NOU

07 MEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 03/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 5

Ny forvaltningslovLov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

NO

U 2

01

9: 5

N

y forvaltningslov

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud)Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov IIKunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læringKunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskade forsikringJustis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslovJustis- og beredskapsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og

pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og

Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond

utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående

opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU Norges offentlige utredninger 2019: 5

Ny forvaltningslovLov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. oktober 2015 til å revidere forvaltningsloven.Avgitt til Justis- og beredskapsdepartementet 14. mars 2019.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonTeknisk redaksjon

Oslo 2019

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1391-2

07 Media AS

Til Justis- og beredskapsdepartementet

Ved kongelig resolusjon 23. oktober 2015 ble det oppnevnt et lovutvalg til årevidere forvaltningsloven.

Utvalget legger med dette frem sin utredning og forslag til ny lov om saks-behandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven). Utredningen erenstemmig hvor ikke annet fremgår.

Oslo, 14. mars 2019

Inge Lorange Backer(leder)

Marianne Abeler Sven Ole Fagernæs Anne Lise Fimreite

Siri Halvorsen Gunnar O. Hæreid Frode A. Innjord

Hanne Kjørholt Jostein Selle Berit Sollie

Marius Stub(sekretariatsleder)

Anette Ødelien

Omar Saleem Rathore

4 NOU 2019: 5 2019Ny forvaltningslov

Innhold

1 Lovutkast ....................................... 17

2 Sammendrag ................................ 462.1 Norsk sammendrag ....................... 462.1.1 Innledning ....................................... 462.1.2 Generelt om utvalgets forslag ....... 462.1.3 Oversikt over utredningens

oppbygging og enkelte kapitler .... 472.2 English summary ........................... 542.2.1 Introduction .................................... 542.2.2 General comments on the

Commission’s proposals ................ 542.2.3 Overview of the report structure

and individual chapters .................. 552.3 Čoahkkáigeassu sámegillii ............ 632.3.1 Álggahus ......................................... 632.3.2 Oppalaččat lávdegotti evttohusa

birra ................................................. 632.3.3 Čielggadeami huksehus

ja kapihttalat .................................... 64

3 Utvalgets arbeid .......................... 723.1 Oppnevning og sammensetning

av utvalget ....................................... 723.2 Utvalgets mandat ............................ 723.3 Utvalgets avgrensning av sitt

arbeid ............................................... 753.4 Møter og arbeidsform i utvalget ... 763.5 Oppbygging av utredningen ......... 773.6 Enkelte fremstillingstekniske og

terminologiske spørsmål ............... 78

4 Utviklingstrekk ............................ 804.1 Overordnet om utviklingstrekkene

fra 1960-årene ................................. 804.2 Utviklingen i statsforvaltningen .... 824.2.1 Innledning ....................................... 824.2.2 Departementene ............................. 824.2.3 Direktoratene ................................. 834.2.4 Regional og lokal statsforvaltning 844.2.5 Inspirasjon fra privat sektor og

sammensatte løsninger .................. 864.3 Utviklingen i kommune-

forvaltningen ................................... 874.4 Utviklingen i fylkeskommunene ... 89

5 Norsk offentlig forvaltning 2019: Organisasjon og oppgaver ........................................ 91

5.1 Organisering av offentlig forvaltning ....................................... 91

5.1.1 Statsforvaltningen .......................... 91

5.1.2 Kommunal forvaltning .................. 945.1.3 Fylkeskommunal forvaltning ........ 945.2 Forvaltningens oppgaver .............. 955.2.1 Innledning ...................................... 955.2.2 Regulering og kontroll .................. 965.2.3 Sikring av infrastruktur og

tildeling av ytelser til private ........ 965.2.4 Annen allmennyttig virksomhet ... 965.2.5 Intern administrering av

forvaltningsapparatet mv. ............. 975.3 Oversikt over virkemidlene .......... 975.4 Arbeidsmåter i forvaltningen ........ 985.4.1 Beslutningsprosesser og

saksbehandling i praksis ............... 985.4.2 Digitalisering i forvaltningen ........ 100

6 Forvaltningsloven ....................... 1056.1 Forvaltningslovens innhold i 2019 1056.2 Lovhistorien ................................... 1066.2.1 Forvaltningslovens vedtakelse og

ikraftsetting .................................... 1066.2.2 Forvaltningslovens innhold ved

ikraftsettingen ................................ 1076.2.3 Generelt om senere lovendringer 1086.2.4 Nærmere om lovendringene ........ 1086.3 Forholdet til saksbehandlings-

regler i annen lovgivning .............. 1136.4 Forholdet til ulovfestede

forvaltningsrettslige regler ........... 1146.5 Forvaltningsloven i praksis ........... 114

7 Internasjonale forpliktelser og føringer .................................... 116

7.1 Innledning ...................................... 1167.2 Menneskerettslige forpliktelser

og føringer ...................................... 1167.2.1 Innledning ...................................... 1167.2.2 Den europeiske menneskeretts-

konvensjon ..................................... 1177.2.3 FN-konvensjoner om menneske-

rettigheter – særlig om SP og barnekonvensjonen ....................... 118

7.2.4 EU-pakten om grunnleggende rettigheter ....................................... 118

7.3 EØS-rettens betydning for norsk forvaltningsrett ............................... 119

7.3.1 Innledning ...................................... 1197.3.2 EØS-rettslige grunnprinsipper og

krav til saksbehandlingen ............. 1197.3.3 Generelle krav til forvaltningens

behandling av EØS-saker .............. 120

7.3.4 Oppsummering. Situasjonen i praksis ........................................... 121

7.4 Andre internasjonale forpliktelser og føringer ...................................... 121

7.4.1 Innledning ....................................... 1217.4.2 Europarådets charter om lokalt

selvstyre .......................................... 1217.4.3 Rekommandasjoner fra Europa-

rådets ministerkomité .................... 1227.4.4 Internasjonalt anti-korrupsjons-

arbeid – FN-konvensjonen mot korrupsjon m.m. ............................. 122

7.4.5 Urfolkskonvensjonen ..................... 1237.4.6 Århuskonvensjonen 1998 om

tilgang til miljøinformasjon mv. .... 1247.5 Oppsummering. Betydningen for

utvalgets arbeid og ny forvaltningslov ................................ 124

8 Nordisk rett .................................. 1268.1 Innledning. Hvilke utenlandske

rettsordninger er av særlig interesse? ........................................ 126

8.2 Danmark ......................................... 1268.3 Sverige ............................................. 1298.4 Finland ............................................. 1308.5 Island ............................................... 1328.6 Sammenfattende synspunkter ...... 133

9 Behovet for en ny forvaltningslov .............................. 134

9.1 Gjennomsyn og lovendring ........... 1349.2 Nye verdier bak forvaltningens

virke? ............................................... 1349.3 Forvaltningens oppgaver, virke-

midler og arbeidsmåter ................. 1359.4 En klart utformet og lett

tilgjengelig lov ................................ 1359.5 Særskilte saksbehandlings-

spørsmål .......................................... 1359.6 En ny alminnelig forvaltningslov .. 1369.6.1 En ny lov i stedet for en

endringslov ..................................... 1369.6.2 Hovedspørsmål om lovstrukturen 136

10 Forvaltningsloven – verdier, forventninger og formål ............. 138

10.1 Innledning ....................................... 13810.2 Rettssikkerhet ................................ 13810.3 Effektivitet ....................................... 13910.4 Nøktern ressursbruk ..................... 14010.5 Demokratisk styring ...................... 14110.6 Tillit .................................................. 14110.6.1 Tillit til forvaltningen ..................... 141

10.6.2 Tillit i Norge ................................... 14210.7 Generelt om forventninger til

forvaltningen og krav til forvalt-ningsloven ...................................... 143

10.8 Forvaltningslovens bidrag for å ivareta de grunnleggende verdiene .......................................... 144

10.8.1 Innledning ...................................... 14410.8.2 Regler som bidrar til riktige og

gode avgjørelser ............................ 14410.8.3 Forvaltningen skal være åpen,

tilgjengelig og forståelig ............... 14510.8.4 Borgerne skal behandles

hensynsfullt .................................... 14510.8.5 Forvaltningen skal være ikke være

partisk eller korrupt ...................... 14610.8.6 Kontrollordninger for å rette opp

feil og bygge tillit ........................... 14610.9 Forvaltningslovens formål ............ 14610.9.1 Innledning ...................................... 14610.9.2 Hvilke formål bør en ny

forvaltningslov tjene? ..................... 14610.10 Bør det gis en egen formåls-

bestemmelse i loven? .................... 14810.10.1 Innledning ...................................... 14810.10.2 Betydningen av en formåls-

bestemmelse .................................. 14810.10.3 Utformingen av en formåls-

paragraf ........................................... 149

11 Forvaltningslovens innhold – generelle overveielser ............... 150

11.1 Innledning ...................................... 15011.2 Forvaltningsloven som

minimumslov .................................. 15011.3 Forvaltningsloven og sær-

lovgivningen ................................... 15111.4 Forvaltningsloven og forskrifter

om saksbehandlingen ................... 15111.5 Hvordan styres saks-

behandlingen? ................................ 15211.6 Lovregulering, forvaltningsetiske

retningslinjer og god forvaltnings-skikk ................................................ 153

11.7 Bør det lovfestes prinsipper for saksbehandlingen? ........................ 153

11.7.1 Hva innebærer lovfesting av et prinsipp? ......................................... 153

11.7.2 Lovfestede prinsipper i nordiske forvaltningslover ............................ 154

11.7.3 Hvilke prinsipper er det aktuelt å lovfeste? ....................................... 154

11.7.4 Krav til saklighet? .......................... 15511.7.5 Krav til forsvarlighet? .................... 156

11.7.6 Bør det lovfestes et krav om proporsjonalitet i saks-behandlingen? ................................ 157

11.7.7 Samarbeid mellom forvaltnings-organer ............................................ 158

11.8 Systemkrav ..................................... 15811.8.1 Innledning ....................................... 15811.8.2 Bør det lovfestes et krav om at all

forvaltningsvirksomhet skal være forsvarlig innrettet? ........................ 159

