UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

MARIBOR

DIPLOMSKO DELO

OBČINSKI PRORAČUN-

PRIMER PRORAČUNA OBČINE ŽALEC ZA LETO 2004

Kandidatka: Urška Cokan Študentka rednega študija Številka indeksa: 81527773 Program: univerzitetni Študijska smer: finance in bančništvo Mentor: dr. Davor Savin

Žalec, marec 2006

2

PREDGOVOR Diplomsko delo sega na področje javnih financ, ki so zelo kompleksno in obsežno področje, zato se bomo opredelili na lokalno raven. Vse moderne države so razčlenjene na temeljne enote lokalne samouprave, to so občine, saj se država zaveda slabosti centralistične urejenosti. Lokalne samoupravne skupnosti pomenijo samostojno urejanje in opravljanje vseh lokalnih zadev javnega pomena na različnih področjih. Ravno zaradi tega pa potrebuje lokalna samouprava za opravljanje nalog na področju družbenih dejavnosti, gospodarske infrastrukture, gospodarskega razvoja in za druge naloge ustrezna finančna sredstva, ki si jih zagotavlja iz lastnih virov, od države ali pa se zadolži. Zaradi številnih nalog in ciljev je potrebno vnaprejšnje načrtovanje obsega izdatkov kot tudi dohodkov, zato občine le-te vnaprej načrtujejo za določeno obdobje, in sicer v dokumentu, ki se imenuje občinski proračun. Na ta način občine po eni strani skrbijo za materialno podlago svojih nalog, a po drugi strani skušajo vzdrževati pravilno ravnotežje med razpoložljivimi dohodki in javnimi izdatki. Proračun, kot eden izmed temeljnih dokumentov občine, ki podrobneje prikazuje financiranje občine, je oblikovan za tekoče leto in tako predstavlja okvir za delovanje občine na področjih javne porabe. Za izbrano temo sem se odločila, ker me zanima in ker želim kot prebivalka občine Žalec podrobneje spoznati njeno delo, ki se najbolj odraža skozi bilanco prihodkov in odhodkov oziroma skozi občinski proračun, ter se prepričati o racionalni rabi njenih sredstev. Predstavljen bo proračun za leto 2004, saj sem imela v času pisanja diplomskega dela dostop do vseh podatkov za to leto, tako planirane kakor tudi realizirane postavke v bilancah. Tudi študijsko prakso sem imela priložnost opraviti na Občini Žalec. Svoje znanje si tako želim s pisanjem diplomskega dela na to temo še dodatno podkrepiti tako s teoretičnega kot praktičnega vidika. Cilj, ki sem ga z diplomskim delom želela doseči je, da predstavim nasplošno pomen lokalne skupnosti in lokalne samouprave, katere so naloge občine, predstavim organe občine in njihove pristojnosti ter občinsko upravo. Zanima me, kako se občina financira, ima vedno dovolj lastnih sredstev in kaj stori v nasprotnem primeru, ali ima premoženje in morebitna problematika financiranja. Jedro mojega diplomskega dela bo predstavitev občinskega proračuna in modela financiranja občine. Opredelili bomo proračun, proračunske uporabnike, opredelili funkcije proračuna ter proračunska načela. Zanima nas tudi struktura občinskega proračuna, torej kako je sestavljen in pa celotni potek proračunskega ciklusa, od priprave proračuna, sprejema, do izvajanja proračuna. Vse to bo predstavljeno v teoretičnem delu diplomskega dela, v zadnjem delu pa mu bo sledil praktični del s kratko predstvitvijo sestave proračuna občine Žalec. Zajemal bo bilanco planiranih in realiziranih prihodkov in odhodkov za leto 2004, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja ter primerjavo bilanc prihodkov in odhodkov zadnjih treh let. Zahvaljujem se mentorju dr. Davorju Savin za sprejeto mentorstvo in dane napotke pri nastajanju diplomskega dela. Zahvaljujem se tudi upravi občine Žalec, da so mi omogočili uporabo občinskih podatkov. Posebna zahvala pa je namenjena moji družini, ki mi je v času šolanja finančno in moralno vedno stala ob strani, me spodbujala ter mi pomagala na poti do cilja.

3

KAZALO 1 UVOD………………………………………………………………………………………..5 1.1 Opredelitev področja in opis problema, ki je predmet raziskave……….……..……….......5 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve………………………………………….………..….….…5 1.3 Predpostavke in omejitve raziskave…………………………………………..……..…..…6 1.4 Predvidene metode raziskovanja………………………………………………..…..……...6 2 LOKALNA SKUPNOST IN LOKALNA SAMOUPRAVA……………………..………7 2.1 Lokalna skupnost ……………………………………...…………… .……….……...……7 2.2 Pojem in pomen lokalne samouprave………………………………………………..….....9 2.2.1 Naloge občine…………………………………………….……………………...….11 2.2.2 Organi občine in njihove pristojnosti……………………………………………..…12 2.2.3 Občinska uprava…………………………………………………………………..…14 3 FINANCIRANJE OBČINE………………………………………………………………15 3.1 Premoženje in financiranje občine……………………………………………………….15 3.2 Načela upravljanja občinskega premoženja….……………………………………..……16 3.3 Viri financiranja občin……………………………………………………………...…….16 3.3.1 Lastni viri občine……………………………………………………………………17 3.3.2 Finančna izravnava države…………………………………………………………..18 3.3.3 Zadolževanje občine………………………………………………………...………19 3.4 Izračun primerne porabe……….…………………………………………………………19 3.5 Problematika financiranja občin…….……………………………………………...…….21

4

4 OBČINSKI PRORAČUN…………………………………………………………………24 4.1 Opredelitev občinskega proračuna in proračunskih uporabnikov………………….…..…24 4.2 Funkcije proračuna…………………………………………………………………..……25 4.3 Proračunska načela…………………………………………………………………..……25 4.4 Struktura občinskega proračuna……………………………………………………..……29 4.5 Faze proračunskega ciklusa………………………………………………………………30 4.5.1 Priprava predloga proračuna in sprejem proračuna v občinskem svetu……..………30 4.5.2 Izvrševanje proračuna v proračunskem letu……………………………….……..….32 4.5.3 Zaključni račun proračuna………………………………………………………..…32 4.6 Nadzor nad izvrševanjem proračuna………………………………………...……………33 5 PRORAČUN OBČINE ŽALEC ZA LETO 2004……………………………….………34 5.1 Predstavitev občine Žalec…………………………………………………...……………34 5.2 Sestava proračuna občine Žalec za leto 2004…………………………….………………35 5.2.1 Model financiranja občine Žalec…………………………………………………….35 5.2.2 Predstavitev bilance prihodkov in odhodkov……………………….………….……38 5.2.3 Račun finančnih terjatev in naložb…………………………….……………….……43 5.2.4 Račun financiranja…………………………………………..………………………44 5.3 Primerjava prihodkov in odhodkov med leti 2001, 2002 in 2003………………………..45 6 SKLEP…………………………………...…………………………………………………46 7 POVZETEK (ABSTRACT)………………………………………………………………47 SEZNAM LITERATURE / VIROV……………………………………………...……..……48 SEZNAM SLIK IN TABEL………………………………………….……….....……………49 PRILOGE………………………………………………………………….……………....….50

5

1 UVOD 1.1 Opredelitev področja in opis problema, ki je predmet raziskovanja Za normalno opravljanje nalog javnega pomena so vse moderne države razčlenjene na temeljne enote lokalne samouprave – občine. Občina predstavlja enoto, ki opravlja javne zadeve lokalnega pomena oziroma lokalne zadeve (to so tiste, ki so ozko povezane z življenjem ljudi na določenem območju), predvsem na komunalnem in socialnem področju. Lokalna skupnost je v svojem delovanju samostojna, vendar pa državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti. Lokalna samouprava pomeni torej samostojno urejanje in reševanje življenjskih potreb prebivalstva na nekem območju. V ta namen potrebuje ustrezna finančna sredstva, ki jih pridobiva iz lastnih virov, iz sredstev Republike Slovenije in iz zadolžitve in ta sredstva se zagotavljajo v lokalnem proračunu. Lokalni (občinski) proračun je temeljni akt občine, s katerim so predvideni vsi prihodki in drugi prejemki ter odhodki občine za določeno časovno obdobje (ponavadi eno leto) za financiranje javne porabe. Proračun je potreben zato, da vnese red v finančno gospodarstvo. Zaradi številnih nalog in ciljev občinski organi ne rešujejo vprašanj njihovega finančnega kritja sproti, temveč vnaprej načrtujejo tako obseg izdatkov kot prejemkov v proračunu občine, ki je ekonomsko gledano, finančni načrt. V sodobni državi predstavlja proračun temeljni instrument financiranja javnih izdatkov in je pomemben instrument ekonomske, hkrati pa tudi socialne politike. 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve (teze, hipoteze) diplomskega dela Študijsko prakso sem imela priložnost opraviti na Občini Žalec. Tam sem se seznanila s številnimi nalogami na finančnem področju, med drugimi tudi s proračunom občine. To je eden pomembnejših instrumentov v občini, je plansko-bilančni instrument, s pomočjo katerega poteka financiranje občinskih nalog v proračunskem letu. Svoje znanje želim s pisanjem diplomske naloge na to temo še dodatno podkrepiti. V diplomski nalogi se bom usmerila na lokalno raven javnih financ, natančneje na lokalni proračun. Podrobneje bom predstavila občino kot temeljno lokalno samoupravno skupnost, njene naloge, organe in pristojnosti organov, občinsko upravo ter financiranje občine. Nadalje bom predstavila lokalni proračun. Obravnava bo obsegala opredelitev pojma in proračunskih uporabnikov, funkcije proračuna in proračunska načela, predstavila bom strukturo občinskega proračuna ter osnovni potek proračunskega ciklusa, dotaknila pa se bom tudi morebitne problematike financiranja občinskega proračuna. Menim, da javne potrebe nimajo meja, sredstev za njihovo zadovoljevanje pa je vedno in povsod premalo, tudi v občini Žalec. Menim tudi, da se niso vse občine sposobne samofinancirati in da so zato potrebna tudi sredstva s strani države. Predmet obravnave v zadnjem, praktičnem delu pa bo Občina Žalec, in bo zajemal predstavitev občine in proračuna občine za leto 2004, pa tudi primerjavo med bilancami zadnjih treh let. Namen te raziskave je predstaviti in opredeliti občinski proračun, prikazati način finančnega poslovanja ter način porabe proračunskih sredstev za delovanje občine, saj se mi zdi ta tema vedno aktualna.

6

1.3 Predpostavke in omejitve raziskave Predpostavljam, da je financiranje nalog lokalnih skupnosti najtežavnejši problem lokalne samouprave. Materialna osnova je namreč bistvenega pomena za delovanje občin in pomanjkanje finančnih sredstev pomeni, da občina potrebuje sredstva s strani države, s tem pa izničuje lokalno samoupravljanje. Državni proračun sicer nameni za določeno proračunsko obdobje določeni občini določeno višino finančnih sredstev za opravljanje zakonsko določenih nalog. Preostala finančna sredstva si občine pridobijo iz skromnih lastnih prihodkov ali pa se zadolžijo v okviru zakona, vso ostalo razliko pa predstavljajo sredstva finančne izravnave s strani države. Celotno področje javnih financ je preobsežno za raziskavo, zato se bom omejila na lokalno raven javnih financ. Proučevanje lokalne samouprave in financiranje lokalnih skupnosti oziroma občin bo vezano na območje Republike Slovenije, kar predstavlja še dodatno omejitev. Omejitev predstavlja tudi iskanje literature, saj je obravnavan problem vezan na slovenski prostor in zahteva uporabo predvsem slovenske literature. Pri pisanju diplomskega dela bom upoštevala trenutno stanje na področju zakonodaje v Republiki Sloveniji (Zakon o javnih financah, Zakon o lokalni samoupravi ter Zakon o financiranju občin) in sledila sprejetim spremembam. Sicer pa so predpisi s tega področja dostopni in dovoljena mi je uporaba določenih podatkov iz občinskih evidenc Občine Žalec. 1.4 Uporabljene raziskovalne metode Glede na to, da je predmet raziskave lokalni proračun, lahko trdimo, da gre za poslovno raziskavo, ekonomska raziskava pa bo predvsem statična. Uporabila bom tudi komparativno statično raziskavo, saj bom primerjala občino Žalec s povprečjem v Sloveniji na različnih področjih tekom raziskave, prikazana pa bo tudi primerjava planiranih in realiziranih postavk v proračunu za leto 2004 in pa tudi primerjava bilanc prihodkov in odhodkov proučevane občine med leti 2001, 2002 in 2003. V diplomski nalogi bo uporaben deskriptiven pristop k raziskovanju, v okviru deskriptivnega pristopa pa metoda deskripcije. Diplomska naloga bo temeljila na spoznanjih domačih in tujih avtorjev s tega področja, na zakonskih predpisih in podatkih, pridobljenih iz različnih gradiv Občine Žalec. Vse omenjene podatke bom zaradi boljše preglednosti prikazala tudi v tabelah in tortnih grafikonih.

7

2 LOKALNA SKUPNOST IN LOKALNA SAMOUPRAVA 2.1 Lokalna skupnost O lokalni skupnosti je, po mnenju Grafenauerja (2000, 15), mogoče govoriti, kadar sta na nekem zaokroženem področju (ozemlju, teritoriju) vzpostavljena tesnejše sodelovanje in povezanost ljudi, ki tam živijo. Govorimo o teritorialni skupnosti ljudi, ki svoje skupne potrebe zadovoljujejo s skupnimi dejavnostmi. Lokalna skupnost torej predstavlja ljudi na zaokroženim teritorialnem območju, na katerem so ljudje zaradi skupnih interesov pri zadovoljevanju potreb medsebojne povezani. Potrebno je opozoriti, da v teoriji ne obstaja enotna definicija pojma lokalne skupnosti. Lokalna skupnost je družbena skupnost na določenem območju, navadno na območju enega ali več med seboj povezanih naselij. To je naravna življenjska skupnost, nastala z naselitvijo ljudi na nekem območju. Gre torej za družbeno skupnost na določenem območju, bistveno manjšem od območja države, ki je razdeljeno na večje ali manjše število lokalnih skupnosti. Seveda pa se lokalne skupnosti znotraj države med seboj razlikujejo po velikosti in številu prebivalcev, saj imajo naravo lokalne skupnosti tako manjša naselja ali skupine naselij kot tudi velika mesta in celo velemesta. (Kaučič in Grad 1999, 321) Lokalna skupnost je po Vlaju (2001, 74) naravna skupnost, ki nastane na posameznem ožjem ozemlju kot posledica nujnosti uresničevanja določenih skupnih interesov ljudi, pogojenih s skupnim bivanjem na tem območju. Lokalne skupnosti so družbene skupine, ki so se izoblikovale zaradi dolgotrajnih družbenih procesov na določenem geografskem prostoru. Ljudje prebivajo in se združujejo z drugimi ljudmi na nekem območju zaradi zadovoljevanja svojih skupnih potreb. Lokalna skupnost ima ugotovljive teritorialne meje, središče, je multifunkcionalna in dolgotrajna. Najožje lokalne skupnosti so tiste, v katerih imajo prebivalci skupni interes, da se zagotovijo tiste splošne razmere, ki omogočajo družbeno življenje na tem območju. To pa so potrebe po preskrbi z vodo, plinom, elektriko, ureditvi kanalizacije, javne razsvetljave, načrtni rabi prostora, lokalnih komunikacijah in določenih skupnih prevoznih sredstvih in drugo. To so tako imenovana komunalne zadeve. V lokalni skupnosti ljudje zadovoljujejo svoje potrebe, ki so povezane z življenjem v taki skupnosti in jih je mogoče reševati le na skupen način. Te potrebe se po svoji naravi bistveno razlikujejo od potreb, ki se zadovoljujejo na območju celotne države. Lokalne potrebe so zlasti potrebe po socialni in drugi varnosti, po komunalni opremljenosti in podobno. Lokalne potrebe se zadovoljujejo v skladu z lokalnimi interesi, ki so v nasprotju z državnimi interesi omejeni zgolj na lokalno skupnost. Obstoj lokalnih potreb in interesov za njihovo zadovoljevanje, lahko bi rekli življenje v lokalni skupnosti sploh, pa poraja tudi posebno vrsto družbene zavesti, lokalno zavest, torej zavest o skupni pripadnosti lokalni skupnosti. Ta se kaže predvsem v zavesti medsebojne povezanosti in odvisnosti. (Kaučič in Grad 1999, 321) Lokalne skupnosti so lahko ožje ali širše. Ožje lokalne skupnosti se navadno imenujejo občine, širše pa različne od države do države, kot na primer okraji, pokrajine, dežele (regije), grofije in podobno. Tudi naloge, ki jih morajo izvrševati širše lokalne skupnosti, so drugačne od tistih v manjših skupnostih, ker se nanašajo na širše območje, na večje število prebivalcev in so tudi sicer po svoji naravi nekje med nalogami ožjih lokalnih skupnosti in nalogami države. (ibid, 321)

8

Kot sestavine pojma lokalna skupnost, pa lahko izluščimo, po Grafenauerju (2000, 16) naslednje značilne elemente:

a. Prebivalci (ljudje), ki prebivajo na nekem območju, b. Ozemlje oziroma teritorij, c. Integriranost, povezanost v skupnost – kar pogojuje oziroma označuje:

• dejstvo naselitve (bivanja, življenja) na določenem teritoriju, • skupni interesi in potrebe oziroma skupne dejavnosti ljudi, ki pogojujejo

medsebojne odnose in aktivnosti ljudi, • zavest o pripadnosti skupnosti.

Pri opredelitvi lokalne skupnosti je potrebno vse elemente upoštevati hkrati in jih obravnavati celovito, skupno in enotno. Predstavljeni bodo posamezni elementi pojma lokalne skupnosti. a. Prebivalci (ljudje), ki prebivajo na nekem območju Prvi temeljni element za opredelitev pojma lokalna skupnost so prebivalci oziroma ljudje, brez katerih o lokalni skupnosti sploh ni mogoče govoriti. Vprašanje, ki se pri tem pojavi, pa je, kakšno mora biti število prebivalcev, da lahko govorimo o lokalni skupnosti. Odgovor je možno podati le ob upoštevanju vseh elementov, ki opredeljujejo pojem lokalne skupnosti, pri čemer velja, da število služi predvsem kot kriterij za označevanje velikosti lokalne skupnosti. b. Ozemlje oziroma prostor (teritorij) Ozemlje oziroma teritorialno območje predstavlja drugi ključni element pri opredelitvi lokalne skupnosti. Element ni enostavno ugotovljiv in sicer se pojavljajo težave pri prostorski določitvi; do kod sega prostor ene skupnosti in kje se prične teritorij druge. Lažje je določiti središče lokalne skupnosti, kjer je osredotočeno izvrševanje tistih osrednjih dejavnosti, ki potrebujejo večje teritorialno zaledje. Teritorij nakazuje fizične komponente človekovega prebivališča in je pomemben v povezavi z naselitvijo ljudi na njem. Naselje ni le fizična tvorba, temveč tisto, kar se izoblikuje na osnovi dolgotrajnih procesov družbenega povezovanja med prebivalci, ki v tem naselju živijo. Pri načinu naselitve prostora obstaja temeljno razlikovanje med podeželjem in mestom. Na ozemlju se torej vzpostavljajo interakcije med ljudmi, pogojene s potrebami ljudi in dejavnostmi za njihovo uresničitev. c. Integriranost, povezanost v skupnost Lokalne skupnosti so se izoblikovale zaradi dolgotrajnih družbenih procesov na določenem geografskem prostoru. Pri tem je za to, da lahko govorimo o lokalni skupnosti, potrebno upoštevati poleg ljudi, ki živijo na nekem geografskem prostoru, predvsem še njihove skupne interese in potrebe, torej to, kar povzroča in pogojuje njihovo integriranost oziroma povezanost v skupnost. To pa je predvsem: samo dejstvo naselitve na določenem območju, skupne potrebe oziroma skupne dejavnosti ljudi ter zavest o pripadnosti skupnosti. Dejstvo naselitve na določenem teritoriju Integriranost v skupnost je pogojena že s samim dejstvom naselitve oziroma bivanja na nekem območju. Skupno življenje v naselju združuje prebivalce v vrsti skupnih družbenih procesov in predstavlja svojevrstno “družbo v malem”. Izhodiščni element za nastanek lokalne skupnosti je torej že samo dejstvo prebivanja na določenem prostoru, pri čemer že sam prostor ustvarja prav določene potrebe in nudi prav določene možnosti za zadovoljevanje teh potreb.

