municipios en acción...municipios en acción - 2018 7 prólogo con más de 20 años de trabajo en...
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Municipiosen Acción
Fundamentos y Estrategias para una Política Local sobre Drogas
Octubre 2018
Municipios en Acción
Fundamentos y Estrategias para una política Local sobre Drogas
Índice
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PrólogoPresentación Capítulo 1. Descentralización de políticas públicas Introducción Antecedentes del programa Municipios en Acción Resumen de la experiencia cordobesa Nacionalización del programa Municipios en Acción ¿Qué es Municipios en Acción? ¿Por qué es importante trabajar con los municipios en la política pública local? ¿Por qué los municipios deben intervenir en la problemática de las drogas? La descentralización: fundamento del programa Municipios en Acción Experiencias internacionales en políticas locales
Capítulo 2. Conceptos sobre política pública Introducción Ampliando la definición de política pública Formulación de políticas públicas y participación ciudadana ¿Qué es la participación? Algunas dificultades de la participación Las políticas sobre drogas en la actualidad Experiencias en políticas sobre drogas en Latinoamérica La experiencia argentina Desarrollo de la política pública municipal a partir de la implementación del programa Municipios en Acción
Capítulo 3. La planificación estratégica Introducción Planificación Estrategia Planificación estratégica ¿Qué es un plan? Diferencia entre plan y programa Diferencia entre programa y proyecto Planificación estratégica en materia de consumos problemáticos Nivel de actividades Recuperando experiencia Recomendaciones para la creación de un área municipal en consumo problemático de drogas
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Capitulo 4. Descripción del programa Introducción Relación políticos - técnicos Organigrama nacional Objetivo general Principios rectores del programa Componentes o etapas del programa Tipos de articulación
Capítulo 5. Desarrollo conceptual Introducción Representaciones sociales De la adicción a los consumos problemáticos De la oferta a la demanda La comunidad como protagonista El consumo de sustancias psicoactivas, “drogas” ¿Qué es un modelo? El modelo ético-jurídico El modelo médico-sanitario El modelo psicosocial El modelo sociocultural Estrategias de abordaje Prevención Niveles de prevención Asistencia Derribando mitos
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Capítulo 6. Etapas en el diseño y formulación de un plan Introducción Formulación de un plan Diagnóstico inicial ¿Quién debe realizar el diagnóstico? ¿Qué información recolectaremos en el diagnóstico? Fuentes de información Relevamiento de intervenciones ya existentes Análisis de actores Formulación de problemas Herramientas para la definición del problema - Árbol de problemas - Cartografía participativa – OAD - Ventanas epidemiológicas - OAD Guía práctica de elaboración de un plan Esquema general del Plan Municipal
Capítulo 7. Evaluación Introducción Evaluación de las políticas públicas y sus desafíos metodológicos. La participación ciudadana. Mg. Germán Brusco Municipios en Acción: prácticas basadas en la evidencia La sistematización: una herramienta para enriquecer la evaluación Tipo de evaluación según los momentos en que se realizan La evaluación de la formulación
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La evaluación del proceso La evaluación de resultados Los indicadores: ¿qué son y para qué sirven? Preguntas generales para la evaluación de proceso y resultados
Anexo Ejemplo 1: Modelo de un Proyecto financiado: Proyecto Municipal de Prevención del Consumo Problemático de Drogas – Municipio de San Salvador de Jujuy – Provincia de Jujuy Ejemplo 2: Modelo de un Plan Municipal: Plan Municipal sobre Drogas – Municipio de Villa Carlos Paz – Provincia de Córdoba
Bibliografía
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Prólogo
Con más de 20 años de trabajo en el área de las adicciones, puedo asegurar que la mejor respuesta a esta problemática es la que se construye día a día entre todos. Por eso, desde el ini-cio de esta gestión en la Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas de la Nación Argentina (Sedronar) buscamos socios es-tratégicos en las organizaciones de la sociedad civil, en los or-ganismos internacionales y en los distintos niveles de gobierno.
Fue así que en 2016 la Sedronar lanzó el Programa Nacional “Municipios en Acción”, una innovadora iniciativa para que los gobiernos locales incorporen una mirada programática y una estructura concreta en la temática del consumo problemático de sustancias. Una cuestión de salud pública que hasta ese mo-mento era, casi exclusivamente, solo patrimonio de las provin-cias o de la Nación.
El intendente es el dirigente más cercano al vecino y quien tiene el problema a la vuelta de la esquina. Es por eso que desde Se-dronar necesitamos y buscamos empoderar al municipio, para que tenga un equipo de personas con las herramientas y capa-cidades para afrontar el consumo problemático de drogas y al-cohol en el territorio. Así, el intendente debe saber que no está solo ante este problema: la Sedronar está a disposición pero también puede y debe articular trabajo con el gobierno provin-cial y las organizaciones sociales e instituciones civiles locales.
Incorporar la temática de las adicciones en la agenda de la
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política pública local requiere de varios factores. A saber: capacitación continua; fortalecimiento del vínculo decisores políticos y equipos técnicos; información epidemiológica; coordinación con la provincia; propuesta de contenidos; y fortalecimiento institucional, entre otros.
