nezavisnost narodne banke srbije fileprivredama. istovremeno, centralna banka, kao vrh bankarske...

Originalni naučni članak UDK: 336.748.12:336.711(497.11)

Borko Milosavljević

Nezavisnost Narodne banke Srbije

Rezime: S obzirom na ulogu i značaj koji ima centralna banka, potrebno je obezbediti

njenu nezavisnost. Vlada je često zainteresovana da mere njene politike uţivaju široku popularnost, što moţe da bude u suprotnosti sa osnovnim ciljevima centralne banke (očuvanje cenovne stabilnosti). U toj situaciji, centralna banka će odbraniti svoj kredibilitet ukoliko ima veliki stepen nezavisnosti koji joj omogućava da se odupre ovakvim pritiscima i da pokuša da smanji negativne posledice ovakvih zahteva. Iskustva zemalja koje su uspešno obavile proces tranzicije ukazuju da što je Banka bila nezavisnija u obavljanju svojih funkcija to su postignuti rezultati u oblasti makroekonomske stabilnosti bili bolji.

Kljuĉne reĉi: centralna banka, nezavisnost, inflacija, GDP

Summary: Regarding its role and importance, Central Bank is necessary to provide for

its autonomy. The Government if often interested that measures of its policy enjoy the widespread popularity, that could be confronted with basic goals of Central Bank ( the preservation of price stability). In such a situation, the Central Bank will defend its credibility as far as the level of its autonomy exists, which makes it possible to persist the pressures and to try minimizing negative consequences of such demands. The role and importance of the Central Bank autonomy is particularly crucial in the period of transition. Experiences of the countries which successfully underwent their transition periods indicate that the achieved results in the field of macroeconomic stability were higher up to the extent the banks were more autonomous.

Keywords: the Central Bank, autonomy, inflation, GDP

1. UVOD

videntno je da je centralna banka danas jedna od najvaţnijih, ako ne i najvaţnija finansijska institucija u svakoj modernoj privredi. Ona je danas javna ustanova koja ima značajnu funkciju u nadgledanju dinamike

Rad je primljen 12. juna 2008. godine i na zahtev recenzenata, bio je dva puta na

reviziji kod autora Ekonomski institut, Beograd, [email protected] Rad predstavlja deo rezultata istraţivanja na projektu 149011 „Determinisanje

dimenzija organizacione strukture u funkciji kvantifikacije uticaja najvaţnijih kontingentnih faktora preduzeće“ finansiranog od strane MNZŢS

E

BB .. MM ii ll oo ss aa vv ll jj ee vv ii ćć NN ee zz aa vv ii ss nn oo ss tt NN aa rr oo dd nn ee bb aa nn kk ee SS rr bb ii jj ee

58

celokupnog nacionalnog finansijskog sistema i kontroli rasta novčane mase u opticaju.

Najveći broj centralnih banaka su danas institucije javnog prava, koje funkcionišu kao nosioci kreditno-monetarne politike jedne zemlje. Pri tome se ide ka sve većoj institucionalnoj nezavisnosti centralne banke. U moderno koncipiranoj trţišnoj privredi, odnos centralne banke i izvršne vlasti treba da bude baziran na odnosima medjusobnog poverenja, uzajamnog poštovanja i ravnopravne saradnje. Vlada ne treba da ima bilo kakav uticaj na izbor funkcionera u centralnoj banci (mandat guvernera treba da bude duţi od mandata predsednika vlade), budţet i sredstva centralne banke moraju biti jasno razdvojeni, a u pogledu ciljeva i instrumenata monetarne politike, punu slobodu izbora treba da ima centralna banka (mehanizam saradnje u ovom pogledu se moţe obezbediti kroz prisustvo ministra finansija ili podpredsednika vlade, sednicama centralne banke, ali bez prava odlučivanja, kao i prisustvo guvernera, sednicama vlade na kojima se razmatraju pitanja od interesa za centralnu banku, tj. pitanja ekonomske politike).

Centralna banka je u savremenoj trţišnoj privredi institucija od velikog značaja i za funkcionisanje finansijskog sistema i za funkcionisanje realnog sektora. Zavisno od njene spremnosti, sposobnosti, umešnosti predvidjanja i brzine delovanja zavisiće privredna kretanja u jednoj nacionalnoj privredi. Posmatrajući primere centralnih banaka SAD, Engleske, Švajcarske koje imaju relativno najduţu istoriju, njihova osnovna karakteristika je visok stepen nezavisnosti u odnosu na faktore političke, prevashodno izvršne vlasti. Sama nezavisnost se nikada ne posmatra kao apsolutna, niti ona treba da bude apsolutna (i "najnezavisnije" centralne banke moraju da prate globalnu ekonomsku politiku). Najjači argument u korist nezavisnosti ovih centralnih banaka se ogleda u činjenici da one nemaju obavezu kreditiranja vlade, odnosno nemaju obavezu upravljanja javnim dugom.

Izmedju mnoštva ciljeva koji se postavljaju pred centralnu banku, u razvijenim zemljama se preferira stabilnost cena (monetarna stabilnost). U praksi se pokazao potpuno ispravnim stav da je niska i stabilna stopa monetarnog rasta, na dugi rok, pretpostavka za postizanje stabilnosti cena, a da pak niţa inflacija implicira višu stopu privrednog rasta kada se radi o razvijenim trţišnim privredama. Istovremeno, centralna banka, kao vrh bankarske piramide obezbedjuje normalno funkcionisanje finansijskog, odnosno bankarskog sistema.

