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NÚMERO 232 / AÑO XXIII / JULIO 2014

Trabajando se construyó el triunfo:elecciones 2014

Samuel Aguilar

Organismos autónomosJosé R. Castelazo

La autonomía de la UNAMJorge Berlín

El IFAI y la información plural y oportunaRaúl Fraga

La autonomía de la fiscalía especializadaen materia de delitos electorales

Eduardo de Jesús Castellanos Hernández

El Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social

Miguel Ángel Zamarrón Serratos

1EXAMEN

CARTA EDITORIALCARTA EDITORIAL

Pa reciera una regla general, no exenta de salve-dades, que para entender a cabalidad una situación presente se debe comprender el antecedente. Tal es el caso de los momentos que se viven en el país en la hora actual.

El desarrollo de la vida nacional en México ha sido una línea continua, más bien ha sido una evolución hasta cierto punto cíclica, lo que en principio fue solución al final conlleva el problema,pues las con-diciones internas y circunstancias externas no perma-necen estáticas sino tienen su propio dinamismo. Por ejemplo, al inicio del siglo XIX la nación se afanaba en ejercer su libertad para constituirse políticamente de manera independiente a España y al mismo tiem-po por conciliar dos visiones o proyectos para va vida nacional, hasta el triunfo liberal, que es el perfil distin-tivo de las naciones contemporáneas, al final de ese siglo el modelo fue insuficiente para responder a las nuevas demandas sociales, bajo el contexto de un mundo en guerra.

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2 JULIO 2014

El siglo XX ha tenido también sus propios ciclos o eta-pas,tres décadas requirió poner fin de a la era de los caudillos para dar paso a las instituciones, la creación de los partidos políticos como el modelo de conducir la vida política de cualquier nación, cuatro décadas de un crecimiento económico alto y sostenido no exento de contradicciones internas y presiones exter-nas. El orden mundial pasó del proteccionismo al libre cambio, del enfrentamiento bélico a la guerra fría e ideológica.

En las últimas décadas de ese siglo las demandas políticas motivaron en igual medida que la sociedad mexicana entrara de lleno en un proceso de demo-cratización que hoy tiene nuevos bríos y un horizonte de largo alcance.

Pueblo y partidos políticos se adentraron en un pro-ceso de democratización, que ya no tuvo retorno, se replantearon paradigmas, se refundaron instituciones al punto que incluso quienes vaticinaban la debacle del régimen o ruptura del orden constitucional, en el caso de una alternancia en el Poder Ejecutivo. La so-ciedad y partidos han dado muestras de madurez, el cambio ha sido paulatino, no hemos tenido que tran-sitar por procesos, digamos fastuosos y contundentes como el caso español, alemán, como ejemplos de transición contemporánea.

Nuestro caso ha sido gradual, institucional, eficaz sin rupturas aunque con discontinuidades. La transición mexicana ha implicado y requerido el rediseño de un régimen basado en una fuerza política hegemónica a la par que en el desarrollo de nuevas fuerzas polí-ticas, para contender en la arena democrática por la representatividad social de los diversos grupos e intereses.

En este sentido, la transición democrática en Méxi-co ha supuesto, dada la estructura constitucional del país sobre la que se construye, separación del ejerci-cio del poder, federalismo, libertades individuales y

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3EXAMEN

CARTA EDITORIAL

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3EXAMEN

derechos sociales, el paso del ejercicio hegemónico del poder, al ejercicio del poder compartido, ejerci-do en forma democrática atendiendo a una socie-dad plural Desde los años noventa se llevan a cabo cambios en el manejo de las instituciones políticas y administrativas, la centralización con que se había dado el desarrollo nacional empezó a ser sustituida por medidas descon-centradoras, descentralizadoras, que derivaron en au-tonomías a la par de contracciones. Lo que uno gana otro pierde, el gobierno federal se retira de la organiza-ción y conducción del proceso electoral y lo deja en manos de un organismo de fuerte componente ciuda-dano. Lo mismo sucede con lo relativo a los derechos humanos, la función de vigilar el respeto a ellos se tras-lada de la Secretaría de Gobernación a otro organis-mo con autonomía en su organización y decisiones.

En la actual administración se ha profundizado en reformas estructurales que están orientadas en ese sentido, primero construir el futuro sobre las nuevas tecnologías y recursos disponibles, que van desde el fenómeno globalizador con todas sus implicaciones, integración regional, acuerdos comerciales,procesos de internacionalización de la tutela a los derechos humanos, incluyendo por supuesto el surgimiento de verdaderos organismos jurisdiccionales, en donde los compromisos asumidos en el marco de la comunidad internacional rompen los estereotipos de la organiza-ción doméstica, hasta la recomposición interna de una sociedad exigente, que busca controles más se-veros hacia los órganos y sus titulares, en un ejercicio en donde lo democrático también dignifica por igual a las personas que, como gobernados, pueden exigir cuentas y responsabilizar a los que, representándolos, ejercen el poder político, los recursos públicos. Este es el caso de los nuevos organismos con autonomía constitucional como el INE, el CONEVAL, el IFTEL, la COFETEL, el ministerio público, que en su conjunto dan nueva fisonomía al ejercicio del poder y gobier-no en México.

4 JULIO 2014

DIRECTORIOCésar Camacho

Presidente del Comité Ejecutivo Nacional

Ivonne Ortega PachecoSecretaria General del Comité Ejecutivo Nacional

Jesús A. Rivero CovarrubiasCoordinador del Comité Nacional Editorial

y de Divulgación

Roberto F. Morales CuadrielloCoordinador Técnico y Enlace Administrativo

..........................................6

.......................................................................10

.........................38

........................................................47

..............................................54

Roberto Rives SánchezDirector Editorial

Luz del Carmen DávalosRaúl Fraga Juárez

Omar Guerrero OrozcoSergio Elías Gutiérrez Salazar

Arturo Huicochea AlanísRicardo Uvalle BerronesEmilio Vizarretea Rosales

Consejo Editorial

José Apolinar VelázquezYelena Olivera GarcíaSergio Saenz Maciel

Diseño: Varia Visual Creativos

Roberto Alonso ValenciaCarlos Salomo Ruíz

Distribución

PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

Trabajando se construyó el triunfo: elecciones 2014. Samuel Aguilar Solís

Organismos autónomos: del fortalecimiento del Estado de Derecho, al fortalecimiento de la instrumentación de las políticas públicas José R. Castelazo

La autonomía de la UNAM. Jorge Berlín Acosta

El Instituto Nacional Electoral como organismo autónomo: los pasos haciauna consolidación democráticaGloria Luz Alejandre Ramírez

De la praxis monopólica al uso del poder compartido: El caso del Instituto Federalde Acceso a la Información y Protecciónde Datos. Arturo Villalpando Rojas

CONTENIDO

Examen, revista mensual, julio de 2014. Publicación editada por el Comité Nacional Editorial y de Divulgación del Partido Revolucionario Institucional (PRI).Ave. Insurgentes Norte No. 59, Edificio 2, Subsótano, Col. Buenavista, Delegación Cuauhtémoc, 06359, México, D.F.

teléfonos: 5729-9669 / 5729-9600 ext. 4636, E-mail: [email protected]

Número de Certificado de Reserva. 04-2007-092009272900102 Número de certificado de licitud de título: 14113

Número de certificado de licitud de contenido: 11686 ISSN: En trámite

Imprenta: Promodel Diseño S.A. de C.V. Juárez 18-A Tlacopac San Ángel, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 01040, México, D.F.

El tiraje de este número de Examen es de 6,000 ejemplares, julio de 2014. México

El material de este número puede reproducirse siempre y cuando se cite fuente y autor

Los artículos firmados son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la opinión del PRI

Autorización como correspondencia de Segunda Clase, publicación periódica, registro No. 010-0190,características 228731209, del Servicio Postal Mexicano

Se publica en cumplimiento de lo ordenado por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en su Art. 38, numeral 1, inciso h.

CONTENIDO

..........................................61

..........................................................................66

......................................................70

.....................................75

........................................................................84

5EXAMEN

La autonomía de la fiscalía especializadaen materia de delitos electoralesEduardo de Jesús Castellanos Hernández

El IFAI y la información plural y oportunaRaúl Fraga Juárez

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)Miguel Ángel Zamarrón Serratos

Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) y Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) Jorge Arturo Flores

ARTE CIENCIA Y CULTURA

DI SÍ A LA LECTURA. La elegancia del erizoy el abuelo que saltó por la ventanaMaría Julia Hidalgo

6 JULIO 2014

Samuel Aguilar Solís*

SE CONSTRUYÓ EL TRIUNFO:

“Si el presente es de lucha, el futuro es nuestro.”Ernesto `Che´ Guevara

El domingo 6 de julio pasado, dos entidades federativas en México celebraron elecciones ordinarias: Nayarit y Coahuila.

En Coahuila se eligieron 16 Diputados Locales de Mayoría Relativa y 9 de representación proporcio-nal, el triunfo del PRI en los 16 distritos electorales se desarrolló de manera contundente.

En lo que se refiere a Nayarit, se renovaron 20 Ayuntamientos, 138 demarcaciones así como la elec-ción de 18 diputaciones de mayoría relativa.

TRABAJANDOELECCIONES 2014

* Secretario de Acción Electoral del CEN del PRI.

7EXAMEN

NACIONAL

El PRI obtuvo la victoria de, los 20 ayuntamien-tos en disputa, en 16 de ellos, y en 14 de los 18 distritos y en 85 de las 138 demarcaciones, esos son los números que marcan la victoria del PRI.

México cerró con estas dos entidades, un periodo electoral bajo la tutela del IFE, y con

reglas electorales que han quedado atrás, aun cuando en estas elecciones locales, ni el nuevo INE ni las nuevas leyes electorales operaron aún. Se inaugura una nueva era no sólo con reglas electorales distintas, sino con un nuevo actor: candidatos indepen-dientes.

TRABAJANDO SE COSNTRUYÓ EL TRIUNFO: ELECCIONES 2014

8 JULIO 2014

El triunfo del PRI fue como todos y cada uno de ellos, trabajado y construido, y se desarrolló en un ambiente festivo, de paz y sin incidentes mayores; la autoridad electoral no reportó incidentes que pusieran en duda la jornada democrática vivida.

El PRI obtuvo 30 de las 34 diputaciones en jue-go, y recuperó espacios en Nayarit, ya que en 2011 había obtenido la victoria en 9 municipios y hoy obtiene la victoria en 16.

La construcción del triunfo llevó meses en di-seño de estrategia, capacitación de cuadros y estructura para alcanzar el éxito. Desde aquí quiero reconocer el compromiso, la lealtad y todo el esfuerzo puesto en este proceso elec-toral por la estructura del partido y nuestros simpatizantes, sin ellos nuestra contundente victoria tanto en Coahuila como en Nayarit hubiera sido imposible. El trabajo de todos los priistas a lo largo de todo el país es lo que se constituye en el alma del partido, y se constitu-ye también en el preámbulo de lo que aconte-cerá en el 2015.

El 2015 será, como lo ha venido siendo en Mé-xico, un año de pluralidad y alta competencia electoral. El reto sigue siendo elevar la calidad de la democracia sin acotar a ésta a un con-tenido de carácter exclusivamente electoral o político, sino de calidad de vida en el más am-plio sentido del término, celebro la alta partici-pación electoral que en Nayarit alcanzó cerca del 59%.

La expresión de la voluntad ciudadana que se ejerce al emitir el sufragio, sin duda debe efec-tuarse bajo el diseño institucional que garanti-

9EXAMEN

NACIONAL

ce competencia equilibrada y la participación libre y apegada a la normatividad en donde se cuente con instancias imparciales que re-suelvan los conflictos electorales, determinan-do así una legítima representación política; sin embargo, reiteramos el sentido amplio de la democracia por la cual debemos de trabajar todos los días.

México sigue y seguirá celebrando elecciones regulares; éstas son invaluables espacios de expresión ciudadana.

Los partidos políticos tenemos mucho que aportar en este sentido, siempre obtendremos lecciones importantes después de cada pro-ceso electoral y eso nos debe de llevar a los priistas a ser cada día más eficientes en nues-tro trabajo partidario para ensanchar los espa-cios de poder para servir a la gente.

Es lamentable sin embargo que aún otras fuer-zas políticas quieran denostar los triunfos del PRI, nunca un partido político (y menos una coalición de facto sui géneris entre izquierda

y derecha) debe subestimar a la ciudadanía, ni a las instituciones que con tanto esmero y cuidado se han forjado. La victoria puede in-clinarse en una competencia hacia cualquier lado, debemos cuidar entonces la legitimidad del proceso, el cual puede sorprendernos in-cluso con una victoria.

Recordemos a Michel Rocard: “En política no basta tener razón. No basta incluso triunfar en el terreno de la gestión. La confianza es una materia inasequible y volátil. Se sabe poco de ella, que no soporta duramente lo confuso, ni la ambigüedad ni la incoherencia. Vivimos en una civilización de la imagen: las cosas no se observan más que nítidas”.

Así, es que vayamos ahora a refrendar día a día la confianza ciudadana, confiados en nuestra actuación bajo la legalidad que no-sotros mismos hemos diseñado. El futuro es nuestro y la transformación democrática de México es posible y tener una democracia de calidad debe de ser una tarea perma-nente de todos.

10 JULIO 2014

* Vicepresidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas para América Latina.

Miembro del grupo de expertos en administración pública de la ONU. Ex director de la Revista Examen.

Dr. José R. Castelazo*

En las últimas décadas se han creado nuevas formas de orga-nismos públicos separados del gobierno, con cierto grado de auto-nomía reconocida constitucionalmente, y que han modificado el espectro de la organización estatal con relación a la sociedad. Ello ha motivado amplios debates y hasta confusión, por lo que me pa-rece indispensable abordar el tema desde una perspectiva integral e incluyente que contribuya al tema de los órganos y organismos autónomos.

Lo primero es diferenciar soberanía de autonomía, ya que ambas existen bajo diferentes formas en la organización, y dentro de la au-

autónomos:del fortalecimiento del Estado de Derecho, al fortalecimiento de la instrumentaciónde las políticas públicas

Organismos

NACIONAL

11EXAMEN

tonomía existen varias formas y grados, lo que en su conjunto denota rasgos esenciales que la relación Estado Sociedad tiene en cada etapa histórica, incluyendo la actual.

La formación y desarrollo del Estado mexi-cano responde al anhelo de la sociedad mexicana de constituirse políticamente de forma independiente del imperio español, no sin antes entablar guerras internas y exter-nas para afirmar la soberanía popular como base para instituir el poder público organi-zada en el Estado. En su evolución histórica el pueblo mexicano asumió como decisión fundamental para la vida nacional la orga-nización federal, por lo que las entidades federativas aparecen como cosoberanas y tienen autonomía territorial en lo concernien-te a su régimen interior. Para el cumplimiento de los fines y atribuciones del Estado, México, al igual que las demás naciones occidenta-les, organizó su gobierno en torno al principio de división del ejercicio del poder (legislativo, ejecutivo y judicial) constituyendo así órga-nos de poder del Estado autónomos entre

sí, pues cada uno cumple una función espe-cífica pero que es parte de un todo. En su misma evolución cada uno de estos pode-res, especialmente el ejecutivo fue creando organismos dependientes de ellos con cierta autonomía que sin embargo no es recono-cida constitucionalmente. A diferencia de ellos, el Estado fue reconociendo cierta au-tonomía expresada constitucionalmente a distintos organismos públicos que se diseñan independientes de los tres clásicos órganos de poder estatal (legislativo, ejecutivo, judi-cial), aunque siguen siendo parte del orden estatal, es decir su autonomía es del gobier-no.

En el caso de este tipo de organismos (a los que creo conveniente denominar así para diferenciarlos de los órganos legislativo, eje-cutivo y judicial), empiezan a ser una nota distintiva de la administración del Estado des-de los años noventa, cuando el entonces presidente Carlos Salinas, estima conveniente profundizar en la reforma del Estado no solo continuando con la desincorporación del

ORGANISMOS AUTÓNOMOS

12 JULIO 2014

sector paraestatal, sino redefiniendo la rela-ción Estado Sociedad, al promover reformas constitucionales para alejar al gobierno de funciones delicadas y trascendentes que de-bido a los altos costes que imponía la centra-lización y el presidencialismo se traducían en rendimientos decrecientes para la eficacia del Estado con relación al cumplimiento de sus fines en sociedad.

Bajo este contexto las reformas constituciona-les fueron graduales pero sucesivas y empeza-ron por la materia electoral dados los avances que mostraba la sociedad y los triunfos de otros partidos políticos, por lo que se procedió a crear un organismo independiente del eje-cutivo con autonomía en sus decisiones (6 abril 1990 art 41).

Enseguida, consideró necesario modificar la relación con el clero, al disponer que: ‘Las au-

toridades no intervendrán en la vida interna de las asociaciones religiosas’ (art 130 inciso b, 28 enero 1992).

En misma fecha, se dispuso la creación de organismos de protección de los derechos humanos facultándolos para formular re-comendaciones públicas autónomas no vinculatorias. Este paso inicial se vería comple-mentado con nueva reforma de 1999 para dar autonomía a los organismos encargados de la materia.

En el plano económico, buscó reorganizar la vida campesina, ejidal y comunal, al crear tri-bunales agrarios dotados de autonomía, des-vinculándolos del ejecutivo federal en tanto suprema autoridad agraria (art. 27 fr. XIX, 6 enero 1992). Al año siguiente, y teniendo como antecedente una década de devaluaciones,

inflación, recesión, deuda, nuevas re-formas dotan de autonomía al Banco central, buscando evitar que el ma-nejo de las finanzas públicas estuviera guiado solo por el criterio presidencial, se debía procurar la estabilidad del

poder adquisitivo de la moneda, pro-curar la independencia de criterio de las

personas encargadas de su conducción.

Estas fueron las nuevas bases sobe las que desde entonces se acentuó la creación de organismos autónomos, reconocidos cons-titucionalmente, no solo por criterio simplista

de legalidad sino de una nueva forma de rela-ción Estado Sociedad, donde los ciudadanos deben tener mayor presencia, pero debe ser una autonomía real, no aparente, ni tampoco sujeta de forma indirecta a los controles políti-cos que el propio régimen dispone, vía partidos o legislativo, la autonomía la independencia de criterio en el ejercicio del poder puede for-talecer al Estado, aunque si no se cumple con el espíritu de la reforma entonces se llega al extremo opuesto, es decir al riesgo de perder eficacia del Estado mismo.

Es por esto último que parece necesario cons-truir este tipo de organismos a base de visión política, eficiencia administrativa y destaca-damente de consenso ciudadano.

NACIONAL

13EXAMEN

La soberanía deL estado

Más allá de cualquier intento de conceptua-lización, el Estado representa ante todo un proceso para construir un orden y sistema de poder. Para ello requiere de un conjunto de elementos constitutivos (población, territorio, y gobierno) y estructurales (fines, atributos, atri-buciones, funciones y órganos de acción e interacción social). De todo ello solo re-saltaremos lo relativo a la soberanía y los órganos de poder.

Sin tratar de bordar en la teoría, el Estado es una noción jurídi-co política, por un lado, Kelsen afirma que “El Estado es una ordenación de la conducta hu-mana… consiste en que la con-ducta recíproca de los hombres esta ordenada de determinado modo… ordenación (enten-dida) como sistema de normas, preceptos… Las normas que forman el orden estatal son las jurídicas.”1

Duverger señala que es un sistema de po-der, de ejercicio de autoridad, facultades: Los Estados-Naciones constituyen hoy las co-munidades humanas mejor organizadas políti-camente, son aquellas en que la estructura del poder es más compleja, más perfeccionada, más acabada. En el Estado existe una división del trabajo entre gobernantes más acentuada que en los sectores (legisladores, administrado-res, jueces)… 2

Uno de los atributos distintivos del Estado es el de la soberanía, la potestad suprema, indivisi-ble e inalienable, que hace que sobre el poder del Estado no puede haber otro poder, por ello es que el poder no se comparte, a riesgo de debilitar al Estado mismo. Los planos de la so-beranía son internacional y nacional, ya que el Estado debe reafirmarse sobre otras potencias e intereses externos, lo que se lleva a cabo ge-

neralmente mediante la guerra, la diplomacia, y sobre los grupos internos o factores reales de poder, como pueden ser la Iglesia el ejército, los empresarios, cuya organización y capaci-dad podrían contrarrestar al poder del Estado.

“La soberanía es el poder absoluto y perpetuo de una república. Digo que este poder es per-petuo, puesto que puede ocurrir que se con-

ceda poder absoluto a uno o a varios por tiempo determinado, los cuales, una

vez transcurrido éste, no son más que súbditos.

Por tanto, no puede llamárse-les príncipes soberanos cuando ostentan tal poder, ya que sólo

son sus custodios o depositarios, hasta que place al pueblo o al

príncipe revocarlos. Es éste quien permanece siempre en posesión del poder. La soberanía no es li-

mitada, ni en poder, ni en responsabilidad, ni en tiempo...3

Cualquier Estado, pa-sado o presente, tiene, dos fines principales para con la sociedad que lo forma: darle seguridad y justicia, a cambio de ello la po-blación debe entregar

sus contribuciones, mismas que van a formar los recursos y gasto públicos. Estos tres fines esenciales dan paso a la actividad, las funcio-nes y órganos estatales.

La actividad del Estado se lleva a cabo me-diante un conjunto de actos materiales y jurídi-cos, operaciones y tareas que realiza, en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. En términos generales son las siguientes:

a) atribuciones de mando, de policía o de coacción, incluyendo todos los actos nece-sarios para el mantenimiento y protección del Estado y de la seguridad, la salubridad y el orden públicos. Estas eran las actividades típicas del siglo XIX.


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b) atribuciones para regular las actividades económicas de los particulares.

c) atribuciones para crear servicios públicos. d) atribuciones para intervenir mediante ges-

tión directa en la vida económica, social, cultural y asistencial del país, las que se fueron incorporando a la agenda de ac-tividades del Estado en la medida que la evolución social y económica así lo fueron requiriendo, particularmente en el siglo XX.4

Referirse a las atribuciones del Estado significa considerar las relaciones que en un momento dado tienen el Estado y la Nación, ya que las demandas sociales se satisfacen por la acción conjunta del Estado y de los particulares, de manera que al ampliar la esfera de actividad de uno se traduce en reducción de la esfera de acción de los otros o viceversa, según la época y lugar de que se trate: de la época an-tigua, medieval, moderna, o contemporánea, del despotismo oriental, de la democracia oc-cidental, o del fundamentalismo del islam, de las monarquías absolutas o de las constitucio-nales.

autonomía de Los órganosde poder deL estado

Si con las atribuciones se define la capacidad de la estructura estatal, otra cosa es su fun-cionamiento, así pasamos a las funciones que crean Los órganos deL estado, es decir con el ejercicio del poder del Estado, esto ya es una cuestión de gobierno.

A lo largo de los siglos se han organizado y desarrollado distintas formas de Estado y de gobierno en cada una de las sociedades his-tóricas. Biscaretti precisa que Las formas de estado están determinadas por la posición re-cíproca en la cual se encuentra el gobierno, el pueblo y el territorio. La forma de gobierno está determinada por la posición que ocupan entre sí los diversos órganos constitucionales del Estado.5

Mientras en el Estado se concentra la unidad de poder, el gobierno se define por la forma en que se ejerce dicho poder. Aristóteles lo plan-teó en términos de cuántos y cómo, si lo ejerce uno, pocos o muchos, y bien o mal, así resul-tan la monarquía, aristocracia y democracia, la oligarquía, la dictadura, las formas puras y las impuras.6

Desde los antiguos persas y griegos se dio la discusión sobre la mejor forma de gobierno, mientras en el Oriente se desarrolla el despotis-mo, en Occidente, a partir del Renacimiento, se configura un sistema basado en la concen-tración del poder en el rey, que dio lugar al ab-solutismo monárquico.

Bodino, Hobbes, Locke y sobre todo Montes-quieu abordaron el tema y éste último señaló: En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las co-sas relativas al derecho de gentes y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del de-recho civil.

En virtud del primero, el príncipe o jefe de Esta-do hace leyes transitorias o definitivas o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos, ya juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este último Poder Judicial, y al otro Poder Ejecutivo del Estado.7

Esta separación funcional de los órganos de poder del Estado, que en muchos casos erró-neamente se alude como división de poderes (ya que el poder del Estado no se divide por contrario en él se unifica, es inalienable e indi-

NACIONAL

15EXAMEN

visible, y perteneciente al pueblo), en realidad es una ordenación y distribución de las fun-ciones del Estado, en la cual la titularidad de cada una de ellas es confiada a un órgano u organismo público distinto. Lo que se divide es el ejercicio del poder estatal.

Por esto es que nuestra constitución política establece que ‘El supremo poder de la fede-ración se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial’(el art 49). La autonomía de cada uno de ellos se da con respecto a su propio régimen interior, de manera que las dis-posiciones jurídico administrativas de uno son válidas y aplicables solo para ese órgano y no necesariamente para los otros- Para ilustrarlo claramente, la declaración patrimonial que deben hacer los servidores públicos, en el caso del poder ejecutivo obliga a los integrantes de ese poder que la presenten ante la hasta hoy Secretaría de la Función Pública, lo mismo la ley de adquisiciones y obras, se circunscriben al ámbito de acción de ese poder y no aplican en los otros dos, en el legislativo y judicial entre-gan su declaración de bienes ante sus respec-tivos órganos internos de control; la adquisición de bienes la hacen conforme a su propia nor-matividad y procedimientos, en forma inde-

pendiente de las leyes del ejecutivo, por esto y otras cosas más son órganos autónomos. Lo mismo sucede en algunos organismos autóno-mos, se rigen por sus propias normas pero son parte de la estructura estatal.

La autonomía territoriaL

En los tiempos actuales las formas de gobierno predominantes son monarquías constituciona-les y repúblicas, federales o centralizadas, lo que nos lleva al tema de la autonomía entre las partes y el todo que territorialmente las con-forman.

Del estado federaL, Duverger asegura que es un Estado de Estados, implica un régimen de descentralización, la existencia de distintas partes unificadas por una autoridad general, federal- Por lo general responde a la necesi-dad histórica de organizar políticamente gran-des espacios territoriales bajo el supuesto de relaciones de paridad, y la necesidad de in-tegración de unidades autónomas en una uni-dad superior.

Etimológicamente Federación deriva del voca-blo latino Foederare y significa alianza o pacto

MéxicoP R E S I D E N C I A D E L A R E P Ú B LI C A


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de unión que se da entre estados para inte-grar una agrupación más poderosa, de mayor extensión territorial y con mayores posibilida-des de lograr un desarrollo general. Desde la antigüedad se registran casos de confedera-ciones, o alianzas de grupos y Estados para en-frentar peligros y/o ventajas comunes.

El Estado federal es resultado de un acuerdo y pacto político-jurídico de entidades, (colo-nias, provincias), con gobiernos autónomos, que generan y administran sus propios recursos sin depender unas de las demás, coincidiendo en cierta medida en idioma, religión, cultura y costumbres y necesidades comunes de seguri-dad. Sus principales características son:

- Capacidad de autogobierno de los esta-dos miembros que garantice su autonomía constitucional.

