže preuzetu obavezu države već kod

formiranja duga, da ga prema utvrđenom planu amortizacije otplati, uz plaćanje

odgovarajuće kamate (odnosno anuiteta, koji u sebe uključuju kamatu i otplatu duga).

Amortizacioni dugovi imaju prednost u tome što se unaprijed znaju godišnje obaveze

države i što se u određenom periodu gase. Vraćanjem jednog duga omogućava se

stvaranje novog, i to pod povoljnim uslovima, dok, s druge strane, stvaranje godišnjih

obaveza primorava državu da prikupljena sredstva, kao i ukupna sredstva budžeta,

racionalnije koristi.

Amortizacioni dugovi, obzirom na rokove, mogu biti različiti: kratkoročni (2-5 godina),

srednjoročni (5-20 godina) i dugoročni (preko 20 godina). Rok zajma je fiksno utvrđen i

ne može se proizvoljno mijenjati, mada ga država može i ranije otplatiti ukoliko otkupi

obveznice zajma na finansijkom tržištu, poništi ih i na taj način ugasi dug.

Amortizacioni dugovi se dijele na:

- dugove s promjenljivim rokom otplate,

68

- dugove s utvrđenim rokom otplate.

Uglavnom dominiraju dugovi s utvrđenim rokom i planom otplate (plan amortizacije

javnog duga ili zajma). Rentni dugovi sadrže samo obavezu plaćanja odgovarajuće

kamate. Otplata duga izvršiće se kada država formira budžetski suficit i kada to ona

odluči, ali unaprijed ne prihvatajući obaveze.

Savremena država padom nacionalnog dohotka i rastom neuposlenih kapitala sve više

pristupa korišćenju rentnih dugova. Obveznice takvih dugova postaju predmet kupovine

i prodaje na berzama, tako da se mogu lako pretovriti u gotov novac, a upisnik zajma

prodajom obveznica na efektnom tržištu može lako izvrštiti povrat uloženog kapitala.

Rentni zajmovi se danas uglavnom javljaju u razvijenim privredama kapitalizma u

zemljama koje imaju visok naciolani dohodak, razvijeno tržište vrijednosnih papira i

veliko povjerenje vlasnika dohotka u državne finansije.

Konverzija je, u širem smislu, svaka operacija države usmjerena u pravcu pretvaranja

kratkoročnih javnih dugova u dugoročne ili konsolidovane. Pod konsolidacijom se često

podrazumijeva unifikacija dugova, tj. spajanje više različitih dugova s različitim

kamatama, rokovima i dr. u jedan jedinstven, unifikovan dug. Isto tako, pod tim se

podrazumijeva i pretvaranje kratkoročnih dugova u dugoročne. Ova operacija se zove

fundiranje dugova.

U užem smislu, konverzija obično znači olakšanje tereta javnog duga, preko snižavanja

kamatne stope po ranije formiranom dugu, ali obaveza po dugu se ne mijenja, mada dug

može i porasti.

Danas se obično smatra da je konverzija takva finansijska operacija kojom se država služi

da u određenim okolnostima pretvori jedan dug, s nepovoljnim, u novi dug, s povoljnijim

uslovima. Konverzijom se ne smanjuje javni dug, već samo kamata, u određeno vrijeme,

uz određene uslove. On ne želi da mu se uložen novac vrati prije ugovorenog roka, čime

bi vraćanje duga prije vremena predstavlja povredu ugovorene obaveze. Zbog toga se u

ugovor o zajmu obično unosi klauzula o konverziji koja daje pravo državi da poslije

izvjesnog vremena može izvrštiti konverziju duga.

3.14.4 Djelovanje inostranih dugova

Inostrani dug ima različito djelovanje na nacionalnu privredu u fazi uzimanja zajma i u

fazi njegovog vraćanja. U fazi kada uzima zajam država povećava finansijski potencijal i

predstavlja novu osnovu za porast proizvodnje, zaposlenosti, investicija i nacionalnog

dohotka. Povećanje kupovne snage nastale kroz priliv sredstava (dijela tuđeg nacionalog

dohotka) stvara se visoka domaća potrošnja iznad raspoloživog nacionalog dohotka, to u

69

krajnjem slučaju dovodi do povećanja nivoa realnih dobara i opreme. S druge strane, to

može imati i za posljedicu porast domaćeg nivoa cijena i nove preraspodjele nacionalnog

dohotka. Međutim, ta privreda ima mogućnost da ostvaruje višu stopu rasta bez

obuzdavanja domaće potrošnje (lične i opšte potrošnje). Javni dug dobija sve

karakteristike »dodatne« nacionalne akumulacije.

U drugoj fazi kada prispijeva plaćanje kamata i otplata po dugu, dolazi do odlivanja dijela

nacionalnog dohotka po dospjelim anuitetima, što predstavlja gubitak za nacionalnu

privredu. Služba duga će daleko jače pogoditi one privrede koje sredstva zajma nisu

upotrijebile u korisne, odnosno produktivne svrhe, da bi na bazi tih sredstava ostvarile

novi nacionalni dohodak čak i znatno više u odnosu na obaveze stvorene po dugu. Jedino

u tome i jeste racionalni smisao korišćenja spoljnih javnih zajmova. Istina i »potrošni«

zajmovi mogu da se jave kao »produktivni«, posebno kada se sredstvima zajma formiraju

produktivne investicije (investiciona potrošnja), pri čemu ne dolazi do pritiska na uvoz

potrebne opreme ili sirovina, već se najvećim dijelom to odražava kao stimulans domaćoj

proizvodnji tih proizvoda (supstitucija uvoza). U prvoj fazi nastaju slijedeće promjene:

porast potrošnje u privredi, porast cijena i uvoza što dovodi do pasivnog trgovinskog

bilansa. To sve ukazuje na potrebu kontrole inostranog zaduživanja i korišćenja sredstava

duga s druge strane.

Plaćanja po dugu u inostrastvu odvija se u dvije odvojene faze: prvo, formiranje domaće

akumulacije u budžetu kojom će se vršiti isplate dospjelih obaveza i drugo, konvezija ili

pretvaranje domaće akumulacije u inostrani.

Domaća akumulcija se formira obično putem poreza, što dovodi do smanjenja potrošnje i

nove raspodjele nacionalnog dohotka zbog novih poreza. Ovako formirana sredstva treba

pretvarati u novac svjetskog tržišta (konvertibilna sredstva) kojim se u krajnjem slučaju

vrše plaćanja. To je problem transfera dugova. Da bi imala na raspolaganju potrebna

inostrana sredstva (devize) država mora da poveća izvoz, a to automatski smanjuje

domaću potrošnju. Time nastaju dva istovremena zadatka: porast izvoza i smanjenje

nacionalne potrošnje. Potreban izvoz će biti utoliko veći ukoliko nacionalna valuta bude

više gubila na intervalutarnoj vrijednosti (devalvacija).

Dakle, u drugoj fazi kada se pristupa vraćanju dugova javljaju se tipične deflacione

pojave u nacionalnoj privredi: porast izvoza, ograničavanje domaće potrošnje, jačanje

deviznih rezervi za potrebe spoljnog plaćanja, pojava aktive u trgovinskom bilansu i

izvjesna »stabilizaciona« djelovanja u privedi, ali ograničavajućeg karaktera u odnosu na

rast nacionalnog dohotka i zaposlenosti.

70

Usljed navedenog vrlo značajnog djelovanja spoljnih dugova na nacionalnu privredu u

cjelini danas oni sve češće imaju određenu političku dimenziju. Naime, s njima se od

strane davaoca sredstava (obično razvijene industrijske kapitalističke zemlje) nastoji

osigurati i određeni politički uticaj, čak i kod tzv. »čistih« zajmova u vidu pomoći za

razvoj. Danas se sve više javljaju otpori takvom dominantnom uticaju razvijenih zemalja,

posebno kada su u pitanju zemlje u razvoju ili manje države, tako da sve veći značaj u

međunarodnom finansiranju dobijaju Međunarodna banka za obnovu i razvoj,

Međunarodno udruženje za razvoj, MMF, Regionalne banke za razvoj i dr.

3.15 Doprinosi kao javni prihodi

Finansiranje doprinosa je u krizi, čak i u razvijenim zemljama, iz brojnih razloga među

kojima su demografski i ekonomski, pa se ulažu posebni napori da se iznađu modaliteti

njihovog efikasnijeg finansiranja, pri čemu se koriste kako fiskalni, tako i izvori

finansiranja sa tržišta novca i kapitala i sopstvena sredstva (doprinosi) korisnika

socijalnog osiguranja.

Pojam socijalne sigurnosti obuhvata različite oblike zaštite koje društvo pruža svojim

članovima da bi se zaštitio standard njihovog života i njihov zdravstveni i socijalni

položaj. Prvi oblici pružanja socijalne zaštite pojavili su se između dva svjetska rata, kada

su se poslodavci odazvali na legitimne zahtjeve predstavnika radničkih sindikata da se

obrazuju posebni fondovi iz kojih bi se finansirala odsustvovanja radnika izazvana

bolešću ili povredama na radu kao i njihova starost, tj. vrijeme kada više nisu sposobni za

rad. Prije nego što su bili uvaženi zahtjevi predstavnika sindikata, činjeni su pokušaji da

radnici sami, svaki za sebe, organizuje štednju koja bi im poslužila kao odbrana od

materijalne bijede kada bi bili privremeno ili trajno nesposobni da zarade nadnicu. Ovakvi

pokušaji, međutim nisu dali željene rezultate jer su nadnice bile suviše niske da bi se

imalo šta uštedjeti. Poslije Velike svjetske ekonomske krize, a naročito poslije Drugog

svjetskog rata, inicijativu za prikupljanje sredstava za socijalnu zaštitu preuzima

savremena država, tako da različiti oblici pružanja socijalne sigurnosti postaju obaveza

opšteg karaktera.

Doprinos za socijalno osiguranje služi za podmirenje unaprijed utvrđenih (transfernih)

javnih rashoda iz područja socijalnog osiguranja. Obavezno izdvajanje sredstava za

finansiranje određenih rashoda koji su predmet osiguranja raznih socijalnih rizika

predstavlja jednu od mjera socijalne politike. Obavezno socijalno osiguranje je savremeni

institucionalni način rješavanja problema (potreba) socijalne sigurnosti zaposlenih i

71

izdržavanih članova porodice onda kada izostane, djelimično ili u cjelini, priticanje

dohotka od rada zbog starosti, invalidnosti, bolesti, trudnoće, nezaposlenosti.

Doprinosi za socijalno osiguranje su posebna vrsta namjenskih fiskalnih prihoda koji se

naplaćuju od zaposlenih i poslodavaca kao obavezna naknada za protivusluge pružanja

socijalne sigurnosti koje se ne čine odmah, već kada se za to ukaže potreba. Doprinose

plaćaju uglavnom zaposleni i poslodavci tako što se njihovi dohoci redovno opterećuju

ovom obavezom od kojih sredstava se finansira poseban fond za socijalno osiguranje koji

se za tu svrhu osniva. Ima primjera, međutim, da i država iz budžeta, znači na teret

poreskih obveznika, dotira ovaj fond, zbog nedovoljnosti sredstava koja se mogu prikupiti

iz drugih izvora finansiranja.

Imajući u vidu da su prikupljena sredstva po osnovu doprinosa za socijalno osiguranje

strogo namjenska, ona se, po pravilu, ne samo slivaju u posebne namjenske fondove, već i

troše saglasno pravilima fonda.

Doprinose za socijalno osiguranje ne plaćaju sva lica, već samo ona koja žele da se

osiguraju (a tada moraju da ih plate i poslodavci) za slučaj nastanka rizika. To je za slučaj

liječenja ili nezaposlenosti odnosno obezbjeđenja u starosti kada će osiguranici imati

koristi od tako prikupljenih javnih sredstava za plaćanje troškova liječenja ili troškova

života u slučaju nezaposlenosti, odnosno penzije. I pored toga, može se zaključiti da

doprinosi imaju karakter opšte obaveze jer ih plaćaju svi zaposleni i poslodavci, dakle i

oni čija su primanja ispod egzistencijalnog minimuma, pa i ona sa najnižim primanjima

zbog čega nisu poreski sposobni, odnosno ne plaćaju porez. Po pravilu, ne postoji donji

limit zarade ispod kojeg se doprinos za socijalno osiguranje ne plaća, kao što je to slučaj

sa porezima. Međutim, u većini zemalja se propisuje da se doprinosi za socijalno

osiguranje plaćaju na plate samo do određenog limita. Pojam socijalne sigurnosti

obuhvata različite oblike zaštite koje društvo pruža svojim članovima da bi se zaštitio

standard njihovog života i njihov zdravstveni i socijalni položaj. Prvi oblici pružanja

socijalne zaštite pojavili su se u kapitalističkim zemljama između dva svjetska rata, kada

su se poslodavci odazvali na legitimne zahtjeve predstavnika radničkih sindikata da se

obrazuju posebni fondovi iz kojih bi se finansirala odsustvovanja radnika izazvana

bolešću ili povredama na radu kao i njihova starost, tj. vrijeme kada više nisu sposobni za

rad. Prije nego što su bili uvaženi zahtjevi predstavnika sindikata, činjeni su pokušaji da

radnici sami, svaki za sebe, organizuju štednju koja bi im poslužila kao odbrana od

materijalne bijede kada bi bili privremeno ili trajno nesposobni da zarade nadnicu. Ovakvi

pokušaji, međutim nisu dali željene rezultate jer su nadnice bile suviše niske da bi se

72

imalo šta uštedjeti. Poslije velike svjetske ekonomske krize, a naročito poslije drugog

svjetskog rata, inicijativu za prikupljanje sredstava za socijalnu zaštitu preuzima

savremena država, tako da različiti oblici pružanja socijalne sigurnosti postaju obaveza

opšteg karaktera.

Doprinos za socijalno osiguranje služi za podmirenje unaprijed utvrđenih (transfernih)

javnih rashoda iz područja socijalnog osiguranja. Obavezno izdvajanje sredstava za

finansiranje određenih rashoda koji su predmet osiguranja raznih socijalnih rizika

predstavlja jednu od mjera socijalne politike. Obavezno socijalno osiguranje je savremeni

institucionalni način rješavanja problema (potreba) socijalne sigurnosti zaposlenih i

izdržavanih članova porodice onda kada izostane, djelimično ili u cjelini, priticanje

dohotka od rada zbog starosti, invalidnosti, bolesti, trudnoće, nezaposlenosti.

Doprinosi za socijalno osiguranje su posebna vrsta namjenskih fiskalnih prihoda koji se

naplaćuju od zaposlenih i poslodavaca kao obavezna naknada za protivusluge pružanja

socijalne sigurnosti koje se ne čine odmah, već kada se za to ukaže potreba. Doprinose

plaćaju uglavnom zaposleni i poslodavci tako što se njihovi dohoci redovno opterećuju

ovom obavezom od kojih sredstava se finansira poseban fond za socijalno osiguranje koji

se za tu svrhu osniva. Ima primjera, međutim, da i država iz budžeta, znači na teret

poreskih obveznika, dotira ovaj fond, zbog nedovoljnosti sredstava koja se mogu prikupiti

iz drugih izvora finansiranja.

Imajući u vidu da su prikupljena sredstva po osnovu doprinosa za socijalno osiguranje

strogo namjenska, ona se, po pravilu, ne samo slivaju u posebne namjenske fondove, već i

troše saglasno pravilima fonda.

Doprinose za socijalno osiguranje ne plaćaju sva lica, već samo ona koja žele da se

osiguraju (a tada moraju da ih plate i poslodavci) za slučaj nastanka rizika. To je za slučaj

liječenja ili nezaposlenosti odnosno obezbjeđenja u starosti kada će osiguranici imati

koristi od tako prikupljenih javnih sredstava za plaćanje troškova liječenja ili troškova

života u slučaju nezaposlenosti, odnosno penzije. I pored toga, može se zaključiti da

doprinosi imaju karakter opšte obaveze jer ih plaćaju svi zaposleni i poslodavci, dakle i

oni čija su primanja ispod egzistencijalnog minimuma, pa i ona sa najnižim primanjima

zbog čega nisu poreski sposobni, odnosno ne plaćaju porez. Po pravilu, ne postoji donji

limit zarade ispod kojeg se doprinos za socijalno osiguranje ne plaća, kao što je to slučaj

sa porezima. Međutim, u većini zemalja se propisuje da se doprinosi za socijalno

osiguranje plaćaju na plate samo do određenog limita. Ima, međutim i slučajeva u

73

određenim razvijenim zemljama da država obezbjeđuje zdravstveno i penziono osiguranje

i licima koja ne mogu da plaćaju ovo osiguranje kada dostignu određene godine starosti.

Ovi javni prihodi nisu mali. Doprinosi za socijalno osiguranje zauzimaju istaknuto mjesto

u sistemu javnih prihoda savremenih država. Prema statističkim podacima za 1999.

godinu, doprinosi su učestvovali u BDP sa 9,5 % u zemljama članicama OECD-a, a sa

11,4% u zemljama EU. U savremenim državama udio doprinosa za socijalno osiguranje u

ukupnim fiskalnim prihodima stalno se povećava. Dok su 1980. godine, na primjer, u

zemljama OECD-a doprinosi za socijalno osiguranje učestvovali sa 23,7% njihovo učešće

popelo se 1994. godine na 25,1%. Tako značajno učešće doprinosa za socijalno osiguranje

podrazumijeva primjenu visokih stopa koje prouzrokuju finansijsku nedisciplinu na ovom

području, podstiču poslodavce da ne prijavljuju zaposlene radnike ("rad na crno") i da

tako smanje troškove poslovanja.

Doprinose za socijalno osiguranje treba razlikovati od drugih oblika osiguranja od

različitih rizika. Doprinosi za socijalno osiguranje koje država uvodi u poreski sistem

zakonom, vid su obaveznog socijalnog osiguranja zaposlenih i poslodavaca. Međutim,

svaki pojedinac može se dodatno osigurati na tržištu usluga osiguranja, privatno,

dobrovoljno od različitih vrsta rizika tako što će postati osiguranik nekog od

mnogobrojnih oblika dopunskog (tržišnog) osiguranja. Osiguravajuća društva nude

dopunsko osiguranje od rizika, na primjer, krađe ili požara u stambenim i poslovnim

objektima, za slučaj šteta ili povreda u saobraćajnim nesrećama, osiguranje života koji je i

vid štednje itd. To mogu da budu i dodatna osiguranja za zdravstvenu zaštitu i dopunska

penziona osiguranja kojima pojedinac, kada stekne pravo na penziju, obezbjeđuje dodatna

redovna primanja pored onih koja mu slijede iz obaveznog socijalnog osiguranja. Postoji i

osiguranje pravnih lica, na primjer imovine preduzeća, industrijske djelatnosti od požara i

drugih elementarnih nepogoda odnosno rizika, koje je istovremeno i monopolsko,

određeno i kontrolisano od strane države, ali i tržišno jer se obezbjeđuje pod

konkurentnim uslovima.

3.15.1 Pravna priroda doprinosa za socijalno osiguranje

Kada se posmatraju sa rashodne strane, doprinosi su transferni rashodi, rashodi koji

prolaze kroz budžet (fondove) i namijenjeni su za finansiranje određenih kategorija

korisnika - osiguranika. Na prihodnoj strani posmatrano, oni su specifični prihodi po

svojoj prirodi, najbliži taksama.

Doprinosi za socijalno osiguranje sadrže ne samo elemente taksa nego i elemente poreza.

Kao i u taksama, u doprinosima je inkorporiran element naknade. Razlika je u tome što

74

takseni obveznik odmah može da računa na protivuslugu države zbog koje je i platio

taksu, a obveznik doprinosa tek kada stekne neko od prava iz socijalnog osiguranja, na

primer, pravo na penziju, na naknadu za porodiljsko odsustvo itd. Kao i porezi, i doprinosi

se baziraju na prinudi. Kada se jednom uvedu u poreski sistem, doprinose za socijalno

osiguranje moraju da plaćaju svi zaposleni i poslodavci, nezavisno od toga da li će i kada

koristiti neko od prava iz socijalnog osiguranja.

Po Morisu Düverger-u doprinosi su vrsta javnih prihoda koji zauzimaju mjesto na sredini

između poreza i taksa obzirom da imaju izvjesne osobine koje ih čine sličnim taksama

(lična korist od usluga, plaćanje i mjerljivost usluge) i izvjesne osobine koje ih

približavaju porezima (prinuda, opštost usluge, netražnja usluge i sl).

Doprinosi se razlikuju od taksa i po tome što njihovo plaćanje nisu inicirali sami

obveznici već država, dok je kod taksa obrnuto, i drugo, što usluga državnog organa kod

taksa ima nematerijalan karakter (izdavanje upravnog rješenja), dok se kod doprinosa

uvijek radi o materijalnoj usluzi - koristi (zdravstvena usluga) odnosno u plaćanju u

novcu.

Doprinosi se razlikuju od poreza po tome što plaćanje doprinosa nema opšti karakter i

plaćaju ih samo određena lica, zaposleni i vlasnici čija se imovina odnosno trošak (za

vlasnike) uvećava korišćenjem te vrste usluga državnih organa, odnosno fondova. Zatim,

obveznici doprinosa imaju neposredne koristi od ovih usluga, a visina obaveze plaćanja

zavisi od korelacije s tom korisnošću. Osim toga, doprinosi su za razliku od poreza strogo

namjenskog karaktera (destinirani prihodi).

Doprinose za obavezno socijalno osiguranje djelimično plaćaju zaposleni, a djelimično

poslodavci na plate (zarade). U finansijskoj teoriji neki autori smatraju da se takvim

načinom izdvajanja sredstava za transferna davanja iz sfere socijalnog osiguranja

vještački poskupljuje živi rad, distorzivno djeluje na cijene rada i kapitala, a sve na štetu

radno intenzivnih grana privrede.

Proučavanje materije o doprinosu za socijalno osiguranje, u okviru knjige u kojoj se izlaže

savremena problematika oporezivanja, ima puno opravdanje zato što obaveza plaćanja tog

doprinosa ima za sve one koji tu obavezu moraju ispuniti (posebno za poslodavce)

karakteristike poreske obaveze, odnosno oni plaćanje doprinosa za socijalno osiguranje

doživljavaju kao poresku obavezu. Tome svakako doprinosi i činjenica da su mnogi

poslovi koji su vezani za ubiranje ove vrste javnih prihoda, povjereni državnim organima

koji su nadležni za prikupljanje i kontrolu poreskih prihoda (poreskoj administraciji i sl).

75

3.15.2 Sistemi finansiranja socijalnog osiguranja

Država može da obezbijedi socijalnu sigurnost svojim građanima na tri načina i to u

obliku socijalnog osiguranja, davanja iz budžeta i socijalne pomoći.