Nezavisnija centralna banka postiţe bolje rezultate, što upućuje na zaključak da je nezavisnost centralne banke neraskidivo vezana sa njenim kredibilitetom. Vlada je uvek zainteresovana da mere njene politike uţivaju široku popularnost, naročito u periodu pred izbore, kada vrši pritisak na centralnu banku da vodi ekspanzivnu monetarnu politiku, da monetizuje javni dug, da odobri odredjeni iznos kredita na osnovu planiranih budţetskih prihoda, da otkupi obveznice drţave pod najpovoljnijim uslovima. U toj situaciji, centralna banka će odbraniti svoj kredibilitet ukoliko ima veliki stepen nezavisnosti koji joj omogućava da se

II nn dd uu ss tt rr ii jj aa 11 // 22 00 00 99 ..

59

odupre ovakvim pritiscima i da pokuša da smanji negativne posledice ovakvih zahteva.

Uloga i značaj nezavisnosti centralne banke posebno je značajna u periodu tranzicije. Iskustva zemalja koje su uspešno obavile proces tranzicije ukazuju da što je banka bila nezavisnija u obavljanju svojih funkcija to su postignuti rezultati u oblasti makroekonomske stabilnosti bili bolji. Napori u pravcu stvaranja nove uloge centralne banke usmeravani su na jačanje institucionalne nezavisnosti centralne banke, kao vrhovne monetarne institucije koja ima pravo i odgovornost u definisanju i sprovodjenju monetarne politike na "zdravim" osnovama, čime će bitno odrediti i biti odgovorna za karakter ostalih promena. ([24]) Proces transformacije morao je otpočeti transformacijom institucionalnih karakteristika centralnih banaka zemalja u tranziciji. Ovo je značilo konstituisanje centralnih banaka ovih zemalja na kriterijima i načelima suštinski drugačijim od onih koji su postojali u prethodnom periodu administrativnog upravljanja, a slično principima na kojima počiva centralno bankarstvo razvijenih zemalja. Promena institucionalnog statusa centralnih banaka zemalja u tranziciji odvijala se kao deo celokupne reforme institucionalnog okvira ovih zemalja, s jedne strane, i kao deo napora činjenih da se ispune Mastrihtski zahtevi u ovom pogledu, sa vizijom budućeg članstva u EU, s druge strane. Medjutim, pošto je ovaj proces predstavljao izgradnju jednog potpuno novog sistema, do tada nepoznatog ovim zemljama, primena novih institucionalnih rešenja je pokazala izvesne slabosti u praksi.

2. NEZAVISNOST NBS Nezavisna centralna banka obezbeĎuje stabilnu nacionalnu valutu. U poslednje dve godine, uprkos brojnim strukturnim promenama u finansijskom sistemu i liberalizaciji cena, stabilnost dinara je očuvana. Zbog toga bi ograničavanje autonomije centralne banke u Srbiji moglo biti motivisano kratkoročnim ciljevima pojedinih interesnih grupa, a što na dugi rok uzrokuje prelivanje realnih novčanih sredstava ka privrednim subjektima nesposobnim za opstanak u trţišnim uslovima.

Nezavisnost centralne banke omogućava ekonomski rast i razvoj. Decenija iskustva (1990. – 2000. god.) je pokazala da u inflatornim uslovima ne postoji raspoloţenje za investicije, nestabilnost nacionalne valute onemogućava dugoročno planiranje i slobodna novčana (devizna) sredstva usmerava ka špekulativnim poslovima. U 2002. godini stvorena je makroekonomska stabilnost, stvoreni su uslovi za realizaciju kreditnih linija, domaća štednja raste. Samo narušavanje autonomije centralne banke u monetarno – kreditnim i deviznim aktivnostima rezultiralo bi u stopiranju investicionih planova malih i srednjih preduzeća, sa jedne strane, i špekulativnim dobicima svih koji računaju na inflatorne dobitke i dobitke u kursnim razlikama (poznati sistem “kupi za 6 prodaj za 30”).


60

Nezavisnost centralne banke onemogućava inflacioni porez i finansiranje kvazi fiskalnih aktivnosti. Do sada izvršena reforma finansijskog sistema mogla bi biti zamenjena retrogradnim načinom oporezivanja kroz inflaciju, koji karakteriše fiskalno nesposobnu drţavu. TakoĎe, takav način oporezivanja doveo bi do izmena u dinamici javnih prihoda, ubrzo nakon toga i do opadanja apsolutnog iznosa javnih prihoda, koji ne bi bili dovoljni za voĎenje racionalnog socijalnog programa i stopirali bi otplatu duga prema domaćem stanovništvu (dug deviznim štedišama, penzionerima i dr.) i inostranim kreditorima.

Nezavisna centralna banka omogućuje korišćenje raspoloţivih monetarnih instrumenata na efikasan način. Eskontna stopa koja je početkom januara 2003. godine iznosila 9% dobija sve više na značaju kao instrument monetarne politike. Čvrsta kreditna kontrola prema poslovnim bankama je do sada dala najviše rezultata kroz eliminisanje visokih stopa inflacije generisanih preko kanala primarne emisije. Operacije na otvorenom trţištu postaju sve značajniji instrument, pogotovu ako se uzme u obzir nastanak trezora pri Ministarstvu finansija i mogućnosti zaduţivanja drţave mimo centralne banke. Regulisanje obaveznih rezervi je instrument koji štiti poverenje u bankarski sistem sprečavajući moguće šokove na bankarskom trţištu.

Nezavisna centralna banka omogućava voĎenje politike fluktuirajućeg deviznog kursa, koja sprečava namerne fluktuacije motivisane zaradama na kursnim razlikama i izvozom ekonomski nekonkurentnih proizvoda koji šansu nalaze u promeni monetarnih faktora, a ne u rastu sopstvene produktivnosti. Brojni ekonometrijski modeli pokazuju da u slučaju Srbije devizni kurs ne utiče na rast izvoza, dok porast produktivnosti znatno utiče.

