1

我國能源發展綱領及環評政策之探討

吳再益1、王俊凱2、李涵茵3

一、前言

京都議定書生效後，溫室氣體減量壓力將直接衝擊各國能源配比與產業結構；依各

國經驗，溫室氣體因應措施推動應及早進行，其減量與調適成本及經濟衝擊相對較低。

此外，國際能源價格不斷上漲，對能源進口國的經濟發展與社會民生產生重大影響，各

國對能源爭奪益趨激烈。台灣地區因為天然資源蘊藏貧乏，98%以上能源仰賴進口供應，因此，如何確保能源穩定供應，並促進能源種類與來源的多元化，自然成為能源政

策之基本方向。近年來台灣地區發展已大幅改變，隨著京都議定書的生效、國際油價的

高漲、能源供應安全與區域合作日趨重要、傳統化石燃料耗竭、新及再生能源之發展等

趨勢，問題日趨複雜，未來亟需規劃具前瞻性與整體性之能源發展綱領，以有效利用能

源資源及兼顧環境承載能力，追求經濟、能源及環境之永續發展目標。

經濟部研擬我國能源發展綱領，規劃我國長期能源發展方向，亟需進行政策環境影

響評估，以釐清其影響，作為政府決策之基礎。在台灣地區能源發展綱領(草案)中，諸如初級能源之煤炭、原油、天然氣之卸、儲、運能力，電源開發之發電裝置容量及其發

電燃料與配比之訂定，均對未來能源開發與環境負荷造成衝擊，並直接影響國人關心之

溫室氣體排放總量問題，亟須進一步深入評估經濟影響、環境影響，以作為決策之基礎，

已成為能源局現階段推動政策環評的重點。

二、臺灣地區能源發展綱領規劃

為因應台灣地區未來能源之能源需求趨勢，依據 1996 年行政院核定修正「台灣地區能源政策及執行措施」、1998 年「全國能源會議」、2005 年「第二次全國能源會議」所提出之國家總體能源發展方向、2006年「國家永續發展會議」對於溫室氣體減量政策與目標期程，及 2006 年「台灣經濟永續發展會議」由經濟部提出之環保、能源與產業三贏策略，研擬我國「能源發展綱領」，規劃我國長期能源開發方向。

（一）能源發展綱領與目標規劃

1台灣綜合研究院代院長 2台灣綜合研究院組長 3台灣綜合研究院副研究員

2

為因應未來之能源供應需求、經濟發展及環境衝擊影響，能源發展綱領秉持能源、

環境與經濟三 E均衡規劃理念及公眾參與機制共識，以「環境」、「經濟」、「能源」及「公平正義」四項原則進行規劃（見圖 1），建構永續、潔淨、效率、穩定的能源供應體系願景。

