� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 환경정의연구소�이슈레포트� 1호� (2014.� 04.22)

서울시�에너지�전환�정책�제언�

유정민� (환경정의연구소�부소장)

1. 서론

2. 서울시�원전하나줄이기�목표�및� 추진�체계

3. 서울시�원전하나줄이기�추진�실적

4. 서울시�원전하나줄이기�평가

5. 서울시�에너지�전환� 정책� 추진�방향

1. 서론

서울시 「원전 하나 줄이기」 정책의 배경

지난 2011년 3월 일본 후쿠시마 원전 사고는 그동안 우리나라의 원전 중심 에너지정책에 대한 문제점을 다시 한 번 사회적으로 재고해볼 수 있었던 중요한 계기였다. 후쿠시마 원전 사고 이후 원전중심 에너지 체제를 극복하기 위한 다양한 사회적 논의와 실천이 진행되었는데 그 중에서도 2012년 2월 전국 45개 지방자치단체 단체장의 탈핵과 에너지전환을 위한 에너지 공동 선언은 그동안 에너지 정책결정과정에서 소외되었던 지자체가 지속가능한 에너지 전환을 위해 보다 적극적인 역할을 선언했다는 점에서 매우 중요한 의미를 가진다고 볼 수 있다. 특히, 서울시는 지난 2년 여간「원전하나줄이기」사업을 시행하여 지역으로부터의 상향식 에너지 전환의 가능성을 보여주고 있다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 서울시「원전하나줄이기」 정책은 무엇보다도 후쿠시마 원전 사고 이후 국내 원자력 발전의 위험에 대한 사회적 우려 증대로 인해 직접적으로 촉발되었다고 볼 수 있다. 특히, 서울과 같은 대규모 도시는 에너지의 집중적 사용이 발생하고 있는 지역인데 반해 대부분의 에너지를 원자력 발전과 같은 멀리 떨어진 지방에 소재한 대규모 발전소에서 공급받고 있다. 대도시의 에너지 다소비 추세가 계속된다면 원전과 같은 대규모 전원시설과 장거리 송전 시설에 계속 의존할 밖에 없는데, 이는 환경적 문제뿐만 아니라 에너지 사용의 위험과 편익의 배분에 있어 심각한 지역간 불평등의 문제를 야기할 수 있다. 이러한 에너지 생산과 이용의 문리에서 오는 에너지 불평등 문제에 대한 문제의식이 서울시 에너지 전환 정책의 중요한 동인으로 작용하였다. 국제 에너지 가격의 상승 및 시장 불안정성 그리고, 기후변화 대응 차원에서 에너지 부문의 획기적인 변화가 필요하다는 공감대 역시 서울시 「원전하나줄이기」 사업의 중요한 이유로 작용하였다. 에너지 절약과 재생가능에너지 이용 확대를 통해 대도시가 가지고 있는 구조적인 에너지 및 환경 취약성을 개선하고 새로운 일자리를 창출하는 등 새로운 도시개발 모델의 필요성이 서울시 「원전하나줄이기」 추진의 주요 동인으로 작용하였다고 볼 수 있다. 본 글은 지난 2년 여간의 서울시 「원전하나줄이기」줄이기 사업을 간단히 검토 및 평가하고 향후 서울시 에너지 전환의 방향성과 과제를 제안하고자 한다. 2장은 서울시 「원전하나줄이기」의 목표 및 추진 체계를 살펴보고 3장은 사업의 성과와 개선점을 짚어본다. 마지막으로 4장에서는 해외의 에너지 서비스 제공 모델의 소개와 함께 서울시 Post-「원전하나줄이기」정책을 위한 방향성과 주요 어젠다를 제시한다.

2. 서울시�원전하나줄이기�목표�및� 추진�체계

서울시「원전하나줄이기」는 2014년 까지 전력 자급률을 8%로 향상시키고 2020년 까지 20% 달성하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 위해 2014년까지 전력 9,142GWh와 석유 도시가스 121만 TOE (총 2 MTOE)를 에너지 수요 절감과 신재생에너지 생산 확대를 통해 감축하는 목표를 수립하였다. 2012년 목표는 41만 TOE였으나 33만 TOE (약 80%)를 감축하였고 2013-2014년 목표는 각각 100만 TOE 그리고 67만 TOE로 설정되어 실행되고 있다.

구 분 계 2012 2013 2014

합 계 200 33 100 67

에너지 생산 에너지 생산 부문 50 3 24 23

에 너 지

수요 감축

에너지 효율화 부문 77 14 31 32

에너지 절약 부문 73 16 45 12

<표 5> 정책 수단별 에너지 생산 및 감축목표

자료: 서울시 기후환경본부 (2013)

서울시는 이러한 정책목표를 달성하기 위해서 6대 분야의 21개 정책과제를 제시하고 있는데, 6대 분야를 살펴보면 ①신재생에너지 생산 확대, ②건물부문 에너지 효율화, ③친환경 고효율 수송시스템 구축, ④에너지 분야 녹색일자리 창출, ⑤에너지 저소비형 도시공간 구조로 개편, ⑥에너지 저소비 실천 시민문화 창출을 제시하고 있다. 또한 각 분야의 정책과제 중에서 ‘도시 전체가 태양광발전소인 햇빛도시 건설’ 등 10대 핵심 사업을 정하여 시행하고 있다.