Centralne banke u najvećem broju trţišnih ekonomija imaju slične ciljeve. Odrţanje stabilnosti cena je neophodno radi poboljšanja klime za razvoj preduzetništva, što pokazuje da je centralna banka odgovorna za odrţiv privredni rast. Nezavisnost centralne banke neophodan je uslov za sprovoĎenje monetarne politike koja kao rezultat daje stabilnost cena. Nezavisnost NBS odreĎena je članovima 2, 75-76. Zakona o Narodnoj banci Srbije („Sluţbeni glasnik RS“, broj 72/03 i 55/04) i članom 55. Zakona o budţetskom sistemu („Sluţbeni glasnikRS“, broj 9/02, 87/02, 61/05 i 66/05). Naime, kako bi se osigurala nezavisnost od mogućih uticaja političara, izbor guvernera se ne poklapa sa parlamentarnim izborima. Kada je u pitanju finansijska nezavisnost izbegnuta je fiskalna dominacija, jer je finansiranje budţetskog deficita ograničenog obima i mora se vratiti u toku kalendarske godine. Najčešće ustaljena podela nezavisnosti centralne banke je na: institucijsku – sloboda izbora instrumenata monetarne politike, funkcijsku - sloboda izbora cilja monetarne politike, finansijsku - budţetska nezavisnost i zabrana monetarnog finansiranja i personalna nezavisnu nezavisnost - uloga, stav i sastav najvišeg organa centralne banke.

http://www.nbs.yu/export/internet/latinica/20/zakoni/nbs_200372.pdf


61

2.1. Institucijska nezavisnost NBS Institucionalna nezavisnost NBS obezbeĎena je sledećim odredbama zakona: „Za obaveze NBS jemči Republika Srbija. NBS je samostalna i nezavisna u obavljanju funkcija utvrĎenih zakonom, te stoga neće primati niti traţiti upustva od drţavnih organa i drugih lica. U izvršavanju svojih funkcija saraĎuje sa Vladom i drugim drţavnim organima i u okviru svoje nadleţnosti preduzima mere za unapreĎenje te saradnje. Sednicama Monetarnog odbora prisustvuje ministar nadleţan za poslove finansija, bez prava glasa. Guverner prisustvuje sednicama Vlade na kojima se razmatraju pitanja u vezi sa ostvarenim ciljevima i funkcijama NBS. NBS daje mišljenje na nacrte zakona i drugih propisa vezanih za ciljeve i funkcije NBS, kao i na nacrt memoranduma o budţetu, ekonomskoj i finansijskoj politici i sl“ ([31]). Na osnovu prethodno navedenih odredbi sledi da je Zakonom naglašena nezavisnost NBS pri obavljanju svojih funkcija, ali ne naglašavaju se svi načini na koje je NBS zaštićena od uticaja trećih lica. S toga, potrebno je da se Zakon o NBS u ovoj oblasti detaljnije predvide svi izvori uticaja: na drţavnom nivou od strane Vlade ili Skupštine, kao i davanje instrukcija, odobravanje, suspendovanje ili cenzura odluka, odnosno da se detaljnije objasni postojanje institucionalne nezavisnosti.

2.2. Funkcijska nezavisnost NBS Zakonom o NBS predviĎeno je kao osnovni cilj postizanje i odrţavanje cenovne stabilnosti. Pored osnovnog cilja NBS ima za cilj i očuvanje finansijske stabilnosti. Ne dovodeći u pitanje ostvarenje osnovnog cilja NBS ima i za cilj podršku ekonomskoj politici Vlade Republike Srbije. Moţe se zaključiti da Zakon o NBS pored osnovnog ima za cilj i očuvanje finansijske stabilnosti što u nekim situacijama, pre svega sa aspekta kratkog roka, moţe biti u suprotnosti sa ostvarenjem osnovnog cilja, očuvanjem cenovne stabilnosti. Ova dva cilja su najčešće komplementarna u dugom roku. 2.3. Finansijska nezavisnost Odredbama Zakona o NBS kojima se odreĎuje finansijska nezavisnost NBS predvidjeno je da Savet usvaja finansijski plan NBS, a o upotrebi sredstava posebnih rezervi odlučuje guverner. Neto gubitak moţe se pokriti iz specijalnih rezervi, a ostatak iz drţavnog budţeta, a moţe i izdavanjem hartija od vrednosti koje za tu svrhu izdaje Republika Srbija i prenosi ih NBS. Direktno kreditiranje Vlade dozvoljeno je u iznosu od 5% prosečnih budţetskih prihoda u poslednje tri godine, dok indirektno kreditiranje nije definisano ([31]) Na osnovu ovih odredbi zaključuje se da budţetom NBS upravlja najviši organ banke čime se štiti njena nezavisnost. Ono što je u suprotnosti sa Mastrihtskim sporazumom je davanje mogućnosti direktnog kreditiranja Vlade od strane NBS. S toga u budućem periodu u cilju prilagoĎavanja Mastrihtskim kriterijumima potrebne su značajne izmene u ovom delu.