11.9 Hva bør forvaltningsloven gi regler om? ....................................... 160

12 Lovens virkeområde ................... 16212.1 Innledning ....................................... 16212.2 Gjeldende rett ................................. 16212.2.1 Forvaltningslovens alminnelige

virkeområde – § 1 ........................... 16212.2.2 Unntak for visse offentlige

organer og saker ............................ 16312.2.3 Private rettssubjekter som ikke

anses som forvaltningsorganer ..... 16312.3 Nordisk rett ..................................... 16312.3.1 Dansk rett ....................................... 16312.3.2 Svensk rett ...................................... 16412.3.3 Finsk rett ......................................... 16412.3.4 Islandsk rett .................................... 16412.3.5 Oppsummering ............................... 16412.4 Lovgivningspolitiske vurderinger .. 16512.4.1 Utgangspunkter .............................. 16512.4.2 Hvilke særskilte rettssubjekter

bør loven gjelde for? ....................... 16512.4.3 Unntak fra virkeområdet ............... 170

13 Alminnelige spørsmål om saksbehandlingen ....................... 172

13.1 Oppstart av saken ........................... 17213.2 Saksforberedelse og avgjørelse .... 17313.3 Avgjørelser ved maskinell

istedenfor manuell saks-behandling – muligheter ved digitalisering ................................... 174

13.4 Skriftlig eller muntlig behandling 17513.5 Språk i offentlig forvaltning ........... 17613.5.1 Innledning ....................................... 17613.5.2 Gjeldende rett ................................. 17613.5.3 Nordisk rett ..................................... 17713.5.4 Betydningen av godt språk

i offentlig forvaltning ...................... 17813.5.5 Hvilke språklige krav bør stilles

til forvaltningen? Forvaltnings-språket ............................................. 179

13.5.6 Bruk av tolk og oversetting av saksdokumenter ............................. 180

13.6 Partsrettigheter – hvem er part? ... 182

13.6.1 Innledning ...................................... 18213.6.2 Gjeldende rett ................................ 18213.6.3 Nordisk rett .................................... 18413.6.4 Lovgivningspolitiske overveielser 18513.7 Saksbehandlingstiden i offentlig

forvaltning ...................................... 18813.7.1 Innledning. Faktisk behandlings-

tid ..................................................... 18813.7.2 Forhold som påvirker saks-

behandlingstiden ........................... 18813.7.3 Gjeldende rett ................................ 18913.7.4 Nordisk rett .................................... 19013.7.5 Folkerettslige rammer .................. 19113.7.6 Formålet med regler om saks-

behandlingstid. Forskjellige virkemidler ..................................... 192

13.7.7 Regler om saksbehandlingstiden .. 19313.7.8 Informasjon om saks-

behandlingstid og fremdrift i saken ............................................. 194

13.7.9 Virkninger av sen saksbehandling 19513.8 Det offentliges kostnader ved

saksbehandlingen .......................... 196

14 Organisatoriske regler og myndighetsfordeling i offentlig forvaltning ..................................... 198

14.1 Innledning ...................................... 19814.2 Forvaltningsorganet ...................... 19914.3 Samarbeid mellom forvaltnings-

organer og avgjørelser i felles-skap ................................................. 201

14.3.1 Innledning ...................................... 20114.3.2 Styrket rolle under saks-

forberedelsen: samråd, fore-legging og konsultasjoner ............ 202

14.3.3 Delt kompetanse ............................ 20314.3.4 Flere avgjørelser i fellesskap ........ 20414.3.5 Felles vedtak .................................. 205

15 Delegering .................................... 20715.1 Innledning ...................................... 20715.2 Gjeldende rett ................................ 20815.2.1 Statsforvaltningen .......................... 20815.2.2 Kommuneforvaltningen ................ 20915.3 Nordisk rett .................................... 21015.3.1 Dansk rett ....................................... 21015.3.2 Svensk rett ...................................... 21015.3.3 Finsk rett ........................................ 21015.4 Konstitusjonelle og folkerettslige

føringer ........................................... 21015.4.1 Grunnloven ..................................... 21015.4.2 EØS-avtalen .................................... 21115.5 Behovet for delegering og lov-

festing av reglene om delegering .. 211

15.6 Delegering i statsforvaltningen .... 21215.6.1 Delegering fra regjeringen og

departementer til underordnete organer ............................................ 212

15.6.2 Delegering fra direktorater og andre organer på lavere nivå til underordnete organer ................... 212

15.6.3 Delegering til sideordnete forvaltningsorganer ........................ 213

15.6.4 Delegering til et uavhengig organ i statsforvaltningen ......................... 213

15.6.5 Delegering til selvstendige offentlige rettssubjekter (statlige selskaper mv.) ................................ 214

15.6.6 Delegering fra stat til kommune ... 21515.6.7 Delegering fra staten til private .... 21615.6.8 Delegering og arbeidsfordeling

internt i organer ............................. 21715.7 Saksbehandlingsregler om

delegering ....................................... 21715.8 Oversikt over delegeringsvedtak ... 21715.9 Delegering av saksforberedelse ... 21815.9.1 Innledning ....................................... 21815.9.2 Bruk av private i saks-

forberedelsen .................................. 219

16 Inhabilitet ...................................... 22216.1 Hva er inhabilitet? .......................... 22216.2 Gjeldende rett ................................. 22316.2.1 Forvaltningsloven ........................... 22316.2.2 Kommuneloven .............................. 22516.2.3 Skatteforvaltningsloven ................. 22516.3 Nordisk rett ..................................... 22616.3.1 Dansk rett ....................................... 22616.3.2 Svensk rett ...................................... 22616.3.3 Finsk rett ......................................... 22716.3.4 Islandsk rett .................................... 22716.4 Generelle synspunkter .................. 22716.5 Hvem bør inhabilitetsreglene

gjelde for? ........................................ 22916.5.1 Hovedregelen ................................. 22916.5.2 Særlig om regjeringsmedlemmer 22916.5.3 Særlig om partigrupper ................. 23016.5.4 Særlig om organinhabilitet ............ 23016.6 Ulike inhabilitetsgrunner – hvilke

omstendigheter bør lede til inhabilitet? ....................................... 231

16.6.1 Innledning ....................................... 23116.6.2 Saksbehandleren har selv

interesse i sakens utfall ................. 23116.6.3 Saksbehandlerens familiemedlem

har interesse i sakens utfall ........... 23216.6.4 Saksbehandlerens venn eller

uvenn er part i saken ...................... 234

16.6.5 Saksbehandleren er eller har vært verge eller fullmektig for en part i saken ................................ 234

16.6.6 Saksbehandleren har verv eller ledende stilling i sammenslutning mv. som er part i saken ................. 235

16.6.7 Generell næringstilknytning, medlemskap i organisasjoner mv. 237

16.6.8 Inhabilitet som følge av tidligere saksbehandling i forvaltningen .... 237

16.6.9 Personens direkte overordnete er inhabil ......................................... 239

16.7 Inhabilitet etter en konkret helhetsvurdering ........................... 239

16.8 Inhabilitetens følger for saksbehandlingen .......................... 240

16.8.1 Hovedregelen: Den inhabile skal ikke delta i saksbehandlingen ...... 240

16.8.2 Saksbehandling til tross for inhabilitet ........................................ 241

16.9 Saksbehandlingsregler for å vurdere og avgjøre inhabilitet ... 242

16.9.1 Vurdering av inhabilitets-spørsmålet ...................................... 242

16.9.2 Oppnevning av stedfortreder ........ 242

17 Alminnelig informasjons-virksomhet og veilednings-plikt ................................................ 243

17.1 Generelt om informasjon og veiledning fra forvaltningen .......... 243

17.2 Forvaltningsorganers generelle informasjonsvirksomhet ............... 243

17.2.1 Gjeldende rett ................................ 24317.2.2 Konstitusjonelle og folkerettslige

føringer ........................................... 24417.2.3 Nordisk rett .................................... 24417.2.4 Bør en generell informasjonsplikt

lovfestes i forvaltningsloven? ........ 24417.3 Forvaltningsorganers alminnelige

veiledningsplikt .............................. 24617.3.1 Innledning ...................................... 24617.3.2 Gjeldende rett ................................ 24617.3.3 Nordisk rett .................................... 24717.3.4 Behovet for endring

i veiledningsplikten ....................... 24817.3.5 Veiledningspliktens generelle

virkeområde – for hvem og når bør den gjelde? ............................... 249

17.3.6 Veiledningens art og omfang ....... 25017.3.7 Hvordan bør forvaltningen

veilede? Særlig om muntlig samtale og personlig møte ............ 252

18 Digital saksbehandling og kommunikasjon ........................... 255

18.1 Eksisterende regulering av IKT i forvaltningen ................................. 255

18.2 Nordisk rett ..................................... 25618.2.1 Dansk rett ....................................... 25618.2.2 Svensk rett ...................................... 25718.2.3 Finsk rett ......................................... 25818.3 Tilpasning av forvaltningsloven

til digital saksbehandling ............... 25818.3.1 Innledning ....................................... 25818.3.2 Teknologinøytralitet ....................... 25918.3.3 Automatiserte beslutnings-

prosesser ......................................... 25918.3.4 Kommunikasjon i saks-

behandlingen .................................. 26818.3.5 Forskriftshjemmel .......................... 271

19 Taushetsplikt og informasjons-utveksling ...................................... 272

19.1 Innledning ....................................... 27219.2 Noen trekk ved informasjons-

behandlingen i forvaltningen ........ 27219.2.1 Innledning ....................................... 27219.2.2 Informasjonens karakter ............... 27219.2.3 Ulike former for informasjons-

behandling ...................................... 27219.2.4 Hvem behandler informasjonen? .. 27319.3 Oversikt over gjeldende rett ......... 27419.3.1 Forvaltningslovens regler om

taushetsplikt og informasjons-deling ............................................... 274

19.3.2 Personopplysningsloven og personvernforordningen ................ 275

19.3.3 Særlovgivningen ............................. 27719.4 Erfaringer med reglene ................. 27819.5 Nordisk rett ..................................... 27919.5.1 Dansk rett ....................................... 27919.5.2 Svensk rett ...................................... 28019.5.3 Finsk rett ......................................... 28019.6 Konstitusjonelle og internasjonale

føringer ............................................ 28019.6.1 Vernet om ytringsfriheten ............. 28019.6.2 Vernet om privatlivet ..................... 28119.6.3 EØS-avtalen ..................................... 28219.7 Generelle synspunkter .................. 28219.8 Taushetspliktens innhold .............. 28319.9 Hvem bør ha taushetsplikt? .......... 28319.10 Hvilke opplysninger skal være

taushetsbelagte? ............................. 28319.10.1 Opplysninger om personlige

forhold ............................................. 28319.10.2 Opplysninger om drifts- eller

forretningshemmeligheter ............ 287

19.11 Begrensninger i og bortfall av taushetsplikten ............................... 289

19.11.1 Innledning ...................................... 28919.11.2 Opplysninger om personer eller

virksomheter som ikke kan identifiseres .................................... 289

19.11.3 Opplysninger som er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelige, eller som det for øvrig ikke er grunn til å holde hemmelig .......... 289