Sredstva za finansiranje socijalnog osiguranja mogu se utvrđivati na dva načina:

- sistemom tekućeg (godišnjeg) usklađivanja sa rashodima iz socijalnog osiguranja (pay-

as-you-go system) ili

- sistemom akumulacije kapitala ( funded system).

Prvi sistem koristi se za finansiranje naknada po osnovu zdravstvenog osiguranja i

osiguranja za slučaj nezaposlenosti kod kojih je period od trenutka alimentiranja do

trenutka ostvarivanja prava relativno kratak. Međutim, ovakav sistem finansiranja nije

povoljan za penziono osiguranje. On može efikasno da funkcioniše za isplatu penzija, kao

dugoročnih naknada, samo u uslovima povoljnih demografskih i ekonomskih kretanja u

društvu. Ukoliko se odnosi između zaposlenih i penzionera znatnije poremete (tzv.

koeficijent zavisnosti), tako da se povećava broj penzionera ili iznos penzija u odnosu na

broj zaposlenih, odnosno na iznos zarada, plaćeni doprinosi na tekuće zarade i platne

fondove postaju nedovoljni za podmirivanje sve većih penzionih davanja. Zato se u

savremenim državama sve više ukazuje na krizu socijalnog osiguranja i traži se da se ovaj

sistem reformiše tako što bi se odgovornost za njegovo finansiranje u većoj mjeri

prenijela sa države na pojedince, odnosno sa državnih fondova socijalnog osiguranja na

privatne (investicione) fondove.

Pošto je sistem tekućeg usklađivanja doprinosa sa penzijskim rashodima ispoljio ozbiljne

nedostatke u zemljama sa nepovoljnim demografskim i ekonomskim trendovima, moguće

su dvije opcije za rješavanje krize finansiranja penzijskog osiguranja. Jedan način je u

usmjeravanju dijela budžetskih sredstava u fondove obaveznog penzijskog osiguranja sa

ciljem pokrivanja njihovih deficita.

Drugi način za rješavanje strukturne i finansijske krize penzijskog osiguranja sadržan je u

prijedlogu za ustanovljenje sistema finansiranja penzija na osnovu akumulacije kapitala.

Ovaj drugi pravac zahtijeva radikalnu reformu penzijskog sistema. Njegova suština je u

ulaganju, finansijskom investiranju sredstava od naplaćenih doprinosa, kako bi se ostvario

odgovarajući prinos u obliku kamate ili dividende. Ovaj sistem pokrivanja penzija

omogućava izdašnije i stabilnije izvore finansiranja koje čine naplaćeni doprinosi za

penzijsko i invalidsko osiguranje i ostvareni prinosi od plasmana ovih namjenskih

prihoda. Fondovi penzijskog osiguranja posjeduju veliku finansijsku moć kao

najznačajniji institucionalni investitori na savremenim finansijskim tržištima. Preko ovih

76

fondova mobiliše se štednja na dugoročnoj osnovi čiju ekspanziju omogućuje, pored

ostalog, povoljniji poreski tretman penzionih šema, što je posebno privlačno područje za

lične investicije.

Sistem doprinosa u obliku socijalnog osiguranja može biti zasnovan na obaveznom ili

dobrovoljnom socijalnom osiguranju. Obavezno socijalno osiguranje pokriva tri oblasti:

penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje i osiguranje za slučaj

nezaposlenosti.

Ukoliko se svako pravo finansira iz zasebno prikupljenih namjenskih sredstava,

primjenjuje se metod usmjeravanja doprinosa, a ukoliko se sva prava iz socijalnog

osiguranja finansiraju iz jednog namjenskog fonda, tada se primjenjuje metod unifikacije

doprinosa. Primjena metoda usmjeravanja doprinosa zasniva se na tezi da je neophodno

obezbijediti da se svaki rizik, od kojeg se treba socijalno osigurati, samostalno finansira.

Da bi se spriječilo miješanje pojedinih namjenskih sredstava za finansiranje različitih

prava iz socijalnog osiguranja, zakonom se ustanovljavaju posebni fondovi javnog

karaktera. U nekim savremenim državama, međutim, pokazalo se nepraktičnim da se

doprinosi za finansiranje različitih prava iz socijalnog osiguranja parcelišu u posebne

fondove, kako zbog umnožavanja troškova administracije, tako i zbog nemogućnosti da se

sredstva bolje koriste, tj. iz jednog fonda po potrebi prelivaju u drugi fond. Zbog toga se

pribjeglo objedinjavanju doprinosa za socijalno osiguranje, odnosno primjeni metoda

unifikacije doprinosa. Sva sredstva koja se prikupe od zaposlenih i poslodavaca na ime

različitih doprinosa slivaju se u jedan fond iz kojeg se finansiraju, po potrebi, različita

prava iz socijalnog osiguranja.

Ovaj sistem finansiranja doprinosa iz socijalnog osiguranja prvobitno se primjenjivao u

svim zemljama, dok se nisu pokazale njegove manjakovosti. Naime, uputno je da se

tekuće usklađivanje priliva i odliva sredstava primjenjuje u slučajevima u kojima je period

od trenutka uplate doprinosa do ostvarivanja konkretnog prava iz socijalnog osiguranja

relativno kratak. Takav je slučaj, na primer, sa obaveznim zdravstvenim osiguranjem.

Sistem akumuliranja sredstava doprinosa podrazumijeva da se prikupljena sredstva

fondova za socijalno osiguranje ne koriste neposredno za finansiranje prava iz socijalnog

osiguranja, već se njihova vrijednost najprije kapitalizuje. Sistem akumuliranja sredstava

doprinosa trebalo bi da se koristi u onim slučajevima u kojima je period od trenutka uplate

doprinosa do ostvarivanja određenog prava iz socijalnog osiguranja relativno dug. Takav

je slučaj, na primjer, sa penzionim osiguranjem.

77

Investiranjem sredstava fondova penzionog osiguranja u banke ili akcionarska društva ova

sredstva se štite od obezvređivanja i uvećavaju. U praksi savremenih država se pokazalo

da je metod akumuliranja sredstava penzionih doprinosa, uprkos rizika plasmana, postao

sigurniji put za obezbjeđivanje dovoljnih sredstava za isplatu penzija zato što se odnos

između broja zaposlenih i broja penzionera kontinuirano povećava u korist penzionera.

Godine 1950, na primer, u SAD je 16 zaposlenih dijelilo troškove za isplatu jednom

penzioneru, 1970. četiri zaposlena, a 1982. godine ovaj teret je pao samo na tri zaposlena.

Takođe, pokazalo se da, kada se primjenjuje sistem tekućeg usklađivanja priliva i odliva

sredstava, uplate penzionih doprinosa dugoročno negativno utiču na štednju stanovništva

jer je neminovno da se njihovi prihodi sve više opterećuju ovim doprinosima. Naprotiv,

primjenom akumuliranja sredstava, povećava se ukupna štednja u društvu, odnosno

omogućava se bankama i korporacijama da više investiraju u ekonomski razvoj. Naravno,

prethodni uslov da se sredstva doprinosa namijenjena penzijama akumuliraju u poseban

fond jeste primjena metoda usmjeravanja doprinosa.

Načelno posmatrano, mogu se razlikovati dva tipa fundiranih šema (načina korišćenja

sredstava) prema načinu određivanja individualnih penzija. Kod metoda propisanog

doprinosa (defined contribution) penzija se određuje na osnovu akumulacije sume

doprinosa samih penzijskih osiguranika. Ta sredstva potiču kako iz obaveznog i

propisanog doprinosa na zarade tako i iz prinosa na investicije. U ovom sistemu rizik

promjene stope prihoda od investiranog kapitala penzijskog fonda i rizik inflacije poslije

penzionisanja u potpunosti snosi penzioner. Međutim, ove neizvjesnosti se mogu ublažiti

predviđanjem garantovanih minimalnih penzija iz obaveznog državnog fonda ili tako što

penzioneri kupuju rentne polise osiguravajućih kompanija od dijela uplaćenih penzijskih

sredstava.

Kod metode propisane isplate ( defined benefit) korisnik penzije prima penziju čija visina

zavisi od godina osiguranja i zarade osiguranika u određenom broju godina. U ovom

slučaju poslodavac snosi dio rizika zbog variranja stopa prinosa na investirani penzijski

kapital.

Investiranje akumuliranih doprinosa za penzijsko osiguranje i na toj osnovi uvećanje

kapitala penzijskih fondova predstavlja suštinu mehanizma funkcionisanja sistema

kapitalnog pokrića. To se ispoljava kao osnovni problem prilikom prelaska sa PAYG

sistema na fundirani sistem pokrivanja penzija. On je posebno izražen u zemljama u

tranziciji u kojim finansijska tržišta tek počinju da funkcionišu. Međutim, i u razvijenim

zemljama postoje rizici u fondovskom finansiranju penzijskog sistema izraženi kroz

78

propadanje uloženih sredstava na tržištu kapitala (odsustvo sigurnosti) i negiranje principa

solidarnosti. Drugi problem je dugoročno posmatrano izraženiji, a vezan je za finansiranje

penzija osiguranika koji imaju određeni radni staž ali nemaju akumulisani kapital. Kao

primjer uspješnog rješavanja ovog problema navodi se Čile, gdje je država emitovala

obveznice kojima je obezbijedila sredstva koja su trebalo da se nađu na računima

pripadnika starijih generacija.

Penzijsko osiguranje treba da zadovolji tri funkcije, a to su: funkcija štednje, funkcija

preraspodjele dohotka starijim siromašnim članovima zajednice i funkcija osiguranja.

Objedinjavanje sve tri funkcije u sistemu javnog penzijskog osiguranja nije dalo

zadovoljavajuće rezultate. Zato se prijedlozi za reformom zasnivaju na formiranju tri

stuba od kojih se svaki ostvaruje u odvojenom sistemu osiguranja: javno penzijsko

osiguranje, obavezno privatno penzijsko osiguranje i dobrovoljno osiguranje.

U zemljama u tranziciji ovi problemi su izraženiji. Zbog nemogućnosti potpunog prelaska

na privatne penzione fondove i imajući u vidu ispoljene nedostatke javnog penzijskog

osiguranja kao realnija opcija se predlaže svojevrsna kombinacija pay-as-you-go sistema i

sistema akumulacije kapitala. Šema finansiranja penzijskog osiguranja postavila bi se na

tri nivoa ili tri stuba penzijskog sistema. Održiv program reforme morao bi da sadrži dva

osnovna elementa ispoljena u reviziji postojećih prava iz penzijskog osiguranja i u razvoju

novih institucija pogodnih za ličnu štednju za slučaj penzionisanja.

Na prvom nivou postojalo bi obavezno javno penzijsko osiguranje zasnovano na sistemu

tekućeg godišnjeg usklađivanja doprinosa sa penzijskim rashodima. Potrebno je

redefinisati uslove za odlazak u penziju, međusobno ujednačiti starosne penzije

(razlikovale bi se samo po dužini penzijskog staža) imajući u vidu transfernu prirodu ove

šeme i sniziti stope doprinosa.

Drugi nivo predstavljalo bi obavezno penzijsko osiguranje zasnovano na kapitalnom

pokriću penzijskih fondova koji bi bili u režimu privatne svojine. Ovaj sistem bi

obezbjeđivao dopunu osnovnih državnih penzija u zavisnosti od iznosa zarada na koje se

obračunavaju doprinosi. Za svakog pojedinačnog osiguranika se vodi posebna evidencija

u vidu individualnog štedno - penzionog plana. Fundirani penzijski plan može efikasno

funkcionisati u uslovima razvijenog tržišta kapitala i stroge regulacije i kontrole

poslovanja penzijskih fondova. Takva institucionalna infrastruktura se još uvijek

izgrađuje u zemljama u tranziciji. Nema sumnje da je to težak zadatak koji zahtijeva i

političku spremnost vlada ovih zemalja na preduzimanje sveobuhvatne reforme

79

penzijskog osiguranja jer to u budućnosti može biti vrlo neugodan "kamen spoticanja" za

opstajanje bilo koje stranke na vlasti.

Treći nivo predstavljalo bi dobrovoljno penzijsko osiguranje koje bi se oslanjalo na

premije osiguranja koja bi se plaćala bilo od strane poslodavaca bilo od strane samih

zaposlenih.

U ovakvom troslojnom sistemu penzijskog osiguranja svaka od ovih komponenti penzija

usmjerena je na različite ciljeve: šema državnog osiguranja bavi se osnovnom zaštitom i

vertikalnom pravičnošću; drugi sloj olakšava, obezbjeđuje, preraspodjelu dohotka

pojedinaca isključivo u njihovu korist u periodu kada ne budu radno aktivni; treći sloj

omogućava izražavanje individualnih preferencija u pogledu većih penzijskih beneficija.

Aktuelni problem finansiranja socijalnog osiguranja u savremenim državama pokušava se

riješiti na više načina: povećanjem izdvajanja za te potrebe; efikasnijim trošenjem

raspoloživih sredstava kojima raspolažu fondovi socijalnog osiguranja; sužavanjem

pojedinih prava kojima su se do sada koristili osiguranici; temeljitom reformom

penzijskog osiguranja.

Kada je u pitanju osiguranje finansiranjem iz budžeta, davanja iz budžeta ne

podrazumijevaju da su korisnici ovih davanja prethodno platili doprinos, niti oni moraju

da pripadaju kategoriji koja je materijalno ili socijalno ugrožena. Kada se sredstva za

socijalnu zaštitu obezbjeđuju iz budžeta, ovo osiguranje finansiraju svi poreski obveznici i

tada ili uopšte ne postoje doprinosi za socijalno osiguranje (ne uplaćuju se) ili je njihov

iznos, odnosno njihovo učešće u poreskoj strukturi marginalno. Na primjer, u Australiji i

na Novom Zelandu cjelokupna obavezna socijalna zaštita građana obezbjeđuje se iz

budžeta, pa u poreskim sistemima ovih zemalja uopšte ne figuriraju doprinosi za socijalno

osiguranje. A u Danskoj i na Islandu, obavezna socijalna zaštita obezbjeđuje se pretežno

iz državnog budžeta, tako da su stope doprinosa obaveznog socijalnog osiguranja

minimalne.

Posebna socijalna pomoć se, nezavisno od socijalnog osiguranja, takođe isplaćuje iz

državnog budžeta, licima koja spadaju u kategoriju materijalno, odnosno socijalno

ugroženih.

Različiti poreski sistemi različito definišu kategoriju socijalno ugroženog stanovništva.

Dok se u nekim zemljama pod ovom kategorijom smatraju isključivo radno nesposobni,

to jest stari i bolesni bez ikakvih izvora prihoda, dotle se u drugim zemljama u socijalno

ugrožene ubrajaju i radno sposobni koji su privremeno zaposleni, odnosno i oni koji imaju

80

nedovoljna sredstva ne samo neophodna za egzistenciju već na primjer za školovanje,

liječenje i sl.

3.16 Samodoprinos kao izvor javnih prihoda

I u reformisanom sistemu finansiranja javnih potreba zadržan je samodoprinos

prvenstveno kao prihod lokalnih zajednica. Samodoprinos je lokalni javni prihod koji se

razlikuje od tradicionalnih dažbinskih oblika u slijedećem:

- jedna od opštih karakteristika tradicionalnih dažbinskih oblika (porezi, carine itd) je da

se oni uvode autoritetom vlasti. Uvođenje samodoprinosa u sistem prihoda rezultat je

slobodno izražene inicijative i odluke samih građana budućih obveznika. Kada je takva

odluka od strane fizičkih lica donijeta, nosilac finansijke vlasti donosi odluku kojom

slobodno izraženu volju građana pretvara u normu i na taj način na sebe preuzima

obavezu da će se preko svojih organa starati o realizaciji te odluke. Osnovne odlike

samodoprinosa su:

- samodoprinos je strogo destinirani prihod, dok prihodi od poreza i drugih dažbina služe

za finansiranje ukupnih javnih potreba fiskusa;

- porezi i druge dažbine uvode se za cijelu državnu teritoriju, a samodoprinosi na nivou

grada, opštine, mjesne zajednice, naselja ili dijela naselja;

- prihodi od poreza i drugih dažbina evidentiraju se u budžetu, dok prihodi od

samoprinosa idu na poseban račun;

- visinu samodoprinosa određuju sami građani, dok visinu dažbina jednostrano određuje

nosilac finansijske vlasti;

- porezi i druge dažbine plaćaju se u novcu, a samodoprinos u novcu, materijalnim

dobrima i uslugama.

81

Glava IV

INSTRUMENTI JAVNIH FINANSIJA

U domenu javnih finansija nije moguće napraviti striktnu i jasnu podjelu na instrumente i

institucije javnih finansija. Ovdje smo se opredijelili za slijedeći kriterij: u instrumente

javnih finansija biće svrstani oni mehanizmi koji imaju neku formu, ali ne moraju nužno

postojati kao organizaciono tijelo, a u institucije svrstavamo mehanizme koji imaju

organizacionu formu i predstavljaju organizacione dijelove državne uprave.

4.1 Budžet

Budžet je skup instrumenata za prikupljanje javnih prihoda i finansiranje javnih rashoda u

nekoj državi i njenim nižim administrativnim jedinicama. Za sam pojam ne postoji

jedinstvena definicija, čak ni u tome da li je budžet instrument ili institucija javnih

finansija. Budžet je, ustvari, normativni akt sa zakonskom snagom, kojim se utvrđuje plan

prihoda i rashoda države i/ili nižeg državnog subjekta za određeni vremenski period, koji

obično traje jednu kalendarsku godinu. Po toj definiciji smatraćemo budžet instrumentom

javnih finansija, a institucijama smatraćemo državna tijela u čijoj je nadležnosti

utvrđivanje i donošenja budžeta kao pravnog akta, te državne organe koji vode računa o

prikupljanju i utrošku budžetskog novca. Budžet u današnjem smislu riječi pojavljuje se

još u petnaestom vijeku na nivou pojedinih gradskih zajednica sa visokim nivoom

samouprave u evropskim kraljevinama. Na državnom nivou pojavljuje se tek u

sedamnaestom vijeku u uskoj vezi sa pojavom parlamentarne demokratije.

Budžetske funkcije su u uskoj vezi sa diskrecionim mjerama fiskalne politike, kao što su

promjene poreskih stopa, poreski podsticaji i budžetska potrošnja usmjerena u investicije.

U savremenim budžetskim politikama profilisalo se nekoliko teorija:

Teorija sistematskog budžetskog deficita po kojoj deficit u budžetu predstavlja redovnu

pojavu, a država treba da se služi deficitnim finansiranjem da bi kompenzovala

nepovoljna kretanja opšte tražnje. Po ovoj teoriji budžetski deficit može imati razvojnu

funkciju.

82

Teorija cikličnih budžeta traži da država planira javne prihode i javne rashode za duži

vremenski period nego što je trajanje budžeta. Naime, budžetska ravnoteža se ne može

ograničiti na period od jedne godine, već se mora vezati za čitav privredni ciklus, a on

traje duže od godinu dana.

Teorija stabilizacionog budžeta stavlja težište na, po ekonomskoj teoriji, automatski

ugrađene stabilizatore koji se nalaze u karakteristikama pojedinih javnih prihoda i javnih

rashoda. Prema ovoj teoriji, kad dođe do porasta društvenog proizvoda automatski dolazi

do porasta pojedinih javnih prihoda, a istovremeno određeni javni rashodi pokazuju

tendenciju pada.

Teorija kompenzatornog budžeta kao glavni cilj postavlja punu zaposlenost u

proizvodnoj sferi. U periodima depresije ide se na povećanje nivoa potražnje do stepena

kada agregatna potražnja postigne nivo koji odgovara društvenom proizvodu koji bi se

ostvario pri punoj zaposlenosti.

4.1.1 Funkcije budžeta

Budžet kao zakonski, ili u nekim slučajevima upravni, akt ima višestruke komponente,

kako političke, tako i ekonomske, pravne, administrativne i socijalne. Svaka od ovih

komponenti ima neke funkcije od značaja za funkcionisanje države i društva.

Politička funkcija ogleda se u načinu donošenja budžeta i njegovom uticaju na sve

segmente života. Pošto, po pravilu, budžet u parlamentarnoj demokratiji donosi

predstavničko tijelo, on neminovno osim ciljeva narodnog dobra i blagostanja sadrži i

instrumente, manje ili više prikrivene, koji omogućuju ostanak na vlasti političkih partija

koje čine vladu i predstavničko tijelo.

Ekonomska funkcija ogleda se u instrumentima koje država u budžetskom periodu

planira koristiti za upravljanje ekonomskim tokovima. Ti instrumenti sadržani su i vidljivi

u strukturi budžetskih prihoda i rashoda. Ova funkcija prepoznaje se u odnosu budžetskih

sredstava namijenjenih potrošnji i dijela budžeta namijenjenog investicijama.

Redistributivna funkcija ostvaruje se struktuisanjem prihoda i rashoda tako da se

postigne pravedna raspodjela i prespodjela društvenog proizvoda. Naime, javni prihodi

rezultat su prvenstveno poreske politike kojom se utiče na raspodjelu dohotka između

pojedinih segmenata društva, a javnim rashodima se može uticati na podsticaje pojedinim

privrednim granama i na podršku socijalno ugroženim dijelovima društva.

Finansijska funkcija posljedica je sklada (ili nesklada) obima prihodovne i rashodovne

strane budžeta. Naime, već prilikom planiranja budžeta može doći do nesklada između

realnih prihoda i realnih potreba države. Nesklad se najčešće ogleda u manjku prihoda u

83

odnosu na rashode, tj. pojavom budžetskog deficita koji se pokriva smanjenjem rashoda

ili zaduženjem države na finansijskom tržištu, zavisno od ekonomske politike države. Do

manjka prihoda može doći i tokom budžetskog perioda. Druga situacija je budžetski

suficit, kada tokom budžetske godine dođe do viška prihoda u odnosu na rashode. Ove

situacije se rješavaju rebalansom budžeta, u pravilu mehanizmima fiskalne politike.

Kontrolna funkcija ogleda se u kontroli i nadzoru predstavničkog tijela (parlamenta) nad

izvršnom vlašću (vladom). Naime, izvršenje budžeta je u nadležnosti vlade neke države.

Vlada je obavezna da u regularnim vremenskim periodima (obično svaka tri mjeseca)

izvijesti parlament o ostvarenim budžetskim prihodima i rashodima. U slučajevima kada

se procijenjuje da se budžet neće moći izvršiti u planiranom okviru prihoda i rashoda,

vlada predlaže da se izvrše korekcije, kako u visini, tako i u strukturi budžeta. Ta

korekcija predstavlja novi budžet države i poznata je kao rebalans budžeta.