En ese sentido, desde la Sedronar elaboramos este manual téc-nico que procura ser una herramienta clave para los municipios en la construcción de respuestas integrales para abordar la pro-blemática.
De esta manera, en mi calidad de titular de la Sedronar no me queda más que animarlos a profundizar las acciones en esta lí-nea de trabajo y ofrecer el compromiso de toda esta Secretaría de Estado en el avance de esta estrategia de fortalecimiento y consolidación de las políticas municipales para la prevención y el tratamiento de las adicciones.
Mg. Roberto MoroSecretario de EstadoSedronar
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Presentación
La idea de plasmar por escrito el proceso que se ha venido desarrollando con el programa Municipios en Acción desde sus orígenes en el año 2011 en Córdoba, y desde 2016 en Nación, tiene como principal propósito sistematizar el trabajo imple-mentado en el territorio, compartir las experiencias, y mencio-nar sus puntos fuertes y débiles descubiertos en el proceso de creación e implementación.
El presente libro pretende adquirir la identidad de herramienta práctica, tipo “Manual” que acompañe a los políticos y técnicos en el camino de la incorporación del tema “Adicciones” en la agenda municipal, y en el itinerario de diseñar y elaborar pla-nes, programas y proyectos en la temática del consumo proble-mático de sustancias psicoactivas.
El programa “Municipios en Acción” tiene la carga de una rica historicidad razón por la cual los antecedentes europeos, y de los eeuu, han sido un insumo importante a la hora de redactar este trabajo. Sin embargo en la realidad Latinoamericana y so-bre todo Argentina resulta en gran parte novedoso trabajar for-taleciendo las políticas locales sobre un tema tan complejo. Sin dudas que el centralismo político-administrativo que caracteri-za a nuestro país, asi como a los países hermanos de Latinoa-mérica, es un factor interpretativo innegable para comprender porqué recién ahora estamos trabajando en este sentido.
Por eso somos conscientes de que vivimos un momento de
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cambio en lo referido a políticas sobre consumo de sustancias, pues avanzar hacia un verdadero protagonismo municipal en este terreno resulta novedoso y esperanzador, entre otras ra-zones porque creemos que la lectura local sobre cualquier pro-blema socio-sanitario-educativo tiene una potencia única y fina que debe ser aprovechada. Nadie conoce mejor lo que pasa en su propia casa que quien vive en ella.
Tanto organismos nacionales como muchos provinciales, han realizado valiosos trabajos en los municipios sobre el tema con-sumo de drogas. Han llegado allí con programas a financiar, o con estrategias definidas desde una agencia centralizada en la esfera provincial o nacional. Sin embargo la propuesta de este libro y programa va un poco más allá, buscando que la política local sobre drogas se convierta en una inciativa del municipio, para de esa manera articular un trabajo desde Nación y Provin-cia con los gobiernos municipales. Porque una cosa es entonces para Nación y/o Provincia trabajar en el municipio, y otra muy distinta hacerlo con él.
Entendemos que este giro no es menor, sino sustancial, pues la clave de Municipios en Acción es la de acompañar el surgimien-to de un protagonismo municipal auténtico en este tema, con todos los desafíos, y los reacomodamientos que eso implica. Pues dar protagonismo a una política municipal también es dar voz, capacidad de reclamo, espacio para la defensa de lo local. Es fomentar la aparición de un interlocutor que probablemente construya una visión distinta del problema, con otros énfasis o jerarquización de prioridades. Y esto a veces “hace ruido” a las lógicas centralistas.
Municipios en Acción propone acciones coordinadas y partici-pativas, que labren una red organizada y sistematice interven-ciones en la problemática, nutriéndose del quehacer político, profesional y social de todos los actores de la comunidad, ya que invita al municipio a reconocer sus actores locales, y a ca-pitalizar su historia en la promoción de la salud y prevención inespecífica.
En el presente libro hemos sistematizado mucha información que sin dudas será de utilidad. Contiene una serie de datos históricos con el objetivo de hacernos conocer de donde veni-mos, y de ubicarnos en qué momento estamos ante la temática.
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También aporta una serie de conceptos políticos que creemos imprescindibles para los líderes políticos municipales. Los In-tendentes, y funcionarios municipales deben tener en claro los alcances realistas de una política local sobre consumo de dro-gas, para de esa forma acompañar y respaldar a sus equipos técnicos, y responder a las necesidades y derechos de la ciu-dadanía.
Y por supuesto también el libro está cargado de la información técnica que creemos indispensable para pensar estratégica-mente un plan de acción en este tema. Sin técnicos prepara-dos será imposible para un municipio encarar seriamente y con efectividad un asunto tan complejo y con tantas arista. Y por el contrario, con técnicos formados y políticos que los respalden el panorama será claramente esperanzador.
Esperamos que este libro sea de utilidad, no quede en los cajo-nes ni estantes. Circule. Sea cuestionado, discutido, corregido, compartido. Porque al final de cuentas de eso se trata la polí-tica pública en consumo de drogas, en buscarle los mejores caminos y alternativas a un problema que tiene la engañosa apariencia de una calle sin salida.