- Representación de los estados miembros en el poder legislativo nacional, en una de las dos cámaras.

- Intervención de los estados en la formula-ción del derecho federal.

- La existencia de una suprema corte de jus-ticia que al interpretar la constitución políti-ca dirima los conflictos suscitados entre las partes de la federación, entre el gobierno federal y el de los estados o el de ellos entre sí, en ocasiones en ello también llega a in-tervenir la Cámara de Senadores.

- El reparto de competencias y el régimen fis-cal hacendario, tributario.

- Señalamiento del lugar de residencia de los poderes federales, casos de cambio de re-sidencia y sus posibles implicaciones.

- Establecer un mecanismo, que general-mente asume el poder legislativo, para la creación de nuevos estados y admitirlos en la federación.

- La garantía federal, que implica la obliga-ción de la federación de proteger a los es-tados. 8

La soberanía es el elemento fundamental para la instauración del sistema federal, principal-mente si se considera que son las entidades (estados o provincias) quienes pactan formar un sistema político global (federalista), para lo cual ceden parte de su soberanía y acep-tan regirse bajo un orden común, creando un órgano superior que los conduzca. En cuanto a los estados miembros o federados, para Je-llinek son aquellos que en conjunto son sobe-ranos, o cosoberanos, en tanto que, tomados particularmente, por el contrario, están someti-dos a determinadas obligaciones.9

De esta manera, el estado miembro o federa-do dotado de propia responsabilidad, tiene el derecho de regir sus propios asuntos y partici-pa del poder, pero sólo en los ámbitos que la Constitución general le concede.10

En el caso mexicano, poco más de la mitad del siglo XIX llevó definir la forma de gobierno, en sus distintos planos, de un lado, definir si se adoptaba el imperio o la república, y en este caso entre una forma federal o una central, hasta que en 1867 se establece en definitiva la república federal, y al mismo tiempo, pero por otro lado, fue latente la lucha entre el Congre-so y el Ejecutivo por asumir la dirección guber-namental hasta que sobrevino la dictadura. En el caso de los estados, entonces llamados

NACIONAL

17EXAMEN

diputaciones provinciales mostraron su decisión de se-pararse del orden colonial y se proclamaron soberanos, de manera que cuando el Constituyente republicano definió la forma de gobierno reconoció la cosoberanía. Se reconoció la autonomía de los estados en lo referente a su administración y gobierno interior y comprometiéndolos a sostener la unión federal.

En 1822 existían 22 diputa-ciones provinciales que son la base de la actual división territorial de México. Pero el hecho determinante para el federalismo mexicano fue que las provincias exigieron este sistema bajo amenaza de separarse de México si se establecía el régimen central. Pris-ciliano Sánchez, en su documento titulado El Pacto Federal del Anáhuac, del 18 de julio de 1823, afirma que el voto nacional estaba por el federalismo. Tras señalar la importancia y funciones de los poderes federales, afirma que “cada estado es independiente de los otros en todo lo concerniente a su gobierno interior, bajo cuyo respecto se dice soberano de sí mis-mo. Tiene su legislatura, su gobierno, y sus tribu-nales competentes para darse por sí las leyes que mejor le convengan; ejecutarlas, aplicar-las, y administrarse justicia, sin tener necesidad de recurrir a otra autoridad externa, pues den-tro de sí tiene toda la que ha menester”.11

El artículo sexto del acta constitutiva de 1824 sostuvo que la federación está integrada por ‘Estados independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su adminis-tración y gobierno interior’, pero en la cons-titución de octubre de ese mismo año ya no aparecerá declaración semejante.

En el siglo XX se asentó el régimen presidencial, al elegir en forma directa al presidente, y se lle-vó a cabo un centralismo federal, que desde los años ochenta motivó desarrollar proyectos descentralizadores.

Actualmente, nuestra constitución política se-ñala en el artículo 39: La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pue-blo. Todo poder públicodimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobier-no.

En el artículo 40: Es voluntad del pueblo mexi-cano constituirse en una República represen-tativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo con-cerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los princi-pios de esta ley fundamental.

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes inte-riores, en los términos respectivamente estable-cidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Artículo 120. Los gobernadores de los estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales.


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En otros países está el caso de las comunida-des autónomas de España, la descentraliza-ción francesa, los landers en Alemania, por referir unos cuantos casos.

Los organismos autónomos

Antes de entrar al sujeto precisemos el con-cepto. ¿Qué es la autonomía? Es la posibilidad para los entes de regir su vida interior mediante normas y órganos propios, conforme al orden jurídico. Implica una especie de descentraliza-ción de funciones del orden estatal.

García Máynez la define como la facultad que las organizaciones políticas tienen de darse a sí mismas sus leyes y de actuar de acuerdo con ellas.12

También se puede concebir como la facultad de las personas o instituciones para actuar li-bremente sin sujeción a una autoridad superior dentro de un marco de valores jurídicos prede-terminados.13

Asimismo, puede ser la libertad de organizarse para actuar libremente en el cumplimiento de fines, sin que se interfiera en la organización o actividad.14

tipos de autonomía

1. Técnica: es la capacidad de los organis-mos para decidir en los asuntos propios de la materia específica que les ha sido asignada, mediante procedimientos espe-cializados, con personal calificado para atenderlos. Según Buttgenbach es cuando los órganos no están sometidos a las reglas de gestión administrativa y financiera que son aplicables a los servicios centralizados del Estado.15

2. Orgánica o administrativa: que no depen-den jerárquicamente de ningún otro poder o entidad. Para Alfonso Nava significa inde-pendencia de acción entre órganos u or-ganismos públicos, los que no están sujetos a una subordinación.16

3. Financiera-presupuestaria: que gozan de la facultad de definir y proponer sus propios presupuestos y, de disponer de los recursos

económicos que les sean asignados para el cumplimiento de sus fines. Ello garantiza su independencia económica. Es la capa-cidad para proyectar, gestionar y ejercer su presupuesto, así como estar en posibili-dad de generar recursos propios, como los derechos que cobre por prestaciones de servicios individualizados; por ejemplo, la expedición de copias o la formulación de proyectos de investigación.

4. Normativa: consiste en que se encuentran facultados para emitir sus reglamentos, po-líticas, lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su organiza-ción y administración internas.

5. De funcionamiento: es una combinación de los otros tipos de autonomía, implica que los organismos cuenten con la capacidad de realizar, sin restricción o impedimento al-guno, todas las actividades inherentes a sus atribuciones o facultades, lo cual involucra, tanto a la autonomía técnica como a la or-gánica, financiera-presupuestal y normati-va.

6. Plena: que implica una autonomía total, es decir, una auténtica posibilidad de gober-narse sin subordinación externa.

Los organismos constitucionales autónomos se incorporan al orden jurídico de los países euro-peos después de la Segunda Guerra Mundial, quizás siguiendo la tesis de Jellinek, relativa al sistema de los derechos públicos subjetivos y de su teoría general del Estado. Su establecimien-to se expandió por Asia y América, como re-sultado de una nueva concepción del poder, bajo una idea de equilibrio constitucional ba-sada en los controles de poder, evolucionan-do con ello la teoría tradicional de la división de poderes, pues el poder ya no solamente es el poder público que describía Montesquieu al trazar su teoría clásica.17

En un inicio, su creación se encontraba justifi-cada por la necesidad de establecer órganos encaminados a la defensa de los derechos fundamentales, y para lograr controlar la cons-titucionalidad en las funciones y actos de los depositarios del poder público. Por tal motivo, se establecieron en las constituciones políticas, dotándolos de independencia en su estruc-

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19EXAMEN

tura orgánica y así alcanzar los fines para los que se crearon, es decir, para que ejerzan una función pública fundamental, y que por razo-nes de su especialización e importancia social requería la autonomía del órgano creado res-pecto de los clásicos poderes del Estado.

También se ha señalado que surgieron como una necesidad de limitar los excesos en que incurrieron los poderes tradicionales y los fac-tores reales de poder, puesto que generaron desconfianza social disminuyendo la credibili-dad gubernamental, encargándolos de fisca-lizar o controlar instituciones. Se consideraron como una vía para conciliar la democracia de partidos, de los poderes tradicionales y grupos económicos y sociales, por la autonomía que los caracteriza; no se deben a su creador o a quien los designa, pues se busca con ellos un equilibrio constitucional.18

Son órganos de equilibrio constitucional y po-lítico, y los parámetros bajo los cuales desem-peñan su función no pasan por los criterios inmediatos del momento sino que preservan la organización y el funcionamiento constitu-cional. En última instancia, son órganos de de-fensa constitucional y de la democracia y, por eso, es preciso que estén contemplados en la Constitución a fin de que ella regule su integra-ción y estructura para que su funcionamiento posterior sea independiente.19

Manuel García Pelayo, señaló algunas carac-terísticas de estos organismos:20

1. La inmediatez, es decir, estos órganos deben estar establecidos y configurados directa-mente en la Constitución;

2. La esencialidad, pues son necesarios para el Estado constitucional de derecho;

3. La dirección política, toda vez que estos en-tes participan en la dirección política del Estado y de ellos emanan actos ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales que contribu-yen a orientar de modo decisivo el proceso de toma de decisiones;

4. La paridad de rango, dado que mantienen con los otros órganos y poderes relaciones de coordinación y nunca de subordinación; y,

5. La autonomía orgánica, funcional y, en oca-siones, presupuestaria.

En las últimas décadas se ha notado una ten-dencia creciente a establecerlos, sus niveles de autonomía son diversos, no hay un acuerdo de cuáles y cuántos deben ser los organismos constitucionales autónomos, tampoco se pre-cisan sus principios o características en forma homogénea.

El reconocimiento de ellos en la doctrina ju-rídica y el Derecho ha ido evolucionando, principalmente a la luz de los conflictos com-petenciales o de atribuciones, entre ellos, o con los poderes tradicionales, y por eso aún no hay un tratamiento sistemático sobre cuáles y cuántos son los órganos constitucionales autó-nomos. Cada país ha extendido o limitado su número.21

Las principales características jurídicas de las controversias constitucionales en el sistema eu-ropeo continental, principalmente en Alema-nia e Italia, son que los sujetos legitimados son órganos o poderes del Estado; se tutelan inte-reses constitucionales de carácter competen-cial; el conocimiento de las mismas se confiere a los órganos judiciales supremos o a tribuna-les constitucionales; las resoluciones protegen el sistema de competencias asignado en la Constitución, y el procedimiento para dirimirlas posee características diferentes a los medios de impugnación de control de constitucionali-dad conferidos a los particulares.

ejempLos en otros países:

Interesante es el caso alemán, en el que, confor-me al artículo 93.I.1 de la constitución política se-ñala: “El Tribunal Constitucional federal conoce: de la interpretaciónde la presente ley fundamen-tal respecto a controversias sobre el alcance de losderechos y deberes de un órgano supremo de la Federación o de otros interesados dotadosde derechos propios por la presente ley fundamental o por el reglamento internode un órgano supre-mo de la Federación”.

El artículo 134 de la Constitución italiana es-tablece: El Tribunal Constitucional juzga: las


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controversias relativas a la legitimidad cons-titucionalde las leyes y de los actos con fuer-za de la ley del Estado y de las Regiones; los conflictos de competencia entre los poderes del Estado y los conflictos entre el Estado y las regiones y entre las mismas regiones; las acu-saciones promovidas contra el Presidente de la República, con arreglo a las normas de la Constitución.

La Corte Constitucional ha considerado como ‘Poderes del Estado’ a aquellos entes u órga-nos dotados de funciones independientes re-conocidas y garantizadas en la Constitución, y capaces de emanar actos definitivos, que ex-presan la voluntad del Estado. Entre los órganos que han sido parte en las controversias consti-tucionales italianas están: el Poder Judicial, la Corte de Cuentas, el presidente de la Repúbli-ca, el presidente del Senado, el presidente de la Cámara de Diputados, entre otros.22

En el caso de España, la composición e integración del Tribunal Constitu-cional involucra a los tres poderes del Estado, pero no en el mismo grado

de participación, pues las Cortes proponen en total a 8 de los 12 miembros. Además, el gra-do de consenso necesario para la propuesta en el legislativo es muy alto, porque la mayoría de tres quintos exige el acuerdo de práctica-mente la totalidad de las fuerzas políticas con representación parlamentaria.

En Costa Rica, la Constitución reconoce que las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están suje-tas a la ley en materia de gobierno. Sus direc-tores responden por su gestión (artículo 188). Son instituciones autónomas: 1) Los Bancos del Estado; 2) Las instituciones aseguradoras del Es-tado; 3) Las que esta Constitución establece, y los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros (artículo 189).

En el caso de Ecuador, sobresalen las siguien-tes disposiciones expresas, empezando por

reconocer un título en la estructura cons-titucional, es decir no son artículos sueltos, dispersos en el articulado, veamos: TÍTULO X. DE LOS ORGA-NISMOS DE CONTROL. Capítulo 1 . De la Contraloría General del Estado. Art. 211. La Contraloría

General del Estado es el organismo técnico

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superior de control, con autonomía adminis-trativa, presupuestaria y financiera, dirigido y representado por el Contralor General del Estado, quien desempeñará sus funciones du-rante cuatro años. Tendrá atribuciones para controlar ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos, administración y custodia de bie-nes públicos. Realizará auditorías de gestión a las entidades y organismos del sector público y sus servidores, y se pro-nunciará sobre la legalidad, transparencia y eficiencia de los resultados institucionales. Su acción se extenderá a las entidades de derecho privado, exclusivamente respecto de los bienes, rentas u otras subvencio-nes de carácter público de que dispongan.

Artículo 214.-La Procura-duría General del Estado es un organismo autónomo, dirigido y representado por el Procurador General del Estado, designado para un período de cuatro años por el Congreso Nacio-nal, de una terna enviada por el Presidente de la República.

Artículo 217.- El Ministerio Público es uno, indi-visible e independiente en sus relaciones con las ramas del poder público y lo integrarán los funcionarios que determine la ley. Tendrá autonomía administrativa y económica. El Mi-nistro Fiscal General del Estado ejercerá su re-presentación legal.

Artículo 218.- El Ministro Fiscal será elegido por el Congreso Nacional por mayoría de sus integran-tes, de una terna presentada por el Consejo Na-cional de la Judicatura.

Artículo 220.-La Comisión de Control Cívico de la Corrupción es una persona jurídica de dere-cho público, con sede en la ciudad de Quito, con autonomía e independencia económica, política y administrativa. En representación de la ciudadanía promoverá la eliminación de la corrupción; receptará denuncias sobre he-

chos presuntamente ilícitos cometidos en las instituciones del Estado, para investigarlos y so-licitar su juzgamiento y sanción. Podrá promo-ver su organización en provincias y cantones.

La Constitución política de Venezuela, en su capítulo IV, artículos 23-27, dispone la existen-cia del Poder Ciudadano para llevar a cabo la

función de rendición de cuentas.

En el caso de Colombia, el ar-tículo 113 constitucional dis-

pone: Son ramas del poder público la legislativa, eje-cutiva y judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e indepen-dientes, para el cum-plimiento de las demás funciones del Estado. Los

diferentes órganos del Estado tienen funciones

separadas pero colaboran armónicamente para la rea-

lización de sus fines.

En el caso de Chile, el artículo 87 esta-blece: Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejerce-rá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inver-sión de los fondos del Fisco, de las municipa-lidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzga-rá las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y desem-peñará las demás funciones que le encomien-de la ley orgánica constitucional respectiva.

El Contralor General de la República será de-signado por el Presidente de la República con acuerdo del Senado adoptado por la mayoría de sus miembros en ejercicio, será inamovible en su cargo y cesará en él al cumplir 75 años de edad. El Ministerio Público con autonomía plena. Un organismo autónomo, jerarquizado, con el nombre de Ministerio Público, dirigirá en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delitos. (Artículo 80 A).


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Artículo 97. Existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central, cuya composi-ción, organización, funciones y atribuciones determinará una ley orgánica constitucional.El Consejo Nacional de Televisión, con menor autonomía, pues lo preside el presidente, es responsable de regular la rama de las teleco-municaciones.

En Argentina, el Defensor del pueblo y Ministe-rio Público cuentan con autonomía plena. La auditoría general de la Nación es un órgano de asistencia técnica del Congreso pero con autonomía funcional.

En Brasil, el Ministerio Público cuenta con inde-pendencia funcional y administrativa (art 127).

Los organismos autónomos en méxico

En las últimas décadas, México entró en un proceso de cambios en diversos aspectos de la vida nacional, política, económica, social, administrativa, observándose una alternancia partidista en el poder, reflexión sobre temas fundamentales como la responsabilidad de los servidores públicos, acceso a la información, a los controles de los poderes, sus órbitas, posibili-dad de reelección de legisladores y munícipes,

la interacción y relacio-nes entre el Ejecutivo y el Legislativo, así como el papel preponderante que ha ido asumiendo el Poder Judicial, espe-cialmente a partir de las reformas constituciona-les de 1990 y sucesivas, en que el ejecutivo deja de conducir el proceso electoral, limita la ac-ción gubernamental frente a los derechos humanos, se recrea el poder judicial, el ejecu-tivo deja de tener ma-yoría en el legislativo, se cambia el formato del informe presiden-cial, se crean distintos

organismos separados de los órganos de poder clásicos, con autonomía reconocida constitu-cionalmente. Todo esto se hizo necesario dado que “El sólo postulado de la separación de po-deres, no explica en nuestro tiempo la comple-ja trama del poder”.23

Lo distintivo de estos órganos es, por un lado, su competencia técnica en una materia específica, que debe mantenerse ajena al juego de los partidos. Por otro lado deben actuar con imparcialidad y profesionalismo. Ruperto Patiño y Hugo Concha apuntan al respecto:

“Parecería que cuando el Estado considera que por la importancia de una actividad de carácter técnico es necesario preservarla de las influencias políticas, el camino adecuado es la creación de organismos autónomos...”24

Por otro lado, los titulares de los órganos y sus principales colaboradores asumen un perfil que intenta conciliar formación profesional y conocimientos técnicos, con imparcialidad y honorabilidad; el ser apolíticos, con una fuerte vinculación hacia la sociedad; el ser apartidistas, con el consenso de los mismos partidos representados en el Poder Legislativo. La nota común apunta pues, al hecho de que

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se requieren personas de gran peso moral, así como con un conocimiento de primerísimo ni-vel de la materia propia del organismo, como titulares del mismo; por otra parte, una inte-gración del órgano, que en términos prácticos implique “selección justa e imparcial; inamovili-dad; remuneración suficiente y prohibición de su reducción; designaciones escalonadas, y servicio civil de carrera...”25

Con mayor o menor grado de autonomía se han creado este tipo de organismos en Méxi-co, cada uno ha respondido a determinadas circunstancias de la vida política nacional, no exento de contradicciones, unos con más o menos participación del Congreso o de las cámaras en el nombramiento de sus titulares; más o menos imparciales; más o menos des-vinculados del Ejecutivo. Son una nueva forma de división del ejercicio del poder. Son organis-mos del Estado, pero distintos y autónomos de los tres poderes clásicos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

En México a partir de 1980 se desarrollan este tipo de organismos, en la Constitución política existen disposiciones específicas, aunque sin un eje rec-tor para ello, y que en todo caso son ejemplos de la fragmentación del poder público:1) Pueblos y comunidades indígenas (artículo

2).2) Universidades e instituciones de educación

superior, de acuerdo con las leyes respecti-vas (artículo 3, fracción VII).

3) Instituto Federal de Acceso a la Información (art. 6)

4) Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Consejo Nacional de Evalua-ción de la Política de Desarrollo Social (CO-NEVAL (art 26)

5) Tribunales agrarios (artículo 27, fracción XIX). 6) Banco de México, Comisión Federal de

Competencia Económica y el Instituto Fe-deral de Telecomunicaciones (art. 28)

7) Instituto Federal Electoral (art 41)8) Tribunales de lo contencioso-administrativo,

que en la ley respectiva es denominado Tri-bunal Federal de Justicia Fiscal y Administra-tiva (artículo 73, fracción XXIX-H).

9) Entidad de fiscalización superior de la Fe-deración que en la ley respectiva es de-

nominada como Auditoría Superior de la Federación (artículo 79).

10) El Ministerio Público se organizará como ór-gano público autónomo, dotado de perso-nalidad jurídica y de patrimonio propios (art 102).

11) Comisión Nacional de Derechos Humanos (art. 102B)

12) Institutos y Tribunales Electorales (artículos 116, fracción IV, inciso c) y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso f). Tribunales locales de lo contencioso administrativo (ar-tículo 116, fracc. V).

También están otro tipo de organismos y au-tonomías relativas como son los casos de la Comisión Reguladora de Energía, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, las procuradu-rías de protección al medio ambiente, y la del trabajo, la Comisión Nacional de Arbitraje Mé-dico. A continuación me referiré brevemente a algunas de ellas:

La unam.- Los antecedentes de la autonomía universitaria se remontan al proyecto presenta-do por Justo Sierra para crear una Universidad libre de la tutela del estado. El 26 de mayo de 1910 se promulga la ley que crea la Universidad Nacional con personalidad jurídica y patrimo-nio propios. En 1929, para dar salida a un con-flicto estudiantil que exigía la salida de varios funcionarios universitarios, se concede la au-tonomía aunque nominal pues en la práctica el ejecutivo presentaba una terna de la cual el Consejo Universitario elegía al rector. Con la Ley Orgánica de 1944 se consolida la auto-nomía en la medida que aparece la Junta de Gobierno, con facultades de nombrar rectores y directores. La reforma constitucional de 9 de junio de 1980, la reconoce en forma expresa en la fracción VIII del artículo 3º constitucional. Por decreto de 5 de marzo de 1993 se trasladó el mismo texto a la fracción VII.

La autonomía universitaria se encuentra vin-culada concretamente a la capacidad de decisión sobre su funcionamiento interno, a la implementación de sus propios planes y pro-gramas de estudio, y a la administración de su patrimonio. La principal limitante a la autono-mía es financiera ya que debe solicitar a la Se-


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cretaría de Educación Pública autorización de su presupuesto de egresos.

tribunaLes agrarios.- a partir de las reformas en materia agraria al artículo 27, fr. XIX de la Cons-titución, (publicadas el 6 de enero de 1992), dispone la creación de tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción para la adminis-tración de justicia agraria, especialmente en los asuntos de tenencia de la tierra en ejidos y comunidades. Con ello se trató de substituir el anterior procedimiento mixto, administrativo y judicial, por un sistema de administración de justicia más expedito, a fin de que los campe-sinos encuentren mecanismos de impartición de justicia sencillos, sin complicaciones. El dic-tamen de la Cámara de Diputados fue claro al respecto:

“... Los tribunales agrarios que deberán ser au-tónomos y de plena jurisdicción para impartir una justicia pronta, expedita, de una manera sencilla y cercana a los propios interesados, eli-minarán demoras y arbitrariedades, propician-do el establecimiento de una nueva relación entre los hombres del campo y las autoridades competentes...”26

No se debe soslayar que la participación direc-ta del Presidente en su organización interna,

dado su carácter de suprema autoridad agra-ria, los ha hecho aparecer como tribunales administrativos. Es por ello que resultaría impor-tante rescatar las propuestas que sugieren la incorporación de estos tribunales al Poder Ju-dicial de la Federación, para dotarlos de una mayor imparcialidad en la resolución de con-flictos e intereses de ejidatarios y comuneros. Al respecto, Marcos Nazar comenta:

“... durante los últimos años el Poder Judicial de la Federación ha vivido una serie de cam-bios que sin menoscabo de su prestigio le for-talecieron en lo interno y externo. El Consejo de la Judicatura Federal y la incorporación del Tribunal Electoral Federal a la justicia fe-deral demuestran que es posible modificar cuestiones fundamentales en la estructura, funcionamiento y competencia de los órga-nos jurisdiccionales en beneficio de la co-lectividad. Los principios de imparcialidad y legalidad alcanzados por el Poder Judicial de la Federación deben servir para reforzar la justicia agraria y de esta manera al integrarse los Tribunales Agrarios a la Justicia de la Unión culminar un esfuerzo de seguridad jurídica en el campo” 27

banco de méxico.- Las reformas constitucio-nales al artículo 28 que otorgan autonomía al banco central, datan del 20 de agosto de 1993, transfiriéndole atribuciones del Ejecutivo federal y la Secretaría de Hacienda a este organismo, hasta entonces organismo descentralizado, y cuyo objeto principal es “procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado”.

La autonomía prevista en la Constitución se otorga en términos de “ejercicio de funciones” y “administración”, con lo que se acentúa su competencia técnica en una actividad pri-mordial para la viabilidad económica de la Nación, como es la estabilidad de precios, y que debe mantenerse ajena a consignas polí-ticas y a una excesiva injerencia del Poder Eje-cutivo. La descripción de la naturaleza jurídica de la entidad no precisa en ningún momento su carácter como “órgano constitucional au-tónomo” como ocurre en todos los casos de

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25EXAMEN

“autonomía” previstos en la Constitución. Por su parte, la Ley del Banco de México, regla-mentaria de los párrafos sexto y séptimo del artículo 28, y publicada el 23 de diciembre de 1993, señala en su artículo primero que el ban-co central es una persona de “derecho públi-co con carácter autónomo”.

Con relación a los titulares, el artículo 28 es-tablece de manera general, que serán “per-sonas cuya designación será hecha por el Presidente de la República con aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso”. Concretamente, se requiere la mayoría simple de los senadores presentes, en una tarea que tendría que invo-lucrar al Congreso de la Unión, y en virtud de la materia propia del Banco de México, me atrevería a decir que también a las legislaturas de los estados. De cualquier forma, no son ma-yorías calificadas de los representantes del Po-der Legislativo, como es lo conveniente para la ratificación de los titulares de las entidades que nos ocupan.

La ley reglamentaria contempla un ejercicio de funciones directivas colegiado, a través de una junta de gobierno compuesta por cinco miembros, los que “son personas de reconocida competencia en materia monetaria y financiera, y de absoluta solvencia moral. Los nombramien-tos de los miembros de la Junta son escalona-dos, a fin de dar mayor solidez a la institución y evitar presiones políticas. En este sentido, y de forma similar a lo que ocurre con los demás organismos de esta naturaleza, la influen-cia excesiva de las cues-tiones políticas pueden fácilmente vulnerar la imparcialidad con que el organismo debe conducir-se, y en este caso concre-to, el argumento a favor de la independencia de sus titulares descansa en el enfoque de que sujetar a Banxico a una presión política mayor se traduce en un sesgo inflacionario en la política monetaria.”28

eL instituto federaL eLectoraL.- A lo largo del si-glo XX la conducción del proceso y calificación electoral fueron obra de los poderes ejecutivo y legislativo, hasta que en los años setenta se muestra una primer crisis de legitimidad del régimen al registrarse un solo candidato a la presidencia de la república, la reforma consti-tucional de 1977 reconoció a los partidos polí-ticos como entidades de interés público y para 1982 se registraron 9 candidatos. Los avances tenidos por algunos partidos en estados y mu-nicipios, y sobre todo las fallas en el proceso de cómputo final de votos en 1988 llevaron a un proceso de transferencia de la función electo-ral a organismos independientes del ejecutivo y legislativo.