62

2.4. Personalna nezavisnost Personalna nezavisnost obezbeĎena je sledećim odredbama Zakona o NBS: „Guvernera imenuje Parlament na predlog odbora Parlamenta nadleţnog za finansije. Duţina mandata guvernera je pet godina, s mogućnošću ponovnog izbora. Najviši organ Narodne banke Srbije je Monetarni odbor u čiji sastav ulaze: guverner i 3 do 5 viceguvernera. Viceguvernere imenuje Savet NBS na predlog guvernera na period od pet godina, s mogućnošću ponovnog izbora. Članovi najvišeg organa biće razrešeni duţnosti u sledećim situacijama: za krivično delo, nestručno i nesavesno obavljanje duţnosti – ozbiljni prestupi, trajne sprečenosti obavljanja duţnosti usled bolesti, nedostavljene ili dostavljene laţne izjave vezane za ograničenja ili ukoliko ne ispunjava uslove za izbor. Ograničenja za članove Monetarnog odbora su sledeća: ne mogu biti poslanici u Parlamentu, članovi Vlade, funkcioneri političkih organizacija, članovi organa lokalne samouprave, sindikalnih organizacija, članovi upravnih, nadzornih odbora i spoljni saradnici banka, drugih finansijskih institucija i revizorskih organizacija ili drugih pravnih lica s kojima NBS saraĎuje ili ih kontroliše. Ne mogu imati akcije, osnivačke uloge ili duţničke hartije od vrednosti banaka, drugih finansijskih institucija i revizorskih organizacija ili drugih pravnih lica s kojima NBS saraĎuje ili ih kontroliše“ ([31]). Na osnovu prethodno citiranih zakonskih odredbi zaključuje se da Zakon definiše personalnu nezavisnost s tim što je mandat guvernera od pet godina najkraći u poreĎenju sa ostalim zemljama Zapadnog Balkana. TakoĎe, u Zakonu se nailazi na čitav set razloga za razrešenje duţnosti guvernera ili drugih članova najvišeg organa centralne banke, gde se pored dva osnovna razloga koja se navode u Statutu i Sporazumu navodi još i krivično delo kao dodatni razlog za razrešenje. Zakonodavac je bio precizan i prilikom postavljanja ograničenja članovima najvišeg organa kako bi se izbegla mogućnost konflikta interesa. S toga, Zakonom je onemogućena njihova povezanost sa Parlamentom, Vladom, političkim partijama i licima povezanim sa NBS.

MeĎutim, ono što je karakteristično za većinu zemlja u tranziciji je da je zakonska regulativa usaglašena „sa najboljom medjunarodnom praksom“, ali da se problemi javljaju prilikom implementacije regulative. S toga, ocena nezavisnosti samo sa aspekta zakonskih propisa bez uporedne analize sa stvarnim stanjem, moţe navesti na pogrešne zaključke. Ovo se moţe primeniti i na primeru Srbije, posebno ako se ima u vidu da je u relativno kratkom periodu – u poslednjih sedam godina, došlo do promene četiri guvernera (Vlatković, Dinkić, Udovički, Jelašić). Treba takoĎe napomenuti, da je jedino Radovan Jelašić bio guverner u prethodnoj i imenovan za guvernera i dolaskom nove Vlade, dok su MlaĎan Dinkić i Kori Udovički postavljeni i smenjeni sa izborom odnosno padom Vlade. Naime, ako posmatramo nezavisnost NBS sa aspekta zakonske regulative, dolazimo do relativno visokog nivoa nezavisnosti NBS, meĎutim ako se ocena nezavisnosti bazira na koeficijentu promene guvernera, dolazimo do suprotnog zaključka.

Polazivši od pretpostavke da funkcija inflacije ima oblik slova U, što zapravo znači da je visoka inflacija podjednako rezultat i eksteremno visoke i ekstremno niske stope promene guvernera, minimum funkcije se mora naći u intervalu od


63

0,125 do 0,4, što prema Cukermanu odgovara promeni guvernera na svakih 5 do 8 godina.

Izvor: ([20])

Slika br. 1: Inflacija kao funkcija stope promene guvernera - Teorijski model -

SWI

USANEDCAN

JAP

BEL

GER

FRA/NOR/SWE

UKAUS DEN

ITANZ

SPA

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5

Indeks nezavisnosti centralne banke

Pro

sečn

a in

flacija

Izvor: ([19])

Slika br.2: Proseĉna inflacija i nezavisnost centralne banke

Tabela br. 1: Koeficijent promene guvernera u NBS

Naziv Ime guvernera Trajanje mandata Koeficijent

Narodna banka Srbije

MlaĎan Dinkić, XI 2000 - VII 2003. Kori Udovički, VII 2003 - II 2004. Radovan Jelašić, II 2004 -

XI 2000 - I 2006. 0,58

Izvor: ([20])


64

Kao primer političkog uticaja moţe se navesti smena Dinkića kada je Narodna banka Jugoslavije (NBJ) transformisana u NBS u okviru ustavnih promena koje su pratile gašenje jugoslovenske federacije i formiranje nove, labavije zajednice Srbije i Crne Gore. Kori Udovički je zamenjena posle samo sedam meseci, usled otkrivenih neregularnosti u Skupštini prilikom njenog izglasavanja, a pozicija aktuelnog guvernera Radovana Jelašića ozbiljno je bila uzdrmana nakon sumnje o uzimanju mita i smene jednog od viceguvernera, kao i donošenjem novog Ustava Republike Srbije. MeĎutim dogovorom vladajuće koalicije guverner Jelašić izabran je ponovo za guvernera tokom narednih pet godina.

Tabela br. 2: Guverneri Narodne banke od njenog osnivanja do danas

Naziv banke Ime guvernera Dužina mandata

PRIVILEGOVANA NARODNA BANKA KRALJEVINE SRBIJE

Aleksa spasić Mart – oktobar 1884

Filip Hristić 1885. – 1890. god.

ĐorĎe Vajfert 1890. – 1902. god.

Tihomir J. Marković 1902. – 1912.god.

NARODNA BANKA KRALJEVINE SRBA HRVATA I SLOVENACA

Djordje Vajfert 1912 .– 1926. god.

Ljubomir Srećković Mart – juni 1928. god.

NARODNA BANKA KRALJEVINE JUGOSLAVIJE

Ignjat J. Bajloni 1928. – 1934. god.

Melko Čingrija 1934. - 1935. god.

Milan Radosavljević 1935. – 1939. god.

Dragutin K. Protić 1939 .– 1940. god.