19.11.4 Bortfall av taushetsplikten på grunn av tid? ................................... 291

19.12 Bør taushetsbelagte opplysninger kunne deles med andre? ............... 292

19.12.1 Noen kryssende hensyn ............... 29219.12.2 Hvilke rammer setter person-

vernforordningen? ......................... 29319.12.3 Deling med den opplysningen

gjelder, eller med andre som vedkommende samtykker til ........ 295

19.12.4 Deling med sakens parter og deres representanter ..................... 296

19.12.5 Organintern deling ........................ 29619.12.6 Deling med andre forvaltnings-

organer ........................................... 29719.12.7 Bør forvaltningsloven gjøre

unntak av hensyn til informasjons-friheten etter EMK artikkel 10? ... 299

19.12.8 Særlig om forskeres tilgang til taushetsbelagte opplysninger ....... 300

19.12.9 Hvordan skal informasjonsdeling skje? ................................................. 300

19.12.10 Kort om deling av opplysninger mellom organer som er undergitt forskjellige regler om taushets-plikt ................................................. 301

19.13 Behandling av taushetsbelagte opplysninger ................................... 302

19.13.1 Innledning ...................................... 30219.13.2 Tilgangskontroll ............................. 30219.13.3 Sporbarhet ...................................... 302

20 Hvilke enkeltavgjørelser skal det gjelde nærmere saks-behandlingsregler for? Realitetsavgjørelser .................... 304

20.1 Innledning ...................................... 30420.2 Gjeldende rett ................................ 30420.3 Nordisk rett .................................... 30520.3.1 Innledning ...................................... 30520.3.2 Dansk rett ....................................... 30520.3.3 Svensk rett ...................................... 30620.3.4 Finsk rett ........................................ 30720.3.5 Sammenfatning .............................. 307

20.4 Hvilke realitetsavgjørelser bør det gjelde nærmere saksbehand-lingsregler for? ............................... 307

20.4.1 Innledning ....................................... 30720.4.2 Avgjørelser om påbud, forbud,

fritak og tillatelser .......................... 30720.4.3 Avgjørelser om tildeling eller

opphør av pengeytelser ................. 30820.4.4 Avgjørelser om tildeling eller

opphør av tjenester og andre naturalytelser .................................. 309

20.4.5 Avgjørelser om offentlige tjeneste-forhold ............................................. 313

20.4.6 Bør loven fastsette en nedre grense for hvilke realitets-avgjørelser reglene skal gjelde for? ................................................... 315

20.5 Hvordan bør anvendelses-området for reglene fastsettes? ..... 315

20.5.1 Innledning ....................................... 31520.5.2 Bør enkeltvedtaksbegrepet

bygge på generelle kriterier eller typetilfeller? ..................................... 317

20.5.3 Enkeltvedtaksbegrepet: Generelle kriterier ........................................... 317

20.5.4 Enkeltvedtaksbegrepet: Hvilke avgjørelsestyper bør reguleres særskilt? .......................................... 319

21 Forvaltningsorganets utredningsplikt ............................ 321

21.1 Utredningsplikt og beslutnings-grunnlag .......................................... 321

21.2 Oversikt over regler om utredningsplikt og krav til beslutningsgrunnlag ...................... 322

21.2.1 Krav til beslutningsgrunnlag ......... 32221.2.2 Gjeldende rett ................................. 32221.3 Nordisk rett ..................................... 32621.3.1 Dansk rett ....................................... 32621.3.2 Svensk rett ...................................... 32621.3.3 Finsk rett ......................................... 32621.4 Utredningspliktens innhold og

omfang ............................................. 32621.4.1 Innledning ....................................... 32621.4.2 Hva skal utredes? Utrednings-

pliktens innhold .............................. 32721.4.3 Hvor grundig skal saken utredes?

Utredningspliktens omfang ........... 32721.4.4 Hvilken plikt har forvaltnings-

organet til å gjennomgå og kontrollere opplysninger fra parter og andre? ............................. 328

21.5 Fremgangsmåten ved utredning .. 329

21.6 Bør parten ha en særlig medvirkningsplikt? ........................ 329

22 Informasjon og medvirkning under saksforberedelsen – forhåndsvarsling, fremlegging og innsyn ...................................... 332

22.1 Innledning ...................................... 33222.2 Forhåndsvarsling før enkelt-

vedtak .............................................. 33322.2.1 Innledning ...................................... 33322.2.2 Gjeldende rett ................................ 33322.2.3 Nordisk rett .................................... 33422.2.4 Hvem skal ha krav på forhånds-

varsling? .......................................... 33422.2.5 Når skal forvaltningsorganet gi

varsel? ............................................. 33522.2.6 Varselets innhold og frist for

uttalelse ........................................... 33622.2.7 I hvilke tilfeller bør varsling

kunne unnlates? ............................. 33622.2.8 Hvordan skal parten varsles? ........ 33722.3 Forvaltningens plikt til å legge

frem opplysninger for parten ........ 33822.3.1 Innledning ...................................... 33822.3.2 Gjeldende rett ................................ 33822.3.3 Hva skal eller bør legges frem

for parten? Fremleggingspliktens innhold og omfang ......................... 339

22.3.4 Når skal opplysningene legges frem? Unntak fra fremlegging ...... 339

22.3.5 Hvordan skal opplysningene legges frem? ................................... 340

22.4 Retten til å gjøre seg kjent med opplysninger i saken ..................... 340

22.4.1 Innledning ...................................... 34022.4.2 Gjeldende rett ................................ 34122.4.3 Nordisk rett .................................... 34122.4.4 Behovet for regler om parts-

innsyn .............................................. 34222.4.5 En felles innsynslov. Kan

offentleglova gis anvendelse i saker om partsinnsyn? ................ 343

22.4.6 Særskilte spørsmål for saker om partsinnsyn ..................................... 345

23 Vedtaksform, begrunnelse og underretning ................................ 348

23.1 Vedtakets form ............................... 34823.1.1 Gjeldende rett ................................ 34823.1.2 Nordisk rett .................................... 34823.1.3 Bør vedtaket alltid være skriftlig? 34823.1.4 Bør vedtaket alltid opplyse om

saksbehandlerens navn? ............... 34923.2 Begrunnelse av vedtak .................. 350

23.2.1 Gjeldende rett ................................. 35023.2.2 Nordisk rett ..................................... 35223.2.3 Folkerettslige føringer ................... 35323.2.4 Generelle lovgivningspolitiske

overveielser ..................................... 35323.2.5 Begrunnelsens innhold ................. 35423.2.6 Begrunnelse der vedtaket ikke er

skriftlig ............................................ 35823.2.7 Forskriftshjemmel .......................... 35823.3 Underretning om vedtaket ............ 35923.3.1 Gjeldende rett ................................. 35923.3.2 Nordisk rett ..................................... 35923.3.3 Underretning om vedtak. Tids-

punkt for underretning .................. 35923.3.4 Hvem skal underrettes? ................. 36023.3.5 Hvilket organ skal underrette? ..... 36023.3.6 Fremgangsmåten ved under-

retning ............................................. 36023.3.7 Hva skal underretningen

inneholde? ....................................... 36123.3.8 Bør det gjøres unntak fra plikten

til å underrette? ............................... 361

24 Klage ............................................... 36324.1 Innledning. Forvaltningsklage

og annen overprøving .................... 36324.2 Gjeldende rett ................................. 36424.2.1 Klagereglene i forvaltningsloven

– oversikt ......................................... 36424.2.2 Klageregler i annen lovgivning ..... 36424.3 Nordisk rett ..................................... 36524.4 Klagebehandling i praksis ............. 36524.5 Hvilke hensyn bør klage-

ordningen ivareta? .......................... 36624.6 Klageinstans ................................... 36724.6.1 Gjeldende ordning – klage over

vedtak i statsforvaltningen ............ 36724.6.2 Gjeldende ordning – klage over

vedtak i kommunalforvaltningen .. 36924.6.3 Klageinstans for vedtak truffet av

selvstendige rettssubjekter ........... 37024.6.4 Folkerettslige rammer ................... 37024.6.5 Valg av hovedmodell ...................... 37124.7 Hvilke avgjørelser bør kunne

påklages? ......................................... 37724.7.1 Innledning ....................................... 37724.7.2 Bør det være klagerett over

klageinstansens realitets-avgjørelse? ....................................... 378

24.7.3 Bør det være klagerett over klageinstansens avvisnings-avgjørelse? ....................................... 378

24.8 Hvem bør ha klagerett? ................. 37924.8.1 Innledning ....................................... 37924.8.2 Sakens parter .................................. 379

24.8.3 Andre som i vesentlig grad berøres av avgjørelsen. Klagerett for foreninger mv. .......................... 380

24.8.4 Klagerett ved vedtak om fordeling av begrensete ressurser ................ 381

24.8.5 Klagerett for offentlige organer ... 38224.9 Klagefrist ........................................ 38324.9.1 Gjeldende rett ................................ 38324.9.2 Lovgivningspolitiske vurderinger 38324.10 Klagens innhold ............................. 38424.10.1 Gjeldende rett ................................ 38424.10.2 Lovgivningspolitiske vurderinger 38424.11 Klagesaksbehandlingen

i underinstansen ............................ 38524.11.1 Innledning. Gjeldende rett ............ 38524.11.2 Lovgivningspolitiske vurderinger 38524.12 Klagesaksbehandlingen

i klageinstansen ............................. 38724.12.1 Oversikt .......................................... 38724.12.2 Saksforberedelsen i klage-

instansen ......................................... 38724.12.3 Full eller begrenset overprøvings-

kompetanse? ................................... 38724.12.4 Prøving av tidligere vedtak som

ledd i klagebehandling .................. 38924.12.5 Klageinstansens forhold til klagen

og klagerens argumentasjon ........ 38924.12.6 Endring til skade for klageren ...... 39024.12.7 Nytt vedtak eller oppheving? ........ 39024.12.8 Hva hører til klagesaken? ............. 39024.13 Omfanget av statlig overprøving

ved klage over kommunale vedtak 39124.13.1 Bakgrunn og gjeldende rett .......... 39124.13.2 Nordisk rett .................................... 39224.13.3 Konstitusjonelle skranker og

folkerettslige føringer ................... 39324.13.4 Lovgivningspolitiske vurderinger 394