Las reformas publicadas en el D.O.F. el 6 de abril de 1990, inician la propuesta de autono-mía en materia electoral, al establecer que la organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce por los pode-res ejecutivo, legislativo con la participación de los partidos políticos y de los ciudadanos, a tal efecto se creará un organismo dotado de

personalidad jurídica y patrimonio propios,


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sería autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones. Las reformas del 3 de septiembre de 1993 vi-nieron a instaurar un tribunal federal electoral como órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral. Siete meses después, el 19 de abril de nueva cuenta se reforma el ar-tículo 41 para establecer que la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo, solo que la autonomía aún era li-mitada por el hecho de que en su integración concurrían los poderes ejecutivo y legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos. Fue has-ta la reforma de 22 de julio de 1996 en que se dispuso en la fracción II del artículo en comen-to que: La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado IFE, en cuya integración dejó de participar el poder ejecutivo, no así el legislativo partidos políticos y ciudadanos.

Como se puede ver, se avanza en un ejerci-cio de autonomía que es fundamental, elimi-nando la intervención del Poder Ejecutivo en el Consejo General. Lo que se traduce en que las leyes del ejecutivo no aplican en el Institu-to, este tiene entonces su propio órgano de control para sancionar a sus empleados, para recibir sus declaraciones patrimoniales, para manejar su tabulador de sueldos, elabora su presupuesto y enviarlo al Congreso para su in-tegración al presupuesto de egresos, sin em-bargo su autonomía tiene algunos límites que no lo hacen un organismo independiente del estado, por un lado sus decisiones pueden ser

anuladas por el tribunal electoral (poder judi-cial) y la revisión de la cuenta pública (poder legislativo) puede hacer observaciones sobre el ejercicio de los recursos financieros.

comisión nacionaL de derechos humanos.- Hasta el año 1992 la Secretaría de Goberna-ción como consecuencia de su facultad de vigilar las garantías individuales de los habi-tantes, tenía en su estructura orgánica una dirección general para la atención de los asuntos relativos a los derechos humanos; con las reformas constitucionales al artículo (28 de enero) 102 se crea el apartado B en el que se dispuso que el Congreso de la Unión y las legislaturas estatales crearían organismos de protección de los derechos humanos facul-tándolos para formular recomendaciones pú-blicas autónomas no vinculatorias, así como denuncias y quejas. En septiembre de 1999, mediante nuevas reformas se dispuso que el organismo que debía crear el Congreso se denominaría Comisión Nacional de Derechos Humanos y contará con autonomía de ges-tión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.

El tema de la autonomía no fue el asunto toral de la discusión en torno a las reformas por parte de partidos políticos, legisladores, especialistas y organizaciones no guberna-mentales; las cuestiones relevantes fueron las relativas a conservar o no la incompetencia de los organismos en asuntos laborales, elec-torales y jurisdiccionales, así como el punto, ampliamente debatido, sobre la designación del presidente de la CNDH. Por lo que corres-ponde al Presidente de la Comisión, se intro-duce expresamente el mecanismo para su elección, sometido a la aprobación de la Cá-mara de Senadores.

La Constitución señala expresamente que la Comisión Nacional de Derechos Humanos contará con “autonomía”, y no indica lo pro-pio respecto a los organismos de las entidades federativas, previstos de igual forma en el texto constitucional. Sin embargo, y como hace no-tar el Doctor Jorge Carpizo “dicha autonomía debió haberse extendido sin duda alguna a todos los organismos protectores de derechos

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humanos. La Constitución sólo se refiere en este aspecto a la CNDH. Empero, ello se debe a un error de redacción por-que la intención fue otra, lo que se prueba con los tres párrafos cita-dos del respectivo dictamen y en los cuales es clarísimo que esa autonomía se les está garantizando a todos los om-budsman protectores de los derechos humanos en Méxi-co.29

instituto federaL de acceso a La información.- En 1976 se dis-puso constitucionalmente que el derecho a la infor-mación será garantizado por el Estado, sin embargo no hubo órganos que llevaran a cabo la atribución y la función. El mundo siguió su curso y las nuevas tendencias impusie-ron la necesidad de gobiernos abiertos, con-fiables, eficaces, con políticas de open data, gobierno electrónico, eficacia, instituciones de-mocráticas y otros aspectos más. Los resultados electorales del 2006 arrojaron una diferencia de 233 mil votos entre el primero y segundo lugar, y el número de actas irregulares fue de 316 mil,30 lo que en democracias avanzadas hubiera lle-vado al recuento electoral, sin embargo el tri-bunal electoral cerró el caso.

Esta fue una presión que llevó a que en el año 2007 se dieran bases para el acceso a la infor-mación. Sin embargo ello no abonó en favor de la autonomía del Instituto encargado de ello. Las reformas del 7 de febrero del 2014 se dispuso lo siguiente:

La Federación contará con un organismo au-tónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, ca-pacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización inter-na, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pú-blica y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los térmi-nos que establezca la ley.

El organismo autónomo previsto en esta fracción, se regirá por la ley en materia de transparencia y acceso a la informa-

ción pública y protección de datos personales en posesión de sujetos

obligados, en los términos que es-tablezca la ley general que emi-ta el Congreso de la Unión para establecer las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio de este derecho.

En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, le-

galidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalis-mo, transparencia y máxi-

ma publicidad.

El organismo garante tiene competen-cia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Ejecuti-vo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos pú-blicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recur-sos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres ministros. También conocerá de los recur-sos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autóno-mos especializados de los estados y el Distrito Federal que determinen la reserva, confiden-cialidad, inexistencia o negativa de la informa-ción, en los términos que establezca la ley.

El organismo garante federal, de oficio o a pe-tición fundada del organismo garante equiva-lente del estado o del Distrito Federal, podrá conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia así lo ameriten.

La ley establecerá aquella información que se considere reservada o confidencial.


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Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El Consejero Jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia.

El organismo se integra por siete comisiona-dos. Para su nombramiento, la Cámara de Senadores, previa realización de una amplia consulta a la sociedad, a propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, nombrará al comisionado que deba cubrir la vacante, siguiendo el proceso establecido en la ley. El nombramiento podrá ser objetado por el Presidente de la República en un plazo de diez días hábiles. Si el Presidente de la Re-pública no objetara el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de comisio-nado la persona nombrada por el Senado de la República.

En caso de que el Presidente de la República objetara el nombramiento, la Cámara de Se-nadores nombrará una nueva propuesta, en los términos del párrafo anterior, pero con una votación de las tres quintas partes de los miem-bros presentes. Si este segundo nombramien-

to fuera objetado, la Cámara de Senadores, en los términos del párrafo anterior, con la vo-tación de las tres quintas par-tes de los miembros presentes, designará al comisionado que ocupará la vacante.

Los comisionados durarán en su encargo siete años y deberán cumplir con los requisitos previs-tos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Cons-titución, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunera-dos en instituciones docentes, científicas o de beneficencia, sólo podrán ser removidos de su

cargo en los términos del Título Cuarto de esta Constitución y serán sujetos de juicio político.

En la conformación del organismo garante se procurará la equidad de género.

El comisionado presidente será designado por los propios comisionados, mediante voto se-creto, por un periodo de tres años, con posi-bilidad de ser reelecto por un periodo igual; estará obligado a rendir un informe anual ante el Senado, en la fecha y en los términos que disponga la ley.

El organismo garante tendrá un Consejo Con-sultivo, integrado por diez consejeros, que se-rán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cáma-ra de Senadores. La ley determinará los pro-cedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anual-mente serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fue-sen propuestos y ratificados para un segundo periodo.

La ley establecerá las medidas de apremio que podrá imponer el organismo garante para asegurar el cumplimiento de sus decisiones.

Toda autoridad y servidor público estará obli-gado a coadyuvar con el organismo garante

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29EXAMEN

y sus integrantes para el buen desempeño de sus funciones.

IFETEL

Las reformas al artículo 28 constitucional del 11 de junio del 2013, plantearon un nuevo es-quema de telecomunicaciones y del espectro radioeléctrico. En esa fecha dicho artículo fue modificado en los siguientes términos:

“El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo, con personalidad jurídi-ca y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espec-tro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunica-ciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, ga-rantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.”

INEGI Y CONEVAL

Mediante decreto de 7 de abril de 2006 se dispuso la creación de un organismo con au-tonomía técnica y de gestión al organismo en-cargado de coordinar el sistema nacional de información geográfica y estadística. Con las reformas de febrero del 2014 se establece en el artículo 26 lo siguiente:

B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. La respon-sabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con autono-mía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades ne-cesarias para regular la captación, procesa-miento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.

El organismo tendrá una Junta de Gobierno in-tegrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio

organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cá-mara de Senadores o en sus recesos por la Co-misión Permanente del Congreso de la Unión.

Por otra parte y dentro de la política social, recientes reformas constitucionales disponen que El Estado contará con un Consejo Nacio-nal de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social, así como de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley, la cual establecerá las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales, loca-les y municipales para el ejercicio de sus fun-ciones.

Existen otros casos que ya no se abordan debi-do a la extensión que un artículo de este tipo exige, sin embargo me parece relevante para completar la idea del tema: uno, no confundir este tipo de autonomía orgánica y funcional reconocida expresamente en la constitución política, con los organismos autónomos que también existen en cada uno de los tres órga-nos de poder estatal, es decir del legislativo, ejecutivo y judicial, y sobre los que se hace una breve reflexión.

Empezando por el más cuantioso de los tres, respecto a los órganos autónomos en el poder ejecutivo, se debe recordar lo supuesto por el articulo 90: La administración Pública será centralizada y paraestatal conforme a las le-yes que expida el Congreso, (la orgánica de la administración pública y la de entidades paraestatales) que distribuirá los negocios del


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orden administrativo de la Federación que es-tarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

En las entidades paraestatales se tiene cuatro modalidades, los organismos descentraliza-dos, que tienen autonomía, son creados por ley del Congreso, patrimonio y recursos pro-pios. Ejemplo de ellos son el IMSS, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, Servicio Postal Mexicano, Fondo de Cultura Económica, los diversos Ins-titutos de salud de la Secretaría de Salud, en-tre otros más.

Tampoco se deben confundir estos organismos descentralizados (de las secretarías de Esta-do) con los organismos desconcentrados, que pueden ser creados en cualquier secretaría. En el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal se establece:

“Para la más eficaz atención y eficiente des-pacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les esta-rán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.”

Características de los organismos desconcen-trados:

1. Son creados por una ley o reglamento. 2. Guardan una relación de jerarquía respec-

to de la administración central. 3. Gozan de facultades de decisión limitada. 4. En ocasiones se les dota de patrimonio pro-

pio. 5. No tienen personalidad jurídica propia, es la

misma que de la administración central.

Ejemplos de ellos son…

órganos con autonomía reLativaen eL poder LegisLativo

En el caso del Congreso de la Unión, el artícu-lo 74 señala como facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de eva-luar los resultados de la gestión financiera, com-probar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del

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31EXAMEN

examen que ésta realice aparecieran discre-pancias entre las cantidades correspondien-tes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se deter-minarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumpli-miento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley.

La Cámara de Diputados evaluará el desem-peño de la entidad de fiscalización superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización;

A propósito de la entidad de fiscalización su-perior de la Federación, de la Cámara de Diputados, la propia constitución señala que tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir so-bre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley (art.79).

Dicha entidad depende jerárquicamente de la Comisión de Vigilancia de la propia Cámara de Diputados, de manera que su autonomía se ve así limitada a una función técnico contable, política y administrativamente depende de la Comisión y la Cámara. Remar

órganos con independenciaen eL poder judiciaL

Con motivo de la reforma constitucional de di-ciembre de 1994, en que el procurador deja de ser el consejero jurídico del ejecutivo fede-ral, y que al Poder judicial se le da un papel de tribunal constitucional, entre otras de las dispo-siciones estuvo la de crear un Consejo de la Judicatura Federal, que será un órgano del Poder Judicial de la Federación con in-dependencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones.

Las decisiones del Consejo serán definiti-vas e inatacables y, por lo tanto, no pro-

cede juicio ni recurso alguno, en contra de las mismas, salvo las que se refieran a la de-signación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, las cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justi-cia, únicamente para verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establez-ca la ley orgánica respectiva (art. 100). Como se puede observar se le da independencia no precisamente autonomía.

organismos autónomosen Los estados de La repúbLica

Hasta lo aquí expuesto, se ha visto como en el plano federal existe una diversidad de órganos y organismos, ya autónomos, independientes, descentralizados, desconcentrados, en adi-ción a ello, pasando al plano de las entidades federativas las cosas presentan otro tipo de dificultades. La creación de organismos autó-nomos en los estados de la República ha sido motivo de diferencias entre ordenes de po-der y autonomías territoriales, y ha tenido que resolverse en la Suprema Corte. Casos como aquel en que una Comisión estatal de dere-chos autónomos pretendía sobreponerse al poder judicial local y que fue rechazado por el poder judicial federal. O el caso del munici-pio de Guadalajara, que se inconformó por la creación de organismo autónomo en materia de acceso a la información bajo el argumento de que entre el estado y el municipio no debe haber autoridades intermedias, evidencian la falta de un orden jurídico más preciso al res-pecto. Veamos.

En este último caso, el ministro Guillermo I. Or-tiz Mayagoitia mantuvo la siguiente postura: “Nosotros pensamos que la teoría de la división


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de poderes aún está vigente y sigue todavía funcionando para lo que fue concebida: para que el poder contenga al propio poder. Empe-ro, es verdad que en nuestro constitucionalis-mo contemporáneo existe una gran cantidad de excepciones a dicha teoría y que, de igual manera, ha habido una marcada tendencia a crear órganos constitucionales autónomos con muy diversas funciones. El problema, en un sistema federal como el nuestro, consiste en determinar si este tipo de órganos pueden ser creados por los estados sin necesidad de que exista en la Constitución Federal una nor-ma que expresamente los faculte para ello, o si, por el contrario, se requiere de tal previsión constitucional.

La controversia fue promovida por el municipio de Guadalajara, estado de Jalisco, en contra de los poderes legislativo y ejecutivo de esa entidad federativa, y en ella se demandaba la invalidez de diversos decretos relacionados con la crea-ción del Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco como un organismo constitu-cional autónomo de dicho Estado. El municipio argumentó que la creación del citado órgano transgredía el principio de división de poderes porque, al darle la naturaleza de órgano consti-tucional autónomo y otorgarle atribuciones para emitir resoluciones vinculantes sobre todas las autoridades del estado, se le coloca por encima de los poderes estatales y autoridades municipa-les, disminuyendo sus facultades.

Efectivamente, hay organismos autónomos federales que están expresamente previstos en la Constitución General de la República: el Banco de México, el Instituto Federal Electo-ral, los tribunales contencioso-administrativos, el Tribunal Electoral adscrito al Poder Judicial de la Federación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Tribunal Agrario, etcéte-ra. Por otro lado, existen también disposiciones en la propia Constitución Federal que obligan a las entidades federativas a crear órganos autónomos locales; entre ellos, los órganos encargados de organizar, vigilar y realizar los procesos electorales —tanto en la parte ad-ministrativa, como en lo que corresponde a la resolución jurisdiccional de los conflictos elec-torales—, así como las Comisiones de Derechos

Humanos estatales. En el mismo sentido, pero con un carácter permisivo, la fracción V del artículo 116 constitucional establece asimismo que “Los estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de ple-na autonomía para dictar sus fallos, que ten-gan a su cargo dirirmir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares […]”.

De ello se sigue que en la Constitución Fede-ral tenemos orden expresa para crear ciertos órganos autónomos locales, y por otro lado, permisión para crear al menos otro de esos ór-ganos, esto es, para constituirlo en el caso de que el Estado lo estime conveniente, y si no, pues entonces no habrá Tribunal Contencio-so-Administrativo en el Estado.

Por estas razones, considero que mientras las legislaturas estatales creen órganos adscritos a cualquiera de estos tres poderes, es correcto y, sin duda, pueden otorgarles cierta autonomía y, además, atribuirles potestades de autoridad.

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33EXAMEN

Claro, porque las áreas de poder están clara-mente definidas en la Constitución conforme a las funciones ejecutiva, legislativa o judicial, y desde luego, estos órganos no van a tener inje-rencia respecto de los otros poderes. Ese es el caso muy claro del IFAI. Este órgano se encuen-tra inserto dentro de la esfera de gobierno del poder ejecutivo, es administración pública fede-ral, pero no interfiere ni con el legislativo ni con el judicial. Esa, en mi opinión, es la gran diferencia.

Como en la sesión en la que se llevó a cabo la votación del asunto solamente asistimos ocho ministros, es probable que el tema se volverá a discutir, pues la decisión final fue tomada sólo por el voto aprobatorio de cinco de los once ministros que integramos el Pleno de la Supre-ma Corte de Justicia.”31

Un comentario final, sobre las posibles notas distintivas de los organismos autónomos. El Tri-bunal en Pleno de la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que:

1. Surgen bajo una idea de equilibrio consti-tucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de con-cebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legisla-tivo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.

2. Se establecieron en los textos constituciona-les, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social reque-ría autonomía de los clásicos poderes del Estado.

3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden au-


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tonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión prin-cipal radica en atender necesidades tora-les tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Atento a lo an-terior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son:

a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal;

b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación;

c) Deben contar con autonomía e inde-pendencia funcional y financiera; y

d) Deben atender funciones primarias u ori-ginarias del Estado que requieran ser efi-cazmente atendidas en beneficio de la sociedad.32

Ackerman opina que pareciera que los minis-tros quieren chiflar y comer pinole al mismo tiempo, al argumentar que los organismos autónomos alteran y también dejan intacta la tradicional división de poderes. Al final de cuentas los ministros se quedan cortos ante el reto de transformar el Estado mexicano con base en un rediseño constitucional.33

Christian G. Segovia opina que la Suprema Cor-te de Justicia de la Nación ha estimado que

los organismos constitucionales autónomos carecen de legitimación activa para promo-ver controversias constitucionales, por virtud de que a su parecer,el artículo 105, fracción I, constitucional hace referencia a un número cerrado y limitadode actores o de entes legiti-mados para la promoción de una controversia constitucional;además, de referir que no se tra-ducen en órganos originarios del Estado, ales-timar que éstos sólo son aquellos que derivan del sistema federal y del principio dedivisión de poderes, entre los cuales, no encuadran aque-llos órganos que dada la evolución del Estado, se han ido estableciendo con la finalidad de auxiliar en el ejercicio de ciertas funciones es-tatales.34

No obstante ello, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido, mediante una interpretación realizada a la fracción I del ar-tículo 105 constitucional, que los organismos constitucionales autónomos carecen de legi-timación activa para promover controversias constitucionales.

Manuel García Pelayo había señalado los pe-ligros que conlleva la proliferación de nuevos organismos autónomos sin el acompañamien-to de una adecuada teoría constitucional y visón histórica:

Una unilateral extensión del pluralismo podría conducir a un proceso acumulativo de ato-mización o factorización y, en caso límite, a la destrucción misma de la estructura o siste-ma de la que forman parte los componentes pluralistas. Tal posibilidad solo puede ser neu-tralizada por la presencia de la integración, concepto caracterizado, precisamente por la síntesis dialéctica entre pluralidad y unidad, por la superación de la antinomia entre la simple suma o agregación. De un lado, y la uniformi-dad o la socialización en pautas homogéneas, de otro”.35

En este sentido, me parece que una asigna-tura pendiente para los juristas es ofrecer una propuesta integral, es decir, definir todo un es-tatuto jurídico para los órganos constituciona-les autónomos, que integre estos elementos a los que he aludido en el párrafo precedente,

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35EXAMEN

en un esquema que, desde luego, concilie los elementos comunes con las particularidades de cada entidad en su aspecto eminente-mente técnico.

Las propuestas ya están en el ambiente; algu-nas apuntan a una reforma al artículo 49 cons-titucional, en términos de fijar su paridad de rango con los poderes; otras, incluso se refieren a un acotamiento y reestructura del Poder Eje-cutivo, permitiendo nuevas entidades autóno-mas derivadas de éste.36

No solo deben darse respuestas y esquemas ju-rídicos sino también administrativos, ya que en esencia estos nuevos organismos para el efi-caz cumplimiento de su objeto para el que son creados, de su visión y misión, son organismos de coordinación múltiple, pues tienen relación con diversas instituciones, y dado el sistema de distribución de competencias dispuesto por el art 124 constitucional, en ocasiones las relacio-nes alcanzan otros segmentos territoriales.

Parecería urgente, de cara al siglo XXI, elabo-rar un diseño institucional, integral y específico, bajo el que se puedan ir incorporando nue-vas entidades, y que fortalezca a las que ac-tualmente contempla el texto constitucional, tomando en cuenta la materia de su compe-tencia, su naturaleza jurídica y el esquema de nombramiento de sus titulares.

Por último, parecería obvio que el diseño y desempeño de es-tos organismos como en general de la administración pública del Estado mexicano, la que no se ciñe solo al poder ejecutivo sino que atiende a lo señalado por el manejo de recursos públicos (art 134 constitucional) por los ser-vidores públicos, debe atender también a los criterios sociales, pues son ingrediente principal de la relación Estado Sociedad.

Otra vez recurro a García Pela-yo, quien afirmaba que este tipo de organismos no solo deben estar configurados constitucio-

nalmente, participan en la dirección política del Estado, esto es, deben atender funciones propias y de importancia del Estado que re-quieran ser eficazmente atendidas en benefi-cio de la sociedad; además de ser órganos de equilibrio constitucional y político, sus criterios de actuación no deben pasar por los intereses inmediatos del momento sino que preservan la organización y el funcionamiento constitucio-nal. Esta autonomía con que se les reviste los hace actuar fuera de la estructura orgánica de los poderes tradicionales, de los partidos políticos y grupos y factores reales de poder.

Hoy en día es lugar común, continúa nuestro au-tor, afirmar que la sociedad de nuestro tiempo no solo es pluralista, debe ser pluralista, es decir que el pluralismo no solo es la constatación de un hecho, sino también un valor de la conviven-cia política, y como tal ha sido reconocido en nuestra Constitución, Ello implica dos cosas: de un lado, un área de libertad o de autodetermi-nación interna para las organizaciones sociales, y de otro un área de participación o de codeter-minación en las decisiones de los órganos públi-cos que las afecten. Podemos, siguiendo a Briefs, definir al Estado pluralista como aquel cuya po-lítica y formación de voluntad están influidas, cuando no dirigidas, por la lucha y el compromi-so entre poderes económicos y sociales estable-cidos al margen del ámbito estatal. Este Estado pluralista tiene como supuesto la adaptación de su funcionamiento al hecho de que Los recursos


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púbLicos están ampLiamente dispersos por toda La sociedad, de que hay una continua competencia por La infLuencia poLítica y de que Los Límites entre eL estado y La sociedad han dejado de tener La precisión que poseían en otro tiempo.37

La creación de nuevos organismos constitu-cionales autónomos dejó de tener su razón de ser en la desconfianza de la sociedad hacia el Estado, por lo que los primeros organismos con-tribuyeron a fortalecer al Estado de Derecho, una nueva oleada de organismos está orien-tada a la instrumentación de políticas públicas esenciales para incrementar la eficiencia gu-bernamental. Para María Marbán quizá habría que entrar en una reflexión profunda para ver si algunos de estos organismos deberían ser parte estructural del poder Judicial o bien del poder Legislativo.38 La reflexión nos llevaría a nuevos planteamientos.

1 Kelsen Hans Compendio de Teoría General del Es-tado, Editora Nacional, México 1980, capítulo I La esencia del Estado pp 107-128.

2 Duverger Maurice, Instituciones políticas y de-recho constitucional, pp 35-36, Ariel, Barcelona 1970.

3 Bodino, Jean, Los seis libros de la República, Tec-nos, Libro I. Capítulo VIII De la soberanía, p. 47-66. (en línea) 120-139.

4 Véase Fraga Gabino, Derecho Administrativo, Edi-torial Porrúa, México 1976. García Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, capítulo 1, Alianza Universidad, Madrid 1977.

5 Biscaretti di Ruffia Paolo, Derecho constitucional, p. 233, Editorial Tecnos, Madrid 1984.

6 Aristóteles, La política. Bobbio Norberto, La teoría de las formas de gobierno, FCE México 1975

7 Montesquieu, “El Espíritu de las Leyes”8 Sobre el Estado Federal, su estructura, organiza-

ción, funcionamiento, existen los más diversos de-bates y estudios. Althussius, Montesquieu, Alexan-der Hamilton, James Madison, John Jay, Michel Mouskheli, Alexis de Toqueville, Pierre Joseph Proudhon, George Jellinek, Otto Von Gierke, Paul Laband, Berthélemy, León Duguit, Hans Kelsen, Hermann Heller, Maurice Hauriou, Carl Schmitt, Carl J. Friedrich, Alfred Verdross, Ulrich Scheuner, Joseph Kunz, son entre muchos otros, quienes han abordado tan variado tema.

9 Jellinek, Georg. Teoría General del Estado. p. 622. Ed. Compañía Editorial Continental, 2ª edición. México, 1958.

10 Kelsen, op cit p. 186.11 Prisciliano Sánchez aclaró que: “No se separan las

provincias para ser otras tantas naciones indepen-

dientes en lo absoluto: ninguna ha pensado en semejante delirio.’ Sánchez, Prisciliano, “El Pacto Federal del Anáhuac”, Revista de la Facultad de Derecho de México, tomo XIV, núm. 56, 1964, p. 1156. México. También Reyes Heroles Jesús El libe-ralismo mexicano tomo I pp FCE, México 1978.

12 García Máynez, Eduardo. Introducción al estudio del Derecho, 45ª edición, Porrúa, México 1993. p. 104.

13 Diccionario Enciclopédico Grijalbo, España, Edito-rial Grijalbo, 1991. p. 196.

14 Boquera Oliver, José María. Derecho Administrati-vo. Volumen I, 13ª edición, Buenos Aires, Ediciones de Contabilidad Moderna, 1996. p. 295.

15 Citado por Gabino Fraga. Derecho Administrati-vo. 39ª edición, Porrúa, México, 1999. p.200.

16 Nava Negrete, Alfonso. “Autonomía administrati-va”, en Diccionario jurídico mexicano, tomo A-B, 5ª edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Porrúa, México, 1992. p. 275.

17 Carbonell Miguel, Elementos de Derecho constitu-cional, México, Fontamara, 2004 (reimpresión)

18 Cárdenas Gracia, Jaime. Op. cit. pp. 243- 244. Su función en Europa ha sido primordialmente controlar o equilibrar a los poderes tradicionales por la fuerte presencia que en ellos, así como en el gobierno o en los parlamentos, tienen los partidos, esto es, “despartidocratizan” el fun-cionamiento del Estado. Son generalmente ór-ganos técnicos que dejan de lado los intereses partidistas o coyunturales y, para su buen fun-cionamiento, no sólo deben ser intérpretes de los poderes tradicionales, sino de los partidos políticos o de otros grupos o factores reales de poder. Cárdenas Gracia, Jaime, et al, Estudios Jurídicos en torno al Instituto Federal Electoral, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-dicas, 2000, p. 23.