NARODNA BANKA U EMIGRACIJI

Dobrivoje Lazarević 1941. – 1945. god.

NARODNA BANKA FNR JUGOSLAVIJE

Tanasije Zdravković 1945. – 1946. god.

Obren Blagojević 1946. – 1948. god.

Marijan Dermastija 1949. – 1951. god.

Sergej Krajger 1951. – 1953. god.

Vojin Guzina 1953. – 1958. god.

Janko Smole 1958. – 1962. god.

NARODNA BANKA SFR JUGOSLAVIJE

Nikola Miljanić 1962. – 1969. god.

Ivo Perišin 1969. – 1971. god.

Branislav Čolanović 1972. – 1977. god.

Ksente Bogoev 1977. – 1981. god.

Radovan Makić 1981. – 1986. god.

Dušan Vlatković 1986. – 1992. god.

NARODNA BANKA SR JUGOSLAVIJE

Vuk ognjanović 1992. – 1993. god.

Borisav Atanacković 16. VII 1993. – 20.X 1993. god

Dragoslav Avramović 1994. – 1996. god.

Dušan Vlatković 1997. – 2000. god.

MlaĎan Dinkić 2000. – 2003. god.

NARODNA BANKA SRBIJE Kori Udovički

22. VII 2003. – 25. II 2004. god.

Radovan Jelašić 25.II 2004. - trenutno

Izvor: ([11])


65

Ako primenimo istorijski pristup i prilikom ocene personalne nezavisnosti Narodne banke, dobićemo takoĎe, ne tako zavidne rezultate. Naime od osnivanja, Narodna banka je imala 26 guvernera (prethodna tabela), od kojih samo petorica su imali mandat duţi od pet godina. Najkraće mandate, svi po pola godine, imali su prvi guverner Aleksa Spasić (mart – oktobar 1884. god.), Ljubomir Srećković (mart – juni 1928. god.), prvi guverner posle Drugog svetskog rata Tanasije Zdravković (novembar 1945. – april 1946.) i Borisav Atanacković (jul – oktobar 1993. god.). Na mestu guvernera u dva perioda najduţe je bio ĐorĎe Vajfert (1980. – 1902 god. i 1912. – 1926. god.), ukupno oko 26 godina. Pored Vajferta jedino su još Dušan Vlatković i trenutno Radovan Jelašić bili po dva puta guverneri.

3. TEHNIKA KODIRANJA I CUKIERMANOV TEST NEZAVISNOSTI NBS

Postoje različite metode ocene nezavisnosti centralne banke. U ovom radu zadrţaćemo se na dve: tehniku kodiranja i Cukiermanov test nezavisnosti.

Tabela br. 3: Indeks nezavisnosti centralne banke i tehnika kodiranja*

A)

Formulisanje cilja i politike Poželjni odgovor

Da li je stabilnost cena glavni i/ili jedini cilj centralne banke? X

Da li je bilo "mišljenja" vlade u formulisanju monetarne politike poslednjih 5 godina?

Da li postoji vladina ili politička kontrola budţeta centralne banke?

B)

Imenovanja

Da li guvernera centralne banke imenuje vlada?

Da li postoji pravna odredba o otpuštanju guvernera?

Da li guverner moţe obavljati neku duţnost u vladi ili politici?

Da li rok na koji je izabran guverner moţe prevazići maksimalni rok izbora vlade? X

Da li je rok na koji je izabran Bord moţe prevazići maksimalni rok izbora vlade? X

Da li postavljanje članova Borda vrši vlada?

Da li predstavnik vlade moţe učestvovati sastancima Borda, sa ili bez prava glasa?

Da li vlada konsultuje telo zaduţeno za imenovanje guvernera ili Bord?

Da li je bilo bilo kakvih odstupanja od propisanog broja članova Borda u poslednjih 10. god?


66

C)

Zakonodavstvo i tradicija

Da li je zakon centralne banke menjan poslednjih 10 god? (ako jeste, kada?)

Da li je zakon centralne banke bio prekršen u poslednjih pet godina?

Da li postoji neki drugi zakon (u zemlji) koji je u suprotnosti sa zakonom o centralnoj banci?

Da li postoji tradicija narušavanja propisa centralne banke u smislu da je guverner ili član odbora banke napustio poziciju s promenom vlade?

Da li postoji odredba koja štiti poziciju centralne banke u slučaju konflikta s vladom? X

D)

Bankarski sector

Da li su poslovi supervizije banaka povereni centralnoj banci?

Da li su poslovi supervizije banaka povereni samo centralnoj banci?

Da li je bilo vladinog ili političkog mišljenja u ispunjavanju /neispunjavanju funkcije centralne banke kao zajmodavca u krajnjoj istanci u poslednjih 5 godina?

E)

Finansiranje vlade

Da li su dozvoljeni avansi pri finansiranju vlade?

Da li je obim kreditiranja kontrolisan nekim dokumentom centralne banke ili banaka kada finansiraju Vladu? X

Da li centralna banka učestvuje na primarnom trţištu za javni dug? X

Ukupna nezavisnost centralne banke 1,00

* Obeleţeni su poţeljni pozitivni odgovori za maksimalnu ocenu nezavisnosti centralne banmke (ukupna nezavisnost = 1

Izvor: ([13])

Ako uporedimo poţeljne odgovore u prethodnoj tabeli/testu sa stanjem u NBS imali bi smo da odgovor na prvo pitanje ne bi bio pozitivan jer u Zakonu o NBS, pored osnovnog cilja, postoji i dopunski cilj koji se odnosi na očuvanje finansijske stabilnosti, što u nekim slučajevima moţe dovesti u pitanje ostvarenje osnovnog cilja – postizanje i odrţavanje cenovne stabilnosti. Samim tim, ukupna ocena nezavisnosti ne bi bila 1, odnosno ne bi dobila ocenu potpuno nezavisne centralne banke. TakoĎe treba dodati da u Zakonu o NBS ne postoji decidno definisana odredba koja štiti poziciju centralne banke u slučaju konflikta sa Vladom. Svi ostali poţeljni kriterijumi su ispunjeni.