25 Retting og omgjøring ................. 40125.1 Innledning ...................................... 40125.2 Gjeldende rett ................................ 40125.2.1 Oversikt .......................................... 40125.2.2 Forvaltningsloven § 35 – oversikt 40225.2.3 Vedtaksorganets omgjørings-

adgang ............................................ 40225.2.4 Overordnete organers og klage-

instansers adgang til å omgjøre ... 40225.2.5 Omgjøring etter ulovfestede

regler ............................................... 40325.2.6 Særlige lovbestemmelser ............. 40325.3 Nordisk rett .................................... 40425.3.1 Dansk rett ....................................... 40425.3.2 Svensk rett ...................................... 40525.3.3 Finsk rett ........................................ 40525.3.4 Sammenfatning .............................. 406

25.4 Konstitusjonelle skranker og folkerettslige føringer .................... 406

25.4.1 Grunnloven § 97 ............................. 40625.4.2 Grunnloven § 113 ........................... 40725.4.3 EMK P1-1 ........................................ 40725.4.4 EØS-retten ....................................... 40825.5 Bør loven inneholde regler om

retting? ............................................. 40825.6 Omgjøring i vedtaksorganet ......... 40925.6.1 Innledning ....................................... 40925.6.2 Behov for omgjøring og

mothensyn ...................................... 40925.6.3 Hvor vidtrekkende bør omgangs-

adgangen være? .............................. 41025.7 Omgjøring av overordnet forvalt-

ningsorgan og klageinstanser ....... 41325.7.1 Alminnelige synspunkter .............. 41325.7.2 Bør overordnet organ ha større

adgang til å omgjøre enn vedtaks-organet selv? ................................... 414

25.7.3 Særlig om omgjøringsadgang for klageinstansen ................................ 414

25.8 Saksbehandlingen i somgjørings-saker ................................................ 416

25.9 Plikt til omgjøring? ......................... 41625.10 Bortfall ............................................. 417

26 Hvilke saksbehandlingsregler skal gjelde for avgjørelser som treffes under saks-forberedelsen? ............................. 418

26.1 Innledning ....................................... 41826.2 Gjeldende rett ................................. 41826.3 Nordisk rett ..................................... 41926.3.1 Dansk rett ....................................... 41926.3.2 Svensk rett ...................................... 42026.3.3 Finsk rett ......................................... 42126.4 Konstitusjonelle skranker og

folkerettslige føringer .................... 42126.4.1 Innledning ....................................... 42126.4.2 Grunnloven § 102 og EMK

artikkel 6 og 8 .................................................. 421

26.4.3 EMK P1-1 ........................................ 42126.4.4 EØS-retten ....................................... 42226.5 Avgjørelser om saken .................... 42226.5.1 Avgjørelser om avvisning .............. 42226.5.2 Avgjørelser om at en sak ikke vil

bli innledet, eller at avgjørelse ikke vil bli truffet ............................ 422

26.5.3 Avgjørelser om fristforlenging ...... 42326.5.4 Avgjørelser om å legge en sak

til side .............................................. 42426.6 Avgjørelser om saksbehandlings-

skritt ................................................. 424

26.6.1 Innledning ...................................... 42426.6.2 Organinterne saksbehandlings-

skritt ................................................ 42426.6.3 Innhenting av opplysninger fra

andre forvaltningsorganer eller offentlige registre mv. ................... 425

26.6.4 Avgjørelser om befaring ............... 42626.6.5 Pålegg om å gi opplysninger ........ 42626.6.6 Avgjørelser om undersøkelse

eller beslag ..................................... 42826.6.7 Særlig om konsekvens-

utredninger ..................................... 43126.7 Foreløpige avgjørelser .................. 431

27 Forvaltningens avtaler, eierrådighet og faktiske handlinger .................................... 433

27.1 Innledning ...................................... 43327.2 Forvaltningens avtaler – kort

oversikt ........................................... 43427.3 Avtaler med private ....................... 43527.3.1 Innledning ...................................... 43527.3.2 Gjeldende rett ................................ 43627.3.3 Nordisk rett .................................... 43927.3.4 Generelle trekk ved forvalt-

ningens avtalevirksomhet. Formål, fordeler og ulemper ........ 440

27.3.5 Hva vil det innebære å la saks-behandlingsreglene for enkelt-vedtak gjelde for avtaler med private? ............................................ 442

27.3.6 Hvilke regler bør gjelde for ordinære privatrettslige avtaler? .. 442

27.3.7 Hvilke regler bør gjelde der avtalen er inngått i samband med utøving av offentlig myndighet? ... 444

27.4 Avtaler innad i offentlig sektor ..... 44527.4.1 Hva er avtaler innad i offentlig

sektor? ............................................. 44527.4.2 Gjeldende rett ................................ 44627.4.3 Hvilke saksbehandlingsregler

bør gjelde for avtaler innad i offentlig sektor? ........................... 446

27.5 Ensidige disposisjoner med grunnlag i eierrådigheten – eierbeføyelser ................................. 447

27.5.1 Innledning ...................................... 44727.5.2 Gjeldende rett ................................ 44727.5.3 Hvilke regler bør gjelde for bruk

av eierrådigheten? ......................... 44827.6 Faktiske handlinger ....................... 449

28 Iverksetting av vedtak og andre avgjørelser ........................ 451

28.1 Innledning ...................................... 451

28.2 Gjeldende rett ................................. 45128.3 Nordisk rett ..................................... 45328.4 Lovgivningspolitiske over-

veielser ............................................ 45428.4.1 Innledning ....................................... 45428.4.2 Bør det gis regler om iverk-

settingens innhold – hjemmel og rammer? .......................................... 454

28.4.3 Tidspunktet for iverksetting. Særlig om utsatt iverksetting ved klage eller søksmål ................. 455

28.5 Saksbehandlingsregler om iverksetting ..................................... 456

29 Sakskostnader ............................. 45829.1 Innledning ....................................... 45829.2 Gjeldende rett ................................. 45829.2.1 Innledning ....................................... 45829.2.2 Vilkår for dekning .......................... 45829.2.3 Utmåling av sakskostnader ........... 45929.2.4 Sakskostnader i saker som

«vesentlig er en tvist mellom parter» ............................................. 460

29.2.5 Saksbehandling av sakskostnads-krav .................................................. 460

29.2.6 Andre rettsgrunnlag om dekning om parters eller interessertes kostnader ........................................ 460

29.3 Nordisk rett ..................................... 46129.3.1 Dansk rett ....................................... 46129.3.2 Svensk rett ...................................... 46129.3.3 Finsk rett ......................................... 46229.4 Folkerettslige føringer ................... 46229.5 Sakskostnader i praksis ................. 46229.6 Bør forvaltningsloven inneholde

en regel om dekning av saks-kostnader fra det offentlige? .......... 463

29.6.1 Sakskostnader ved førsteinstans-behandlingen .................................. 463

29.6.2 Dekning av sakskostnader for å få endret et vedtak ....................... 463

29.7 Innholdet av mindretallets forslag til dekning av private parters kostnader i klagesaker ..... 465

29.7.1 Vilkår for dekning av kostnader som er påløpt i klagesaken ............ 465

29.7.2 Hvem som kan få dekket saks-kostnader ........................................ 467

29.7.3 Avskjæring av kostnader i enkelte tilfeller ............................................. 467

29.8 Adgang til å tilkjenne saks-kostnader på skjønnsmessig grunnlag .......................................... 468

29.9 Omfanget av kostnadsdekning (utmåling) ....................................... 468

29.9.1 Hva slags kostnader bør dekkes? 46829.9.2 «Nødvendige» kostnader .............. 46929.9.3 Krav om at kostnadene er

vesentlige? ...................................... 47129.10 Saksbehandling av sakskostnads-

krav .................................................. 47129.10.1 Plikt til å informere om retten til

dekning av sakskostnader ............ 47129.10.2 Avgjøring og dekning av saks-

kostnadskrav .................................. 47129.10.3 Frist for å fremme krav. Kravets

innhold mv. ..................................... 47229.10.4 Klage over avgjørelse om

sakskostnader ................................ 47229.11 Tilkjenning av sakskostnader fra

en annen part .................................. 472

30 Nemnder (kollegiale organer) – organisering og saks-behandling .................................... 474

30.1 Innledning ...................................... 47430.2 Gjeldende rett ................................ 47530.2.1 Forvaltningsloven .......................... 47530.2.2 Eksempler fra særlovgivningen ... 47530.3 Nordisk rett .................................... 47830.4 Når bør nemnder brukes? ............ 47830.5 Organisering .................................. 47930.5.1 Innledning ...................................... 47930.5.2 Oppnevning og kvalifikasjons-

krav .................................................. 48030.5.3 Varamedlemmer ............................ 48130.5.4 Representasjon uten stemmerett

(observatører) ................................ 48230.5.5 Sekretariatsfunksjonen ................. 48230.5.6 Delegering av myndighet ............. 48330.6 Særlige saksbehandlingsregler

for nemnder .................................... 48430.6.1 Innledning ...................................... 48430.6.2 Skal nemnda treffe avgjørelse

i møte? ............................................. 48430.6.3 Innkalling til og gjennomføring

av møter .......................................... 48530.6.4 Skriftlig eller muntlig behandling

i nemndsmøtet mv. ........................ 48630.6.5 Særregler ved befaring ................. 48730.6.6 Vedtaksførhet ................................. 48730.6.7 Avstemning. Flertallskrav ............. 48830.6.8 Særregler ved utforming av

begrunnelse .................................... 48830.6.9 Særregler ved avgjørelse av

inhabilitet ........................................ 489

31 Forskrifter .................................... 49131.1 Innledning ...................................... 491

31.2 Generelt om forberedelsen av forskrifter ........................................ 492

31.3 Gjeldende rett ................................. 49231.4 Nordisk rett ..................................... 49331.4.1 Dansk rett ....................................... 49331.4.2 Svensk rett ...................................... 49431.5 Hvilke regler bør gjelde for

forskrifter? ....................................... 49431.5.1 Innledning ....................................... 49431.5.2 Utredningsplikt ............................... 49431.5.3 Høring ............................................. 49631.5.4 Formkrav til forskrifter .................. 50131.5.5 Kunngjøring .................................... 50231.5.6 Begrunnelse og klage .................... 50431.5.7 Adgangen til å fravike forskrifter .. 50531.6 Saksbehandlingsregler for andre

generelle bestemmelser mv. ......... 50531.6.1 Innledning ....................................... 50531.6.2 Oversikt over ulike typer

generelle bestemmelser og uttalelser .......................................... 506