4.1.2 Budžetska načela

Postupanja prilikom sastavljanja, usvajanja i izvršenja budžeta trebaju zadovoljiti više

načela koja su u današnje vrijeme usvojena od strane teorije i prakse u oblasti javnih

finansija. Ova načela nisu univerzalna i ne primjenjuju se na isti način u svim državama,

ali neka se mogu smatrati opšteprihvaćenim:

Načelo budžetskog jedinstva zahtijeva da svi javni prihodi i javni rashodi države i/ili

njene administrativne jedinice trebaju biti iskazani u jednom budžetu. Ovim se

obezbjeđuje cjelovit uvid u stanje finansija države i kontola izvršenja budžeta.

Načelo budžetske ravnoteže zahtijeva da budžetski rashodi budu uravnoteženi sa

prihodima. Ukoliko dodje do povećanja budžetskih prihoda, nastali višak prihoda u

odnosu na rashode naziva se budžetski suficit. U obrnutom slučaju, kada se pojavi manjak

prihoda u odnosu na rashode, nastaje budžetski deficit. Ovo načelo treba da obezbijedi da

se rashodi izvršavaju samo do iznosa ostvarenih prihoda. Čest je slučaj da se tokom

perioda izvršenja budžeta o ovom ne vodi računa, naročito u slučajevima kada dinamika

priliva javnih prihoda ne prati dinamiku realizacije javnih rashoda.

Načelo specijalizacije obezbjeđuje da prihodi i rashodi u budžetu budu iznijeti na osnovu

detaljne specifikacije kojom se omogućuje da se budžetska sredstva troše:

a) u utvrđenom iznosu,

b) za utvrđenu namjenu,

c) u utvrđenom vremenskom okviru.

84

Načelo trajanja odnosi se na period važenja budžeta. Najčešće je to period od jedne

godine, pri čemu se kalendarska godina i budžetska godina ne moraju poklapati16.

Načelo jasnoće podrazumijeva da se budžetski prihodi grupišu po izvorima, a rashodi po

namjeni. Grupisanje prihoda može se izvršiti po tome od koga se ubiru (stanovništvo,

privreda) ili po instrumentima po kojima se ubiru (porezi, takse, naknade, doprinosi).

Grupisanje rashoda može se izvršiti po korisnicima (resorni princip) ili po vrstama

rashoda (funkcionalni princip).

Načelo javnosti obezbjeđuje da javnost ima uvida, kako u prijedlog budžeta, tako i u

trošenje budžetskih sredstava. Zadovoljenje ovog načela ostvaruje se putem javnih

rasprava u postupku donošenja budžeta, kao i putem sredstava javnog informisanja.

Naime, budžet kao pravni akt je javni dokument i svaki građanin ima pravo da traži, a

državni organi imaju obavezu da pruže informacije o budžetskim prihodima i rashodima.

4.1.3 Budžetske procedure

Budžetske procedure su skup aktivnosti vezanih za:

a) Izradu prijedloga budžeta

b) Donošenje budžeta

c) Izvršenje budžeta

d) Kontrolu izvršenja budžeta

Prijedlog budžeta izrađuje vlada ili izvršni organ administrativne jedinice

metodologijom od kojih se najčešće primjenjuje metoda direktnog procjenjivanja. Kod

ove metode osnov za planiranje su podaci o izvršenju budžeta u tekućoj budžetskoj

godini, koji se koriguju očekivanim promjenama u periodu za koji se budžet planira. Na

prihodovnoj strani se uzima u obzir naplaćeni prihod u tekućoj godini, korigovan za

očekivane finansijske, ekonomske i socijalne prilike u godini za koju se budžet priprema.

Na rashodovnoj strani se utrošena sredstva tekuće godine koriguju elementima

ekonomske i socijalne politike za plansku budžetsku godinu.

Donošenje budžeta vrši predstavničko tijelo, tj. državni parlament. Akt kojim se budžet

donosi je odluka o usvajanju budžeta, koja ima zakonsku snagu. Obično se uz akt o

usvajanju budžeta donosi i Zakon o izvršenju budžeta, kojim se određuju nadležnosti

državnih organa za trošenje budžetskih sredstava. Usvajanje bužeta za iduću godinu mora

se izvršiti prije završetka tekuće budžetske godine. Odluka o usvajanju budžeta se javno 16 U anglosaksonskim državama čest je slučaj da se budžetska i kalendarska godina ne poklapaju. Na primjer u Velikoj Britaniji budžetska godina počinje 6. aprila, a završava 5. aprila naredne kalendarske godine, u S.A.D. 1. oktobra do 30. septembra naredne godine, u Kanadi, Indiji i Japanu od 1. aprila do 31. marta naredne godine.

85

objavljuje. Čest je slučaj da parlament prijedlog budžeta vrati vladi na doradu, tako da se

budžet ne usvoji prije početka budžetske godine na koju se odnosi. U takvim slučajevima

prelazi se na privremeno finansiranje korisnika budžeta. Odluku o privremenom

finansiranju donosi isti organ koji usvaja budžet i u pravilu je to parlament ili

predstavničko tijelo niže administrativne jedinice (federalne jedinice i/ili opštine) za

budžet te administrativne jedinice. Privremeno finansiranje može se vršiti na nekoliko

načina, od kojih je najčešći metod budžetskih dvanaestina, po kojem se u prva tri mjeseca

budžetske godine korisnicima mjesečno odobravaju sredstva do visine sredstava utrošenih

tokom prva tri mjeseca prethodne budžetske godine.

Izvršenje budžeta se povjerava organima izvršne vlasti. Na državnom nivou to je

državna vlada i institucije iz njene nadležnosti. Obzirom na funkcije u procesu izvršenja

budžeta organi uprave se dijele na naredbodavce i računopolagače. Naredbodavci su u

principu organi uprave i određena lica u njima, koji vode računa o prikupljanju

prihodovnih sredstava i imaju ovlaštenja za raspodjelu. Računopolagači su organi uprave i

određena lica u njima koji neposredno rukuju finansijskim sredstvima radi realizacije

odluka o angažovanju budžetskih sredstava. Iako u većini slučajeva u organima uprave

postoje i naredbodavac i računopolagač ove dvije funkcije moraju biti strogo

organizaciono i personalno razdvojene.

Kontrola izvršenja budžeta je dvofazna. U prvoj fazi, tokom izvršenja budžeta kontrola

je višestruka. Administrativnoj kontroli podliježe svaki niži izvršni organ kojeg nadzire i

kontroliše njemu nadležan viši organ. Računovodstvenu kontrolu obično vrše nezavisna

revizorska tijela, koja su odgovorna parlamentu, tj. moraju biti nezavisna od izvršne

vlasti. Dalje, političku kontrolu vrši parlament kojem vlada periodično podnosi izvještaj o

izvršavanju budžeta tokom budžetske godine. U drugoj fazi, po isteku budžetske godine,

parlament razmatra završni račun budžeta, kojeg obično usvaja do polovine slijedeće

godine. Završni račun budžeta se javno objavljuje.

4.2 Trezor

Ovdje smo trezor svrstali u instrumente javnih finansija, iako pod tim pojmom

podrazumijevamo i postojanje trezora kao organizacionog tijela državne uprave.

Pojednostavljeno govoreći, trezor predstavlja konsolidovani račun države preko kojeg se

upravlja tokovima novčanih sredstava kojima državni organi rspolažu. Naime, trezor ima

više administrativnu nego kreativnu funkciju u sistemu javnih finansija i predstavlja

mehanizam kojim se prikupljaju svi budžetski prihodi i izvršavaju svi budžetski rashodi.

86

Trezor u pravilu djeluje kao organizacioni dio ministarstva finansija, iako postoje države

u kojima je trezor nezavisan od ministarstva finansija i djeluje kao nezavisno tijelo

izvršne vlasti.

Osim na državnom nivou, trezor može postojati i na nižim nivoima države, kao na primjer

na nivou federalnih jedinica i jedinica lokalne samouprave (opštine). Principi i procedure

rada trezora poznati su kao “trezorsko poslovanje”. Najčešće su ovi principi i procedure

propisani zakonom.

Trezor ima slijedeće funkcije:

a) Finansijsko planiranje – obuhvata planiranje i praćenje realizacije budžetskih

prihoda kao i planiranje dnevnih, mjesečnih i tromjesečnih kvota plaćanja

dospjelih budžetskih obaveza.

b) Upravljanje finansijskim sredstvima – ovim se dopušta trezoru da se za plaćanja

koriste sredstva na konsolidovanom računu, a da se eventualni višak investira na

tržištu novca. Uslov za investiranje je očuvanje tekuće likvidnosti.

c) Kontrola rashoda – podrazumijeva upravljanje procesima preuzimanja obaveza,

provjeru ispravnosti dokumenata na osnovu kojih se vrši plaćanje i na kraju

odobravanje izvršenja plaćanja na teret budžetskih sredstava.

d) Upravljanje dugom i garancijama – obuhvata planiranje budžetskih zaduženja u

cilju održavanja tekuće likvidnosti, izvršavanje obaveza po datim garancijama i

finansiranje investicionih projekata.

e) Budžetsko računovodstvo i izvještavanje – podrazumijeva računovodstvene

poslove za obradu primanja i plaćanje, vođenje dnevnika i glavne knjige budžeta i

finansijsko izvještavanje.

f) Uspostavljenje i održavanje informacionog sistema – kao poseban segment

posebno u domenu budžetskog računovodstva i izvještavanja.

Konsolidovani račun trezora obuhvata jedan račun (češće više od jednog) na koji

budžetski prihodi pritiču, na kojem se prihodi drže i sa kojeg se izvršavaju budžetski

rashodi. Ovaj račun obuhvata, ali nije ograničen na:

- novčana sredstva direktnih korisnika budžeta

- novčana sredstva socijalnog osiguranja

- novčana sredstva indirektnih korisnika budžeta

- uplatne račune svih oblika javnih prihoda

Imajući u vidu da trezorsko poslovanje pruža niz prednosti u upravljanju javnim

sredstvima kao što su: jednostavan uvid u tokove novca, planiranje i održavanje tekuće

87

likvidnosti i pravovremeno izvještavanje, principi trezora počinju se primjenjivati i u

vanbudžetskim institucijama koje raspolažu javnim sredstvima.

4.3 Monetarna i fiskalna politika

Od mjera ekonomske politike koje spadaju u grupu finansijskih instrumenata potrebno je

izdvojiti dva instrumenta: monetarnu i finansijsku politiku. Iako je teško napraviti jasnu

distinkciju između ova dva instrumenta, smatraćemo da se monetarnom politikom utiče na

tržište novca, a fiskalnom politikom na javne prihode i rashode. Vođenje monetarne

politike ne može biti nezavisno od vođenja fiskalne politike. Kao sastavni dijelovi

ekonomske politike one su uvijek u međusobnoj interakciji, pošto se i jednom i drugom

može djelovati na iste ekonomske kategorije zbog čega moraju biti usklađene.17

4.3.1 Monetarna politika

Monetarna politika je tipični instrument javnih finansija iz grupe instrumenata koji čine

ekonomsku politiku. Po opšte prihvaćenoj definiciji monetarna politika je skup mjera

kojima vlada, centralna banka ili drugo monetarno regulatorno tijelo jedne države utiče na

tržište novca i hartija od vrijednosti u cilju održanja rasta i/ili stabilnosti ekonomije.

Monetarnom politikom upravlja se tržištem novca od strane centralne banke, a sastoji se

od politike ograničavanja novčane ponude (pošto inflacija vodi do povećanja kamata) i od

politike ekspanzivne novčane ponude (recesija vodi do smanjenja kamata).

Monetarna politika može biti ekspanzivna, restriktivna i neutralna. Kod ekpanzivne

monetarne politike novčana masa raste brže od rasta BDP, kod restriktivne novčana masa

raste sporije od BDP, a kod neutralne rast novčane mase usklađen je sa dinamikom rasta

BDP.

Efekti ekspanzivne monetarne politike su:

a) porast novčane ponude

b) smanjenje kamatnih stopa

c) povećenje investicija

d) povećanje BDP

e) porast zaposlenosti.

Mjere ekspanzivne monetarne politike su višestruke i sastoje se od: smanjenja eskontne

stope i posrednog smanjenja kamata na kredite koje poslovne banke daju privredi i

17 Vinston Čerčil. dok je bio predsjednik vlade Velike Britanije. obrazlažući državni budžet na pitanje jednog poslanika o tome kakvi će biti efekti predložene fiskalne politike odgovorio je: „Ne znam. Kad sam to isto pitanje postavio trojici uglednih britanskih ekonomista, dobio sam četiri različita odogovora“.

88

stanovništvu, smanjenja visine obaveznih rezervi koje poslovne banka moraju deponovati

kod cantralne banke što posredno oslobađa dodatna sredstva za kreditiranje privrede i

stanovništva.

Efekti restriktivne monetarne politike su:

a) smanjenje novčane ponude

b) povećanje kamatnih stopa

c) smanjenje investicija

d) smanjenje BDP

e) smanjenje zaposlenosti

Iako efekti restriktivne monetarne politike, na prvi pogled, rezultuju negativnim efektima

na ekonomiju takva politika je počesto neophodna radi posrednih efekata od kojih je

najvažniji smanjenje inflatornih tendencija koje se očituju povećanjem cijena i

povećanjem kursa domaće valute. Međutim, restriktivna monetarna politika, ukoliko se ne

sprovodi oprezno i strogo dozirano, na kraju dovodi privredu u recesiju.

Osnovne mjere monetarne politike:

a) Eskontna (diskontna) stopa: Centralna banka ili drugo regulatorno monetarno tijelo

propisuje visinu kamatne stope temeljem koje se poslovno bankarstvo zadužuje kod

centralne banke.18

b) Operacije otvorenog tržišta: U cilju povećanja svoje likvidnosti, centralna banka

kupuje vrijednosne papire (obveznice). Ukoliko se u opticaju nađe previše novca,

centralna banka prodaje vrijednosne papire, te tako smanjuje količinu novca u opticaju.

c) Obavezna rezerva: Iznos novčanih sredstava koji poslovna banka ima na računu kod

centralne banke i taj iznos predstavlja zakonsku obavezu. Visinu toga iznosa određuje

centralna banka. Osnovna funkcija je ograničavanje procesa multiplikacije depozita i

kreditne ekspanzije.

d) Devizni kurs: Kurs domaće valute prema korpi stranih valuta ili prema valutama koje

dominiraju u plaćanjima trgovinske razmjene sa inostranstvom. Strogo govoreći, devizni 18 Eskontna stopa je kamatna stopa na kredite koje centralna banka daje poslovnim bankama. Banke uzimaju kredite od centralne banke da bi tim novcem kreditirale gradjanje i privredu. Naravno, po većoj kamati od kamate koju plaćaju centralnoj banci. Razlika te kamate je obično 2% do 3%. Npr. ako poslovna banka plaća centralnoj banci eskontnu stopu od 6% onda gradjanin banci za kredit plaća 9%. Ako su niske eskontne stope, niske su i kamatne stope na komercijalne kredite, pa gradjani i privreda uzimaju kredite koji idu u potrošnju direktno ili kroz investicije. Veća potrošnja = veća tražnja. Veća tražnja = veća proizvodnja. Veća proizvodnja = veća privredna aktivnost i standard stanovništva. Veća eskontna stopa poskupljuje kredite i time smanjuje potražnja za kreditnim sredstvima i time i potražnja roba. Manja tražnja roba = manja proizvodnja i privredna aktivnost se smanjuje. Znači da centralna banka visinom eskontne stope značajno može uticati na poslovne aktivnosti u državi.

89

kurs je poseban instrument finansijske politike, ali ga navodimo pošto je u uskoj vezi sa

monetarnom politikom.19

Obavezna rezerva klasičan je i veoma često korišćen instrument monetarne politike, tako

da će ovdje o tom instrumentu biti više rečeno. Kako je ranije rečeno, obavezna rezerva je

procenat vrijednosti depozita kojim neka banka raspolaže, a koji je obavezna držati na

računu kod centralne banke i taj iznos ne može koristiti kao kreditna sredstva kojima

finansira aktivnosti ekonomskih operatora. Povećanjem procenta obavezne rezerve

država, putem regulatornog tijela, smanjuje novčanu masu u opticaju, a smanjenjem tu

masu povećava. U uslovima kada monetarna vlast raspolaže ograničenim brojem

instrumenata obavezna rezerva obično ima, uz eskontnu stopu, vodeću ulogu.

Značajna je uloga obavezne rezerve želi li se povećati ili smanjiti novčana masa upravo

zbog svoje gotovo trenutačne efikasnosti. Efikasnost ovdje interpretiramo kao sposobnost

instrumenta obavezne rezerve da u kratkom roku, gotovo trenutno, ostvari cilj

monetrarnih vlasti u pravcu povećanja ili smanjenja sveukupne likvidnosti, pri čemu

cijena (troškovi), koju zbog toga trpe sudionici procesa reprodukcije, može biti značajna.

Osnovicu, po kojoj se izdvaja obavezna rezerva, moguće je definisati u širokom rasponu

od depozitnog novca pa sve do dugoročnih depozita. Smisao obavezne rezerve je u

smanjenju ili povećanu likvidnosti bez obzira kako se odredi osnovica za njezino

obračunavanje. Određenje osnovice za obračun obavezne rezerve svakako nije neutralno.

Upravo suprotno, treba istaći značajne posljedice koje ima određenje osnovice za obračun

obavezne rezerve na ukupna monetarna, pa samim tim i privredna kretanja.

Povećanje stope obavezne rezerve, ima efakat kao i povećanje poreske stope, jer uzrokuje

veće troškove za banke i korisnike njihovih kredita.. Naime, povećanje obavezne

rezerve dovodi do povećanja kamata na kredite poslovnih banaka, čime se smanjuje

njihova tražnja, što umanjuje efikasnost, posmatraju li se učinci kojima se želi

povećanjem obavezne rezerve proizvesti veće troškove za banke i ekonomske operatore.

Treba reći da dosadašnji slijed određenja obavezne rezerve kao instrumenta monetarno-

kreditne politike u definicionom smislu se može izjednačiti sa porezom. I zaista, obaveznu

rezervu možemo definisati kao porez gdje je poznat: poreski obveznik, poreska

osnovica i poreska stopa. Kako obavezna rezerva ne pogađa sve depozitne institucije

jednako, možemo je ocijeniti kao selektivni porez.

19 Ivan Ribnikar u članku “Režim deviznog tečaja i monetarna politika“, Zbornik radova Ekonomskog fakulteta u Rijeci, broj 2, juni 2005.

90

Kada uvodimo ili mijenjamo stopu obavezne rezerve tada je nužno voditi računa o,

horizontalnoj i vertikalnoj, jednakosti obveznika koji izdvajaju obaveznu rezervu.

Ukoliko su kao osnovica obavezne reserve, određeni ukupni depoziti, tada ovaj

instrument ima regresivno djejstvo. Ovo zato što postoji međuzavisnost na relaciji

ročnosti (likvidnosti) depozita i kamatnih stopa. Obavezna rezerva, kao i svaki porez,

nakon određenog nivoa ima za posljedicu sve nepovoljniji cost/benefit odnos.

Dosadašnje razmatranje uglavnom je posmatralo površinska djelovanja obavezne rezerve

i ono je, uglavnom, širokom krugu ekonomista poznato. Manje je poznato nužno

vezivanje pasivnog bilansa financijskih institucija i privrednog razvoja. Kao što je

poznato tek financijski suficiti nižeg stepena likvidnosti predstavljaju realnu osnovicu

dinamiziranja privredne aktivnosti. Proces investiranja preferira, kao što je poznato, što

dugoročnije izvore. Ukoliko se radi o kreditnom odnosu tada je sasvim jasno da obavezna

rezerva može imati i ima značajno mjesto u dizajniranju pasive bilansa finansijskih

institucija. Ukoliko je osnovica za izdvajanje obavezne rezerve iznos ukupnih depozita

tada je značaj obavezne rezerve posebno značajan, pošto obuhvata veći dio ukupne

novčane mase.

4.3.2 Fiskalna politika

Fiskalnom politikom država upravlja javnim prihodima i rashodima sa istim ciljem kojeg

ima monetarna politika, a to je održanje rasta i očuvanje stabilnosti ekonomije.

Određivanjem visine i strukture javnih prihoda i rashoda država, mjerama fiskalne

politike, nastoji da utiče na ekonomske operatore i društvo u cjelini da bi se ostvarili

postavljeni ciljevi. Fiskalna politika pokazuje efikasnije djelovanje na nivo potrošnje nego

na regulisanje nivoa investicija, za razliku od monetarne politike koja efikasnije djeluje na

povećanje investicija i posredno na povećanje ponude na tržištu.

Osnovne funkcije fiskalne politike su:

- stabilizaciona funkcija kojom se obezbjeđuje stabilnost na tržištu roba i

usluga;

- alokativna funkcija kojom se utiče na odluke ekonomskih operatora u

vezi sa alokacijom resursa privređivanja na različite privredne grane;

- redistributivna funkcija kojom se obezbjeđuje neometano snabdijevanje

javnim dobrima, odvijanje javne potrošnje i transfer sredstava prema

ciljnim dijelovima stanovništva.

Fiskalna politika ima svoje globalne i specifične ciljeve od kojih treba istaći:

- privredni razvoj i rast kroz povećanje društvenog proizvoda;

91

- ekonomska ravnoteža i stabilnost cijena;

- pravedna raspodjela društvenog dohotka;

- stimulativno finansiranje ponude javnih dobara i usluga;

- ravnomjerna raspodjela javne potrošnje;

- rast zaposlenosti;

- dugoročno struktuiranje razvoja privrede.

Fiskalna politika sprovodi se različitim mjerama koje preduzima zakonodavna i izvršna

vlast kako u oblasti javnih prihoda, tako i u oblasti javnih rashoda. Osnovne komponente

fiskalne politike u ove dvije oblasti su:

a) Politika javne potrošnje, odnosno budžetska politika. Budžet predstavlja novčani

predračun države kojim su predviđeni prihodi i rashodi države prema unaprijed

određenim namjenama. Politika javne potrošnje definiše načine potrošnje, tj.

namjenu budžetskih sredstava. U većini država budžet predlaže organ izvršne

vlasti (vlada), a propisuje ga zakonodavna vlast (parlament) zakonom. Strukturom

budžetske potrošnje država može značajno uticati na privredna kretanja. Naime,

ukoliko se dio budžetskih sredstava troši na investicije, time se povećava tražnja

za industrijskim proizvodima, čime se posredno povećava nivo proizvodnje i

zaposlenost. Pojednostavljeno govoreći, investicije iz budžeta predstavljaju povrat

privredi i građanstvu sradstava uzetih od njih putem poreza, carina i taksa.

b) Poreska politika je mjera kojom se utiče na budžetske prihode. Poreskom

politikom država treba da zadovolji dva cilja koja su najčešće međusobno oprečna:

sa jedna strane da porezima obezbijedi punjenje budžeta kako bi se pokrili javni

rashodi, a sa druge strane da poresko opterećenje ekonomskih operatora i građana

ne destimuliše privredni razvoj. Poreska politika je, možda, najznačajnija poluga

fiskalne politike, jer struktura poreskih osnovica, visina poreskih stopa i širina

poreskih oslobađanja imaju duboke i dugotrajne efekte na privredu i stanovništvo.