9

Skupni interesi in potrebe ter skupne dejavnosti ljudi Element, ki bistveno opredeljuje lokalno skupnost, je povezanost ljudi zaradi skupnih interesov in potreb ter dejavnosti za zadovoljitev potreb, kar vse nujno povzroča vzpostavitev medsebojnega povezovanja in odnosov med ljudmi, ki jih vežejo skupne dejavnosti in aktivnosti. Ljudje, ki živijo na nekem območju, imajo vrsto enakovrstnih interesov in skupnih potreb, dejavnosti pri uresničevanju teh potreb pa imajo za posledico medsebojno povezovanje in skupne aktivnosti. Ob opredeljevanju pojma lokalna skupnost lahko kot skupne potrebe in dejavnosti prebivalcev za zadovoljitev teh potreb izpostavimo “vsakodnevne” potrebe in dejavnosti, ki zagotavljajo njihovo zadovoljevanje. Tu so pomembne tiste vrste potreb, ki se pojavljajo pri vseh kategorijah pripadnikov lokalne skupnosti. Gre za potrebe na področju otroškega varstva in šolanje otrok, varnostnih vprašanj, osnovne skrbi za zdravje, delovanja ob naravnih in drugih nesrečah, osnovne preskrbe s prehrambenimi in drugimi nujnimi potrebščinami, verskih dejavnosti, zagotavljanja kulturnih, športnih in drugih dobrin, zagotavljanja komunalne ureditve prostora in komunalnih storitev in drugo. Torej gre za potrebe, katerih zadovoljitev zahteva kolektivne akcije, skupne naprave, posebna finančna sredstva ljudi, ki živijo na nekem območju oziroma v določeni lokalni skupnosti, zahtevajo pa tudi v ta namen oblikovane skupne organe. Zavest o pripadnosti skupnosti Zavest o pripadnosti neki lokalni skupnosti je posledica vključenosti v to skupnost. Zavest o pripadnosti lokalni skupnosti, predvsem dolgotrajnejša pripadnost, je pomemben povezovalen, integrativen in koheziven dejavnik. Gre za motivacijski učinek, zaradi katerega se je večje število prebivalcev pripravljenih vključiti v skupne aktivnosti pri reševanju skupnih problemov v tej skupnosti. Lokalne skupnosti imajo pogosto tudi svoje posebnosti, ki so globoko zakoreninjene v zgodovini, v načinu mišljenja, v navadah in podobno. Zavest o pripadnosti skupnosti pomeni, da se ljudje, ki so “teritorialno povezani”, tako identificirajo z lokalno skupnostjo, da se pri njih ustvari neka vrsta lokalnega ponosa. Zavest o pripadnosti sloni na subjektivnem odnosu posameznika do lokalne skupnosti. Teritorialne lokalne skupnosti so rezultat zgodovinskega razvoja, tradicij, političnih kompromisov, geografskih in drugih dejavnikov, ki imajo kaj malo zveze z merili racionalnosti glede na naloge in potrebe, ki jih imajo opravljati oziroma zadovoljevati. Čeprav so bile sodobne lokalne skupnosti praviloma že večkrat preoblikovane v procesu teritorialnih reorganizacij, v katere se vedno znova poskušajo vnašati določena merila racionalnosti, pa s teritorialnim preoblikovanjem ni nikoli mogoče izravnati gospodarskega in finančnega potenciala dežele. (Brezovnik in Oplotnik 2003, 24) 2.2 Pojem in pomen lokalne samouprave V teoriji ni enotne definicije tudi pojma lokalne samouprave. Tako je samoupraven tisti, ki ima pravico in možnosti odločati o svojih zadevah na podlagi lastne moči. Država je zato najbolj samoupravna, saj je neodvisna od kogarkoli in ima le sama moč, da vsili svoje odločitve komurkoli znotraj nje. Tako vse druge skupnosti v državi črpajo svoje pravice do lokalne samouprave iz države. Država jim torej lahko prepusti pravico, da o določenih zadevah samostojno odločajo. (Vlaj 2001, 73)

10

Zadeve, ki se tičejo družbe kot celote ali posameznih ožjih samoupravnih družbenih skupnosti, so javne zadeve. Država določa, kateri so lahko interesi ožjih družbenih skupnosti in na kakšnem območju se lahko uveljavljajo. Nobena teritorialna skupnost ne more nastati proti volji države. Vsaka teritorialna skupnost ima toliko in tiste izvirne pravice, ki jih priznava država. Lokalna samouprava je oblika samostojnega urejanja in reševanju življenjskih potreb prebivalstva v določenih, praviloma ožjih krajevnih okvirih in na organiziran, vendar neoblasten način. Za razliko od državne uprave, za katero so značilni hierarhična ureditev, podrejenost nižjih organov, centralizacija, racionalnost in učinkovitost, so za (lokalno) samoupravo značilni avtonomija in samostojnost, decentralizacija in demokratizacija. (ibid., 73) Za lokalno skupnost je značilno, da njeni prebivalci sami upravljajo z lokalnimi zadevami. To se lahko dogaja zgolj dejansko, če pa se dogaja na podlagi posebnega pravnega položaja lokalne skupnosti, govorimo o lokalni samoupravi, torej tisti samoupravi, ki se v nasprotju z drugo (funkcionalno) samoupravo nanaša in poteka na določenem območju – v lokalni skupnosti. Značilno zanjo je, da omogoča in zagotavlja lokalni skupnosti neko stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države. Gre torej za samoupravni položaj lokalne skupnosti, ki omogoča njenim prebivalcem, da v določeni meri samostojno upravljajo z lokalnimi zadevami. Posamezna lokalna skupnost pridobi položaj lokalne samouprave z aktom države, praviloma z zakonom. (Kaučič in Grad 1999, 322) Pojem lokalne samouprave pomeni več kot zgolj pojem lokalne skupnosti; pomeni lokalno skupnost, ki ima status samouprave. Lokalna skupnost je zgolj nosilec (lokalne) samouprave, njen subjekt; lokalna samouprava pa je pravnosistemska institucija, ki opredeljuje položaj lokalne skupnosti. Slednji pa se odraža v njeni neodvisnosti od države in vsake druge organizacije. Bistveni konstitutivni elementi institucije lokalne samouprave so naslednji elementi samoupravnosti (Šmidovnik 1995, 29):

• da so točno teritorialno opredeljene in med seboj razmejene lokalne skupnosti, ustanovljene kot subjekti lokalne samouprave (na primer kot občine, regije, pokrajine). To je teritorialni element samoupravnosti;

• da je tem skupnostim priznano svoje lastno delovno področje nalog, ki izražajo interese njihovih prebivalcev. To je funkcionalni element samoupravnosti;

• da te naloge opravljajo člani skupnosti pod lastno odgovornostjo, in sicer bodisi naposredno ali po svojih organih, ki jih izvolijo. To je organizacijski element samoupravnosti;

• da ima skupnost lastna materialna in finančna sredstva za opravljanje svojih nalog. To je materialno-finančni element samoupravnosti;

• da ima skupnost lastnost pravne osebe. To je pravni element samoupravnosti. K temu je treba prišteti še lokalno zavest, ki je potrebna za uresničevanje lokalne samouprave in ki se ne kaže samo v občutku pripadnosti in medsebojne solidarnosti prebivalcev lokalne skupnosti, temveč tudi v tem, da v lokalni samoupravi vidijo možnosti javne uveljavitve. Zato delovanje v lokalni samoupravi v nasprotju z delovanjem v državni politiki temelji predvsem na prostovoljnim delovanjem brez pričakovanja neposrednih materialnih koristi. Lokalna samouprava označuje pravico in sposobnosti lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni pristojnosti in v korist lokalnega prebivalstva. (Lednik in Železnik 2001, 117)

11

Temeljna samoupravna skupnost v Sloveniji je občina, ki ima najmanj 5000 prebivalcev, razen v primerih, ko zaradi geografskih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov to ni mogoče in tako obsega območje naselja ali več naselij, ki so medsebojne povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Slovenija je teritorialno razdeljena na 193 občin , od katerih je šest takih, ki štejejo manj kot 1000 prebivalcev, največ občin (46%) pa šteje med 1000 in 5000 prebivalcev. (Brezovnik in Oplotnik 2003, 24) Lokalne skupnosti se tako kot država same ne oblikujejo na podlagi določenih meril racionalnosti, po katerih bi se vnaprej presodilo, ali so sposobne zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev. V Sloveniji se ta sposobnosti presoja po pogojih, ki jih morajo zagotoviti samoupravne lokalne skupnosti, kot so npr. osemletno šolanje (popolno osnovno šolo), primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstvene dom ali zdravstvena postaja), preskrba z življenjskimi potrebščinami (trgovina z živili in mešanim blagom), komunalna opremljenost (oskrbe s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrbe z električno energijo), poštne storitve, finančne storitve, hranilnice ali banke, knjižnice in prostori za upravno dejavnost lokalne skupnosti. Poleg navedenih pogojev pa morajo samoupravne lokalne skupnosti, ki imajo status mestne občine, izpolnjevati še pogoje, kot so poklicne in srednje šole ter oddelka visokih šol in fakultet, bolnišnic; bolnišnice, omrežje javnih služb, telekomunikacijska središča, univerzitetne in specialne knjižnjice, lokalne RTV-postaje in tisk in drugo. (Lednik in Železnik 2001, 119) 2.2.1 Naloge občine V nasprotju z državo, ki se ukvarja predvsem z izvajanjem oblasti, se lokalna samouprava ukvarja predvsem s praktičnimi zadevami, ki se tičejo življenja in dela občanov, ki so torej javnega pomena v lokalni skupnosti. Te zadeve se nanašajo tako na socialna, izobraževalna, zdravstvena in druga področja družbenih dejavnosti, kot tudi na gospodarsko področje, zlasti seveda na področje gospodarske infrastrukture, v tem okviru pa še posebej na komunalno dejavnost. Glavna naloga lokalne samouprave je torej, da na teh področjih ponuja občanom ustrezne storitve, ki naj zagotavljajo splošne pogoje za življenje in delo ljudi v lokalni skupnosti. (Kaučič in Grad 1999, 326) Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) opredeljuje in razlaga naloge občine. Naloge, ki jih občina ureja samostojno, lahko razvrstimo v naslednje skupine (Vlaj 1998, 241): a) na področju normativnega urejanja:

- sprejema statut občine, odloke in druge občinske akte; - sprejema občinski proračun; - sprejema načrt razvoja občine in zaključni račun; - sprejema prostorske plane; - predpisuje lokalne plane; - ureja upravljanje energetskih in vodovodnih komunalnih objektov; - ureja javne ceste, javne poti, rekreacijske ter druge javne površine; - ureja javni red v občini; - ureja delovanje občinske uprave; - ureja občinske javne službe; - ureja način in pogoje opravljanja s premoženjem občine; - določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s katerimi se kršijo predpisi občine; - sestavlja premoženjsko bilanco, s katero izkazuje vrednost svojega premoženja; - ureja druge lokalne zadeve javnega pomena.

12

b) na področju upravljanja: - upravlja občinsko premoženje; - upravlja lokalne javne službe; - vodi javna in druga podjetja; - upravlja občinske javne površine in drugo javno dobro; - upravlja lokalne javne ceste in javne poti.

c) S svojimi sredstvi:

- gradi in vzdržuje lokalne javne ceste in javne poti; - pospešuje kulturno, društveno, vzgojno in knjižnično dejavnost; - gradi komunalne objekte in naprave; - gradi stanovanja za socialno ogrožene; - zagotavlja delovanje javnih služb; - zagotavlja delovanje občinskega sveta, župana in občinske uprave.

d) S svojimi ukrepi:

- spodbuja gospodarski razvoj občine; - pospešuje razvoj športa in rekreacije; - skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč; - skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, varstvo pred hrupom ter za urejeno zbiranje

odpadkov. e) Zagotavlja:

- pomoč in reševanje ob elementarnih nesrečah; - nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami.

f) Sklepa:

- pogodbe o pridobivanju in o odtujitvi premičnin in nepremičnin, o koncesijah, o uporabi javnega dobra in o drugih razmerjih, v katere stopa občina ali pokrajina.

Občina lahko v skladu z zakoni poseduje, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna in druga podjetja ter v okviru sistema javnih financ določa svoj proračun. 2.2.2 Organi občine in njihove pristojnosti Kot pomemben element avtonomije (samoupravnosti) se navaja organizacijski in personalni element, ki je v tem, da občina samostojno postavlja svojo organizacijsko strukturo ter samostojno in neodvisno imenuje člane svojih organov. (Lednik in Železnik 2001, 122) Po Zakonu o lokalni samoupravi so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor. OBČINSKI SVET Osrednji organ lokalne samouprave občine je občinski svet, je predstavniško telo občine. Občinski svet, ki navadno šteje od 7 do 45 članov, je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. Je torej osrednji organ odločanja v občini in neka vrsta predstavniškega in zakonodajnega organa na občinski ravni. (ibid., 122)

13

Glede občinskega sveta pravi Šmidovnik (1995, 194):”Občinski svet je izvoljeni predstavniški organ občine za štiri leta z genaralno pristojnostjo za odločanje o zadevah iz okvira pravic in dolžnosti občine. Občinski svet je nosilec celotnega odločanja iz pristojnosti občine; tudi pooblastila, ki jih ima župan, kot drugi najpomembnejši organ občine, ne zmanjšujejo pristojnosti občinskega sveta. Kajti župan opravlja naloge, ki jih občinski svet kot predstavniški organ ne more opravljati. Vendar pa občinski svet ni občinski parlament, saj zakonodajnih pristojnosti v pravem pomenu besede v lokalnih skupnosti ni; je v pretežni meri “izvršilni organ”, ki neposredno odloča o vseh najpomembnejših občinskih zadevah.” Temeljne naloge občinskega sveta so določene v Zakonu o lokalni samoupravi in tako v okviru svojih pristojnosti občinski svet:

• sprejema statut občine, • odloke in druge občinske akte, • sprejema prostorske in druge plane razvoja občine, • sprejema občinski proračun in zaključni račun, • daje soglasje k prenosu nalog iz državne pristojnosti na občino, • odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, • na predloge župana imenuje in razrešuje enega ali več podžupanov, • imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora komisij in odborov občinskega sveta, • nadzoruje delo župana, podžupana ter občinske uprave glede izvrševanja odločitev

občinskega sveta, • imenuje in razrešuje predstavnike občine v sosvetu načelnika upravne enote, • daje mnenje k imenovanju načelnikov upravnih enot, • odloča o na občino z zakonom prenesenih zadevah iz državne pristojnosti, če zakon ne

določa, da o teh zadevah odloča drug občinski organ, • in odloča o drugih zadevah, ki jih določata zakon in statut občine. (Lednik in Železnik

2001, 122) ŽUPAN Župan je izvršilni organ občine, izvoljen neposredno za štiri leta. Naloga župana je zlasti ta, da vodi občinsko upravo ter predstavlja in zastopa občino kot pravno osebo. (Vlaj 1998, 275) Župan ima predlagalno pravico, na podlagi katere predlaga občinskemu svetu v sprejem proračun in zaključni račun proračuna občine, odloke in vse druge akte iz pristojnosti občinskega sveta, pa tudi nadzoruje zakonitost delovanja občinskega sveta. Kot izvršilni organ skrbi za objavo in izvajanje odločitev občinskega sveta. Župan je varuh zakonitosti in zadrži objavo splošnega akta občinskega sveta, če meni, da je neustaven ali nezakonit. Ima pravico udeleževati se sej občinskega sveta in na njih razpravljati. (ibid., 275) Župan predlaga občinskemu svetu organizacijo in delovno področje občinske uprave, določi pa tudi sistematizacijo delovnih mest v občinski upravi in odloča o imenovanju oziroma sklenitvi delovnega razmerja zaposlenih v občinski upravi. V primeru razmer, v katerih bi bilo lahko v večjem obsegu ogroženo življenje in premoženje občanov, občinski svet pa se ne more pravočasno sestati, lahko župan sprejme začasne nujne ukrepe. Te mora predložiti v potrditev občinskemu svetu takoj, ko se ta lahko sestane. Župan vodi seje občinskega sveta, jih sklicuje, mora pa jih sklicati najmanj štirikrat letno. Poleg župana lahko ima občina enega ali več podžupanov (odvisno od velikosti občine in njenih potreb), ki pomagajo županu pri njegovem delu. (Grad 1998, 126)

14

NADZORNI ODBOR Nadzorni odbor je poseben občinski organ, ki opravlja nadzor nad razpolaganjem s premoženjem občine, nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev ter nadzoruje finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev. (Grad 2001, 55) Člane nadzornega odbora imenuje občinski svet in slednji opravljajo svoje naloge nepoklicno. Člani nadzornega odbora ne morajo biti člani občinskega sveta, župan, podžupan, člani svetov ožjih delov občine, tajnik občin, delavci občinske uprave, člani poslovodstev organizacij, ki so uporabniki proračunskih sredstev. (Lednik in Železnik 2001, 122) ZLS razlaga nadzor kot ugotavljanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja pristojnih organov, organov in organizacij porabnikov občinskega proračuna in pooblaščenih oseb z občinskimi javnimi sredstvi in občinskim javnim premoženjem in ocenjevanje učinkovitosti in gospodarnosti porabe občinskih proračunskih sredstev. Delo nadzornega odbora je javno. Pri svojem delu je dolžan varovati osebne podatke ter državne, uradne in poslovne skrivnosti, ki so tako opredeljene z zakonom ali drugimi predpisi in spoštovati dostojanstvo, dobro ime ter integriteto posameznikov. Nadzorni odbor o svojih ugotovitvah, ocenah in mnenjih izdela poročilo s priporočili in predlogi. 2.2.3 Občinska uprava Občina potrebuje strokovne uslužbence za opravljanje trajnih strokovnih nalog, ki jih izvoljeni člani predstavniškega organa (na primer občinskega sveta), ki so pretežno amaterji, ne zmorejo opravljati. Čim večja je lokalna skupnost, tem več strokovnjakov potrebuje za pripravo materialov o zadevah, o katerih odločajo organi lokalnih skupnosti. Občinsko upravo predstavljajo strokovnjaki za upravna, pravna, ekonomska, gradbena, razna tehnična in še druga vprašanja, o katerih odločajo organi lokalne skupnosti. (Šmidovnik 1995, 121) Organizacija uprave je stvar predstavniškega organa ali župana – tako glede števila delovnih mest, kakor tudi glede organizacijske strukture in tudi glede morebitnih pooblastil za samostojno odločanje predstojnikov v upravi. Organizacija uprave mora biti prilagojena nalogam oziroma dejavnostim lokalne skupnosti. Z zakonom pa je ponavadi določeno, kdo vodi upravo lokalne skupnosti. Glede na različno velikost in specifičnost občin bo občinska uprava od občine do občine različna. V velikih občinah bo zaposlenih več ljudi in bo imela razvejano notranjo organizacijsko strukturo, v manjših občinah manj zaposlenih.(Lednik in Železnik 2001, 123) Predstojnik občinske uprave je torej župan, delo občinske uprave pa neposredno vodi tajnik občine, ki ga imenuje in razrešuje župan. Če je v občini ustanovljenih več organov občinske uprave, pooblasti tajnik za posamezne naloge v zvezi z njihovim vodenjem predstojnike teh organov, ki jih imenuje in razrešuje župan. Poleg drugih nalog občinska uprava izvaja tudi nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, za kar se lahko v njenem okviru ustanovi posebna občinska inšpekcija. (Kaučič in Grad 1999, 338)

15

3 FINANCIRANJE OBČINE 3.1 Premoženje in financiranje občine1 Za opravljanje nalog potrebuje lokalna samouprava ustrezno materialno osnovo oziroma finančna sredstva, ki ji zagotavlja tudi potrebno samostojnost in neodvisnost. Te pridobiva iz lastnih virov, ker ima pravico predpisati lokalne davke in druge davščine, iz sredstev države in iz zadolžitve. Eno kot drugo je seveda v veliki meri odvisno od gospodarskih zmogljivosti lokalnih skupnosti, ki so zelo različne in odvisne od več dejavnikov, zlasti pa od velikosti lokalne skupnosti ter od tega, ali gre za urbano ali pa za ruralno skupnost. Čeprav občina ob vseh nalogah, ki jih opravlja, pravzaprav ne more shajati brez državne dotacije, je ta seveda še posebej potrebna v manj razvitih in gospodarsko manj sposobnih lokalnih skupnostih. Država občinam, ki ne morajo v celoti financirati nalog, zagotavlja dodatna sredstva (finančno izravnavo), in sicer v višini in na način, ki ga določi zakon. Občina ima pravico predpisati lastne (lokalne) davke kot vir financiranja. To so: davek od premoženja, davek na dediščine in darila, davek na dobitke od iger na srečo, davek od prometa nepremičnin ter drugi davki, ki jih določa zakon. Občini pripada tudi del prihodkov iz dohodnine v razmerju, ki ga določi državni zbor. Dohodki od premoženja so po zakonu dohodki od zakupnin in najemnin za zemljišča in objekte, ki so v občinski lasti, dohodki od vlaganj kapitala, dohodki od vrednostnih papirjev in drugih pravic občine ter dohodki od rent, dobička javnih podjetij in koncesij. Občina se lahko zadolži pod pogoji, ki jih določa zakon. Z državnim proračunom se za posamezno proračunsko obdobje, ob upoštevanju čim bolj enakega regionalnega razvoja, določi višina finančnih sredstev, ki se dodelijo posamezni občini za nemoteno izvajanje lokalnih zadev javnega pomena. Pri tem se upošteva zlasti število prebivalstva in poseljenost, geografske značilnosti ter status občine z vidika posebnega interesa države za njen razvoj. Država je dolžna občinam zagotoviti tudi dodatna sredstva za opravljanje nujnih nalog občine, za financiranje nalog, ki jih prenese v opravljanje občini, in za sofinanciranje lokalnih zadev javnega pomena, če ima poseben interes za razvoj občine. Občinam z najnižjim komunalnim standardom zagotavlja država izravnavo tudi z investicijskim vložkom. Premoženje občine se lahko pojavlja v vseh oblikah, tako kot ga poznamo pri drugih poslovnih subjektih ali fizičnih osebah. Z ekonomskega vidika lahko premoženje občine po Zakonu o javnih financah (ZJF) delimo na dva sklopa:

• na finančno premoženje • in stvarno premoženje.