서울시 「원전하나줄이기」의 가장 큰 특징 중 하나는 다양한 이해당사자의 참여적 거버넌스를 강조하고 있다는 점이다. 이를 위해 원전 하나 줄이기 시민 위원회, 실행위원회, 민관합동 추진단을 별도로 구성해 운영하고 있다. 시민위원회는 시장과 시민단체, 기업, 종교계, 교육계, 학계, 여성계, 문화계, 언론계를 포함한 각계 각층의 대표자 25인 내외로 구성된 원전 하나 줄이기 추진의 최고 의사결정기구로서 정책 방향을 결정하고 사업계획의 수립 및 변경을 승인하는 역할을 수행하고 있다. 「원전하나줄이기」의 총괄 조정 및 사업 추진의 핵심적 역할은 실행위원회와 민관합동 추진단에서 맡고 있는데, 위원회(위원장은 기후환경본부장과 민간 1인)는 시민단체를 비롯한 각 분야별 전문가 및 활동가, 그리고 서울시의 실·국·본부장과 유관기관 등 45인 내외로 구성되어 있다. 실행위원회는 전문적인 추진과 신속한 점검을 위해 위원회 내에 4개 분과위원회 (에너지 생산, 에너지 효율화, 에너지 절약, 시민소통)를 두고 있으며 「원전하나줄이

3. 서울시�원전하나줄이기�추진�실적

기」의 정책 및 사업을 기획·평가하고 민관 의사소통의 통로로 추진단을 통해 사업을 실행 및 관리하고 있다 (유정민 외, 2013). 민관합동 추진단은 기후변화정책관을 단장으로 하여, 총괄반 (반장은 환경정책과장)과 시민협력반장(민간) 2개 반과 총괄반 내 총괄팀, 공공 협력팀, 시민협력반내 시민팀과 기업팀까지 4개 팀으로 구성됨. 이외에도 서울시 내의 각 실·국·본부, 자치구별 추진단, 유관 공공기관, 시민단체와 풀뿌리공동체, 기업 및 상업부문등이 원전하나 줄이기 정책의 거버넌스를 형성하고 있다 (유정민 외. 2013).

2012년 서울시는 원전 하나 줄이기를 통해 33만 TOE의 에너지를 감축하였다 (목표 41만 TOE의 80%에 해당). 같은 기간 국가 에너지 소비량 (전기와 LNG)는 4.5% 증가한데 반해 서울시의 에너지 증가는 0.1%에 그쳐 에너지 수요 증가 추세를 억제하는 데에 어느 정도 성공한 것으로 평가된다. 건물 BRP (Building Retrofit Project), LED 보급, 재생가능에너지 사업, 에코 마일리지 사업등을 적극적으로 수행하여 실질적인 에너지 절감을 이루어 냈다는 것이 큰 성과로 평가할 수 있다. 2012년 에너지 총 절감량이 328천 TOE로 목표 (410천 TOE) 대비 80% 달성함. 「원전하나줄이기」시행 첫해라는 점을 고려했을 경우 상당히 고무적인 성과라고 할 수 있다.

구 분 계 생 산 효 율 화 절 약

목 표 (천TOE) 410 90 220 100

성 과 (천TOE) 328 33 135 160

성 과 율 (%) 80.0 36.7 61.4 160

<표 7> 2012년 원전하나줄이기 성과

출처: 서울특별시 (2013)

2013년도 사업 추진 현황 (11월 말 까지)을 보면 전체적인 달성율은 83.7%로 비교적 높지만 사업 부문별로 큰 편차를 보이고 있다. 에너지 효율 개선과 에너지 절약 부문에서는 목표를 달성하고 있는 것으로 나타난 반면 에너지 생산 부문에서는 목표의 18%만 달성함으로써 매우 부진한 성과를 보였다.

분야주요사업 추진현황

사업명 주요지표 ‘13년 계획 11월말 실적 달성율 평 가

’13년 총 TOE 생산 및 절감량 100만 83.7만 83.7%

에너지생산

에너지 생산량 (TOE) 24만 4.4만 18% 부진태양광 발전시설 설치 확대 발전 설치량(MW) 180 19.6 11% 부진수소연료전지 발전소 건립 발전 설치량(MW) 132 40.5 31% 부진소수력 발전소 건립 발전 설치량(㎾) 580 300 52% 부진하수열 이용 지역난방 공급 생산량(TOE) 19,000 19,000 100% 정상인근 자치단체 소각폐열 및 발전폐열 수열

수열량(Gcal) 260,000 50,000 19% 부진

자원회수시설 소각열 증산 추진 시설개선수(기) 4 4 100% 정상바이오가스 활용 열병합 발전사업 추진

설비용량(MW) 3.1 3.1 100% 정상

에너지효율화

에너지 효율화 절감량 (TOE) 31만 29.5만 95% 정상대형건물 에너지소비총량제 강화 절감량(TOE) 93,000 61,507 66% 부진건물에너지효율화사업(BRP) 추진 개소수 254 754 297% 정상주택 1만호 BRP 추진 추진 개소수 3,000 10,271 342% 정상시립사회복지시설 BRP 추진 개소수 14 14 100% 정상저탄소 그린캠퍼스 조성 조성 개소수 12 19 158% 정상

찾아가는 에너지진단 서비스 제공클리닉 진단 세대수진단 서비스 건물수

20,000600

20,255616

101%116%

정상

공공부문 LED조명 보급 확대 LED 보급개수 220,000 167,000 76% 부진

민간부문 LED조명 설치 확대 LED 보급개수 2,000,000 2,260,000 113% 정상

도심차량운행 억제책 추진 참여업체수 2,900 2,951 101.7% 정상

에너지절약

에너지 절약 절감량 (TOE) 45만 49.8만 110% 정상에너지 절약 선도시민 육성 참여시민수 40,170 40,014 99% 정상

에너지 절약 실천 민간주도 추진실천운동 참여자수참여단체수(공모)

600,00050

600,50043

100%86%

정상

에코마일리지 제도 운영 내실화가입 회원수절감량(TOE)

120만17만

140만13만(9월)

117%68%

정상

에너지절약을 위한 냉난방 온도 제한 의무화

실내온도 준수율 100% 97% 97% 정상

시민이 참여하는 폐기물 재활용(폐식용유, 폐비닐, 원단조각)

폐식용유 수거량(톤/년)폐비닐 수거량(톤/년)

원단조각 수거량(톤/년)

1,09525,55010,950

1,38517.4

13,282

126%0.06%121%

부진

음식물 쓰레기 원천감량 감량(톤/일) 335 182 55% 부진

<표 8> 2013년도 사업 추진 결과 (11월 말 현재)

자료: 서울시 기후환경본부 (2013)

4. 서울시�원전하나줄이기�평가

4.1. 에너지 전환을 위한 비전 수립 및 리더쉽

서울시 원전하나줄이기는 원전과 화석연료 중심의 에너지 체제로부터 에너지 효율과 재생가능에너지로의 전환을 위한 적극적인 비전을 제시하였다는 점에서 큰 의의를 갖는다. 또한 에너지 문제를 서울시 정책의 부차적 과제가 아니라 강력한 리더쉽을 통해 서울시 핵심 정책화 함으로써 에너지 전환의 비전과 계획이 선언적 구호에 머무르지 않고 실질적인 사업과 제도개선으로 진행될 수 있었다. 이에 따라 실질적인 에너지 절감의 효과를 만들어냈다는 데 큰 의미가 있다 (3장 추진실적 참조).