U mjere fiskalne politike spadaju i upravljanje budžetskim deficitom i budžetskim

suficitom. Budžetski deficit je situacija kada u budžetskoj godini budžetski prihodi nisu

dovoljni da pokriju budžetske rashode, a budžetski suficit je situacija kada ostvareni

prihodi u budžetskoj godini premaše rashode. Najjednostavnije rješenje i jedne i druge

situacije je rebalans, tj. izmjena plana prihoda i/ili rashoda tokom tekuće budžetske

godine. Međutim, eventualno povećanje poreza, da bi se ostvarili veći budžetski prihodi,

može negativno uticati, srednjoročno i dugoročno, na smanjenje privredne aktivnosti u

državi. U slučaju suficita, ako se rebalansom povećaju budžetski rashodi neminovno

92

dolazi do porasta tražnje na tržištu, što rezultira povećanjem cijena i konačno inflatornim

tendencijama. I jedna i druga situacija se takođe rješavaju mjerama monetarne ili fiskalne

politike ili najčešće kombinacijom obje. U slučaju deficita najčešće je to zaduživanje na

finansijskom tržištu ili izdavanje državnih obveznica koje takođe predstavljaju zaduženje

države kod kupaca tih obveznica. U slučaju suficita, slobodnim budžetskim sredstvima se

na finansijskom tržištu kupuju hartije od vrijednosti, kojima se kasnije može pokrivati

eventualni budžetski deficit.

93

Glava V

INSTITUCIJE JAVNIH FINANSIJA

5.1 Centralna banka

Centralna banka je finansijska institucija putem koje država sprovodi monetarnu politiku,

održava stabilnost domaće valute i nameće finansijsku disciplinu poslovnim bankama i

drugim finansijskim institucijama. Ova institucija se u nekim zemljama naziva “Banka –

ime države” (npr. Bank of England) ili “Narodna banka” (npr. Narodna banka Ukrajine)

ili “Banka državnih rezervi” (npr. Reserve Bank of India). Prva centralna banka nastala je

u Švedskoj 1656. godine, a zatim Bank of England 1694. godine. Danas gotovo sve

države koje imaju monetarnu suverenost imaju i centralnu banku. Izuzeci su Luksemburg

i Hong-Kong. Luksemburg umjesto centralne banke ima Monetarni institut, a Hong-Kong

je tu funkciju povjerio dvjema poslovnim bankama. U izvršavanju svojih funkcija,

centralna banka ima visok stepen nezavisnosti od izvršne vlasti, a za svoj rad odgovara

najvišem predstavničkom tijelu države, tj. parlamentu.

Osnovne funkcije centralne banke su:

a) Emisija novca

b) Sprovođenje mjera kreditno - monetarne politike

c) Održavanje projektovanog kursa domaće valute

d) Održavanje stabilnosti cijena na tržištu roba i usluga

e) Održavanje spoljne likvidnosti zemlje

f) Obavljanje kreditnih i fiskalnih poslova u ime i za račun države

5.1.1 Emisija novca

Emisionu funkciju centralna banka vrši na dva načina: emisijom gotovog novca u obliku

novčanica domaće valute i emisijom primarnog novca.

94

U emisionom pogledu poseban slučaj je funkcija centralne banke svedena na valutni

odbor (Currency Board)20. Valutni odbor je ustvari emisioni princip u kojem je kurs

domaće valute fiksno vezan za kurs neke strane valute ili za kurs korpe valuta. Strana

valuta (ili valute) za koju je domaća valuta vezana se naziva “rezervna valuta”. Emisija

domaće valute dozvoljena je samo do visine od 85% do 90% iznosa depozita u rezervnoj

valuti. Valutni odbor dužan je da obezbijedi apsolutnu i ničim ograničenu konvertibilnost

domaće valute u rezervnu valutu. Valutni odbor nema uticaja na monetarnu politiku, pošto

ovaj princip ne dozvoljava bilo kakvu primarnu ili sekundarnu emisiju u svrhu

kreditiranja države. Pojednostavljeno govoreći, princip valutnog odbora ne dozvoljava

tzv. “štampanje novca”. Slijedeće ograničenje je da centralna banka koja funkcioniše na

principu valutnog odbora ne može davati kredite poslovnim bankama, niti im može

određivati visinu obavezne rezerve. Sve ovo ne znači da država nema na raspolaganju

instrumente monetarne i fiskalne politike koje uobičajeno realizuje putem centralne

banke.21

5.1.2 Sprovođenje mjera kreditno-monetarne politike

Monetarnom politikom obezbjeđuje se optimalan odnos količine novca u opticaju i

kvantitativnog karaktera društvenog proizvoda. Ona se svodi na aktivnosti centralne

banke koje se odnose na emisiju i povlačenje novca iz opticaja, time utičući na potražnju

roba i usluga.22 Monetarna politika svojim mjerama i instrumentima ima snažan utjecaj i

na fiskalnu poliku i uopšte makroekonomsku politiku, ali vrijedi i obratno. Glavni cilj

monetarnih vlasti je održavanje stabilnosti cijena, odnosno prevencija i neposredne mjere

i instrumenti u funkciji sprečavanja inflacije i/ili deflacije. Spomenuti cilj odražava se na

finansijsku likvidnost, monetarnu ravnotežu i stabilnost domaćeg novca i deviznog kursa.

Ostvarenje tog osnovnog cilja može imati pozitivne, ali i negativne uticaje na dinamiku i

kvalitet nacionalne ekonomije, što se izražava kroz stopu zaposlenosti, BDP, stopu

privrednog rasta i stabilnost cijena.

20 Emisiona funkcija Centralne banke Bosne i Hercegovine je na principu valutnog odbora. Domaća valuta (konvertibilna marka) vezana je za EUR po fiksnom kursu od 1,955830 KM za 1 EUR. Kurs prema ostalim valutama kao što su USD, GBP, JPY i druge fluktuira onoliko koliko prema tim valutama fluktuira EUR. 21 Na primjer, visina obavezne rezerve je regulatorni instrument monetarno-finansijske politike i njenu visinu određuje CB BiH, ali u Bosni i Herecegovini neke druge regulatrone funkcije povjerene su Agenciji za bankarstvo FBiH i Agenciji za bankarstvo RS. 22 Više o instrumentima kreditno monetarnepolitike vidjeti u tački 4.3.1

95

5.1.3 Održavanje projektovanog kursa domaće valute

Održavanje projektovanog kursa domaće valute prema inostranim valutama ne znači da je

je fiksan i stabilan kurs automatski dobra politika. Naime, najčešće se radi o određivanju

deviznog kursa u skladu sa politikom kontrolisane inflacije.

Formiranje kursa domaće valute isključivo na osnovu mehanizama ponude i potražnje na

deviznom tržištu, a bez intervencija cantralne banke poznato je u teoriji i praksi kao

plivajući kurs. Plivajući kurs (engl. floating exchange rate) je flotirajući, fleksibilni ili

slobodni kurs, kojim se cijena inostranih valuta formira na tržištu isključivo na osnovu

djelovanja mehanizma ponude i potražnje, kojima se formira realna cijena svake od

inostranih valuta. U takvim okolnostima, visina kursa zavisi neposredno o stanju platnog

bilansa zamlje, jer trenutno ostvareni deficit ili suficit automatski djeluje na promjenu

deviznog kursa i tako izaziva promjene u izvozu i uvozu i/ili kretanju kratkoročnog

kapitala. Tako npr. pri postojanju deficita raste kurs inostranih valuta u odnosu na

domaću, što uzrokuje povećanje izvoza robe i usluga, ali i smanjenje uvoza, dok je pri

suficitu situacija obrnuta, tj. pada kurs stranim valutama u odnosu na domaću, što

pojeftinjuje uvoz pa je kretanje robe i usluga usmjereno u suficitarnu zemlju. Osnovna

ideja je sadržana u cijeni ravnoteže, jer postoji određena visina deviznog kursa na kojem

će se izravnati ponuda i potražnja i ostvariti ravnoteža platnog bilansa.

5.1.4 Održavanje stabilnosti cijena

Održavanje stabilnosti cijena jedna je od ključnih uloga centralne banke. Ova uloga se

ostvaruje korišćenjem mehanizama monetarne i fiskalne politike, te politikom kursa

domaće valute prema korpi inostranih valuta.

5.1.5 Održavanje spoljne likvidnosti

U okviru ove funkcije centralna banka ostvaruje ciljeve devizne politike od kojih su

najvažniji: nesmetano obavljanje platnog prometa sa inostranstvom, održavanje ravnoteže

platnog bilansa i otplata dugova prema inostranstvu.

5.1.6 Obavljanje kreditnih i fiskalnih poslova

Centralna banka ima funkciju poslovne banke za jednog i jedinog svog komitenta –

državu. Za potrebe države i njenih organa, banka obavlja poslove platnog prometa sa

inostranstvom, zastupa državu prilikom zaduživanja kod stranih poslovnih banaka i

međunarodnih finansijskih institucija, u ime države upravlja deviznim rezervama i obavlja

kreditne poslove.

96

5.2 Poreske institucije

U sistemu javnih finansija poreske institucije nadležne su za prikupljanje najvećeg dijela

javnih prihoda, u ovom slučaju poreza. Iako carine u strogom smislu definicije ne

predstavljaju porez, s obzirom na značajno učešće carina i akciza na uvozne robe u javnim

prihodima i institucije koje se bave naplatom uvoznih dažbina biće smatrane poreskim

institucijama. Iako se struktura i organizacija poreskih institucija razlikuje od države do

države, u unitarnim državama najčešće je slučaj da jedna institucija (Poreska uprava –

engl. Taxation Authority) obavlja poslove prikupljanja svih poreza, nadzor nad uplatom

poreza, inspekcijske poslove i sankcionisanje fizičkih i pravnih lica koja ne plaćaju poreze

u skladu sa zakonima, a druga institucija (Uprava carina – engl. Customs Authority)

prikuplja uvozne dažbine. U složenim državama federalnog i konfederalnog tipa poreske

institucije su organizovane prema pripadnosti pojedinih poreskih prihoda. Ovdje će biti

obrađene poreske institucije Savezne Republike Njemačke kao tipičan slučaj organizacije

poreskih institucija u federalnoj državi. Naime, Savezna Republika Njemačka je ustavno

federalna država koja se sastoji od 16 federalnih jedinica – pokrajina. Bez obzira kojem

nivou državne organizacije pripadaju pojedini poreski prihodi poresko zakonodavstvo je

na nivou savezne države, osim minornih poreza (kao na primjer porez na držanje pasa)

koji su na lokalnom (opštinskom) nivou.

Pripadnost javnih prihoda je kako slijedi:

Savezna država

- Carine, akcize na alkoholna pića, kafu, naftu i naftne derivate i duvan.

- Porez na dodatu vrijednost

- Porez na prihode građana

- Porez na dobit

- Dodatni porez na lična primanja poznat kao porez solidarnosti.

Pokrajine

- Porez na promet nekretnina.

- Porez na naslijeđe.

- Porezi na automobile, pivo i igre na sreću.

Lokalne zajednice (opštine)

- Porez na imovinu

- Porez na neke vrste pića, porez na držanje pasa

Najveći dio poreza na potrošnju prikuplja se putem poreza na dodatu vrijednost, a

raspodjela poreza između savezne države i pokrajina vrši se po fiksnom ključu. Po

97

fiksnom ključu se između savezne države i pokrajina raspodjeljuje i porez na prihode.

Osim poreza na prihode građana opreziv je i prihod korporacija, prihod od

poljoprivrednog zemljišta i eksploatacije šuma, prihod od kapitala i prihod od izdavanja

nepokretnosti.

Poreska administracija Savezne Republike Njemačke organizovana je prema pripadnosti

poreskih prihoda, tako da osim poreske uprave savezne republike (Savezna centralna

poreska kancelarija) postoje i poreske uprave pokrajina. Sporove između poreskih uprava

i poreskih obveznika rješavaju pokrajinski poreski sudovi. Drugostepeni organ koji

rješava poreske sporove je Savezni poreski sud lociran u Minhenu.

Savezna uprava carina je institucija u okviru ministarstva finansija koja prikuplja dažbine

na robu koja se uvozi u Savernu Republiku Njemačku i to carine za robu porijeklom van

EU i akcize. Uprava funkcioniše preko pet regionalnih kancelarija od kojih svaki pokriva

nekoliko pokrajina. Za razliku od poreske uprave carinska administracije uvezana je u

jedinstven sistem Evropske unije, pošto Unija čini jedinstvenu bascarinsku zonu za

promet roba između zemalja članica.

Carinske uprave, osim što su zadužene za naplatu uvoznih dažbina, obavljaju i kontrolu

roba u cilju sprečavanja nedozvoljenog uvoza i u cilju zaštite domaćeg tržišta od uvoza

roba koje ne odgovaraju standardima kvaliteta propisanim zakonima države.

5.3 Javni fondovi

Javni fondovi su finansijske institucije javnog sektora za finansiranje određenih socijalnih

potreba, prvenstveno zdravstvenog i invalidsko-penzijskog osiguranja, zaštite djece i

radno nesposobnih, kao i zapošljavanja. Prihode ostvaruju zakonom propisanim

doprinosima, budžetskim dopunskim sredstvima i participacijama.

U širem smislu javni fondovi su i investicioni fondovi u vlasništvu države putem kojih

država finansira razvoj državne infrastrukture. Javni investicioni fondovi upravljaju

novcem kojeg dobija država kao prihode od državne imovine (dobit preduzeća u

državnom vlasništvu, prihod od privatizacione prodaje preduzeća i prihodi od koncesija).

5.3.1 Fond zdravstvenog osiguranja

U većini država postoje fondovi zdravstvenog osiguranja kao način ostvarivanja

solidarnosti građana. Fondovi zdravstvenog osiguranja ostvaruju prihode prikupljanjem

doprinosa koje, po sili zakona, plaćaju poslodavci za svoje zaposlene, dobrovoljnim

uplatama za određeni nivo osiguranja i dotacijama iz državnog budžeta. Doprinos kojeg

98

uplaćuju poslodavci obezbjeđuje zakonski minimum zdravstvene zaštite, a često se

dobrovoljnim (pored obaveznog iznosa) obezbjeđuje i povećan nivo zdravstvene zaštite.

Fondovi zdravstvenog osiguranja u pravilu obavljaju slijedeće poslove:

- planiranje i prikupljanje novčanih sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, te

plaćanje usluga zdravstvenim ustanovama;

- obavlja poslove ugovaranja vršenje zdravstvenih usluga od strane javnih i privatnih

ustanova;

- učestvuje u izradi i provodi međunarodne ugovore o socijalnom osiguranju u dijelu koji

se odnosi na obavezno zdravstveno osiguranje;

- obavlja poslove u vezi sa ostvarivanjem zdravstvene zaštite u inostranstvu;

- obavlja poslove izrade podzakonskih i opštih akata u vezi sa ostvarivanjem prava iz

obaveznog zdravstvenog osiguranja;

5.3.3 Fond invalidsko-penzionog osiguranja

Fond invalidsko-penzionog osiguranja je takođe jedno od sredstava ostvarivanja

solidarnosti građana. Fond ostvaruje prihode obaveznim uplatama koje vrše poslodavci za

svoje zaposlene, dobrovoljim uplatama osiguranika kojima oni ostvaruju povećena prava

invalidsko-penzione zaštite, dotacijama iz državnog budžeta. U nekim državama fond

invalidsko penzionog osiguranja ostvaruje dio prihoda iz dobiti preuzeća u kojima država

ima suvlasništvo. Takođe, penzioni fondovi mogu ostvarivati prihode od investiranja u

hartije od vrijednosti i akcionarska društva, ako je to zakonima dotične države dozvoljeno.

Jedna od najznačajnijih komponenti sistema socijalnog osiguranja je svakako program

penzionog osiguranja. Praktično ne postoji država u svijetu u kojoj ne postoji neki od

programa javnog penzionog osiguranja. Penzioni program je obično projektovan tako da

obezbijedi osnovni nivo penzijskih prava, a da razlika od željenog nivoa penzije bude

pokrivena doprinosima zaposlenih i/ili poslodavca u neki od programa javnog ili

privatnog penzionog osiguranja. Penzioni plan sistema socijalnog osiguranja je klasični

vid tzv. pay-as-you-go penzijskog plana koji funkcioniše na principu tekućeg finansiranja

penzijskih primanja iz tekućeg doprinosa zaposlenih i poslodavaca sa intencijom da se

obrazuje odgovarajući iznos rezervi kojim bi se obezbijedila isplata penzijskih prava u

nekoliko narednih mjeseci. Sredstva rezervi potom mogu biti plasirana na finansijskom

tržištu, pri čemu je zakonska regulativa po ovom pitanju uglavnom restriktivna

ograničavanjem ovakvih plasmana na listu relativno nerizičnih hartija od vrednosti (kao

što su obveznice države, obveznice pokrivene hipotekom na nekretnine itd). Međutim,u

većini zemalja ne samo da nije obrazovan odgovarajući kvantum rezervi, već se bilježi i

99

hroničan deficit kada je u pitanju finansiranje tekućih penzija iz tekućih prihoda. U takvim

situacijama država se po pravilu javlja u ulozi sufinansijera, obzirom da je država i

konačni garant prava po osnovu socijalnog osiguranja, mada u izvjesnom broju zemalja

postoji i mogućnost dofinansiranja putem kreditiranja od strane drugih finansijskih

institucija. Sa druge strane, jedan broj država su koristile sredstva javnih penzijskih

fondova za finansiranje svojih problematičnih investicionih programa, pogotovo u

trenucima kada drugi investitori nisu bili spremni da investiraju u ovakve projekte, što je

u mnogim slučajevima dodatno iscrpljivalo finansijski potencijal ovih institucija.

Osim penzione zaštite ovaj fond ima i funkciju zaštite invalida i lica sa smanjenom

radnom sposobnošću.

5.3.4 Ostali fondovi

Javni fondovi iz oblasti socijalnog osiguranja često pokrivaju oblast zaštite djece, zaštite

radno nesposobnih i obezbjeđenja minimalnih sredstava nezaposlenim.

Fond dječije zaštite je fond koji država formira u cilju pružanja pomoći porodici u

ostvarivanju reproduktivnih, vaspitnih i ekonomskih funkcija. Fond ostvaruje prihod iz

zakonski obaveznog doprinosa kojeg poslodavci plaćaju na plate zaposlenih. Visina

doprinosa zavisi od politike države u ostvarivanju nataliteta. U državama niskog nataliteta

putem davanja iz ovog fonda stimuliše se rađanje trećeg i četvrtog djeteta, kako novčanim

iznosima koji se isplaćuje roditeljima, tako i povećanim pravima članova porodice koja

imaju po osnovu drugih vidova socijalnog osiguranja.

Fond zaštite nezaposlenih je takođe vid građanske solidarnosti kojim država

nezaposlenom dijelu stanovništva obezbjeđuje prije svega osnovnu zdravstvenu zaštitu, a

u određenom periodu nezaposlenosi i izvjestan iznos novčane naknade za pokriće

elementarnih troškova života. Prihod fonda obezbjeđuje se najčešće zakonski propisanim

doprinosom kojeg poslodavac plaća na zarade zaposlenih radnika.

Javni investicioni fondovi su fondovi koje država formira u svrhu finansiranja razvojnih

projekata od opšteg značaja. Ovakvi fondovi ostvaruju prihod od dobiti ekonomskih

operatora u kojima je država suvlasnik, od novca kojeg država ostvaruje privatizacijom i

doprinosa iz državnog budžeta.

100

5.4 Revizija i kontrola

U demokratskim državama svako postupanje javnim sredstvima zakonski podliježe

nekom obliku nadzora, kontrole i revizije. Prema subjektu, nadzor i kontrola mogu se

odnositi na segment prikupljanja ili na segment trošenja javnih sredstava. Nadležnost

kontrole i nadzora u segmentu javnih prihoda obično je kod istih institucija koje obavljaju

funkcije prikupljanja, tj. poreskih uprava. U segmentu trošenja, nadzor i kontrola obavlja

se putem kontrole izvršenja budžeta na svim nivoima države. Pod pojmom revizija obično

se smatraju aktivnosti kojim se provjerava zakonitost u raspolaganju javnim sredstvima.

Načela revizije i kontrole:

1. zakonitost

2. iznenadnost

3. istovremenost

4. kontinuitet

5. dokumenatovanost

6. odgovornost

Prvo načelo je veoma jasno i podrazumijeva poštovanje zakonskih normi. Kontrola

mora da predstavlja poređenje stvarnog činjenja sa onim što propisuje zakon. U načelo

zakonitosti spada i poštovanje svih internih akata institucije, odluka i uputstava kojim se

uređuje ponašanje tokom finansijskih transakcija.

Načelo iznenadnosti podrazumijeva da se kontrola mora preduzimati ne samo kao

permanentna aktivnost već i kao skup mjera i metoda koje djeluju iznenenada i time

dodatno preventivno deluju na sprečavanje devijantnih pojava.

Načelo istovremenosti se primjenjuje u slučajevima kada u instituciji postoji više

računopolagača novca i drugih vrijednosti. Istovremenošću se postiže efikasnost kontrole

jer u suprotnom jedan računopolagač može pozajmiti vrijednost drugom i tako pokriti

manjak.

Načelo dokumentovanosti zahtijevano je i od zakonodavstva i od teorije i od prakse. Sve

poslovne promjene moraju biti dokumentovane, to jest bazirane na odgovarajućoj

dokumentarnoj ispravi ili dokazu.

5.4.1 Nadzor i kontrola trošenja javnih prihoda

Kontrola izvršenja budžeta

Mehanizmom budžeta, kao osnovnim instrumentom u finansiranju javnih potreba, zahvata

se ogroman dio nacionalnog dohotka i usmjerava u različite svrhe. To je danas poseban

101

finansijski mehanizam, sa brojnim i raznovrsnim, često i odlučujućim djelovanjem u

privedi i društvu.

Finansijska privreda se uopšte ne može zamisliti bez odgovarajuće kontrole nad svim

novčanim tokovima (koji istovremeno predstavljaju tokove i cirkulaciju dohotka).

Ogromna budžetska sredstva koja obično zahvataju više od 40% nacionalnog dohotka u

osnovi predstavljaju njegovu preraspodjelu i potrošnju. Blagovremeno prikupljanje tih

sredstava i optimalno zadovoljavanje društvenih potreba kao i njihova racionalna

upotreba, štednja i planiranje, zahtijevaju specifičnu kontrolu nad svim organima kojima

je povjereno prikupljanje, rukovanje i trošenje javnih sredstava. U izvršenju budžeta

postoji mogućnost pojave prekoračenja kredita, neracionalne upotrebe sredstava,

promjene namjene u korišćenju, rasipanje društvenih sredstava i slično, pa je zbog toga

neophodna specifična kontrola prilikom njihovog formiranja i korišćenja.