Finančno premoženje zajema denarna sredstva, terjatve, delnice ter deleže na kapitalu pravnih oseb ter druge naložbe v pravne osebe in se v glavnem pretaka skozi občinski proračun. Stvarno premoženje pa sestavljajo občinske premičnine (zaloge, oprema, vozni park…) in nepremičnine. Posebej pomembne so nepremičnine, ki zajemajo stavbna zemljišča, stanovanja in poslovne zgradbe, lokalne ceste in javne površine, kanalizacijsko omrežje, vodovod, objekte javne športne infrastrukture, šole, vrtce, zdravstvene domove, kulturne objekte javnega pomena in drugo. (Milunovič 2001, 83)

1 Povzeto po Kaučiču in Gradu (1999, 326-341)

16

Vrednost premoženja izkazuje občina v premoženjski bilanci. V skladu s tem lahko občina del svojega premoženja odsvoji le proti plačilu, ki postane del premoženja občine. Izjemoma lahko občina del premoženja podari za humanitarne, znanstvenoraziskovalne, izobraževalne in druge tovrstne namene. O odsvojitvi premoženja odloča občinski svet. Če gre za odsvojitev nepremičnine, je za odločitev potrebna dvotretjinska večina članov občinskega sveta. 3.2 Načela upravljanja občinskega premoženja Občina mora svoje premoženje upravljati kot dober gospodar, ker je to premoženje dobila v last kot oseba javnega prava izrecno zaradi uresničevanja svojih temeljnih nalog. Zato veljajo za upravljanje občinskega premoženja in razpolaganje z njim posebna pravila, ki so predpisana v vrsti zakonskih in podzakonskih aktov. Pravili so zajeta v treh temeljnih načelih:

• načelo dobrega gospodarja, • načelo ohranjanja in obnavljanja premoženja, • načelo omejenega razpolaganja s premoženjem.

Načelo dobrega gospodarja zahteva, da občina oz. njeni organi, ki so odgovorni za upravljanje premoženja, z njim gospodarijo skrbno in vestno. Načelo ohranjanja vrednosti premoženja se uresničuje z vrsto določb predpisov, ki opredeljujejo pogoje upravljanja javnega premoženja in predpisujejo vodenje evidenc o premoženju. Tako je za spremljanje gibanja občinskega premoženja predpisana obveza za sestavo premoženjskih bilanc, ki po predpisani metodologiji izkazujejo vrednost javnega premoženja na določen dan v letu. To načelo se uveljavlja tudi z zakonsko zahtevo, da se morajo prihodki, pridobljeni s prodajo občinskega premoženja, vračati nazaj v naložbe in ne v tekočo proračunsko porabo. Načelo omejenega razpolaganja z občinskim premoženjem izhaja iz temeljne vloge lokalnih skupnosti, ki ji je premoženje poverjeno zato, da z njim zagotavlja občanom javne službe in uresničuje dejavnosti, ki so v javnem interesu. To načelo je posebej poudarjeno pri uporabi in upravljanju javne infrastrukture in dela premoženja, ki ima status javnega dobra. (Milunovič 2001, 83) 3.3 Viri financiranja občin V osnovi Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) opredeljuje, da se občine financirajo iz lastnih virov. Občinam, ki zaradi slabše razvitosti ne morajo v celoti zagotoviti z zakonom določenih nalog, zagotovi potrebna dodatna sredstva država. ZLS opredeljuje, da se občine financiranjo:

• iz lastnih virov, • iz sredstev države in • z zadolžitvijo.

Premoženje je le eden izmed dveh lastnih virov financiranja občine; drugi lastni vir občinskih dohodkov so davki in participacija občin na (državni) dohodnini; tretji vir je finančna izravnava, ki jo občinam zagotavlja država; četrti (možni) vir so zadolžitve občine; peti vir občinskih dohodkov pa so dodatna sredstva, ki jih država zagotavlja nekaterim občinam za posebne namene. Evropska listina lokalne samouprave v 11. členu določa finančne vire lokalnih oblasti. Določa, da so lokalne oblasti v okvirih nacionalne gospodarske politike upravičene do ustreznih lastnih finančnih virov, s katerimi v okviru svojih pooblastil razpolagajo. Finančni viri lokalnih oblasti morajo biti v sorazmerju z nalogami, ki jih določata ustava in zakon. Vsaj del finančnih virov lokalnih oblasti izvira iz krajevnih davkov in prispevkov, katerih višino v okviru zakona lahko določajo same.

17

Evropska listina tudi priporoča, naj bodo finančni sistemi, na katerih temeljijo viri, ki so na voljo lokalnim oblastem, dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da lahko, kolikor je praktično mogoče, sledijo dejanskemu gibanju stroškov opravljanja njihovih nalog. Za zaščito šibkejših občin je treba uvesti postopke za finančno izravnavo ali druge ustrezne ukrepe za popravo učinkov neenake porazdelitve možnih finančnih virov in finančnega bremena, ki ga nosijo. Taki postopki ali ukrepi ne smejo zmanjševati svobode odločanja lokalnih skupnosti na področju njihovih nalog. Lokalne oblasti je treba na primeren način vprašati za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni viri. Subvencije oziroma dotacije lokalnim oblastem naj ne bodo strogo namenske za financiranje določenih projektov. Zagotavljanje takih sredstev ne sme posegati v temeljno svoboščino lokalnih oblasti, da prosto odločajo v okviru svoje lastne pristojnosti. Za najemanje posojil za večje investicije pa imajo občine v mejah zakona dostop do domačega trga kapitala. (Inštitucija za primerjalno pravo 2003, 7) 3.3.1 Lastni viri občine Po veljavni zakonodaji so kot lastni viri občine opredeljeni ti prihodki: A. davki in dajatve - davek od premoženja, - davek na dediščine in darila, - davek na dobitke iger na srečo, - davek na promet nepremičnin, - drugi davki in dajatve, določeni z zakonom, - delež dohodnine, določen s posebnim aktom državnega zbora ( 35%); B. dohodki od premoženja - zakupnine in najemnine od občinske lastnine, - dohodki od vlaganj kapitala, - dohodki od vrednostnih papirjev in drugih pravic, - dohodki od rent, dobička javnih podjetij, - dohodki iz koncesij; C. prihodki od prodaje občinskega premoženja - pod pogoji, ki jih določa zakon, lahko občine prodajo svoje premoženje oziroma njegove dele in prihodke namenijo za financiranje temeljnih nalog občine. Lokalna skupnost lahko pridobiva lastne vire na podlagi predpisov z uvedbo obveznih dajatev ali s poslovanjem iz opravljanja lastne dejavnosti in z ustvarjanjem dohodkov od premoženja. Navedeni prihodki so redni lastni viri občine. Med lastne vire občine lahko uvrstimo tudi prihodki od prodaje občinskega premoženja in donacije, ki so izredni lastni viri občine. Lastni viri predstavljajo fiskalno suverenost lokalne demokracije. Davki, ki jih občina skladno z zakonom samostojno predpiše, in davki ali deli davčnih virov, ki jih država odstopa občinam, so najpomembnejša osnova za delovanje občin. Oboji zagotavljajo stalen in trden vir, ki izvira iz pristojnosti lokalnih oblasti, da predpisujejo dajatve oziroma da uporabljajo z zakoni odstopljene davčne vire. Čeprav se prihodki od prodaje premoženja posebej ne navajajo kot vir financiranja, jih je treba opredeliti, saj je občinam ta možnosti dana in v tranziciji slovenskih občin je to marsikdaj obsežen vir financiranja, ki ga lokalne skupnosti uporabljajo predvsem zaradi nezadostnosti in neustreznosti drugih lastnih virov.

18

Posebna možnosti je pridobivanje dodatnih sredstev iz Evropske unije, ki so namenjena razvojnim projektom lokalnih okolij in projektom medregijskega sodelovanja. Evropska unija s strukturnimi skladi in drugimi programi zagotavlja različne oblike sistematične pomoči, ki zajema finančne in druge ukrepe. (Milunovič 2001, 87) 3.3.2 Finančna izravnava države Občinam, ki zaradi slabše razvitosti nimajo dovolj lastnih sredstev, da bi zagotovile izvajanje z zakonom opredeljenih nujnih nalog, zagotovi potrebna dodatna sredstva država. Prihodki, ki se upoštevajo v oceni lastnih prihodkov za izračun finančne izravnave so:

• prihodki po 21.členu ZFO: (dohodnina, davek na dediščine in darila, davek na dobitke od iger na srečo, davek na promet nepremičnin, upravne takse, posebna taksa za uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic),

• prihodki po 22.členu ZFO:

(davek od premoženja, nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, krajevna turistična taksa, komunalne takse, pristojbine, odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in gozda, odškodnine in nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in onesnaževanje okolja, prihodki uprave, prihodki, določeni z drugimi akti).

Država zagotavlja občinam finančno izravnavo v taki višini, da znaša javna poraba na prebivalca v povprečju najmanj 90 odstotkov povprečne porabe na prebivalca v Sloveniji. Zakon predvideva, da država s finančno izravnavo in z drugimi dodatnimi sredstvi občinam poleg sredstev za financiranje tekočih nalog primerne porabe zagotavlja tudi sredstva za nujne naložbe. Finančna izravnava je nenadomestljiva oblika financiranja občin v vseh sistemih, ker prispeva k izravnavanju razlik v gospodarski in finančni moči občin, ki je nikdar in nikjer ni mogoče odpraviti. Pozitivna stran sistema finančne izravnave je v popravku razlik razpoložljivih prihodkov posamezne občine za izvajanje lokalnih zadev javnega pomena, ki bi se sicer morala izenačevati s sistemom neposrednih dotacij šibkejšim občinam. Ali pa bi morale revnejše občine predpisati višje dajatve zato, da bi lahko zagotavljale enako raven javnega standarda kot bogatejše. Negativna stran finančne izravnave je, da zaradi porabe, ki jo država vnaprej določi demotivira občine za samostojno ustvarjanje lastnih virov prihodkov in za krepitev davčne osnove. Vir občinskih dohodkov so po zakonu tudi dodatna sredstva, ki jih država zagotavlja nekaterim občinam za posamezne namene in sicer za opravljanje nujnih nalog občine. Država mora tako zagotavljati dodatna sredstva občinam še:

- za prenesene naloge, ki jih opravljajo občine za državo, - za financiranje lokalnih zadev v zvezi s pospeševanjem enakomernega regionalnega

razvoja občin, za katere je predviden v zakonu poseben status občine, - za sofinanciranje posameznih investicijskih projektov v občinah z najnižjim

komunalnim standardom, kar pomeni, da so s tem mišljeni objekti na področju komunalnega gospodarstvo v manj razvitih občinah.

19

Pregled analitičnih podatkov o financiranju lokalnih skupnosti kaže, da sedanji sistem financiranja ne izpolnjuje temeljnih izhodišč Evropske listine o lokalni samoupravi. Dejstvo, da v Sloveniji nad 90% občin prejema finančno izravnavo, pomeni, da so lokalne skupnosti zelo odvisne od države in da večina nima dovolj lastnih virov za izvajanje z zakonom opredeljenih nalog. Posebej to velja za manjše lokalne skupnosti, ki ne morajo zagotavljati razmer trajne davčne in razvojno naravnane proračunske politike. (Milunovič 2001, 88) 3.3.3 Zadolževanje občine Zadolžitev je naslednji možni vir občinskega financiranja. Zakonodaja dopušča, da občina za izvajanje nalog, predvsem pa za financiranje razvoja, pridobiva sredstva z zadolževanjem. Občine se smejo zadolževati z izdajo vrednostnih papirjev ali z najetjem posojil. Vrednostne papirje izdajo v skladu z zakonom, ne smejo pa se zadolževati v tujini, razen na podlagi zakona. Občina se lahko zadolžuje samo za financiranje naložb v infrastrukturo in za stanovanjske gradnje, oskrbe z vodo ter za odvajanje in čiščenje odplak, ne pa za tekoče poslovanje. O zadolžitvi občine odloča občinski svet s potrditvijo obsega in pogojev zadolževanja za konkreten naložbeni projekt, torej za dolgoročne investicije. Pogodbe o zadolževanju sklepa župan na podlagi sprejetega proračuna in ob predhodnem soglasju ministra, pristojnega za finance. Možnosti za zadolževanje občin so seveda zakonsko omejene. Občine se lahko zadolžujejo le v obsegu, ki ne presega 10% realiziranih prihodkov občine v letu pred letom zadolževanja, odplačilo glavnice in obresti pa v posameznem letu odplačila ne sme preseči 5% realiziranih prihodkov. Javna podjetja in javni zavodi, katerih ustanoviteljice so občine, pa se smejo zadolževati le s soglasjem ustanovitelja. Občine smejo dati poroštva za izpolnitev obveznosti javnih podjetij in javnih zavodov, vendar največ do 5% realiziranih prihodkov v letu, v katerem se daje poroštvo. Zadolževanje javnega sektorja torej tudi zadolževanje na lokalni ravni, je povsod v urejenih pravnih sistemih omejeno. Skrb centralne oblasti za obseg zadolževanja lokalnih skupnosti je razumljivo, saj država v končni fazi subsidiarno prevzema obveznosti kreditno nesposobnih občin pri zagotavljanju njenih zakonskih obveznosti. Običajno se za omejitev uporablja določen odstotek prihodkov ali vrednosti premoženja lokalne skupnosti. Te omejitve pa so različne od države do države. 3.4 Izračun primerne porabe Zakon o financiranju občin vsebinsko opredeljuje način izračuna primerne porabe občin. Primerna poraba naj bi predstavljala tisti povprečen obseg sredstev, ki zagotavlja občini osnovo za financiranje ustavnih in zakonskih nalog skupaj z nujnimi sredstvi za investicijske naloge. Določi jo državni zbor ob sprejemu državnega proračuna kot povprečni znesek v obliki glavarine. (Vlaj 2001, 86) Zneski primerne porabe za posamezno občino pa se izračunajo po posebni formuli, ki jo navaja ZFO (20.člen). Primerna poraba posamezne občine se izračuna odvisno od površine občine, dolžine lokalnih cest, številom prebivalcev, mlajših od 15 let in številom prebivalcev, starejših od 65 let, glede na populacijo posamezne občine in izračunanim povprečjem v državi. Pri izračunu se upoštevajo samo podatki, ki jih posredujejo pristojne strokovne službe na državni ravni.

20

Ker pripadajoči lastni viri občin ne zadoščajo za kritje tega obsega »primerne porabe«, je večina slovenskih občin odvisna od dodatnih sredstev države. Znesek primerne porabe (PPi) za posamezno občino se izračuna na naslednji način: PPi=(0,7 + 0,05*Ci + 0,05*Pi + 0,16*Mi + 0,04*Si) * ZP * Oi Pri tem je: PPi – primerni obseg sredstev za financiranje lokalnih potreb v posamezni občini; Ci – razmerje med dolžino lokalnih cest na prebivalca v posamezni občini in dolžino

lokalnih cest na prebivalca v celotni državi; Pi – razmerje med površino posamezne občine na prebivalca in površino celotne

države na prebivalca; Mi – razmerje med deležem oseb, mlajših od 15 let, v celotni populaciji posamezne

občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1.januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto;

Si – razmerje med deležem oseb, starejših od 65 let, v celotni populaciji posamezne občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1.januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto;

ZP – primerna poraba na prebivalca; Oi – število oseb s stalnim bivališčem v posamezni občini na dan 1.januarja leta, v

katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto, po podatkih centralnega registra prebivalstva.

Osnovni seštevek vseh koeficientov je 1,00. Izračunan obseg primerne porabe predstavlja osnovo za nadaljnji izračun potrebnih sredstev finančne izravnave iz državnega proračuna posamezni občini v primeru, ko ocenjeni lastni prihodki občin ne zadoščajo za njeno pokritje. V krajih, kjer so bili sedeži občin pred spremembami sistema lokalne samouprave v letih 1994 in 1998 in sedaj nimajo statusa mestnih občin, se namesto koeficienta 0,70 upošteva za 0,04 višji koeficient, pri izračunih za mestne občine pa povišanje za 0,08. Določitev zneska primerne porabe na prebivalca (ZP) Da bi se posamezne vrednosti funkcije izračuna primerne porabe i-te občine (PPi) čim bolj približale dejanskim lastnim prihodkom v občini (LPi) , mora eksogeno določena konstanta »primerna poraba na prebivalca«, ki je sestavni del funkcije izračuna primerne porabe občine zajeti čim večji del specifike lokalne skupnost. To pomeni, da mora struktura lokalnih virov financiranja, ki so vključeni v izračun ZP, po višini deležev sovpadati z višino deležev virov financiranja, ki so vključeni v strukturo izračuna funkcije lastnih prihodkov občine: ZP = αFV1 + βFV2 + … +χFVx = LPi → FIi = 0 α, β, χ – delež x-tega vira financiranja v celotni strukturi virov financiranja FV1, FV2, FVx – različni viri financiranja lokalne skupnosti To je zgolj teoretičen prikaz, ki ga je v praksi realno nemogoče doseči, saj ne poznamo primera popolnoma identičnih lokalnih enot (z enakim številom prebivalcev, BDP-jem na prebivalca, itn.) vendar pa model nazorno prikazuje najboljšo rešitev. Gre za teoretično podan »idealni model financiranja«, h kateremu se poizkušamo nenehno asimptotsko približevati oziroma vračati skozi nikoli zaključen dinamičen proces.