31.6.3 Kan det være behov for å anvende saksbehandlings-reglene om forskrift? ...................... 507

31.7 Hører reglene om forskrifter til i forvaltningsloven? ........................ 508

32 Uavhengige forvaltnings-organer ........................................... 510

32.1 Innledning – rettslige utgangs-punkter ............................................ 510

32.2 Organisering av offentlig sektor og uavhengighet ............................. 510

32.3 Utbredelsen av uavhengige organer i statsforvaltningen .......... 511

32.3.1 Den faktiske utbredelsen .............. 51132.3.2 Gjeldende rett ................................. 51332.4 Nordisk rett ..................................... 51332.4.1 Dansk rett ....................................... 51332.4.2 Svensk rett ...................................... 51432.4.3 Finsk rett ......................................... 51432.5 Konstitusjonelle og folkerettslige

føringer ............................................ 51532.5.1 Grunnloven ..................................... 51532.5.2 EØS-rett ........................................... 51632.5.3 Europarådet .................................... 51632.6 Hva kan uavhengighet innebære? 51732.6.1 Innledning ....................................... 51732.6.2 Hvem er forvaltningsorganet

uavhengig av? ................................. 51732.6.3 Hva er forvaltningsorganet

uavhengig av? ................................. 51732.7 Hensyn for og mot å gjøre et

forvaltningsorgan uavhengig ........ 519

32.8 For hvilke organer bør uavhengighet vurderes? ................ 521

32.8.1 Innledning ...................................... 52132.8.2 Folkerettslige forpliktelser til

uavhengighet .................................. 52132.8.3 Betydningen av organiseringen

av forvaltningsorganet ................... 52132.8.4 Organet har en ombudsfunksjon .. 52232.8.5 Organet er en klagenemnd ........... 52232.8.6 Organer med tvisteløsnings-

oppgaver ......................................... 52332.8.7 Organer med rådgivende

oppgaver ......................................... 52332.8.8 Organer med oppgave å klarlegge

faktiske forhold .............................. 52432.8.9 Organer med tilsynsoppgaver ...... 52432.8.10 Organer med ansvar for offentlig

tjenesteproduksjon i konkurranse med private aktører ....................... 525

32.8.11 Andre oppgavetyper som kan reise spørsmål om uavhengighet .. 526

32.9 Hvordan bør uavhengige organer organiseres og styres? ................... 527

32.9.1 Innledning ...................................... 52732.9.2 Myndighetsområdet for et

uavhengig organ ............................ 52732.9.3 Organisering .................................. 52732.9.4 Styring av organer med en viss

grad av uavhengighet .................... 52832.9.5 Klage over avgjørelser som et

uavhengig organ treffer i første instans ............................................. 530

32.9.6 Kontroll og ansvar ......................... 53132.10 Regulering av uavhengighet ......... 53232.10.1 Hvordan bør uavhengigheten

komme til uttrykk? ........................ 53232.10.2 Regulering av bestemte typer

uavhengige organer ...................... 53232.10.3 Hvilke spørsmål bør det tas

stilling til ved opprettelse av uavhengige forvaltningsorganer? . 533

33 Overtredelser av forvaltnings-loven. Ugyldighet og sanksjoner .................................... 535

33.1 Innledning ...................................... 53533.2 Gjeldende rett ................................ 53533.2.1 Forvaltningsloven § 41 .................. 53533.2.2 Nærmere vilkår for ugyldighet –

den ulovfestede ugyldighetslæren 53633.3 Bør forvaltningsloven gi regler

om virkningen av feil? ................... 53633.4 Utformingen av en regel om

ugyldighet ....................................... 53733.4.1 Vilkårene for ugyldighet ............... 537

33.4.2 Rettsvirkninger av ugyldighet ....... 541

34 Bør deler av den ulovfestede forvaltningsretten lovfestes? .... 544

34.1 Innledning ....................................... 54434.2 Gjeldende rett ................................. 54434.2.1 Vilkårslæren .................................... 54434.2.2 Læren om myndighetsmisbruk .... 54534.2.3 Ulovfestede beviskrav .................... 54534.3 Nordisk rett ..................................... 54634.4 Generelle synspunkter på

lovfesting av vilkårslæren og læren om myndighetsmisbruk ..... 546

34.5 Bør vilkårslæren lovfestes? ........... 54734.6 Bør misbrukslæren lovfestes? ...... 547

35 Lovstruktur og lovteknikk ........ 54935.1 Lovstruktur ..................................... 54935.1.1 Innledning. Lovens tittel ................ 54935.1.2 Forholdet til annen lovgivning.

Forvaltningslovens plass i det samlete lovverket ........................... 549

35.1.3 Oppbyggingen av forvaltnings-loven ................................................ 551

35.1.4 Forskrifter etter forvaltningsloven 55235.1.5 Endringer i annen lovgivning og

overgangsregler ............................. 55335.2 Lovtekniske overveielser ............... 55335.2.1 Generelle synspunkter .................. 55335.2.2 Utformingen av paragrafene

i loven .............................................. 554

36 Administrative, økonomiske og rettssikkerhetsmessige konsekvenser av lovforslaget ... 556

36.1 Generelt om lovens konsekvenser 55636.2 Rettssikkerhetsmessige

konsekvenser av lovforslaget ........ 55736.3 Administrative og økonomiske

konsekvenser av lovforslaget ........ 55936.3.1 Administrative og økonomiske

virkninger av loven som helhet .... 55936.3.2 Kapittel 1: Lovens formål og

virkeområde .................................... 55936.3.3 Kapittel 2: Alminnelige

bestemmelser ................................. 56036.3.4 Kapittel 3: Delegering av

myndighet ....................................... 56036.3.5 Kapittel 4: Inhabilitet ...................... 561

36.3.6 Kapittel 5: Taushetsplikt ............... 56136.3.7 Kapittel 6: Enkeltvedtak –

innholdsmessige rammer ............. 56136.3.8 Kapittel 7: Enkeltvedtak – saks-

forberedelse og avgjørelse ............ 56136.3.9 Kapittel 8: Klage ............................. 56236.3.10 Kapittel 9: Retting og omgjøring .. 56236.3.11 Kapittel 10: Nemnder og

uavhengige forvaltningsorganer .. 56236.3.12 Kapittel 11: Ugyldighet ................. 56336.3.13 Kapittel 12: Iverksetting og

tvangsmulkt .................................... 56336.3.14 Kapittel 13: Administrative

sanksjoner ...................................... 56336.3.15 Kapittel 14: Forskrifter .................. 56336.3.16 Kapittel 15: Avsluttende

bestemmelser ................................. 563

37 Merknader til de enkelte paragrafer ..................................... 564

Forkortelser ................................................... 635

Kilder og litteratur ....................................... 636

Vedlegg1 Lovspeil – fra gjeldende lov til

lovutkast ......................................... 6542 Lovspeil – fra lovutkast til

gjeldende lov .................................. 6583 Lov om behandlingsmåten

i forvaltningssaker (forvaltningsloven) ........................ 665

4 Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften) .......... 680

5 Dansk forvaltningslov ................... 6866 Dansk lov om retssikkerhed ved

forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysnings-pligter .............................................. 695

7 Svensk förvaltningslag (2017:900) 6998 Finsk förvaltningslag ..................... 7059 Islandsk forvaltningslov ................ 71710 Recommendation CM/

Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration ................. 728

11 EØS-rettslige rammer for ny forvaltningslov ................................ 733

NOU 2019: 5 17Ny forvaltningslov Kapittel 1

t

Kapittel 1

Utvalgets forslag

Utkast til lov om saksbehandlingen i offent-lig forvaltning (forvaltningsloven)

Kapittel 1. Lovens formål og virkeområde

§ 1. Lovens formål(1) Loven skal legge til rette for at forvaltning-

ens saksbehandling er god, tillitskapende ogeffektiv. Den skal ivareta hensynet til den enkelteog til samfunnet.

(2) For å oppnå lovens formål skal forvalt-ningsorganet opptre saklig og samarbeide medandre forvaltningsorganer.

§ 2. Lovens virkeområde(1) Loven gjelder for

a) staten, fylkeskommunene og kommuneneb) andre i saker hvor de utøver offentlig myn-

dighet.(2) Loven gjelder når ikke annet er bestemt i

eller i medhold av lov.

§ 3. Unntak for visse institusjoner(1) Loven gjelder ikke for domstolenes virk-

somhet.(2) Loven gjelder heller ikke for Stortinget,

Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for for-valtningen eller andre organer for Stortinget.

§ 4. Unntak for visse saker(1) Når et forvaltningsorgan selv behandler

eller avgjør saker i medhold av lovene i bokstav atil f, gjelder loven bare når det er fastsatt i ved-kommende lov, eller når forvaltningsorganet girforskrifter:a) domstollovenb) tvisteloven, voldgiftsloven og tvangsfullbyr-

delsesloven c) straffeprosesslovend) skjønnsloven og jordskiftelova

Kapit

Lovu

Kapittel 1

Nynorsk omsetjing (utarbeidd med støtte frå Språkrådet, ikkje gått gjennom av utvalet)

Utkast til lov om sakshandsaminga i offentleg forvaltning (forvaltningslova)

Kapittel 1. Føremålet og verkeområdet

§ 1. Føremålet med lova(1) Lova skal leggje til rette for god, tillitska-

pande og effektiv sakshandsaming i forvaltninga.Ho skal tryggje omsynet til den einskilde og tilsamfunnet.

(2) For å oppnå føremålet i lova skal forvalt-ningsorganet te seg sakleg og samarbeide medandre forvaltningsorgan.

§ 2. Verkeområdet for lova(1) Lova gjeld for

a) staten, fylkeskommunane og kommunaneb) andre i saker der dei utøver offentleg styre-

makt.(2) Lova gjeld når ikkje anna er fastsett i eller

med heimel i lov.