Obzirom na sve faze kroz koje prolazi budžet, od inicijative do izvršenja, te brojne i

raznovrsne novčane tokove, odnosno uopšte komplikovanost budžetskog sistema, njegova

kontrola se nije mogla prepustiti jednom organu, jer da bi bila efikasna ona mora biti

višestruka. S druge strane, ona mora da se vrši u svim fazama budžetskog ciklusa da bi se

mogli obuhvatiti svi organi angažovani u izrvršenju budžeta i sve faze kroz koje prolaze

finansijska sredstva.

Odobravanje budžeta vladi i drugom prestavničkom organu data su puna ovlašćenja da ga

i izvršava. Međutim, zakonodavac u svim državama zadržava sebi pravo kontrole, da bi se

uvjerio u pravilno korišćenje sredstava budžeta. Pravo kontrole obično pripada onom

organu koji ga je i donio. Kako je to obično parlament, dakle dosta glomazno tijelo,

obično se organizuje određeno tijelo koje će pripremiti materijale za kontrolu i izvršiti je u

ime parlamenta. U većini država donose se posebni zakoni u tom smislu. U nekim

državama vlada povremeno izvještava parlament o toku izvršenja budžeta, dok je kod

drugih ta kontrola posteriorna (naknadna), ali zato znatno rigoroznija.

Osnovni oblici i vrste budžetske kontrole

Postoje vrlo brojni i raznovrsni oblici kontrole, ali nema potrebe da ih sve ovdje

navedemo. Iznijećemo samo opšte prihvaćene oblike kontole. Osnovni oblici kontrole

izvršenja budžeta, prema vremenu i načinu djelovanja su:

1) Preventiva ili prethodna (Ex Ante),

2) Posteriorna ili naknadna (Ex Post).

Preventivna kontrola se može pojaviti kao administrativna i računovodstvena,

aposteriorna kao parlamentarna i takođe računovodstvena. Naknadna kontrola dolazi

102

poslije izvršene radnje, a cilj joj je da provjeri da li je učinjena radnja bila u duhu

zakonskih propisa (prikupljanje i trošenje sredstava). Administrativna kontrola je

specifična po tome što je vrši administrativni organ kontrole.

Ova kontrola se može javiti u tri oblika kao:

a) Administrativna kontrola u užem smislu,

b) Blagajnička kontrola i

c) Knjigovostveno - računska kontrola.

Postoji podjela kontrole i na prethodnu, tekuću i naknadnu kontrolu.

Administrativna kontrola budžeta ne bi sama za sebe bila dovoljna, zbog toga se u većem

broju zemalja formira posebna kontrola, ali izvan uprave, kao nezavisno tijelo. To su

obično ustanove s računsko-sudskim funkcijama i osim te kontrole ne vrše druge funkcije.

Njihova organizacija i poslovanje se organizuje u okvirima prestavničkog tijela, upravo

zbog te objektivnosti i nezavisnosti. Kontrola je obično pismena i proteže se na sve

organe i osobe kojima je povjereno rukovanje budžetskim sredstvima. Ova kontrola može

biti preventivna i naknadna.

Parlamentarna ili politička kontrola ima prije svega politički karakter. Zbog toga što je

naknadna, ova kontrola je neefikasna, zapravo ona nije u mogućnosti da otkloni

samovolju i zloupotrebu vlade u korišćenju sredstava odnosno i prekoračenju dobijenih

ovlašćenja. U zemljama gdje je parlament i parlamentarna praksa zasnovana na

višepartijskom sistemu, politička kontrola se redovno koristi, ali s vrlo različitim, često

nikakvim, rezultatima. Zato se u tim zemljama pribjegava i drugim oblicima kontrole.

Ova kontrola ima, takođe, dva oblika: preventivni i naknadni.

Preventivna budžetska kontrola. Ova vrsta kontrole najčešće se obezbjeđuje sistemom

trezorskog poslovanja. Jedan od načina preventivne budžetske kontrole je interna

kontrola koje se sprovodi u okviru budžetske institucije. Struktura, procedure i

ovlašćenja interne kontrole obično su propisana zakonom. Ukoliko se obezbijedi da ova

kontrola funkcioniše kontinuirano, objektivno, nepristrasno, ovaj vid kontrole je

najefikasnije sredstvo kojim se obezbjeđuje zakonitost utroška budžetskih sredstava.

Tekuća budžetska kontrola predstavlja u krajnjem slučaju jedan oblik preventivne

kontrole. Naime, kontrolom finansijskih aktivnosti u toku njihovog izvršenja daje

mogućnost obustavljanja tih aktivnosti, ukoliko nisu u skladu sa budžetom ili zakonom.

Takođe, tekuća kontrola daje mogućnost za korektivne akcije, što nije moguće kod strogo

preventivne i naknadne budžetske kontrole. Ta kontrola može zadržati tekuće aktivnosti u

obimu planiranom budžetom.

103

Naknadna budžetska kontrola, tj. revizija odvija se u dva pravca. Prvo, vrši se kontrola

tačnosti finansijskih izvještaja, tj. utvrđuje se da li su finansijski izvještaji sastavljeni na

osnovu validinih dokumenata o finansijskom transakcijama, te da li su poštovane

računovodstvene procedure. Moguć je i treći pravac kontrole, a to je utvrđivanje

zakonitosti u javnim nabavkama koje vrše budžetski korisnici, te utvrđivanje tržišne

opravdanosti cijena po kojima je vršena nabavka roba i usluga (kontrola učinkovitosti23).

Parlamentarna budžetska kontrola24 je procedura usvajanja završnog računa budžeta.

U pravilu vlada jedne države u prvoj polovini godine za prethodnu budžetsku godinu

izrađuje i podnosi parlamentu završni račun budžeta na usvajanje.

23 Kontrola učinkovitosti je najvažniji i najkompleksniji dio naknadne budžetske kontrole, jer zahtijeva angažovanje složenih stručnih resursa da bi se došlo do objektivne procjene trežišne opravdanosti cijena po kojima se iz budžeta vrši plaćanje roba i usluga. 24 U državama rezvijene parlamentarne demokratije neusvajanje završnog računa budžeta često je razlog za ostavku vlade, raspuštanje parlamenta i vanredne parlamentarne izbore.

104

Glava VI

SISTEM JAVNIH FINANSIJA U BOSNI I HERCEGOVINI

Uvod

Bosna i Hercegovina je složena država koja se sastoji od dva entiteta i jednog distrikta

(Republika Srpska, Federacija BiH i Distrikt Brčko25). Federacija BiH sastoji se od deset

kantona (županija) sa opštinama kao nižim oblikom političkog i teritorijalnog

organizovanja. U Republici Srpskoj niži oblik organizovanja su opštine. Distrikt Brčko

nema nižih političkih ili administrativnih dijelova.

Političke institucije na nivou države BiH su:

- Parlamentarna skupština BiH kao zakonodavno tijelo je dvodomna i sastoji

se od Predstavničkog doma i Doma naroda

- Tročlano Predsjedništvo države

- Savjet ministara je izvršno tijelo Parlamentarne skuštine.

Političke institucije Republike Srpske su:

- Narodna Skupština RS koja je zakonodavno tijelo. Posebno tijelo u okviru

skupštine je Vijeće naroda

- Vlada Republike Srpske kao izvršno tijelo

- Predsjednik Republike Srpske

Političke institucije Federacije BiH su:

- Parlament Federacije BiH koji se sastoji od Predstavničkog doma i Doma

naroda.

- Vlada Federacije

- Predsjednik Federacije

- Kantonalne (županijske) skupštine koje su jednodomne

- Vlade kantona (županija)

- Predsjednik kantona (županije) kojeg bira kantonalna skupština

25 Distrikt Brčko je nakon Dejtonskog sporazuma teritorijalno pripalo Republici Srpskoj, ali kao privremeno rješenje. Arbitražnom odlukom od 5. marta 1999. godine teritorija bivše opštine Brčko proglašeno je distriktom čija teritorija pripada i Federaciji BiH i Republici Srpkoj pod ingerencijom organa Bosne i Hercegovine, ali pod međunarodnim nadzorom. Arbitražna odluka je počela da se sprovodi 8. marta 2000. godine, što je zvaničan datum uspostavljanja distrikta.

105

Političke institucije Distrikta Brčko su:

- Skupština Brčko distrikta

- Vlada Brčko distrikta

- Načelnik Brčko distrikta

- Supervizor Brčko distrikta

Pored navedenih političkih institucija u Bosni i Hercegovini postoji (kao privremena

institucija, čiji rok "trajanja" nije unaprijed određen) Ured Visokog predstavnika (Office

of High Representative). Ovlašćenja Visokog Predstavnika su široka (iako su ta

ovlašćenja diskutabilna i mnogi politički predstavnici u BiH smatraju da za takva

ovlašćenja nema uporišta u Dejtonskom mirovnom sporazumu), kao što su nametanje

zakona, stavljanje van snage zakona koje donose parlamenti BiH i entiteta, razrješenje

izabranih predstavnika vlasti itd.

Iako Bosna i Hercegovina ustavno nije federalna država, pošto entiteti imaju veći

suverenitet nego je to slučaj u ustavno federalnim državama, sistem javnih finansija ipak

se najbolje može opisati kao sistem federalnog26 tipa.

6.1 Monetarni sistem Bosne i Hercegovine

Valuta Bosne i Hercegovine je konvertibilna marka (KM). Međunarodni kod kovertibilne

merke je BAM. Manja novčana jedinica je 1 fening. 1 konvertibilna marka = 100 feninga.

Devizni kurs konvertibilne marke fiksno je vezan za EUR na paritetu 1 KM = 0,51129

EUR. Konvertibilna marka ima punu unutrašnju konvertibilnost, a djelimično i

međunarodnu.

Centralna banka Bosne i Hercegovine osnovana je 20. juna 1997. godine Zakonom o

Centralnoj banci koji je usvojila Parlamentarna skupština BiH. Centralna banka je počela

sa radom 11. avgusta 1997. godine.

Osnovni ciljevi i zadaci Centralne banke su utvrđeni Zakonom saglasno Općem okvirnom

sporazumu za mir u BiH. Centralna banka Bosne i Hercegovine održava monetarnu

stabilnost u skladu s currency board27 aranžmanom (1KM: 0,51129 EURO), što znači da

izdaje domaću valutu uz puno pokriće u slobodnim konvertibilnim deviznim sredstvima

po fiksnom kursu 1 KM: 0,51129 EURO. Centralna banka definiše i kontroliše

provođenje monetarne politike Bosne i Hercegovine. Centralna banka upravlja službenim 26 Vidjeti tačku 2.4.3 27 Za objašnjenje funkcionisanja centralne banke na principu currency board vidjeti tačku 5.1.1

106

deviznim rezervama ostvarenim izdavanjem domaće valute. Centralna banka pomaže i

održava odgovarajuće platne i obračunske sisteme. Takođe koordiniše djelatnosti agencija

za bankarstvo entiteta, koje su nadležne za izdavanje dozvola za rad i superviziju

poslovnih banaka.

Najviši organ Centralne banke Bosne i Hercegovine je Upravni odbor, koje je nadležan za

utvrđivanje monetarne politike i kontrolu njenog sprovođenja, organizaciju i strategiju

Centralne banke u skladu s ovlašćenjima utvrđenim Zakonom. U prvih šest godina,

Upravni odbor činili su guverner, koji je bio i predsjedavajući, i tri člana, od kojih su dva

(Bošnjak i Hrvat) iz Federacije BiH i jedan (Srbin) iz Republike Srpske. Nakon toga,

Upravni odbor se, prema Zakonu o CBBiH, sastoji od pet lica koje imenuje

Predsjedništvo BiH na period od šest godina. Upravni odbor za guvernera bira jednog od

svojih članova. Upravu Centralne banke čine guverner i tri viceguvernera, koje je

imenovao guverner uz odobrenje Upravnog odbora. Zadatak Uprave je operativno

rukovođenje poslovanjem Centralne banke. Svaki viceguverner je neposredno odgovoran

za rad jednog odjela - sektora Centralne banke. Centralna banka ima Centralni ured, tri

glavne jedinice i dvije filijale. Centralni ured Centralne banke Bosne i Hercegovine je u

Sarajevu. Glavne jedinice su Glavna jedinica Sarajevo, Glavna banka Republike Srpske

Banja Luka i Glavna jedinica Mostar. Filijale su Filijala Centralne banke u Brčkom i

Filijala Glavne Banke RS na Palama.

6.2 Budžetski sistem Bosne i Hercegovine

Svaki političko-administrativni nivo vlasti u Bosni i Hercegovini donosi i raspolaže

vlasitim budžetom. Po tim nivoima postoje slijedeći: budžet zajedničkih institucija države

BiH, budžeti entiteta Federacije BiH i Republike Srpske, budžet Distrikta Brčko, budžeti

kantona (županija) i budžeti opština.

Ukupna javna potrošnja koju čine naprijed pobrojani budžeti kreće se oko 53% BDP. Za

poređenje, u susjednoj Hrvatskoj javna potrošnja u odnosu na BDP čini 51%, u Srbiji

50%, a u Sloveniji 45%.

6.2.1 Budžet zajedničkih institucija BiH

Budžet priprema ministarsvo finansija i trezora BiH, a prijedlog budžeta daje savjet

ministara Predsjedništvu BiH, koje ga predlaže Parlamentarnoj skupštini na usvajanje u

formi zakona o budžetu za predmetnu budžetsku godinu. U Bosni i Hercegovini

budžetska godina se poklapa sa kalendarskom godinom.

107

Prihodi budžeta BiH ostvaruju se iz slijedećih izvora: prihodi sa zajedničkog računa

Uprave za indirektno oporezivanje, prihodi od dobiti Centralne banke BiH, prihodi od

taksa koje naplaćuju zajedničke institucije, prihodi od stranih donacija, kontribucije

entiteta i Distrikta Brčko za servisiranje vanjskog duga. Zakonom o budžetu institucija

BiH i međunarodnih obaveza BiH za 2009. godinu28 predviđeno je da budžetski prihodi

budu 1,419,346.000 KM. Struktura prihoda data je u slijedećoj tabeli:

STRUKTURA BUDŽETSKIH PRIHODA BiH ZA 2009. GODINU PO IZVORIMA R.B. Vrsta prihoda Iznos (KM) % budžeta 1. Prihod sa JR UIO 729.000.000 51,5%2. Neporeski prihodi (takse i slično) 196.065.000 13,8%3. Donacije 4.358.000 0,3%4. Preneseni namjenski prihodi iz prethodne godine 102.935.000 7,3%5. Kontribucije entiteta i BD za servisiranje vanjsk. duga 383.988.000 27,1% Ukupno 1.416.346.000 100,0%

Struktura budžetskih rashoda za istu godinu, po ekonomskim kategorijama bila je kako

slijedi:

STRUKTURA BUDŽETSKIH RASHODA BiH ZA 2009. GODINU PO NAMJENI R.B Namjena Iznos (KM) % budžeta

1.

Tekući izdaci (plate i naknade zaposlenim u zajedničkim institucijama, troškovi zakupa, putni troškovi, materijalni troškovi institucija, ugovorene usluge, tekuće održavanje, PTT troškovi, energija i komunalije) 911.581.000 64,4%

2. Kapitalni izdaci ( nabavka zemljišta, nabavka građevina, ostale investicije u imovinu) 44.348.000 3,1%

3. Grantovi budžetskim korisnicima 50.318.000 3,6%4. Servisiranje spoljnjeg duga 383.988.000 27,1%5. Direktni transferi za JR trezora 17.611.000 1,2%6. Rezervisanje 8.500.000 0,6% Ukupno 1.416.346.000 100,0%

Po korisnicima najveći dio budžeta institucije BiH odlazi na finansiranje odbrambeno -

bezbjednosnog sektora (oko 33,3%), finansiranje ministarstva spoljnih poslova i drugih

ministarstava Savjeta ministara (oko 9,7% bez ministarstva odbrane), finansiranje Uprave

za indirektno oporezivanje (7%) na ostale budžetske korisnike i budžetsku rezervu

(22,9%) te na otplatu spoljnjeg duga (oko 27,1%). Detaljnija stuktura budžetskih rashoda

po budžetskim korisnicima za 2009. godinu data je u slijedećoj tabeli:

28 Službeni glasnik Bosne i Hercegovine broj 7/09

108

STRUKTURA BUDŽETSKIH RASHODA BiH ZA 2009. GODINU PO KORISNICIMA R.B. Korisnik Iznos (KM) % budžeta 1. Parlamentarna skupština BiH 17.628.000 1,2%2. Ministarstva Savjeta ministara 508.702.000 35,9%2.1 Ministarstvo odbrane 371.243.000 26,2%2.2 Ministarsvo spoljnih poslova 56.888.000 4,0%2.3 Ostala ministarstva 80.571.000 5,7%3. Bezbjednosne agencije 100.013.000 7,1%4. Predsjedništvo BiH 9.390.000 0,7%5. Granična policija 75.431.000 5,3%6. UIO 98.723.000 7,0%7. Fond za povratak izbjeglica i raseljenih lica 35.586.000 2,5%8. Državne agencije i ostale zajedničke institucije 160.774.000 11,4%9. Direktni transferi sa JR trezora 17.611.000 1,2%10. Rezervisanja 8.500.000 0,6%11. Otplate inostranih dugova 383.988.000 27,1% Ukupno 1.416.346.000 100,0%

Udio budžeta zajedničkih institucija BiH u ukupnoj javnoj potrošnji je oko 9% i ima trend

rasta. Rast budžeta podstaknut je rastom BDP (uvećava se fiskalni kapacitet izvora

finansiranja) i povećanjem nadležnosti, tj. prenosom nadležnosti sa entiteta na institucije

države BiH. Za očekivati je da će u slijedećih nekoliko godina, sve do ulaska BiH u EU,

ovaj trend rasta budžeta biti značajan.

6.2.2 Budžet Republike Srpske

Budžetski sistem Republike Srpske uređen je Zakonom o budžetskom sistemu RS.29

Ovim zakonom određeno je da budžetski sistem čine:

1. Budžet Republike Srpske

2. Budžeti opština i gradova

3. Finansijski planovi javnih fondova

Fiskalna godina je razdoblje od 12 mjeseci, koje počinje 1. januara, a završava se 31.

decembra kalendarske godine. Budžetski korisnici su organi i organizacije Republike,

odnosno opština i gradova i ostali korisnici koji se finansiraju iz budžeta. Javni fondovi su

pravna lica koja se finansiraju iz namjenskih doprinosa, a to su:

a) Fond za penzijsko-invalidsko osiguranje Republike

b) Fond za zdravstveno osiguranje Republike

c) Javni fond za dječiju zaštitu Republike

29 Službeni glasnik RS 54/08

109

d) Zavod za zapošljavanje Republike

Prihodi javnih fondova su zakonom propisani doprinosi na lična primanja zaposlenih i

dotacije koje fondovima daje Republika iz svog budžeta.

Prihodi koji se dijele između budžeta Republike, budžeta opština i gradova i drugih

korisnika su:

1. Prihodi od indirektnih poreza, uplaćeni u budžet Republike Srpske sa Jedinstvenog

računa Uprave za indirektno oporezivanje, koji se nakon izdvajanja dijela sredstava za

servisiranje spoljnjeg duga Republike Srpske dijele na slijedeći način:

- budžet Republike Srpske 72,0%,

- budžeti opština i gradova 24,0% i

- JP ''Putevi Republike Srpske'' 4,0%.

2. Porez na dohodak:

- porez na prihode od samostalne djelatnosti i

- porez na lična primanja, koji se nakon izdvajanja dijela sredstava za rezerve u

visini 10% na ime povrata po osnovu umanjenja poreske osnovice dijele između

budžeta Republike i budžeta opština i gradova u razmjeri 75:25;

3. Naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta koja se dijeli između budžeta

Republike i budžeta opština i gradova u razmjeri 30:70;

4. Koncesiona naknada za korišćenje mineralnih sirovina koja se dijeli između budžeta

Republike i budžeta opština i gradova u razmjeri 30:70;

5. Posebne vodne naknade:

- naknade za zahvatanje površinskih i podzemnih voda,

- naknade za proizvodnju električne energije dobijene korišćenjem hidroenergije,

- naknade za vađenje materijala iz vodotoka, koje se dijele između budžeta

Republike i budžeta opština i gradova u razmjeri 70:30 i

- naknade za zaštitu voda koje se dijele između budžeta Republike, budžeta opština

i gradova i Fonda za zaštitu životne sredine Republike Srpske u razmjeri 55:30:15;

6. Oduzeta imovinska korist i sredstva dobijena od prodaje oduzetih predmeta iz

nadležnosti Republičke uprave za inspekcijske poslove, koja se dijeli između

budžeta Republike i budžeta opština i gradova u razmjeri 70:30.

110

Osim prihoda koji se raspodjeljuju između Republike i opština, prihodi koji u potpunosti

pripadaju budžetu opština su:

1. Porez na imovinu,

2. Novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje utvrđene odlukama

opština,

3. Opštinske administrativne takse,

4. Komunalne takse,

5. Posebne vodne naknade − naknada za zaštitu od voda,

6.Opštinske naknade za korišćenje prirodnih i drugih dobara od opšteg interesa,

7. Porez na dobitke od igara na sreću,

8. Ostali prihodi:

- prihodi od donacija i prihodi koje budžetski korisnici ostvare vršenjem redovne i

dopunske djelatnosti, koja nije u suprotnosti sa zakonom kojim se uređuje njihova

djelatnost, u procentu utvrđenom odlukom o izvršenju budžeta i

- ostali opštinski prihodi.

Budžet Republike Srpske za 2009. godinu30 iznosio je (prije rebalansa) 1.670.000.000

KM. Budžet priprema Ministarstvo finansija, a predlaže ga Vlada RS Narodnoj skupštini,

koja budžet za svaku budžetsku godinu usvaja u formi zakona.

U strukturi budžetskih prihoda Republike Srpske prihodi od poreza čine 86,7%. Od

poreskih prihoda najveću stavku čine indirektni porezi koji se uplaćuju sa Jedinstvenog

računa Uprave za indirektno oprezivenje ( JRUIO), koji čine 65,5% ukupnih budžetskih

prihoda. Neporeski prihodi (prihodi od taksa republičkih institucija, sudskih taksa,

novčanih kazni, prihodi od dividendi po osnovu udjela u preduzećima, te naknade za

korištenje voda, šuma i koncesije) čine 10% budžetskih prihoda.