19 Ibid20 García Pelayo, Manuel, “El status del Tribunal

Constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, núm. 1, 1981, pp. 13 y 14.

21 Cárdenas García op cit.22 Véase García Roca F. Javier, El conflicto entre ór-

ganos constitucionales, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 29-36.

23 Valadés Diego, El control del poder, México, IIJ-UNAM, 1998.

24 Patiño Ruperto y Concha Hugo, Comentario al Artículo 28, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, Tomo I, Décima Edición, México, IIJ - UNAM, 1997, p.359

25 José Luis Caballero Ochoa. Los órganos constitu-cionales autónomos: más allá de la división de po-deres. en: Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. Méxi-co, Universidad Iberomericana, número 30, 2000, pp. 153-173.

26 Nazar Sevilla Marcos, “Los tribunales agrarios como parte del Poder Judicial de la Federación”, Propuestas de reformas constitucionales, Tomo

NACIONAL

37EXAMEN

I, Colección Foro de la Barra Mexicana, México, Themis, 2000, p. 277

27 Ibid p. 305.28 Cárdenas., op cit p. 267.29 Carpizo Jorge, “La reforma constitucional de 1999

a los organismos protectores de los derechos humanos”, Cuestiones constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional, México, IIJ-UNAM, Número 3, Julio - Diciembre de 2000, p. 35.

30 Véase Crespo José Antonio. 2006: Hablan las ac-tas, Editorial Debate, México 2008.

31 Versión escrita de la conferencia dictada el 20 de junio de 2006 en el Foro “Aspectos Constitu-cionales en el Sistema Presidencial y en el Sistema Parlamentario” celebrado en la sede central del Instituto de la Judicatura Federal. Controversia Constitucional 32/2005, perteneciente a la ponen-cia de don Juan Silva Meza, la cual fue discutida los días 15, 16 y 22 de mayo pasados

32 Controversia constitucional 31/2006.—Tribunal Electoral del Distrito Federal.—7 de noviembre de 2006.—Mayoría de nueve votos.—Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.—Disidente: Genaro David Góngora Pimentel.—Ponente: José Ramón Cossío Díaz.—Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza. El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número 20/2007, la tesis jurisprudencial que antecede.—México, Distrito Federal, a diecisiete de abril de dos mil siete. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007,página 1647, Pleno, tesis P./J. 20/2007; véase ejecutoria en el Semanario Judi-cial de la Federación y su Gaceta, Novena Épo-

ca, Tomo XXV, abril de 2007, página 1149.(sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/1001/1001022.pdf)

33 Ackerman, John M., Organismos autónomos y de-mocracia: el caso de México, México, Siglo XXI Editores en coedición con el Instituto de Investiga-ciones Jurídicas de la UNAM, 2007, p. 18.

34 Segovia Christian G. Organismos constitucionales autónomos y su legitimación activa para promo-ver controversias constitucionales, previstas en la fracción I del artículo105 constitucional. Revista del Instituto de la Judicatura Federal. Recurso de reclamación 58/2007, relativo a la controversia constitucional 11/2007, promovida por el Instituto Federal Electoral, resuelto por el Pleno de la Supre-ma Corte de Justicia de la Nación, en sesión de 12 de junio de 2007.

García Roca, F. Javier, El conflicto entre órganos constitucionales, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 29-36.

35 García Pelayo Manuel “El status del Tribunal cons-titucional, en Revista Española de Derecho Consti-tucional, Madrid, vol I núm 1 1981, p.27

36 Gil Raymundo, “¿Qué son los órganos constitucio-nales autónomos?” La Barra, Revista de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A.C., Número 26, junio 2000, pp. 36 ss.; Cárdenas Gracia Jai-me, Una constitución para la democracia, Méxi-co, IIJ-UNAM, 1996, p. 159 ss

37 García Pelayo Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza Universidad, Ma-drid 1987, pp 126 y ss y p 204 y ss.

38 María Marbán Laborde, Organismos constitucio-nales autónomos, ¿cuartopoder? Brújula ciuda-dana #56 mayo 2014.

38 JULIO 2014

LA AUTONOMÍADE LA

Jorge Berlín Acosta*

* Abogado. Perito traductor

El sexenio de Manuel Ávila Camacho ha sido significativo en la historia nacional por va-rios aspectos: por haber asumido la decisión de fortalecer la vida democrática al sumarse a la lucha contra los gobiernos fascistas y auto-ritarios entonces existentes; por encabezar una cruzada por la unidad nacional apenas pa-sados amplios movimientos de reivindicación nacional; por haber sido el último gobierno de carácter militar y dar paso a una era de civi-lismo sin fracturas institucionales; por fortalecer las instituciones políticas y administrativas; por haber transformado la administración pública, al crear organismos y secretarías que darían nuevos bríos a la atención de demandas so-ciales.

UNAM

NACIONAL

39EXAMEN

Dentro de esto último, se encuentra lo relativo al reconocimiento de distintos grados de au-tonomía necesarios en el funcionamiento ins-titucional, como fueron los casos del Instituto Mexicano del Seguro Social, que fue conce-bido como un organismo descentralizado del sector central de la administración del poder ejecutivo, creado por ley del Congreso de la Unión, con autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propios (características de los or-ganismos descentralizados previstos en la Ley de entidades paraestatales). El IMSS quedó así concebido como organismo fiscal autónomo (de la Secretaría de Hacienda) y autónomo también respecto de la Secretaría de Salud, con quien sin embargo se coordina para efec-to de determinados programas de medicina preventiva.

Asimismo fue el caso de la UNAM, sobre el que se deben tener presentes sus antecedentes. Primero, no confundir la Real y Pontificia Univer-sidad de México fundada en los inicios de la época colonial, época en que la educación la impartía el clero, los colegios jesuitas y otros más, con la misma UNAM creada en 1910, aunque sujeta al poder ejecutivo, y luego los intentos de autonomía registrados en 1929 y 1933, que se dieron en contextos sociales y políticos que in-fluyeron decisivamente en el nombramiento de autoridades universitarias, lo que se tradujo en perdida de su independencia (administrativa, educativa, técnica y cultural). Fue necesario es-perar una década para llevar a cabo un nue-vo intento que cristalizó bajo la presidencia de Manuel Ávila Camacho a iniciativa de Alfonso Caso, planteando un punto medular, cuál de-bía ser el fin de la UNAM: expedir un certificado, verdadera patente de corso, que no ampara ningún conocimiento, o el fin real, útil, social, de dar una enseñanza que capacite al profesionis-ta y al técnico para la función que más tarde va a desempeñar en beneficio de la sociedad. Entonces expuso que lo primero era dotar de autonomía real a la Universidad, separar lo polí-tico y lo técnico. En la iniciativa presentada por Alfonso Caso en 1944, afirmaba que,

“Para nadie es un secreto que la principal causa de la desorganización de la Universidad Nacio-nal Autónoma de México, ha sido la confusión

constante de estas dos formas de organización: la política y la técnica. Las autoridades univer-sitarias han tenido siempre este doble carácter de autoridades políticas que necesitan contar con la popularidad y con el apoyo de los gru-pos, y por otro lado el carácter de autoridades técnicas que necesitan resolver las cuestiones de organización docente y científica, desde un punto de vista puramente objetivo. La Lucha entre Lo poLítico y Lo técnico ha impedido a La universidad reaLizar sus fines, e indiscutibLemente ha ido rebajando La caLidad de Los profesores, de sus enseñanzas, de sus programas, y en con-secuencia, La preparación de Los aLumnos. Pode-mos decir que la Universidad cumple cada día menos con el fin de preparar, como lo dice su Ley Orgánica, “profesionistas y técnicos útiles a la sociedad”, y cada vez más se dirige hacia un fin puramente formal, que es convertirse en una oficina expedidora de calificaciones, certifica-dos y títulos.

No necesitamos insistir demasiado en las múltiples corruptelas que la organización política de la Uni-versidad, por ejemplo para obtener el nombra-miento de un Director de Escuela o Facultad, que una vez nombrado se siente comprometido con el grupo que lo llevó al poder, y obligado a otor-garle concesiones: mayor número de clases, me-jor remuneración, o complacencia en la falta de cumplimiento del deber, si se trata de profesores; puestos remunerados, gajes o canonjías, perdón de faltas de asistencia y aun exámenes simulados, si se trata de estudiantes. De tal modo es grave esta situación, que de continuarse, el prestigio de la Universidad sería cada vez más discutible y los títulos que otorgara, cada día menos aceptados por la opinión pública”.

Incluso podría darse el caso que otras insti-tuciones pudieran llegar a obtener, prestigio que la Universidad podría llegar a perder, y llegaría el día en que los profesionistas uni-versitarios se encontrarían con que serían desplazados en el campo profesional, por otras personas que hubieran adquirido cono-cimientos reales, en vez de haber adquirido únicamente certificados.

El proyecto de ley de Caso proponía crear autoridades técnicas, legislativas, y ejecutivas,

LA AUTONOMÍA DE LA UNAM

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una organización democrática que fomente, entre los estudiantes y los profesores su senti-do de responsabilidad y su participación en la vida misma de la casa de estudios, en lo que tiene de esencial, que es el cumplimiento de sus actividades técnicas, y en la expedición de sus reglamentos y demás actos legislativos; pero para impedir que las autoridades ejecu-tivas se transformen en autoridades políticas, su nombramiento debe estar encomendado a personas de autoridad científica y moral indis-cutible, y totalmente alejadas de los intereses inmediatos de los profesores y estudiantes uni-versitarios. Por tal razón, el proyecto de ley que presentó Caso una jerarquía de cinco tipos de autoridades:

“La Junta de gobierno que tiene una función de nombramiento y de árbitro. El Consejo Universita-rio, supremo cuerpo técnico y legislativo. El rector, que es la autoridad ejecutiva máxima. Los direc-tores de las facultades, escuelas e institutos, autori-dades ejecutivas también, subordinadas al rector. Y Las academias mixtas, que tendrán el carácter de órganos necesarios de consulta, y que son, en relación con cada facultad o escuela, el cuerpo técnico por excelencia.

Se ha pensado que es indispen-sable colocar la facultad de nombramiento, en un cuerpo colegiado que carezca total-mente de intereses personales, dentro de la Universidad, y que se guíe en sus decisiones ex-clusivamente por el beneficio de la institución. Casi todas las universidades del mundo, ex-ceptuando aquellas en que los nombramientos los hacen los órganos de gobierno, colocan la facultad de nombramiento en un cuerpo colegiado inde-pendiente, del cual es el mejor ejemplo el comité de trustees de las universidades norteame-ricanas. Estas personas, que se han distinguido en el ejercicio de su profesión o que tienen una obra realizada de primer orden, que tienen emolumen-tos o bienes que les permiten

una absoluta independencia de criterio y que por otra parte, conservan un vivo interés en la Universidad en que hicieron sus estudios y de-sean la mejor vida posible para ella, al hacer los nombramientos de las autoridades no se inspiran en consideraciones de amistad o de provecho personal, pues las guía el interés de la institución y el progreso de la misma. Puede decirse que estos comités de las universidades norteamericanas han sido el factor más impor-tante de su progreso y las ha llevado, en menos de un siglo, a alcanzar la envidiable reputación científica que tienen actualmente en el mun-do. La Junta de Gobierno que se propone en el proyecto de Ley, sería similar a estos comités y estaría integrada por quince personas, electas por tiempo indefinido, y que se renovarían a sí mismas, cuando por muerte, renuncia o por ha-ber alcanzado la edad límite, quedaran puestos vacantes.

El procedimiento electoral que está contenido en los artículos transitorios del proyecto de Ley, previene que todos los miembros de este Con-sejo Constituyente Universitario, tengan facultad de proponer a las personas que, en su concepto, tendrían más méritos para ocupar tan importan-

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tes puestos. Cada uno de ustedes, señores con-sejeros, podrá por una parte proponer y por otra votar, a los candidatos que crea conveniente, y serán los quince miembros que Ustedes designen, los que tendrán en sus manos el nombramien-to del rector y de los directores de las faculta-des, escuelas e institutos. Los requisitos que fija el artículo 5o. son simplemente un mínimo de los requisitos para ocupar el alto y honroso puesto de miembro de la Junta de Gobierno que debe contar con la confianza de cada uno de todos los universitarios.”

Otro aspecto relevante era la dependencia fi-nanciera, la UNAM recibía un subsidio de diez millones de pesos del gobierno federal, y se dis-ponía que no recibiría más ayuda económica. Sin embargo en los hechos era notorio el inte-rés gubernamental por la mejor preparación de los técnicos y profesionistas universitarios, a los que considera indispensables para el desa-rrollo económico y cultural del país, dando a la Universidad subsidios mayores en contra de lo que dispone la misma Ley.

La propuesta de reforma contenía tres princi-pios fundamentales:

La universidad no es ni puede ser otra cosa, sino una corporación púbLica descentraLizada. do-tada de pLena capacidad jurídica y de autono-mía, no es ajena a La organización deL estado mexicano, sino simpLemente des-centraLizada deL mismo. Tal es la razón fundamental que nos ha llevado a expresar en el artícu-lo 1 del proyecto de ley, que la Universidad Nacional de México es una corporación pública, do-tada de plena capacidad jurídi-ca.

La Universidad tiene por fin, de acuerdo con su función, impar-tir la educación superior y orga-nizar la investigación científica, así como extender los benefi-cios de la cultura.

El fin último de la Universidad, como el de toda institución na-

cional, es el servicio de la patria; pero realiza este fin en el aspecto específico que le señala el artículo lo., creando profesionistas y técnicos bien preparados, que presten a la sociedad un servicio real y que transformen sus conocimien-tos, en actos que tiendan al mejoramiento co-lectivo.

Para realizar ese fin, la Universidad debe cons-tituirse en una institución técnica y subordinar toda su organización al logro de este propó-sito.

Todo aquello que impida la realización técni-ca de la institución, deberá ser excluido de la organización universitaria. La Ley y el Estatuto deben cuidar que nada pueda desvirtuar los propósitos de enseñanza e investigación, úni-cos que interesan; y por eso, de acuerdo con su definición, la Universidad no debe ser una institución política; no tiene por qué preocu-parse de la realización de los fines políticos que incumben al Estado, al partido, y en última instancia, al pueblo pero no a las instituciones especializadas que han sido creadas para rea-lizar fines concretos y técnicos.

Por otra parte, el Estado debe reconocer el derecho absoluto de la Universidad para orga-nizarse libremente con el objeto de realizar su fin y para impartir también con toda libertad, sus enseñanzas y realizar sus investigaciones. El


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principio de libertad de cátedra y de investi-gación debe quedar consagrado, junto con el principio de autonomía, como un postulado esencial para la vida misma de la institución universitaria, y esto debe ser así, precisamen-te porque la Universidad ha de colocarse en tal forma ajena a las cuestiones políticas, que su desarrollo técnico no se vea impedido por ellas en ningún momento. pero si esto impLica, por una parte, La abstención deL estado en La organización técnica de La universidad impLi-ca también, como una consecuencia de su pro-pia definición La abstención de La universidad en Los asuntos poLíticos deL estado. Esto, por supuesto, no quiere decir que el universitario, por tener tal carácter, pierda el más general e importante de ciudadano, y que no conserve todos sus derechos, de acuerdo con las leyes de nuestro país, para organizarse en la forma que lo estime conveniente, con el objeto de participar en la vida cívica; pero la Universidad como tal, ha de permanecer constantemente ajena a las cuestiones políticas.

El otro aspecto de la definición coloca a la Universidad como institución que imparte la enseñanza superior. Esta enseñanza superior incluye el bachillerato y las carreras profesio-nales; pero como una larga práctica ha de-mostrado que para una mejor preparación de los universitarios es indispensable no duplicar las enseñanzas generales que se imparten en las escuelas secundarias y en la Preparatoria; ya el anterior Consejo Universitario aprobó un plan de estudios de cinco años, que incluye to-das las materias de la enseñanza secundaria, pero organizadas para los fines profesionales, de tal modo que no se duplican innecesaria-mente y permiten al mismo tiempo profundizar en el estudio de cada materia y disminuir el número de asignaturas que deben estudiarse cada año.

En el artículo 2 se señala el derecho de la Uni-versidad Nacional Autónoma para otorgar validez a los estudios que se hagan en otros establecimientos educativos. Naturalmente, este derecho de la Universidad está limitado a aquellos establecimientos educativos que im-parten los mismos tipos de educación que ella imparte, es decir, bachillerato y educación

profesional. Sería ilógico que la Universidad pudiera otorgar validez a estudios que no se hacen en sus Escuelas y Facultades, por lo que en estos casos deberá, como lo dice la misma fracción IV, simplemente atenerse a la revali-dación que de tales estudios haya hecho la autoridad que corresponda, es decir, la Secre-taría de Educación Pública.

Reconocidos así en la ley estos cuatro dere-chos fundamentales de la Universidad: auto-nomía, libertad de cátedra, preparación para el ingreso a las profesiones y revalidación de estudios en las escue-las de tipo universita-rio, creemos que se evitarán de aquí en adelante todos los problemas técnicos que pudieran provo-car conflicto o fricción entre la Universidad y el Estado, por lo que si el anteproyecto de Ley que se propone es aprobado prime-ro por ustedes, que constituyen la opinión de la Universidad, y más tarde por el Con-greso de la Unión, que constituye la opinión de la nación, induda-blemente se evitarán tales conflictos.

La base misma de las instituciones democráti-cas, por lo que ha sido indispensable la organi-zación democrática del Estado, es que, dentro de éste y formando parte de la sociedad total, tienen que existir divergencias de opiniones, de fines y de intereses, que chocan entre si y que si no hubiera una organización democrá-tica, tendrían que resolverse necesariamente en conflictos violentos, en los que predominara el partido o grupo más fuerte. Para impedir el predominio de un pequeño grupo fuerte, bien organizado, sobre una gran masa de indivi-duos desorganizados, pero que representan, sin embargo, la mayoría del país, es decir, de una aristocracia sobre la totalidad de la pobla-

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ción, se ha creado la forma del Estado demo-crático. La organización democrática permite, así, la expresión de la voluntad de las mayorías, que sirve de freno a la voluntad particular de grupos o aristocracias que pretenden organi-zar a la sociedad para su propio provecho y no para provecho de todos.

La situación es totalmente diferente en la Uni-versidad, si tomamos en cuenta sus fines y prin-cipalmente su fin de docencia. Como ya lo hemos dicho, este fin puede expresarse en dos palabras: enseñar y aprender. Todo lo demás,

dentro de nues-tras escuelas, son simplemente medios, procedi-mientos para lo-grar la realización de este propósi-to.

Aunque parezca inútil por su evi-dencia, hay que repetir que ense-ñar, es y debe ser el fin de los maes-tros; y aprender, es el fin de los es-tudiantes.

Ahora bien, estos fines no pueden estar nunca en contradicción, si

se trata de verdaderos maestros y de verda-deros estudiantes. Las dificultades principian cuando ambos no cumplen con su definición, ya que el mal maestro es el que no se propo-ne enseñar, y el mal estudiante, el que no se propone aprender. El conflicto, en consecuen-cia, entre estudiantes y profesores, no puede ser nunca por lo que ambos se proponen. Sus propósitos sólo pueden realizarse si se comple-mentan; pero, entonces, la organización de la Universidad no puede calcar simple y sen-cillamente la organización política del Estado. ¿Dónde están los intereses antagónicos por su esencia? ¿Dónde la aristocracia o el grupo de-finible a priori, que pretende el poder para su

propio provecho? Dentro de nuestra concep-ción moderna de las instituciones, nos interesa que todos puedan expresar su opinión; nos in-teresa oír lo que cada quien tenga que decir, y en este sentido, la Universidad de México es democrática y debe seguir siéndolo, pues de-ben tomarse en cuenta las opiniones de profe-sores y alumnos, en los aspectos técnicos; pero colocar el problema de la organización univer-sitaria como un problema de lucha entre dos grupos antagónicos, con intereses opuestos, con finalidades distintas, siendo uno de estos grupos el constituido por los profesores y forma-do el otro por los alumnos, es simple y sencilla-mente falsear no sólo la organización teórica de la Universidad, sino su organización real; no hay conflicto, ni puede haberlo, entre los profe-sores como profesores y los estudiantes como estudiantes. Puede, sí, haber un conflicto en-tre un profesor y un estudiante, como puede haberlo entre un estudiante y otro y entre dos profesores. Pero lo que queremos decir, es que profesores y estudiantes no constituyen clases antagónicas, puesto que sus intereses y fines son complementarios y no opuestos. Nos inte-resa, pues, que en la organización que demos a nuestra Universidad, este concepto erróneo de la existencia de una pugna entre profeso-res y estudiantes, pugna que teóricamente no debe existir y que prácticamente tampoco ha existido ni existe, quede completamente aban-donado, como un concepto falso en teoría y en realidad.

La verdadera causa de los conflictos universi-tarios estriba en que ciertas autoridades, cier-tos profesores y ciertos estudiantes no quieren cumplir con su deber. Autoridades injustas, profesores incompetentes o incumplidos, es-tudiantes que desean certificados o títulos, en vez de conocimientos; pero estos males no se remedian dando a nuestra Universidad una or-ganización política, como si se tratara de gru-pos sociales antagónicos. Su remedio está enuna sana y racional organización técnica.

Dos disposiciones relevantes de la propuesta que no deben soslayarse.. La primera es que la repre-sentación de la Universidad, en asuntos judicia-les, estará a cargo del abogado general de la Universidad, pues la práctica había demostrado


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que en estos asuntos, el rector no puede tener el tiempo necesario para ocuparse de ciertas dili-gencias judiciales a las que es llamado.

La segunda disposición es la posibilidad que tendrá la Junta de Gobierno para reelegir al rector, una sola vez, y lo argumentó en los si-guientes términos:

“Puesto que no se trata de una organización polí-tica, no creemos indispensable que cada cuatro años se renueven las autoridades de la Universidad. De hecho, en la mayor parte de las universidades los rectores no son renovados en plazos determina-dos, sino que continúan indefinidamente hasta que por motivos de salud, por haber alcanzado la edad máxima, o por otros semejantes, se retiran. Lo que ha hecho indispensable el cambio de rectores en la Universidad, además de su organización política, ha sido la facultad que tiene el rector de nombrar en la práctica a los profesores y empleados de la Universi-dad y a los técnicos de los institutos. Esta facultad del rector debe reglamentarse, y el nombramiento, as-censo y remoción de los empleados administrativos, debe quedar sujeto a las disposiciones generales que expedirá el Consejo Universitario.

Respecto al anejo financiero de la Universidad se preveía la creación de un Patronato, “La

Comisión de Patronato estará integrada por tres miembros, designados por la Junta de Gobierno, y tendrá la facultad de discutir y aprobar el pro-yecto de presupuesto de egresos, formulado por el rector y por la Comisión de Presupuestos del Consejo Universitario; aprobar también las modi-ficaciones que se introduzcan a los presupuestos durante el ejercicio; designar al auditor externo de la Universidad; vigilar la inversión de los fondos uni-versitarios y gestionar el mayor incremento posible del patrimonio. Se ha considerado muy conve-niente que el Patronato funcione conectado con el rector y con el Consejo, pero bajo la dirección inmediata de la Junta de Gobierno, con objeto de garantizar la correcta distribución y utilización de los fondos universitarios.”

Para los nombramientos de los directores de fa-cultades, escuelas e institutos, se propone que sean designados por el rector, con la opinión y aprobación o rechazo de la Junta de Gobierno.

En cuanto a las relaciones laborales, Alfonso Caso exponía que en años recientes, cuando por consideraciones diversas el gobierno ha atribuido a ciertas empresas el carácter de corporaciones públicas, resulta explicable que se haya sometido a ciertos grupos de trabaja-dores de tales empresas a un régimen contrac-tual. “Pero la Universidad no es una empresa, no organiza los elementos de la producción para la persecución de ningún propósito lucrativo; nunca ha tenido, ni tiene, ni se propone tener, provechos en sentido económico; es, como antes se dijo ya, una comunidad de cultura. Por estas razones, el anteproyecto, que ha vuelto a definir el carácter público de la Universidad, acoge en cuanto al problema de las relaciones entre la Universidad y su personal docente o administrativo, una solución que no es nueva, sino que hace más de diez años fue establecida por la Suprema Corte de Justicia.

Conviene, sin embargo, dejar bien claro que el hecho de que las relaciones entre la Universidad y sus servidores tengan un carácter estatutario y no contractual, no será obstáculo para que, como el proyecto lo indica, un reglamento del Consejo otorgue a los profesores y a los empleados univer-sitarios todos los derechos y prestaciones de orden social que, a estas horas deben considerarse ya incorporados definitivamente al orden jurídico en

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que vivimos, como elementales exigencias de la civilización contemporánea.

Toda la función técnica de la Universidad descan-sa en el procedimiento que se siga para nombrar a los profesores. Por desgracia, a pesar de que siempre se ha buscado una forma que garantice la competencia del profesorado, ésta nunca se ha podido establecer, y los nombramientos, en múltiples ocasiones, han sido inspirados más en la simpatía o la amistad que en los conocimientos del maestro.

Por otra parte, el permitir a las academias que nombren a los profesores, sin sujetar dichos nom-bramientos a un procedimiento objetivo, ha con-vertido a dichos cuerpos en centros de intereses políticos y personalistas, quitándoles por comple-to la respetabilidad que debieran tener dentro de las facultades y escuelas.

En todas las universidades, las facultades de Filo-sofía, de Letras y de Ciencias, son escuelas para la preparación de profesores de enseñanza superior y de investigadores. Sin embargo, al ocurrir una vacante en nuestras escuelas de iniciación univer-sitaria o en la Preparatoria, raramente se toma en cuenta a los graduados en dichas facultades, y se prefiere utilizar a aquellas personas que se pre-sentan ante los directores o ante el rector, provistas de buenas re-comendaciones, aun cuando no hayan hecho estudios especiales o carezcan de un grado uni-versitario.

Creemos que un punto esencial en la reorganiza-ción universitaria consistirá en que ningún profesor nuevo pueda ser nombrado, si no tiene un grado de las facultades de la Universidad; pero aun así, a pesar de que los aspirantes a ocupar un puesto de profesor deben haber sido graduados en una facultad y precisamente en la especialidad que van a impartir, habrán de sujetarse a un concurso, ante un jurado respetable, para adquirir por opo-sición su cátedra, o bien, como lo dice el artículo respectivo de la Ley, someterse a otras pruebas igualmente objetivas e idóneas que comprueben la capacidad académica de los candidatos.

Sólo así, cuando el profesor universitario sienta que ha llegado a ocupar la cátedra por sus propios méritos y conocimientos, y no por compromisos de orden personal o de grupo, podrá estar seguro de conservar el puesto y no tendrá interés en inter-venir en las cuestiones de política partidarista, que han hecho casi imposible la vida académica de la Universidad en los últimos años.