Lic. Juan Carlos Mansilla Director Desarrollo Territorial Sedronar
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Introducción
Resulta promisorio que una política pública nacional adopte como eje de gestión el desarrollo de políticas locales a través de un programa específico para ese desarrollo, especialmente cuando se concreta mediante procesos que se han ido gestan-do en el país, y que cuentan con un recorrido que enriquece el punto de partida y permite un abordaje de la problemática de los consumos de sustancias psicoactivas más cercano a la rea-lidad de cada comunidad.
El primer paso para lograr un plan que aborde el problema del consumo de sustancias psicoactivas es asignarle, al problema, un espacio en la agenda municipal. Ese espacio en la agenda municipal también permite construir una mirada proactiva y no reactiva, con acciones que permiten anticipar y visualizar las situaciones problemáticas, para tomar decisiones acordes con las demandas de una comunidad. Esta es la esencia del progra-ma Municipios en Acción.
1.Capítulo Descentralización
de políticas públicas
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El diseño, a nivel local, de un plan, de un programa o de un pro-yecto implica realizar un diagnóstico del lugar. Este diagnóstico proveerá de una imagen, a modo de fotografía, con datos con-cretos sobre la particularidad territorial, además de visibilizar la problemática, las demandas de los actores, las acciones que se llevan a cabo y aquellas que se requieran a partir de una valo-ración participativa.
Esta instancia pertenece a uno de los objetivos clave de este programa: lograr un trabajo articulado y conformar una red con las iniciativas a poner en práctica y un registro de su de- sarrollo.
La producción de datos locales, así como la planificación es-tratégica sobre los consumos problemáticos, forman parte de los ejes centrales del programa. Un programa que surgió a nivel provincial, que hoy es un programa nodal, a nivel nacional, de la Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas (Sedronar), y que ha recibido el reconocimiento internacional de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la OEA.
Antecedentes del programa Municipios en Acción
El programa Municipios en Acción tiene su primer antecedente en la provincia de Córdoba en el año 2011, cuando surgió como una de las acciones llevadas a cabo por la Secretaría de Coord. en Prevención y Asistencia de las Adicciones (Ex Sepadic) de esa provincia, a cargo en ese entonces del Lic. Juan Carlos Man-silla.
El propósito fundamental fue el de acercar a los municipios y comunas de Córdoba herramientas para pensar y abordar el fenómeno del consumo problemático de drogas a partir de la capacitación de los equipos técnicos municipales. La idea cen-tral estaba orientada fundamentalmente a la construcción de alternativas de abordaje y políticas públicas que posibiliten el armado de planes locales de acción mediante la inclusión de esta temática, en la agenda municipal.
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La Ex Sepadic definió en aquel entonces acciones que tuvieran como alcance a toda la provincia, decidiéndose trabajar desde un modelo municipalista. Los datos que se pudieron recabar en relación a la realidad municipal de la provincia pusieron en evidencia el siguiente panorama:
¡ ausencia de planes municipales que orienten las acciones en torno a la problemática de los consumos.
¡ respuestas puntuales, a-sistemáticas y carentes de es-trategias a mediano y largo plazo frente al problema del consumo de drogas.
¡ carencia de previsibilidad, y de capacitación de los Recur-sos Humanos posibles a comprometerse en la temática.
Aquella etapa permitió destacar algunos episodios que marca-ron una tendencia en el fortalecimiento de los ejes que orienta-rían el rumbo del programa en el futuro. Una vez implementado, y a medida que el programa avanzaba se adecuaba la meto-dología de trabajo a las características propias de cada loca-lidad participante, lo que permitía vislumbrar el desarrollo de un pensamiento que incluía el trabajo municipal y regional. La socialización de las experiencias desde la cual se construyeron prácticas en común, se hizo visible en las intervenciones terri-toriales que se desarrollaron. De esta manera se implementaron mesas de trabajos inter-municipales que permitieron superar saberes sectorizados que proponían soluciones parciales y re-cortadas del problema.
Es sabido que la complejidad del fenómeno de los consumos problemáticos requiere de un abordaje integral que incluya la presencia de diferentes actores sociales.
En este recorrido los datos sistematizados del trabajo realizado mostraron:
¡ Un alto porcentaje de las localidades cordobesas participantes de Municipios en Acción, contaban con experiencias básicas en el abordaje de la problemática del consumo de drogas. Es decir no comenzaba desde cero, y había que capitalizar las experiencias previas.
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¡ En su mayoría, las mismas se llevaban a cabo en el ámbito educativo, espacio en el cual las actividades preventivas se encontraban más desarrolladas y naturalizadas. Este hecho se debía a la ventaja que representa la población escolar frente a otras, debido a que en la escuela los ni-ños/as, adolescentes, y docentes, se encuentran en una estructura estable que durante cierta cantidad de tiempo permanecerá cautiva, y con la cual resulta más fácil tra-bajar.
¡ La creciente respuesta desde el ámbito educativo no solo tenía que ver con las condiciones de privilegio que pre-sentaba este espacio, como fue descripto anteriormente, sino que además existía una fuerte creencia a pensar que la población en riesgo más importante, y quizá la única, en relación al consumo problemático de sustancias eran los adolescentes y/o jóvenes.