21

Metoda »težkanja« in metoda »kategorizacije« Metoda »težkanja« je metoda uvajanja uteži v strukturo funkcije za izračun primerne porabe občine, metoda »kategorizacije« pa kategorizacija lokalnih skupnosti glede njihove posebnosti in tako določitev večih funkcij za izračun PPi. Občine so tako stimulirane, da še naprej krepijo svoje specifike, ki hkrati predstavljajo tudi njihovo identiteto, po drugi strani pa imajo možnost, da si za svoj dolgoročni strateški cilj izberejo katero izmed drugih specifik za katero obstaja notranji politični konsenz in se k njemu tudi usmeri (npr. pretežno ruralna občina kjer prevladujejo panoge iz primarnih dejavnosti, gostota prebivalstva pa je ponavadi nizka, si želi ustvariti večje mestno jedro in se preusmeriti v lokalno skupnost z več prebivalci in bolj enakomerno zastopanostjo vseh panog). Ločimo ožjo in širšo kategorizacijo. Ožja kategorizacija ne posega v izračun ZP, temveč le kategorizira občine znotraj obstoječe strukture finančnih virov oz. funkcije izračuna PPi. Širša kategorizacija pa posega tudi v izračun ZP in strukturne deleže finančnih virov po kategorijah občin. Občina preko svoje strategija izbira v katero kategorijo oz. izračun PPi oz. ZP se bo uvrstila in s tem avtonomno spreminja strukturo finančnih virov. Metoda težkanja se ne obnese v primeru, da so razlike med občinami prevelike. (Oplotnik in Križanič 2002, 11) Občinske specifike so naprimer število prebivalcev, gostota poseljenosti, struktura dejavnosti, razlike v plačah, število hotelov, stanovanj, hiš s kanalizacijo in drugo. Povezava med lokalnimi specifikami in finančnimi viri se ugotavlja na podlagi korelacijskih faktorjev oziroma s pomočjo faktorske analize in metode glavnih komponent, ki najbolje opisujejo posamezno skupino oziroma razred. 3.5 Problematika financiranja občin2 Eden temeljnih problemov delovanja lokalnih skupnosti je koncept financiranja občin, ki se je v praksi pokazal kot neprimeren in nerazvojno naravnan. Znotraj zbranih lastnih prihodkov na prebivalca po občinah največji delež pri večini občin zavzema dohodnina, ki v povprečju predstavlja kar 70% vseh lastnih prihodkov. Slednja je glede na obstoječi model financiranja izredno nesorazmerno porazdeljena. Poleg tega problematika prihodkovne strani izhaja tudi iz nekaterih drugih vrst prihodkov, ki so po zakonu občinam določeni kot tisti, ki se vštevajo v izračun primerne porabe. Tako na primer Prihodek iz naslova koncesijskih dajatev za prirejanje posebnih iger na srečo prejema le nekaj občin, ostale iz tega naslova nimajo prihodkov. Podobna nesorazmerja najdemo še pri Prihodkih uprave, kjer le peščica občin zajame kakšen tolar iz tega naslova. Od ostale problematike, izhajajoče s strani prihodkov po občinah, je potrebno omeniti še manjša nesorazmerja in smiselnost vštevanja Turistične takse med prihodke občin s katerimi le-te financirajo izvorne naloge in manj obsežne, a namensko neprimerne prihodke, kot so Pristojbine za vzdrževanje gozdnih cest (te obveznosti namreč nimajo vse občine) in Požarna taksa (med obvezne naloge občin se šteje zgolj vzdrževanje požarne ceste). Tak način izračuna PPi dodeljuje neupravičeno višja sredstva občinam, ki nalog na omenjenih področjih sploh nimajo, prizadene pa občine, ki te naloge imajo, a se jim zato zmanjšuje finančna izravnava. Vse našteto, predvsem pa velika raznolikost v ekonomski moči občin v Sloveniji, povzroča velika nesorazmerja med lastnimi prihodki na prebivalca, namenjenimi financiranju obveznih nalog občin, ki so jih občine dolžne izpolnjevati po zakonu, država pa sofinancirati ekonomsko šibkejše občine. (Brezovnik, Oplotnik 2003, 138)

2 Povzeto po Brezovniku in Oplotniku (2003, 137-143)

22

Naslednji problem obstoječega modela financiranja občin je problem stroškov oziroma višine izračunane primerne porabe po občinah ter je tesno povezan z višino potrebne finančne izravnave po občinah. Dejstvo je, da občine z opravljanjem svojih obveznih nalog povzročajo določene stroške. Gre za stroške gospodarstva, stroške okolja, stroške družbenih dejavnosti in stroške delovanja sistema (župana, občinske svetnike, občinske uprave). Opisane kategorije stroškov po občinah močno variirajo. Prav tako se občine razlikujejo po skupnih stroških na prebivalca. Vprašanje je, ali so tako močne razlike med posameznimi slovenskimi občinami dejansko upravičene. Dejstvo je, da imajo v večjih mestnih občinah več stroškov z urejanjem stanovanjske problematike, komunalo, izobraževanjem, športom, kulturo in podobnim, medtem ko v pretežno ruralnih, nemestnih občinah namenjajo več denarja za subvencije v kmetijstvo, prevoz otrok v šole in financiranje delovanja sistema. V analizo stroškov po kategorijah in občinah bi bilo potrebno vključiti tudi nekatere lastnosti občin kot na primer površina občin, število prebivalcev, število starejših in mlajših po občinah, število kilometrov občinskih cest, razdelitev občin na mestne in nemestne občine, število otrok v občinskih vrtcih, število osnovnošolcev v občini, število dijakov v občini, število podjetij po dejavnostih, število zaposlenih v občini, število stanovanjskih enot v občini, dobiček podjetij v občini in podobno. Glede na stroške bi morala biti določena tudi primerna poraba po občinah. Po formuli za primerno porabo, je obstoječi model neprimeren, saj »uteži«, ki določajo »pomembnost« posamezne lastnosti občine, ne odražajo dejanskega stanja na tem področju. Tako prihaja do razlik v izračunani primerni porabi na prebivalca po posameznih občinah tudi do trikrat. Odstopanja od povprečne vrednosti med občinami so vsekakor prevelika. Večina občin, z določeno primerno porabo, izračunano po obstoječi formuli v zakonu, ne pokriva dejanskih stroškov. Na drugi strani pa se nahajajo občine, pri katerih pa izračunana primerna poraba na prebivalca presega tudi 60% dejanskih stroškov. Obstoječi model financiranja občin je tako potrebno spremeniti na dveh področjih. Prvo področje je področje prihodkov občin, drugo pa področje izračuna primerne porabe po občinah. Ker obstoječi način porazdelitve dohodnine povzroča prevelike razlike med prihodki po občinah, je druga najboljša rešitev direktno financiranje potreb lokalnih skupnosti iz centralnega nivoja. Tako se sicer izgubi temeljni smisel fiskalne decentralizacije, vendar so negativne posledice takšnega modela, v okviru obstoječe razdelitve Slovenije na 193 občin, manjše kot ohranjanje obstoječega sistema, ki vodi k še večjemu drobljenju decentraliziranih enot, delež finančnih subvencij pa se povečuje. Smiselne so tudi uvedbe dodatnih davčno-razvojnih stimulatorjev (npr. zadržanje marginalnih davčnih prihodkov ob povečanju davčne baze, uvedba namenskih dotacij ali davčnih olajšav za razvijanje ciljnih zaključenih območij). Poleg tega je potrebno razmisliti o možnosti, da občine (glede na svoje specifike) uvedejo določene lastne davke, takse oziroma pristojbine (npr. ostali davki po vzoru sosednjih držav npr. davek na kapital, trgovino, oglaševanje), smiselna pa bi bila tudi uvedba davka na premoženje (predvsem na nepremično promoženje kot primer visoko neelastičnega in do sedaj slabo obdavčenega produkcijskega faktorja). Samo tako se bo sčasoma mogoče približati idealnemu modelu financiranja občin. Zaradi neenakomernosti porazdelitve po občinah bi bilo smiselno iz virov primerne porabe izločiti vse tiste vire, ki so namenjeni izvajanju nekaterih dodatnih nalog občin, oziroma niso naloge vseh občin: koncesije od iger na srečo, turistična taksa, prihodek uprave, pristojbina za vzdrževanje gozdnih cest, odškodnina za degradacijo prostora in sprememba namembnosti kmetijskega zemljišča ali gozda in podobno.

23

Simulacija opisanih predlogov sprememb, imenujemo jo kar »nov model financiranja občin«, pokaže, da smo tako pridobili enakomernejšo porazdelitev vrednosti lastnih prihodkov občin na prebivalca. Odkloni od povprečja so bili v obstoječem modelu nerazumni, po novem modelu pa postanejo občine v tem segmentu poenotene. S spremembami nismo dosegli idealnega položaja, vendar se novi model bistveno bolj približuje načelom Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS), ki med ostalim pravi, da morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v razmerju z nalogami, ki jih določa ustava in zakon. V prihodnosti bo seveda model potrebno izboljševati, vendar je glede na obstoječo situacijo predlagana rešitev najoptimalnejša. Predlagamo, da se opredelijo možnosti uvajanja posameznim občinam bolj ustrezne davčne strukture, torej novih lokalnih davkov. Poleg tega naj se pričnejo analize, katere občine bi bilo potrebno bodisi združiti ali razdeliti. Marsikatera naloga, ki je sedaj v zakonu opredeljena kot obvezna, pa se pojavlja samo pri določenih občinah, bi morala biti financirana drugače. Drugo področje, ki zahteva delne korekcije, je področje izračuna primerne porabe po občinah. Da bi dobili dejansko navezavo izračunane primerne porabe po občinah na prebivalca, bi morali izhajati iz dejanskih stroškov, ki jih imajo posamezne kategorije občin. Izračuni primerne porabe na prebivalca po novem modelu financiranja pokažejo bistveno bolj sorazmerno porazdelitev sredstev po občinah. Opisane spremembe se posledično odražajo tudi na višini potrebnih finančnih subvencij oziroma izravnav občinam. Čeprav finančne izravnave tudi po novem modelu pripadajo veliki večini občin, ima novi model dve bistveni prednosti; nižji znesek finančnih izravnav in enakomernejšo porazdelitev finančnih izravnav po občinah. Poleg navedenega bi morala imeti občina tudi pravico do zadolževanja v zakonskih okvirih. Vzpostaviti je potrebno tak sistem zadolževanja, da se občina ne sme zadolževati, če bi bilo s tem ogroženo izvajanje njenih pristojnosti in nalog. Lokalne skupnosti bi se lahko več posluževale instrumentov lastninjenja na kapitalskih trgih, za financiranje investicij v javno infrastrukturo (vodovode, cestna omrežja, izobraževanje, zdravstvo). Pri navedenem gre namreč za dolgoročne investicije in za takšne investicije so primerni dolgoročni viri kot na primer dolgoročne investicijske obveznice. Poleg tega bi bilo smiselno narediti premik proti trgu kot dobavitelju nekaterih javnih dobrin. Do sedaj le malo uporabljen instrument koncesionarstva in partnerstva med javnim in privatnim sektorjem na področju gospodarskih javnih služb lahko bistveno izboljša stanje proračunov in bilanc nižjih ravni lokalnih skupnosti, vnese več konkurence in učinkovitosti v omejeni segment ter poveča kakovost javnih dobrin ter storitev. Materialna osnova je bistvenega pomena za delovanje občin. Pomanjkanje finančnih sredstev pomeni, da občina potrebuje sredstva s strani države in s tem izničuje lokalno samoupravljanje. Tudi Evropska skupnost v listini o lokalni samoupravi zahteva finančno avtonomijo lokalnih skupnosti, zato mora vlada uvesti ustrezen sistem financiranja. Občine bi morale biti stimulirane za svoje delovanje, dogaja pa se, da občine, ki nimajo sredstev, ne morejo opravljati svojih nalog, če pa jih imajo, jih država finančno še bolj obremeni. Investicijska moč občin je slaba, zato kljub razvojnim projektom programi ne morejo zaživeti. Tako se občine zaradi slabega zakona ukvarjajo s preživetjem, namesto, da bi se ukvarjale z razvojem občine.

24

4 OBČINSKI PRORAČUN 4.1 Opredelitev proračuna in proračunskih uporabnikov Proračun3 obstaja že od nekdaj. Parlamentarna država je nastala prav v zvezi z nastankom proračuna in z uveljavitvijo najprej prostovoljnih, pozneje pa obveznih dajatev za financiranje državnih potreb. Danes so proračuni odsev dužbene, politične in ekonomske ureditev. (Pernek 1999, 339) Proračun je osnovni finančni instrument, natančno razdeljen finančni plan javnih prihodkov in odhodkov države ali lokalne skupnosti za določeno časovno obdobje, običajno za leto dni, ki se sestavlja vnaprej za prihodnje proračunsko obdobje, praviloma leto dni. Predstavlja okvir za delovanje, v katerem se zadovoljujejo javne potrebe. (Keser 2000, 13) Proračun kot instrument državnega financiranja (pri nas za financiranje javnih potreb) je potreben zlasti za to, da vnese red v finančno gospodarstvo države v najširšem smislu, to je v vseh lokalnih skupnostih. Proračun kot plansko-bilančni instrument namreč zajema znaten del narodnega dohodka v obliki prejemkov, ki jih potem troši za javne potrebe, tako da doseže njihovo optimalno zadovoljevanje. (Pernek 1999, 339) Bistvene značilnosti proračuna so:

• proračun je praviloma zakonodajni akt; • proračun kot zakonodajni akt sprejme predstavniški organ države, skladno z njim ali

tudi samostojno in neodvisno od njega, ustrezno določeni družbeni ureditvi tudi predstavniški organ neke ožje lokalne skupnosti znotraj države;

• v proračunu se po določenem sistemu prikažejo razpoložljiva denarna sredstva (dohodki) na eni strani in denarni izdatki na drugi strani;

• v proračunu predvideni dohodki in izdatki morajo biti v ravnovesju; • proračun se praviloma sprejema za krajše obdobje, tj. za razdobje enega leta; • proračun se sprejema za določeno razdobje vnaprej; • proračunu sledi po preteku določenega razdobje zaključni račun. (ibid., 340)

Vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njihovih proračunih. Zunaj proračunska poraba je torej v nasprotju z ustavo. Proračun je posebni pravni akt, ki ga sprejme predstavniški organ (državni zbor, pokrajinski ali občinski svet) in s katerim se predvidijo prihodki in izdatki države ali lokalne skupnosti za določeno časovno obdobje. Proračun je v sodobni državi temeljni instrument financiranja javnih izdatkov. Je pomemben instrument ekonomske, hkrati pa tudi socialne politike. (Kaučič in Grad 1999, 360) ZJF opredeljuje neposredne uporabnike občinskega proračuna. Ta “status” imajo občinski organi ali organizacije ter občinska uprava in sicer zato, ker se naposredno financirajo iz proračuna. Predstavniški organ s sprejemom proračuna sprejme tudi njihov finančni načrt. Za njihovo financiranje ni potrebno skleniti posebne pogodbe. Ti finančni načrti so del proračuna, in sicer del posebnega dela proračuna. Neposredni uporabniki so organi občine in torej niso samostojno pravne osebe (javnega prava).

3 Beseda proračun izvira iz francoske besede “bougette” in angleške “budget”. Označuje torbo iz usnja, v kateri so se nahajali podatki finančnega ministra o državnih prihodkih in odhodkih, ki jih je predložil parlamentu. (Keser in drugi 2000, 13)

25

Neposredni uporabniki občinskih proračunov so občinski organi; občinski svet, nadzorni odbor in župan ter drugi, ki so tako določeni s statutom občine ter občinska uprava in ožji deli občin (krajevne, vaške in četrtne skupnosti). Občinski organi lahko načeloma nastopajo le v imenu in za račun občine, vendar so neposredni uporabniki in v okviru proračunskega prava samostojni nosilci proračunskih postavk. V svojem finančnem načrtu imajo zagotovljena sredstva za izvajanje svojih funkcij in nalog in zato razpolagajo z denarnimi sredstvi, ki so jim zagotovljena, ter nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun. Posredni uporabniki pa so javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj je občina. Država in občina zagotavljata opravljanje javnih služb iz svojih pristojnosti tako, da zagotavljata izvajanje dejavnosti javnih služb z javnimi zavodi, javnimi gospodarskimi zavodi in javnimi podjetji, ki jih ustanovita. Poleg navedenih oblik izvajanja javnih služb določa Zakon o gospodarskih javnih službah še druge možne izvajalce javnih služb, kot so režijski obrat, koncesionar in oseba zasebnega prava, v katero je vložen kapital. Posredni uporabniki se praviloma prek pogodbe, sklenjene z neposrednim uporabnikom, financirajo iz proračuna. Merili za določitev posrednih uporabnikov sta statusna oblika in ustanoviteljstvo. Pri določanju posrednih uporabnikov obseg njihovega financiranja iz proračuna nima nobenega vpliva. Posredni uporabniki občinskih proračunov so določeni v Odredbi o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov. 4.2 Funkcije občinskega proračuna Naloge občinskega proračuna so različne in sicer proračun zagotavlja štiri osnovne funkcije, ki jih lahko opredelimo kot:

• finančno in ekonomsko, • politično, • organizacijsko in • nadzorno funkcije.

Ekonomsko-finančna funkcije proračuna izhaja iz razporeditve višine javnih sredstev in opredelitve ekonomskih namenov, za katere se načrtuje poraba javnega denarja. Z dodelitvijo sredstev posameznim programom in določenim proračunskim uporabnikom se odreja osnovni okvir delovanja lokalne skupnosti in izvajalcev javnih služb. Pri tem gre tudi za širšo družbenoekonomsko funkcijo prerazporejanja davčnih virov. S proračunom organi občine (župan in občinski svet) opredelijo izvajanje svojih političnih ciljev, s tem da jim dajo prednost pri uvrstitvi v proračunski dokument. Skladno z osnovnimi proračunskimi načeli sprejet proračun uporablja župan kot orodje za načrtovanje in izvajanje nalog in zagotavlja organizacijsko funkcijo. Že s svojo vsebino, postopkom sprejema in pravili izvajanja proračun nadzira porabo javnih sredstev in delovanje organov občine ter opredeli razmejitev pristojnosti med občinskimi organi. (Vlaj 2001, 90) 4.3 Proračunska načela4 Da bi lahko proračun opravljal vse naloge, ki so mu zaupane kot instrumentu financiranja javnih izdatkov, sta finančna teorija in praksa določili načela, ki jih je treba pri sestavljanju, sprejemanju in izvajanju upoštevati. Ta načela so vsebovana v predpisih posameznih držav ter se razlikujejo od države do države glede na njeno družbenopolitično ureditev.

4 O proračunskih načelih piše tudi Lednik in Železnik (2001,157-158) in Glogovšek (1996, 48-52)

26

Tradicionalna proračunska načela razdeli Pernek (1999, 343) in Glogovšek (1996, 48) na dve skupini, in to na formalno-statistično skupino ter na dinamično-materialno skupino. Med načela formalno-statistične skupine prištevamo: načelo proračunske enotnosti, načelo proračunske popolnosti in načelo proračunske preglednosti. Med dinamično-materialno skupino načel pa prištevamo: načelo proračunska točnosti, načelo predhodne potrditve proračuna, načelo proračunske specialnizacije, načelo proračunske javnosti, načelo proračunskega ravnotežja ter načelo periodičnosti proračuna. Formalno–statična proračunska načela

• Načelo enotnosti proračuna zahteva, da se vsi prohodki in izdatki v proračunu prikažejo v enem aktu (proračunu), ki mora obsegati celotno aktivnost države. Predpisi morajo to načelo upoštevati iz finančnih in političnih razlogov. To načelo zagotavlja homogenost proračuna. (Pernek 1999, 344)

• Načelo proračunske popolnosti zahteva, da se vsi izdatki in dohodki vnesejo v

proračun v bruto zneskih, brez odbitkov, ne glede na to, iz katerih virov so. Uveljavljanje tega načela omogoča organom, ki so pristojni za sprejemanje proračuna, primeren pregled nad njimi, da lahko pri sprejemanju proračuna ocenijo upravičenost posameznih postavk, preden jih potrdijo. To načelo omogoča tudi uspešen nadzor nad pravilnostjo izvajanju proračuna, proti koncu proračunskega leta pa preverjanje podatkov, ki jih izkaže zaključni račun proračuna. Načelo zahteva torej izkazovanje dohodkov in izdatkov brez medsebojne kompenzacije med njimi. (Pernek 1999, 344)

• Načelo preglednosti proračuna se zagotavlja tako, da se prihodki in izdatki v

proračunu prikažejo enotno, to je, prihodki po virih, izdatki po namenu. Po tem načelu je razdelitev javnih izdatkov v proračunu lahko: po koristnikih (resorno načelo), znotraj tega za posamezne namene (realno načelo), ter po vrstah izdatkov (funkcionalno načelo), neodvisno od tega, ali so nosilci teh izdatkov isti ali različni. Pri razvrščanju izdatkov se uporabljajo določene klasifikacijske številke, ki so enotne za vse proračune v posameznih državah. (Glogovšek 1996, 49)

Dinamično-materialna proračunska načela

• Načelo proračunske točnosti zahteva, da so prihodki in izdatki v proračunu čim bolj natančno navedeni, tako da ne bi prihajalo do razlik med proračunom kot planom prihodkov in izdatkov ter zaključnim računom proračuna kot pokazateljem točnosti tega plana.