4.3 에너지 절약을 위한 제도적 토대 구축

에너지 절약 실천, 사업, 그리고 투자가 지속적으로 이루어지기 위해서는 적절한 규제 및 지원 제도 마련이 무엇보다도 중요하다. 서울시는 재생가능에너지와 효율 시장 확대와 시민참여를 위한 제도적 토대를 비교적 단기간 내에 마련하여 사업의 안정성과 효과성을 촉진시켰다는 평가를 받는다. 서울시 에너지 절약을 위한 주요 제도적 개선점을 아래에서 간단히 설명하고자 한다. 1) 서울형 발전차액지원제도 도입

§ 지난 2012년 정부는 발전차액지원제도를 폐지하고 RPS제도를 도입함. RPS 제도는 가장 효율적인 재생가능에너지 기술을 우선적으로 이용한다는 장점은 있으나 시장불확실성에 따라 시설 투자 위험이 존재함. 특히, 소규모 발전설비는 상대적으로 RPS 참여가 어려워 서울시는 소규모 발전설비에 대해 서울형 발전차액지원제도를 2013년도에 도입하여 50kW 이하 소규모 태양광 발전에 대해 50원/kWh씩 5년간 지원하도록 함.

2) 태양광 설비 옥상 임대료 산정 방법 개선§ 공시지가로 임대료 산정하는 방식에서 발전용량에 따라 임대료 부과함 (kW당 25,000

원). 이를 통해 공시지가가 비싼 서울과 같은 곳의 태양광 사업 임대료 부담을 덜어주게 됨.

2012년 융자제도 2013년 융자제도v 자금 총액 27억원v 지원범위 설치비의 40%v 건당 최대지원액 1억원

v 자금 총액 63억원v 지원범위 설치비의 50%v 건당 최대지원액 1억 5천만원

<표 10> 서울시 태양광 융자제도

3) 태양광 발전 시설 초기 자금 저리 융자§ 설비 용량 150kW 이하의 중소규모 태양광 발전 사업자에 대하여 연이율 2.5%, 8년

분할 상환 조건으로 융자 지원

4) BRP 융자 지원§ 서울시는 건물효율화 사업을 위해 사업 첫 해부터 융자 자금을 마련하여 건물효율화

사업을 지원하고 있음. § 총 융자 규모는 150억원이며 이는 서울시 기후변화기금을 통해 마련함. § 융자 규모는 주택의 경우, 최소 2백만원에서 최대 1천만원, 건물의 경우, 최소 1천만

원에서 최대 20억원까지 융자 가능함. 단, 다가구 주택일 경우 층별 지원이 가능하며 대학등 집단 건물에 대해서는 심의를 통해 최대지원액의 2배까지 지원 가능함.

§ 대출 이율은 2013년 2%에서 2014년 1.75%로 인하함.

구 분 융자한도액 대출금리 사업내용 및 융자조건

주택사업금액

의 80% 이내

최소 2백만원

최대 1천만원

연리1.75%

¡ 사업내용: 에너지절약 및 에너지생산 시설 설치¡ 융자조건 : 8년 분할상환(3년 거치가능)- 단, 다가구 주택일 경우 층별 지원이 가능하며, 대학 등 집단건물은 최대지원액의 2배까지 심의를 통해 지원가능- 융자 취급기관의 대출심사 시 부적합할 경우 미지급- 단, 주택은 보증보험 가입 시 무담보 융자지원※ 신청자는 융자신청 전에 융자 취급은행과 충분한 협의 후 신청

건물

최소 1천만원

최대 20억원

<표 11> 서울시 2014년 BRP 융자 지원

4.4 분권형 에너지 거버넌스 구축

서울시 원전하나줄이기 사업은 기획에서 실행에 이르기까지 시민·기업·학계의 참여를 토대로 하는 새로운 에너지 거버넌스 모델을 구축하였다. 성대골, 새재미 마을등과 같은 주민 주도의 에너지 자립마을, 에너지 수호천사, 그린리더등을 통한 에너지 절약 생활 실천 확산, 시민햇빛협동조합을 통한 소규모 태양광 발전, 에코마일리지를 통한 가정 내 에너지 절약 동기 부여 등 다양한 조직과 프로그램등을 통해 시민 참여의 폭을 크게 늘려 새로운 에너지 거버넌스 체계를 마련하

였다는 평가를 내릴 수 있다.

4.5 원전하나 줄이기 정책 실행과정에서의 문제점

서울시 원전하나줄이기의 여러 가지 성과에도 불구하고 구체적인 사업 실행 과정에서 제도적, 재정적 어려움이 존재하여 사업이 효과적으로 진행되지 않는 경우가 발생하였다. 구체적 사업 실행과정에서 발생하는 문제점과 이에 대한 간단한 개선 방향을 제시하고자 한다. 단, 제안되는 개선방안은 서울시의 권한 범위를 넘어서 민간 조직 혹은 중앙정부 차원의 역할 변화 및 제도개선이 필요한 부분이 있음을 밝힌다.

서울시 태양광 발전 사업의 장애요인 및 문제점

2013년 11월 말 기준으로 에너지 총 절감량은 83.7만 TOE 로 목표 (100만 TOE) 대비 83.7% 달성하였다. 에너지 효율화와 에너저 절약 부문에서 상당한 성과를 냈지만 에너지 생산부문에서는 목표의 18%에 불과하여 저조한 실적을 보였다. 특히 태양광 발전 실적이 목표량인 180MW의 11%인 19.6MW에 그친 점은 향후 적절한 평가와 대안이 모색되어야 할 것으로 보인다.