Mogli bismo konstatovati da je situacija u Srbiji sledeća:

Kada je u pitanju formulisanje i voĎenje monetarne politike u poslednjih pet godina nije bilo mešanja Vlade. TakoĎe za isti period nije postojala politička tj. vladina kontrola budţeta centralne banke;


67

Guvernera narodne banke imenuje Skupština. On ne moţe obavljati ni jednu funkciju u Vladi ili politici. Rok na koji je izabran guverner prevazilazi maksimalni rok izbora Vlade. Postavljenje članova Borda vrši Skupština, a predsednik vlade ili neki predstavnik moţe prisustvovati sednicama Borda, ali bez prava glasa. Prilikom donošenja odreĎenih propisa Vlada konsultuje Odbor za finansije;

Zakon o NBS menjan je više puta u toku poslednjih deset godina. U poslednjih pet godina nisu zabeleţena ozbiljnija kršenja Zakona. Ne postoje zakonski propisi koji su u suprotnosti sa Zakonom o NBS, ali je u poslednjih pet godina Vrhovni sud Republike Srbije doneo niz odluka koje su u suprotnosti sa NBS (Vrhovni sud Srbije više puta je poništavao

odluku NBS o oduzimanju dozvole za rad Astra banci). Zabeleţeni su slučajevi da su viceguverneri napustili poziciju sa promenom Vlade;

Kada je u pitanju bankarski sektor u poslednjih pet godina nije bilo političkog mišljenja Vlade u ispunjavanju, neispunjavanju funkcije centralne banke kao zajmodavca u krajnjoj istanci. Inače poslovi supervizije povereni su samo NBS;

Prilikom finansiranja Vlade nisu dozvoljeni avansi, a takoĎe kreditiranje nije kontrolisano odreĎenim dokumentom NBS.

Tabela br..4: Nezavisnost NBS prema Cukierman-u

Opis varijable Ponder Numeriĉki kod

1. RUKOVODILAC BANKE 0,20

a) Mandat

preko 8 godina 1,00

6-8 godina 0,75

5 godina 0,50

4 godine 0,25

manje od 4 godine 0,00

b) Imenovanje

upravni odbor centralne banke 1,00

Savet centralne bake 0,75

Vlada (Guvernera u Srbiji imenuje Parlament, pa je

odabrana opcija koja je najbliža stvarnoj situaciji )

0,25

Ministar 0,00

c) Razrešenje

nije predviĎeno 1,00

samo zbog razloga van politike 0,83

pravo upravnog odbora centralne banke 0,67


68


pravo vlade 0,17

neopozivo pravo vlade 0,33

d) Može li guverner biti u vladi

ne moţe 1,00

samo uz odobrenje upravnog odbora 0,50

nije zabranjeno 0,00

2. FORMULISANJE POLITIKE 0,15

a) Ko formuliše monetarnu politiku

sama banka 1,00

banka učestvuje sa malim uticajem 0,67

banka samo savetuje vladu 0,33

banka se ne pita 0,00

b) Ko ima odluĉujuću reĉ kod razrešenja konflikta

banka, o pitanjima zakonski odreĎenim kao njeni ciljevi

1,00

vlada, o pitanjima nejasno definisanim kao bančini ciljevi i kod konflikata unutar banke

0,80

savet centralne banke, zakonodavna, izvršna vlast

0,60

zakonodavna vlast o politici 0,40

izvršna vlast o politici uz moguće prigovore centralne banke

0,20

bespogovorno izvršna vlast 0,00

c) Uloga u vladinom budžetskom procesu

centralna banka je aktivna 1,00

centralna banka nema nikakvog uticaja 0,00

3. CILJEVI 0,15

stabilnost cena je jedini/najvaţniji cilj i centralna banka ima konačnu reč u slučaju konflikta sa vladom

1,00

stabilnost cena je jedini cilj 0,80

stabilnost cena je jedan od ciljeva uz druge koji su sa njima usklaĎeni

0,60

stabilnost cena je jedan od ciljeva, uz druge, potencijalno konfliktne

0,40

statutom centralne banke nisu utvrĎeni ciljevi 0,20

navedeni ciljevi ne podrazumevaju stabilnost cena

0,00


69


4. OGRANIĈENJA U POGLEDU KREDITIRANJA

a) Pozajmice 0,15

nisu dopuštene 1,00

dopuštene uz striktno ograničenje (npr. 15% budţetskih prihoda)

0,67

dopuštene, ograničenja labava (preko 15% budţetskih prihoda)

0,33

nema ograničenja za pozajmice 0,00

b) Pokrivene pozajmice 0,10

nisu dopuštene 1,00

dopuštene uz striktno ograničenje (npr. 15% budţetskih prihoda)

0,67

dopuštene, ograničenja labava (preko 15% budţetskih prihoda)

0,33

nema ograničenja za pozajmice 0,00

c) Uslovi pozajmice (kamata, rok) 0,10

odreĎuje banka 1,00

odreĎeno statutom banke 0,67

dogovor centralne banke i vlade 0,33

odlučuje vlada 0,00

d) Potencijalni dužnici centralne banke 0,05

samo centralna vlada 1,00

svi nivoi vlasti 0,67

svi nivoi vlasti i javna preduzeća 0,33

javni i privatni sector 0,00

e) Limiti pozajmica centralne banke izraženi kao

0,025

novčani iznos 1,00

deo aktive ili kapitala 0,67

deo prihoda centralne banke 0,33

deo drţavnih izdataka 0,00

f) Rok pozajmica 0,025

maksimalno 6 meseci 1,00

od 6 meseci do 1 godine 0,67


70


nije odreĎeno 0,00

g) Kamata 0,025

iznad minimalne kamate 1,00

Trţišna kamata 0,75

ispod maksimalne kamate 0,50

nema kamate na pozajmice 0,00

h) centralna banka ne sme da kupuje/prodaje državne obveznice na primarnom tržištu