Por último, este mismo artículo fija como un ideal, cuya realización inmediata se recomienda, la creación del profesorado de carrera. Ya el año pasado se elaboró por la rectoría y el Consejo Universitario, un reglamento sobre materia tan im-portante, que será uno de los puntos esenciales de la transformación técnica del profesorado uni-versitario.

Asegurar al profesor un salario decoroso que le permita vivir en la forma a la que tiene derecho, sin necesidad de tener que distraerse en otras

actividades, será preparar para el futuro


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verdaderos maestros, íntimamente arraigados en la vida universitaria, dedicados exclusivamente a la enseñanza y a la investigación y que, no lo dudamos, restablecerá para el profesorado uni-versitario, el respeto de la sociedad que, por des-gracia, se ha ido perdiendo lentamente.

El profesor de carrera podrá dedicarse única-mente a su labor, si la Universidad le asegura emo-lumentos suficientes para ello, y debemos solicitar del Estado que proporcione a la Universidad un aumento del subsidio, suficiente para establecer desde el año próximo, el profesorado de carrera en el bachillerato, e iniciar lo mismo en las facul-tades y escuelas profesionales.

El patrimonio universitario será manejado, de acuerdo con el artículo 1O por la Comisión de Patronato de la Junta de Gobierno, y será ella la responsable ante la Universidad, no sólo de la conservación del patrimonio, sino también de las gestiones que haga para incrementarlo.

El artículo 15. de la Ley Orgánica, marca una innovación sobre la forma de propiedad de los inmuebles universitarios. Se han considerado dos formas de propiedad: la que podría llamar-se pública, para aquellos que están destinados a su servicio, con la consecuencia de que ta-les bienes serán inembargables y que no podrá constituirse sobre ellos gravamen alguno; y la se-gunda, que comprende aquellos inmuebles que aun cuando pertenecen a la Universidad, no es-tán destinados directamente al servicio de ella. Constituyen, por decirlo así, la propiedad privada de la Universidad y estarán sujetos íntegramente a las disposiciones del derecho común. El mismo artículo dice que será la Universidad, la que en un momento dado, por medio de su Patronato, podrá declarar que uno de los inmuebles de la primera categoría, ha pasado a formar parte de los inmuebles de la segunda categoría, siempre que la decisión del Patronato sea protocolizada debidamente, e inscrita en el Registro Público de la Propiedad. De este modo se da a la Universi-dad derecho y amplia libertad para utilizar sus bienes, sea directamente en sus servicios, o bien para venderlos, hipotecarlos, alquilarlos, etcé-tera, utilizándolos de acuerdo con el Patronato, para que produzcan el mayor rendimiento en servicios o en efectivo.

El artículo 16, por último, le otorga a la Universi-dad la prerrogativa de que sus ingresos y los bie-nes de su propiedad no estén sujetos a impuestos o derechos, y que los actos y contratos en que ella intervenga y que causen impuestos a su car-go, estén también libres de dichos impuestos. La disposición es importante, y lo será todavía más en lo futuro, si como lo esperamos, ya desde el año entrante puede empezarse a realizar la vieja idea, tan cara a los universitarios, de construir la Ciudad Universitaria. Esperamos que esta Ciudad Universitaria se transforme, con el tiempo, en la propiedad privada de la Universidad, y que sea precisamente el producto de las rentas de esos edificios uno de los renglones más importantes de ingresos para nuestra institución.

El artículo 5o. transitorio, está relacionado tam-bién con los inmuebles que forman el patrimonio universitario y tiene por objeto resolver una serie de dificultades que se han presentado en la práctica por falta de inscripción en el Registro Público de la Propiedad, de los bienes universitarios. Como algunos de estos bienes, cedidos por el Gobierno Federal a la Universidad, pudieran encontrarse su-jetos a litigio, el artículo mencionado declara que la propiedad de la Universidad sobre tales bienes es indiscutible y que aun en el caso de que tal litigio existiera y el Gobierno Federal fuera conde-nado, esto no significaría nunca la devolución de los bienes que ha entregado a la Universidad, sino la indemnización a quien resulte su legítimo pro-pietario.

Las actas de la entrega de los inmuebles a que se refiere la fracción segunda del artículo 14o. del Anteproyecto de Ley, servirán para comprobar el título de propiedad que la Universidad tiene en vir-tud de las leyes que le otorgaron el dominio de dichos inmuebles .”

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INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

Comprender los tiempos y entender los cambios que, de a poco, nos ha dado la re-ciente democracia mexicana, es aún un reto. La consolidación democrática pasa por el tamiz del debate, la discusión, la transforma-ción jurídica e incluso de la incertidumbre y el cuestionamiento, en especial cuando surgen instancias que, queramos o no, son, sin duda, de sustancial poder político. Y en ello es donde

El

Dra. Gloria Luz Alejandre Ramírez*

* Doctora en Ciencias Políticas y Sociales con orien-tación en Ciencia Política, por el Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales. Facul-tad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universi-dad Nacional Autónoma de México (UNAM).

[email protected]

reside la pregunta singular que guía este breve trabajo. ¿La nueva condición del Instituto Na-cional Electoral, lo coloca como una instancia arbitral, o lo dispone como una instancia de poder? Si fuera uno u el otro, entonces ¿cómo se entendería su papel real en la propuesta de consolidación democrática que se pretende? y más allá ¿contribuye a la rendición de cuen-tas en materia electoral? Empecemos por dis-cernirlo.

La comprensión deL pasado desde eL presente:

Para iniciar ¿qué es un organismo constitucio-nal autónomo? En varios sentidos nos refiere Cárdenas Gracia que:

Los pasos hacia unaconsolidación democrática

como ORGANISMO AUTÓNOMO

EL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL COMO ORGANISMO AUTÓNOMO

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Podemos definir los órganos constitucionales autónomos como aquéllos y fundamentales establecidos en la Constitución y que no se adscriben claramente a ninguno de los pode-res tradicionales del Estado. Representan una evolución de la teoría clásica de la división de poderes, porque se entiende que puede ha-ber órganos ajenos a los poderes tradi-cionales sin que se infrinjan los principios democráticos o constitucionales1. Si nos remitimos al pasa-do original del enton-ces Instituto Federal Electoral, surgido en 1990 como un órgano imparcial para dar certeza y garantizar tanto transparencia como legalidad a las elecciones fe-derales, estamos asumiendo que a pesar del ordenamiento Constitucional que instituye en 1917 “…a la Junta Empadronadora, las Juntas Computadoras Locales y los Colegios Electora-les como organismos encargados de organizar y calificar los procesos para elegir al Presidente de la República y los miembros del Congreso de la Unión…”2 propiamente la encomienda normativa no tuvo un efecto institucional au-tónomo en su sentido estricto. Incluso, a pesar de la serie de emisiones normativas hechas por el Ejecutivo desde 1946 año en que el Pre-sidente Manuel Ávila Camacho “promulga la Ley Federal Electoral y crea la Comisión Fede-ral de Vigilancia Electoral, conformada por el Secretario de Gobernación y otro miembro del gabinete, un diputado, un senador y dos re-presentantes de los partidos políticos con ma-yor relevancia. De igual forma, la Ley ordena la creación de comisiones electorales locales y el Consejo del Padrón Electoral”3, definitiva-mente se ató al mando del Presidente de la República y a sus poderes metaconstituciona-les el ordenamiento en materia electoral.

Después de ello surgieron otros elementos de carácter normativo como la expedición de la Ley Federal Electoral en 1951 y la Creación de la Comisión Federal Electoral en 1973, así como

el surgimiento de la Ley de Organizaciones Políti-cas y Procesos Electorales (LOPPE) “…cuya prin-cipal aportación fue permitir el ingreso a la vida institucional de fuerzas políticas ‘no incluidas’ y propiciar su representación en los órganos le-gislativos…”4 Si somos atentos con la historia, sin duda, esta definición legal de los procesos

electorales también responde a los tiem-pos que en espacial los años 70’s traen consigo. Cambios drásticos en la percepción del mundo, en la cultura ciudadana y sin duda en el propio poder estatal que se ligaron a transforma-ciones esenciales en la población que ex-presaba evidentes reclamos de apertu-ra política aligados a la presencia de

fuerzas políticas de evidente oposición al en-tonces gobierno prevaleciente. De tal suerte que la propia Comisión Federal Electoral crea-da en el mismo año, se mantuvo conformada por “…el Secretario de Gobernación, un repre-sentante de cada una de las cámaras legislati-vas, un representante de cada partido político con registro y un notario público”5. Por tanto, la presencia del Ejecutivo es reiterada y, pocos años después, a pesar de los ajustes hechos en 1987 para establecer el criterio de representa-ción proporcional y dar mayor presencia a una creciente oposición, el peso específico residía aún en la verticalidad del poder presidencial. Por tanto, hablar de organismos autónomos en este periodo era prácticamente impensable.

De nueva cuenta nos apremia la historia y centrados en 1990, el surgimiento del IFE tam-bién responde a situaciones medulares de los cambios en la concepción de un mundo en movimiento, abierto, globalizado. Las percep-ciones nostálgicas empezaron a dejar atrás la perfecta presencia del impasible Nacionalismo Revolucionario para asumir una concepción plenamente liberal del mundo, incluyendo a uno de sus valores sustanciales, la democracia. Recordando los episodios previos a este surgi-miento de una de las Instituciones ícono de la

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transición a la democracia, los hechos de 1988 se man-tienen como un parteaguas indiscutible en su concep-ción y surgimiento en 1990 para “…contar con una institución imparcial que dé certeza, transparencia y legalidad a las elecciones federales…”6 y derivado del nuevo Código Federal de Instituciones y Procedi-mientos Electorales (COFIPE), expedido por el Congreso Mexicano. Por ende, lo previo que-dó en el cuestionamiento. Y aún así, el Con-sejo General del IFE, como órgano colegiado interno de decisión suprema, seguía sujeto a la determinación presidencial. De tal suerte que al momento de su fundación, el Consejo Ge-neral, Máximo Órgano de Dirección colegiada del IFE, estaba compuesto por: “…El Presidente del Consejo General, que era el Secretario de Gobernación…”7 y que se mantuvo con esta presencia de 1990 a 1996, sin dejar de lado la reforma de 1994, donde se incorporan a los Consejeros Ciudadanos. Sin duda, evidencia de la cada vez más creciente expresión de la ciudadanía en los procesos políticos y electo-rales.

Y la alternancia llegó, ¿qué fue del IFE?:

Hacia 1996 el Presidente Zedillo presentó una reforma electoral amplia, llamada “reforma definitiva”, que se sumó a los elementos de de-cadencia del entonces presidencialismo mexi-cano. En este tenor el Congreso de la Unión aprobó significativas modificaciones al artículo 41 Constitucional y un nuevo Código. En sí las modificaciones de fondo fueron:

a) Se reforzó la autonomía e independencia del IFE al desligar por completo al Poder Eje-cutivo de su integración, y se reservó el voto dentro de los órganos de dirección para los consejeros ciudadanos.

b) El nuevo artículo 41 de la Constitución esta-bleció que “la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo deno-minado Instituto Federal Electoral, dotado de

personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley”.

c) Se eliminaron las figuras de Director y de Se-cretario General del IFE y se crearon la Presi-dencia del Consejo General y la Secretaría Ejecutiva.

d) Se crearon las comisiones permanentes a cargo de consejeros electorales, lo que per-mitió que el Consejo General contara con mecanismos para supervisar las actividades de la rama ejecutiva del IFE.

e) Se estableció en nueve el número de miem-bros del Consejo General con derecho a voto, por lo que el Consejo General quedó constituido por:- El Consejero Presidente del Instituto (con

derecho a voz y voto)- Ocho consejeros electorales (con dere-

cho a voz y voto)- Un Secretario Ejecutivo (sólo con dere-

cho a voz)- Consejeros del Poder Legislativo (sólo

con derecho a voz)- Representantes de cada partido político

con registro (sólo con derecho a voz).8

Pero, sin duda, el factor medular del descala-bro del fenómeno presidencial en México y de la desarticulación del Sistema Político Mexica-no del Siglo XX, fueron las elecciones federales de 1997, donde el PRI perdió su mayoría en el Congreso. Con ello podemos decir que cobró sentido la siguiente tesis: “…el día en que un pre-sidente del partido oficial [se refiere al PRI] se en-frente a un Congreso efectivamente controlado por la oposición, tendrá sólo sus poderes consti-


50 JULIO 2014

tucionales. El presidencialismo en México habrá quedado definitivamente superado”.9 Sustancial-mente en 1997 el Revolucionario Institucional sólo logró el 39% de la votación, la más baja registrada, pero alcanzó 238 curules en la Cá-mara de Diputados, que representaba el 47.8% de los 500 espacios de la propia Cámara.

Una vez consumado el desgaste al interior del partido hegemónico, propiamente en 1994, la consecuencia inmediata se centra en la re-conformación de los mecanismos instituciona-les enunciados en la Constitución Política para atender los procesos electorales próximos, tan-to federales como locales, con una especial cuidado en la elección presidencial de julio de 2000.

Sin duda, los elementos de naturaleza política y económica están presentes en este proce-so, con ello se alude a que si bien hacia 1997, con las elecciones intermedias, propiamente el Revolucionario Institucional pierde su ma-yoría en el Congreso, la visión hacia el 2000 no deja de cobrar fuerza en la voluntad de la oposición panista, que sin menoscabo del candidato, Vicente Fox, vislumbraba una am-plia posibilidad para colocarlo en la Presiden-cia, misma que asumió en julio del 2000, en pleno presencia de un IFE fortalecido con la alternancia.

El carácter autónomo adquirido por el IFE, a iniciativa presidencial y discusión y aprobación del Congreso Mexicano en 1996, nos habla de

una necesidad intrínsecamente asociada a los momentos, tanto históricos como instituciona-les, por los cuales se perfiló el cambio político. Es decir, establecer condición de autonomía del órgano electoral si bien marca condicio-nes de poder al mismo, no coartó la acción de partidos políticos y grupos de poder a su inte-rior que sin duda debería ser una condición de su autonomía, la apoliticidad, de entrada pro-piamente imposible, por ello hablar de orga-nismos autónomos constitucionales, no obvia la existencia de intereses de grupo para verse favorecidos, incluso de la propia autonomía de dicho órgano. Transparentar los recursos otorgados a los partidos políticos quedó como una tarea pendiente, ya que la autonomía no estableció fiscalización. Lo pertinente es la congruencia entre su condición autónoma y la rendición de cuentas.

Sin embargo, las operaciones y funciones del IFE durante el gobierno del cambio se mantu-vieron, el sexenio de Vicente Fox cursó sin mo-dificaciones en su conformación y fue en 2007 que se promovieron cambios al interior del ór-gano.

El Código Federal de Instituciones y Procedi-mientos Electorales aprobado en ese año por el Congreso de la Unión otorgó al IFE 53 atribu-ciones con los siguientes objetivos fundamen-tales:

a) Fortalecer la confianza y la credibilidad de la ciudadanía en las elecciones federales.

b) Regular el acceso de los partidos políticos y las autoridades electorales a los medios de comunicación.

c) Promover la participación ciudadana en las elecciones.

d) Asegurar condiciones de equidad y civili-dad en las campañas electorales.

e) Transparentar el proceso de organización y difusión de los resultados electorales.

f) Crear la Contraloría General del IFE con un titular designado por la Cámara de Diputa-dos.

g) Crear la Unidad de Fiscalización como ór-gano con plena autonomía a cargo de un funcionario designado por el Consejo Ge-neral. 10

NACIONAL

51EXAMEN

La condición democrática exige instancias que, de acuerdo con el enunciado inicial, ga-ranticen y den legalidad a los procesos electo-rales en un entorno donde la ciudadanía cada vez cobra mayor conciencia de sí misma.

surgimiento deL ine, quehacer democrático y determinación autónoma:

No es gratuito que siete años después de sus últimos cambios, y ahora con el gobierno de esta segunda alternancia, tras plena com-petencia democrática en julio de 2012, se establece y define el futuro del organismo au-tónomo nacido en 1990, y que cambia en la nomenclatura y en su perfil para ratificar des-de la visión teórica lo siguiente :

Los órganos constitucionales no obedecen a un capricho. Su necesidad viene determina-da por las características con las que se des-envuelve la vida de los países democráticos. Hacen falta órganos que vigilen los excesos de los partidos y de los grupos de interés nacio-nales y transnacionales. Un argumento teórico para sostener su necesidad proviene de uno de los más importantes de los órganos: el Tribu-nal Constitucional.11

Si a esta afirmación sumamos otra, también teórica que alude a los organismos autónomos como factores determinantes en los procesos de transición y consolidación democrática, y que además cuentan con un respaldo social, elemento que sin duda las acerca a una iden-tificación más cercana con la población, es una precondición para el efectivo fun-cionamiento de un Estado democrático. Esto nos remite a que el INE, como otros organismos autónomos, adquiere un carácter político de-mocrático y de dere-cho.

Al crearse como una Nueva Autoridad Elec-toral, a nivel nacional, la connotación ad-quiere un sentido más determinante, pero, sin duda, abre otros

debates y cuestionamientos, ya que al elimi-nar el carácter federal y trasladarlo a un orden nacional, en apariencia imperceptible, pero, ¿hasta dónde el nuevo organismo autónomo carga un sesgo de centralismo implícito en su actuar y un trasfondo de control por parte de alguno de los poderes tradicionales? Pregunta que puede llevara a amplias y discutibles re-flexiones.

Así, de acuerdo con las Reformas Electorales atendidas en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, el Artículo 41, reformado el 10 de febrero de 2014 nos dice en su siguiente apartado:

V. La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organis-mos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución.

Apartado A. El Instituto Nacional Electoral

es un organismo público autónomo dota-do de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima pu-blicidad y objetividad serán principios rec-

tores. El Instituto Nacional Electoral será au-toridad en la materia, independiente

en sus decisiones y


52 JULIO 2014

funcionamiento, y profesional en su desem-peño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigi-lancia…12

Llama la atención su carácter fiscalizador puesto en su Consejo General:

Apartado B. Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los términos que establecen esta Constitución y las leyes:

a) Para los procesos electorales federales y lo-cales:1. La capacitación electoral;2. La geografía electoral, así como el dise-

ño y determinación de los distritos electo-rales y división del territorio en secciones electorales;

3. El padrón y la lista de electores;4. La ubicación de las casillas y la designa-

ción de los funcionarios de sus mesas di-rectivas;

5. Las reglas, lineamientos, criterios y for-matos en materia de resultados prelimi-nares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión de documentos y producción de materiales electorales;

6. La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos, y

7. Las demás que determine la ley13.

La connotación autónoma no sólo queda en ello, sino en la función que adquiere como ár-bitro determinante en los procesos políticos y se asume también como parte del Servicio Pro-fesional Electoral, pero sin una determinación administrativa o presupuestaria. A pesar de ello, aún quedan sombras por aclarar, como lo ha mencionado el propio Presidente del Con-sejo General del INE: “El Servicio Profesional va a tener dos ramas: una federal, que incorpora-rá a todos los funcionarios que hoy están en el Servicio que heredamos del IFE, y la otra, en los

NACIONAL

53EXAMEN

1 Cárdenas Gracia, Jaime. “Capítulo VII. Órganos Constitucionales Autónomos”. En Una Constitu-ción para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional. UNAM. IIJ. México, 1996. P. 244. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3159/13.pdf

2 Instituto Nacional Electora INE. “Historia del Ins-tituto Federal Electoral”. Disponible en: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/menuitem.cd-d858023b32d5b7787e6910d08600a0/

3 Ibídem.4 Ibídem.5 Ibídem.6 Ibídem.7 Véase Ibídem.8 Ibídem. Las cursivas son mías.9 Weldon, Jeffrey. “Las fuentes políticas del presi-

dencialismo mexicano”. En Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart. Presidencialismo y de-mocracia en América Latina. Buenos Aires, Pai-dós, 2002. P. 207. Las cursivas son mías.

10 Instituto Nacional Electora INE. “Historia del Ins-tituto Federal Electoral”. Op. cit: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/menuitem.cdd858023b-32d5b7787e6910d08600a0/

11 Cárdenas Gracia, Jaime. “Capítulo VII. Órganos Constitucionales Autónomos”. Op. cit. P. 252

12 cámara de diputados deL h. congreso de La unión. Se-cretaría General. Secretaría de Servicios Parla-mentarios. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Constitución publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917. TEXTO VIGENTE. Última reforma publicada DOF 07-07-2014. P. 48-49

13 Ibídem. Pp. 50-51. Las cursivas son mías.14 Alcocer V. Jorge. Entrevista a “Lorenzo Córdova.

Los retos del INE. Instituto Nacional Electoral”. En Voz y Voto. Revista Mensual. Política y Elecciones. México, No. 256, Junio de 2014. P. 9

estados. No se dan muchas más definiciones, salvo que el INE emitirá el Estatuto del Servicio Profesional tardó ocho años en construirse en el IFE, ahora tendremos un año para esto.”14 Tema a afinar tanto en el orden constitucional como en la normatividad interna del propio INE, aspecto que se puede sumar a otros como el propio control presupuestario; así como el control electoral en los tres niveles de gobier-no y en las elecciones internas de los partidos políticos. Sin omitir la reglamentación, la distri-bución y la fiscalización de los recursos destina-dos a los propios actores electorales, partidos y candidatos, así como otras tantas zonas de incertidumbre que podría tener el ahora arbi-tro de los procesos electorales.

una eLementaL refLexión finaL:

Juzgar al nuevo INE aún resulta aventurado, su primera acción efectiva se verificará en las próximas elecciones internas del Partido de la Revolución Democrática y en la preparación de los comicios federales del próximo 2015, así como su instrumentación y, sin duda, sus resul-tados. Será hasta entonces que las opiniones y juicios motiven ajustes en su actuar de manera más evidente.

Al parecer el organismo autónomo cobra ma-yor sentido como tal en la letra Constitucional, veremos si la sensación centralista no hace del INE el protagónico de todo proceso electoral, a tal grado que pudiera llegar a nublar la tan ansiada y pretendida encomienda democráti-ca como factor sustancial de construcción de confianza ciudadana.

Fuentes:

Ackerman, John M. Organismos autónomos y demo-cracia. El caso de México. México, Siglo XXI-Edito-res-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007.

Alcocer V. Jorge. Entrevista a “Lorenzo Córdova. Los retos del INE. Instituto Nacional Electoral”. En Voz y Voto. Revista Mensual. Política y Elecciones. México, No. 256, Junio de 2014.

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Secretaría General. Secretaría de Servicios Parla-mentarios. Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos. Constitución publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917. TEXTO VIGENTE. Última reforma publicada DOF 07-07-2014. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_07072014.pdf

Cárdenas Gracia, Jaime. “Capítulo VII. Órganos Constitucionales Autónomos”. En Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional. UNAM. IIJ. México, 1996. P. 244. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3159/13.pdf

Centro de Desarrollo Democrático. Instituto Federal Electoral 20 años. México, IFE, 2010.

Weldon, Jeffrey. “Las fuentes políticas del presiden-cialismo mexicano”. En Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart. Presidencialismo y democracia en América Latina. Buenos Aires, Paidós, 2002.

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Nuestro país vive in-merso en afanes democra- tizadores que, sobre los inevi-tables tumbos e insuficiencias, apuntan la calidad de irrever- sibles. Hablamos de un proceso que aborda un amplio es-pectro de paradigmas, in-cluidos los que proponen la refundación del Estado. Aquí no hay asunto de la esfera constitucional que no se haya tocado, incluidas las viejas preocupaciones de Locke y Montesquieu sobre los pesos y contrapesos que deben dar funcionalidad a una arquitec-tura constitucional.

La discusión, señala Diego Valadés, obligadamente re-

PRAXISMONOPÓLICA

quiere trascender a los con-troles y relaciones entre los poderes Ejecutivo, Legislati-vo y Judicial, porque, como nunca antes, se ha vuelto imperativo ponderar todas las implicaciones en torno al fenómeno globalizador, y, de manera particular, aque-llas vinculadas con la tutela de los derechos humanos, especialmente las que den-tro del constitucionalismo contemporáneo han ido cris-talizándose en órganos cons-titucionales autónomos, cuyo rasgo particular, siguiendo a Jaime Cárdenas, responde a su pertenencia al Estado sin depender de ninguno de los tres grandes poderes.

El tema es tan novel que es difícil precisar rasgos comunes entre entes de tal jerarquía. Dadas las características de su función, sólo parecen so-bresalir las distinciones propias de su competencia técnica. Sin embargo, sobre lo que se tiene, y lo que se debe ahon-dar, es dable destacar cuatro características principales:

Autonomía. Su naturaleza jurí-dica apunta que además de la independencia presupues-taria y operativa, dispone de capacidad para emitir actos definitivos, porque represen-ta un órgano del Estado que cuenta con el mismo rango de los tres poderes.

De la

al uso delEl caso del Instituto Federal de Acceso

55EXAMEN

a la Información y Protección de Datos

Arturo Villalpando RojasLic. en Ciencias Políticas y Administración Pública

Independencia. La paridad de rango busca extender el campo de actuación de la actividad estatal por cauces disimiles a los tradicionales. Aparte de redimensionar el equilibrio entre poderes, son un contrapeso eficiente de je-rarquía constitucional.

Apolítico. Frente a poderes tra-dicionales inmersos en la praxis política, los órganos constitucio-nales autónomos buscan que su pericia técnica en materias es-pecíficas, permanezca alejada de controversias políticas capa-ces de socavar su imparcialidad.

Profesionalidad. Los titula-res deben tener una trayec-

toria que concilie pericia profesional y técnica, con ho-norabilidad e imparcialidad. Su calificación por cuenta del Legislativo requiere mostrar un carácter apolítico y apartidis-ta vinculado a la sociedad.

El listado anterior resulta insu-ficiente para explicar todas las aristas de un fenómeno relativamente reciente. Aquí es dable subrayar que nos encontramos en medio del proceso de elaboración doc-trinal, pero tal circunstancia debe ser ocasión para seguir ahondando en una figura que al replantear el equilibrio entre poderes, propició la partici-pación social bajo un entor-

no más democrático, donde imaginativos recursos para el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, según lo proclama el artículo 49 consti-tucional, reemplacen la rígida estructura presidencialista.

Los proLegómenos

Al despuntar el nuevo siglo, el gobierno federal debió en-frentar la presión proveniente de grupos ciudadanos intere-sados en terminar con la dis-crecionalidad que imponía el régimen político en el manejo de la información. Mediante una amplitud de mecanismos decantados durante varias décadas, se encontraba co-

PODER COMPARTIDO:

DE LA PRAXIS MONOPÓLICA AL USO DEL PODER COMPARTIDO

56 JULIO 2014

lonizado el pluralismo político, los medios de comunicación y la opinión pública. No había un estado de excepción don-de fuese perseguida toda voz discordante, pero sólo había acceso a los datos que el go-bierno de forma unilateral qui-siera develar.