우선 시민 펀드를 통한 햇빛 발전소의 건설이 주요 사업으로 진행되었으나 그 역할이 기대만큼 활발하지 못했던 문제가 있다. 특히. 시민 투자자의 투자금 안전담보 확보 방법이 곤란한 상태로, 시민 투자금에 대한 리스크 관리방안으로 보증서(산업기반보증서) 마련에 어려움, 사업비(펀드모금액)가 소규모로 은행 사업 참여 기피하는 현상 발생하는 어려움이 발생하였다. 태양광사업은 상대적으로 수익률이 높지 않은 대신에 안정적인 투자 대상이다. 다시 말해 해가 없어 전기가 생산되지 않아 사업이 도산될 우려는 없는 것이다. 따라서 높은 고위험·고수익을 추구하는 자금 (예, 벤처 펀드) 대신 저위험·저수익 (예, 연금 펀드) 을 추구하는 자금을 적극적으로 유치하는 것이 바람직하다. 아직 재생가능에너지 사업에 대한 금융 시스템이 마련되어 있지 않는 상황에서 서울시는 서울시 건물에 설치되는 시민햇빛발전소에 대해 낮은 임대료를 제공하고 (이미 시행중임) 사업자에게 태양광 시설에 대한 지상권을 설정하여 줌으로써 태양광 사업이 리스크가 없는 안정적인 사업이 진행될 수 있도록 하는 장치를 마련해야 할 필요가 있다. 또한 서울시 발전차액지원제도를 제도화하여 소규모 투자자가 중장기적으로 태양광 사업을 통해 안정적인 수입(revenue stream)을 예상할 수 있도록 하여 투자 위험을 줄이는 것을 고려할 필요 있다. 소규모 태양광 사업에 대한 은행 투자의 기피 문제는 소규모 사업의 집단화 (bundling)를 통해 규모의 경제를 시현할 수 있는 방안이 필요하다. 현재 서울시는 이런 소규모 태양광 사업의 REC을 구매하는 제도를 운영중이나 이를 보다 제도화 하여 운영하는 것이 필요할 것으로 보인

다. 4장에서 제안하고 있는 「서울시 지속가능에너지 공사」(가칭) 에서 이런 집단 태양광 사업 (bundled PV project)를 디자인하고 관리하도록 하는 것이 중요한 사업 영역일 것이다.

설치효과가 높은 학교옥상 햇빛 발전소의 확대가 필요하나 안전 및 관리등의 이유로 일선 학교장의 협조가 이루어지고 있지 않고 있는 것도 문제점으로 평가된다. 학교 건물에 대한 태양광 설치의 안전 및 관리 문제를 해소하기 위해 옥상과 벽면을 이용하는 박막형 태양광 사업을 고려해 볼 수 있을 것이다. CIGS 같은 경우 가격은 기존 실리콘PV에 비해 약 1.5배 가량 비싸지만 설치가 간편하고 (옥상뿐만 아니라 벽면에 부착 가능) 기존 건물에 위험을 주지 않으며 전기 생산량 (kWh/kW)은 일반 실리콘 태양광에 비해 오히려 더 높다 (CIGS의 경우 약 20% 가량 전기 생산량 많음).

민간 태양광 회사와 MOU 통해 투자 활성화할 필요 있으나 대형 발전소 (1MW) 설치에 필요한 부지확보의 어려움도 문제점으로 지적되고 있다. 사실 1MW 이상의 대규모 태양광은 기술, 자본, 제도적인 제약이 크기 때문에 사업화하기 쉽지 않다. 특히 서울과 같이 밀집한 공간에서 적절한 부지를 확보하는 것은 대단히 어려운 것이 사실이다. 따라서 서울시 환경시설, 체육시설, 복지시설 (구민회관, 도서관 등), 교통시설 (주차장) 등 다양한 공공건물을 적극 이용하여 중소 규모 태양광 우선 설치하는 방안 고려해야 한다. 아울러 공원 녹지와 같은 부지에 공원 기능을 저해하지 않는 범위에서 태양광사업을 할 수 있도록 하는 제도 개선이 필요하며 (이는 중앙 정부의 제도 개선 의지가 필요하다) 정부의 전기요금 정상화 계획에 따라 자가 발전용 소규모 태양광 수요도 늘어날 것으로 전망되기 때문에 대형 규모의 태양광 설비에 집중하는 것 보다는 소규모 시장을 지원하는 방향으로 태양광 보급정책의 전환이 필요하다.

건물에너지효율화 추진

융자지원제도 개선 등을 통해 BRP 사업의 지원을 강화하고 있으나 경기침체로 시설 개선 투자에 소극적이며 건물다소비 에너지 진단 이후 시설 개선으로 이어지지 않고 있다는 문제점이 발생하고 있다. 현재 서울시는 BRP 융자 이율을 1.75%로 낮추어 시중금리보다 상당히 낮은 금리로 대출을 제공하고 있으나 앞으로도 이런 저리의 융자자금을 지속적으로 확보할 필요가 있다. 또한 건물주와 임대인이 분리된 경우 다양한 계약 방식을 통해 건물주로 하여금 건물 시설 투자에 참여할 수 있는 인센티브를 제공해야 할 필요가 있다 (5장 참조). 현재 일정정도 규모 이상의 에너지 다소비 건물에 대한 에너지 진단 의무화 제도가 있으나 에너지 진단이후 에너지 효율 개선 사업으로 연계되고 있지 않는 문제가 있다. 에너지 다소비 건물에 대하여 에너지 진단 결과 비용 효과적인 에너지 절약 방안 (예를 들어, 에너지시설투자 회수기

5. 서울시�에너지�전환�정책�추진�방향

간이 5년 이내인 효율화 사업)에 대하여 의무적으로 사업을 실행하도록 하는 제도 마련을 통해 에너지 다소비 건물에서 실질적인 에너지 효율 사업이 진행될 수 있도록 강제할 필요가 있음.

에너지 절약 실천을 통한 에너지 절감량 산정의 문제점

2013년도 실적을 보면 에너지 절약 실적의 60%가 주로 생활 실천에서 이루어지고 있다는 점은 향후 개선이 필요하다. 에너지 절약을 위한 합리적이고 스마트한 생활 실천은 매우 중요한 요소라고 할 수 있지만 에너지 절약 선도시민 참여자수와 같은 실천 활동에 대한 정확한 계량화에 어려움이 있으며 나아가 에너지 인프라의 전환이 없는 시민실천만으로는 에너지 절약의 한계가 있기 때문이다.