整體規劃架構上，則從「效率」、「潔淨」及「穩定」三個層面著手（見圖 2）。「效率」面係以節約能源為核心，將「節能減碳」的理念，積極落實到政策面與執行面。

「潔淨」面則是推動無碳及低碳能源，有賴建立國內各階層的共識攜手努力，一起身體

力行；另外亦應重視我國能源「穩定」供應，並降低對進口能源的依存度。政策選項係

以能源結構、產業結構、溫室氣體減量目標等重要問題加以規劃，長期能源供應總量目

標亦引入「總量限額」的理念，規劃 2025年高、中、低能源供應目標分為 196、169、142百萬公秉油當量，詳見表 1。

3

圖 1. 能源發展綱領規劃原則 （資料來源：台灣綜合研究院，我國能源發展政策環境影響評估之檢討，2007）

圖 2. 能源發展綱領規劃架構 （資料來源：同圖 1。）

表 1. 2025年能源供應規劃目標 政策選項 選項規劃 能源供應目標

高能源供應 以 2005年全國能源會議結論為基礎，訂定能源供應上限，以落實推動成效。

以 196百萬公秉油當量為上限

中能源供應 以 2005年全國能源會議結論為基礎，新增節能與能效管理等需求面規劃，降低能源使用量。

以 169百萬公秉油當量為上限

低能源供應 實施限量管制與交易，大幅降低能源供應量，減輕對環境的衝擊影響，落實溫室氣體減量目標。

以 142百萬公秉油當量為上限

資料來源：同圖 1。

環境

公平正義

能源

經濟

4

（二）能源結構規劃

能源結構調整方向朝向石油配比下降，煤炭配比隨著核能運用相對調整，天然氣與

再生能源配比增加，核四廠依計畫進行，核一、二、三廠正常營運下，核能配比隨能源

總使用量變化而變動。初級能源配比，詳見圖 3。電源配比規劃，詳見圖 4。惟為進一步擴大低碳及無碳能源的使用，刻正檢討天然氣、再生能源及核能的發展。

圖 3. 初級能源配比規劃 （資料來源：同圖 1。）

5

圖 4. 電源配比規劃

（資料來源：同圖 1。）

三、能源發展綱領政策環評探討

能源開發政策影響台灣未來發展甚鉅，如何利用政策環境影響評估 (Strategic Environmental Assessment，SEA)程序，以科學化工具，鑑定出所擬定的能源發展綱領對環境潛在衝擊，以供決策者參考。

（一）環評的定位

國外之「政策環評(策略性)環境影響評估」其即意為：「於政策(Policy)、計畫(Plan)、方案(Program)中納入環境影響評估，以就等政策、計畫、方案，以期達至儘早評估政府施政對環境之影響與整合評估整體之影響」，詳見圖 5。能源發展綱領政策環評的定位，應介於「Policy」與「Plan」之間。

圖 5. 策略環評（SEA）與個案環評（EIA）之關係圖 （資料來源：同圖 1。）

（二）評估程序、項目與方法

於『政府政策評估說明書作業規範』之有載明執行政策環評時需針對環境之涵容能

力、自然生態系統、國民健康或安全、自然資源之利用、水資源體系及其用途、文化資

產、自然景觀之和諧、國際環境規範等項目加以評估。能源發展綱領政策評估程序概括：

（1）以生命週期思考(Life Cycle Thinking)評估政策衝擊；（2）利用質化與量化工具協助環評項目評定；（3）採客觀方式彙整環評項目結果；（4）強化公眾參與程序，詳見圖6。評估項目與方法，詳見圖 7。

（三）政策選項優選程序與結果

6

政策選項優選程序與結果係以本案環境影響評估之量化及質化評估結果，透過標準

化處理建立績效矩陣。其次，模糊層級分析法(FAHP)將前述評估項目層級化、結構化及量化。最後，依權重計算結果進行政策選項選定，詳見圖 8。FAHP 層化設計結果，詳見圖 9。

7

圖 6. 能源發展綱領政策評估程序 （資料來源：同圖 1。）

圖 7. 評估項目與方法 （資料來源：同圖 1。）

替代政策選項

衝擊影響評估

評估結果標準化

FAHP計算及排序

範疇界定

LCA(質化、量化分析)

評估項目與評估方法

較優或較可行政策選項

能源發展綱領政策評估說明書

公眾參與機制

1.範疇界定會議

2.NGO諮詢會議

3.公眾諮詢會議

4.說明會

8

圖 8. 政策選項優選程序與結果 （資料來源：同圖 1。）

FAHP權重計算及排序 (簡單加權法，SAW)

較可行或較優之政策選項

AHP問卷設計及調查 問卷對象：產、 官、 學、團體代

表

FAHP層級建立及矩陣表設計

建立績效矩陣

標準化（以相對分數及等級表示各

政策選項的環境衝擊）

各政策選項環境影響評估

9

主準則層 子準則層 目標層

自然生態系

統

土地資源之

利用

國際環境規

範

環境之涵容

能力

國民健康或

安全

社會經濟

能源使用(永

續能源)