El empeño comenzó años atrás. Dentro del paquete de innovaciones que ofreció el gobierno de José López Por-tillo en su reforma política de 1977, apareció un añadido al artículo sexto constitucional donde se decía que “el de-recho a la información será garantizado por el Estado”. Se trataba de una singular inno-vación que terminó estanca-da durante un cuarto de siglo. La reforma constitucional, es-pecialmente por su falta de reglamentación, resultó inca-paz para acotar las inercias autoritarias en el ejercicio de las libertades de expresión, prensa e información.

Las leyes de Imprenta y de Radio y Televisión fueron de los pocos instrumentos legales que habrían de reglamentar los supuestos constitucionales en la materia, sin embargo, el incesante pluralismo político, los efectos de la presión ciu-dadana y el avance tecno-lógico, los volvió inoperantes. En estos años las señales de apertura referidas al derecho a la información, antes que re-sultado de la operatividad de un marco jurídico, respondie-ron a la decisión personal del gobernante.

La alternancia en la Primera Magistratura sentó las condi-

ciones para una discusión amplia y documentada del derecho a la infor-mación, porque, entre otras razones, ninguna fuerza polí-tica, incluida la del propio mandatario, estaba en posibi-lidad de imponer determinada visión de manera unila-teral. La coyuntura habría de propiciar la articulación de expresiones que buscaban mayores espacios de plurali-dad.

Una de esas expre-siones la encabe-zó el Grupo Oaxaca, formado en mayo del 2001 durante la realización del seminario “Derecho a la Información y Reforma Democrática”, or-ganizado por la Universidad Iberoamericana, la Fundación Información y Democracia, el periódico El Universal, la Fun-dación Honrad Adenauer, la Asociación de Editores de los Estados, la Fraternidad de Re-porteros de México y la Aso-ciación Mexicana de Editores. Este movimiento posicionará ante los poderes del Estado, partidos políticos y espacios de opinión, el tema del dere-cho a la información en la va-riante de derecho de acceso a la información pública, al punto que para el mes de di-ciembre de ese a depositaron en la Cámara de Diputados una iniciativa apoyada por cinco fracciones parlamenta-rias: PRI, PRD, PVEM, PT y CON-VERGENCIA.

El documento indicó que una ley moderna en la materia debía incluir diez aspectos esenciales: El acceso a la in-formación es un derecho hu-mano básico; las personas deben decidir qué informa-ción requieren y como la utili-zan; la apertura de los poderes del Estado debe ser amplia; el Estado tiene la obligación de entregar la información que posea; los procedimien-tos para obtenerla necesitan ser ágiles, sencillos y baratos; las excepciones a la norma deben ser mínimas; promover la existencia de un organis-mo autónomo que impulse la apertura y resuelva las con-troversias; las entidades que ejerzan gasto público deben entregar toda información so-bre los fondos administrados; la ley necesita de consistencia jurídica y, finalmente, se debe impulsar la regulación en los ámbitos estatales y municipa-les.

NACIONAL

57EXAMEN

La propuesta del Grupo Oa-xaca, ampliada con ideas de académicos, comunicadores y empresarios de universida-des, medios impresos y fun-daciones especializadas en el tema, enfrentó la resistencia del partido gobernante. Por filtraciones de prensa, hecho que reafirmó la urgencia de una legislación, se sabía que varias dependencias del go-bierno: Segob, Secodam, la Consejería Jurídica de la Pre-sidencia de la República, y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer), órga-no desconcentrado de la SE, preparaban sus propias ini-ciativas de reglamentación al derecho a la información bajo supuestos del Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006). La administración foxista, distan-te del tejido social, pretendía cumplir sus promesas electo-rales con el adelanto su pro-pia iniciativa.

El contraste entre ambas pro-puestas arrojó diferencias en seis aspectos centrales: información reservada o clasificada; desig-nación de quienes dirigirán la instancia encargada de ase-gurar la apertura informativa de los órganos del Estado; tiempo requerido para acceder a la información; sujetos obligados; derogación de leyes que limitan el nuevo derecho, y sanciones a los funcionarios. Ambas bus-caban darle cumplimiento al precepto constitucional, pero la iniciativa gubernamental pretendía protegerse de un de-recho que decía reconocer al gobernado.

El 26 de febrero del 2002, re-presentantes de 83 organiza-

ciones sociales, partidarias, empresariales, sindicales y académicas, junto al Eje-cutivo federal, signaron el Acuerdo Nacional para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, en el que fue pactado un listado de obliga-ciones compartidas por el go-bierno y la sociedad.

En el mes de abril será aproba-da la Ley Federal de Transparen-cia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAI-PG), que reconoce y regula el derecho individual al acceso de la información generada por las instituciones y organis-mos del Estado. Se buscaba que la rendición de cuentas y la supervisión ciudadana, per-mitiera un orden que eleve la eficiencia administrativa y re-duzca la corrupción.

La segunda etapa, diciembre de 2002, se refirió a la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI). Su pro-pósito radicó en garantizar el acceso a la información gu-bernamental, la protección de los datos personales y la reso-lución sobre las negativas que pudieran emitir poco más de 250 dependencias de los tres poderes federales, lo que impli-có la inclusión de funcionarios designados, y representantes populares del ámbito federal. En el sexenio (2001-2006) ha-brían de fallar los intentos por una reforma de Estado, pero al facilitar el escrutinio del ejer-cicio gubernamental, surgió el entorno para una sociedad más democrática.

Aunque el diseño original re-gistró notables insuficiencias

en el tema de la rendición de cuentas, especialmente en licencias concedidas a la es-fera del Ejecutivo, el avance era indudable ante la ausen-cia de utensilios de la demo-cracia directa: plebiscito, referéndum e iniciativa popu-lar, porque quedó instaurada una opción que posibilitaría una participación más activa e informada de la sociedad civil.

primera etapa

El 24 de diciembre de 2002 un decreto presidencial insti-tuyó al IFAI como un organis-mo público descentralizado no sectorizado de la Adminis-tración Pública Federal, “con autonomía operativa, pre-supuestaria y de decisión”. Conforme el artículo 33 de su ley constitutiva, se ocupó de “promover y difundir el ejerci-cio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y pro-teger los datos personales en poder de las dependencias y entidades”. Se conocía de un derecho fundamental que debía ser protegido.

Para Ignacio Pichardo Pagaza se trató de una figura adminis-trativa “mediante la cual el Estado afecta o asigna un pa-trimonio y otros recursos a una persona moral” para prestar determinados servicios o pro-ductos”. Otros autores, como Alejandro Carrillo Castro y Ser-gio García Ramírez, indicaron que los organismos descen-tralizados son “expresiones del derecho público” ubicadas en la esfera del Poder Ejecu-


58 JULIO 2014

Evolución del derecho al acceso a la información pública,la transparencia y la protección de datos personales

Dic-1977Reforma que reconoce el derecho a la información como garantía del Estado. (Artículo 6° constitucional)

Jun-2002Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental

Dic-2002Decreto que crea al IFAI como un orga-nismo público descentralizado y no sec-torizado.

Jul-2007

Reconocimiento del derecho a la in-formación pública como derecho fun-damental. Son previstos los principios básicos por los que deben regirse la fe-deración y las entidades federativas. (Ar-tículo 6°constitucional).

Abr-2009Reconocimiento del derecho a la infor-mación como garantía del Estado. (Artí-culo 6° constitucional).

Jul-2009

Rango constitucional el derecho a la pro-tección de datos personales, así como el acceso, rectificación y cancelación. El IFAI llevar a cabo la protección de este derecho. (Artículo 18 constitucional), bajo el nombre de Instituto Federal de Acceso a la información y Protección de Datos Personales

Jul-2009Expedición de la Ley Federal de Protec-ción de Datos Personales en Manos de Particulares.

Feb-2014Decreto que concede plena autonomía al IFAI.

tivo que le permiten realizar actividades económicas y so-ciales.

La descentralización adminis-trativa, apuntó José Chanes Nieto, es una forma de “or-ganización que consiste en dotar a ciertos organismos de autonomía orgánica” ante al poder central. A su vez Andrés Serra Rojas dice que dichos entes no guardan una relación de jerarquía con las ramas de la administración central, toda vez que recibieron autonomía para ejercer sus funciones, sin que por ello “prescriba el po-der político regulador o la tu-tela administrativa” de propio Ejecutivo.

Los organismos descentralizados son erigidos por ley del Legislati-vo o decreto del Ejecutivo. Con el tiempo, según las previsiones del artículo 28 constitucional, principalmente, desarrolló di-versas modalidades lo que es llamado sector paraestatal, dis-tinguiéndose unas de otras por el grado de atribuciones que le son transferidas en su ley cons-titutiva. Al ser el gobierno, dice Serra Rojas, la “institución que tiene a su cargo la dirección po-lítica de un Estado”, correspon-de a la administración pública, integrada por los sectores cen-tral y paraestatal, encausar la política pública y la forma que ofrece los servicios que le fueron mandatados.

El IFAI nació con un valioso gra-do de autonomía. Además de tener la capacidad para esta-blecer su función operativa, y operar su propio presupuesto, se decidió no sectorizarlo a ninguna de las dependencias

que forman el llamado gabi-nete legal. De esta manera, y conforme a las previsiones in-corporadas en su ordenamien-to constitutivo, el organismo quedó supeditado al propio presidente, como fue obser-vado en su preponderancia al nombrar a los miembros de su plana directiva.

En la realidad las críticas al diseño primigenio del IFAI res-pondieron más a insuficiencias sobre la transparencia y ac-ceso a la información pública

gubernamental, que a la irrup-ción de la influencia presiden-cial en su operación cotidiana.

La falta de obligatoriedad a los partidos políticos, fideico-misos públicos y otros entes en la entrega de información sobre sus actividades y uso de los recursos públicos confia-dos, sus débiles recursos para sancionar a los servidores pú-blicos que incumplen la ley, y las amplias facultades de esos funcionarios para reservar de manera discrecional determi-

NACIONAL

59EXAMEN

nada información, significaron algunas de sus debilidades más señaladas. Sin embargo, quedó fuera de toda discu-sión que era acotada la dis-crecionalidad del Estado en el manejo de la información gubernamental.

En sus primeros tres años de vida el IFAI había recibido 148 mil 677 solicitudes de información, un

promedio mensual de cinco mil a diez mil solicitudes (alrededor de 167 preguntas al día), y sólo el 4 por ciento de ellas habían generado recursos de revisión.

segunda etapa

En México la construcción de organismos constitucionales autónomos data de principios de los años noventa. Su arran-

que fue bastante sui generis. Antes que una respuesta a pre-siones sociales y de los partidos políticos por obtener vías más amplias de convivencia de-mocrática, se quería una mejor valoración de nuestros princi-pales socios comerciales. Aun así, se trató de una invaluable aportación al andamiaje jurídi-co nacional que coadyuvó al tránsito hacia la modernidad.

Miembros del Pleno del IFAI

Organismo Público Descentralizado No Sectorizado (2002-2014)*

ComisionadosPeriodo de Encargo Comisionado Presidente

Inicio Final Inicio Final

María Marván Laborde** Oct-2002 Dic-2011 Sep-2002 Jul-2006

Horacio Aguilar Álvarez de Alba1 Oct-2002 Sep-2006

Alonso Gómez-Robledo Verduzco Oct-2002 Oct-2009

Juan Pablo Guerrero Amparán Oct-2002 Oct-2009

José Octavio López Presa2 Oct-2002 May-2005

Alonso Lujambio Irazábal**3 May-2005 Abr-2009 Jul-2006 Abr 2009

Jacqueline Peschard Mariscal** Mar-2007 May-2014 Abr 2009 Ene-2013

Ángel José Trinidad Zaldívar4 May-2009 May-2014 May-2014

Wanda Sigrid Arzt Colunga4 Oct-2009 May-2014

María Elena Pérez-Jaén Zermeño4 Oct-2009 May-2014

Gerardo Laveaga Rendón**4 Abr-2012 May-2014 Ene 2013 May-2014

Organismo Constitucional Autónomo (2014-)***

Ximena Puente de la Mora** May-2014 Mar-2018 May-2014

Francisco Javier Acuña Llamas May-2014 Mar-2023

Areli Cano Guadiana May-2014 Mar-2018

Oscar Mauricio Guerra Ford May-2014 Mar-2022

María Patricia Kurczyn Villalobos May-2014 Mar-2020

Rosendoevgueni Monterrey Chepov May-2014 Mar-2022

Joel Salas Suárez May-2014 Mar-2020

* Funcionó con cinco comisionados nombrados por el Senado a propuesta del Ejecutivo bajo la práctica de “no objeción”, y con una dura-ción de 7 años.

** Consejero Presidente. Electo en votación entre sus propios pares.***Cuenta con siete comisionados nombrados por el Senado. El Ejecutivo sólo puede objetarlos.1 Se amparó contra el Ejecutivo por no haberlo ratificado. Con ello extendió su estadía hasta marzo de 2007.2 Renunció por motivos de “estricto carácter personal”.3 Dejó el cargo para ocupar la titularidad de la SEP.4 El Senado decidió no ratificarlos en el nuevo organismo por su dudoso desempeño al incurrir en conflictos internos, y abusos en el gasto.


60 JULIO 2014

Los criterios para erigir entes públicos que carecían de mayores antecedentes, obe-decieron más a necesidades de coyuntura que a razones de técnica constitucional. Por tal razón, sus inicios fue-ron cautos, y hasta confusos, como apuntan los casos en que debió transcurrir una pro-gresiva evolución de órgano desconcentrado a organismo descentralizado, para, final-mente, aparecer el órgano constitucional autónomo. La confusión también se denota en las diferencias y grado de participación del Congreso en la designación de su directiva, algunas veces colegiada y, especialmente, es visible au-sencia de un criterio unificador que permita delinear y unificar sus caracteres legales funda-mentales. Las enmiendas han sido tan variadas y trascen-dentales que Jorge Carpizo se llegó a preguntar si los cam-bios exigían la redacción de una nueva Constitución.

En el caso específico del IFAI se trató, en su origen, de un organismo público descentra-lizado abocado a dar cumpli-miento a los ordenamientos de la LFTAIPG en materia de publicidad y apertura de la información gubernamental. Un cuarto de siglo trascurriría desde la primera reforma al artículo sexto constitucional para que fueran fincadas las bases de un derecho esencial que desde 1948, con la firma de la Declaración Universal de Derechos Humanos, venía ganando reconocimiento glo-bal, aunque nuestro país no fue pionero en la materia. En América, antes del 2002, ya

había naciones con leyes a favor de la transparencia: Es-tados Unidos, 1966; Canadá, 1983; Colombia, 1985; Belice, 1994; Trinidad y Tobago, 1999, y Panamá, 2001.

En mandato de IFAI trajo consigo una profunda trans-formación a la Administra-ción Pública, al tiempo que formaba parte de la propia Administración Pública. La cir-cunstancia de pertenecer a uno de los poderes supuso un grado de subordinación que ofrecía variadas dificultades para estar en posibilidad de ofrecer un efectivo resguardo del derecho a la información y sus demás variantes. Por ello, aparte del imperativo de extender su mandato legal a todos los poderes, organismos y entidades federales, sólo un órgano que no fuera auxiliar de la administración pública, podría estar en posibilidad de garantizar los derechos de ac-ceso a la información y protec-ción de datos personales en posesión de los entes públicos.

La ampliación de las atribucio-nes e independencia del IFAI, convirtiéndolo en auténtico órgano de Estado, guardó la intensión de hacer irreversible la efectiva vigilancia, y la com-

pleta garantía de un derecho fundamental para la conviven-cia democrática. Para que lo público fuese verdaderamen-te público, se erigió una figura capaz de inhibir candados bu-rocráticos que impiden remon-tar presiones y resistencias en el mandato legal de transparen-tar al máximo la información gubernamental.

La autonomía constitucional del IFAI ofrece mejores medios en el arraigo de una cultura de la transparencia que, confor-me lo viven los países demo-cráticos, tiende a favorecer la apertura de los procesos de gobierno, y es un contrapeso de poderes.

Gobernantes comprometidos con la transparencia de sus funciones, y gobernados in-formados sobre la operación pública, estimulan un círculo virtuoso capaz de sancionar al infractor. El acceso a la in-formación tiene la capaci-dad de inhibir la corrupción, la impunidad, la secrecía y la discrecionalidad, pero, como señala Mauricio Merino, la participación activa del ciu-dadano es indispensable para el fortalecimiento de las vías de participación y el control democrático del poder.

61EXAMEN

antecedentes

La reforma constitucional1 que establece la autonomía de la fis-calía especializada en materia de delitos electorales al interior de otro organismo constitucional autónomo-la Fiscalía General de la Repúbli-ca-, al igual que la fiscalía especializada en materia de combate a la corrupción –también al interior de la FGR-, es consecuencia del Pacto por México2 pero tiene como antecedente, en nuestras disposiciones constitucionales vigentes, la Contraloría General –a partir de la reforma electoral de 2007- del Instituto Federal Electoral, hoy Instituto Nacional Electoral3.

Señala la Constitución4 que “el nombramiento y remoción de los fiscales especializados antes referidos podrán ser objetados por el Senado de la República por el

La AUTONOMÍAde la FISCALÍA ESPECIALIZADAen materia de delitos electorales

Eduardo de Jesús Castellanos Hernández*

* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Investigador Na-cional, Nivel I. Miembro del Registro CONACYT de Eva-luadores Acreditados, Área 5. Social y Económica.

LA AUTONOMÍA DE LA FISCALÍA ESPECIALIZADA EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES

62 JULIO 2014

voto de las dos terceras partes de los miembros presentes”. Más aún, los artículos transitorios décimo sexto y décimo octavo del decreto de reforma citado establecen diferentes fechas de entrada en vigor para la creación tanto de la Fiscalía General como de las fiscalías espe-cializadas, habiendo entrado en vigor desde el 11 de febrero pasado la creación de la Fiscalía Especializada en Atención de Delitos Electora-les de la Procuraduría General de la Repúbli-ca, es decir, antes aún de la instauración de la Fiscalía General. Luego entonces la autono-mía que analizamos tiene dos momentos cons-titucionales: al interior de la PGR y al interior de la FGR.

La reLación jerárquica

La subordinación jerárquica de las dependen-cias y entidades de la administración pública respecto del titular del Ejecutivo federal, en principio, se evalúa en función de su grado de centralización, desconcentración, descentra-lización y autonomía. Para distender esa re-lación surgen, en primer lugar, la autonomía técnica y de gestión –materialmente acota-das por la realidad presupuestal- que respon-den a la necesidad de una especialización de funciones. Si esta distensión basada en la especialización desea ser ampliada, se otorga a la entidad administrativa personalidad jurí-dica y patrimonio propios con la consecuen-te facultad de autorregulación en su ámbito interno, pero con una intervención directa de sus creadores mediante su presencia en el ór-

gano colegiado superior de dirección. El nivel extremo de la descentralización formal que se convierte en autonomía –sujeta siempre a restricciones presupuestales salvo disposición constitucional expresa-, tradicionalmente pue-de implicar todo lo anterior más el autogo-bierno sustentado en la independencia de los directivos respecto de quienes los nombraron y que ya no integran el órgano colectivo de di-rección superior; tradicionalmente, hasta que surgen la Contraloría del IFE y las dos fiscalías especializadas referidas.

En el caso de la fiscalía en materia de delitos electorales, su autonomía constitucional se sus-tenta en la forma de designación o remoción de su titular exclusivamente. Es de suponerse que la autonomía técnica y de gestión habrá de ser señalada expresamente en la legisla-ción secundaria, esto es, la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, cuando ésta sea creada, y por lo pronto en la Ley Orgáni-ca de la Procuraduría General de la Repúbli-ca aún sin reformar para este efecto pues es sólo su Reglamento (artículos 22 y 23) el que regula la FEPADE. Es de suponerse que la per-sonalidad jurídica y el patrimonio propios no sean características de la futura fiscalía espe-cializada autónoma, como no lo son ahora de la FEPADE5 –creada por decreto presidencial a solicitud del entonces IFE-, toda vez que se-ría tanto como crear un órgano constitucional distinto sea de la actual Procuraduría o de la futura Fiscalía General.

No me referiré más al estudio pormenorizado y comparado de ambas instituciones, ni de los demás organismos constitucionales autónomos, pues pondré énfasis en el contexto sociológico político y constitucional más amplio, para en-tender la razón de ser de todos estos nuevos entes autónomos y vislumbrar alternativas or-ganizacionales futuras de nuestro modelo cons-titucional. Pero no dejo de señalar que dichos organismos, en sus diferentes modalidades de autonomía constitucional, responden a la evo-lución del presidencialismo mexicano en la eta-pa de la transición y alternancia democráticas, misma que conoce por igual en mayor o menor grado según el caso tanto influencias externas como negociaciones internas.

NACIONAL

63EXAMEN

eL sistema poLítico

Frente a las monarquías absolutas, los juristas de esas épocas primero pudieron oponer apenas el principio de legalidad, pues siendo supremo el soberano no podía haber supremacía cons-titucional; pero la ley podía ser cambiada al gusto del monarca hasta que poco a poco, sobre la cabeza de los reyes, se fundó la supre-macía del parlamento que trajo aparejado el Estado de derecho con el poder constituyen-te, la soberanía de la nación, los derechos del hombre y del ciudadano, la división de pode-res, en fin, una suma de frenos y contrapesos en constante evolución y perfeccionamiento6.En la época actual, Dieter Nohlen define al sistema político como resultado de los siste-mas de gobierno, electoral y de partidos, que mantienen su independencia a pesar de su interrelación e influencias recíprocas. El parla-mentarismo, el presidencialismo y el semipre-sidencialismo, en tanto sistemas de gobierno, son otros tantos modelos de ejercicio del po-der mediante una ingeniería constitucional siempre distinta y específica para cada caso pues en cada tipo no hay dos iguales, ni en su estructura ni en su contexto.

Giovanni Sartori7 nos recuerda que en el par-lamentarismo el poder Ejecutivo-Legislativo se comparte pues la existencia de los gobiernos depende del voto del parlamento; en el pre-sidencialismo el voto popular permite al presi-dente encabezar un gobierno que él designa y remueve de manera independiente del par-lamento, cuya interferencia es evitada gra-cias al principio de división de poderes; en el semipresidencialismo el presidente comparte el poder con un primer ministro que necesaria-mente debe tener el apoyo del parlamento.

eL presidenciaLismo Latinoamericano

Trasladados estos modelos constitucionales al ámbito latinoamericano, muy pronto fueron pervertidos en aras de la supremacía de uno o de unos pocos, militares o civiles. El arma-zón constitucional se mantuvo para legitimar el ejercicio absoluto del poder, cuyo desman-telamiento pasó primero por el arribo de los gobiernos civiles aunque fuesen derrocados

por los militares para regresar hasta quedar-se aquellos allá donde ha sido posible. Dieter Nohlen8 propone una primera clasificación del presidencialismo latinoamericano: el autorita-rio, el reforzado, el puro, el atenuado y el par-lamentarizado.

En una publicación posterior9, Nohlen modifi-ca su tipología de sistemas presidenciales en América Latina y la precisa: hiperpresidencia-lismo o dominante, con concentración del po-der en el ejecutivo aunque la Constitución no lo prevea, con altos ingredientes personalistas y plebiscitarios, y una decisión sustentada en la jerarquía; reforzado o racionalizado, don-de el ejecutivo tiene nuevas competencias constitucionales, con una racionalización del poder político hacia políticas de desarrollo y una decisión mayoritaria; puro o equilibrado, según el modelo estadounidense, con un fun-cionamiento muy dependiente del sistema de partidos y un estilo de decisión mayoritaria; atenuado, con poderes constitucionalmente equilibrados entre ejecutivo y legislativo pero con un proceso político más determinado por otros factores como el sistema de partidos y con un estilo de decisión mayoritaria; parla-mentarizado, aunque no tanto por elementos constitucionales de origen parlamentario (pri-mer ministro, voto de censura, disolución del

LA AUTONOMÍA DE LA FISCALÍA ESPECIALIZADA EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES

64 JULIO 2014

parlamento) sino por la práctica política (go-biernos de coalición), con un estilo de decisión negocial y de compromiso.

eL presidenciaLismo mexicano y su controL

En El Presidencialismo Mexicano10, Jorge Carpi-zo señaló las siguientes facultades que deno-minó metaconstitucionales: jefatura real del PRI, designación de su sucesor, designación y re-moción de los gobernadores; aunque habría que preguntarse al respecto si dichas facul-tades metaconstitucionales en efecto lo son o solamente son consecuencia de una mayoría calificada obtenida por el partido gobernante en los órganos legislativos nacionales y locales. Puesto que la clave de la alternancia mexica-na no está en la mayoría (relativa ahora, ab-soluta antes) presidencial, sino en la mayoría (absoluta) opositora en los congresos.

Respecto al acotamiento de los poderes institu-cionales formales Diego Valadés, por su parte, en El control del poder11 formula la siguiente tipo-logía de los controles: materiales y formales, uni-direccionales y bidireccionales, organizativos y funcionales, preventivos y correctivos, percep-tibles e imperceptibles, constitucionales y para-

constitucionales, así como otras posibilidades de encuadramiento: de acuerdo con su na-turaleza (obligatorios y potestativos), su objeto (constructivos y limitativos), sus efectos (vincula-torios e indicativos), su frecuencia (sistemáticos y esporádicos) su forma (verbales y formales), sus agentes (colectivos y selectivos), sus destina-tarios (generales o singulares), y su oportunidad (previos, progresivos y posteriores).

Hasta el momento actual de la transición y alternancia mexicanas es de suponerse que la función de los organismos constitucionales autónomos como forma de control del poder presidencial ha tenido un efecto democrati-zador –cuya evaluación puntual, cualitativa y cuantitativa, está pendiente-, es decir, en be-neficio de la pluralidad política que controla al Ejecutivo desde el Congreso y, como con-secuencia, al interior de la administración pú-blica.

eL presidenciaLismo parLamentarizado

En su libro El Gobierno de Gabinete12, Diego Va-ladés formula una propuesta de diseño insti-tucional –entendida desde luego como una forma más de control del poder- que tuviese las siguientes características:

1) Presencia del gabinete, con funciones constitucionalmente definidas, en el ámbito de un sistema presidencial, para contribuir a la desconcentración del poder;

2) Un jefe de gabinete cuya designación, rati-ficación, jerarquía, atribuciones y obligacio-nes queden igualmente establecidas en la Constitución;

3) Adoptar instrumentos de control congresual que, sin afectar la estabilidad del sistema presidencial, reduzcan la concentración del poder por el presidente y fortalezcan al sistema representativo;

4) La Constitución debe contener las obliga-ciones generales que corresponden a los secretarios y las funciones específicas que incumben al gabinete;

5) Al gabinete le debe corresponder analizar y aprobar el proyecto de ingresos y de pre-supuesto, así como las iniciativas de ley que el gobierno vaya a presentar; elaborar los

NACIONAL

65EXAMEN

1 Diario Oficial de la Federación de 10 de febrero de 2014.

2 Suscrito el 2 de diciembre de 2012.3 Consultar: Guerrero Pozas Gregorio. Modelo de

una Contraloría General en un órgano constitu-cional autónomo. Cámara de Diputados. LXII Le-gislatura. CEDIPE. México 2014.