Za uresničevanje načela proračunske točnosti poznamo tri metode: a) Avtomatska (samodejna) metoda je tista, s katero določimo osnovno višino proračunskih prihodkov in izdatkov na podlagi proračuna prejšnjega leta. b) Metoda povečanja (izjemoma zmanjšanja) je metoda, na podlagi katere povečamo ali zmanjšamo proračunske prihodke in izdatke v odnosu do prejšnjega leta. c) Metoda neposredne ocene proračunskih prihodkov in izdatkov za vsako proračunsko leto. Po tej metodi pristojni proračunski organi določijo, kateri so ti prihodki in v katerih zneskih se lahko v obliki davščin poberejo v letu, za katerega se proračun sprejema, da bi se z njim pokrili proračunski izdatki.

27

• Načelo predhodne potrditve dohodkov in izdatkov poudarja, da mora pristojni organ za sprejemanje proračuna potrditi vse dohodke in izdatki proračuna, ker je nedopustno kakršnokoli proračunsko poslovanje pred potrditvijo. Če proračun ni pravočasno sprejet, se uporablja t.i. začasno financiranje. Slednje je časovno omejeno s tem, da se po naknadnem sprejemu proračuna že zbrani prihodki in izdatki vključijo v sedaj sprejeti proračun.(Glogovšek 1996, 50)

• Po načelu proračunske specialnizacije lahko pristojni organi porabljajo odobrena

sredstva samo: - za določen namen (t.i. kvalitativna ali stvarna specializacija),

- v določenem znesku (kvantitativna specializacija), - v okviru določenega časa (časovna specializacija). (Lednik in Železnik 2001, 158)

a) Kvantitativna specializacija pomeni, da se lahko proračunski prejemki porabljajo samo v tistih zneskih, ki so predvideni v proračunu, oziroma da se proračunska sredstva ne smejo porabljati v večjem znesku, kakor je bilo to s proračunom določeno. Šteje se, da je kvantitativna specializacija zavarovana, če je za kritje določenih izdatkov porabljenih manj od predvidenih sredstev, vendar pod pogojem, da morebitni prihranek ni bistveno vplival na kakovost zadovoljevanja potreb, ki so se iz teh sredstev financirala. b) Kakovostna specializacija pomeni, da se lahko proračunska sredstva izključno porabijo za kritje tistih izdatkov, ki so v proračunu določeni. Na ta način se želi onemogočiti ne samo pravno, temveč tudi politično in finančno, da bi izvršilna oblast odstopila od financiranja tistih izdatkov, ki jih je zakonodajna oblast določila. c) Časovna specializacija pomeni, da se lahko proračunska sredstva angažirajo in porabljajo samo v okviru časa, za katerega je proračun sprejet. Odsotnost časovne specializacije bi onemogočila oziroma znatno otežila plansko in racionalno razpolaganje s proračunskimi sredstvi kakor tudi nadzor zakonitosti izvajanja proračuna. Zahteve za racionalnejšo porabo javnih prihodkov kakor tudi za nastavljanje ugodnih razmerij med stroški in koristmi javnih izdatkov so privedle do tega, da se v praksi odstopa od kvalitativne specializacije (proračunsko virmiranje), od kvantitativna specializacije (rebalans proračuna) in časovna specializacije (prenašanje neizkoriščenih sredstev v proračun prihodnjega obdobja).(Pernek 1999, 346)

• Načelo proračunske javnosti zagotavlja davčnim zavezancem in vsem državljanom, da se seznanijo z namenom trošenja sredstev, ki so z uporabo raznih finančnih instrumentov pobrana od fizičnih in pravnih oseb. Javnost je treba upoštevati tako v fazi določanja proračuna kot tudi v fazi izvajanja. Načelo javnosti zahteva tudi, da so subjekti seznanjeni z zaključnim računom o izvajanju proračuna. Načelo javnosti pa ni kršeno s tem, da nekateri podatki iz proračuna niso objavljeni. Tukaj mislimo na podatke npr. o izdatkih za oborožitev kakor tudi na podatke, ki so zaupne narave.

Izven spoštovanja načela proračunske javnosti so določena finančna sredstva zaradi varovanja “višjih” državnih interesov v posebnih skladih, ki se običajno imenujejo tajni oziroma črni skladi. Vendar mora biti tudi za takšne izvenproračunska sredstva predpisan poseben postopek določanja višine in porabe.(ibid., 347)

28

• Načelo proračunskega ravnotežja (ravnovesja) zahteva, da so prihodki in odhodki v proračunu že pri sprejemanju v teku enega leta uravnovešeni. To načelo so spoštovali, ko se država ni vtikala v gospodarsko življenje. Odstopanje od proračunskega ravnovesja in sprejetja načela proračunskega deficita dejansko pomeni doseganje ravnovesja na višji ravni, to je doseganje splošnega ekonomskega ravnovesja. Teorija proračunskega deficita je skušala rešiti problem ravnovesja proračuna v drugačnem roku, ki bolj ustreza dinamiki gospodarskega razvoja kot eno proračunsko leto. Tako je nastala teorija cikličnega proračuna, po kateri mora biti proračun uravnovešen, vendar ne v teku enega leta, temveč v teku enega ekonomskega ciklusa. V času prosperitete je treba ustvariti legalizacijski sklad za potrebe v času depresije. Težišče je torej v zbiranju večjih dohodkov v dobi prosperitete in ne v zmanjšanju izdatkov v dobi depresije. Od načela proračunskega ravnovesja se torej odstopa zaradi aktivne vloge proračuna v gospodarskem življenju države. (Pernek 1999, 347)

Proračunsko ravnotežje lahko torej zagotovimo tako, da bo doseženo: - formalno ravnotežje, to je ravnotežje prihodkov in izdatkov, neodvisno od tega, kako so zagotovljeni, torej, od kod pritekajo proračunski prihodki in - materialno ravnotežje, to je ravnotežje, ki je zagotovljeno tako, da so proračunski izdatki pokriti iz rednih javnih prihodkov. Če redni prihodki niso dovolj visoki za financiranje proračunskih izdatkov, lahko govorimo o deficitnem financiranju, torej o proračunskem deficitu. (Glogovšek, 1996, 52)

• Načelo enoletnosti (periodičnosti) in predhodne odobritve proračuna zahteva, da se sprejme proračun praviloma samo za krajše razdobje, pri čemer je najprimernejše razdobje enega leta. Takšno krajše razdobje omogoča realnejše predvidevanje dohodkov in izdatkov proračuna glede na podatke prejšnjega leta, ko ni mogoče pravilno računati na večje spremembe v takšnem kratkem času. V zvezi z načelom enoletnega proračuna moramo opozoriti na to, da to leto ni vedno istovetno s koledarskim letom. (Pernek 1999, 348)

• Načelo proračunske stvarnosti je tesno povezano z načelom proračunskega

ravnovesja. Po tem načelu je mogoče predvideti v proračunu samo tiste dohodke, ki jih je mogoče uresničiti po realni oceni, sredstva pa razporediti v višini, ki je nujna za kritje javnih potreb in za izvajanje nalog, ki jih določena lokalna enota mora opraviti. Načelo proračunske stvarnosti mora biti upoštevano pri proračunskem planiranju. (Pernek 1999, 348)

Postopek proračunskega planiranja sestavljajo tri faze:

a) ocena izvedbe proračunskih izdatkov in dohodkov za preteklo leto in ugotovitev hib tega obdobja,

b) ocena možnosti odprave preteklih hib, c) konkretno planiranje (odprava preteklih hib in ocena ustreznega izbora novih

proračunskih virov in s tem sredstev za doseganje novih nalog).(Glogovšek 1996, 52)

29

4.4 Struktura občinskega proračuna Proračun je kot akt države oziroma občine sestavljen iz vrste dokumentov, s katerimi se določa globalni obseg po ekonomskih namenih, notranja struktura, obseg in vsebina proračuna po posameznih programih. Proračun tako sestavljajo splošni del proračuna, posebni del in načrt razvojnih programov. I. Splošni del proračuna vključuje: -po ekonomski klasifikaciji:

• bilanco prihodkov in odhodkov, • račun finančnih terjatev in naložb, • račun financiranja.

-po funkcionalni klasifikaciji: po področjih proračunske porabe. V bilanci prihodkov in odhodkov se tako izkazujejo vsi prihodki, ki obsegajo tekoče prihodke (davčne in nedavčne prihodke), kapitalske prihodke, prejete donacije ter transferne prihodke iz drugih blagajn javnega financiranja. Na strani odhodkov pa se v tej bilanci izkazujejo vsi odhodki, ki zajemajo tekoče odhodke, tekoče transfere, investicijske odhodke ter investicijske transfere. Račun finančnih terjatev zajema na strani izdatkov tiste tokove izdatkov, ki za državo nimajo značaja odhodkov (to je nepovratno danih sredstev), pač pa imajo bodisi značaj danih posojil bodisi finančnih naložb oziroma kapitalskih vlog države v javna in zasebna podjetja, banke oziroma druge finančne institucije. Plačila imajo za rezultat nastanek finančne terjatve države oziroma občine do prejemnika teh sredstev ali pa vzpostavitev oziroma povečanje kapitalskega deleža države v lastniški strukturi prejemnikov teh sredstev. V okviru te skupine izdatkov se izkazujejo tudi plačila zapadlih jamstev države finančnim institucijam ali drugim upnikom, s čimer nastane terjatev države (regresna pravica) do glavnega dolžnika (osebe, za katero je država jamčila). Na strani prejemkov pa so v tem računu izkazani tokovi prejemkov, ki nimajo značaja prihodkov, pač pa so to sredstva iz naslova prejetih vračil posojenih sredstev države oziroma prejetih sredstev iz naslova prodaje kapitalskih deležev države v podjetjih, bankah in drugih finančnih institucijah. V računu financiranja se izkazujejo tokovi zadolževanja in odplačil dolgov, povezanih s servisiranjem dolga države, oziroma s financiranjem proračunskega deficita, to je salda bilance prihodkov in odhodkov ter računa finančnih terjatev in naložb. Zadolževanje je razčlenjeno na najemanje domačih in tujih kreditov ter na sredstva, pridobljena z izdajo državnih vrednostnih papirjev na domačem in tujih finančnih trgih. Odplačila dolga pa so razčlenjena na odplačila domačih in tujih kreditov ter odplačila glavnice zapadlih državnih vrednostnih papirjev. V računu financiranja se kot saldo izkazujejo tudi spremembe stanja denarnih sredstev na računih med proračunskim letom. Splošni del torej obsega skupni znesek predvidenih prihodkov in skupni znesek predvidenih odhodkov, določbe o pravicah in obveznostih uporabnikov proračunskih sredstev pri izvajanju proračuna ter ukrepe za izvedbe proračuna. Splošni del proračuna obsega kot nerazporejen del prihodkov tudi tekočo proračunsko rezervo za financiranje posameznih namenov javne porabe ki jih ob sprejemanju proračuna ni bilo mogoče predvideti ali zanje ni bilo mogoče predvideti zadostnih sredstev.

30

II. Posebni del proračuna • po neposrednih proračunskih uporabnikih, znotraj tega pa:

- po področjih proračunske porabe in - po proračunskih postavkah – kontih.

Posebni del proračuna pomeni vsebino porabe javnofinančnih sredstev (odhodke) v finančnih načrtih posameznih proračunskih uporabnikov oziroma skupin proračunskih uporabnikov in vključuje odhodke in druge izdatke delovanja po sklopih, skupinah in posameznih proračunskih postavkah v proračunskem letu, v katerih so predstavljeni glavni programi, podprogrami, projekti, ukrepi in aktivnosti ter druge naloge proračunskih uporabnikov z uresničevanjem katerih dosegajo cilje na svojem področju. (Cvikl, Zemljič 2000, 103) III. Tretji del proračunske dokumentacije je načrt razvojnih programov, ki ga sestavljajo letni načrti oziroma plani razvojnih programov neposrednih uporabnikov. Te opredeljujejo dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja, posebni zakoni ali drugi predpisi. Načrt razvojnih programov vsebuje programe delovanja resornih ministrstev po ključnih funkcijah države in naj bi bil sintetiziran večletni program delovanja posameznega resorja, sintetično pa naj bi bil program delovanja celotne vlade oziroma države. (ibid., 103) V splošnem in posebnem delu proračuna se prikažejo:

• ocena realizacije prejemkov in izdatkov za preteklo leto in • ocena realizacije prejemkov in izdatkov za tekoče leto, • načrt prejemkov in izdatkov za prihodnje leto.

IV. Obrazložitev

- splošnega dela proračuna, - posebnega dela proračuna (finančnih načrtov neposrednih uporabnikov proračuna), - načrta razvojnih programov, - načrta delovnih mest, - načrta nabav in gradenj.

4.5 Faze proračunskega ciklusa5 Proračunski akt ni nekaj statičnega, ampak je proračunski ciklus nenehen proces medsebojne povezanih faz priprave predloga proračuna, sprejema proračuna, njegovega izvajanja, poročanja in proračunskega nadzora. (Keser 2000, 22) 4.5.1 Postopek priprave predloga in sprejema proračuna Župan predloži občinskemu svetu:

• predlog občinskega proračuna z obrazložitvami; • program prodaje občinskega finančnega in stvarnega premoženja za prihodnje leto, ki

je potrebna zaradi zagotavljanja prejemkov proračuna, z obrazložitvami; • predloge finančnih načrtov za prihodnje leto javnih skladov in agencije, katerih

ustanovitelj je občina, z obrazložitvami; • predloge predpisov občine, ki so potrebni za izvršitev predloga občinskega proračuna.

5 Povzeto po Milunovičevi (2001, 90-95)

31

Župan predloži predlog občinskega proračuna za prihodnje leto občinskemu svetu v 30 dneh po predložitvi državnega proračuna državnemu zboru. Občinski svet mora sprejeti proračun v roku, ki omogoča uveljavitve proračuna s 1.januarjem leta, na katero se proračun nanaša. Zakon določa, da proračun sestavljajo:

• splošni del – zajema skupno bilanco prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja,

• posebni del – sestavljajo finančni načrti neposrednih uporabnikov (občinski organi, občinska uprava ter občinski skladi in agencije) in

• načrt razvojnih programov – zajema letne načrte oziroma plane razvojnih programov neposrednih uporabnikov, ki so opredeljeni z dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja, s posebnimi zakoni ali drugimi predpisi.

Na občinskem svetu se sprejema samo načrt prejemkov in izdatkov za prihodnje leto. Vsi finančni načrti uporabnikov občinskega proračuna morajo biti sestavljeni po enotni metodologiji, ki upošteva osnovne javnobilančne sheme in enotno ekonomsko klasifikacijo javnofinančnih tokov v bilanci prihodkov in odhodkov, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja. S tem je dana podlaga za enotno spremljanje vseh namenov porabe pri vseh proračunskih uporabnikih oziroma za celotni javni sektor. V Zakonu o javnih financah je od leta 2001 uveden kot obvezen del proračuna dokument večletnega proračunskega planiranja, kar zagotavlja spremljanje doseganja ciljev s povezavo preteklega in prihodnjega obdobja. Večletni načrti razvojnih programov in finančni načrti ne nadomeščajo proračuna, ampak ga dopolnjujejo. Načrt razvojnih programov občine se sestavlja za obdobje najmanj štirih let. Osnovno načelo pridobivanja pomoči iz programov Evropske unije zahteva projektno pripravljene razvojne programe skupnega regijskega sodelovanja in predpostavlja določeno stopnjo finančne udeležbe prosilcev (praviloma 50% lastnih sredstev). Znano je, da je v Evropski uniji vpeljan sedemletni proračunski ciklus in da je za vse programe, ki kandidirajo za sredstva iz evropskih skladov, to treba upoštevati in načrtovati izvedbe projektov in naložb za celotno dobo koristnosti projekta. Tudi predpisi o javnih naročilih zahtevajo, da se dokumentacija za nove naložbe pripravi, upoštevaje celovit naložbeni ciklus, in da zajemajo izračune osnovnih meril učinkovitosti in ekonomičnosti novih naložb in projektov. Poleg finančnih načrtov je obvezen sestavni del proračuna tudi obrazložitev proračunskih postavk, ki določa vsebinsko opredelitev posameznih finančnih postavk s predstavitvijo ciljev in dosežkov, ki bodo doseženi z načrtovanimi sredstvi. Postopno uvajanje mednarodne funkcionalne klasifikacije javne porabe bo zagotovilo predstavitev proračuna po programih in projektih, kar omogoča spremljanje izvajanja zastavljenih nalog in rezultatov izvedbe po posameznih načrtovanih programih oziroma projektih. V zakonodaji opredeljen postopek sprejema proračuna zagotavlja, da je proračun sprejet pravočasno. Za sprejem proračuna je pristojen najvišji organ lokalne skupnosti – to je občinski svet. Sprejem predloga proračuna poteka skladno s poslovniškimi določbami posamezne občine. Če proračun ni sprejet pred začetkom leta, sprejme župan odločitev o začasnem financiranju občine in o tem obvesti občinski svet ter nadzorni odbor. Odločitev o začasnem financiranju se objavi v uradnem glasilu in traja največ 3 mesece. Poslovanje občine je v času začasnega financiranja omejeno na tekoče naloge in onemogoča pripravo in izvajanje novih projektov in naložb.