Struktura budžetskih prihoda po izvorima prikazana je u slijedećoj tabeli:

STRUKTURA BUDŽETSKIH PRIHODA RS ZA 2009. GODINU

R.B. Vrsta prihoda Iznos (KM) %

budžeta 1. Poreski prihodi 1.448.441.000 86,7%1.1 Prihodi od direktnih poreza 324.985.000 19,5%1.2 Prihodi od indirektnih poreza, akciza i carina (sa JRUIO) 1.093.456.000 65,5%1.3 Ostali poreski prihodi 30.000.000 1,8%2. Neporeski prihodi (takse, koncesije, dividende i dr.) 167.559.000 10,0%3. Primljene otplate zajmova datih iz budžeta 54.000.000 3,2% Ukupno 1.670.000.000 100,0%

30 Zakon o izvršenju budžeta Republike Srpske za 2009. godinu, Službeni glasnik RS 126/08

111

Izdaci iz budžeta RS sastoje se iz tri grupe troškova:

a) tekućih troškova entitetskih političkih i upravnih institucija

b) kapitalnih troškova, datih zajmova i otplate unutrašnjih i spoljnih dugova

v) sredstava za posebne namjene.

Detaljnija struktura planiranih izdataka iz budžeta RS za 2009. godinu data je u slijedećoj

tabeli:

STRUKTURA BUDŽETSKIH RASHODA RS ZA 2009. GODINU R.B Namjena Iznos (KM) % budžeta 1. Bruto plate budžetskih korisnika 615.839.262 36,9%2. Materijalni troškovi 101.563.761 6,1%3. Tekuće pomoći 701.071.338 42,0%3.1 Pomoć Fondu zdravstvenog osiguranja 60.000.000 3,6%3.2 Pomoć fondu PIO 160.000.000 9,6%3.3 Ostale pomoći institucijama Vlade RS 41.086.628 2,5%

3.4

Pomoć pojedincima (borački dodatak, socijalno zbrinjavanje radnika, stipendije, raseljenja lica, izbjeglice stambeno zbrinjavanje i drugo) 82.349.252 4,9%

3.5 Vojne invalidnine 164.530.280 9,9%3.6 Pomoći neprofitnim organizacijama 11.668.300 0,7%3.7 Subvencije javnim preduzećima 151.500.710 9,1%3.8 Ostale pomoći pravnim licima 29.936.168 1,8%4. Budžetska rezerva 5.000.000 0,3%5. Kapitalni rashodi 20.934.354 1,3%6. Ostala potrošnja 7.861.285 0,5%7. Otplata dugova - unutrašnji dug 65.970.000 4,0%8. Otplata dugova - spoljni dug 121.000.000 7,2%9. Javne investicije 30.760.000 1,8% Ukupno 1.670.000.000 100,0%

Najveći dio budžeta troši se na tekuće pomoći nižim budžetskim institucijama i javnim

fondovima zdravstvenog i invalidsko-penzionog osiguranja (42%). Na bruto plate svih

budžetskih korisnika odlazi skoro 40% budžeta.

Obzirom da tokom godine nije ujednačena dinamika priliva i odliva budžetskih sredstava

zakonom je određen prioritet plaćanja dospjelih obaveza, koji je kako slijedi:

a) sredstva za poreze i doprinose na lična primanja,

b) sredstva za neto lična primanja,

v) sredstva za boračko-invalidsku zaštitu,

g) povrat javnih prihoda na osnovu akata nadležnih organa,

d) sredstva za obaveze prema dobavljačima za robu, materijal i usluge,

đ) sredstva za obaveze prema dobavljačima za investicije i investiciono održavanje

112

e) sredstva za ostale obaveze.

Kontrolu namjenskog korišćenja i utroška budžetskih sredstava, kao i postupanja

korisnika budžetskih sredstava u skladu sa zakonom, vrši budžetska kontrola Ministarstva

finansija, a na osnovu odredaba Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske.

6.2.3 Budžeti u Federaciji BiH

Budžetski sistem Federacije BiH regulisan ja Zakonom o budžetima FBiH31. Budžetski

sistem sastoji se od:

a) Budžeta Federacije

b) Budžeta kantona

c) Budžeta opština

d) Direkcije za ceste

e) Finansijskih planova javnih fondova.

Budžet u formi zakona donosi Parlament Federacije Bosne i Hercegovine, kantonalne

skupštine, odnosno opštinske skupštine za budžetsku godinu koja odgovara kalendarskoj

godini, i to prije početka godine na koju se odnosi.

Raspodjela javnih prihoda između budžeta pojedinih nivoa vlasti u Federaciji BiH

uređena je Zakonom o rapodjeli javnih prihoda u Federaciji Bosne i Hecegovine.32 Udio

prihoda pojedinih nivoa budžeta je kako slijedi:

a) Budžet Federacije 36,2%

b) Budžeti kantona 51,48%

c) Budžeti opština 8,42%

d) Direkcija za ceste 3,9%

Račun prihoda i rashoda budžeta Federacije, budžeta kantona, i opština sastoji se od :

1) PRIHODA

- poreza koji su utvrđeni zakonom,

- neporeznih prihoda kao što su prihodi od preduzetništva i imovine,

- administrativne i sudske naknade i takse i novčane kazne,

- prihoda ostvarenih obavljanjem osnovne djelatnosti i ostalih poslova budžetskih

korisnika na tržištu.

2) RASHODA

- za zaposlene, kao što su tekući izdaci za plate, naknade, izdaci za materijal i usluge,

- tekući transferi i plaćanje kamata, 31 Službene novine FBiH 19/06 32 Službene novine FBiH 22/06

113

- za subvencije, pomoći i naknade,

- kapitalnih transfera.

Struktura ukupnih javnih prihoda u FBiH po nivoima vlasti za 2008. godinu data je u

slijedećoj tabeli:33

STRUKTURA JAVNIH PRIHODA U FBiH ZA 2008. GODINU R.B. Vrsta prihoda Iznos (KM) % 1. Federacija 1.219.487.016 20,9% 2. Kantoni 1.885.334.572 32,3% 3. Opštine 509.977.696 8,7% 4. Fondovi socijalnog osiguranje 2.066.167.344 35,4% 5. Agencije 157.740.907 2,7%

Ukupno 5.838.707.535 100,0%

Najveći udio u javnoj potrošnji FBiH imaju fondovi socijalnog osiguranja (35,4% ukupne

javne potrošnje), a zatim kantoni (32,3%).

Finansiranje fondova zdravstvenog i penzionog osiguranja i drugih vrši se iz zakonom

propisanih doprinosa na zarade zaposlenih koji se uplaćuju na jedinstveni račun i dalje

distribuiraju korisnicima.

Učešće pojedinih kantona u raspodjeli 51,48% javnih prihoda Federacije BiH određuje se

po slijedećem ključu:

- 57% na osnovu broja stanovnika u kantonu

- 6% na osnovu površine kantona

- 24% na osnovu broja učenika u osnovnom obrazovanju

- 13% na osnovu broja učenika u srednjem obrazovanju.

Za kanton Sarajevo dobijeni koeficijent se množi sa 2.

Kantonalni budžeti imaju i svoje izvorne prihode koje čine naknade i takse u skladu sa

kantonalnim propisima, novčane kazne naplaćene na osnovu kantonalnih propisa,

naknade na iskorišćavanje prirodnih resursa u vlasništvu kantona.

Na sličan način se određuje i koeficijent učešća pojedine opštine u raspodjeli 8,42%

izvornih prihoda Federacije i to: 68% broj stanovnika, 5% površina teritorije, 20% broj

učenika u osnovnom obrazovanju i 7% na osnovu indeksa razvijenosti opštine. Opštine

takođe imaju svoje izvorne prihode od opštinskih taksa, naknada za korišćenje

građevinskog zemljišta i prihoda od korišćenja prirodnih dobara u vlasništvu opštine.

33 Izvještaj o prihodima na teritoriji Federacije BiH za 2008. godinu, Agencija USAID TARA, 2009. godine.

114

Budžet Federacije BiH za 2009. godinu iznosio je 1,600,917.600 KM. Struktura prihoda

data je u slijedećoj tabeli:

STRUKTURA BUDŽETSKIH PRIHODA FBiH ZA 2009. GODINU R.B. Vrsta prihoda Iznos (KM) % budžeta

1. Poreski prihodi 1.272.950.360 79,5%1.1 Porez na dobit 68.381.652 4,3%

1.2 Prihodi od indirektnih poreza, akciza i carina (sa JRUIO) 1.198.891.932 74,9%

1.3 Ostali poreski prihodi 5.676.776 0,4%2. Neporeski prihodi 318.967.240 19,9%

2.1 Prihodi od javnih preduzeća i javnih institucija 230.840.600 14,4%

2.2 Naknade i takse od javnih usluga 84.970.597 5,3%2.3 Novčane kazne 3.156.043 0,2%3. Grantovi 9.000.000 0,6% Ukupno 1.600.917.600 100,0%

Najveći dio budžetskih prihoda Federacije čine poreski prihodi (skoro 80% ukupnog

budžeta). Kod toga je najveće učešće prihoda od PDV, akciza i carina (74,9% ukupnog

budžeta). Neporeski prihodi su 19,9% ukupnih budžetskih prihoda u čemu najviše

učestvuju prihodi od javnih preduzeća i javnih institucija.

Struktura rashodovne strane budžeta Federacije BiH za 2009. godinu data je u slijedećoj

tabeli:

STRUKTURA BUDŽETSKIH RASHODA FBiH ZA 2009. GODINU R.B Namjena Iznos (KM) % budžeta 1. Bruto plate i naknade zaposlenih 204.826.000 12,8%

2. Materijalni i putni troškovi, ugovorene usluge 69.830.084 4,4%

3. Tekuće pomoći 880.086.395 55,0%3.1 Transferi drugim nivoima vlasti 21.865.500 1,4%3.2 Grantovi pojedincima 632.519.340 39,5%3.2.1 Vojne invalidinine 335.155.000 20,9%3.2.2 Neratni invalidi 157.728.820 9,9%

3.2.3 Grantovi za vojne penzije i ostale poj. namjene 139.635.520 8,7%

3.3 Pomoći neprofitnim organizacijama 91.301.700 5,7%3.4 Subvencije javnim preduzećima 113.750.000 7,1%3.5 Ostale pomoći pravnim licima 20.649.855 1,3%4. Tekuća rezerva 29.053.978 1,8%5. Finansijski izdaci (kamate na kredite) 101.174.775 6,3%6. Nabavka stalnih sredstava 59.654.000 3,7%7. Otplata dugova - unutrašnji dug 97.500.000 6,1%8. Otplata dugova - spoljni dug 158.792.368 9,9% Ukupno 1.600.917.600 100,0%

115

Najveći dio budžeta FBiH troši se na pokriće socijalnih troškova, tj. za isplate vojnih i

mirnodopskih invalidnina, za povlašćene vojne penzije i ostale pojedinačne namjene i to

55% ukupnog budžeta. Bruto plate i naknade zaposlenih u svim institucijama Federacije

čine 12,8% budžeta. Ovo je znatno manji procenat nego u Republici Srpskoj, ali treba

imati u vidu drugačiju ustavnu strukturu FBiH koja, za razliku od RS, ima još jedan nivo

političke podjele, tj. kantone (županije) i time još jedan značajan nivo budžetske

potrošnje. U slijedećoj tabeli dati su iznosi budžeta svih kantona (županija) u FBiH za

2009. godinu.

BUDŽETI KANTONA FBiH ZA 2009. GODINU

R.B. Kanton (županija) Iznos (KM)

% zbira svih kantonalnih

budžeta 1. Kanton Sarajevo 734.000.000 34,9%2. Unsko - sanski kanton 184.991.992 8,8%3. Tuzlanski kanton 413.614.000 19,7%4. Hercegovačko - neretvanska županije 179.066.820 8,5%5. Livanjski kanton 55.687.818 2,6%6. Posavska županija 33.477.000 1,6%7. Zeničko - dobojski kanton 245.000.000 11,6%8. Bosansko - podrinjski kanton 40.817.390 1,9%9. Srednjobosanski kanton 148.537.733 7,1%10. Zapadnohercegovačka županija 68.541.348 3,3% Ukupno 2.103.734.101 100,0%

6.2.4 Budžet distrikta Brčko

Za 2009. godinu budžet distrikta Brčko iznosio je 213,360.000 KM. Struktura prihoda i

rashoda data je u slijedećoj tabeli:

BUDŽET DISTRIKTA BRČKO ZA 2009. GODINU PRIHODI 213.360.969 % učešća

1. Prihodi od poreza 171.496.680 80,4% 1.1 Direktni porezi 15.496.680 7,3% 1.2 Indirektni porezi 156.000.000 73,1% 2. Neporeski prihodi 41.734.289 19,6% 2.1 Prihodi od pružanja javnih usluga 22.654.494 10,6% 2.2 Prihodi od imovine 7.560.000 3,5% 2.3 Sudske i ostale takse 8.863.795 4,2% 2.4 Ostali neporeski prihodi 2.656.000 1,2% 3. Grantovi 130.000 0,1%

116

BUDŽET DISTRIKTA BRČKO ZA 2009. GODINU RASHODI 213.360.969

1. Bruto plate zaposlenih kod budžetskih korisnika 80.214.685 37,6%

2. Materijalni troškovi, usluge i subvencije 86.687.003 40,6% 3. Kapitalna ulaganja 35.070.112 16,4% 4. Obaveze po sudskim presudama 3.300.000 1,5% 5. Budžetska rezerva 1.127.312 0,5% 6. Otplata duga 6.961.857 3,3% 6.1 Stara devizna štednja 5.720.431 2,7% 6.2 Kreditna zaduženja 1.241.426

Najveći dio budžetskih prihoda Distrikta čine prihodi od poreza (80,4%). U poreskim

prihodima najveće učešće je od indirektnih poreza (PDV, carine i akcize) i to 73,1%

ukupnog budžeta.

Na rashodovnoj strani najveće ušće ima finansiranje bruto plata i materijalnih troškova

budžetskih korisnika (37,6% i 40,6% respektivno).

6.3 Poreski sistem Bosne i Hercegovine

U opštem smislu može se reći da je porez instrument kojim država prikuplja sredstva

potrebna za finansiranje državnih (javnih) potreba (financiranje državnog aparata, odgoja

i obrazovanja, finansiranje određenih socijalnih davanja, finansiranje određenih

infrastrukturnih projekata, davanje poticaja i subvencija). U tom smislu moglo bi se reći

da su porezi cijena javnih dobara koje na razne načine koristimo, ali uvijek obavezno i

posredno putem državnih institucija. Kao što je već rečeno, građani plaćanjem poreza

osiguravaju sredstva za finansiranje određenih javnih dobara (npr. obrazovanje, zdravstvo,

policija, vojska itd.), ali ne stiču prava da u omjeru uplaćenog poreza dobiju određenu

vrstu usluge, kao što je npr. kod plaćanja doprinosa za penziono osiguranje, gdje se

penzija određuje visinom uplaćenog doprinosa. Zato se za poreze i kaže da se njima

finansiraju određena javna dobra ili opštedruštvene potrebe čije se korišćenje ne može

individualno odrediti, ni po opsegu ni po vremenu, već se zbog njihovog vitalnog značaja

za funkcionisanje društva propisuje kao zakonska obaveza, u pravilu prema ekonomskoj

snazi poreskih obveznika uz određene korekcije koje su socijalno - politički motivisane.

Kada je u pitanju poreski sistem BiH, može se reći da se on sastoji iz direktnih i

indirektnih poreza. Najznačajniji izvor prihoda predstavljaju indirektni porezi, na koje

odpada 93,4% ukupnih poreskih prihoda, dok na direktne poreze odpada 6,6%.

117

Nadležnost u oblasti poreza u BiH je podijeljena. Do 2005. godine, nadležnost u

oblastima poreza je bila na nivou entiteta, da bi se reformom poreskog sistema, odnosno

uvođenjem PDV-a, nadležnost djelimično prenijela na nivo države. Prihodi od PDV-a se

prikupljaju na jedinstveni račun kod Centralne banke BiH, odakle se, prema

dogovorenom koeficijentu, raspodjeljuju prema entitetima. Koeficijenti za raspodjelu su:34

• Federacija BiH 64,39%

• RS 32,06%

• Brčko DC 3,55%

Nadležnost u oblasti direktnih poreza je zakonski regulisana na nivou entiteta, a u

Federaciji BiH neki direktni porezi su u nadležnosti kantona (županija). Iz ovog je

vidljivo da poreski sistem u Bosni i Hercegovini odgovara sistemu federalnog tipa (bez

obzira što BiH nije ustavno federalna država).

U periodu 2006 – 2008. došlo je do povećanja svih stavki prihoda, prije svega prihoda od

indirektnih poreza. Zbog uticaja svjetske ekonomske krize, tokom 2009. godine je došlo

do značajnog pada poreskih prihoda, koji se prije svega ogleda u smanjenju prikupljenog

PDV-a, čiji je iznos manji nego u prvoj godini prikupljanja. Drugi uzrok smanjenja

budžetskih prihoda je smanjenje ili čak ukidanje carina na proizvode porijeklom iz država

EU, kao posljedica stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju potpisanog

između BiH i EU.

Uvođenje PDV-a je povećalo fiskalnu disciplinu, dovodeći do rasta prihoda na

Jedinstvenom računu UIO, što se odrazilo u većem prikupljanju PDV-a nego što je to

planirano. Veći rast prihoda od planiranog se odrazio i na veće budžete svih nivoa vlasti,

što je dovelo do veće potrošnje. Veći poreski prihodi su omogućili i veće budžetske

rashode. Najveće povećanje rashoda je bilo na stavkama tekućih izdataka (plate

administracije) i socijalnih transfera.35

6.3.1 Porezi i poreske institucije na nivou države BiH

Od 1.1.2006. godine u Bosni i Hercegovini uveden je porez na dodatu vrijednost (PDV),

kojim je zamijenjen raniji sistem poreza na promet, kao jednog od poreza na potrošnju.

Sistemom poreza na dodatu vrijednost oporezuje se potrošnja u svakoj fazi prometa roba i

usluga primjenom jedinstvene stope od 17%. Osim jedinstvene stope od 17% primjenjuje

se i tzv. nulta stopa poreza na izvoz dobara, a postoje i izuzeća kojim su neka pravna lica 34 Koeficijenti se mijenjaju s vremena na vrijeme, a na osnovu vrijednosti krajnje potrošnje. 35 Prema materijalu udruženja "Academic": http://www.academic.ba/index.php?option=com_content&view=article&id=55%3Aporezi-sistem-i-raspodjela-resursa&catid=37%3Aanalize%E2%8C%A9=bs

118

oslobodjena od plaćanja PDV-a. Neki proizvodi dodatno su oporezovani primjenom

akciza koje se plaćaju prilikom uvoza ili proizvodnje u zemlji. Akcize se primjenjuju na:

derivate nafte, duvanske prerađevine, bezalkoholna pića, alkohol i alkoholna pića, pivo i

vino, kafu (sirova, pržena, mljevena i ekstrakti kafe).36

Nultom stopom oporezovane su robe i usluge namijenjene izvozu, javne poštanske usluge,

usluge zdravstvene zaštite, usluge obrazovanja, usluge osiguranja, promet nepokretne

imovine izuzev prvog prenosa novoizgradjenih objekata, finansijske usluge, igre na

sreću.37 Posebne šeme oporezivanja propisane su za mala preduzeća, poljoprivrednike i

građevinarstvo.

Poreska osnovica je prodajna cijena bez PDV-a u svakoj fazi prometa roba i usluga. U

slučaju uvoza osnovica je cijena koja se plaća stranom isporučiocu sa svim transportnim i

špediterskim troškovima koji nastaju do isporuke na mjesto carinjenja. Na taj iznos se

dodaje obračunata carina, što sve zajedno čini osnovicu na koju se primjenjuje zakonska

stopa poreza.

Na nivou države BiH se propisuju i prikupljaju i carine, koje su takođe jedan od izvora

javnih prihoda i po široj definiciji predstavljaju vrstu indirektnog poreza na potrošnju.38

Uprava za indirektno oporezivanje (UIO) je jedina poreska institucija na nivou države

Bosne i Hercegovine. UIO je počela funkcionisati 1.1.2005. godine i nastala je spajanjem

carinskih uprava entiteta i distrikta Brčko. Tokom te godine u Upravi je formiran Sektor

za poreze.

UIO je samostalna upravna organizacija koja za svoj rad putem Upravnog odbora

odgovara Vijeću ministara BiH. Upravni odbor UIO ima 6 članova od kojih su tri ministra

finansija (iz Vijeća ministra BiH, Federacije BiH i RS) članovi po službenoj dužnosti.

Sjediše UIO je u Banjaluci. Aktivnosti na terenu odvijaju se kroz četiri regionalna centra

– Banjaluka, Sarajevo, Mostar i Tuzla, te 30 carinskih ispostava i 59 carinskih referata, od

čega je 40 putnih graničnih prelaza, 4 vazdušna, 8 željezničkih, 3 poštanska granična

prelaza i 4 slobodne zone. Organizacionu strukturu Uprave čini pet sektora i 4 odjeljenja

koja čine Kabinet direktora.

UIO naplaćeni PDV, carine i akcize prikuplja na jedinstvenom računu kod Centralne

banke BiH. Prikupljena sredstva se automatski distribuiraju na budžetske račune

Zajedničkih institucija BiH, entiteta i distrikta Brčko po unaprijed određenom ključu 36 Vidjeti Zakon o akcizama u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH", broj 49/09) 37 Navedena su samo neka oslobađanja. Za potpun uvid vidjeti Zakon o porezu na dodatu vrijednost, "Službeni glasnik BiH" broj 09/05. 38 Vidjeti Zakon o carinskoj politici BiH ("Službeni glasnik BiH", број 57/04)

119

kojeg propisuje Upravni odbor UIO. Ključ se određuje na osnovu visine krajnje potrošnje

oporezivih dobara i usluga.

6.3.2 Porezi i poreske institucije Republike Srpske

U skladu sa podjelom poreskih nadležnosti unutar Bosne i Hercegovine, Republici

Srpskoj i Federaciji BiH pripadaju direktni porezi kao jedan od izvora javnih prihoda.

Ovdje navodimo tri vrste poreza:

a) Porez na dobit preduzeća39

b) Porez na dohodak građana40

c) Porezi na nepokretnosti41

Dobit preduzeća u Republici Srpskoj se oporezuje po jedinstvenoj stopi od 10%. Ova

stopa se smatra veoma niskom i najniža je u regionu. Zakonom su predviđena oslobađanja

od poreza za strane ulagače i umanjenja poreske osnovice za ulaganja iz dobiti u

investicije vlastite djelatnosti.