5.1 서울시 에너지 전환을 위한 비전과 목표 설정

서울시 원전 하나 줄이기는 2011년 후쿠시마 원전 사고 이후 국내 원전 중심의 전력 체제에 대한 사회적 공론화를 확산하고 시민의식을 고양하는데 큰 역할을 수행하였다. 2012-2014 원전 하나 줄이기 사업은 국내 원자력 발전소의 비중을 줄이는 줄인다는 취지하에 연료전지, 태양광, LED와 같은 전기에너지 중심의 사업이 많이 진행되었으나 향후에는 기후변화 대응, 지역경제 활성화, 에너지 자립과 같은 보다 포괄적이고 장기적인 에너지 전환 비전과 목표를 가지고 진행될 필요가 있다. 「Post-원전하나줄이기 에너지 정책」은 원전 몇 기에 해당하는 에너지 수요를 줄이는 것이 아니라 에너지 전환에 대한 구체적 비전을 수립하고 이를 달성하기 위한 기술, 사회, 경제적 부문에서의 보다 혁신적 변화를 추구하는 방향으로 진행되어야 할 필요 있다.

1) 서울시 에너지 전환 정책이 보다 장기적이고 종합적인 계획을 수립함에 따라 그 구체적 정책 목표와 대상 범위 역시 확대될 필요가 있다. 예를 들어, 현재 주요 사업 영역인 전기 에너지와 건물 부문뿐만 아니라, 서울시 전체 에너지 소비의 1/3가량을 차지하고 있는 수송 부문에 대해 향후 보다 적극적인 에너지 절감 정책 마련이 필요하다. 또한 건물 부문에서도 전기뿐만 아니라 열수요에 대한 공급 대안까지 향후 「Post-원전하나줄이기 에너지 정책」의 범위를 확대할 필요가 있다.2) 1) 에너지 빈곤층은 일반적으로 소득중 10% 이상을 광열비로 지출하는 가구로 에너지 가격의 전반적인

상승에 따라 ‘08년에는 120만 가구에서 ’11년에는 178만 가구로 증가함 (산업부, 2014).2) 우리나라 상업 공공 건물 부문의 용도별 에너지 사용을 보면 난방·온수 37.5%, 냉방용 22.5%, 취

5.2 「서울시 지속가능에너지공사」 (가칭) 설립을 통한 에너지 서비

스 제공의 제도화 추진

서울시 「원전하나줄이기」는 2년이라는 단시간 동안 에너지 효율과 재생가능에너지 확대를 위한 제도적 토대를 마련했다는 점 그리고 정책의 기획과 집행과정에서 시민참여구조를 마련했다는 점에서 매우 긍정적 평가를 내릴 수 있다. 하지만 총 78개의 사업이 다양한 부서에 의해 추진되다 보니 부서간 협조가 제대로 이루어지지 않는 경우도 발생하고 예산과 정책적 역량이 분산되는 경우가 발생하였다. 현재 진행되고 있는 부서별 사업 방식이 아니라 에너지 효율과 재생가능에너지 사업을 전담할 수 있는 별도의 독립적인 조직을 마련하여 사업을 보다 안정적이고 효율적으로 확장할 필요가 있다. 현재 여러 나라/지역에서 지방정부기관, 에너지 조합, 시영전력회사, 에너지서비스회사 (Energy Service Company), 지속가능에너지회사 (SEU, Sustainable Energy Utility) 등과 같은 다양한 형태의 에너지 서비스 제공 모델을 이용하여 에너지 효율과 재생가능에너지 서비스를 제공하고 있다. 지방정부에 의한 방식은 지역정부의 전담 부서가 기금(fund)과 제도를 통해 시민에게 에너지 서비스를 제공하는 방식이며 이는 서울시 「원전하나줄이기」사업 방식과 흡사하다. 에너지 조합은 시민 출자하고 소유한 에너지 조합을 통해 에너지 효율 사업과 재생가능에너지 사업을 추진하는 방식이며 출자자의 기금을 통해 사업을 진행하고 사업에서 나온 수익을 배당을 통해 조합원에게 분배한다. 협동조합은 높은 차원의 민주적 절차를 요구하므로 주로 작은 커뮤너티 단위에서 보다 효과적으로 이용될 수 있으며. 사회적 경제 및 협동조합의 오랜 전통을 가진 유럽 지역에서 많이 찾아볼 수 있다. 대표적 사례로는 영국 브리스톨시의 브리스톨 에너지 협동조합 (Bristol Energy Cooperative)이나 전환도시(transition town)로 유명한 토트네스의 재생가능에너지 협동조합 （Totnes Renewable Energy Society, TRESOC) 이 있다. 전력회사(민간 혹은 시영)에 의한 에너지 효율 사업은 주로 미국에서 활발하게 진행되어왔다. 미국은 1970년대 오일 쇼크를 거치면서 전기회사(utility)에 의한 에너지 효율 프로그램을 본격적으로 시작하였는데, 현재 거의 대부분의 주에서 고효율기기 리베이트 프로그램을 비롯한 다양한 형식의 에너지 효율 프로그램을 시행중에 있다. 전기회사는 고객들의 에너지 사용 정보, 자금, 기술등을 보유하고 있기 때문에 에너지 효율 프로그램을 수행하기 위한 좋은 여건을 갖추고 있으나 동시에 이들 전기회사는 전기판매가 수익에 직결되는 요금 구조상 에너지 효율 프로그램을 적극적으로 하기 어려운 비동기 요인(disincentives)도 가지고 있다. 때문에 미국에서는 전기회사를 통한

사·기타 21.4%, 조명 10.4%, 동력 8.3% 순으로 나타남. 이중 가장 많은 에너지를 소비하고 있는 난방·온수에는 가스 (36.4%), 전력 (43.4%), 석유 (16.3%) 사용하고 있음.