4 Artículo 102, apartado A, párrafo quinto.5 Consultar el capítulo sobre FEPADE en: Castellanos

Hernández, Eduardo de Jesús. Nuevo Derecho Electoral Mexicano. UNAM. Trillas. México 2014. Pág. 321 y sigs.

6 Cfr. López Olvera Miguel Alejandro y Pahuamba Rosas, Baltazar. Nuevos paradigmas constitucio-nales. Dignidad humana, principios fundamenta-les, derechos humanos, Estado de derecho, de-mocracia y control de convencionalidad. Espress. México 2014.

7 Ingeniería constitucional comparada. Una inves-tigación de estructuras, incentivos y resultados. FCE, primera reimpresión en español, México 1996. Págs. 116, 97 y 136.

8 Sistemas electorales en su contexto. SCJN. UNAM. BUAP. México 2008. Pág. 98.

9 Ciencia Política Comparada. El enfoque históri-co-empírico. BUAP. Universidad del Rosario, Bogo-tá. Puebla, México 2013. Pág.136.

10 Siglo XXI Editores. Cuarta edición 1984. Pág. 190 y sigs.

11 Porrúa. UNAM. Pág. 435 y sigs.12 UNAM. IIJ. México 2003. Pág. 88 y sigs.13 Los partidos políticos. FCE. México, tercera reim-

presión, 1969. Pág. 355.

reglamentos que expida el gobierno; re-frendar las leyes y discutir la decisión presi-dencial de interponer el veto; aprobar los nombramientos relevantes y conocer las gestiones para la suscripción de tratados in-ternacionales;

6) El jefe de gabinete, de acuerdo con la ten-dencia constitucional dominante, debe ser designado y removido por el presidente, pero ratificado por una de las cámaras del Congreso, para facilitar la cooperación po-lítica entre el Congreso y el gobierno;

7) Correspondería al jefe de gabinete dos grandes ramos: coordinar al gabinete y conducir las relaciones con el Congreso. Al efecto, debe ser él quien proponga al presi-dente la designación y remoción de los de-más integrantes del gabinete;

8) Asimismo, el jefe de gabinete participaría libremente en los debates del Congreso, asistiría periódicamente a cada una de las cámaras, de manera alternativa, y respon-dería preguntas e interpelaciones y sería el interlocutor permanente del Congreso;

9) Respecto a la confianza y censura, por cuanto a la primera, propone su admisión parcial a través de la ratificación del jefe de gabinete. En el caso de la censura, piensa en un procedimiento dificultado de censu-ra, que no afecte la estabilidad del gobier-no ni genere tensiones adicionales a las que de manera natural se producen en todo sis-tema constitucional democrático.

Los gobiernos de coaLición y Las autonomías

La reforma constitucional en comento no lle-gó a tanto en lo que a parlamentarización del presidencialismo mexicano se refiere, pues se limitó a abrir la posibilidad de go-biernos de coalición, en tanto que las coali-ciones o alianzas electorales ya existen y las coaliciones parlamentarias de facto se pre-sentan en cada votación en las cámaras le-gislativas, si es que seguimos el rastro de las coaliciones entre partidos políticos trazado por Maurice Duverger13. Ciertamente, esta-blecer en la Constitución la posibilidad de gobiernos de coalición es un avance porque en nuestra cultura política nacional no existe la costumbre de compartir el poder, pero sus

efectos cuando se presenten serán más bien de reforzamiento del presidencialismo y no de parlamentarización; contexto en el cual la autonomía constitucional de todos estos organismos adquiriría una nueva naturaleza político-institucional.

66 JULIO 2014

En su evolución políti-co-democrática, los países fueron pasando del ejercicio autoritario, a la gobernabi-lidad, hoy hemos llegado a la gobernanza, al gobierno abierto, dado que los Esta-dos dejaron de ser los únicos centros decisorios y deben atender planteamientos y peticiones de diversos orga-nismos, internacionales, na-cionales, sociales, privados, de ciudadanos, líderes de opinión, medios de comuni-cación.

Desde los años ochenta los países iniciaron trabajos para la reforma del Estado, con el

El IFAIy la información pluraly oportuna

Raúl Fraga Juárez*

* Periodista en medios impresos, electrónicos y digitales. Especialista en temas de seguridad. Autor y coordinador del Primer Diplomado de Se-guridad Pública impartido en la historia de la UNAM. Integrante del Gru-po de Especialistas en Seguridad Nacional. Fundó y coordinó la Unidad de Inteligencia y Análisis Estratégico del periódico El Financiero.

sentido de hacerlo más demo-crático, más eficiente, donde la transparencia, la probidad, la rendición de cuentas, y el intercambio de buenas prác-ticas administrativas son prin-cipios que se añadieron a la idea de un buen gobierno.

Aun cuando el concepto de gobierno abierto cuenta con diversos antecedentes, em-pezando por el derecho de acceso a la información dado en Suecia con la Ley de prensa de1766, será hasta la adminis-tración del presidente Barack Obama cuando adquiere ple-na carta de naturaleza como una opción alternativa al pa-

radigma que hasta entonces predominaba en Estados Uni-dos, vinculado al New Public Management.

Actualmente la participación ciudadana ya no se reduce a la elección y delegación representativa del poder. La participación puede ser políti-ca (petición, asociación, reu-nión, votar y ser votado en las elecciones), social (organiza-ciones no gubernamentales, cámaras, sindicatos) o tam-bién reivindicativa (acudir a una manifestación y cualquier otra forma de intervención en la vida comunitaria). Hoy de-manda información, transpa-rencia, rendición de cuentas, eficacia y honestidad del go-bierno y la administración pú-blica. Información de calidad.

Joan Subirats señala que el pro-blema no es si internet y las tec-

NACIONAL

67EXAMEN

nologías de la información sirven más y mejor para una cosa o para otra. Lo relevante es diluci-dar si los cambios tecnológicos generan, o al menos permiten, cambios en las estructuras de poder actualmente existentes, otorgan más autonomía a los ciudadanos, una mejor dinámi-ca de inclusión social.

Mark Poster señala que “el error está en calificar a este nuevo fenómeno como una mera tec-nología, pues internet, si bien es en su origen una tecnología, en su aplicación ha logrado cons-truir un espacio social.

Sería insuficiente que un Esta-do ponga a disposición de la ciudadanía una serie de in-formes y trámites en línea, si los sectores más desprovistos de la sociedad no pueden acceder a ellas por razones económicas, culturales, edu-cacionales, geográficas, et-cétera (Hartmann, 2.008).

Como se puede ver, estamos ya en una nueva era marca-da significativamente por el avance en la comunicación social, antiguos medios como los periódicos y revistas, radio y televisión ya están en in-ternet y algunos ya no se im-primen, no solo por razones ecológicas sino financieras, aun cuando el cine parece seguir sus pautas tradicionales la tecnología multimedia ha influido notoriamente en sus producciones.

Más allá de los medios en sí, es interesante pensar en los medios para qué, y en este caso sobresalen por su capa-cidad de penetración social

el radio y la televisión, agentes poderosos de formación de opinión social, de percepción, objetiva o tendenciosa. A ma-yor detalle los programas no-ticiosos e informativos se ven ante el dilema de asumir una postura propia o dar cabida a todas las posturas, es decir ser facciosos o plurales.

En muchos países, especial-mente europeos, nórdicos, los informadores han asumido la pluralidad de opinión para ser líderes en audiencia, todas las opiniones cuentan, especial-mente en jornadas electora-les. Es decir asumen la postura de que al dar cabida a todo tipo de opiniones el auditorio podrá formarse una opinión más sólida, propia. En caso contrario, otros informadores prefieren inducir al auditorio con opiniones de ciertos gru-pos de opinión afín, contras-tante y hasta excluyente de otras.

Desde el punto de vista de la posición gubernamental, y la formación y desempeño de los institutos y empresas cor-poraciones respectivos permi-te, por una parte, distinguir lo que es acto de autoridad de lo que es acto de gestión, en lo cual, en los aspectos a que nos referimos, se puede dar lu-gar a peligrosas confusiones y mutuas invasiones de compe-tencia, sin faltar omisiones por la carencia de fronteras preci-sas; es decir, que entidades de gestión actúen como autori-dades éstas como meros apo-yos o auxiliares de organismos de gestión. Por otra parte, al crear los institutos, se delimitan funciones y responsabilidades

y se facilita a la autoridad, como tal coordinar.

Este es el caso d elas recientes reformas al IFAI. Veamos:

En México, el derecho a la in-formación se reconoció cons-titucionalmente en 1977, al señalar: “el derecho a la infor-mación será garantizado por el Estado”, sin embargo poco se instrumentó al respecto.

Un paso más fue la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guberna-mental en junio de 2002, y su Re-glamento el 11 de junio de 2003. Finalmente, en el año 2007 se modifica el artículo 6 para esta-blecer las bases del derecho de acceso a la información.

Los elementos más relevantes de esta adición constitucio-nal son los relacionados a la obligatoriedad de entregar la información en poder de los organismos públicos, el princi-pio de máxima publicidad, la existencia de un órgano con cierta autonomía y capaci-dad de decisión, la necesidad de que las dependencias y entidades gubernamentales organicen los documentos en archivos y la posibilidad de sancionar servidores públicos que incumplan este mandato.

En el año 2013, las reformas constitucionales del 11 de junio al mismo artículo 6, vi-nieron no solo a ratificar ese derecho, sino a darle criterios de calidad, bajo los siguientes postulados y principios:

Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de

EL IFAI Y LA INFORMACIÓN PLURAL Y OPORTUNA

68 JULIO 2014

ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden pú-blico; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El dere-cho a la información será ga-rantizado por el Estado.

toda persona tiene derecho aL Libre acceso a información pLuraL y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir in-formación e ideas de toda ín-doLe por cuaLquier medio de expresión.

El Estado garantizará el de-recho de acceso a las tec-nologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y te-lecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.

Me quiero centrar en lo si-guiente: información pLuraL y oportuna, con ideas de toda índole difundidas y recibidas por cualquier medio.

Cuál es el fondo de ello a la vez que responsabilidad y reto del Instituto Federal de Acce-so a la Información? Cuál es el sentido de responsabilidad de los propietarios de medios? Qué papel honesto, responsa-ble, neutro, equilibrado debe tener el locutor, escritor, mo-derador, periodista?

La comunicación se convier-te en educación y disputa al sistema educativo su papel preponderante, Ignorar el po-tencial educativo de la co-municación es cómodo, pero irreal. Educación y comunica-ción no pueden operar entre si como comportamientos es-tancos, puesto que s perjudi-caría de inmediato el sistema educativo y a mediano plazo se afectarían los mismos siste-mas de comunicación social.

Dista mucho de ser tarea fá-cil la que se va a emprender. En los Estados democráticos de nuestros días se da una relación real, práctica, de tal naturaleza entre sociedad y Estado, que aunque resulte paradójico, lo más difícil de defender o apoyar son los intereses que conciernen a toda la sociedad.

Es relativamente sencillo ha-cerle frente a los intereses de una clase o de un grupo, que disponen de recursos para ha-cer sentir su peso en el ámbito estatal. Es, empero, casi impo-sible satisfacer los intereses de toda la sociedad .

A la sociedad en su conjunto le concierne disponer de bue-nos contenidos a través de los diversos medios, no de infor-mación o programas tenden-ciosos que fijando una postura induzcan a ella sin posibilidad de confrontar, comparar con los contenidos de otros acto-res, instituciones, que den una idea más precisa y completa de un tema, problema o de-terminado aspecto de la vida nacional

Por ejemplo, la televisión, el cine, no solo son trasmisores de arte y cultura, también de información noticiosa, analí-tica; a la sociedad le impor-ta disponer de información veraz y oportuna; a toda la sociedad le atañe que las potencialidades de los me-dios sociales de comunica-ción sirvan a la cultura, desde la literaria hasta la científica y técnica , pasando por la cultura popular ,y defiendan nuestra identidad, dando a

Joan Subirats

NACIONAL

69EXAMEN

conocer reiteradamente los valores nacionales.

Todo ello respetando el princi-pio de que en una sociedad plural, como la nuestra, tanto en lo cultural como en lo so-cial y político, a ningún poder, sea gubernamental, econó-mico, social o cultura le es permitido tratar de formar o deformar la conciencia indivi-dual o colectiva.

No es posible ni deseable el dirigismo cultural por Estado; pero tampoco aceptaremos que con el pretexto de la li-bertad, vivamos un dirigismo cultural de otro cuño: el que atenta contra los valores de la nación por grupos privilegia-dos o por pautas del extranje-ro¨.

Es tradicional, ante la apari-ción de un nuevo medio de comunicación social, que se manifieste simultáneamente una reacción de asombro, admiración y temor. Cuando surgió el primer instrumento, la imprenta, para un medio de comunicación social, el libro, tal fue la reacción. Muchos años después de la aparición de la imprenta, hubo quien dijo: ¨El arte de la imprenta será la última llama antes de que se apague el mundo¨ Ni el mundo se apago, ni la im-prenta fue la última llama. Otras llamas han surgido, y otras llamas surgirán.

Hay malos y buenos conteni-dos difundidos por los distin-tos medios de comunicación, sean programas televisivos, radiofónicos, periódicos, libros. Con el mismo sentido, las malas

programaciones y los excesos no califican los nuevos medios de comunicación social .

La comunicación se convier-te en educación y disputa al sistema educativo su papel preponderante, ignorar el po-tencial educativo de la co-municación es cómodo, pero irreal, educación y comunica-ción no pueden operar entre sí como compartimientos es-tancos, puesto que se perjudi-caría de inmediato el sistema educativo y a mediano pa-lazo se afectarían los mismos sistemas de comunicación so-cial.

Su trascendencia es manifies-ta, se ha demostrado que un niño europeo de 10 años pasa la semana ante la televisión el mismo número de horas que dedica a a la escuela, y que en los Estados Unidos un ado-lescente de 16 años ha pasa-do un mínimo de 15 mil horas de su vida ante el aparato de televisión. En México care-cemos de datos al respecto; pero mucho tenemos que pri-ve similar propensión, De aquí que sea indispensable vincu-lar educación y comunica-ción social.

La actitud que debe asumir-se consiste en no creer que el contenido no importa, que lo que vale es el mensaje; la acti-tud correcta es no convertir los medios en fines o menoscabar éstos a través de los medios.

Una estrecha conexión entre la educación y la comuni-cación, con derroteros bien marcados por los intereses superiores de la sociedad, pa-rece ser la solución correcta. En cuanto a los medios de co-municación social estatales o paraestatales, debidamente coordinados pueden ser un expediente muy eficaz para transmitir .los contenidos cultu-rales educativos de la nación. Sobre las directrices, con-ciernen al estado, dentro de nuestro régimen de derecho y libertades.

Lo anterior quiere decir que en beneficio de la cultura, tenemos que buscar nuevas formulas, nuevos métodos que permitan a los medios de comunicación social desem-peñar el papel que les corres-ponde. El primer paso lo ha dado el presidente Peña Nieto con las reformas al orden jurí-dico, el futuro está en marcha.

70 JULIO 2014

En el marco de la política nacional de desarrollo social, hasta antes del año 2000 no había una medición oficial de pobreza en Mé-xico, ni evaluaciones sistemáticas de progra-mas sociales, en el Presupuesto de Egresos de la Federación de ese año, por primera vez se plantea la necesidad de llevar a cabo evalua-ciones externas a los programas sociales del Ejecutivo, Ello dio paso, al año siguiente, a la creación de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación de la Secretaría de Desarrollo Social. En el 2004 los partidos firma-ron la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), que entre otras disposiciones crea un organis-mo independiente con autonomía técnica, para que mida la pobreza, a nivel nacional, estatal y municipal, y evalúe los programas del gobierno federal.

Miguel Ángel Zamarrón SerratosLicenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública

En dicha ley se previó la creación del CO-NEVAL, como un organismo público descen-tralizado, coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social, a fin de evaluar los progra-mas en la materia. El 24 de agosto de 2005 se pública el Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social1. Ese mismo año el Con-greso aprobó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)2, que crea el Sistema de Evaluación del Desempe-ño (SED) y detalla el uso de los indicadores de desempeño.

En marzo de 2007 se publicaron los Lineamien-tos Generales para la Evaluación de los Progra-mas Federales3 entre el CONEVAL, la Secretaría Hacienda y la Secretaría de la Función Pública

El CONSEJO NACIONALde EVALUACIÓNde la POLÍTICA de

DESARROLLO SOCIAL (CONEVAL)

NACIONAL

71EXAMEN

con el objetivo de alinear los incentivos relati-vos a la evaluación de los programas sociales del gobierno federal.

Hasta antes de la creación del CONEVAL no había una metodología oficial del Estado mexicano que cumpliera con esta disposición contemplada en la Ley General de Desarrollo Social, la LGDS señala en su artículo 36 que:

“… la pobreza debe medirse utilizando 8 di-mensiones y no sólo el ingreso como tradicio-nalmente se hacía (ingreso, rezago educativo, acceso a la salud, acceso a la seguridad so-cial, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios básicos en la vivienda, acceso a la ali-mentación, grado de co-hesión social)”.

Respecto de la emisión de recomendaciones, en su Estatuto orgánico se dispuso que, el CONEVAL “podrá emitir las sugeren-cias y recomendaciones que considere pertinentes al Ejecutivo Federal y ha-cerlas del conocimiento público”. Este es uno de los planteamientos que causaron debate en la re-forma que dota de auto-nomía al CONEVAL.

En el Decreto por el que se regula el CONEVAL (art. 5) se establecen las atribuciones de: (fracción IX) coordinarse con los responsables de la operación de los progra-mas y acciones de desarrollo social y prestar la colaboración que resulte necesaria; (fracción XXVIII) promover cursos, talleres y seminarios para el desarrollo y conocimiento de técnicas y metodologías de evaluación y de medición de la pobreza; (fracción XXII) de concretar acuerdos y convenios con las autoridades de desarrollo social de estados y municipios y, en su caso, con organizaciones de los sectores so-cial y privado, para promover la evaluación de programas y acciones.

En los Lineamientos generales para la eva-luación de los programas federales de la ad-ministración pública federal que la SHCP, en coordinación con la SFP, y el CONEVAL, en el ámbito de su competencia, conformará el sis-tema integral de monitoreo y evaluación ba-sado en resultados. De acuerdo a lo anterior vemos que el CONEVAL tiene relación con el ejecutivo federal porque su órgano operativo, el Secretariado Ejecutivo, es nombrado por el presidente.

Con la nueva reforma que dota de constitu-cionalidad al CONEVAL se persigue:

“Que la evaluación de las políticas de desarro-llo social y de combate a la pobreza, requieren de un organismo autónomo, independiente en sus decisiones y objetivo en sus resultados … Que las políticas sociales implementadas por el Ejecutivo Federal sean real y eficientemente evaluadas por un órgano ajeno a dicho poder que garantice su independencia respecto de cualquier otro poder constituido… Que el CO-NEVAL ya no se encuentre subordinado al Eje-cutivo Federal… porque no es admisible que el órgano encargado de evaluar las políticas de desarrollo social sea parte del mismo Eje-cutivo”.

EL CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL

72 JULIO 2014

La reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, quedó como sigue:

Artículo 26. ...

C. El Estado contará con un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo So-cial, que será un órgano autónomo, con perso-nalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de la pobreza y de la evalua-ción de los programas, objetivos, metas y ac-ciones de la política de desarrollo social, así como de emitir recomendaciones en los térmi-nos que disponga la ley, la cual establecerá las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales, locales y municipales para el ejercicio de sus funciones. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desa-rrollo Social estará integrado por un Presidente y seis Consejeros que deberán ser ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio en los sec-tores privado y social, así como en los ámbitos académico y profesional; tener experiencia mínima de diez años en materia de desarrollo social, y no pertenecer a algún partido políti-co o haber sido candidato a ocupar un cargo público de elección popular. Serán nombra-dos, bajo el procedimiento que determine la ley, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputa-dos. El nombramiento podrá ser objetado por

el Presidente de la República en un plazo de diez días hábiles y, si no lo hiciere, ocupará el cargo de consejero la persona nombrada por la Cámara de Diputados. Cada cuatro años serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen pro-puestos y ratificados para un segundo período.

El Presidente del Consejo Nacional de Evalua-ción de la Política de Desarrollo Social será ele-gido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser re-electo por una sola vez y sólo podrá ser remo-vido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución. El Presidente del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de activida-des. Comparecerá ante las Cámaras del Con-greso en los términos que disponga la ley.4

Por lo anterior, es de preguntarse ¿En qué con-siste la autonomía del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social? ¿Cuáles son los cambios sustantivos que sufrirá el CONEVAL en su funcionamiento?

Bajo el postulado de la evaluación y la me-dición de la pobreza solo tienen sentido si se realizan con credibilidad, independencia y pertinencia para la toma de decisiones, es que se realizan las siguientes implicaciones y retos que tendrá que realizar el CONEVAL después de la promulgación de la reforma que le da autonomía constitucional.

Ahora que tendrá carácter de órgano autó-nomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independencia ante los poderes eje-cutivo, legislativo y judicial.

Este organismo tendrá que definir y organi-zar nuevos preceptos políticos, normativos y administrativos para dar operación con au-tonomía como lo refiere el artículo 26 consti-tucional.

El cambio provocará nuevas responsabilida-des, nuevos instrumentos y una nueva forma de articulación del Consejo con el Ejecutivo Federal, el Congreso, estados y municipios.

NACIONAL

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Como lo establece la LGDS (art. 37) se tienen que mantener actualizados los indicadores en materia de pobreza, lo cual ha representado un reto para el CONEVAL, en primera instan-cia significó para su construcción establecer una ardua relación con el INEGI, para el es-tablecimiento de los indicadores que dispone la LGDS, después de su publicación los indica-dores fueron tomados por el gobierno como los indicadores oficiales en materia de pobre-za, el reto que conlleva para el nuevo CO-NEVAL, es establecer una clara definición de los parámetros con los cuales se formulará las próximas mediciones en materia de pobreza y centrar una línea metodológica de acuerdo a la realidad mexicana, que permita generar información objetiva e independiente para la toma de decisiones para la planeación e ins-trumentación de los programas de carácter social.

También se tiene que establecer una nueva alineación que marque las directrices de la evaluación y medición de la pobreza en nues-tro país, el trabajo resultará arduo y será un reto para los integrantes del CONEVAL por de-finir si se mantiene el modelo de evaluación o modifica o retoma algunos elementos no con-templados para su operación.

Otro de los grandes retos marcados para la conformación del nuevo CONEVAL es la elec-ción de los consejeros, pues si bien este pilar antes de la reforma se hacía mediante convo-catoria pública y era la Comisión Nacional de Desarrollo Social -en la cual participaban los titulares de desarrollo social de todo el país-, la encargada de designarlos, cuestión por la que la posibilidad de elección de los consejeros por sus méritos y no por sus lealtades era más fac-tible; además, los consejeros debían ser inves-tigadores académicos miembros del Sistema Nacional de Investigadores (actuales o pasa-dos), tener amplia experiencia en la materia y colaborar en instituciones de educación supe-rior y de investigación inscritas en el padrón de excelencia del CONACyT.5

Con la reforma constitucional los consejeros del CONEVAL serán electos por las dos terce-ras partes de la Cámara de Diputados.6

En este sentido, se debe mencionar el reto que significa para el gobierno mexicano mantener la transparencia y credibilidad de los miembros electos, evitando caer en cuotas de partido al momento de integrar los nuevos órganos, de-biendo prevalecer los perfiles técnicos y profe-sionales para ocuparlos.

Una de las atribuciones que tiene el CONEVAL es la normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social (art. 72), en este sentido, con la reforma surgen la interrogantes ¿Cómo se realizaran la evalua-ción de los programas sociales? y ¿Qué impli-caciones tendrán?

De acuerdo al portal del CONEVAL los tipos de evaluaciones que actualmente se realizan son: complementaria, consistencia y resulta-dos, diagnóstico, diseño, específica, espe-cífica de desempeño, estratégica, ficha de monitoreo, impacto, integral y procesos y los documentos que se integran derivado de las evaluaciones para la toma de decisiones en la administración pública son:

- Informe de evaluación de la política de de-sarrollo social en México

- Informe de seguimiento a los aspectos sus-ceptibles de mejora de programas federales

- Documentos de trabajo - Documentos Institucionales- Opinión de la dependencia o posición insti-

tucional- Bases de datos y síntesis de información

En este sentido, como vemos, el reto no es realizar las evaluaciones, sino qué hacer con los resultados, porque la evaluación de pro-gramas sociales que realizaba el CONEVAL formaba parte del Ejecutivo Federal. La impli-

Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social

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cación ahora será, ¿cómo el nuevo órgano constitucional trasmitirá los resultados a las dependencias?, ¿será directamente a ellas o través de la SFP y SHCP como anteriormen-te se trabajó para promover los cambios ne-cesarios en el desempeño de los programas, que beneficie la eficacia y transparencia de los mismos.

Sobre todo ahora el CONEVAL fortalece su facultad de emitir recomendaciones, será importante precisar qué grado de penetra-ción le darán ellas. Las recomendaciones podrían tomar diversas formas: ser puntua-les, esto es, referirse al diseño de programas concretos o bien generales, orientadas a marcar las directrices para la política social. Debe preguntarse sobre el objeto y alcance de la emisión de recomendaciones. Qué se hará con los Aspectos Susceptibles de Mejo-ra, permanecen o no y cómo será la comu-nicación con SHCP y la SFP, encargados de aplicarlos. Las recomendaciones que emita el CONEVAL serán de carácter vinculante o cómo serán.7

Para este proceso las organizaciones de la sociedad civil jugaban un papel importante para la elaboración y el estudio de reportes de evaluación, en esta nueva dinámica otra pregunta que surge es ¿cómo será la rela-ción con ellas?, ¿sus resultados como serán canalizados para la mejora de los programas sociales?, ¿hasta donde podrán tener inje-rencia en el diseño y recomendación sobre el modelo de política social perseguido en nuestro país?.

Ante estas interrogantes sí analizamos el diseño de tales mecanismos, es lógico pensar que el ejecutivo defenderá su prerrogativa para defi-

nir los programas sociales, lo que anticipa un deba-te sobre los alcances en las recomendaciones que pueda emitir el nuevo CO-NEVAL.

Finalmente, el reto de es-tablecer procedimientos de coordinación para el

nuevo CONEVAL implicará una nueva diná-mica en los límites y formas de organización y gestión, pues su autonomía constitucional así lo faculta, teniendo que conciliar lo que prevé la constitución en el reformado artículo 26, “la coordinación debe ser con autoridades fede-rales, locales y municipales” y lo dispuesto en el artículo 134, en el sentido de que cada estado deberá tener una instancia técnica dedicada a la evaluación. Sin duda habrá muchas pre-guntas que responder en esta nueva catego-ría constitucional que el Congreso le brinda al CONEVAL.

1 Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, publicado D. O. F. 24 de agosto de 2005.