§ 3. Unntak for visse institusjonar(1) Lova gjeld ikkje for verksemda til domsto-

lane.(2) Lova gjeld heller ikkje for Stortinget, Riks-

revisjonen, Stortingets ombodsmann for forvalt-ninga eller andre organ for Stortinget.

§ 4. Unntak for visse sakar(1) For saker som eit forvaltningsorgan sjølv

handsamar eller avgjer med heimel i lovene i bok-stav a til f, gjeld forvaltningslova berre når det ersærskilt fastsett i den lova, eller når forvaltnings-organet gjev forskrifter:a) domstollovenb) tvisteloven, voldgiftsloven og tvangsfullbyr-

delseslovenc) straffeprosesslovend) skjønnsloven og jordskiftelova

tel 1

kast

18 NOU 2019: 5Kapittel 1 Ny forvaltningslov

e) konkursloven, gjeldsordningsloven og skifte-loven

f) rettsgebyrloven.(2) Når et forvaltningsorgan handler på privat-

rettslig grunnlag, for eksempel ved å inngå avtalereller utøve eierrådighet, gjelder bare reglene ikapittel 4 om inhabilitet og kapittel 5 om taushets-plikt.

§ 5. Lovens anvendelse på SvalbardLoven gjelder på Svalbard så langt ikke Kon-

gen fastsetter noe annet i forskrift.

§ 6. Definisjoner(1) Som enkeltvedtak regnes en avgjørelse

som treffes under utøving av offentlig myndighet,er bestemmende for rettigheter eller plikter til eneller flere bestemte personer, og avslutter sakenhelt eller delvis. Følgende avgjørelser skal regnessom enkeltvedtak hvis ikke annet er fastsatt:a) fastsetting av påbud, forbud, fritak eller tilla-

telse med grunnlag i lov eller forskriftb) tildeling eller opphør av pengeytelser med

grunnlag i lov eller forskrift eller for øvrigetter en fast ordning

c) tildeling eller opphør av tjenester eller andrenaturalytelser med grunnlag i lov eller for-skrift

d) avvisning av en sake) fastsetting av tvangsmulktf) tilsetting, oppsigelse, suspensjon, avskjed

eller forflytting av offentlig tjenesteperson,og ileggelse av ordensstraff.(2) Som forskrift regnes en avgjørelse som

treffes under utøving av offentlig myndighet, ogsom er bestemmende for rettigheter eller pliktertil en ubestemt krets av personer.

(3) Som part regnesa) den som et enkeltvedtak eller annen indivi-

duell avgjørelse kan rette seg mot b) den som kan få sine rettigheter eller plikter

endret som følge av en slik avgjørelsec) den som en slik avgjørelse kan innebære

vesentlige ulemper eller skadevirkninger for.

§ 7. Lovens anvendelse i saker om tilsetting, opp-sigelse og avskjed av offentlige tjenestepersoner

(1) Når et forvaltningsorgan treffer enkeltved-tak om tilsetting etter § 6 første ledd bokstav f,gjelder ikke reglene om begrunnelse i § 48, klagei §§ 53 til 60 og omgjøring i § 62 annet ledd. For-valtningsorganet kan bestemme at reglene likevelskal gjelde.

(2) Når et kommunalt eller fylkeskommunaltorgan treffer vedtak om oppsigelse eller avskjed

e) konkursloven, gjeldsordningsloven og skifte-loven

f) rettsgebyrloven.(2) Når eit forvaltningsorgan handlar på privat-

rettsleg grunnlag, til dømes ved å inngå avtalar ogbruke eigarråderett, gjeld berre reglane i kapittel4 om ugildskap og kapittel 5 om teieplikt.

§ 5. Bruken av lova på SvalbardLova gjeld på Svalbard om ikkje Kongen fast-

set noko anna i forskrift.

§ 6. Definisjonar(1) Som enkeltvedtak er rekna ei avgjerd som

blir teken i utøvinga av offentleg styremakt som eravgjerande for rettane eller pliktene til ein ellerfleire særskilde personar, og avsluttar saka heilteller delvis. Slike avgjerder skal reknast somenkeltvedtak, om ikkje anna er særskilt fastsett:a) fastsetjing av påbod, forbod, fritak eller løyve

med grunnlag i lov eller forskriftb) tildeling eller stans av pengeytingar gjevne

med grunnlag i lov eller forskrift eller etter eianna fast ordning

c) tildeling eller stans av tenester eller andrenaturalytingar med grunnlag i lov eller for-skrift

d) avvising av ei sake) fastsetjing av tvangsmulktf) tilsetjing, oppseiing, suspensjon, avskil eller

forflytting av offentleg tenesteperson, ogfastsetjing av ordensstraff.(2) Som forskrift er rekna ei avgjerd som blir

teken under utøving av offentleg styremakt somer avgjerande for rettane eller pliktene til ein all-menn krins av personar.

(3) Som part er reknaa) den som eit enkeltvedtak eller anna individu-

ell avgjerd kan rette seg motb) den som kan få rettar og plikter endra som

følgje av ei slik avgjerdc) den som ei slik avgjerd kan vere til stor

skade eller ulempe for.

§ 7. Bruken av lova i saker om tilsetjing, oppseiingog avskil av offentlege tenestepersonar

(1) Dersom eit forvaltningsorgan gjer enkelt-vedtak om tilsetjing etter § 6 fyrste leddet bokstavf, gjeld ikkje reglane om grunngjeving i § 48, klagei §§ 53 til 60 og omgjering i § 62 andre leddet. For-valtningsorganet kan likevel fastsetje at reglaneskal gjelde.

(2) Når eit kommunalt eller fylkeskommunaltorgan gjer vedtak om oppseiing eller avskil etter

NOU 2019: 5 19Ny forvaltningslov Kapittel 1

etter § 6 første ledd bokstav f, gjelder ikke regleneom klage i §§ 53 til 60.

Kapittel 2. Alminnelige bestemmelser

§ 8. Forvaltningsspråk(1) Forvaltningsspråket er norsk.(2) Forvaltningsorganet skal bruke et språk

som er klart, presist og så vidt mulig tilpasset mot-takeren.

(3) Om forvaltningsorganets bruk av bokmålog nynorsk gjelder lov 11. april 1980 nr. 5 om mål-bruk i offentleg teneste. Om bruk av samisk gjel-der sameloven 12. juni 1987 nr. 56 kapittel 3.

(4) I samsvar med den nordiske språkkonven-sjonen skal forvaltningsorganet ta imot søknaderpå nordiske språk og om nødvendig bruke tolkeller oversetter.

§ 9. Tolking og oversetting(1) Om forvaltningsorganers plikt til å bruke

tolk gjelder [tolkeloven].(2) I saker om enkeltvedtak som forvaltnings-

organet selv tar opp, skal det sørge for at vedtaketmed begrunnelse og sentrale dokumenter i sakenblir oversatt til engelsk eller et språk som partenforstår, så langt det er nødvendig for at en privat-person som er part, kan ivareta sine interesser pårimelig måte.

§ 10 Skriftlig saksbehandling(1) Saksbehandlingen i forvaltningsorganet er

skriftlig.(2) Hvis det er nødvendig fordi saken haster

eller andre særlige forhold tilsier det, kan saks-behandlingen skje på annen måte.

(3) Henvendelser, observasjoner, meddelel-ser og avgjørelser i en sak skal foreligge skriftligeller nedtegnes av forvaltningsorganet hvis de harbetydning for saksbehandlingen eller bør bevaresfor ettertiden.

§ 11. Helautomatisert saksbehandlingKongen kan gi forskrift om at forvaltnings-

organet på bestemte sakområder kan treffe avgjø-relser ved helautomatisert saksbehandling.Avgjørelser som er lite inngripende overfor denenkelte, kan treffes ved helautomatisert behand-ling uten hjemmel i forskrift.

Et mindretall (Fagernæs, Hæreid, Kjørholt og Sol-lie) foreslår at § 11 skal lyde:

Forvaltningsorganet kan treffe helautomati-serte avgjørelser hvor personopplysninger inngår,når behandlingen er nødvendig for å utøve offent-

§ 6 fyrste leddet bokstav f, gjeld ikkje reglane omklage i §§ 53 til 60.

Kapittel 2. Allmenne reglar

§ 8. Forvaltningsspråk(1) Forvaltningsspråket er norsk.(2) Forvaltningsorganet skal nytte eit språk

som er klårt, presist og tilpassa mottakaren omdet er mogleg.

(3) For bruken av bokmål og nynorsk i forvalt-ningsorganet gjeld lov 11. april 1980 nr. 5 om mål-bruk i offentleg teneste. For bruken av samiskgjeld sameloven 12. juni 1987 nr. 56 kapittel 3.

(4) I samsvar med den nordiske språkkonven-sjonen skal forvaltningsorganet ta imot søknaderpå nordiske språk og bruke tolk eller omsetjar nårdet trengst.

§ 9. Tolking og omsetjing(1) Forvaltningsorgan pliktar å bruke tolk slik

det er fastsett i [tolkeloven](2) Når forvaltningsorganet sjølv tek opp ei

sak om enkeltvedtak, skal det syte for at vedtaketmed grunngjeving og sentrale dokument i sakablir omsette til engelsk eller eit språk som partenforstår, så langt det trengst for at ein privatpersonsom er part, rimeleg skal kunne tryggje interes-sene sine.

§ 10. Skriftleg handsaming(1) Sakshandsaminga i forvaltningsorganet er

skriftleg.(2) Om det er naudsynt fordi saka hastar eller

av andre særlege grunnar, kan saka handsamastpå ein annan måte.

(3) Førespurnader, observasjonar, meldingarog avgjerder i ei sak skal vere skriftlege eller skri-vast ned av forvaltningsorganet dersom dei harnoko å seie for sakshandsaminga eller bør takastvare på for ettertida.

§ 11. Heilautomatisert sakshandsamingKongen kan gje forskrift om at forvaltningsor-

ganet på visse sakområde kan ta avgjerder vedhjelp av heilautomatisert sakshandsaming. Avgjer-der som er lite inngripande overfor den einskilde,kan gjerast ved heilautomatisert handsaming utanheimel i forskrift.