0,025

Da 1,00

Ne 0,00

Rezultat 0.671

Izvor: ([31]) Na osnovu prethodnog testa moţe se zaključiti da nivo nezavisnosti NBS je na ne tako zavidnom nivou, s obzirom da je maksimalna ocena koja se moţe dobiti 1.00. Do slične konstatacije moţe se doći i uporednom analizom pomenutog koeficijenta kod NBS sa koeficijentima centralnih banaka zemalja koje su poslednje ušle u EU (Rumunije i Bugarske), kao i zemalja koje su uspešno okončale proces tranzicije (Poljska i Češka). Tabela br. 5: Koeficijenti nezavisnosti centralne banke prema Cukiermanu

Naziv centralne banke Koeficijent nezavisnosti prema Cukiermanu

Centralna banka Poljske 0,95

Centralna banka Češke 0,77

Centralna banka Rumunije 0,67

Centralna banka Bugarske 0,80

Napomena: Koeficijenti su dobijeni ponderisanjem odgovora na osnovu zakona odnosnih zemalja

Iz prethodne tabele vidi se da mereno koeficijentom nezavisnosti centralne banke prema Cukiermanu NBS zajedno sa Centralnom bankom Rumunije (koeficijent nezavisnosti 0,67), ima najniţi stepen nezavisnosti. Treba skrenuti paţnju da stvarna nezavisnost NBS moţe biti još niţa s obzirom da se ovaj indeks nezavisnosti bazira na sagledavanju zakonskonskog rešenja jedne centralne banke, bez obzira na nivo implementiranosti zakonskih odredbi u praksi. Stoga potrebno ga je kombinovati sa ostalim pokazateljima naročito


71

koeficientom promene guvernera, kao i sagledavanjem stanja u primeni zakonskih propisa kako bi se izbeglo pogrešno donošenje zaključka. Imajući u vidu da Srbija ima i najveći koeficijent promene guvernera u odnosu na sve zemlje Zapadnog balkana, kao i gore spomenute načine njihove smene i postavljanja, dolazi se do zaključka da nivo nezavisnosti NBS u prethodnom periodu nije bio na zavidnom nivou.

4. NEZAVISNOST NBS I MAKROEKONOMSKE PERFORMANSE

Ako se uporede rezultati nivo nezavisnosti NBS na osnovu prethodnih testova i koeficijenta promene guvernera sa promenama stopa inflacije i BDP-a u prethodnom periodu (tabela koja sledi), dolazi se do negativna korelacija izmeĎu ova dva pokazatelja, tj. da veći nivo nezavisnosti centralne banke korespondira sa niţim stopama inflacije. Kada je u pitanju odnos nezavisnosti centralne banke i GDP, nije se mogla uspostaviti jasna korelacija.

Tabela br..6: Stope inflacije i BDP-a u periodu od 1996. – 2006. godine

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007**

Inflacija 21,3 29,5 37,1 60,4 91,1 21,2 11,3 9,5 17,2 12,5 7,0

GDP 10,1 1,9 -18,9 5,2 5,1 4,5 2,4 9,3 6,3 5,7 6,0

* procena ; ** projekcije; Izvor: ([25])

Slika br..3: Stanje ukupnih deviznih rezervi Srbije na kraju meseca u

periodu 2001-2005. god. (u milionima dolara)


72

Ugroţena stabilnost centralne banke činom promene guvernera neposredno dovodi i do pada deviznih rezervi zemlje. Na narednoj slici vidimo da se osetniji pad deviznih rezervi Srbije u periodu 2001-2005. godina poklapa sa periodom smenjivanja guvernera. Nepoverenje u finansijsku stabilnost zemlje je naročito došlo do izraţaja posle smene Kori Udovički, i kao što vidimo moralo je da proĎe više od sedam meseci da bi se prekinuti trend jačanja deviznih rezervi ponovo uspostavio.

Zaključak je da ekonomska teorija potvrĎuje vezu izmeĎu nezavisnosti centralne banke i inflacije, tako da nije slučajno da je, u posljednjih deset godina, u mnogim zemljama širom sveta (a ne samo u regionu JIE) došlo do fundamentalnih reformi regulative koja se odnosi na centralnu banku, s ciljem da se zaštiti njena pozicija u odnosu s vladom.

5. PREPORUKE ZA POVEĆANJE NEZAVISNOSTI NBS – ZAKLJUĈAK

Neophodno je uspostaviti potpunu nezavisnost NBS, odnosno sprovesti potpuno odvajanje monetarne politike od fiskalne politike (obavezivanje NBS da ne odobrava kredite za finansiranje fiskalnog deficita) i obavezati je na punu odgovornost za korišćenje svojih instrumenata (posebno politike refinansiranja) u ostvarivanju postavljenih ciljeva. Uspostavljena nezavisnost NBS bi povećala njenu samostalnost, ali i odgovornost u borbi protiv inflacije. U cilju jačanja personalne nezavisnosti NBS, neophodno je u Zakonu o NBS definisati vrlo restriktivne uslove za smenu guvernera NBS i članove Saveta NBS i produţiti mandat guvernera i članova Saveta NBS sa vaţećih 5 na 8 godina.