¡ Solo algunos liderazgos políticos decidían poner el tema reducción de la demanda de drogas en la agenda muni-cipal. La lectura que más sobresalía entre los referentes políticos era la de dar respuesta al narcotráfico, o sea in-tervenir en la reducción de la oferta.
Como dijimos, aparecían antecedentes de trabajo en esta área, surgidos desde la urgencia y sin planificación previa, lo que orientó a que desde Municipios en Acción se trabajara en in-cluir la perspectiva municipal al enfoque de lo que fue el primer plan provincial sobre adicciones, presentado en Córdoba en el año 2010. La función de un plan entre otras cosas es la de or-ganizar y dar coherencia a las acciones que se agrupan bajo su temática. En este marco se empoderó a los municipios partici-pantes reconociendo y potenciando sus recursos humanos pro-pios, y se los capacitó entre otras cosas en el reconocimiento de sus necesidades con el objetivo de instalar capacidad local. Se acompañó la ejecución de programas específicos, y se ase-soró en el armado, planificación y puesta en marcha de planes y programas locales vinculados a la problemática del consumo de drogas en las localidades en que se trabajó.
También se escribió un texto denominado “Municipios en
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Resumen de la experiencia Cordobesa
La implementación de Municipios en Acción en su versión ini-cial se podría separar en 3 etapas:
Esta etapa estuvo dirigida a municipios y comunas de la provin-cia de Córdoba con el objetivo de conocer, a través de diferen-tes actores sociales locales, las particularidades del consumo problemático de drogas; y brindar capacitación y orientación en estrategias en prevención, atención primaria, y políticas pú-blicas. La capacitación también era una estrategia de visibiliza-ción de los técnicos con que contaba cada municipio o región.
Durante la segunda fase se amplió geográficamente el alcance del programa, se fortaleció el acompañamiento de proyectos y capacitaciones en programas específicos, y se concentraron esfuerzos para que los municipios avancen en políticas locales, ligadas a la oferta y demanda de alcohol sobre todo. Esta etapa estuvo marcada por una fuerte caída de apoyo político al pro-grama en los primeros dos años, que luego se revirtió.
Este momento consistió fundamentalmente en brindar aseso-ramiento técnico a los distintos equipos en los proyectos sobre consumo problemático de drogas, y en profundizar la capaci-tación técnica de los municipios en convenio con distintas uni-versidades.
Primera etapa (2011)
Segunda etapa (2012-2014)
Acción. Hacia un Plan Municipal sobre Adicciones”1 en el que se desarrollaron contenidos básicos para técnicos municipales que trabajaron en áreas específicas de los municipios y que fue soporte de la puesta en marcha de aquella versión del programa.
1.- Municipios en Acción. Hacia un Plan Municipal sobre Drogas. (2011). J.C.Mansilla y Col. Se encuentra en línea en www.juancarlosmansilla.com sección “Biblioteca Virtual: Políticas Públicas y Drogas”
Tercera etapa (2015)
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Los antecedentes que hasta aquí se han descripto constituyen la base de aquella primera versión del programa Municipios en Acción, y que dio impulso para desarrollar a partir del año 2016 desde el nivel de gestión nacional un programa más amplio, y con estrategias muchos más focalizadas en dejar recursos ins-talados en los municipios argentinos, y que se constituiría en uno de los ejes de la política pública en materia de consumos problemáticos de la actual Sedronar.
Cabe destacar que una de las razones por las cuales este pro-grama surgió en la provincia de Córdoba, es que esta provincia es la más municipalizada de todo el país. Argentina cuenta con 2237 municipios o gobiernos de la tercera jurisdicción, de los cuales 427 están en Córdoba. Es decir que casi el 20% de todos los municipios argentinos son cordobeses.
De esta gran cantidad de municipios cordobeses alrededor de 150 de ellos se adhirieron de manera efectiva al programa po-niendo a disposición del mismo recurso humano y de infraes-tructura básica.
Surgieron también una serie de obstáculos y dificultades a des-tacar y de las cuales hemos podido aprender. La primera de ellas es que el tema política pública en consumo de drogas se caracterizaba en el año 2010 en Córdoba, por una débil presen-cia en la agenda de la política provincial, un tema incipiente, y con bajo presupuesto asignado, lo cual imposibilitó el financia-miento por parte de la provincia a los municipios participantes. Por otro lado el programa se encontró con una discontinuidad en su apoyo político desde el gobierno provincial. Al año y me-dio de implementarse cambió la gestión provincial, deteniéndo-se casi por dos años el ritmo de su implementación, hasta que pasado ese tiempo volvió a retomar algún protagonismo.
En relación a esto, quienes trabajamos en esta temática aprendimos que la dificultad en la asignación de presupuesto real a esta área, y la discontinuidad de los apoyos políticos a las estrategias locales en reducción de la demanda de drogas son obstáculos con los cuales los técnicos debemos lidiar reiteradamente. Y sin dudas que con presupuestos bajos y discontinuos, y con apoyos políticos intermitentes que se traducen en la práctica en equipos técnicos poco estables, construir una Política Pública en un tema de tanta complejidad
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se convierte en un desafío muy difícil. Sin embargo creemos que es en la insistencia donde se encuentra una de las claves para avanzar en la tarea. De esta manera aprendimos que es a un ritmo sostenido como debemos avanzar, incluyendo cada vez más protagonistas en la construcción de respuestas al problema del consumo de sustancias. Y en este caso los protagonistas son los Municipios.