高能源供

應

中能源供

應

低能源供

應

空氣

水體

土壤

廢棄物處理

噪音

陸域生態

水域生態

自然生態棲地

有毒或有害物質之傳輸

輻射災害

化學災害風險

土石資源 礦產資源 水資源 土地資源 地理景觀

蒙特婁議定書

氣候變化綱要公約

放射性廢料管理安全聯合

公約

交通運輸

人口及產業

公共設施與社區發展

民眾意見與社會接受度

經濟效益

進口能源依存度

能源供應種類集中度

石油依存度

能源生產力

人均能源使用

能源密集產業能

源使用占比

能源領域研發經

費占比

潔淨能源發電裝

置容量占比

能

源

發

展

綱

領

政

策

環

評

10

圖 9. 模糊層級分析法之層級 （資料來源：同圖 1。）

11

四、主要環境衝擊影響

能源發展綱領規劃高、中、低能源供應等 3種可能政策選項，各選項推動政策之強度與期程不一，進而評估環境影響結果。各政策選項評估結果均符合現行法規，空氣負

荷總量隨燃煤發電量增加，主要排放源為燃煤電廠的氮氧化物與粒狀物排放，詳見表 2；結果符合現行法規，陸域、水域生態毒性、酸雨及致癌風險隨燃煤發電量增加，主要排

放源為燃煤電廠的氮氧化物與粒狀物排放；二氧化碳排放量當量由 2005 年 257 百萬公噸 CO2當量，增加到 2025年 257百萬公噸到 361百萬公噸 CO2當量，約增加 1.0~1.4倍，詳見表 3；各空氣污染物排放量(SOx,NOx,TSP 及 NMVOC)所造成的環境質損，由2005年新台幣 14.5億元，到 2025年 9.5至 18.7億，約增加為 0.7~1.3倍，詳見表 4。人體健康風險的有害物質致癌與非致癌效應，所造成的失能人年，由 2005年 52.4人年，到 2025 年的 42.5 至 94.1 年，約增加 0.8~1.8 倍，詳見表 5。整體而言，各選項的環境衝擊隨能源供應量降低而降低，其中以燃煤電廠的影響最為顯著。

表 2. 各政策選項空氣負荷、水體及廢棄物衝擊影響評估結果

評估項目

空氣負荷 水體 廢棄物

光化學煙霧 (萬公噸 NOx當量)

呼吸效應 (萬公噸 PM2.5當量)

優養化 (萬公噸 PO4當

量)

事業廢棄物 （萬公噸）

2005 實績值 8.78 2.92 4.9 1,840

2015

高能源供應 10.2~10.6 (1.2*註) 3.1~3.4 (1.1) 5.5~6.4 (1.2) 1,895~2,084

(1.1)

中能源供應 9.8~10.7 (1.2) 3.0~3.4 (1.1) 5.3~6.0 (1.2) 1,885~2,092 (1.1)

低能源供應 9.3~10.1 (1.2) 2.8~3.1 (1.0) 5.0~5.6 (1.1) 1,654~1,909 (1.0)

2025

高能源供應 11.5~12.7 (1.5) 3.6~4.2 (1.4) 8.4~9.6 (1.9) 1,872~2,140 (1.2)

中能源供應 9.8~10.1 (1.3) 2.6~3.1 (1.1) 4.2~5.2 (0.9) 1,583~1,834 (1.0)

低能源供應 8.0~9.4 (1.1) 2.0~2.5 (0.9) 3.3~4.2 (0.7) 1,358~1,684 (0.9) 註：括號內數據係表示評估後平均值與 2005年實績值之比率。 資料來源：同表 1。

12

表 3. 各政策選項自然生態、國民健康及國際規範衝擊影響評估結果

評估項目

自然生態 國民健康 國際規範 陸域生態毒性衝擊

潛 勢 ( 萬 噸~2~4~Dsoil)

水域生態毒性

衝擊潛勢(萬噸~2~4~Dwater)

酸雨(萬噸~eq SO2)

致癌 ( 萬 噸 ~eq ezeneair )

二氧化碳排

放量(百萬噸CO2當量)

2005 實績值 10.4 0.27 21.2 2.2 257

2015

高能源供應 11.8~13.3 (1.0*註) 0.46~0.47 (1.7) 22.4~24.7

(1.1) 2.4~2.8 (1.2) 331

(1.3)

中能源供應 11.3~12.7 (1.2) 0.42~0.44 (1.6) 22.2~24.4

(1.1) 2.3~2.7 (1.2) 331

(1.3)

低能源供應 10.7~11.8 (1.1) 0.41~0.43 (1.6) 20.6~22.8

(1.0) 2.2~2.5 (1.1) 331

(1.3)