Eit mindretal (Fagernæs, Hæreid, Kjørholt og Sol-lie) føreslår at § 11 skal lyde:

Forvaltningsorganet kan bruke personopplys-ningar i heilautomatiserte avgjerder når hand-saminga trengst for å utøve offentleg avgjerdsmakt

20 NOU 2019: 5Kapittel 1 Ny forvaltningslov

lig myndighet eller utføre lovfestede oppgaver.Behandlingen må sikre partens krav til forsvarligsaksbehandling og være forenlig med retten tilvern av personopplysninger.

§ 12. Automatiserte saksbehandlingssystemer(1) Forvaltningsorganet skal dokumentere det

rettslige innholdet i automatiserte saks-behandlingssystemer. Dokumentasjonen skaloffentliggjøres, hvis ikke annet følger av lov ellersærlige hensyn taler mot det.

(2) Kongen kan gi forskrift om krav tilsystemer og om offentliggjøring etter denne para-grafen.

§ 13. Kontakt fra den enkelte og digital kommunika-sjon

(1) Forvaltningsorganet skal være tilgjengeligog legge til rette for at den enkelte kan ta kontaktpå sikker og effektiv måte.

(2) Kongen kan gi forskrift om digital kommu-nikasjon mellom forvaltningsorganer og denenkelte, også om rett til å reservere seg mot digi-tal kommunikasjon, bruk av fristregler og sikringav tilgjengelighet, integritet og konfidensialitet.

§ 14. Veiledningsplikt(1) Forvaltningsorganet skal veilede innenfor

sitt sakområde. Veiledningen skal tjene til å gi par-ter og andre mulighet til å ivareta sine interesser.

(2) Forvaltningsorganet skal på forespørsel sålangt det er nødvendig, veilede oma) hvilke regler som gjelder, og vanlig praksisb) saksgangenc) hvilke faktiske omstendigheter som særlig

kan få betydning for utfallet av saken.(3) Omfanget av veiledningen må tilpasses

sakens viktighet og forvaltningsorganets kapasi-tet. I en sak som forvaltningsorganet behandler,skal det av eget tiltak vurdere behovet den enkeltehar for veiledning.

§ 15. Hvordan veiledning skal gis(1) Forvaltningsorganet avgjør hvordan veiled-

ning skal gis. Veiledning gis normalt i sammeform som henvendelsen ble mottatt i.

(2) Den som henvender seg til et forvaltnings-organ med spørsmål som har aktuell interesse forvedkommende, har ved behov rett til muntlig sam-tale med en person i organet. Hvis det er nødven-dig for å få en forvaltningssak opplyst, skal en sliksamtale skje i et personlig møte. Også en mindre-årig som blir representert av verge i saken, harrett til en slik samtale.

eller utføre lovfeste oppgåver. Handsaminga måsikre partens krav på forsvarleg sakshandsamingog retten til vern av personopplysningar.

§ 12. Automatiserte sakshandsamingsystem(1) Forvaltningsorganet skal dokumentere det

rettslege innhaldet i automatiserte sakshand-samingssystem. Dokumentasjonen skal offentleg-gjerast, om ikkje anna følgjer av lov eller særlegeomsyn talar mot det.

(2) Kongen kan gje forskrift om krav til systemog om offentleggjering etter denne paragrafen.

§ 13. Kontakt med den einskilde og digital kommu-nikasjon

(1) Eit forvaltningsorgan skal vere tilgjengelegfor at kvar og ein kan ta kontakt på sikker ogeffektiv måte.

(2) Kongen kan gje forskrift om digital kom-munikasjon mellom forvaltningsorgan og deneinskilde, også om rett til å reservere seg mot digi-tal kommunikasjon, bruk av fristreglar og sikringav tilgjenge, integritet og trumål.

§ 14. Rettleiingsplikt(1) Forvaltningsorganet skal rettleie innanfor

sakområdet sitt. Rettleiinga skal tene til å gjepartar og andre høve til å tryggje interessene sine.

(2) På førespurnad skal forvaltningsorganet sålangt det trengst, rettleie oma) kva reglar som gjeld, og vanleg praksisb) saksgangenc) kva faktiske omstende som særleg kan kome

til å avgjere saka.(3) Omfanget av rettleiinga skal stå i rimeleg

høve til kor viktig saka er, og kva kapasitet forvalt-ningsorganet har. I saker som forvaltningsorganethandsamar, skal det av eige tiltak vurdere kva rett-leiing den einskilde treng.

§ 15. Korleis det skal rettleiast(1) Forvaltningsorganet avgjer korleis det skal

gje rettleiinga. Til vanleg skal rettleiinga vere isame form som førespurnaden.

(2) Den som vender seg til forvaltninga medspørsmål som har aktuell interesse for han ellerhenne, har om det trengst rett til å snakke mednokon i forvaltningsorganet. Om det må til for å fåei forvaltningssak opplyst, skal samtalen haldast ieit personleg møte. Ein mindreårig som blir repre-sentert av ei verje i ei sak, har òg rett til ein sliksamtale.

NOU 2019: 5 21Ny forvaltningslov Kapittel 1

(3) I saker med parter som har motstridendeinteresser, må forvaltningsorganet veilede på enmåte som ikke gir grunn til å tvile på organetsobjektivitet.

(4) Veiledning skal være gratis.(5) Kongen kan gi forskrift om hvor langt vei-

ledningsplikten rekker, og om fremgangsmåtenved veiledning.

§ 16. Henvisning til riktig forvaltningsorgan og ret-ting av feil og mangler

(1) Hvis noen henvender seg til uriktig forvalt-ningsorgan, skal det organet som mottar henven-delsen, om mulig vise vedkommende til riktigorgan.

(2) Hvis en henvendelse til et forvaltnings-organ inneholder feil, unøyaktigheter eller andremangler, bør forvaltningsorganet sette frist for årette dette og etter behov veilede om hvordan detkan gjøres.

§ 17. Saksbehandlingstid og foreløpig svar(1) Forvaltningsorganet skal behandle saken

uten ugrunnet opphold.(2) Når forvaltningsorganet mottar en søknad

eller annen henvendelse som det har plikt til åbehandle, skal deta) straks bekrefte at henvendelsen er mottatt,

og opplyse om sannsynlig saksbehandlings-tid eller

b) gi et foreløpig svar med opplysning om sann-synlig saksbehandlingstid hvis det vil gå merenn én måned før henvendelsen vil blibesvart.(3) Blir saken vesentlig forsinket ut over den

saksbehandlingstiden som forvaltningsorganethar opplyst om, skal det gi parten melding om det.

(4) Kongen kan gi forskrift om beregning avsaksbehandlingsfrister.

§ 18. Gebyr for saksbehandling(1) Kongen kan gi forskrifter på bestemte

områder om gebyr for behandling av søknader omtillatelser, autorisasjoner, dispensasjoner mv.

(2) Gebyr for søknadsbehandling bør ikke set-tes over selvkost for forvaltningens behandling avsøknader på området.

(3) Krav på gebyr for behandling av søknaderer tvangsgrunnlag for utlegg.

(4) Gebyr for klage skal betales tilbake der-som klagen fører frem.

(3) I saker med partar som har motstridandeinteresser, må forvaltningsorganet rettleie på einmåte som ikkje gjev grunn til å tvile på at organeter objektivt.

(4) Rettleiing skal ikkje koste noko.(5) Kongen kan gje forskrift om kor langt rett-

leiingsplikta rekk og om framgangsmåten i rettlei-inga.

§ 16. Tilvising til rett forvaltningsorgan og retting avfeil og manglar

(1) Dersom nokon vender seg til gale forvalt-ningsorgan, skal organet som tek imot førespur-naden, om mogleg vise til det rette organet.

(2) Dersom det står noko gale eller upresist iein førespurnad til eit forvaltningsorgan, eller deter andre manglar, bør forvaltningsorganet setjefrist for å rette mangelen og om det trengst, rett-leie om korleis det kan gjerast.

§ 17. Sakshandsamingstid og førebels svar(1) Forvaltningsorganet skal handsame saka

utan grunnlaust opphald.(2) Når forvaltningsorganet får inn ein søknad

eller annan førespurnad som det har plikt til åhandsame, skal deta) straks stadfeste at førespurnaden er komen

inn, og opplyse om sannsynleg sakshand-samingstid, eller

b) gje førebels svar med opplysning om sann-synleg sakshandsamingstid dersom det kjemtil å ta meir enn ein månad å svare på føre-spurnaden.(3) Blir sakshandsaminga klårt forseinka ut

over den sakshandsamingstida som forvaltnings-organet har opplyst om, skal parten få melding omkor mykje.

(4) Kongen kan gje forskrift om utrekning avsakshandsamingsfristar.

§ 18. Gebyr for sakshandsaming(1) Kongen kan gje forskrifter på visse område

om gebyr for handsaming av søknader om løyve,autorisasjonar, dispensasjonar o.a.

(2) Gebyr for søknadshandsaming bør ikkjesetjast over sjølvkost i forvaltninga for hand-saming av søknader på området.

(3) Krav på gebyr for handsaming av søknaderer tvangsgrunnlag for utlegg.

(4) Gebyr for klage skal betalast attende der-som klaga fører fram.

22 NOU 2019: 5Kapittel 1 Ny forvaltningslov

§ 19. Fullmektig(1) Enhver har rett til å la seg bistå av en full-

mektig under saksbehandlingen. Forvaltnings-organet kan tillate bruk av flere fullmektiger i ensak.

(2) En fullmektig må være en myndig personsom ikke er uskikket for oppdraget.

(3) Fullmektigen skal legge frem skriftlig full-makt. En advokat trenger bare å legge frem skrift-lig fullmakt når forvaltningsorganet ber om det.

(4) Forvaltningsorganet skal henvende seg tilfullmektigen i spørsmål som er dekket av fullmak-ten. Når forvaltningsorganet finner det hensikts-messig, kan det i tillegg henvende seg til partendirekte. Parten kan kreve å bli underrettet i tilleggtil eller i stedet for fullmektigen.

§ 20. BefaringHvis forvaltningsorganet holder befaring i en

sak om enkeltvedtak, bør parten varsles om tid ogsted for befaringen og gis anledning til å være tilstede mens den pågår.

§ 21. Pålegg om å gi opplysninger(1) Et pålegg om å gi opplysninger eller om

utlevering av dokumenter eller andre gjenstanderskal vise til de regler det bygger på. Det skal opp-lyses at pålegget kan påklages. I sak om adminis-trativ sanksjon skal det gis opplysning omtaushetsrett mv. så langt det følger av § 83.