Otro aprendizaje visto ahora y en perspectiva consistió en creer que los equipos técnicos municipales, que a veces no eran más que una o dos personas por municipio, iban rápidamente a ini-ciar un trabajo de sistematización y planificación de acciones en el tema adicciones. La experiencia mostró que salvo en los ca-sos de municipios en que participara algún técnico con una me-diana formación técnica en el tema, esto no sucedía, o tardaba mucho en concretarse. Muchos equipos técnicos generalmente encaraban su accionar o preocupación urgente, en cómo resol-ver cuestiones asistenciales, mostrando mucha dificultad para poner su atención en temas como la promoción de la salud, la prevención, la regulación del alcohol, la atención primaria, la reducción de daños, y la inclusión social, como aspectos im-portantes de la respuesta al problema del consumo de drogas. La tendencia era a pensarse rápidamente como derivadores a lugares de internación, replicando así una mirada minimizadora del problema y de soluciones estereotipadas.
Aprendimos también que en todos los municipios existen ac-ciones de promoción, preventivas, o de inclusión social que for-man parte de un capital social que tiene que ser resignificado y puesto en valor como acciones que en realidad forman parte de una política pública en adicciones. Es decir, muchos municipios ya tenían una política incipiente en el tema pero “no sabían” que era una política en favor de la prevención de las adicciones. Se trataba entonces en identificar esas acciones, reconocerla, y ayudar a que se desarrollaran.
Otra de las múltiples enseñanzas que dejó el trabajar con los municipios en los orígenes del programa, fue darnos cuenta lo que cuesta, y la resistencia que suele encontrarse, en incluir el tema “alcohol” en las políticas municipales sobre drogas. Hoy no se discute que es justamente el “alcohol” la sustancia sobre la que todo municipio tiene más capacidad de regulación y con-trol. Sin embargo cuando en una intendencia se dice que se va
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a trabajar en el tema “consumo de sustancias”, inmediatamente se tiende a pensar en las drogas ilegales y en la internación para adictos. Por eso, uno de los trabajos centrales del programa en sus inicio fue el de incluir continua formación académica a fin de ampliar la mirada de los técnicos involucrados. En alianza con la Universidad Católica por ejemplo, se concretó un cur-so de especialización llamado “Programa de Gestión Pública y Consumo Problemático de Drogas para Gobiernos Locales”2.
Por último es de mencionar la enseñanza que dejó el trabajo con la clase política, con los dirigentes. Ellos son un factor im-prescindible a la hora de incluir en la agenda política municipal un tema como este. Sin embargo, a veces se piensa que los únicos que necesitan capacitación y formación son los “técni-cos”. Nada más alejado de la realidad. Los responsables polí-ticos deben conocer entre otras cosas, todas las posibilidades que implica trabajar en reducir la demanda del consumo de drogas; entender la expectativa social que hay sobre ellos en torno al diseño de respuestas en este tema; confiar en que la prevención, atención primaria, reducción de daños, e inclusión social, en consumo de drogas son estrategias efectivas y de alto impacto positivo social; decidirse por abordar el tema del consumo y control de alcohol en su territorio; y trabajar para que sus municipios cuenten con datos locales propios que le devuelvan indicadores objetivos de como evaluar esta realidad tan llena de prejuicios.
Entendemos que afortunadamente estamos hoy en un momen-to histórico distinto, donde las políticas sobre consumos proble-máticos de drogas en nuestro país, están en una fase avanzada de construcción de presencia y estrategia. No solo ha avanzado el problema del consumo de drogas, afortunadamente también avanzaron las respuestas locales a este problema, aunque to-davía el déficit de respuesta se mantiene. Hoy hay más equipos disponibles dedicados a este problema, y la Ley Nacional de Salud Mental y 26.657 ha impulsado el necesario involucramien-to de los equipos de salud en este tema.
Por ello debemos insistir en que cada vez mas gobiernos loca-les incluyan políticas por lo menos preventivas y de reducción de daños, en sus estrategias sociales.
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2.- Para más información sobre los inicios del programa Municipios en Acción en Córdoba, se pueden ver los Informes de Gestión de la Secretaría y Subsecretaría en el área (Sepadic) Informes 2010-2011, y 2011-2015 en www.juancarlosmansilla.com sección “Políticas Públi-cas”.
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El día que resulte más costoso a los decisores políticos no apo-yar la continuidad a un plan de acción en consumos proble-máticos de drogas, que apoyarlo, se habrá ganado una batalla central frente a esta problemática. Cuando se consiga esto se habrá logrado incluir verdaderamente en las agendas políticas de los gobiernos locales, el tema de la reducción de la demanda de drogas.
Nacionalización del programa Municipios en Acción
En el año 2016 es nombrado secretario de Estado el Magister Roberto Moro, quién como titular a cargo de Sedronar convoca a los representantes provinciales que conforman el COFEDRO3 para el diseño del Plan Nacional de Reducción de la Demanda 2016 – 2020.
En dicho Plan se hace explícita referencia a cómo las “particularidades locales” deben ser tenidas en cuenta al momento de decidir una estrategia de respuesta al consumo de drogas en Argentina.