Lična primanja građana oporezuju se stopom od 8% koja se primjenjuje na primanja

od: zarada zaposlenih, autorskih prava, samostalne djelatnosti, kapitalnih dobitaka i

kapitala. Zakonom su predviđena umanjenja poreske osnovice po osnovu socijalnih

kriterija, a neke kategorije stanovništva su oslobođene obaveze prijave i plaćanja poreza.

Porezi na nepokretnosti plaćaju se na zemljište, stanove, kuće i druge gradjevinske

objekte. Osnovicu za obračun poreza čini tržišna vrijednost nepokretnosti na dan 31.12.

prethodne godine. Procjenu tržišne vrijednosti vrši poreski organ, u ovom slučaju Poreska

uprava Republike Srpske. Poreski obveznik je vlasnik nepokretnosti, a ukoliko se vlasnik

ne može odrediti ili pronaći, poreski obveznik je lice koje nepokretnost koristi. Visinu

poreske stope za svaku poresku godinu određuje skupština grada ili opštine na kojoj se

nepokretnost nalazi. Ova stopa ne može biti manja od 0,05%, niti veća od 0,5% tržišne

vrijednosti nepokretnosti. Zakonom su predviđena oslobađanja od plaćanja poreza, kao i

umanjenja poreske osnovice.

Svi direktni porezi u RS plaćaju se na osnovu principa samoprijavljivanja, tj. poreski

obveznik je obavezan da po isteku svake poreske godine sačini i podnese poresku prijavu

za porez(e) kojeg je obveznik.

Poreska uprava Republike Srpske je institucija pod nadležnošću ministarstva finansija

koja sprovodi poreske zakone i vrši nadzor nad izvršavanjem poreskih obaveza poreskih

39 Zakon o porezu na dobit ("Službeni glasnik RS" broj 51/01) 40 Zakon o porezu na dohodak građana ("Službeni glasnik RS" broj 51/01, 65/03, 68/03) 41 Zakon o porezu na nepokretnosti ("Službeni glasnik RS" broj 110/08), primjenjuje se od 1.1.2010. godine

120

obveznika. Sjedište Poreske uprave je u Banjaluci, a pored sjedišta Uprava ima i pet

regionalnih centara: Prijedor, Banjaluka, Doboj, Bijeljina, Zvornik, Istočno Sarajevo i

Trebinje. Sjedište Uprave ima sedam sektora i to: Sektor za kontrolu, istrage i

obavještajne poslove, Sektor za upravljanje dugom, Sektor za usluge poreskim

obveznicima, Sektor za informacione tehnologije, Sektor za centralnu obradu poreskih

dokumenata, Sektor za ljudske resurse i Sektor zajedničkih poslova.

6.3.3 Porezi i poreske institucije Federacije BiH

Pošto je ustavno uređenje Federacije BiH tipično federalno, tom političko-

adminstrativnom uređenju odgovara i uređenje poreskog sistema. U FBiH propisani su

slijedeći porezi:

1. Porezi na dohodak

dohodak od nesamostalne djelatnosti,

dohodak od samostalne djelatnosti,

dohodak od imovine i imovinskih prava

dohodak od ulaganja kapitala

dohodak od nagradnih igara i igara na sreću

2. Porez na dobit

3. Porezi građana:

Porez na imovinu,

Porez na naslijeđe i poklon,

Porez na promet nepokretnosti i prava.

4. Ostali porezi :

Porez na dobitak od igara na sreću i zabavnih igara,

Porezi od reklama,

Porez na firmu/tvrtku,

Porez na potrošnju u ugostiteljstvu,

Poseban porez za zaštitu od prirodnih i drugih nesreća,

Poseban porez za zaštitu od prirodnih i drugih nesreća po osnovu ugovora o djelu i

privremenih i povremenih poslova.

Raspodjela javnih prihoda po osnovu poreza u FBiH je kako slijedi:42

Porezi na dohodak - Federacija i kantoni

Porez na dobit - Federacija i kantoni 42 Podaci o raspodjeli nevedeni su na osnovu stanja za 2008. godinu. Radi čestih izmjena zakona ove podatke treba smatrati informativnim. Za tekuće stanje vidjeti http://www.pufbih.ba/zakoni/zakoni.php

121

Porez na imovinu - Kantoni

Porez na naslijeđe i poklone - Kantoni

Porez na promet nepokretnosti i prava - Opštine

Poseban porez za zaštitu od prirodnih nesreća - Federacija i kantoni

Porez na dobitke od igara na sreću - Kantoni

Struktura poreskih prihoda na svim nivoima vlasti na teritoriji FBiH za 2008. godinu

(uključujući prihode institucija Federacije, kantona i opština) data je u slijedećoj tabeli:43

STRUKTURA PORESKIH PRIHODA FBiH ZA 2008. GODINU R.B. Vrsta prihoda Iznos (KM) % 1. Porez na dobit 107.660.122 3,7%2. Porez na plate i drugi porezi građana 283.747.870 9,8%3. Porezi na imovinu 72.568.811 2,5%4. Indirektni porezi 2.440.467.344 84,0%

Ukupno 2.904.444.147 100,0%

Poreska uprava Federacije BiH

Poreska uprava Federacije BiH je upravna organizacija u sastavu Federalnog ministarstva

finansija i organizovana je na tri nivoa i to : Centralni ured, Kantonalni poreski uredi (10

kantonalnih poreskih ureda) i poreske ispostave (51 poreska ispostava). Poreska ispostava

može imati jedan ili više područnih ureda. Centralni ured Poreske uprave FBiH nalazi se

u Sarajevu. Poreska uprava FBiH prikuplja sve vrste javnih prihoda koji imaju obilježje

poreza i/ili doprinosa, bez obzira na pripadnost poreskog prihoda (Federacija, kantoni,

opštine).

Centralni ured Poreske uprave FBiH ima sedam sektora, kojima rukovode pomoćnici

direktora/rukovodioci sektora. Kantonalnim poreskim uredom rukovodi pomoćnik

direktora/rukovodioc Kantonalnog poreskog ureda.

6.3.4 Porezi i poreske institucije Distrikta Brčko

Distrikt Brčko kao poseban političko - administrativni dio BiH primjenjuje u oblasti

direktnih poreza vlastito poresko zakonodavstvo. U strukturi poreskih prihoda distrikta

naveće učešće imaju indirektni porezi (PDV, carine, akcize) sa jedintvenog računa UIO.

Pored toga Distrikt ubire javne prihode od slijedećih direktnih poreza:44

43 Izvještaj o prihodima na teritoriji Federacije BiH za 2008. godinu, Agencija USAID TARA, 2009. godine. 44 Više o poreskom zakonodavstvu Distrikta http://skupstinabd.ba/sr/zakoni/sr.html

122

a) Porez na dohodak kojem podliježu fizička lica sa boravištem u Distriktu.

U smislu ovog zakona dohotkom se smatra i dobit iz poslovanja pravnih

lica.

b) Porez na nekretnine kojim se oporezuje vlasništvo ili posjedovanje

nekretnina, kao i pravo građenja.

Poreski prihodi budžeta Distrikta za 2009. godinu iznosili su 171,496.680 KM, od čega je

15,496.680 KM bilo od direktnih poreza, a 156,000.000 od indirektnih poreza sa JR UIO.

U Distriktu Brčko sve poslove ubiranja poreza i poreski nadzor vrši Poreska uprava Brčko

Distrikta. Uprava je nezavisno tijelo Distrikta koja za svoj rad odgovara Vladi i Skupštini

Distrikta. Za razliku od drugih političko administrativnih dijelova BiH, Zakonom o

Poreskoj upravi Brčko Distrikta određeno je da direktor Uprave ne smije biti član ni jedne

političke partije ili organizacije.

Poreska uprava Brčko Distrikta obavlje slijedeće poslove:

a) Utvrđuje poresku obavezu;

b) Vrši naplatu poreza na jedinstveni račun Distrikta;

c) Vodi registar poreskih obveznika;

d) Sprovodi poresku kontrolu;

e) Sprovodi prekršajne postupke;

f) Obavlja druge aktivnosti predviđene zakonom.

123

Glava VII

MEĐUNARODNE FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Uvod

Uspostavljenje tzv. "zlatnog standarda" u periodu 1871 - 1932. godine, iako formalno

neinstucionalizovano, može se smatrati prvim korakom modernog doba prema

uspostavljanju međunarodnih finansijskih institucija.45 Period globalizacije u današnjem

smislu te riječi počinje nakon drugog svjetskog rata, kao dugoročni projekat država

pobjednica sa ciljem uspostavljanja svjetskog poretka kojim bi se spriječili nastajanje

svjetskih ratova u budućnosti, kao i radi obezbjeđenja slobodnog tržišta za industrije koje

su tokom rata radile za ratne potrebe. Moglo bi se reći da je prvi korak u tom pravcu bilo

osnivanje Lige naroda poslije prvog svjetskog rata sa sjedištem u Ženevi, a na inicijativu

američkog predsjednika Wilsona. Liga naroda je preteča Ujedinjenih nacija koje su

osnovane 1945. godine u San Franciscu, SAD. Stvarni početak međunarodnih finansijskih

institucija je osnivanje Međunarodnog monetarnog fonda i Međunarodne banke za

rekonstrukciju i razvoj (koja je danas agencija u sastavu Svjetske banke) kao rezultata

međunarodne konferencije održane u Breton Vudsu (Bretton Woods SAD) 1944. godine.

Međunarodnim finansijskim institucijama se mogu smatrati one koje ispunjavaju dva

cilja:

a) Obezbjeđenje slobodnog kretanja roba i kapitala na globalnom nivou;

b) Pružanje pomoći državama u održavanju monetarne i ekonomske stabilnosti.

Kao međunarodne finansijske institucije u punom smislu te riječi mogu se smatrati:

45 Zlatni standard je monetarni sistem u kojem je kurs valute određen prema težinskoj jedinici zlata. Primjenom tog standarda država garantuje da će svakom donosicu određenog iznosa domaće valute dati u zamjenu tačno određenu količinu zlata. Time je količina novca u opticaju limitirana količinom zlata u državnim rezervama. Zlatni standard zamijenjen je nakon drugog svjatskog rata zlatno - dolarskim standardom kojem je monetarna podloga valuta postao američki dolar koji je bio fiksno vezan za zlatnu podlogu u odnosu 1 unca zlata = 35 dolara. Zlatno - dolarski standard raspao se 1971. godine nakon što je Francuska svoje dolarske rezerve zamijenila za zlato kod američkih Federalnih rezervi.

124

1. Međunarodni monetarni fond (MMF, ili na engleskom International Monetary

Fund)

2. Svjetska banka (World Bank) sa dvije svoje finansijske agencije:

a) Međunarodna banka za obnovu i razvoj (IDA)

b) Međunarodna finansijska korporacija (IFC)

3. Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD)

4. Evropska investiciona banka (EIB)

7.1 Međunarodni monetarni fond

Međunarodni monetarni fond (International Monetary Fund)46 osnovan je 27. decembra

1945. godine, a počeo je sa radom 1. marta 1947. godine. Uloga fonda bila je

savjetodavna u kreiranju monetarne politike država članica. Takođe, države članice su

prihvatile da bez saglasnosti fonda ne mogu mijenjati kurs domaće valute za više od 1%.

Kasnije je uloga fonda proširena na poslove kontrole trgovinskih i budžetskih deficita

zemalja članica. U tu svrhu formiran je fond iz kojeg su zemlje članice mogle, po

određenim pravilima, povlačiti novac za finansiranje deficita. Za te svrhe fond je

raspolagao iznosom o 8,8 milijardi USD koji je formiran finansijskim kvotama država

članica. Visina kvote svake članice određena je na osnovu relativne ekonomske snage

države. Članice su imale pravo da 25% svoje kvote bezuslovno povuku u slučajevima

rješavanja trgovinskog deficita, a za veća iznose sredstva su se mogla povući na osnovu

kreditnog aranžmana između fonda i pojedine države. Takvi krediti su se odobravali na

priod od 1,5 do 5 godina. Država koja bi uzela kredit morala je fondu omogućiti nadzor

nad ekonomskom, monetarnom i fiskalnom politikom sve vrijeme trajanja takvog

kreditnog aranžmana. Ciljevi i principi funkcionisanja fonda ostali su nepromijenjeni od

osnivanja do danas:

1. Unapređenje međunarodne saradnje kroz konsultacije i zajedničko rješavanje

monetarnih problema;

2. Proširivanje međunarodne trgovine, rast zaposlenosti, dohotka i proizvodnje;

3. Stabilizacija deviznih kurseva i sprečavanje konkurentskih deprecijacija;

4. Multilateralizam u međunarodnim plaćanjima za tekuće transakcije i

uklanjanje deviznih ograničenja koja sputavaju rast međunarodne trgovine;

46 Vidjeti http://www.imf.org/external/about/history.htm

125

5. Obezbjeđenje finansijskih sredstava za pomoć zemljama članicama u

uravnoteživanju platnog bilansa;

6. Smanjenje platnobilansnih neravnoteža.

U pogledu monetarne politike, Fond se na početku zalagao za čvrste devizne kurseve i

jedinstvene devizne kurseve, te za ostvarenje pune konvertibilnosti nacionalnih valuta.

Kasnije je zbog nedostataka takvog monetarnog sistema i promjena u svjetskoj privredi

došlo do napuštanja politike čvrstih deviznih kurseva. Tokom 1973. godine većina

zemalja prelazi na režim plivajućih deviznih kurseva, čime međunarodni monetarni

sistem, koji je konstruisan u Breton Vudsu, prestaje da postoji, tako da je godine 1976.

Fond prihvatio i legalizovao praksu plivajućih deviznih kurseva.47

Kao rezultat potrebe za reformom međunarodnog monetarnog sistema, 1967. godine je

odlučeno da se u okviru Fonda stvori nov oblik međunarodnog sredstva plaćanja u vidu

specijalnih prava vučenja – SDR (Special Drawing Rights). Riječ je o vještački stvorenoj

aktivi koja se koristi u međunarodnim plaćanjima. SDR je trebao da zadovolji dva

zahtjeva:

1. Povećanje međunarodne likvidnosti u skladu sa potrebama;

2. Osiguranje pouzdanog zajedničkog denominatora u kojem će

nacionalne valute iskazivati vrijednost.

Vrijednost jedinice SDR-a, koja se utvrđuje na osnovu korpe valuta, je mijenjana više

puta, a od 1. januara 2001. godine se određuje na osnovu četiri valute: dolara (45%), eura

(29%), jena (15%) i funte (11%). Ipak, rezultati koji su, primjenom SDR, ostvareni nisu

zadovoljavajući, obzirom da je povećanje nivoa međunarodne likvidnosti dosta skromno

(udio SDR-a u monetarnim rezervama je 2%). Sa druge strane, više puta je mijenjan

model za utvrđivanje vrijednosti jedinice SDR-a tako da je onemogućeno utvrđivanje

realne vrijednosti SDR-a kroz duži period vremena.

Mnogi danas kritikuju MMF kao instituciju koja, namećući svoju ekonomsku, monetarnu

i fiskalnu politiku sputava države u razvoju, međutim treba istaći da je svijet od drugog

svjetskog rata do danas prošao nekoliko ciklusa ekonomskog i političkog razvoja u kojima

je MMF imao značajnu, ako ne i ključnu ulogu u opravku i razvoju svjetske ekonomije.

47 Plivajući devizni kurs je metodologija utvrđivanja kursa domaće valute prema nekon stranoj valuti tako da se uporede vrijednosti unaprijed određene "korpe" dobara izražena u domaćoj valuti po cijenama na domaćem tržištu poredi sa vrijednošću te korpe u stranoj valuti na tržištu te strane države.

126

Prva faza 1944 - 1971. godine, rekonstrukcija, razvoj i širenje međunarodne saradnje.

Kroz obezbjeđenje stabilnosti kurseva valuta omogućeno je višestruko povećanje

međunarodne robne razmjene, što je u krajnoj liniji povećalo nacionalni dohodak država.

Druga faza 1972 - 1981. godine, padom Breton Vudskog sistema (nakon odluke SAD da

suspenduju konveribilnost dolara u zlato) i prelaskom na politiku plivajućeg deviznog

kursa omogućeno je da države kompenzuju tzv. naftni udar nastao nakon velikog

povećanja cijena nafte 1973. godine. Druga mjera bilo je povećanje kreditnih sredstava

zamljama uvoznicama nafte, što je kompenzovalo nastale trgovinske deficite tih zemalja i

omogućilo im nesmetanu spoljnotrginsku razmjenu.

Treća faza 1982 - 1989. godine, dužnička kriza nastala time što su zemlje izvoznice nafte

deponovale sredstva u zapadnim bankama, koje su te depozite koristile za kreditiranje

zemalja uvoznivca nafte. Naftni udar 1973. godine povećao je potražnju za kreditima, što

je značajno povećalo kamate na kredite. Veće kamate su otežale otplatu kredita i dalje

povećale kreditnu tražnju, čime je stvorena dužnička spirala u kojoj su se našle zemlje

uvoznice nafte. MMF je angažovanjem i komercijalnih banaka značajno pomogao u

rješavanju dužničke krize tog vremena.

Četvrta faza 1990 - 2004. godine obilježena je političkim i društvenim promjenama u

Istočnoj Evropi od kojih su najveće pad komunističkih režima bivšeg Sovjetskog bloka,

raspad Sovjetskog Saveza i stvaranje novih država u istočnoj Evropi i Balkanu. Broj

članica Fonda poveća je sa 152 na 172. U promjenama nastalim tih godina MMF jer imao

značajnu ulogu u tranziciji istočnih ekonomija sa planske privrede na tržišnu. Može se

reći da je ovaj period bio uspješan, jer su skoro sve bivše komunističke države uspješno

ušle u svijet tržišne ekonomije i neke čak postale članice Evropske Unije.

Peta faza 2005. godina do danas obilježena je velikim porastom ponude kapitala na

finansijskim tržištima u prvim godinama perioda, uglavnom iz privatnih izvora, što je

stabilizovalo finansijski položaj mnogih zemalja i omogućili im finansiranje otplate ranije

uzetih kredita. Ponuda kapitala na globalnom tržištu utrostručena je u periodu 1995 -

2006. godine kada je slobodni kapital iznosio 7,2 triliona USD. Međutim, 2007. godine

dolazi do velike finansijske krize koja je začeta u SAD krizom na tržištu nekretnina i

proširila se na čitav svijet tokom 2008. i 2009. godine. Kriza je rješavana na dva načina:

a) povećanjem državne regulative na finansijskim tržištima, posebno u SAD gdje

praktično nije ni bilo državne regulative u toj oblasti i b) Stvaranjem globalnih i

regionalnih fondova za finansiranje nastalih trgovinskih i budžetskih deficita. Kreditna

sredstva kojima raspolaže MMF uvećana su na 750 milijardi USD, a kreditna politika

127

fonda postala je fleksibilnija u pogledu zahtjeva za monetarnom i fiskalnom politikom

kojih se dužničke zemlje moraju pridržavati.

Osnovni vidovi pomoći koje članica može dobiti od MMF-a dijele se na one koje zavise

od kvote te zemlje i ostalih uslova i situacija u kojoj se nalazi zemlja tražioc.

Aranžmani koji zavise od veličine kvote:

- Stand by aranžman - Stand by arrangement48

- Program proširenog finansiranja - Extended Fund Facility

- Pomoć za kompenzaciono finansiranje - Compensatory Financing Facility

- Vanredna pomoć - Emergency Assistance

- Pomoć za dopunu rezervi - Supplemental Reserve Facility

- Kontigentna kreditna linija - Contingent Credit Lines

- Ostali aranžmani (koji ne zavise od veličine kvote).

Odluke se u Fondu donose u više organa. Odbor guvernera sastoji se od guvernera i

njegovih zamjenika koje imenuje svaka država članica. U pravilu su to guverneri

nacionalnih banaka ili ministri finansija. Odbor guvernera ima sva ovlašćenja, osim onih

koje je prenio na Izvršni odbor.

Posebne nadležnosti Odbora guvernera su primanje novih članova, određivanje visine

kvota, dodjeljivanje posebnih prava vučenja. Odbor se sastaje jednom godišnje na

godišnjoj skupštini Fonda, koja se održava zajedno s Odborom guvernera IBRD. Izvršni

odbor sastavljen je od izvršnih direktora, njihovih zamjenika i glavnog direktora Fonda

koji je istodobno i predsjednik Izvršnog odbora. Izvršni odbor sastoji se od 20 članova.

Pet članova imenuju države s najvećim kvotama, a ostalih 15 biraju države članice. Svaki

izabrani član raspolaže glasovima države koja ga je izabrala. Izvršni odbor bira glavnog

direktora Fonda. Uobičajeno je da se za tu funkciju bira ličnost koja dolazi iz evropske

države, a njegov zamjenik je Amerikanac. Fond je organizovan kao dioničko društvo.

48 Stand-by aranžman (engl. stand-by credit) je kratkoročni kredit koji od MMF-a dobijaju zemlje članice za premošćivanje spoljne likvidnosti. Odobrenje kredita je uslovljeno prihvatanjem odgovarajućih makroekonomskih programa od zemlje tražioca kredita, koji se veoma strogo ocjenjuju. Odobrenje kredita MMF-a je znak drugim bankama da mogu ulaziti u kreditne aranžmane u toj zemlji, i upravo stoga je važnost stand-by aranžmana velika. Stand-by i prošireni aranžman odobravaju se nakon pregovora MMF-a i službenih predstavnika članice Fonda. Na temelju rezultata pregovora članica sastavlja dokument nazvan "pismo o namjerama". U "pismu o namjerama" navode se namjere i politike članice, koje tvore njen makroekonomski program za razdoblje trajanja finansijskog aranžmana. Na temelju "pisma o namjerama" Fond formuliše stand-by aranžman. Zatim taj prijedlog stand-by aranžmana i zahtjev članice za korišćenje sredstava izvršni direktor podnosi Izvršnom odboru sa svojom preporukom da se navedeni zahtjev odobri. Pri razmatranju svoje pozitivne odluke Izvršni odbor polazi od toga da će članica u teškoćama vratiti dug čim uspije prevladati teškoće. Kada Izvršni odbor prihvati plan, finansijska potpora se realizuje. Za operativne troškove zajma plaća se 0,5% do 1 % iznosa zajma. Na zajam se plaća 5% kamate osim u slučajevima zajmova za strukturno prilagođavanje, na koje su kamate osjetno manje.

128

U organima Fonda odlučuje se ponderisanim pravom glasa. Svaka država članica dobija

početnih 250 glasova, a svaki slijedeći glas pripada joj za svakih 100.000 posebnih prava

vučenja. Kvote država izražene su u posebnim pravima vučenja. Udio Bosne i

Hercegovina utvrđen je kao 13,2% udjela bivše SFRJ.

7.1.1 Međunarodni monetarni fond u Bosni i Hercegovini

BiH je, kao jedna od zemalja sukcesora bivše SFRJ, postala članica MMF-a 1995. godine.