에너지 효율 프로그램을 효과적으로 진행하기 위해 다양한 제도적 장치를 시행하고 있다. 예를 들어, 에너지 판매와 매출관계를 완화하기 위한 제도로서 에너지 효율 비용의 회수를 가능하게 하는 제도 (program cost recovery), 매출손실조정제도 (lost-revenue adjustment mechanism), 혹은 에너지목표를 달성했을 때 재정적 인센티브를 제공하는 제도 (earning opportunities) 등을 시행하고 있다 (Nadel, 2013; York et al., 2013). 에너지 서비스 회사(ESCO)는 사업자가 설치한 에너지 효율 시설을 통해 발생한 에너지 절약 비용을 통해서 초기 사업비를 회수하는 민간에 의한 효율 사업 방식이다. 국내에서는 지난 90년대 초에 도입되어 주로 정부의 ESCO 정책 자금에 의해 사업이 진행되고 있다. 지속가능에너지회사는 주로 미국과 캐나다 등지에서 재생가능에너지와 에너지 효율 서비스를 제공하는 데 이용되고 있다. 정부로부터 임명(혹은 계약)된 비영리기관인 에너지효율회사는 에너지 효율 사업과 재생가능에너지 서비스를 제공을 통해 에너지를 줄이는 사업을 전담하고 있는데 미국 버몬트 주 (Efficiency Vermont)나 델라웨어 주 (Delaware Sustainable Energy Utility)에서 활발하게 진행중에 있다. 특히 미국 Delaware 의 SEU는 ‘에너지효율채권(Energy Efficiency Bond)’을 발행하여 에너지절약시설투자비를 충당하고, 에너지절약배분계약을 통해 시설비를 회수하는 방식을 채택하고 있다. 이러한 파이낸싱 메터니즘은 에너지사용자에게는 초기투자비용의 부담이 없이 에너지 절약 설비를 설치할 수 있도록 하고, 채권자는 안정적인 수익을 보장받을 수 있도록 함으로써 사업 자체가 외부의 지원 없이 그 자체로 지속성 (self-sustaining)을 갖도록 설계되었다는 점에서 미국 내에서뿐만 아니라 해외에서도 많은 관심을 받고 있다.

그동안 서울시의 적절한 에너지 서비스 제공 모델에 대해서 많은 논의가 진행되었으며, 공사, 공단, 재단 등의 형태가 제안된 바 있다. 해외 사례를 보면, 정부의 공신력 (accountability), 민간의 자율성 및 독립성, 재정확보 능력, 효율개선과 재생가능에너지 확대를 위한 정책적 목표의 명확성 그리고 비즈니스와 일자리 창출 측면에서 지속가능에너지회사의 형태가 많은 장점을 가지고 있다고 보인다. 해외의 지속가능에너지회사 모델을 서울에 그대로 적용하기에는 제도적, 경제적 여건이 다르고 현재로서는 민간의 에너지 전문 회사의 역량이 미흡하다고 여겨진다. 때문에 정부의 공신력을 통한 책임경영과 전문 역량을 활용하고 동시에 민간 참여의 폭을 넓히는 방식을 고려해야 할 필요가 있다. 이런 측면에서 구체적인 서울시 에너지 서비스 제공 메커니즘은 ‘지자체 공사(公社)’의 형태가 적합해 보인다. 「서울시 지속가능에너지공사」(가칭)의 목적은 기존의 에너지 공급을 목적으로 하는 에너지 회사와는 달리 에너지효율 (건물단열, 조명 개선, 가정 및 사무기기 효율 개선, 차량 효율 개선 등)과 지역의 재생가능에너지원을 포함한 분산형 에너지 기술 (소형 열병합, 태양광, 풍력, 연료전지, 소수력, 바이오메스 등) 확대를 통해 에너지 사용을 줄이는 데 있다. 이를 위해 에너지 사용자에게 에너지 절약 시설 설치 및 유지를 위한 기술적, 재정적 지원을 제공하는 point of contact의 역할을 수행함으로서 에너지 절약 서비스를 기존의 에너지 공급 서비스처럼 쉽게 접근할 수 있도록 하는 역할을 한다. 보다 구체적인 조직 구성과 사업 메커니즘은 <그림 6>을 통해 개략적으로 설명할 수 있다.

<그림 2> 서울시 지속가능에너지공사 (가칭)의 개념적 구조

5.3 에너지효율과 재생가능에너지 시장창출을 위한 안정적 파이낸싱

안정적인 파이낸싱은 에너지 효율 사업과 재생가능에너지 사업의 성공을 위해서 가장 중요한 요소중 하나이다. 물론 많은 에너지 효율 사업이 비용 효과적이 것으로 나타나고 있지만 초기 투자 비용의 부담은 여전히 효율사업 확대의 가장 큰 걸림돌중 하나로 평가되고 있다. 현재 서울시는 기후변화기금 및 시설 임대 사업등을 통해서 BRP 사업과 재생가능에너지 사업을 지원하고 있다. 향후, 서울시가 어떤 에너지 서비스 제공 모델을 선택하느냐에 따라 구체적인 파이낸싱 방법이 달라지겠지만 서울시의 공공 자금을 통해 에너지 효율과 재생가능에너지 사업기금 마련에 일정정도 기여하는 것이 필요하다. 일단 기금이 확보된 후에는 일회성으로 소진되는 것이 아니라 지속적으로 유지 혹은 확대 될 수 있도록 하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 에너지 서비스 공급자가 에너지 절감을 보증하는 에너지 성과 보증 계약 (Energy Savings Performance Contract)을 사용자와 맺도록 하여 초기투자비용을 회수할 수 있는 제도적 절차가 마련되어야 한다. 아울러 이를 통해 에너지 절약 시설에 대한 모니터링과 관리가 제대로 이루어질 수 있도록 하는 효과도 기대할 수 있다.3) 3) ESCO 사업이 활발한 미국은 연방 정부와의 모든 ESCO 사업을 에너지성능보증계약 (Energy Savings

Performance Contract, ESPC)을 통해 실행하도록 규정하고 있음.