En este sentido el programa Municipios en Acción, está enmarcado en el Plan Nacional de Sedronar (2016-2020), por ello también insiste en aliarse con las Políticas sobre Drogas que los gobiernos provinciales han elaborado para implementar en sus territorios.
En el Plan Nacional de Sedronar se puede leer:
La problemática del consumo de drogas es un fenómeno multifactorial, que implica un desafío para el Estado Nacional. Traspasa fronteras na-cionales y comunitarias; constituye una situación compleja tanto a nivel mundial, como en nuestro país en particular. El consumo de drogas im-plica una serie de costos para la sociedad, tanto en el plano social, eco-nómico, político y ambiental; constituyendo un problema que exige un abordaje integral, equilibrado y multidisciplinario. Por tanto la respuesta
3.- El Consejo Federal para la Prevención y Asistencia de las Adicciones y Control del Narcotráfico (COFEDRO) se creó a instancia del artículo 5º del decreto 623/96 del Poder Ejecutivo nacional de fecha 7 de junio de 1996, previo acuerdo con los gobiernos provin-ciales. El objetivo principal del Consejo Federal es: Consensuar las políticas públicas en la temática del consumo de drogas entre las diferentes jurisdicciones y la Sedronar a fin de contribuir al abordaje integral de esta problemática mediante la formulación, ejecución y evaluación de un plan federal.
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debe ser multisectorial y a su vez requiere una responsabilidad común y compartida de todos los gobiernos que forman parte de la comuni-dad nacional e internacional así como de todos los actores/sectores de la sociedad. Si bien la problemática del consumo de drogas tiene una importante presencia en los medios de comunicación, en la mayoría de los casos se toma contacto con esta realidad por circunstancias fami-liares, vecinales, laborales y/o de relación con el entorno. Es por todo esto, que la temática debe ser abordada de una manera integral e inter-disciplinaria y considerando las particularidades locales, asumiendo el reto de transformar esta realidad que afecta negativamente a la salud pública, la seguridad, la justicia y el desarrollo sostenible de la sociedad en su conjunto. Reducir la demanda de drogas no solo implica ampliar la cobertura de tratamientos sino también realizar acciones de preven-ción y mejoramiento de las condiciones de vida. Implica la inclusión de estrategias de intervención temprana, producto del consenso entre los diferentes niveles de gobierno y los actores competentes de la sociedad civil. Plan Nacional de Reducción de la Demanda – Sedronar 2016
A partir de lo establecido en el plan nacional se desprende la importancia de la multisectorialidad y de la interjusdiccionali-dad como uno de los componentes de la política pública na-cional.
Si bien el plan nacional define 10 principios rectores como ejes estratégicos para la implementación de la actual política sobre consumos problemáticos, y todos ellos son vitales a la hora de pensar una política pública, se enfatiza en intersectorialidad, complementariedad y articulación intergubernamental, que son a su vez la matriz del programa Municipios en Acción.
Una de las actuales estrategias centrales de la Sedronar es la de trabajar fuertemente con una lógica interjurisdiccional, articulando de esta manera el esfuerzo nacional, con el provincial y municipal.
Pero para que esto suceda, lo que primero tiene que ocurrir es que el tema “consumo de drogas” tenga una presencia desta-cada no solo en el ámbito nacional, y el provincial sino también en el municipal.
La recuperación del COFEDRO que hizo la actual gestión de Sedronar, jerarquizó el trabajo de las provincias como nunca antes, dándoles apoyo y protagonismo mediante el reimpulso a la mesa nacional de referentes provinciales. Sin embargo con los municipios se estaba en deuda. Pues no había una política clara de trabajo con ellos.
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“Municipios en Acción” se propuso el objetivo de comenzar a saldar esa deuda socio-política, iniciando un proceso de reco-nocimiento del actor municipal, y brindando las herramientas necesarias para que eso ocurra. Como dijimos antes, no se trata con este programa de llevar Sedronar-Nación a los municipios en el sentido de trabajar en ellos, de utilizarlos como un esce-nario de despliegue de una política nacional. Sin dudas que esa podría ser una alternativa válida. Pero no es la elegida, porque entendemos que hacerlo así sería dejar atada la política mu-nicipal al reflejo de cómo se la interpreta desde lo nacional, e invisibilizando la mirada propia de cada municipio que vive el problema del consumo de sustancias de una manera siempre particular.
La opción elegida desde la actual gestión es en cambio valo-rizar las capacidades propias de cada intendencia respecto a este tema, tanto en su dimensión política, como en su dimen-sión técnica. Fortaleciendo ambas dimensiones desde la capa-citación y el fortalecimiento de su visión estratégica. Al pro-grama Municipios en Acción – Sedronar le interesa el municipio como un protagonista de sus políticas públicas en consumo de drogas, más que como marco donde aplicar los programas de la Sedronar.
Obviamente que esto no significa impulsar políticas municipales despegadas de nuestra estrategia nacional, o de las provinciales. Por el contrario, el desafío consiste en poder articular estas tres dimensiones. Por ello desde Sedronar no solo hemos diseñado y hecho público nuestro plan nacional en reducción de la demanda en marzo del 2016, sino que alentamos y acompañamos a las provincias para que también diseñen y socialicen sus planes de acción. Es en este marco que los planes municipales tendrán sentido en la medida que puedan coordinarse con los planes provinciales y a la vez con el nacional. Esto es en suma construir política pública.