(2) Pålegget kan påklages skriftlig eller munt-lig innen én uke etter at parten er gjort kjent meddet. Pålegget skal etterkommes selv om klagenikke er avgjort, med mindre den som ga pålegget,gir utsetting. Utsetting bør gis når klagen reiserrimelig tvil om lovligheten av pålegget. Utsettingskal gis hvis pålegget gjelder fremlegging avdokumenter, når disse blir forseglet og deponertetter regler gitt i forskrift. For øvrig gjelderbestemmelsene om klage i kapittel 8 tilsvarende.

§ 22. Avgjørelse om undersøkelse eller beslag(1) En avgjørelse om undersøkelse eller

beslag skal vise til de regler den bygger på. Detskal opplyses at avgjørelsen kan påklages.

(2) Parten skal gis anledning til å være til stedemens undersøkelsen pågår. Dette gjelder likevelbare der dette kan gjøres uten vesentlig ulempeog uten at formålet med undersøkelsen settes ifare.

(3) Den som leder undersøkelsen, skal uopp-fordret legitimere seg og meddele formålet medden. Parten har rett til å ha et vitne til stede mensundersøkelsen pågår.

§ 19. Fullmektig(1) Alle har rett til å nytte ein fullmektig i saks-

handsaminga. Forvaltningsorganet kan tillatebruk av fleire fullmektigar i ei sak.

(2) Ein fullmektig må vere ein myndig personsom ikkje er uskikka for oppdraget.

(3) Fullmektigen skal leggje fram skriftleg full-makt. Ein advokat treng berre å leggje fram skrift-leg fullmakt når forvaltningsorganet bed om det.

(4) Forvaltningsorganet skal vende seg til full-mektigen i spørsmål som er dekte av fullmakta.Når forvaltningsorganet finn det tenleg, kan det itillegg vende seg direkte til parten. Parten kankrevje å bli informert sjølv i tillegg til eller i stadenfor fullmektigen.

§ 20. SynfaringDersom forvaltningsorganet held synfaring i ei

sak om enkeltvedtak, bør parten varslast om tidog stad for synfaringa og få høve til å vere til sta-des der og då.

§ 21. Pålegg om å gje opplysningar(1) Eit pålegg om å gje opplysningar eller å

utlevere dokument eller andre ting skal vereskriftleg og vise til dei reglane det er bygt på. Ipålegget skal det stå at ein kan klage på det. Isaker om administrativ sanksjon skal det dessutanopplysast om teierett o.a. så langt det følgjer av§ 83.

(2) Ein kan klage på pålegget innan éi vekeetter at parten er gjord kjend med det. Påleggetskal etterkomast sjølv om klaga ikkje er avgjord,om ikkje den som gav pålegget gjev utsetjing.Utsetjing skal gjevast dersom pålegget gjeld fram-legging av dokument, når desse er forsegla ogdeponerte etter reglar gjevne i forskrift. Ellesgjeld føresegnene om klage i kapittel 8 tilsva-rande.

§ 22. Avgjerd om undersøking eller beslag(1) Ei avgjerd om undersøking eller beslag

skal vise til dei reglane ho byggjer på. Det skal ståi avgjerda at ein kan klage på henne.

(2) Parten skal få høve til å vere til stadesmedan undersøkinga går føre seg. Dette gjeldlikevel berre dersom det kan gjerast utan størreulempe og utan å setje føremålet med under-søkinga på spel.

(3) Den som leier undersøkinga, skal alltid for-telje kva føremålet er og legitimere seg. Partenhar rett til å ha eit vitne til stades medan undersø-kinga går føre seg.

NOU 2019: 5 23Ny forvaltningslov Kapittel 1

(4) Når undersøkelsen er avsluttet, skal detutarbeides en rapport, hvis det ikke er åpenbartunødvendig. Det skal fremgå av rapporten hvasom var formålet med undersøkelsen, når og hvorden ble foretatt, og hvem som var til stede. Der-som undersøkelsen har avdekket ulovlige forhold,skal det fremgå hvilke forhold det er tale om. Der-som det ble tatt beslag, skal det fremgå hva somble beslaglagt, og hvor beslaget ble tatt. Rappor-ten skal sendes til parten straks den er ferdig.

(5) Om klage gjelder § 21 annet ledd tilsva-rende.

Kapittel 3. Delegering av myndighet

§ 23. Delegering av offentlig myndighet(1) Bestemmelsene i dette kapitlet gjelder

delegering av myndighet som et forvaltningsor-gan har til å treffe enkeltvedtak og gi forskrifter.

(2) Et forvaltningsorgan som delegerer myn-dighet, kan gi instrukser om hvordan den dele-gerte myndigheten skal utøves.

(3) En beslutning om delegering kan når somhelst trekkes tilbake.

§ 24. Adgangen til å delegere(1) Kongen og departementet kan delegere

offentlig myndighet til sine underordnete forvalt-ningsorganer.

(2) Andre forvaltningsorganer i staten kandelegere til underordnete organer offentlig myn-digheta) når det følger av lov, forskrift eller beslut-

ning av overordnet organ, ellerb) til å utfylle et vedtak som treffes av det for-

valtningsorganet som delegerer.(3) Delegering til uavhengige organer i staten

kan bare skje i medhold av lov. Hvis organet ikkeer opprettet ved lov, kan delegering likevelbestemmes av det organ som har opprettet detuavhengige organet.

(4) Delegering fra stat til kommune eller fyl-keskommune kan bare skje i medhold av lov.Kommunestyret og fylkestinget kan delegeremyndighet innenfor rammen av kommuneloveneller annen lov.

(5) Delegering til private og til offentlige sel-skaper kan bare skje i medhold av lov.

§ 25. Krav til beslutningen om delegering(1) En beslutning om å delegere offentlig myn-

dighet skal være skriftlig, om det ikke gjelderdelegering internt i et organ.

(4) Når undersøkinga er avslutta, skal det skri-vast ein rapport, med unntak av der det klårt ikkjetrengst. I rapporten skal det stå kva føremålet medundersøkinga var, når og kvar ho vart gjord, ogkven som var til stades. Dersom undersøkinga haravdekt noko ulovleg, skal det stå kva det det gjeld.Dersom det vart teke beslag, skal det stå i rappor-ten kva som vart beslaglagt, og kvar det vart gjort.Rapporten skal sendast til parten straks han er fer-dig.

(5) Om klage gjeld § 21 andre leddet tilsva-rande.

Kapittel 3. Delegering av avgjerdsmakt

§ 23. Delegering av offentleg avgjerdsmakt(1) Føresegnene i dette kapittelet gjeld delege-

ring av avgjerdsmakt som eit forvaltningsorganhar til å gjere enkeltvedtak og gje forskrifter.

(2) Eit forvaltningsorgan som delegereravgjerdsmakt, kan gje instruksar om korleis dendelegerte avgjerdsmakta skal utøvast.

(3) Ei avgjerd om delegering kan trekkjastattende kva tid som helst.

§ 24. Høvet til å delegere(1) Kongen og departementet kan delegere

offentleg avgjerdsmakt til dei underordna forvalt-ningsorgana sine.

(2) Andre forvaltningsorgan i staten kan dele-gere offentleg avgjerdsmakt til underordna organa) når det følgjer av lov, forskrift eller avgjerd

frå eit overordna organ, ellerb) til å utfylle eit vedtak som blir gjort av det

delegerande forvaltningsorganet.(3) Berre med heimel i lov kan avgjerdsmakt

delegerast til uavhengige organ. Dersom organetikkje er skipa ved lov, kan organet som har skipadet, likevel delegere avgjerdsmakt til det.

(4) Berre med heimel i lov kan avgjerdsmaktdelegerast frå stat til kommune eller fylkeskom-mune. Kommunestyret og fylkestinget kan dele-gere avgjerdsmakt innanfor dei rammene somkommuneloven eller andre lover set.

(5) Berre med heimel i lov kan avgjerdsmaktdelegerast til private.

§ 25. Krav til avgjerda om delegering(1) Ei avgjerd om å delegere offentleg

avgjerdsmakt skal vere skriftleg, om det ikkjegjeld delegering internt i eit organ.

24 NOU 2019: 5Kapittel 1 Ny forvaltningslov

(2) Hvert departement skal gjøre tilgjengeligog holde ved like delegeringsvedtak på sittområde.

(3) For beslutninger om delegering i kommu-ner og fylkeskommuner gjelder kommuneloven§ 5-14.

Et mindretall (Backer, Abeler og Innjord) foreslårsom annet ledd annet punktum:

En beslutning etter første ledd skal kunn-gjøres i Norsk Lovtidend, hvis den ikke er begren-set til bestemte saker som er under behandling.

§ 26. Bruk av sakkyndige mv.Forvaltningsorganet kan benytte sakkyndige,

konsulenter og lignende i saksforberedelsen, menskal vurdere saken selvstendig før vedtak treffes.

Kapittel 4. Inhabilitet

§ 27. Inhabilitet og dens virkninger(1) Den som er inhabil, skal ikke være med på

å tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjø-relse i en forvaltningssak.

(2) Den som er inhabil, kan likevel a) forberede eller treffe foreløpig avgjørelse i

saken hvis en utsettelse vil være til storulempe

b) behandle saken hvis det er åpenbart at til-knytningen til parten eller saken ikke kan habetydning for avgjørelsen, og hverken offent-lige eller private interesser tilsier at deninhabile viker sete.(3) Når en person er inhabil, kan en direkte

underordnet i samme forvaltningsorgan tilrette-legge grunnlaget for, men ikke treffe avgjørelse isaken.

(4) Om nødvendig skal det oppnevnes ellervelges stedfortreder for den inhabile. Hvis dette erforbundet med særlig ulempe, kan Kongenbeslutte at saken skal overføres til et sideordneteller overordnet forvaltningsorgan.

§ 28. Forhold som leder til inhabilitet uten videre(1) Den som selv er part i saken eller har en

vesentlig økonomisk interesse i sakens utfall, erinhabil.

(2) En person er inhabil når en part i saken erhans eller hennes a) nære slektningb) nåværende eller tidligere fosterbarn eller

fosterforelderc) nåværende eller tidligere stebarn eller ste-

forelderd) nåværende eller tidligere ektefelle, forlovede

(2) Kvart departement skal gjere ti