2025

高能源供應 17.0~19.5 (1.7) 0. 67~0.72

1. (2.6) 26.0~29.6

(1.3) 3.5~4.1 (1.6) 361

(1.4)

中能源供應 10.3~12.0 (1.1) 0.55~0.57 (2.1) 18.8~21.7

(1.0) 1.9~2.4 (1.1) 296

(1.2)

低能源供應 8.3~10.3 (0.9) 0.50~0.52 (1.9) 15.0~18.4

(0.8) 1.5~1.9 (0.8) 257

(1.0) 註：括號內數據係表示評估後平均值與 2005年實績值之比率。資料來源：同表 1。

表 4. 各政策選項空氣質損評估結果 空氣質損

(新台幣億元) 2005實績值 2015 2025

高能源供應 14.5

14.4~15.4 (1.0*) 16.6~18.7 (1.2) 中能源供應 14.3~15.5 (1.0) 12.8~14.7 (1.0) 低能源供應 13.2~14.5 (1.0) 9.5~12.3 (0.8)

註：1.環境質損：指人類活動及各項經濟行為對環境品質所產生之負面影響，其涵蓋範圍包括空氣污染、水污染、土壤與地下水污染，以及固體廢棄物等項。

2.括號內數據係表示評估後平均值與 2005年實績值之比率。 資料來源：同表 1。

表 5. 各政策選項失能人年評估結果

失能人年（DALYs） 2005實績值 2015 2025

高能源供應

52.4

59.1~66.9 (1.2*) 81.7~94.1 (1.7)

中能源供應 57.8~63.8 (1.2) 55.9~64.3 (1.2)

低能源供應 55.2~60.1 (1.1) 42.5~52.2 (1.0) 註：1.失能人年(DALYs)：WHO提出，相當於生命損失人年數(死亡無法工作人年數)加上失能損

失人年數(失去工作能力無法工作人年數)。 2.括號內數據係表示評估後平均值與 2005年實績值之比率。 資料來源：同表 1。

五、各案衝擊評估結果

各案衝擊評估結果經標準化處理後，以前述 FAHP問卷調查權重結果綜合環境、經濟、能源三大面向評估結果，並以 2005 年綜合判斷值為基準年值(100)，則以中能源供

13

應案判斷值 101.7略優於基準年，高能源供應案判斷值 98.9、低能源供應案判斷值 98.0均低於基準年。故建議以中能源供應案為較可行之政策選項。高能源供應案、低能源供

應案為替代政策選項，詳見圖 10。

圖 10. 各政策情境環境、經濟、能源面評估結果比較 （資料來源：同圖 1。）

六、結語

能源發展綱領以能源供應安全為核心，依據「環境」、「經濟」、「能源」及「公平正

義」四項規劃原則，規劃不同待選政策選項，亦匯集公眾相關建議。根據各政策選項整

體評估結果，中能源供應情境為最符合環境、經濟與能源 3E 均衡之政策。然而，能源發展綱領為長期規劃，須因應國際能源情勢及前瞻性技術發展之變動，於必要時檢討修

正。

永續能源發展應兼顧「能源安全」、「經濟發展」與「環境保護」，以滿足未來世代

發展的需要。能源使用之二氧化碳排放已成為能源開發之重要因子，未來溫室氣體減量

法及能源稅條例通過後，將對整體能源使用造成影響，進而可能影響整體能源配比，應

針對溫室氣體減量改變之結果及衝擊進行分析，俾供政府決策參考。

參考文獻

台灣電力公司 (2007)，《長期電源開發方案》。

台灣綜合研究院 (2005)，《能源使用之二氧化碳排放減量策略規劃與機制建立》，經濟

14

部能源局委託研究計畫報告。

台灣綜合研究院 (2006)，《我國能源開發綱領政策研擬及環境影響評估作業規劃》，經濟部能源局委託計畫報告。

台灣綜合研究院 (2007)，《我國能源發展政策環境影響評估之檢討》，經濟部能源局委託計畫報告。

Chaker, L. El-Fadl, and B.H. Chamas (2006), “A review of strategic environmental assessment in 12 selected countries,” Environmental impact assessment review , Vol:26, pg.15~56.