U pogledu jačanja finansijske nezavisnosti NBS potrebno je izmeniti član Zakona kojim se NBS daje mogućnost kreditiranja RS radi finansiranja privremene nelikvidnosti budţeta, nastale usled neuravnoteţenih kretanja u prihodima i rashodima tokom izvršenja budţeta najviše u iznosu od 5% prosečnih budţetskih prihoda u poslednje tri godine. Ovo je posebno aktuelno sa aspekta usaglašavanja sa Mastrihtskim sporazumom i članom 21.1 Statuta ECB kojima je zabranjeno davanje bilo kojih kreditnih olakšica ECB ili NCB institucijama i telima EZ, centralnim vladama, regionalnim, lokalnim ili drugim javnim vlastima, kao i direktnu kontrolu njihovih hartija od vrednosti (sprečavanja monetizacije fiskalnih i kvazifiskalnih deficita).

U cilju jačanja nezavisnosti u vodjenju monetarne politike potrebno je:

u Zakonu o NBS eksplicitno precizirati da u slučaju konflikta izmedju različitih ciljeva, stabilnost cena ima prioritet,

obaveze NBS po osnovu servisiranja deponovane devizne štednje moraju se finansirati iz viška prihoda nad rashodima (ukoliko to nije moguće, onda ove obaveze preuzima Republika),


73

povećati transparentnost rada NBS (NBS bi se obavezala da objavljuje: svoje kvantitativne ciljeve koje kontroliše - M1, za sledeći kvartal; izveštaj za prethodni kvartal – da li je cilj ostvaren, kakvi su njegovi efekti na ostale makro veličine, zašto se odstupilo od cilja; aţurirane podatke o novčanoj masi, cenama, deviznom kursu, spoljnom dugu).

Pored institucionalnog odreĎenja, posebno je bitno izmeniti dosadašnju praksu, gde zakon nije samo „mrtvo slovo na papiru“. Zakon je potrebno usaglasiti sa evropskim pricipim, ali još bitnije je implementirati ga i primenjivati u praksi.

LITERATURA

1. Alesina, A. and Summers, L.H. (1993), Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence, jurnal of Money, Credit and Banking 25.

2. Bank for International Settlements, (2004), Central Bank Services to Government, www.bis.org.

3. Bruno, F. (1995), Central Bank Independence in the European Union, Bocconi niversity, Milano.

4. Bofinger, P. (1994), A Classisal Explanation of the Output Decline in Central and Eastern Europe, in: Siebert, Horst (ed.), Overcoming the Transformation Crisis, Tubing.

5. Cukierman, A., Miler, P.G, Neyapti, B. (2002), Central Bank Reform Liberalization and Inflation in Tranzition Economies – An International Perspektive, Jurnal of Monetary Economics.

6. Cukierman, A. (1996), The Economics of Central Banking, Discussion Paper Central for Economic Research.

7. Cukierman, A. (1994), Central Bank Independence and Monetary Control, The

Economic Journal 104.

8. Cukierman, A., Webb, S. B. and Neyapti, B.(1992), Measuring the Independence of Central Banks and its Effects on Policy Outcomes, The World Bank Economic Review.

9. Cukierman, A.(1992), Central Bank Strategy, Credibility and Independence: Theory and Evidence, Cambridge Mass: MIT Press.

10. De Sousa A.B. Pedro (2001), „Independent and Accountable Central Banks and the European Central Bank“, European Integration online papers, No.9,

http://eiop.or.at.

11. Dugalić, V., Mitrović, A., Gnjatović, A., Hofnan, G. i Kovačević, I. (2004), Narodna banka 1884 – 2004, Jugoslovenski pregled, Beograd.

12. Dvorsky, S. (2004), Central bank Independence in Southeastern Europe with View to Future EU Accession, Focus 2/04, www.ceec.oenb.at .

13. Dvorsky, S. (2000), Measurement Central Bank Independence in Selected Transition Countries, Focus on Transition 2/2000.

14. Đukić, Đ. (2001), Centralna banka i finansijski sistem, Litopapir, Čačak.

http://www.bis.org/

http://www.ceec.oenb.at/


74

15. Đukić, Đ. (1992), Monetarna vlast i stabilnost novca, Litopapir, Čačak.

16. Fabris, N. (2006), Centralno bankarstvo u teoriji i praksi, Centralna banka Crne Gore, Podgorica.

17. Freytag, A. (2003), Central Bank Independence in Central and Eastern Europe od the eve of EU – enlargement, Occasino Paper No. 4, Institut of Economic Research, Ljubljana.

18. Grilli, V., Masciandro, D. and Tabellini, G. (1991), Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in Industrialized Countries, Economic Policy 13.

19. Healey, N. and Harrison, B, (2004), Central Banking in Eastern Europe, str 99

20. MAT (2006), Ekonomski Institut, br.1, Beograd.

21. Roth, J.P (2004), Monetary independence and monetary stability – two sides of the same coin, BIS Review.

22. Sheller K. H. (2004), The European Central Bank – history, role, and functions, ECB.

23. Siklos, P. (2002), The Changing Face of Central Banking, Cambridge University

Press.

24. Sundarian, V. (1992), Central Bank Reform in Formerly Planned Economics, in "Finance Development".

25. Transition Report 2007.

26. Vlahović, M. i Cerović, S. (2005), Nezavisnost centralne banke – primer zemalja Zapadnog Balkana, radna studija br. 5, Centralna banka Crne Gore.

27. Zakon o Narodnoj banci Češke, www.cnb.cz.

28. Zakon o Narodnoj banci Poljske, www.nbp.pl.

29. Zakon o Narodnoj banci Rumunije, www.bnro.ro.

30. Zakon o Narodnoj banci Bugarske, www.bnb.bg.

31. Zakon o Narodnoj banci Srbije, www.nbs.yu.

http://www.cnb.cz/

http://www.nbp.pl/

nezavisnost narodne banke srbije fileprivredama. istovremeno, centralna banka, kao vrh bankarske...

Documents