2 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), publicada en el Diario Ofi-cial de la Federación el 30 de marzo de 2006. Art. 10 “La evaluación del desempeño se realizará a través de la verificación del grado de cumpli-miento de objetivos y metas, con base en indi-cadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación de los re-cursos públicos federales”.

3 Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, publicados en el Diario Oficial de la Fede-ración el 30 de marzo de 2007.

4 11/7/2014 DOF http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?-codigo=5332025&fecha=10/02/2014&print=true 2/19

5 Observatorio de política social y derechos huma-nos. INCIDE SOCIAL, documento en línea. El CO-NEVAL como Organismo Constitucional Autóno-mo, consultado el 26 de julio de 2014.

6 DECRETO por el que se reforman, adicionan y de-rogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en ma-teria política-electoral. Diario Oficial de la Federa-ción 10 febrero 2014.

7 Ídem. Observatorio de política social y derechos humanos.

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IFETELCOFECE

El tema de los monopolios ha sido moti-vo de numerosas prácticas y debates, países como Alemania, Inglaterra y Estados Unidos desarrollaron amplias corporaciones monopó-licas en áreas de actividad como el acero, pe-tróleo entre otras y les llamaban cartels, trusts, entre muchos otros aspectos que sería irrele-vante describir en un artículo como este.

En nuestro caso, durante la época colonial fueron una práctica reconocida por las au-toridades gubernamentales, los monopolios aparecían bajo la denominación de estancos, como el del mercurio, tabaco, pólvora, nai-pes.1

Lic Jorge Arturo Flores OchoaAbogado. Contralor en el Instituto

Nacional de Perinatología

INSTITUTO FEDERALde TELECOMUNICACIONES

y COMISIÓN FEDERALde COMPETENCIA

ECONÓMICA

INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES Y COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA

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A diferencia de la Constitución de 1824 que no señaló nada al respecto, la de 1857 disponía, en su artículo 28, que ‘no habrá monopolios, ni estancos de ninguna clase, excepto la acu-ñación de moneda correos y privilegios por cierto tiempo a inventores’. Por su parte, la de 1917, en mismo artículo, amplió las áreas de excepción monopólica a los telégrafos, radio-telegrafía, emisión de billetes, así como ciertos privilegios a autores y artistas para la reproduc-ción de sus obras.

La reforma constitucional de 17 de noviembre de 1982 hizo otra excepción en materia de banca y crédito. Cuatro meses después, el 3 de febrero, se publicó en el Diario Oficial otra reforma al artículo en comento para disponer que quedaban prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exen-ciones de impuestos. Dado el contexto en que se realizó esta reforma, de cambios estructu-rales en la política y economía nacionales, in-cluyendo lo relativo a la rectoría del Estado, se señaló que no constituían monopolios las acti-vidades que el Estado ejerza de manera exclu-siva en las áreas estratégicas, es decir las que se venían reconociendo desde el siglo XIX ta-les como acuñación de moneda, correos, las incorporadas en 1917 telégrafos, radiotelegra-

fía, emisión de billetes, y en esta ocasión la lista aumentaba con la comunicación vía satélite, petróleo y demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales radiactivos, energía nuclear, electricidad, ferrocarriles y demás actividades que señalara el Congreso de la Unión.

Como se puede observar siendo esa una épo-ca de adelgazamiento del Estado, dada la política de desincorporación del sector paraes-tatal, las áreas reservadas al Estado aumentan, mediante el esquema de áreas estratégicas y prioritarias, en el fondo esto representa la re-delimitación de los espacios público y privado.

La reforma de 20 de agosto de 1993 exceptuó de la lista a la banca y crédito que fue devuel-ta al sector privado. A su vez, la reforma del 2 de marzo de 1995, quitó de las áreas estra-tégicas a la comunicación vía satélite y ferro-carriles, que pasaron a ser consideradas como áreas prioritarias para el desarrollo nacional, es decir manejadas por el sector privado.2

Pasando del marco jurídico al operativo admi-nistrativo, la Ley Federal de Competencia Eco-nómica de 1992 señalaba que el organismo encargado de atender lo relativo a los mono-polios era la Comisión Federal de Competen-

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cia, se trataba de un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Econo-mía, contaba con autonomía técnica y ope-rativa y tenía a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas mono-pólicas y las concentraciones, en los términos de esta Ley, y gozará de autonomía para dic-tar sus resoluciones. (art. 23).

Tres años después, se realizaron algunas modifi-caciones a la ley de referencia para readscribir al órgano administrativo a otra dependencia del ejecutivo federal, así conforme a la Ley Federal de Telecomunicaciones publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de junio de 1995, se dispuso que: La Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), es el ór-gano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes encargado de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente y la cobertura social am-plia de las telecomunicaciones y la radiodifu-sión en México. En su artículo décimo primero transitorio, se previó la constitución de un ente cuya misión principal sería fungir como órgano regulador independiente en los siguientes tér-minos: “DECIMO PRIMERO. A más tardar el 10 de agosto de 1996, el Ejecutivo Federal cons-tituirá un órgano desconcentrado de la Secre-taría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica y operativa, el cual tendrá

la organización y facultades necesarias para regular y promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones en el país, de acuerdo a lo que establezca su decreto de creación”.

Un día antes del vencimiento señalado, el 9 de agosto de 1996, el ejecutivo federal emite el decreto por el que se crea la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) encargado de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones y la radiodifusión en Mé-xico”. (arts. 1 y 2)

De acuerdo a los considerandos expuestos en el mismo decreto se contemplaba para la Co-misión lo siguiente:

“…que la regulación que se emita en el cam-po de las telecomunicaciones, obedezca a la dinámica propia de su desarrollo, a cuyo efecto se requiere que la Comisión realice las actividades de investigación y capacitación inherentes a esta materia.

Que es necesario mejorar la calidad, acceso, eficiencia e integración de los diferentes servi-cios de telecomunicaciones, incorporando el uso de tecnología de punta, a fin de apoyar la competitividad y productividad de la eco-nomía.


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Que con el propósito de promover la com-petencia en el sector, dar seguridad jurídi-ca a la inversión y formar recursos humanos especializados, resulta conveniente que, en materia de telecomunicaciones, parte de las atribuciones que la Ley Federal de Tele-comunicaciones confiere a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, sean ejercidas a través de la Comisión, a fin de lograr una adecuada regulación y promoción para su eficiente desarrollo.3

Posteriormente, en 2006 se publicó el Decreto por el que la Comisión Federal de Telecomu-nicaciones fue dotada de autonomía técnica operativa, de gasto y de gestión, encaminada a la regulación, promoción y supervisión del desarrollo eficiente y la cobertura social am-plia de las telecomunicaciones y la radiodifu-sión en México, así como de plena autonomía para dictar sus resoluciones.4

Derivado de las señaladas reformas, se dispu-so que corresponde de manera exclusiva a la Comisión Federal de Telecomunicaciones, el ejercicio de las facultades que, en materia de radio y televisión, le confieren a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes la Ley Federal de Radio y Televisión, los tratados y acuerdos internacionales, las demás leyes, reglamentos

y cualesquiera otras disposicio-nes administrativas aplicables.

Un mes después, senadores de la República, pertenecientes a la quincuagésima novena le-gislatura promovieron acción de inconstitucionalidad, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación ante las anteriores facultades. En respuesta a ello la Corte emitió sentencia en la que confirma la naturaleza jurí-dica de COFETEL como órgano desconcentrado, jerárquica-mente subordinado al ejecuti-vo federal, así como la facultad del ejecutivo de nombrar libre-mente a los comisionados. La colaboración entre poderes debe establecerse en la Cons-titución.5

Con lo anterior vemos como el esquema com-partido de sanción entre la COFETEL y la SCT, en la que una opina y la otra sanciona, estaba provocando un efecto denominado “doble ventanilla”, lo cual retrasó la toma de decisio-nes en el sector de telecomunicaciones.

Al inicio de la actual administración, en el Pacto por México, suscrito por los partidos po-líticos el 2 de diciembre de 2012, se aceptó la necesidad de legislar en las materias de radio-difusión, telecomunicaciones, a fin de garan-tizar su función social y modernizar al Estado y la sociedad, a través de las tecnologías de la información y la comunicación, así como para fortalecer las facultades de la autoridad en materia de competencia económica. Se asumieron los siguientes compromisos: Exten-der los beneficios de una economía formada por mercados competidos. Garantizar acce-so equitativo al mercado de telecomunica-ciones.6

En consecuencia del Pacto señalado, el eje-cutivo federal envió al Congreso una iniciativa de reforma constitucional en materia de tele-comunicaciones y competencia proponiendo llevar a cabo las siguientes acciones:7

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Acceso de la población a las tecnologías de la información y la comunicación, incluida la banda ancha. Intensificar la competencia económica en todos los sectores de la eco-nomía. Fortalecer a la Comisión Federal de Competencia (CFC). Establecer condiciones de competencia y libre concurrencia en los servicios de telecomunicaciones y radiodifu-sión. Dotar de mayores herramientas legales para determinar y sancionar posiciones domi-nantes de mercado en todos los sectores de la economía, particularmente se le otorgará la facultad para la partición de monopolios. Pre-cisar los tipos penales violatorios en materia de competencia y garantizar los medios para ha-cerlos efectivos. Crear tribunales especializa-dos en materia de competencia económica y telecomunicaciones, que permitan dar mayor certeza a los agentes económicos.

Mención especial merece, para efectos de este artículo, la de reforzar la autonomía y la capacidad decisoria de la Comisión Federal de Telecomunicaciones para que opere bajo reglas de transparencia y de independencia respecto de los intereses que regula.

En la reforma constitucional en materia de te-lecomunicaciones, radiodifusión y competen-cia económica publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013, se dis-pone la creación de dos órganos regulado-res con autonomía constitucional (COFTEL e IFETEL), para asegurar el desarrollo de los sec-tores de telecomunicaciones y radiodifusión, buscando el acceso de la población a las tecnologías de la información, garantizando la libertad de expresión, y asegurar condicio-nes de competencia y libre concu-rrencia. La reforma publicada quedó en los siguientes tér-minos:

Artículo 28.- El Esta-do contará con una Comisión Federal de Competencia Eco-nómica, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio

propio, que tendrá por objeto garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentracio-nes y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes. La Comisión contará con las facultades necesa-rias para cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas para eli-minar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos esenciales, y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporcio-nes necesarias para eliminar efectos anticom-petitivos.

El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo, con personalidad jurídi-ca y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espec-tro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunica-ciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, ga-rantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.

El Instituto Federal de Telecomunicaciones será también la autoridad en materia de competen-cia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejer-


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cerá en forma exclusiva las facultades que este artículo y las leyes establecen para la Comisión Federal de Competencia Económica y regu-lará de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficaz-mente las barreras a la competencia y la libre concurrencia; impondrá límites a la concentra-ción nacional y regional de frecuencias, al con-cesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y teleco-municaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenará la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, garantizando lo dispuesto en los ar-tículos 6o. y 7o. de esta Constitución.

Corresponde al Instituto, el otorgamiento, la re-vocación, así como la autorización de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operación de sociedades relacionadas con concesiones en materia de radiodifusión y tele-comunicaciones. El Instituto notificará al Secre-tario del ramo previo a su determinación, quien podrá emitir una opinión técnica. Las conce-

siones podrán ser para uso comercial, público, privado y social que incluyen las comunitarias y las indígenas, las que se sujetarán, de acuerdo con sus fines, a los principios establecidos en los artículos 2o., 3o., 6o. y 7o. de esta Constitución. El Instituto fijará el monto de las contrapresta-ciones por el otorgamiento de las concesiones, así como por la autorización de servicios vincu-lados a éstas, previa opinión de la autoridad hacendaria. Las opiniones a que se refiere este párrafo no serán vinculantes y deberán emitirse en un plazo no mayor de treinta días; transcurri-do dicho plazo sin que se emitan las opiniones, el Instituto continuará los trámites correspon-dientes.

Las concesiones del espectro radioeléctrico se-rán otorgadas mediante licitación pública, a fin de asegurar la máxima concurrencia, previ-niendo fenómenos de concentración que con-traríen el interés público y asegurando el menor precio de los servicios al usuario final; en ningún caso el factor determinante para definir al ga-nador de la licitación será meramente econó-mico. Las concesiones para uso público y social serán sin fines de lucro y se otorgarán bajo el

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mecanismo de asignación directa conforme a lo previsto por la ley y en condiciones que garanticen la transparencia del procedimiento.

El Instituto Federal de Telecomu-nicaciones llevará un registro público de concesiones. La ley establecerá un esquema efectivo de sanciones que señale como causal de revocación del título de concesión, entre otras, el in-cumplimiento de las resoluciones que hayan quedado firmes en casos de conductas vinculadas con prácticas monopólicas. En la revocación de las concesiones, el Instituto dará aviso previo al Ejecutivo Federal a fin de que éste ejerza, en su caso, las atribu-ciones necesarias que garanticen la continui-dad en la prestación del servicio.

La Comisión Federal de Competencia Econó-mica y el Instituto Federal de Telecomunicacio-nes, serán independientes en sus decisiones y funcionamiento, profesionales en su desempe-ño e imparciales en sus actuaciones, y se regi-rán conforme a lo siguiente:

I. Dictarán sus resoluciones con plena inde-pendencia;

II. Ejercerán su presupuesto de forma autó-noma. La Cámara de Diputados garan-tizará la suficiencia presupuestal a fin de permitirles el ejercicio eficaz y oportuno de sus competencias;

III. Emitirán su propio estatuto orgánico, me-diante un sistema de votación por mayo-ría calificada;

IV. Podrán emitir disposiciones administrativas de carácter general exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su competencia;

V. Las leyes garantizarán, dentro de cada organismo, la separación entre la au-toridad que conoce de la etapa de investigación y la que resuelve en los pro-cedimientos que se sustancien en forma de juicio;

VI. Los órganos de gobierno deberán cum-plir con los principios de transparencia y

acceso a la información. Deliberarán en forma colegiada y decidirán los asuntos por mayoría de votos; sus sesiones, acuer-dos y resoluciones serán de carácter pú-blico con las excepciones que determine la ley;

VII. Las normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Tele-comunicaciones podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comi-sión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o ac-ciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva. Cuando se trate de resoluciones de dichos organismos ema-nadas de un procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrá impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento; las normas generales apli-cadas durante el procedimiento sólo po-drán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida. Los juicios de amparo serán sustanciados por jueces y tribunales especializados en los términos del artículo 94 de esta Constitución. En ningún caso se admitirán recursos ordina-rios o constitucionales contra actos intra-procesales;


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VIII. Los titulares de los órganos presentarán anualmente un programa de trabajo y tri-mestralmente un informe de actividades a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión; comparecerán ante la Cámara de Senadores anualmente y ante las Cáma-ras del Congreso en términos del artículo 93 de esta Constitución. El Ejecutivo Fede-ral podrá solicitar a cualquiera de las Cá-maras la comparecencia de los titulares ante éstas;

IX. Las leyes promoverán para estos órga-nos la transparencia gubernamental bajo principios de gobierno digi-tal y datos abiertos;

Los órganos de gobier-no, tanto de la Co-misión Federal de Competencia E c o n ó m i c a como del Ins-tituto Federal de Telecomu-nicaciones se integra-

rán por siete Comisionados, incluyendo el Comisionado

Presidente, designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal con la ratifica-

ción del Senado.

Como se puede ver, en un periodo de casi 25 la materia

de comunicación vía satélite adquirió una importancia no solo nacional, sino mundial debido al desarrollo de las nuevas tecnolo-gías de la información, que tienen repercusiones en lo económico, político y social, internet por ejem-

plo, no solo es una tecnología sino un espacio público, es tecnología

generadora de redes sociales, de decisiones instantáneas de agentes

económicos en tiempo real pese a lo dis-tante que estén en el mundo, factor rele-

vante de comportamiento electoral.

IFETEL y COFETEL son organismos comple-mentarios en la materia independientes,

autónomos, autoridades que por un lado investigan, y por otro resuelven. Además se prevé el establecimiento de una Contraloría Interna como un

órgano de fiscalización con autonomía técnica y de gestión, cuyo titular será

designado por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados.

Al día de hoy ya se ha constituido el Instituto Federal de Telecomunicaciones con autono-mía constitucional. Su objetivo primordial es el

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desarrollo eficiente de la radiodifusión y las te-lecomunicaciones en México con apego a lo establecido en la Constitución. Para lograrlo, deberá regular, promover y supervisar el uso, aprovechamiento y explotación de: El espec-tro radioeléctrico. Las redes. La prestación de los servicios públicos de radiodifusión y teleco-municaciones. Asimismo, es responsable de garantizar el acceso equitativo a infraestructu-ra y otros insumos esenciales para las tecno-logías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y teleco-municaciones, incluidos los de banda ancha e internet.8

De esta manera y tras amplios debates y con-troversias en radio, televisión, poder legisla-tivo, partidos políticos, actores interesados y demás involucrados en la reforma, se ha dado lugar a una nueva etapa en cuanto a la creación de órganos con autonomía consti-tucional, para conducir, investigar, sancionar las prácticas monopó-licas señaladas en la constitución política y en cierta manera con-ducir los procesos en materia de competencia económica y tele-comunicaciones tan importantes para el desarrollo económico de nuestro país.

1 Véase Guerrero Omar, Las raíces borbónicas del Estado mexicano, UNAM 1994.

2 Rives Roberto, La reforma constitucional en Méxi-co, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM 2010.

3 Decreto por el que se crea la Comisión Federal de Telecomunicaciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 09 de agosto de 1996.

4 “Decreto por el que se reforman, adicionan y de-rogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y de la Ley Federal de Radio y Televisión”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril de 2006.

5 Acción de inconstitucionalidad número 26/2006, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

6 Pacto por México realizado el 2 de diciembre de 2012. http://pactopormexico.org/

7 Iniciativa de reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y competencia. http://pactopormexico.org/reforma-telecomunicacio-nes/

8 Portal electrónico IFETEL http://www.ift.org.mx/if-tweb/informacion-general/

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Es una obra que nos enseña como al-canzar la felicidad gracias a la amistad, el amor y el arte.

En una degustación de vino el sommelier ex-plicaba que el gusto por el vino se va desa-rrollando poco a poco «se empieza con vinos jóvenes para luego disfrutar los añejados». Como en el vino, el café o cualquier otra be-bida, el gusto por las artes es una tarea que se cultiva; así en la danza, en la música, el cine o en la literatura. Una expresión que conmue-va más allá de un entretenimiento pasajero

Recomendaciones literarias porMaría Julia Hidalgo López

Comunicóloga. Ha colaborado en medios de circulación nacional. Fue coordinadora editorial de la revista Ciencia. Colabora en el

periódico Noroeste de Culiacán con ‘ConCiencia’ y ‘Las alas de Titika’. Actualmente hace periodismo independiente.

La eleganciadel erizo

Muriel Barbery, Editorial Seix Barral

podría ser algo que valga la pena tomar en serio y dejarse llevar. Sirva lo anterior como un amplio preámbulo para introducir toda la be-lleza que sugiere ‘La elegancia del erizo’, un libro que por sus ventas podría ser un best seller, pero por su contenido sólo el tiempo se encar-gará de darle un justo lugar.

La recomendación me llegó de una estudiante de letras inglesas, de no ser por ella ‘La elegancia del erizo’ me hubiera pasado de largo en las es-tanterías de cualquier librería. Pero leer y disfrutar la analogía que describe Paloma, protagonista

Di Sí a la LECTURA

ARTECIENCIAYCULTURA

85EXAMEN

principal, al comparar a la señora Michel con un erizo es de una fragilidad envolvente, algo bello y tremendamente delicado. “La señora Michel tiene la elegancia del erizo: por fuera está cu-bierta de púas, una verdadera fortaleza, pero intuyo que, por dentro, tiene el mismo refina-miento sencillo de los erizos, que son animalillos falsamente indolentes, tremendamente solitarios y terriblemente elegantes”. La inteligencia de Paloma, una niña de 11 años, logra ver y descu-brir que la señora Michel, portera de su edificio, es mucho más que una gorda ignorante.

La historia se desarrolla en un momento muy actual, en un barrio rico de París, donde Pa-loma es la hija de un distinguido y envidiable matrimonio. Con ella, una madre cuidadosa de las formas y aficionada del psicoanálisis, una hermana que encaja perfectamente en

el modelo de las chicas de su edad y un pa-dre incorporado a la burocracia francesa.

Paloma, atormentada por el destino que le espera —una adultez ence-

rrada en el cómodo vidrio de una pecera—, ha tomado la

decisión de suicidarse al cumplir los 12 años; faltan poco más de 100 días y

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LA ELEGANCIA DEL ERIZO Y EL ABUELO QUE SALTÓ POR LA VENTANA

ha decidido filmar el aburrimiento que envuel-ve la vida de los seres que están a su alrededor.

Por otro lado la señora Michel, Renée para sus íntimos, es la portera del edificio donde habi-ta Paloma y un puñado de seres aristócratas, un mundo en el que ella sólo aprecia desde la portería. Gorda, fea, viuda, con un aliento de león al despertar y con 55 años encima, como ella misma se describe, nadie imagina el universo aparte que encierra en su peque-ño apartamento. Una única amiga que la visita a la hora del té, y un gato obeso son, aparentemente, toda su compañía. Pero la llegada del señor Ozu, un rico japonés que se instala a vivir en un piso completo del edificio, da un toque de sentido y frescura en la vida

de Paloma, René y del resto de los intrigados vecinos.

Una curiosa complicidad donde la niña bur-guesa encuentra su alma gemela en la huraña portera de su edificio. Una portera campesina que oculta su sabiduría para ser aceptada. Peces, perros y flores son elementos presen-tes que acompañan las solitarias vidas de los personajes. Pistas de Ana Karenina, de Tols-toi, están presentes en toda la obra. Un gato llamado León, otro Karenina y Levin, hacen de ‘La elegancia del erizo’, una novela llena de filosofía, arte, cultura, inteligencia, humor y claridad. Un final que te atora la garganta y que recalca la sabiduría de encontrar un siempre en el jamás.

La trama descriptiva de los tres personajes principales hace de la obra de Muriel Barbery, escritora francesa y profesora de filosofía, un deleite de ironías suaves, sarcasmos sutiles, si-tuaciones divertidas y crudas y veladas realida-des. Una novela ligera por su forma y profunda por su contenido. Un pasaje que describe de manera entrañable el momento de la muerte y la simpleza de la vida. Los ordinarios roles co-tidianos y un mundo de apariencias que a to-dos engaña hasta el final, cuando se retoma la sencillez de buscar los siempres en los jamases.

ARTECIENCIAYCULTURA

87EXAMEN

La fiesta estaba lista. Acudiría la prensa lo-cal, autoridades del lugar, el mismísimo alcalde y el resto de los ancianos. El pastel esperaba en el salón de la residencia y todos celebrarían los 100 años de vida de Allan Karlsson, pero a éste no le dio la gana quedarse. No tenía por cos-tumbre anunciar las cosas antes de hacerlas y así, sin más nada se escapó por la ventana y se largó. Con dificultad saltó como pudo. Apenas atravesó el jardín se dio cuenta que le faltaban los zapatos y el sombrero, pensó regresar por ellos, pero dado que traía una cartera llena de dinero no lo creyó necesario. Se detuvo y echó un último vistazo a la que sería su última mo-rada en la tierra, pero se dijo que bien podía morir en otro lugar y en otro momento.

El abuelo es un disparatado personaje crea-do por Jonas Jonasson, un escritor Sueco que ha sorprendido a la crítica europea por escri-bir una novela llena de humor, que realmente hace reír. También el autor ha dicho que es la novela que siempre quiso escribir. Tan sólo el tí-tulo podría tener similitudes con su vida, ya que después de haber sido periodista y productor

El abuelo que saltópor la ventana

y se largó

de televisión, lo dejó todo y escribió ésta su pri-mera novela. El éxito de ‘El abuelo que saltó por la ventana y se largó’ ha sido tal que ya se ha convertido en película y Jonasson ha es-crito una segunda ‘La analfabeta que era un genio de los números’. Un periodista que se atrevió a dejarlo todo y se ha convertido en un exitoso escritor sueco que sabe hacer reír y contar loquísimas historias.

La sola portada de ‘El abuelo…’ llama la aten-ción. En ella aparece un anciano fotografiado de frente, vestido en piyama de peluche rosa, corbata rosa, un rostro que anuncia determi-nación y un mechero encendido en el bolso de su pechera. Una vez que empiezas a leer encuentras que no podría ser de otra forma ya que Allan sólo sabe hacer bien una cosa; es experto en explosivos. La primera prueba la hizo con dinamita y de ésta salió volando el dueño de un abarrote que iba encorajina-do a cobrarle lo que le debía. Sin saber lo que había pasado, huérfano como era de padre y madre, ese domingo denotó lo que haría toda su vida. Y en esos días de infancia adoptó y

Jonas Jonasson,Ediciones Salamandra 2012

88 JULIO 2014

LA ELEGANCIA DEL ERIZO Y EL ABUELO QUE SALTÓ POR LA VENTANA

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repitió por siempre el dicho de su madre «las cosas son como son y así seguirán siendo». Allan no era zonzo, aunque sólo haya ido tres años a la escuela. Al contra-rio, su oficio fue algo que lo llevó a recorrer el mundo.

Hizo amistad con jefes de estado, pero eso sí, que no le hablen de política porque le aburre y no en-tiende nada. A Stalin no le ayudó porque le resul-tó un tipo malhumorado. Ganó la confianza del camarada Mao Tse-tung por ayudar a esca-par a la esposa de éste. Comparte con Herbert Einsten (hermano del afamado físico) cinco años de trabajo forza-do cerca de Siberia. Conoce a una ca-marera en Bali, quien luego será presidenta de Indonesia, Allan se convierte en su intérprete cuando la envían de embajadora a París. Manda a volar (literal-mente) a todos, cuando lo aprisionan en Te-herán. Decide cruzar el Himalaya caminando, pero nunca pensó que sería tan difícil. Cena, bebe y se emborracha con celebres persona-jes en chusquísimas circunstancias.

Una novela con dos historias paralelas. Por un lado se narra el transcurrir de la vida de Allan, quien en sus años mozos salió de Suecia

para conocer el mundo y si algo

aprendió fue que: «los conflic-tos más importantes e irresolubles solían surgir de un: tu eres idiota, no, tú sí que eres un idio-ta, no, el idiota eres tú. La solución, añadió, consistía muchas veces en compartir un par de botellas de aguardiente y luego mirar ha-cia el futuro». Por otro lado un viejo encanta-dor lleno de positivismo que luego de saltar por la ventana del asilo hace banda con un vendedor de salchichas, con un casi veterina-rio, con un ex convicto del ‘Never Again’, con una bella dama y con Sonja, una elefanta de cinco toneladas….todos juntos volarán a una isla donde la vida aún sigue p’a delante.

Fracciones del mural “El Triunfo de la Locomotora”Fernando Leal

a MéxicoTransformando

nÚmero 232 / aÑo xxiii / julio 2014 - pri...la elegancia del erizo y el abuelo que saltó por la...

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