Esta es la razón también por la cual consideramos a este programa como una propuesta complementaria y de fortalecimiento a cómo las políticas provinciales encaran su estrategia de trabajo con los municipios. De ninguna manera es este un programa que “compite” con las estrategias provinciales. Leerlo así sería no entenderlo. Municipios en Acción es una propuesta complementaria que busca darle mayor calidad
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y eficacia a las provincias que en su política sobre consumos problemáticos consideran a sus municipios protagonistas centrales. Afortunadamente hoy está presente en la mayoría de las políticas provinciales sobre este tema una jerarquización de la participación municipal, lo cual queda evidente en cómo la mayoría de las provincias incorporaron a los municipios en sus estrategias de acción.
Neuquén por ejemplo designó a su subsecretaría provincial en el tema como “Subsecretaría de Ciudades Saludables y Prevención de Consumos Problemáticos”. Ya con esta denominación hace visible la inclusión de los municipios en su política sobre adicciones. Santa Fe a través de su agencia APRECOD ha conformado la “Red Provincial de Municipios y Comunas para la Prevención y el Abordaje de los Consumos Problemáticos de Sustancias” en donde los municipios se comprometen a trabajar en temáticas de la salud. La Prov. de Chaco por su parte cuenta con los “Foros Municipales de Prevención de Adicciones y Consumo Indebido de Drogas”. La Prov. de Entre Ríos viene desarrollando un programa denominado “Polos Preventivos y Educativos”, en el cual incluye municipios entrerrianos. Jujuy por su parte denomina “Ministerio Saludable” el trabajo de articulación provincia municipios que incluye el tema adicciones. En la Prov. de Córdoba se viene desarrollando la “Red Asistencial de las Adicciones de Córdoba” presente en numerosos municipios. En la provincia litoraleña de Corrientes es con el programa “Juntos Prevenimos” que se alcanza a los municipios con las políticas sobre adicciones dirigida desde el Ministerio de Coordinación y Planificación. En el sur y en la Prov. de Chubut, es la “Red Preventivo Asistencial” la que trabaja en territorio municipal con el tema adicciones. Misiones al igual que Santiago del Estero, Río Negro, Buenos Aires, La Rioja, Catamarca, Mendoza, La Pampa y Tierra del Fuego han incluido en su agenda el programa “Municipios en Acción” para el trabajo con la jurisdicción municipal.
En resumen, desde la política rectora de Sedronar en el tema consumo de drogas, se pone especial énfasis en incorporar a los Municipios como actores centrales en la respuesta al proble-ma. Por ello en los llamados “Ejes Estratégicos” del Plan Nacio-nal se incorporó este programa de forma explícita.
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Ejes Estratégicos del Plan Nacional de Sedronar 2016-2020:
1. Prevención
2. Abordaje Territorial
3. Tratamiento
4. Programa Municipios en Acción
5. Desarrollo del conocimiento científico
6. Articulación institucional
¿Qué es Municipios en Acción?
Se trata de un programa que actualmente implementa la Sedro-nar, cuyo objetivo principal es promover la inclusión del abor-daje del consumo problemático de drogas en la agenda política municipal, a través del diseño, implementación y evaluación de planes locales sobre drogas, aspecto sobre el que se ampliará en el capítulo 4.
¿Por qué es importante trabajar con los municipios en la política pública local?
Por sus características, el municipio es un ámbito de la vida social caracterizado por la cercanía entre sus ciudadanos y las autoridades político-administrativas, en contraste con la distan-cia que se hace evidente entre los ciudadanos y las autoridades de jurisdicciones como las provincias y, más aún, de la nación.
Como ya dijimos, el tema del consumo problemático de drogas tiene hoy su lugar en las políticas públicas nacionales, y tam-bién en las políticas provinciales. Sin embargo, en la mayoría de
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los municipios argentinos, si bien se hacen presentes los pro-blemas asociados al consumo de alcohol y otras drogas, éstos no necesariamente tienen una referencia en las políticas públi-cas municipales que se aplican en temas sociales, educativos y de salud. Los responsables de las intendencias perciben esta brecha entre problema y respuesta. Sobre esta base se hace cada vez más necesaria la incorporación del tema “adicciones” entre las problemáticas que deciden abordar los municipios.
La naturalización y el avance de distintas maneras y estilos de consumo de alcohol y otras drogas en nuestra sociedad traje-ron como consecuencia que ya no existan municipios argenti-nos, grandes o pequeños, donde el consumo de sustancias no sea visto como un problema sobre el cual “algo se debe hacer”. Sin embargo, la mayor parte de la experiencia municipal res-pecto al abordaje de la problemática de consumo evidencia un tipo de “respuesta reactiva”, lo cual significa una respuesta de corto alcance y muy focalizada, como las que se presentan a continuación:
Como puede advertirse, las “respuestas reactivas” son aquellas que brindan los gobiernos ante las urgencias de la vida coti-diana. Este tipo de medidas se caracterizan por ser de corto alcance y muy focalizadas.