5.4 분산형 에너지원 확대

분산형 전원(distributed generation)은 수요자 (end-user) 가까이 설치된 소규모 전원시설을 의미한다.4) 이는 기존 중앙 집중형 에너지 시스템에 비해 많은 사회적·환경적 편익을 가지고 있으나 이러한 편익은 시장에서 그 가치가 제대로 반영되고 있지 못하고 있다. 예를 들면, 분산형 에너지원은 대규모 발전 시설과 송전시설을 건설을 회피할 수 있다는 장점을 가지고 있으며 이에 따라 발전 및 송배전 시설 비용 절감은 물론 전력망의 안정성과 환경성도 향상시킬 수 있다는 사회적 편익이 존재한다. 분산형 전원은 설치 기간이 짧고 모듈화 할 수 있는 장점이 있기 때문에 점진적 수요 증가에 탄력적으로 대응이 가능하다는 장점이 있다. 또한 소비자 근처에 건설됨으로 인해 기존 에너지 시설이 초래했던 사회적 불평등 문제도 극복할 수 있는 대안이 되기도 한다. 서울시가 고려할 수 있는 분산형 전원 기술은 소규모 태양광, 소규모 열병합 발전, 지역 냉난방, 지열이용 냉난방 시설등이 있다. 이미 서울시는 태양광 설치자금 융자와 발전차액지원제도 등을 통해 소규모 태양광에 대한 지원책을 시행하고 있다. 소규모 태양광은 서울시와 같이 건물이 밀집된 공간에서 유용하게 사용될 수 있는 에너지원이다. 전세계 태양광 시설의 1/3이 설치되어 있는 독일의 경우에도 전체 태양광 시설의 72% 정도가 건물 지붕을 이용한 형태이며, 이중 절반 정도가 100kWp 이하의 소규모 태양광 시설이다 (2011년 기준). 서울시의 경우, 단독주택 및 공동주택의 건축 면적은 약 50km2로 전체 지붕 면적의 50%에 해당하며, 이는 태양광 5GW의 설치가 가능한 면적이다. 때문에 향후 융자금 및 발전차액지원제도의 재원 확대와 제도화를 통해 건물을 이용한 소규모 태양광 시장의 안정적인 확대가 필요하다. 열별합 발전 (소규모 혹은 집단 에너지5))의 경우 높은 연료비 (주로 가스)와 낮은 전력 가격으로 인한 사업자의 수익성 악화가 확대의 주요 걸림돌로 작용하고 있다. 서울시는 지난 7월 서울시 공급비용 조정을 통해 수소연료전지와 자가열병합발전에 대해 전용 도시가스 요금 제도를 도입하여 열병합발전에 대한 지원을 하였는데. 향후 서울시의 재량과 재정여건 하에서 열병합 발전에 대한 가스요금 인하와 시설 설치에 대한 자금 지원을 지속적으로 확대할 필요 있다. 아울러 지열을 이용한 히트펌프의 사용을 통해 건물 냉난방 에너지 효율을 높이는 방법도 적극적으로 모색될 필요가 있다. 특히, 기존 건물에 지열 시스템을 설치하는 것은 비용이 많이 들어가기 때문에 일정 규모 이상의 신축 건물에 대해 지열을 이용한 히트펌프를 의무화하는 방안을 고려할 수 있다.

4) 사용자 근접성 (proximity)와 규모 (scale)이 분산형 전원을 정의하는 중요한 개념임. 5) 열병합발전소, 열전용보일러, 자원회수시설 등 1개소 이상의 집중된 에너지생산시설에서 생산된 에너

지 (열 또는 열과 전기)를 다수 사용자에게 일괄 공급하는 사업으로 지역냉난방사업과 산업단지 집단에너지사업으로 구분됨.

5.5 BRP 사업의 확대를 위한 제도 보완

건물 부문은 서울시 전체 에너지 소비의 약 70% 가량 차지하고 있다. 특히 건물 부문은 서울시 전기 소비의 90% 가량 차지하고 있으며 2006-2011년 사이 매년 2.3% 꾸준히 증가하고 있다 (천연가스 및 석유 소비는 같은 기간 동안 각각 1.6%, 1.0% 감소 추세임). 때문에 건물 부문의 에너지 수요 관리, 특히 기존 건물의 에너지 효율제고, 는 서울시 에너지 정책의 핵심적 과제라고 할 수 있다. 서울시 「원전하나줄이기」사업에서도 이러한 문제의식 하에 건물 에너지효율화사업에 대해 다양한 제도 및 경제적 지원 방안을 시행하고 있다. 하지만 향후 건물 부문의 에너지 효율화 사업을 보다 활성화하기 위해서는 다음과 같은 과제들에 대한 적절한 제도 개선이 이루어져야 할 것이다: 초기 투자 비용을 지원하기 위한 안정적 재원의 확보; 건물 에너지 효율화에 대한 인식의 제고; 행정적 장애 요인 개선; 에너지 절감 기술의 개발, 건물주-임대인의 서로 다른 이해 (splitted incentives) 문제 등. 특히, 건물주와 임대인이 가지고 있는 에너지 절약 시설 투자에 대한 이해 분리 문제는 BRP 사업의 주요한 걸림돌로 지적되고 있다.

건물주-임대인 이해 분리 문제를 위한 제고 개선

건물주와 임차인의 에너지 절약 시설에 대해 서로 다른 이해관계를 보인다. 즉, 건물주는 에너지 비용을 지불하지 않기 때문에 에너지 고효율 기기 설치에 대한 인센티브가 없는 반면, 임차인은 에너지비용을 줄이려는 인센티브는 있지만 일정 기간 동안만 임차한 건물에 대해 시설투자 하는 것을 꺼리게 되는 것이다. 2014년 서울시 BRP 융자계획은 그 대상에 주택 및 건물 소유자 뿐만 아니라 세입자도 포함시켰지만 세입자에게 융자 제공만으로는 이 문제를 해결하기 어려다. 왜냐하면, 세입자는 여전히 미래의 불확실성 (이사, 임대 계약해지 등)을 가지고 있으며 건물주 또한 에너지 절약시설 설치로부터 얻는 이득이 전혀 없기 때문이다. 더구나 건물에 대한 시설 설치를 위해서는 건물주의 동의가 필요한 것이기 때문에 어떤 형태로든지 건물 소유주에게 인센티브 제공이 필요하다. 요약 하자면, 에너지 절약에 대한 인센티브가 있는 세입자에게는 시설 투자에 대한 부담이 없으면서 에너지 비용을 줄일 수 있는 방안을 제시해야 하고 건물 소유자에게는 에너지 효율 향상을 통해 건물 가치의 향상 (임대료 증가 혹은 건물에 대한 재산세 감면)이라는 인센티브를 제공해야 하는 것이다. 건물주/임차인 건물효율개선 문제 해결을 위해 BRP 자금을 세입자에게 융자하는 방법은 건물주가 시설 설치에 동의하고 세입자가 융자금 상환 기간 동안 임대를 보장받는 경우 가장 쉽게 이루어 질 수 있다. 건물주는 향후 건물 가치의 향상을 예상하고 시설 설치와 일정기간 건물 임대를

보장할 수 있는 것이다. 필요한 경우 이에 대한 보상으로 일정 정도의 임대료를 인상하거나 혹은 정부로부터 일정기간 재산세를 감면받는 인센티브를 통해 상호 계약이 체결될 수 있을 것이다. 이 때 ESCO는 투자금 마련에 대한 부담을 지지 않는 대신 에너지 서비스 시설에 대한 성능보증계약을 통해 초기투자비용 회수를 안정적으로 할 수 있도록 한다 (그림 3 참조).