32

4.5.2 Izvrševanje proračuna v proračunskem letu Sprejeti proračun je planski dokument, ki podrobno opredeljuje pravice porabe javnega denarja za določene programe oziroma proračunske uporabnike ter zajema natančen načrt prilivov za kritje teh namenov porabe v proračunskem letu. Župan je občinskemu svetu v celoti odgovoren za njegovo izvajanje, za zakonitost in namenskost porabe proračunskih sredstev. Izvajanje občinskega proračuna zajema pravila in postopke prevzemanja obveznosti, roke in postopke plačil iz proračuna, določitev porabnikov proračunskih sredstev, prerazporejanja proračunskih sredstev, začasnega zadržanja občinskega proračuna in druge postopke. Pri tem je v zakonu opredeljena razmejitev pristojnosti med odredbodajalci sredstev proračuna, pooblaščenim računovodjem in notranjim revizorjem. Izvajanje proračuna je natančno opredeljeno v vrsti predpisov s področja javnih finance, ki opredeljujejo postopke in načine porabe proračunskih sredstev. Predpisana je vrsta obveznih dokumentov za izvajanje proračuna: od načrta nabav in gradenj, načrta delovnih mest in finančnih načrtov neposrednih proračunskih uporabnikov do trimesečnih kvot, predpisanega načrtovanja prilivov in odlivov ter mesečnega načrtovanja plačilne sposobnosti proračuna do zakonsko predpisanih rokov plačil. S predpisi o javnih naročilih so opredeljeni posebni načini in postopki oddaje javnih naročil za nabave in storitve, ki se financirajo iz proračuna. Posebej je opredeljeno oblikovanje proračunske rezerve, ki deluje kot proračunski sklad in namenskost porabe sredstev rezerv za odpravo posledic naravnih nesreč. Med ukrepe izvajanja proračuna lahko štejemo tudi rebalans občinskega proračuna, ki pomeni uskladitve prejemkov in izdatkov sprejetega proračuna in njegovo ponovno uravnovešenje. Rebalans občinskega proračuna sprejme občinski svet na predlog župana in se praviloma sprejme po postopku, ki je določen za sprejem proračuna. Oblikovati proračun pomeni zbrati vse prihodke, ki so v proračunu planiranim, ter jih porabiti v tiste namene ter v tistem znesku, kot je to v proračunu določeno. Medtem ko so načini zbiranja prihodkov načeloma določeni s posebnimi predpisi, sta način njihove porabe in višina posameznih izdatkov določena v proračunu. Zato je s stališča izvajanja proračuna zelo pomembno spoznati izdatke, ki se porabljajo iz proračunskih prihodkov. Da bi se zagotovil nadzor pri porabi proračunskih prihodkov ter da bi se čim uspešneje zagotovile naloge, ki se financirajo iz proračuna, kakor tudi, da bi se preprečili pojavi nepravilnosti in morebitne zlorabe pri razpolaganju s proračunskimi sredstvi, je predpisan in točno določen relativno zapleten postopek porabe proračunskih prihodkov. 4.5.3 Zaključni račun proračuna Po preteku leta, za katero je bil sprejet proračun, sprejme občinski svet zaključni račun proračuna za preteklo leto. V zaključnem računu proračuna se izkažejo predvideni in doseženi prihodki, predvideni in doseženi odhodki ter predvidena in dosežena izvršitev računa financiranja ter sredstva rezerv. Občinski svet sprejme hkrati z zaključnim računom proračuna tudi premoženjsko bilanco občine na dan 31.decembra leta, za katero se sprejema zaključni račun. Zaključni račun se predloži občinskemu svetu do konca marca tekočega leta za preteklo leto. Občine nato pošljejo zaključne račune in premoženjske bilance ministrstvu, pristojnemu za finance, v 30 dneh po sprejetju. (Lednik in Železnik 2001, 157)

33

Zaključni račun proračuna predstavlja končno sliko izvajanja proračuna. Kaže nam, kakšna so bila predvidevanja proračuna za določeno leto. Proračun je akt predvidevanja, zaključni račun pa odraz izvajanja tega predvidevanja. Zaključni račun se sprejme po enakem postopku in ob sodelovanju istih organov kot pri sestavljanju in sprejemanju proračuna. Prav tako se sprejema po enakem pravnem postopku. Zaključni račun prikazuje vsako postavko s predvidevanji in realizacijo ter na koncu rekapitulacijo zaključnega računa, iz katere spoznamo, ali je proračun zaključen s suficitom ali deficitom. Z zaključnim računom proračuna pridemo do podatkov, ki služijo sprejemanju novega proračuna, nadalje se nadzira delo upravnih organov ter se dobi preglednejša slika o zadovoljevanju javnih potreb in o reševanju problemov, ki se pri tem pojavljajo. (Pernek 1999, 355) 4.6 Poročanje in nadzor nad izvrševanjem proračuna Delovanje občine je razvidno iz proračuna. Informacije o izvajanju proračuna daje proračunsko računovodstvo z računovodskimi poročili in izkazi. Je informacijski sistem spremljanja delovanja občine. Knjigovodstvo proračuna je organizirano tako, da vse prejemke in izdatke zajema po enotni ekonomski klasifikaciji javnofinančnih tokov in po enotnem sistemu kontnega načrta, ki velja za vse pravne osebe javnega sektorja. Takšen integriran računovodski sistem zagotavlja učinkovito spremljanje porabe posameznih uporabnikov proračunskih sredstev in celotnega poračuna. Pri poslovanju občin je treba upoštevati osnovna načela gospodarjenja z občinskim – javnim premoženjem. Iz načela ohranjanja premoženja občine izhaja zahteva po vodenju ustreznih evidenc o stanju in spremembah pri tem premoženju. ZJF določa obveznost izdelave premoženjske bilance. ZJF obvezuje župana, da poroča občinskemu svetu o polletnem izvajanju proračuna, ki zajema pregled prvih šestih mesecev poslovanja in hkrati ocenjuje izvajanje proračuna do konca leta. S sprotnim spremljanjem izvajanja proračuna se predvidijo tudi potrebni ukrepi za uresničevanje proračunskih ciljev in predlagajo morebitne uskladitve načrtovanih ciljev glede na spremenjene razmere med letom (morebitni rebalans). Hkrati je ocena realizacije prejemkov in izdatkov tekočega proračuna podlaga za analizo in pripravo proračuna za naslednje leto. Z zaključnim računom proračuna se da dokončno poročilo o izvajanju proračuna in o realizaciji v proračunu zastavljenih ciljev. Župan pripravi predlog zaključnega računa proračuna za preteklo leto do 31.marca tekočega leta ter ga predloži ministrstvu za finance in občinskemu svetu v sprejem. S tem se letni proračunski ciklus sklene oziroma hkrati nadaljuje v novem proračunskem letu. S poročilom o izvajanju proračuna seznanjamo javnost s tem, kako in za kaj trošimo davkoplačevalska sredstva. Zato je za spremljanje učinkovitosti in zakonitosti porabe proračunskega denarja opredeljena obveznost sprotnega finančnega nadzora z vpeljavo sistema notranjega nadzora in notranje revizije. Poleg navedenega zakonodaja predvideva tudi način in organe dodatne zunanje revizije proračunskega poslovanja. Za spremljanje smotrnosti in namenskosti porabe proračunskega denarja je na občinski ravni pristojen nadzorni odbor. Poleg njega porabo občine nadzirata še Računsko sodišče RS in Ministrstvo za finance. Odgovorna oseba za vzpostavitev notranjega finančnega nadzora je župan. Sistem notranjega nadzora se organizira kot sistem postopkov in odgovornosti zaposlenih pri neposrednem uporabniku občinskega proračuna in zagotavlja dejaven in sproten nadzor poslovanja. Notranja revizija pomeni dodatno računovodsko – finančno revizijo in neodvisno strokovno oceno poslovanja občine, ki jo opravlja za ta namen pristojna oseba.

34

5 PRORAČUN OBČINE ŽALEC ZA LETO 2004 5.1 Predstavitev občine Žalec

• Ustanovitev in lega Teritorialno območje sedanje občine Žalec v velikosti 117,1 kvadratnih kilometrov površine je bilo uveljavljeno z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS št.:56/98). Obsega območja krajevnih skupnosti Galicija, Gotovlje, Griže, Levec, Liboje, Petrovče, Ponikva, Šempeter in Vrbje ter mestne skupnosti Žalec. Občina Žalec šteje kar 20.722 prebivalcev, ki prebivajo v 39 naseljih, ampak glede na velikost občine ni prav gosto poseljena. Središčno naselje je mesto Žalec s 4.919 prebivalci. Občina Žalec v sedanjih mejah obstaja torej od leta 1998, ko se je takratno ozemlje iz leta 1958 razdelilo med šest občin Braslovče, Polzela, Prebold, Tabor, Vransko in Žalec. Občina leži v Spodnji Savinjski dolini, je srednje velika slovenska občina in meji na severu na Mestno občino Velenje, na vzhodu na občino Dobrna in Mestno občino Celje, na jugu na občine Laško, Hrastnik ter na zahodu na občini Prebold in Polzela.

• Prebivalstvo

Po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije je živelo decembra leta 2004 v občini Žalec 20759 prebivalcev. Od tega 10098 moških in 10661 žensk. Delež oseb, mlajših od 15 let v občini in delež oseb, starih 65 let in več, sta rahlo pod slovenskim povprečjem. V občini beležimo po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije rahlo upadanje števila rojstev, po drugi strani pa se povečuje število umrlih občanov vsako leto in je tako naravni prirast vedno bolj negativen, kljub temu se število prebivalcev v občini povečuje. Razlog temu je visok selitveni prirast zaradi gostega prometnega omrežja, ki se je pretežno naslonilo na stare, že antične prometnice, ki je poleg gospodarstva največ prispevalo k socialni in prostorski gibljivosti prebivalstva.

• Brezposelnost v občini Žalec Število brezposelnih oseb po podatkih Republiškega zavoda za zaposlovanje Žalec je bilo decembra 2004 v občini Žalec 1.488 brezposelnih oseb, od tega 775 žensk ( 52,1%). Brezposelnost v istem obdobju v Sloveniji pa je znašala 90.728 oseb. Stopnja registrirane brezposelnosti v občini Žalec presega v zadnjih letih povprečje v Sloveniji in predstavlja problem za občino. Medtem ko povprečna stopnja registrirane brezposelnosti v Sloveniji z leti rahlo upada, zasledimo v občini Žalec v zadnjih letih rahel porast. Decembra leta 2004 je stopnja registrirane brezposelnosti v občini Žalec bila 15,4%, povprečje Slovenije pa je znašalo 10,4%. Povprečna mesečna bruto plača je znašala decembra 2004 v občini Žalec 244.999 sit, povprečna bruto plača pa je za isto obdobje v Sloveniji bila 290.675 sit. Torej dosti pod povprečjem. Povprečna neto plača v istem obdobju je v žalski občini znašala 160.817 sit, v Sloveniji pa 185.029 sit.

35

5.2 Sestava proračuna občine Žalec za leto 2004 5.2.1 Model financiranja občine Žalec Obstoječi model financiranja občine Žalec sestavljajo tri modelske funkcije in to so funkcija izračunane primerne porabe (PPi), funkcija lastnih prihodkov (LPi) in funkcija finančne izravnave, ki pripada naši občini (FIi). Slika 1: Model financiranja lokalnih skupnosti

Vir: Oplotnik in Križanič (2002, 7) Za dosego optimuma modela, mora biti vrednost primerne porabe na prebivalca (ZP), kot sestavni del funkcije izračunane primerne porabe, oblikovana tako, da se bo vrednost primerne porabe občine čim bolj približala vrednosti lastnim prihodkom občine. Ocenjeni lastni prihodki za financiranje primerne porabe občin so osnova za pridobitev sredstev finančne izravnave. Lastni prihodki zajemajo prihodke, določene v 21. in 22.členu ZFO ter 35% prihodkov od dohodnine, kar določa 23.člen ZFO. Prihodki po 21.členu ZFO za občino Žalec znašajo 1.300.492.000 sit, od tega kar 1.238.991.000 sit sredstev iz naslova dohodnine, po 22.členu ZFO pa 143.659.000 sit. Dohodnina torej znaša več kot 80% vseh lastnih prihodkov oziroma 56.880 sit na prebivalca, sledi pa nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Občini Žalec pripada zadnjih pet let nižji znesek od plačane dohodnine občanov v primerjavi s slovenskim povprečjem. Skupna ocena lastnih prihodkov občine Žalec za leto 2004 torej znaša 1.444.151 sit oziroma 69.690 tolarjev na prebivalca. Skupna ocena lastnih prihodkov (LPi) občine Žalec za leto 2004 po 21. in 22.členu ZFO, ki se upošteva za izračun zneskov finančne izravnave znaša 1.444.151.000 sit. Sledi razčlenitev. TABELA 1: OCENA LASTNIH PRIHODKOV PO 21.ČLENU ZFO: (v 1000 sit)

Finančni vir znesek dohodnina(FV1) 1.238.991 davek na dediščina in darila 5.157 davek od prometa nepremičnin od pravnih oseb 5.062 davek od prometa nepremičnin od fizičnih oseb 36.881 zamud. obresti od davka od prometa nepremičnin 53 davek na dobitke od iger na srečo 5.407 občinske upravne takse 99 upravne takse plačane v kolekih 8.842 skupaj ostali prihodki (FV2) 61.501 skupaj (FV1+FV2) 1.300.492 Vir podatkov: Izračun primerne porabe občin in zneskov finančne izravnave za leto 2004

36

TABELA 2: OCENA LASTNIH PRIHODKOV PO 22.ČLENU ZFO: (v 1000 sit)

Finančni vir znesek Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (FV3) 96.259 Davek od premoženja 2.200 Turistična taksa 620 Pristojbina za vzdrževanje gozdnih cest 1.788 Nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora 380 Požarna taksa 6.308 Skupaj ostali prihodki (FV4) 11.296 Kalkulativni ostali prihodki (FV5) 36.104 Skupaj (FV3+FV4+FV5) 143.659 Vir podatkov: Izračun primerne porabe občin in zneskov finančne izravnave za leto 2004 Izračun ocene lastnih prihodkov: LPi = FV1 + FV2 + … + FVx LPi = 1.238.991+61.501+96.259+11.296+36.104 LPi = 1.444.151.000 sit Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča je edini davčni prejemek, kjer je občina suverena, tako pri določanju davčnih zavezancev kot tudi obremenitev in pri določanju porabe. Gre za edini izključno občinski davek in njegov delež v prihodkih nam sporoča finančno suverenost občine. Stopnja finančne suverenosti občine Žalec je pod slovenskim povprečjem. V nadaljevanju bo predstavljen izračun primerne porabe (PPi). Primerna poraba za občino Žalec za leto 2004 je bila izračunana v višini 1.851.778.000 sit, na prebivalca torej 90.159 tolarjev. Oi – število oseb s stalnim prebivališčem v občini Žalec na dan 31.12.2002: 20.722 Površina občine: skupna (117,1 km2), na prebivalca (0,005651 km2) Pi – razmerje med površino občine Žalec na prebivalca (0,557243 km2) in površino celotne države na prebivalca (0,010141 km2) Dolžina lokalnih cest v občini: skupna (111,262 km), na prebivalca (0,005369 km) Ci – razmerje med dolžino lokalnih cest na prebivalca v občini Žalec (0,776204 km) in dolžino lokalnih cest na prebivalca v celotni državi (0,006917 km) Mlajši od 15 let (0-14): 2.975 Starejši od 65 let (65 in več): 2.814 Delež mladih v občini: 0,143567 Delež starih v občini: 0,135798 Mi – razmerje med deležem oseb, mlajših od 15 let v občini Žalec (0,926873) in povprečjem deleža mlajših od 15 let v državi (0,154894)

37

Si – razmerje med deležem oseb, starejših od 65 let v občini Žalec (0,904946) in povprečjem deleža starejših od 65 let v državi (0,150062) ZP – znesek primerne porabe na prebivalca in znaša (v SIT): 90.159 Izračun primerne porabe občine Žalec: PPi = vsota korigiranih kriterijev * ZP * Oi PPi=(0,74 + 0,05*Ci + 0,05*Pi + 0,16*Mi + 0,04*Si)*ZP*Oi PPi=(0,74 + 0,038810 + 0,027862 + 0,148300 + 0,036198)*90.159*20.722 PPi= 1.851.777.932 sit Izračunan obseg primerne porabe po obrazcu6 predstavlja osnovo za nadaljnji izračun potrebnih sredstev finančne izravnave iz državnega proračuna posamezni občini v primeru, ko ocenjeni lastni prihodki občin ne zadoščajo za njeno pokritje. Sredstva iz naslova lastnih prihodkov, realiziranih nad primerno porabo, pa ostanejo občini za financiranje tekočih in investicijskih nalog. Pripadajoče zneske finančne izravnave na podlagi 25.člena ZFO ugotovi Ministrstvo za finance v sodelovanju z Davčno upravo Republike Slovenije. Občina Žalec bo v tem letu upravičena do sredstev finančne izravnave v višini 407.627.000 tolarjev, kar predstavlja okoli 28% ocenjenih lastnih prihodkov za financiranje primerne porabe občine. Izračun pripadajočega zneska finančne izravnave občini Žalec za leto 2004: (v 1000 sit)

• osebe s stalnim prebivališčem v RS: 20.722 • primerna poraba (PPi): 1.851.778 • ocena lastnih prihodkov (LPi): 1.444.151 • razlika med PPi in lastnimi prihodki: 407.627 • presežek prihodkov nad PPi: 0 • pripadajoča finančna izravnava: 407.627

FIi = PPi – LPi FIi = 1.851.778 – 1.444.151 FIi = 407.627.000 sit Naši lokalni skupnosti pripada iz državnega proračuna znesek finančne izravnave v višini 407.627.000 tolarjev, saj je vrednost izračunane primerne porabe občine višja od lastnih prihodkov občine. To pa pomeni, da je občina finančno odvisna od višje ravni upravljanja (od države), od katere prejema neposredno »rento«, možnost dodatnga finančnega nadzora s strani proračunske inšpekcije ministrstva za finance, v celoti se ne samofinancira oziroma ni popolnoma avtonomna pri financiranju in izvajanju svojih nalog, določenih z ustavo, zakoni in ostalimi predpisi. Istočasno tako določena primerna poraba občine ne odslika realne slike dogajanja v občini. Dalj časa trajajoča finančna izravnava, ki jo občina prejema, destimulira občino pri pridobivanju lastnih prihodkov. Posledično se tako destimulira tudi vse ostale občine. V Sloveniji v letu 2004 le 24 občin ni bilo deležnih finančne izravnave, ostalih 169 občin pa, med njimi tudi občina Žalec, ki je zadnjih pet let bila celo deležna finančne izravnave višje od povprečne finančne izravnave slovenski občini. Stopnja finančne povezanosti občine Žalec v letu 2004 z državnim proračunom je nad slovenskim povprečjem.

6 Glej poglavje 3.4 Izračun primerne porabe

38

Ker so bili realizirani lastni prihodki občine Žalec v proračunskem letu 2004 manjši od prvotno planiranih in sicer v višini 1.333.848.000 sit, smo bili upravičeni do višjega zneska finančne izravnave in sicer v višini 517.930.000 sit. Občina bo iz državnega proračuna prejemala akontacijo finančnih izravnav. V primeru presežka realiziranih sredstev nad ocenjenimi, pa občini ta sredstva ostanejo in to ne pomeni zmanjšanja finančne izravnave. 5.2.2 Predstavitev bilance prihodkov in odhodkov Bilanca prihodkov in odhodkov je za leto 2004 predvidela naslednje vrednosti prihodkov in odhodkov: TABELA 3 : BILANCA PRIHODKOV IN ODHODKOV (v SIT 1000) plan realizacija I. SKUPAJ PRIHODKI 2.378.370 2.417.945 II. SKUPAJ ODHODKI 2.379.320 2.342.242 III. PRORAČUNSKI PRESEŽEK ALI

PRIMANKLJAJ (I. –II.) - 950 +75.703

Vir: Odlok o proračunu občine Žalec za leto 2004 in Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja za leto 2004

Tabela 3 prikazuje strjeno bilanco prihodkov in odhodkov ter načrtovani proračunski primanjkljaj. Ta nastane, ko celotni realizirani odhodki v posameznem proračunskem obdobju presegajo dosežene prihodke v tem obdobju. O proračunskem presežku pa govorimo v obratnem primeru in sicer, ko celotni prihodki, realizirani v posameznem proračunskem obdobju presegajo celotne odhodke v tem obdobju. Zanimivo je, da je bil za proučevano proračunsko leto načrtovan primanjkljaj, a se je obrnilo v nasprotno smer. Proračun občine je sestavljen po ekonomski klasifikaciji oziroma v primeru odhodkov po funkcionalni klasifikaciji. V nadaljevanju v prilogi 1 so predstavljeni načrtovani in dejanski prihodki občine Žalec za leto 2004 in njihova struktura po ekonomski klasifikaciji. PRIHODKI Kot vidimo v Prilogi 1 se bo občina Žalec financirala iz davčnih, nedavčnih prihodkov, kapitalskih in transfernih prihodkov. Donacij občina Žalec v letu 2004 ni deležna. Davčni prihodki kot najpomembnejši lastni vir občine predstavljajo skoraj 70% vseh prihodkov v občinski proračun, v okviru slednjih pa največji delež predstavljajo davki na dohodek in dobiček (dohodnina) in sicer več kot 50%. Sledijo jim transferni prihodki (17,3%) in nato nedavčni prihodki (12,3%). Kapitalski prihodki predstavljajo le 1,6% delež v strukturi celotnih proračunskih prihodkov Občine Žalec. Slikovni prikaz strukture načrtovanih prihodkov občine Žalec nam prikazuje slika na naslednji strani.