U skladu s tim, BiH je za članstvo u MMF-u preuzela prava i obaveze bivše SFRJ po

alokacijskom ključu u iznosu 13,2%.

Preuzeta kvota (upisani kapital) iznosila je 121,2 miliona SDR, a dospjele obaveze prema

MMF-u, u iznosu 25 miliona SDR izmirene su tzv. kreditom premošćenja (bridge loan) za

postkonfliktne situacije odobrenim u iznosu 30 miliona SDR. Kvota je, naknadno,

povećana na 169,1 milion SDR 1999. godine.

Centralna banka Bosne i Hercegovine je preuzela ulogu fiskalnog agenta Bosne i

Hercegovine prema MMF-u, 27. decembra 2002. godine od Ministarstva finansija i

trezora BiH. Obzirom na to da Centralna banka Bosne i Hercegovine djeluje na principu

valutnog odbora, njena uloga fiskalnog agenta BiH prema MMF-u je specifična u smislu

da, iako je CBBiH fiskalni agent, sopstvene mjenice (promissory note) izdaje

Ministarstvo finansija i trezora BiH. Finansijska pozicija BiH za članstvo u MMF-u

iskazuje se u mjesečnom bilansu CBBiH, a konsolidovani bilans članstva u kvartalnom i

godišnjem finansijskom izvještaju koji se objavljuje na web stranici CBBiH.

Do sada je BiH koristila samo Stand by aranžman. Stand by aranžman se obično realizuje

u periodu od jedne godine i uobičajeno se odobrava u četiri tranše. Na zahtjev članice

može biti produžen (do tri godine) i proširen. Aranžman se otplaćuje sa periodom

mirovanja (grace period) od dvije godine i tri mjeseca, nakon čega slijedi otplata u osam

jednakih kvartalnih anuiteta. Povlačenje tranši su transakcije kupovine, a otplate su

transakcije reotkupa vlastite valute.

Prvi Stand by aranžman:

MMF je 29. maja 1998. godine odobrio BiH prvi stand by aranžman u iznosu 60.6

miliona SDR. U dva navrata, 28. juna 1999. i 30. marta 2000. godine, povećan je iznos

Stand by aranžmana za po 16,91 milion SDR. Tako je ukupan iznos prvog Stand by

aranžmana 94.42 miliona SDR. Odobreni iznos je u cijelosti povučen.

Drugi Stand by aranžman:

Drugi Stand by aranžman u iznosu 67,60 miliona SDR odobren je 2. augusta 2002. godine

i trebalo je da bude iskorišćen do 1. novembra 2003. godine. Na zahtjev BiH ovaj

129

aranžman je produžen dva puta. Prvi put je produžen do 31. decembra 2003. godine, a

zatim do 29. februara 2004. godine. Aranžman je iskorišćen u cijelosti 67,60 miliona SDR

i to u četiri tranše: prva 19,6 miliona SDR, druga 12 miliona SDR, treća 24 miliona SDR i

četvrta 12 miliona SDR.

7.2 Svjetska banka

Međunarodna banka za obnovu i razvoj (International Bank for Reconstruction and

Development – IBRD) je, kao i MMF, osnovana kao rezultat međunarodne konferencije u

Breton Vuds-u jula 1944. godine. Banka je formalno osnovana 27.12. 1945. nakon

međunarodne ratifikacije sporazuma iz Bretton Woodsa. IBRD je djelovanje otpočela

25.6.1946. godine, a 9.5.1947. godine je odobren prvi zajam (250 miliona US$

Francuskoj za poratnu obnovu, u realnom iznosu najveći zajam ikad odobren od banke).

Sjedište banke je u Washingtonu, SAD. O veličini ove institucije govori i podatak da

banka danas ima više od 10.000 zaposlenih u 100 zemalja svijeta.

Pod okriljem IBRD su kasnije formirane još tri finansijske institucije:

- Međunarodna finansijska korporacija - IFC

- Međunarodno udruženje za razvoj - IDA

- Multilateralna agencija za garantovanje investicija - MIGA

Danas sve četiri institucije: IBRD, IFC, IDA i MIGA čine Grupu svjetske banke.

Osnovni cilj Svjetske banke je finansiranje projekata koji su značajni za nacionalne

ekonomije, a za koje nije zainteresovan privatni kapital zbog nedovoljne profitabilnosti

posebno za infrastrukturna ulaganja gdje su povrati kapitala mogući samo u dugom

vremenskom periodu, obzirom da su u pitanju veći iznosi, te samim tim i veći rizici

Odmah nakon drugog svjetskog rata, IBRD je pažnju posvetio obnovi privreda ratom

razorenih zemalja, da bi se nakon realizacije Maršalovog plana49 banka više okrenula

finansiranju projekata u nerazvijenih zemljama. Zajmovi banke su uglavnom namijenjeni

infrastrukturnim projektima, projektima iz sfere energetike, transporta i obrazovanja.

Osamdesetih godina se počinje i sa zajmovima za strukturno prilagođavanje, koji bi

trebali da uspostave ravnotežu u platnom bilansu nerazvijenih zemalja mijenjanjem

privredne strukture. U takvim projektima Svjetska banka (tj. njene agencije) djeluju

zajedno sa Međunarodnim monetarnim fondom postavljajući uslove ekonomske,

monetarne i fiskalne politike koje zemlje korisnici moraju da ispune da bi mogli koristiti

49 Američki plan za obnovu evropskih privreda poslije drugog svjetskog rata.

130

povoljne kredite. Ovakvi krediti danas čine oko 30% ukupno odobrenih. Proklamovane

misije MMF-a i Svjetske banke su jasno razdvojene, međutim sa vremenom se njihove

aktivnosti sve više preklapaju, tako da ove dvije institucije često bivaju nazvane jednim

imenom - bretonvudske institucije.

Organi Banke su: odbor guvernera, odbor izvršnih direktora i Predsjednik banke. Mjesto

predsjednika je po pravilu rezervisano za američkog državljanina.

Međunarodna banka za obnovu i razvoj (IBRD) kreditira projekte u državama

srednjeg nivoa nacionalnog dohotka po stanovniku, ali samo one koje su kreditno

sposobne.

Banka je organizovana u vidu akcionarskog društva, udio (kvota) pojedinih zemalja je

određen prema ekonomskoj snazi.

Banka sredstva prikuplja po osnovu četiri izvora:

- Uplaćenog dijela kvota zemalja članica;

- Zaduživanja na međunarodnom finansijskom tržištu;

- Povraćaja ranije datih kredita;

- Ostvarene dobiti iz poslovanja.

Najveći dio kreditnog potencijala, banka obezbjeđuje na međunarodnom finansijskom

tržištu i taj dio kapitala danas iznosi oko 100 milijardi USD.

Međunarodno udruženje za razvoj (IDA) kao agencija Svjetske banke osnovano je

1960. godine u cilju obezbjeđivanja kredita najnerazvijenim zemljama po povoljnijim

uslovima od onih koji se mogu dobiti na finansijskim tržištima. Pravo da koriste kredite

IDA imaju zemlje kod kojih je BDP/per capita manji od 865 USD, a krediti se odobravaju

na rok od 40 godina uz grejs period od 10 godina. Kamata na kredite se ne plaća, osim

provizije u iznosu od 0.75%.

Međunarodna finansijska korporacija (IFC) je osnovana 1965. godine sa misijom da

promoviše ulaganja privatnog kapitala u nerazvijene zamlje.

Rok otplate kredita iznosi od 7 do 15 godina, ali je značajnija njena katalizatorska uloga u

smislu povezivanja privatnih preduzeća u zemlji korisnici kojima je potreban kapital, sa

zainteresovanim ulagačima iz inostranstva.

Multilateralna agencija za garantovanje investicija (MIGA) je osnovana 1985. godine

sa ciljem davanja garancija stranim investitorima za nekomercijalne rizike50, čime

50 Pod nekomercijalnim rizicima uglavnom se smatraju politički rizici u širem smislu koji obuhvataju rizike od rata, građanskih nemira, nacionalizacije i jednostranih raskida ugovora do kojih može doći u zemlji u koju se investira kapital

131

podstiče priliv privatnog kapitala u zemlje u razvoju. Garancije se daju na period od

najviše 15 godina.

7.2.1 Projekti Svjetske banke u Bosni i Hercegovini

Bosna i Hercegovina postala je članica agencija Svjetske banke 1993. godine, ali je

realizacija prvih projekata počela nakon rata i to 1996. godine.

Od 1996. godine Svjetska banka je u BiH realizovala više projekata u vrijednosti od 1, 5

milijardi USD. Većina projekata (1,32 milijarde USD) realizovano je preko

Međunarodnog udruženja za razvoj (IDA). Vrijednost IDA projekata, poredeći sa

projektima u drugim post - konfliktnim državama, u BiH je najveća od osnivanja agencije

do danas. Realizovani projekti bili su oblasti državne i komunalne infrastrukture

(vodosnabdijevanje, električna energija, putevi, obnova stambenog fonda), zdravstva,

obrazovanja, finansijski sektor (banke i mikrokreditne organizacije). Ostale agencije

Svjetske banke realizovale su kako slijedi: IDA nepovratna sredstva 25 miliona USD, 175

miliona USD krediti IBRD i 18,3 miliona USD nepovratnih sredstava preko UNDP -

GEF51.

Tekući projekti za period 2008 - 2011. godine pokrivaju slijedeće:

a) Poboljšanje poslovnog okruženja koje stimuliše rast privatnog sektora;

b) Poboljšanje efekata utroška javnih prihoda.

Za ovaj period karakteristično je smanjivanje angažovanja IDA sredstava (beskamatna

sredstva) i povećanje IBRD kreditnih sredstava. Takođe, karakteristično je da Svjetska

banka djeluje u BiH u uskoj saradnji sa MMF na implementaciji stand-by aranžmana.

Trenutno (april 2010. godine) portfolio Svjetske banke u Bosni i Hercegovini iznosi 247,4

miliona USD angažovanih na 14 aktivnih projekata (11 IDA kredita, 1 IBRD kredit i 3

UNDP - GEF granta). Struktura trenutno angažovanih sredstava Svjetske banke po

sektorima prikazana je na slijedećem dijagramu:

Šumski resursi, zemljišna evidencija; 36,5; 15%

Poljoprivreda; 33,0; 13%

Transport; 25,0; 10%

Energetika; 36,0; 15%

Vodosnabdjevanje, tretman

čvrstog otpada; 99,9; 40%

Zdravstvo i socijalna

zaštita; 17,0; 7%

Napomena: Iznosi u milionima USD

51 UNDP - United Nations Development Programme, Program ujedinjenih nacija za razvoj.

132

7.3 Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD)

Evropska banka za obnovu i razvoj (European Bank for Reconstruction and Development

- EBRD) prva je međunarodna finansijska institucija osnovana nakon perioda hladnog

rata. Ideja o osnivanju banke iznešena je od francuskog predsjednika Fransoa Miterana u

govoru održanom u Evropskom parlament u Strazburu 25. oktobra 1989. godine. Nakon

18 mjeseci u maju 1990. godine potpisan je sporazum o osnivanju između 40 država,

Evropske komisije i Evropske investicione banke, a banka je počela sa radom u maju

1991. godine. Sjedište EBRD je u Londonu. Dioničari banke su države kojih danas ima 61

i Evropska investiciona banka.52 Upisani kapital banke iznosi 21 milijardu EURO od čega

je 6 milijadi uplaćeno. Međutim, EBRD ne koristi uplaćeni kapital kao kreditni novac, već

na međunarodnom bankarskom tržištu deponuje svoje obveznice u zamjenu za novac

kojim kreditira korisnike (trenutno u 29 zemalja svijeta). Uobičajena kamata po kojoj

banka daje kredite je EURIBOR53 + 1,5 - 2%.

EBRD kreditira kako javne, tako i privatne projekte, ali se pojavljuje i kao investitor

ulažući vlastita sredstva u privatizaciju preduzeća u tranzicionim zemljema. Posebna linija

kretita je namijenjena pred-privatizacinom restruktuiranju preduzeća u državnom

vlasništvu. Osim ekonomskih, banka ima i političke uslove za plasman kreditnih

sredstava. Naime, statut banke određuje da banka može poslovati samo u državama

"višepartijske demokratije i političkog pluralizma".

Korisnici EBRD kredita obavezni su da nabavke iz kreditnih sredstva vrše po

procedurama koje propisuje banka. Bitno obilježje tih procedura je transparentnost

postupka nabavke, javno oglašavanje namjere o nabavci i princip konkurencije. Naime, na

EBRD tenderima ponude mogu biti potencijalni isporučioci iz svih zemalja svijeta, bez

ikakve preferencije domaćih preduzeća. Banka odobrene kredite ne uplaćuje korisniku

kredita, već sa svog računa direktno vrši plaćanja dobavljačima sa kojima korisnik ima

ugovore, koji, prije toga, podliježu saglasnosti banke. Na ovaj način banka obezbjeđuje da

se kreditna sredstva koriste strogo za namjenu za koji je kredit odobren.

Bankom upravlja Odbor guvernera koji jednog od guvernera bira za predsjenika banke.

Predsjednik banke zastupa i predstavlja banku u pravnom prometu. Svaka država članica

imenuje jednog od guvernera, obično ministra finansija.

52 Iako EBRD u svom nazivu ima riječ "evropska" dioničari banke su SAD i druge ne-evropske države. Takođe, korisnice EBRD kredita su zemlje kako evropske, tako i azijske i afričke. 53 EURIBOR je prosječna kamata na međubankarskom tržištu EURO zone.

133

7.3.1 EBRD projekti u Bosni i Hercegovini

Računajući od 2000. godine, Evropska banka za obnovu i razvoj je najveći pojedinačni

investitir u Bosni i Hercegovini. Samo od januara 2007. godine do marta 2010. banka je

potpisala projekte u vrijednosti od 626 milina EURO. Ukupno od 2000. godine potpisano

je 87 aranžmana u vrijednosti od 1,17 milijardi EURO, od čega je povučeno 701 milion

EURO. Težište plasmana EBRD kredita u BiH je na infrastrukturu (telekomunikacije,

cestovna i željeznička infrastruktura, avio saobraćaj, distrubucija prirodnog gasa),

bankarski sektor i privatna preduzeća. Politika banke je da u narednim godinama poveća

udio investicija u privatni sektor, posebno u industrije u kojima BiH ima komparativne

prednosti, kao što su prerada drveta, turizam, poljoprivreda (proizvodnja i prerada).

Planovi banke su da poslije 2010. godine preko poslovnih banaka finansira ulaganja u

obnovljive izvore energije.

7.4 Evropska investiciona banka (EIB)

Evropska investiciona banka (European Investition Bank - EIB) je finansijska institucija

Evropske Unije. Osnovana je 1958. godine u Rimu ugovorom o osnivanju Evropske

Zajednice (EZ), koja je preteča Evropske Unije. Akcionari EIB su zemlje članice

Evropske unije. Prema tom vlasništvu EIB kao kreditna institucija ima mogućnosti da na

kapitalnom tržištu nabavi novac po veoma povoljnim uslovima pošto ima klasifikaciju

bankarskog rejtinga "AAA" (najviši mogući).54

EIB nema klijente koju ulažu novac nego isključivo kreditno finansira projekte koji na

drugi način ne bi mogli da se finansiraju ili bi po veoma visokoj cijeni nabavili kredite.

Projekti koje banka finansira moraju da imaju ciljeve razvoja Evropske unije:

• razvoj evropskih industrija,

• razvoj malih preduzeća,

• stvaranje prekoevropskih mreža (transport, telekomunikacije, energija),

• podrška informacionim tehnologijama,

• zaštita prirodne okoline,

• poboljšanje zdravlja i obrazovanja.

Takođe, od tih projekata moraju da profitiraju najnerazvijene regije. Projekti moraju da

privuku dalje izvore investicija.

54 Kreditni rejting je ocjena sposobnosti primaoca kredita da vrati uzeti kredit. Od tog rejtinga zavisi visina kamate, mogući rok otplate i visina kredita, pa i uopšte mogućnost da se kredit odobri. Rejting se označava slovima A do D, gdje je A najviši, a D najniži. Svaki nivo ima nadnivoe i podnivoe tako da oznaka AAA predstavlja najviši mogući nivo. Više na http://www.cbbh.ba/print.php?id=549

134

Evropska investiciona banka aktivna je i van Evropske Unije, najviše u zemljama Jugo-

istočne Evrope, Mediteranskim zemljama i Rusiji. Prisutna je takodje u Africi, Aziji i

Latinskoj Americi.

Posebnu ulogu EIB ima u finansiranju projekata u zemljama koje su sa Evropskom

Unijom potpisale Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (zemlje tzv. Zapadnog Balkana

- Albanija, BiH, Srbija, Crna Gora, Makedonija) i zemljama kandidatima za članstvo

(Turska i Hrvatska). Za ove zemlje portfolio banke za period 2007 - 2013. godine iznosi

8,7 milijardi EURO.

Iznosi sredstava iz predpristupnih fondova EU plasiranih u periodu 2007 - 2010. godine

prikazani su u slijedećoj tabeli:

PLASMAN SREDSTAVA EIB 2007- 2010. GODINA R.B. Država Iznos (EURO) 1. Albanija 86.318.750 2. Bosna i Hercegovina 694.712.500 3. Hrvatska 1.199.000.000 4. Makedonija 114.381.250 5. Crna Gora 170.164.410 6. Srbija 1.612.150.000 7. Turska 7.903.948.244 Ukupno 11.780.675.154

Preko Evropske investicione banke u periodu 2001 -2009. godine u Bosnu i Hercegovinu

plasirano je 1,023 milijardi EURO od čega samo u periodu 2007 - 2010. godine nešto

manje od 700 miliona EURO i to za finansiranje raznih razvojnih projekata u oblasti

transporta, energije, državne i komunalne infrastrukture, razvoja državne i lokalne uprave

te poreski i carinski sistem.

7.5 Predpristupni fondovi EU

Predpristupni fondovi Evropske unije su sredstva koja Unija bespovratno, a djelimično i

kao kreditna sredstva pod veoma povoljnim uslovima, daje zemljama za koje se očekuje

da u narednom srednjeročnom periodu postanu članice Unije. Evropska unija kroz

korišćenje pretpristupnih fondova obezbjeđuje pomoć zemljama u ispunjavanju političkih,

ekonomskih i kriterijuma koji se odnose na usvajanje pravnih tekovina EU, kao i

izgradnju administrativnih kapaciteta i jačanje pravosuđa. Kao drugo, EU želi da pripremi

ove zemlje za korišćenje strukturnih fondova i kohezijskog fonda EU nakon pristupanja

EU. Države koje mogu koristiti pomoć su zemlje kandidati za članstvo (trenutno Turska,

135

Hrvatska i Makedonija) i zemlje potencijalni kandidati za članstvo (Albanija, BiH, Crna

Gora i Srbija). Do 2007. godine postojalo je više programa i to PHARE, SAPARD, ISPA,

CARDS koji su 2007. godine zamijenjeni jednim programom koji ima više komponenti

prema oblastima koji se iz programa finansiraju.

Novi instrument predpristupne pomoći, takozvani IPA (engleski: Instrument for Pre-

accession Assistance) sadrži ukupno pet specijalizovanih komponenti:

(1) tranziciona podrška - pomoć u procesu tranzicije i izgradnje institucija, s ciljem

ispunjavanja kriterijuma približavanja Evropskoj Uniji i jačanja administrativnih i

pravosudnih kapaciteta;

(2) pomoć za regionalnu i prekograničnu saradnju;

(3) regionalni razvoj;

(4) razvoj ljudskih resursa;

(5) razvoj sela i poljoprivrede.

Finansijska vrijednost predpristupne pomoći IPA za sve zemlje koje mogu dobiti ova

sredstava, iznosi 11.468 milijardi EURO. Pomoć će biti sprovođena kroz finansijske

investicije, donatorske šeme (grant schemes), specijalne kredite, nabavne ugovore i druge

oblike.

BiH, kao zemlja potencijalni kandidat, ima pravo na prve dvije komponente. Prva

komponenta tiče se slijedećih vrsta aktivnosti:

1. jačanje demokratskih institucija i vladavine prava

2. reforma javne uprave

3. ekonomska reforma

4. promovisanje i zaštita ljudskih prava i poboljšano poštovanje prava manjina

5. razvoj građanskog društva

6. pomirenje, mjere za izgradnju povjerenja i rekonstrukcija.

Druga komponenta će podržavati aktivnosti koje uključuju granične regione između dvije

zemlje korisnika, kao i projekte koji se zajednički izvode od strane zemlje korisnika i

zemlje članice. Projekti međudržavne saradnje pokrivaju kopnene i morske pogranične

regione između susjednih zemalja. Teritorije sa pravom na finansiranje (Član 88 Pravila

implementacje IPA) su definisane od strane Evropske komisije u dogovoru sa zemljama

učesnicama.

136

Za Bosnu i Hercegovinu za period 2008 - 2010. godine predviđena su sredstva prema

slijedećoj tabeli:

IPA komponete za BiH u periodu 2008. - 2010. godina R.B. Komponenta Godina Ukupno 2008. 2009. 2010. 1. Tranziciona podrška 69,9 83,9 100,7 254,02. Prekogranična saradnja 4,9 5,2 5,3 15,0

Ukupno 74,8 89,1 106,0 269,0

Za koordinaciju i upravljanje programom IPA u Bosni i Hercegovini zadužena je

Direkcija za Evropske Integracije BiH (DEI) odnosno kancelarija Nacionalnog

Koordinatora za IPA (NIPAC). Sa strane EU ugovore potpisuje Evropska komisija.55

55 Vidjeti "Okvirni sporazum između BiH i Evropske komisije o pravilima saradnje u provođenju instrumenta predpristupne pomoći" na http://www.dei.gov.ba/Default.aspx?template_id=37&pageIndex=1

137

LITERATURA

1. B. Raičević; Javne finansije, Centar za izdavačku delatnost Ekonomskog fakulteta,

Beograd, 2005. godine,

2. R. Musgrave; Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973. godine;

3. D. Popović; Nauka o porezima i poresko pravo, Savremena administracija, Beograd,

1997. godine;

4. J. Lovčević; Institucije javnih finansija, šesto izdanje, Službeni list SRJ, Beograd,

1997. godine;

5. R. i P. Musgrave; Public Finance in Theory and Practice, Fifth Edition, McGraw-Hill

International Editions, New York, 1989. godine;

6. J. Stiglitz; Ekonomija javnog sektora, Ekonomski fakultet, Beograd, 2004. godine;

7. A. Vigvari, B. Raičević i Z. Brnjas; Osnovi teorije državnog budžeta i finansijski

poslovi samouprava, Evropski pokret u Srbiji, Beograd i Prometej, Novi Sad, 2003.

godine.

138