<그림 3> 건물주/세입자 건물의 에너지서비스 사업 파이낸싱 메카니즘 (세입자에게 BRP 융자금 지원하는 경우)

다른 방법으로 건물주 혹은 에너지 서비스 제공자가 융자받도록 하고 세입자의 에너지 절감액을 건물주, 세입자, 에너지 서비스 제공자가 공동으로 배분하는 방식을 고려할 수 있다. 아래 그림은 ESCO 업체가 시설 투자 자금을 위한 융자를 받고, 에너지 절감액을 통해 시설 투자금을 환수하도록 하는 방법을 보여주고 있다. 이럴 경우, 세입자는 자신의 임대기간 동안 에너지 절감액을 통해 시설 투자자금을 상환하면 되고 이사와 임대계약 만료 등의 이유로 이동할 경우, 다음 임차인이 시설 투자자금을 계속 상환해나가면 됨 (그림 4 참조). 단, 이 경우에 에너지 서비스 제공 업체 (ESCO)는 부채부담과 세입자의 변경시 수익흐름 (revenue stream)이 막힐 수 있는 위험이 존재한다. 서울시는 이러한 위험을 헷징해줄 수 있는 정책 방안을 추가적으로 마련하는 것이 필요하다. 예를 들어 현행 BRP 대출 이자 (연 1.75%) 보다 조금 더 낮은 이율로 대출 제공하여 부채부담을 줄여주고, 세입자의 변경 발생할 경우 투자금 상환을 일정기간 유예해주는 방안을 제공한다면 사업의 안정성 확보할 수 있을 것으로 기대된다.

<그림 4> 건물주/세입자 건물의 에너지 서비스 사업 파이낸싱 메커니즘 (ESCO 업체가 BRP 자금 융자)

ESCO 업체의 부채 부담을 줄이고 건물 소유자에게 보다 큰 인센티브를 제공하기 위한 방법은 건물 소유자로 하여금 일정정도의 초기 자본을 투자하여 BRP 융자 자금과 매칭 펀드로 사업을 수행하는 방벚이다. 이럴 경우에도, 세입자, 건물 소유자, 그리고 ESCO 사업자가 적절한 비율로 에너지 절감액을 나눌 수 있도록 하는 계약이 필요하다.

자가 거주자의 시설 투자 부담을 줄일 수 있는 PACE

건물효율개선의 또 다른 장애물은 주택 소유자의 경우 만약에 있을 이사로 인해 에너지 효율 투자를 기피하는 것이다. 이에 대한 대안으로 PACE (Property Assessed Clean Energy)라고 하는 파이낸싱 메커니즘을 고려할 수 있다. PACE는 에너지효율투자비용을 일정 기간동안 주택의 재산세를 통해 회수하도록 하는 방법이다. 주택 소유자에게 초기 투자비용에 대한 부담이 없으며 상환의무가 주택에 담보되어있기 때문에 이사를 가더라도 다음의 주택소유자가 에너지 효율 시설에 대한 혜택을 누리면서 남은 투자비용을 상환해 나가면 되는 것이다 (그림 5 참조).

<그림 5> 자가 주택소유자에 대한 에너지 서비스 사업의 PACE 메커니즘

5.6 에너지 전환 정책을 저성장시대 새로운 도시개발 패러다임으로

에너지 전환 정책은 단순히 에너지원의 기술적 전환만을 의미하지 않는다. 이는 새로운 일자리를 창출하여 지역경제를 활성화하는 것과 시민이 에너지의 생산과 사용에 실질적으로 참여함으로써 이전과는 다른 새로운 참여적 에너지 거버넌스를 구축하는 것을 함께 포함한다. 특히 이는 향후 예견되고 있는 저성장시대의 새로운 도시개발 패러다임으로 대단히 중요한 역할을 수행할 수 있을 것이다. 우선, 일자리 창출을 위해서는 에너지 효율 개선과 재생가능에너지 사업의 촉진을 위한 정책적 토대, 그리고 기술 및 파이낸셜 인프라와 함께 사업의 실질적인 실행과 관리를 위한 인적 인프라 구축을 위한 노력이 필요하다. 특히, 전문적 인력 양성은 에너지 효율 및 재생가능에너지 기술이 시장의 신뢰를 유지하기 위해서 중요하게 고려되어야 할 것이다. 「서울시 에너지 아카데미」(가칭) 와 같은 독립적 트레이닝 센터 혹은 전문적 교육기관에 에너지 효율 및 재생가능에너지 프로젝트 관리를 위한 프로그램을 마련하여 자격증 부여하고 다양한 인센티브 제도와 연계하는 방안 고려할 수 있다. 뿐만 아니라 체계적인 방법을 통해 일자리 창출 효과를 모니터링 하여 도시의 에너지 정책이 비용과 환경을 위한 문제를 넘어서 도시에 건강한 경제적 활력을 생산하는 데 큰 역할을 할 수 있다는 것을 보여주어야 한다. 이를 통해 지역의 에너지 정책이 부차적 정책이 아니라 저성장과 실업이 구조화 되어가고 있는 경제위기 상황에서 일자리 창출과 스마트 성장을 이끌어 갈 수 있는 핵심 정책 어젠다로 설정되어할 필요가 있다.

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종합대책.서울특별시 (2013) 에너지 수요절감과 신재생에너지 생산확대를 위한 「원전하나줄이기」연

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