39

Slika 2: Struktura prihodkov proračuna občine Žalec za leto 2004

Davčni prihodkiNedavčni prihodkiKapitalski prihodkiTransferni prihodki

Vir: Odlok o proračunu občine Žalec za leto 2004 Indeks realizacije prihodkov občine Žalec za leto 2004 je prikazan v prilogi 1. Realizacija proračunskih prihodkov je bila nekoliko višja od načrtovanih in sicer je indeks realizacije znašal 102. Iz tabele so razvidna odstopanja tako navzgor kot navzdol. Največje odstopanje navzgor pri doseganju planiranih prihodkov predstavljajo donacije, saj občina Žalec teh sredstev sploh ni planirala. Sledi postavka drugi nedavčni prihodki in sicer z indeksom realizacije 209, nato denarne kazni (125), transferni prihodki (124), davki na premoženje (122) ter udeležba na dobičku in dohodki od premoženja s 110 indeksnimi točki. Največje odstopanje navzdol je opazno pri postavki prihodki od prodaje blaga in storitev z indeksom realizacije samo 5 ter prihodki od prodaje zemljišč in nematerialnega premoženja (6), saj je občina v sklopu kapitalskih prihodkov imela načrtovane prejemke iz naslova prodaje stanovanjske stavbe v Zabukovici in prodajo stavbnih zemljišč, kar pa se ni v celoti izpolnilo. ODHODKI Iz priloge 2 pa je razvidno, da bo občina Žalec v letu 2004 delila odhodke na naslednje postavke: tekoči transferi predstavljajo skoraj 50% vseh odhodkov občinskega proračuna, sledijo tekoči odhodki s 30% deležem vseh odhodkov, nato investicijski transferi (17,1%) in nazadnje investicijski odhodki (7,6%). V sklopu tekočih odhodkov pa največji delež izdatkov predstavljajo izdatki za blago in storitve (11,5%) vseh izdatkov v občinskem proračunu, sledijo rezerve (8,5%) ter plače in drugi izdatki zaposlenim (6,8%). Slikovni prikaz strukture načrtovanih odhodkov občine Žalec v letu 2004 nam prikazuje spodnja slika. Slika 3: Odhodki proračuna po ekonomski7 klasifikaciji

tekoči odhodkitekoči transferiinvesticijski odhodkiinvesticijski transferi

Vir podatkov: Odlok o proračunu občine Žalec za leto 2004 7 Ekonomska klasifikacija izdatkov pove, kaj smo plačali iz občinskega proračuna.

40

Letni delež investiranja nam kaže del celotnih izdatkov, ki je vložen v nadomestitvene naložbe, nakup in izgradnjo premoženja občine in za zadovoljevanje sprotnih potreb. Ta kazalnik kaže razvojno naravnanost proračuna občine. Stopnja investicijske naravnanosti občine Žalec v letu 2004 je dosti pod slovenskim povprečjem, saj je občina od vseh odhodkov v znesku 2.342.242.000 sit namenila za investicijske odhodke le 575.894.000 sit. Med odhodki občine Žalec po funkcionalni8 klasifikaciji predstavlja največji delež odhodkov izobraževanje in sicer skoraj 30% celotnih odhodkov. Sledijo gospodarske dejavnosti (17,8%), nato pa javna uprava (15,4% delež v celotni strukturi odhodkov v občinskem proračunu). TABELA 4: ODHODKI PRORAČUNA PO FUNKCIONALNI KLASIFIKACIJI

Področje Znesek (v 1000 SIT)

Struktura (%)

Realizacija

Indeks realizacije

01 Javna uprava 367.305,82 15,4 330.626,00 9002 Obramba 4.500,00 0,2 4.354,00 9703 Javni red in varnost 32.000,00 1,3 34.949,00 10904 Gospodarske dejavnosti 422.930,00 17,8 447.283,00 10605 Varstvo okolja 189.400,00 7,9 201.707,00 10706 Stanovanjska dejavnost in prostorski razvoj

270.400,00 11,4 186.114,00 69

07 Zdravstvo 9.500,00 0,4 7.495,00 7908 Rekreacija, kultura in dejavnosti neprofitnih združenj, društev in drugih institucij

267.504,18 11,3 227.570,00 85

09 Izobraževanje 660.340,00 27,8 704.760,00 10710 Socialno varstvo 155.440,00 6,5 147.384,00 95SKUPAJ 2.379.320,00 100,0 2.342.242,00 98Vir: Odlok o proračunu občine Žalec za leto 2004 Indeks realizacije odhodkov po funkcionalni klasifikaciji (Tabela 4) je 98, kar je enako kot po ekonomski klasifikaciji (Priloga 2). Področja, ki presegajo planirane zneske so javni red in varnost, izobraževanje, varstvo okolja in gospodarske dejavnosti z indeksom realizacije od 105-110. Največje odstopanje navzdol pa predstavlja stanovanjska dejavnost in prostorski razvoj z indeksom realizacije 69 ter zdravstvo (79), nato pa rekreacija, kultura in dejavnosti neprofitnih združenj, društev in drugih institucij (85). Ostala področja imajo indekse realizacije nad 90. Indeks realizacije odhodkov po ekonomski klasifikaciji ji prikazan v prilogi 2. Realizacija odhodkov v letu 2004 je bila nekoliko nižja od načrtovanih, saj je indeks realizacije znašal 98. Največja odstopanja navzgor so bila opazna pri postavki transferi posameznikom in gospodinjstvom z indeksom realizacije 130 in pa pri tekočih transferih (106). Največja odstopanja navzdol smo zabeležili pri rezervah in sicer je indeks znašal 71 ter pri plačilu domačih obresti (75). Sicer pa so se ostali planirani zneski dokaj ujemali z dejanskimi zneski.

8 Funkcionalna klasifikacija pove, zakaj kaj financiramo iz občinskega proračuna.

41

Opisana bo kratka predstavitev javnofinančnih odhodkov, razvrščenih po področjih proračunske porabe in po funkcionalni klasifikaciji. Znotraj posameznih področij pa so funkcionalne dejavnosti podrobneje razčlenjene na posamezne skupine in podskupine. 1. Javna uprava Funkcionalno področje javne uprave je razčlenjeno na izdatke, namenjene dejavnosti izvršilnih in zakonodajnih organov, organov s področja finančnih in fiskalnih zadev, zunanjih zadev, splošnih upravnih zadev, izdatke za raziskave in razvoj s področja javne uprave, servisiranje javnega dolga ter druge dejavnosti s področja javne uprave. Občina Žalec namenja javni upravi 15,4% delež v celotni strukturi odhodkov v občinskem proračunu. V okviru občinske uprave občine Žalec je sistematiziranih 40 delovnih mest. Ekonomičnost delovanja občinske uprave v letu 2004 je nad slovenskim povprečjem. Kazalnik namreč prikazuje ugodno razmerje med celotnimi odhodki občine in sredstvi za delovanje uprave in funkcionarjev. Organizacija občinske uprave občine Žalec:

• direktor občinske uprave, • oddelek za negospodarske in gospodarske dejavnosti, • oddelek za varstvo okolja in urejanje prostora, • oddelek za finance, • oddelek za premoženje in splošne zadeve.

2. Obramba Sredstva so namenjena za nakup opreme in uniform za civilno zaščito, za tekoče vzdržavanje civilne zaščite, za delo štaba, za usposabljanje pripadnikov civilne zaščite ter za nezgodno zavarovanje članov. Sredstva iz proračuna pod postavko obramba so namenjena tudi za sofinanciranje društev s področja zaščite in reševanja ter za nakup opreme za potrebe sistema zaščite in reševanja. Področju obrambe namenja občina Žalec 0,2% vseh občinskih odhodkov. 3. Javni red in varnost Sredstva so namenjena za plačilo zavarovalnih premij za gasilska vozila, gasilske domove in plačilo članom, za gasilsko opremo, plačilo pisarniškega in splošnega materiala in storitev, za tekoče vzdržavanje komunikacijske opreme, za plačila sejnin članom, za požarne intervencije. Dotacije iz občinskega proračuna so namenjena tudi Gasilski zvezi Žalec, ki zajema 15 gasilskih društev. Sredstva so namenjena za usposabljanje gasilske mladine, gasilskih enot in za ligaška tekmovanja, pa tudi za požarni sklad. V občini Žalec namenjajo 1,3% vseh odhodkov javnemu redu in varnosti. 4. Gospodarske dejavnosti Pojem gospodarskih dejavnosti zajema področja kmetijstvo, turizem in drobno gospodarstvo. Na področju kmetijstva so sredstva iz občinskega proračuna namenjena za gozdne ceste, kmetijsko gozdarsko izobraževanje, pomoč kmetijam, regresiranju obresti dolgoročnih posojil.

42

Razvito, mehanizirano in tržno usmerjeno kmetijstvo, kjer prevladujeta hmeljarstvo in živinoreja, številni obrtni in večji industrijski obrati, ki so čedalje bolj izvozno naravnani, so gmotna podlaga za visok delež nekmečkega prebivalstva.

Občina Žalec nameni 17,8% celotnih odhodkov iz proračuna za gospodarske dejavnosti. Gospodarskih dejavnosti bodo zajemale naslednje aktivnosti: sofinanciranje plinovodnih priključkov, tekoče vzdržavanje lokalnih cest, novogradnje, rekonstrukcije in adaptacije ter obnove ter ostale gospodarske dejavnosti. 5. Varstvo okolja Izdatki občine, namenjeni varstvu okolja, so razvrščeni v naslednje skupine: izdatki, namenjeni za zbiranje in ravnanje z odpadki, za ravnanje z odpadno vodo, izdatki za zmanjševanje onesnaževanja, izdatki za varstvo biološke raznovrstnosti in krajine, za raziskave in razvoj na področju varstva okolja ter druge dejavnosti na področju varstva okolja. V občini Žalec namenijo 7,9% vseh odhodkov za varstvo okolja. 6. Stanovanjska dejavnost in prostorski razvoj Ta postavka zajema izdatke, ki so v funkcionalni klasifikaciji razčlenjeni na naslednje skupine: izdatki za stanovanjsko dejavnost, izdatki, namenjeni prostorskemu načrtovanju in razvoju, izdatki, namenjeni oskrbi s pitno vodo in izdatki za cestno razsvetljavo. Stanovanjski dejavnosti in prostorskemu razvoju je v občini namenjenih 11,4% vseh občinskih odhodkov. 7. Zdravstvo Sredstva iz občinskega proračuna so namenjena za mrliško pregledno službo in dotacije društvom iz področja bolezenske in psihične prizadetosti ter raznih odvisnosti, za delo invalidskih organizacij in društev za izboljšanje kvalitete življenja. Občina Žalec nameni za področje zdravstva 0,4% vseh izdatkov. 8. Rekreacija, kultura in dejavnosti neprofitnih organizacij, združenj, društev in drugih institucij Občina Žalec ima več pomembnih kulturno-zgodovinskih znamenitosti: rimsko nekropolo v Šempetru, staro trško jedro v mestu Žalec s številnimi značilnimi stavbami in obnovljenim protiturškim obrambnim stolpom. V mestu je več muzejskih in galerijskih zbirk. V Novem Celju je baročni dvorec, v Petrovčah pa barokizirana Marijina božjepotna bazilika. Med naravnimi znamenitostmi so turistična kraška jama Pekel s krajinskim parkom Ponikovski kras in z gozdno učno potjo, pa krajinski park ob poplavni Ložnici in ribnik v Vrbju kot naravni spomenik, eden zadnjih mokrišč v Savinjski dolini.

Iz občinskega proračuna se namenjajo sredstva za dejavnosti na področju športa, za kulturne dejavnosti, za dejavnosti neprofitnih organizacij, društev, združenj in drugih institucij ter za raziskave in razvoj na področju športa, kulture ter verskih in drugih neprofitnih institucij. Izdatki za rekreacijo, kulturo in dejavnosti neprofitnih organizacij, združenj, društev in drugih institucij predstavljajo v občini Žalec 11,3% vseh odhodkov.

43

9. Izobraževanje Med odhodki občine Žalec predstavlja največji delež odhodkov prav izobraževanje in sicer 27,8% celotnih odhodkov občinskega proračuna. Na področju izobraževanja funkcionalna klasifikacija razvršča odhodke občine v naslednje skupine: izdatki za predšolsko vzgojo in osnovnošolsko izobraževanje, izdatki za srednješolsko izobraževanje, za višje in visokošolsko izobraževanje. V občini Žalec so planirana sredstva občinskega proračuna namenjena vrtcem občine Žalec in izven občine Žalec, osnovnim šolam, glasbeni šoli, regijskemu višjemu in visokošolskemu središču Celje ter štipendijski politiki. Sredstva so namenjena tudi za izvajanje podpornih storitev pri izobraževanju: zavarovalne premije za javne zavode, za transfere posameznikom (brezplačen prevoz, plačilo kosil) in za dogovorjene programe na šolah. 10. Socialno varstvo Zadnje, deseto področje dejavnosti po funkcionalni klasifikaciji javnofinančnih odhodkov, je področje socialnega varstva. Tu so podatki razvrščeni v naslednje skupine: izdatki za varstvo obolelih in invalidnih oseb, izdatki za socialno varnost starejših občanov, za varstvo otrok in družine, izdatki za varstvo brezposelnih oseb, za reševanje stanovanjskih problemov posameznih kategorij prebivalstva, za zagotavljanje socialne varnosti socialno ogroženih in za socialno izključene kategorije prebivalstva in za druge dejavnosti na področju socialne varnosti. Za socialno varnost je v občini Žalec namenjenih 6,5% vseh odhodkov. 5.2.3 Račun finančnih terjatev in naložb V računu finančnih terjatev in naložb se izkazujejo vsa prejeta sredstva od vrnjenih posojil, od prodaje kapitalskih vlog in vsa sredstva danih posojil ter za nakup kapitalskih naložb. Račun finančnih terjatev zajema na eni strani tiste tokove izdatkov, ki za občino nimajo značaja odhodkov (to je nepovratno danih sredstev), pač pa imajo bodisi značaj danih posojil bodisi finančnih naložb oziroma kapitalskih vlog občine v javna in zasebna podjetja, banke oziroma druge finančne institucije. Plačila imajo za rezultat nastanek finančne terjatve občine do prejemnika teh sredstev ali pa vzpostavitev oziroma povečanje kapitalskega deleža občine v lastniški strukturi prejemkov teh sredstev. V okviru skupine izdatkov se izkazujejo tudi plačila zapadlih jamstev občine finančnim institucijam ali drugim upnikom, s čimer nastane terjatev občine (regresna pravica) do glavnega dolžnika (osebo, za katero je država jamčila). Na strani prejemkov pa so v tem računu izkazani tokovi prejemkov, ki nimajo značaja prihodkov, pač pa so to sredstva iz naslova prejetih vračil posojenih sredstev občine oziroma prejetih sredstev iz naslova prodaje kapitalskih deležev občine v podjetjih, bankah in drugih finančnih institucijah. (Cvikl in Zemljič 2000, 102) Kot je razvidno iz tabele 5, v letu 2004 ne zapadejo v plačilo nobeni dani depoziti bivšega Sklada za razvoj kmetijstva in bivšega Stanovanjskega sklada. Načrtovana sredstva v znesku 130.000 SIT se nanašajo na vračila dolgoročno danih stanovanjskih kreditov. Sredstva kupnin iz naslova privatizacije se nanašajo na kupnine od prodanih stanovanj po stanovanjskem zakonu. V letu 2004 pričakujemo, da bodo dosežene v višini 20.000.000 SIT. 20% zbranih kupnin se odvede v Stanovanjski sklad RS, 10% kupnin v Odškodninski sklad RS, preostanek pa predstavlja vir proračunskemu stanovanjskemu skladu. V letu 2004 občina Žalec ne načrtuje izdatkov za dana posojila in povečanje kapitalskih deležev.

44

TABELA 5: RAČUN FINANČNIH TERJATEV IN NALOŽB IV. PREJETA VRAČILA DANIH POSOJIL IN

PRODAJA KAPITALSKIH DELEŽEV (750+751+752)

20.130.000

75 PREJETA VRAČILA DANIH POSOJIL 20.130.000 750 Prejeta vračila danih posojil 130.000 751 Prodaja kapitalskih deležev 0 752 Kupnine iz naslova privatizacije 20.000.000 V. DANA POSOJILA IN POVEČANJE

KAPITALSKIH DELEŽEV 0

VI. PREJETA MINUS DANA POSOJILA IN

SPREMEMBE KAPITALSKIH DELEŽEV (IV. – V.)

20.130.000

Vir podatkov: Odlok o proračunu občine Žalec za leto 2004 in Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja za leto 2004 5.2.4 Račun financiranja Zakon o javnih financah navaja, da se v računu financiranja izkazujejo odplačila dolgov in zadolževanje, ki je povezano s financiranjem presežkov odhodkov nad prihodki v bilanci prihodkov in odhodkov, presežkov izdatkov nad prejemki v računu finančnih terjatev in naložb ter s financiranjem odplačil dolgov v računu financiranja. V računu financiranja se prav tako izkazujejo načrtovane spremembe denarnih sredstev na računih proračuna v proračunskem letu. (Cvikl in Zemljič, 2000, 105) TABELA 6: RAČUN FINANCIRANJA VII. ZADOLŽEVANJE (500) 0 VIII. ODPLAČILO DOLGA 34.180.000 SIT IX. SPREMEMBA STANJA SREDSTEV NA RAČUNU (I.+ IV.+ VII.- II.- VIII.)

- 15.000.000 SIT

X. NETO ZADOLŽEVANJE (VII. –VIII. –IX.) - 19.180.000 SIT XI. NETO FINANCIRANJE (VI. + X.) 950.000 SIT Vir: Odlok o proračunu občine Žalec za leto 2004 Občina Žalec se je nazadnje zadolžila v letu 2001 in se tudi v letu 2004 ne bo zadolžila. Odplačuje pa vsako leto glavnice dolgoročno najetih kreditov v znesku 34.180.000 SIT. Za financiranje proračunskega primanjkljaja iz bilance prihodkov in odhodkov v znesku 950.000 SIT in za odplačilo glavnice dolgoročno najetih kreditov v višini 34.180.000 SIT je potrebno upoštevati: a)Prejeta minus dana posojila in spremembe kapitalskih deležev iz računa finančnih terjatev in naložb v znesku 20.130.000 SIT in b)Sredstva na računu (prenesena sredstva iz preteklega leta) v višini 15.000.000 SIT.

45

5.3 Primerjava prihodkov in odhodkov med leti 2001, 2002 in 2003 TABELA 7: BILANCA PRIHODKOV IN ODHODKOV PO LETIH (v 1000 SIT)

2001 2002 2003 I. Skupaj prihodki 1.951.607 2.172.757 2.468.396 II. Skupaj odhodki 1.976.124 2.329.826 2.393.046 III. Proračunski presežek ali

primanjkljaj (I.-II.) - 24.517 - 157.069 + 75.350

Vir podatkov: Poročila o prihodkih in odhodkih, računih finančnih terjatev in naložb ter računih financiranja za leta 2001, 2002 in 2003 Na podlagi zgornje tabele lahko vidimo, da se proračunski presežek oziroma primanjkljaj med opazovanimi leti zelo razlikuje. Leta 2002 se je primanjkljaj povečal za več kot šestkrat v primerjavi z letom pred njim, v letu 2003 pa sploh ne govorimo več o deficitu, ampak ima občina Žalec ob koncu proračunskega leta suficit. Primerjava prihodkov Iz bilance prihodkov (Priloga 3) je razvidno, da največji delež med prihodki predstavljajo skozi vsa tri opazovana leta davčni prihodki in sicer se njihov delež v celotni strukturi prihodkov giblje okoli 64%. Znotraj davčnih prihodkov pa največji delež predstavljajo davki na dohodek in dobiček, to je dohodnina, in sicer skozi vsa tri opazovana leta okoli 47%. Sicer pa so se tekoči prihodki z leti povečevali. Razlog temu zagotovo niso davčni prihodki, temveč nedavčni. V sklopu teh gre namreč za sunkovit porast deleža prihodkov od udeležbe na dobičku in od davkov od premoženja, ki so v letu 2001 predstavljali 1,1% delež, v naslednjem letu pa so porasli za kar 7 odstotne točke. Tudi delež kapitalskih prihodkov narašča po letih. Donacij občina Žalec v letih 2001 in 2002 ni bila deležna, v letu 2003 pa in sicer iz domačih virov. Iz tabele je tudi razvidno, da z leti upada tudi delež transfernih prihodkov. Primerjava odhodkov Iz bilance odhodkov (Priloga 4) velja sklepati, da ni nobena vrsta odhodkov enakomerno upadala ali naraščala skozi opazovana obdobja. V letu 2002 gre za porast tekočih in investicijskih odhodkov v primerjavi s predhodnim obdobjem, potem pa v letu 2003 zopet manjši upad teh dveh kategorij odhodkov. Ravno nasprotno pa gre za zmanjševanje deleža tekočih in investicijskih transferov v letu 2002 v primerjavi z letom 2001, potem pa zopet porast teh dveh postavk v letu 2003.

46

6 SKLEP Diplomsko delo je zajemalo proračun občine na primeru občine Žalec. Seznanili smo se s pojmom lokalne samouprave, občinskega proračuna, njegove sestave, prikazali različne vire financiranja in probleme pri financiranju, nato pa še analizirali finančni model in poslovanje občine Žalec ter s tem dosegli zastavljene cilje diplomskega dela. Glavna naloga lokalne samouprave je, da ponuja občanom ustrezne storitve na področju sociale, izobraževanja, zdravstva, na gospodarskem področju, zlasti seveda na področju gospodarske infrastrukture, v tem okviru pa še posebej na področju komunalne dejavnosti. V ta namen potrebuje ustrezno materialno osnovo, ki ji zagotavlja potrebno samostojnost in neodvisnost. Najpomembnejša finančna osnova za delovanje občin so lastni viri. Premoženje je le eden izmed dveh lastnih virov financiranja občine. Drugi lastni vir občinskih dohodkov so davki oziroma dohodnina. Tretji vir je finančna izravnava, ki jo občinam, ki zaradi slabše razvitosti nimajo dovolj lastnih sredstev za izvajanje nujnih nalog, zagotavlja država. Finančna izravnava prispeva k izravnavanju razlik v gospodarski in finančni moči občin. Četrti možni vir so zadolžitve občine, predvsem zadolžitev za financiranje razvoja in ne za tekoče poslovanje. Peti vir občinskih dohodkov pa so dodatna sredstva, ki jih država zagotavlja nekaterim občinam za posebne namene. Ugotovili smo, da je sredstev za financiranje potreb premalo in da je bila v letu 2004, kakor tudi leta poprej, tudi občina Žalec zaradi nezadostnih ocenjenih lastnih prihodkov za financiranje primerne porabe upravičena do sredstev finančne izravnave iz državnega proračuna in sicer je bil znesek finančne izravnave nad slovenskim povprečjem. To pomeni, da se občina v celoti ni samofinancirala in ni bila popolnoma avtonomna pri financiranju in izvajanju nalog in bila hkrati odvisna od višje ravni upravljanja, od centralne oblasti. Stopnja finančne suverenosti občine Žalec je namreč pod slovenskim povprečjem. Finančna sredstva za delovanje občine so zajeta v proračunu, ki je kot najpomembnejši finančni instrument občine sestavljen iz vrste dokumentov, v katerih so predvideni prihodki in odhodki. Proračun tako sestavljajo splošni del proračuna, posebni del in načrt razvojnih programov. Splošni del pa zajema še bilanco prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja. Primerjava prihodkov in odhodkov občine Žalec med opazovanimi leti je pokazala, da največji delež med prihodki predstavljajo davčni prihodki (več kot 60% celotnih prihodkov v proračunu občine), katerih delež se enakomerno giblje skozi leta. V okviru teh pa predstavlja največji delež dohodnina (skoraj 50%) in je tako najpomembnejši lastni vir financiranja občine, z leti pa delež dohodnine v bilanci prihodkov tudi narašča. Sledijo transferni prihodki (okoli 20%) in slednji z leti upadajo. V primeru odhodkov pa smo ugotovili, da ni nobena vrsta odhodkov enakomerno upadala ali naraščala skozi opazovana obdobja. Občina bi morala v bodoče tudi več investirati, saj proračun občine ni preveč razvojno naravnan. Dobro je tudi, da se občina zadnja leta ne zadolžuje. Ugotovili smo še, da občine z veljavnim sistemom financiranja njihovih nalog niso zadovoljene, zato predlagamo, da Republika Slovenija, z namenom izboljšati trenutno stanje na področju lastnih prihodkov občin in ponuditi boljše blagostanje svojim državljanom, svojo zakonodajo spremeni in dopolni. Cilj sprememb je zagotoviti večjo avtonomijo lokalnih skupnosti v skladu z načeli Evropske listine lokalne samouprave, saj sedanji model financiranja brez posebnih razlogov postavlja občine v položaj odvisnosti, to pa vpliva na stopnjo občinske finančne in politične avtonomije, hkrati pa onemogoča izvajanja razvojnih funkcij občine.

47

7 POVZETEK V diplomskem delu so najprej predstavljene teoretične osnove s področja lokalne samouprave in lokalne skupnosti. Občina predstavlja enoto, ki opravlja javne zadeve lokalnega pomena. Lokalna samouprava pomeni samostojno urejanje in reševanje življenjskih potreb prebivalstva na določenem območju. Sledijo opredelitve nalog, ki jih ima občina, predstavitev organov občine in njihove pristojnosti. Organi občine so občinski svet, župan in nadzorni odbor. Vsaka občina potrebuje tudi občinsko upravo in profesionalno občinsko administracijo. Za opravljanje nalog javnega pomena občina potrebuje ustrezna finančna sredstva, ki jih pridobiva iz lastnih virov, to je od dohodkov od premoženja, od davčnih prihodkov (med davčnimi prihodki pa je najpomembnejši vir dohodnina), iz sredstev Republike Slovenije (finančna izravnava) in iz zadolžitve. Prikazana je tudi problematika financiranja občin in nakazane pa so tudi možne rešitve tega problema, saj občine z veljavnim sistemom financiranja njihovih nalog niso zadovoljne. V poglavju o občinskem proračunu so predstavljene teoretične osnove občinskega proračuna, na podlagi teh pa praktični primer občinskega proračuna občine Žalec. Občinski proračun je najpomembnejši finančni instrument občine; je finančni načrt. Lokalne skupnosti morajo predvideti vse odhodke in prihodke za proračunsko obdobje v posebnem dokumentu – občinskem proračunu. Predstavljena je struktura proračuna in celotni potek proračunskega ciklusa. Ključne besede: javne finance, občinski proračun, lokalna skupnost, financiranje občin, prihodki občin, odhodki občin, zadolževanje občin ABSTRACT The thesis uppermostly presents theoretical basis about local community and its self-government. Local self-government generally means that people living in a specific region participate active in solving the community concerning problems and meeting its basic needs. The thesis also defines the obligations of the municipality, its organs and their lines of responsibility. The organisational components of local self-government are the municipal council, the mayor and the supervisory board. Each local community needs municipal government and professional municipal administration. Local community needs are financed by taxes, paid by its citizens (the most important source of taxes is the income tax followed by other dues and property taxes), from assets of Republic of Slovenia (financial balance) and by hiring loans. The thesis also explains problems of financing local communities and probable solutions of those problems, because current system of financing does not satisfy local communities. In the Local budget part a theoretical basis of a municipality budget is presented, which explains the practical example of the budget of the city of Žalec. The budget is the most important financial instrument of a municipality's actions; it is a financial plan. Municipalities have to plan ahead all the outcomes and incomes. They plan them for the specific period of time and announce them in a special document, which is called the local budget. The thesis presents the structure of the financial plan and its realization.

Key words: public finance, local budget, local community, financing of local community, incomes of local community, expenditures of local community, debts of local community

48

SEZNAM LITERATURE/VIROV 1. Brezovnik B., Oplotnik Ž. 2003. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji (oris stanja, problematika in mednarodna primerjava). Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. 2. Cvikl, Milan, in Petra, Zemljič. 2000. Zakon o javnih financah s komentarjem. Ljubljana: Bonex založba. 3. Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije. 1999. Predpisi o lokalni samoupravi z uvodnimi pojasnili Staneta Vlaja in Vesne Juvan Gotovac. 4. Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije. 1995. Predpisi o lokalni samoupravi in drugi predpisi o upravi (2.zvezek). 5. Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije. 1998. Predpisi o lokalnih volitvah in lokalni samoupravi s komentarjem dr. Franca Grada in Pavleta Sveteta in s pojasnili Marka Golobiča. 6. Čok, Mitja, Valentina, Prevolnik, in Tine, Stanovnik. 1998. Javne finance v Sloveniji. Ljubljana: Ekonomska fakulteta. 7. Evropska listina lokalne samouprave (MELLS). Uradni list Republike Slovenije, št. 57/96. Glogovšek, Jože. 1996. Javne finance. Maribor: Ekonomsko-poslovna fakulteta. 8. Fakulteta za upravo. 2005. Kazalniki po občinah 2000-2004. (online) Available: http:// www.fu.uni-lj.si/sib/vhod.asp 9. Grad, Franc, Ivan, Kristan, in Anton, Perenič. 2004. Primerjalno ustavno pravo. Ljubljana: Pravna fakulteta. 10. Grad, Franc. 1998. Lokalna demokracija (Organizacija in volitve). Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije. 11. Grafenauer, Božo. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem (Teritorialno - organizacijske strukture). Maribor: Pravna fakulteta. 12. Inštitut za lokalno samoupravo pri Visoki upravni šoli. 2001. Vodnik po slovenski lokalni samoupravi. 13. Inštitut za primerjalno pravo. 2003. Financiranje in delovanje občin in pokrajin ter vzpostavitev modela finančne izravnave med občinami, oziroma med občinami in pokrajinami. 14.Kaučič, Igor, in Franc Grad. 1999. Ustavna ureditev Slovenije. Ljubljana: Gospodarski vestnik. 15. Keser J., Jakir I., Linzbauer L. in drugi. 2000. Sustav proračuna: računovodstvo, financije, revizija, porezi. Zagreb: Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika. 16. Lednik, Viktor, in Milan, Železnik. 2001. Učno gradivo za predmet Javna uprava. Maribor: Višja strokovna šola. 17. Milunovič, Vilma. 1999. Perspektive financiranja infrastrukture na lokalni ravni. Naše gospodarstvo ¾: 288-297. 18. Ministrstvo za notranje zadeve. Direktorat za lokalno samoupravo. 2002. Financiranje občin. (online) Available: http: //www.mnz.si/si/1691.php. 19. Odlok o proračunu Občine Žalec za leto 2004. 2004. Žalec: Občina Žalec. 20. Oplotnik, Žan, in France, Križanič. 2002. Model financiranja občin in bodočih pokrajin v RS (Oris in analiza stanja ter predlogi sprememb Zakona o financiranju občin). Ljubljana: Ekonomski inštitut pravne fakultete. 21. Pernek, Franc. 1999. Finančno pravo in javne finance (Splošni del). Maribor: Pravna fakulteta. 22. Sektor za sistem financiranja lokalnih skupnosti. 2005. Poročila o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja za leta 2001, 2002, 2003, 2004.

49

23. Šmidovnik, Janez. 1995. Lokalna samouprava. Ljubljana: Cankarjeva založba (zbirka Pravna obzorja; 4). 24. Vlada Republike Slovenije.(2004). Izračun primerne porabe občin in zneskov finančne izravnave za leta 2002, 2003 in 2004. (online) Available: http://www.sigov.si/mf/slov/fin_loksk/izracuni/izracuni.htm (oktober, 2005) 25. Vlada republike Slovenije. (2004). Izračun dopolnjenih zneskov finančne izravnave za leta 2002, 2003 in 2004. (online) Available: http://www.sigov.si/mf/slov/fin_loksk/izracuni/izracuni.htm (oktober, 2005) 26. Vlaj, Stane. 1998. Lokalna samouprava (Občine in pokrajine). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. 27. Vlaj, Stane (ur.). 2001. Uvod v javno upravo. Ljubljana: Visoka upravna šola. 28. Zakon o financiranju občin (ZFO). Ur.l. RS, št. 80/1994 s spremembami in dopolnitvami. 29. Zakon o lokalni samoupravi (ZLS). Ur.l. RS, št. 72/1993 s spremembami in dopolnitvami. 30. Zakon o javnih financah (ZJF). Ur.l. RS, št. 79/1999 s spremembami in dopolnitvami. SEZNAM TABEL IN SLIK Tabela 1: Ocena lastnih prihodkov po 21.členu ZFO…………………..……….…….……35 Tabela 2: Ocena lastnih prihodkov po 22.členu ZFO……………….………….….…….…36 Tabela 3: Bilanca prihodkov in odhodkov…………………………………...….…….……38 Tabela 4: Odhodki proračuna po funkcionalni klasifikaciji…………………….…….…….40 Tabela 5: Račun finančnih terjatev in naložb…………………………………….….…...…44 Tabela 6: Račun financiranja…………………………………………………….….….…...44 Tabela 7: Bilanca prihodkov in odhodkov po letih……………………………….….….….45 Slika 1: Model financiranja lokalne skupnosti……………………………….…….…….….35 Slika 2: Struktura prihodkov proračuna občine Žalec za leto 2004………….…….……..…39 Slika 3: Odhodki proračuna po ekonomski klasifikaciji…………………….…….….….….49

50

PRILOGA 1: PRIHODKI OBČINE IN NJIHOVA STRUKTURA

Vrsta prihodkov

(skupina/podskupina)

plan

(v 000 SIT)

struktura

(%)

realizacija indeks realizacije

I. SKUPAJ PRIHODKI (70+71+72+73+74)

2.378.370 100,0 2.417.945 102

TEKOČI PRIHODKI (70+71) 1.927.718 81,1 1.905.991 99

70 DAVČNI PRIHODKI 1.635.777 68,8 1.555.263 95

700 Davki na dohodek in dobiček 1.239.000 52,1 1.146.803 93

703 Davki na premoženje 156.647 6,6 190.424 122

704 Domači davki na blago in storitve 240.130 10,1 218.036 91

71 NEDAVČNI PRIHODKI 291.941 12,3 350.728 120

710 Udeležba na dobičku in dohodki od premoženja

189.298 7,9 208.470 110

711 Takse in pristojbine 7.500 0,3 5.843 78

712 Denarne kazni 900 0,1 1.127 125

713 Prihodki od prodaje blaga in storitev

30.330 1,3 1.388 5

714 Drugi nedavčni prihodki 63.913 2,7 133.900 20972 KAPITALSKI PRIHODKI 38.913 1,6 2.116 5 720 Prihodki od prodaje osnovnih

sredstev 1.500 0,1 0 0

722 Prihodki od prodaje zemljišč in nematerialnega premoženja

37.000 1,5 2.116 6

73 PREJETE DONACIJE 0 0,0 200 0 730 Prejete donacije iz domačih virov 0 0,0 200 074 TRANSFERNI PRIHODKI 412.152 17,3 509.638 124 740 Transferni prihodki iz drugih

javnofinančnih institucij 412.152 17,3 509.638 124

Vir podatkov: Odlok o proračunu občine Žalec za leto 2004 in Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja za leto 2004

51

PRILOGA 2: ODHODKI OBČINE IN NJIHOVA STRUKTURA PO EKONOMSKI KLASIFIKACIJI

Vrsta odhodkov

(skupina/podskupina) Plan

(v 000 SIT) Struktura

(%) Realizacija

(1.1-31.12.2004)

Indeks realizacije

II. SKUPAJ ODHODKI (40+41+42+43)

2.379.320 100,0 2.342.242 98

40 TEKOČI ODHODKI 679.464 28,6 590.333 87 400 Plače in drugi izdatki zaposlenim

163.326 6,8 148.620 91

401 Prispevki delodajalcev za socialno varnost

27.844 1,2 25.522 92

402 Izdatki za blago in storitve 272.617 11,5 262.830 96 403 Plačila domačih obresti 13.000 0,5 9.700 75 409 Rezerve 202.677 8,5 143.661 7141 TEKOČI TRANSFERI 1.112.221 47,0 1.176.016 106 410 Subvencije 18.350 0,8 18.191 99 411 Transferi posameznikom in

gospodinjstvom 430.380 18,1 558.398 130

412 Transferi neprofitnim organizacijam in ustanovam

133.911 5,6 132.295 99

413 Drugi tekoči domači transferi

529.580 22,3 467.132 88

42 INVESTICIJSKI ODHODKI 181.040 7,6 175.680 97 420 Nakup in gradnja osnovnih sredstev

181.040 7,6 175.680 97

43 INVESTICIJSKI TRANSFERI 406.595 17,1 400.213 98 430 Investicijski transferi 406.595 17,1 400.213 98Vir podatkov: Odlok o proračunu občine Žalec za leto 2004 in Poročilo o prihodkih in

odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja za leto 2004

52

PRILOGA 3: BILANCA REALIZIRANIH PRIHODKOV OBČINE ŽALEC IN NJIHOVA STRUKTURA

2001 2002 2003 VRSTA PRIHODKA znesek % znesek % znesek %

Skupaj prih 1.951.607 100,0 2.172.757 100,0 2.468.396 100,0Tekoči prih (I+II)

1.414.906 72,5 1.653.430 76,1 1.918.485 77,7

I. Davčni prih 1.267.900 65,0 1.355.464 62,4 1.577.760 63,9Davki na dohodek in dobiček

945.292 48,5 983.130 45,3 1.163.928 47,1

Davki na premoženje

123.816 6,3 152.918 7,0 138.074 5,6

Davki na blago in storitve

198.792 10,2 219.416 10,1 275.758 11,2

II. Nedavčni prihodki

147.006 7,5 297.966 13,7 340.725 13,8

Udeležba na dobičku in davki od premoženja

22.162 1,1 177.299 8,1 161.990 6,5

Takse in pristojbine

10.005 0,5 11.605 0,5 6.711 0,2

Denarne kazni 270 0,1 738 0,1 1.038 0,1Prihodki od prodaje blaga in storitev

9.794 0,5 11.689 0,5 615 0,1

Drugi nedavčni prihodki

104.775 5,3 96.635 4,5 170.371 6,9

III. Kapitalski prihodki

26.474 1,4 41.165 1,9 60.283 2,4

Prihodki od prodaje OS

7.066 0,4 10.237 0,5 27.782 1,1

Prih od prodaje zemljišč in nematerialnega premoženja

19.408 1,0 30.928 1,4 32.501 1,3

IV. Prejete donacije

0 0 0 0 6.037 0,3

Prejete donacije iz domačih virov

0 0 0 0 6.037 0,3

V. Transferni prihodki

510.227 26,1 478.162 22,0 483.591 19,6

Vir podatkov: Poročila o prihodkih in odhodkih, računih finančnih terjatev in naložb ter računih financiranja za leta 2001, 2002 in 2003

53

PRILOGA 4: BILANCA REALIZIRANIH ODHODKOV OBČINE ŽALEC TER NJIHOVA STRUKTURA

2001 2002 2003 VRSTA

ODHODKA znesek % znesek % znesek % Skupaj odhodki (I+II+III+IV)

1.976.124 100,0 2.329.826 100,0 2.393.046 100,0

I. Tekoči odhodki

458.172 23,2 643.685 27,6 615.874 25,7

Plače in drugi izdatki zaposlenim

134.561 6,8 136.408 5,9 153.064 6,4

Prispevki delodajalcev za socialno varnost

18.866 1,0 19.765 0,8 21.856 0,9

Izdatki za blago in storitve

283.453 14,3 289.550 12,4 265.829 11,1

Plačila domačih obresti

6.993 0,4 17.021 0,7 14.494 0,6

rezerve 14.299 0,7 180.941 7,8 160.631 6,7II. Tekoči

transferi 913.174 46,2 956.666 41,1 1.058.804 44,3

subvencije 34.087 1,7 22.337 1,0 27.105 1,1Transferi posameznikom in gospodinjstvom

144.260 7,3 486.753 20,9 542.418 22,7

Transferi neprofitnim organizacijam in ustanovam

132.670 6,7 155.891 6,7 140.948 5,9

Drugi tekoči domači transferi

602.157 30,5 291.680 12,5 348.333 14,6

III. Investicijski odhodki

147.903 7,5 326.436 14,0 280.845 11,7

Nakup in gradnja OS

147.903 7,5 326.426 14,0 280.845 11,7

IV. Investicijski transferi

456.875 23,1 403.044 17,3 437.523 18,3

Vir podatkov: Poročila o prihodkih in odhodkih, računih finančnih terjatev in naložb ter računih financiranja za leta 2001, 2002 in 2003