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…si se fuma marihuana en una escuela de un municipio, como reacción entonces se contrata a un experto para que de una “charla” de prevención…
…un grupo de padres no sabe qué hacer frente al tema de las previas donde los adolescentes abusan del alcohol, esto trae como respuesta una conferencia para los padres a fin de que aprendan a poner límites…
…en la plaza del pueblo se sabe que se consume drogas, el municipio entonces arma un recital “contra las drogas” en la misma plaza para dar un mensaje positivo a toda la localidad…
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En contraste con este modelo de acción pública encontramos las “respuestas proactivas”, “programáticas” o “planificadas”, que se caracterizan por su diseño sobre la base de un cúmulo de datos de la realidad y la planificación para anticipar proble-mas futuros. Si bien las respuestas proactivas tienen en cuenta las urgencias, se trata de intervenciones que se hacen sobre la base de un calendario y de objetivos a mediano y largo plazo que son previamente definidos, y para los que se prevén eva-luaciones periódicas.
Un municipio que pretenda llevar adelante una política efectiva sobre los consumos problemáticos de sustancias debe diseñar un plan que le permita sumergirse en la problemática de la de-manda de sustancias en su localidad y también articular accio-nes efectivas para el control de la oferta de sustancias legales como el alcohol y el tabaco.
Toda política pública debería tener en cuenta:
1.- la complejidad del tema a abordar y la necesidad de estrategias integradas que vinculen el trabajo de diferentes áreas.
2.- la planificación de intervenciones basadas en la pro-moción de la salud, el fortalecimiento de factores de protección y disminución de factores de riesgo.
3.- la planificación de intervenciones que estén basadas en la evidencia científica y que puedan evaluarse.
La complejidad de la temática del uso de drogas y la diversi-dad de realidades de nuestro territorio precisan un abordaje interjurisdiccional y multidisciplinar que procure dar respuestas adaptadas a los gobiernos locales.
Es fundamental que el abordaje de la problemática del consumo de drogas se entienda como un proceso en el cual las personas de la comunidad y del equipo técnico recogen y comparten in-formación que permite conocer la situación de la población en general o particular para diagnosticar la realidad sobre la cual intervenir. Para ello, el rol de los municipios es fundamental ya
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1.que son el referente político-administrativo más cercano a los ciudadanos. Esa cercanía facilita la detección precoz de los pro-blemas y la localización de las respuestas de manera más rápi-da y adecuada. La cercanía también permite un abordaje comu-nitario y la participación de la sociedad civil, y puede ofrecer cauces de coordinación que permitan dar respuestas idóneas.
¿Por qué los municipios deben intervenir en la problemática de las drogas?
Hagamos un poco de historia. Cuando el imperio romano in-corporaba nuevas poblaciones a sus territorios y les permitía gobernarse con sus propias leyes se estaba frente a un munici-pium, cuyas características generales eran:
¡ Un territorio propio con límites claros.
¡ Un pueblo que se manifestaba en una asamblea general.
¡ La representación de ese pueblo por sus autoridades de-liberantes.
¡ Una cultura común de sus integrantes que se expresaba en la vida comunitaria y, en ese contexto, era respetada por los romanos.
De este modo, la autonomía y la relación relativamente estre-cha entre sus habitantes es lo que históricamente ha definido a los municipios, un tipo de organización política que precede a los estados nacionales, y que surgió de manera natural y espon-tánea, a partir de la necesidad de sus miembros de organizarse mínimamente para vivir mejor.
La organización del municipium romano evidenciaba la com-prensión de que un grupo de personas asentadas tradicional-mente en un territorio tenían un estilo de vida, un sistema de creencias y una cultura que convenía respetar.
Las concepciones más absolutistas de comprensión del Estado, siempre concibieron a los municipios como organizaciones amenazante, pues tendían a considerar que no debía haber
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instituciones que mediaran entre el Estado y los ciudadanos. Sin embargo una y otra vez los municipios, o alcaldías, han subsistido hasta hoy, constituyéndose en el tipo de administración pública más cercana a los vecinos. Actualmente, el municipio tiene como misión encargarse de la organización de la vida de sus vecinos y, para ello, tiene autonomía administrativa, política y financiera.
El municipio tiene como misión encargarse de la organización de la vida de sus vecinos.
De manera natural y por decantamiento hoy el municipio de-manda para sí, una autonomía administrativa, política y finan-ciera que le permita llevar adelante su tarea, la cual tiene tantas diversificaciones como necesidades tenga la población que tu-tela.
El tema de las drogas aparece, en este contexto, como una pro-blemática social ante la cual el municipio debe tomar medidas, fijar posición, definir el problema, y actuar en consecuencia. Y debe ser conciente de que si la posición adoptada es no ocu-parse del tema, ésto ya constituye en si mismo la elección y aplicación de una política.
El consumo de sustancias psicoactivas legales e ilegales im-pacta directamente sobre el estilo de vida de una comunidad, sobre sus indicadores de salud, y, por lo tanto, sobre su vita-lidad y bienestar. Pero como el panorama es complejo, lo son también los alcances que debe tener una estrategia de acción en este tema.
Mayormente ante el impacto del consumo de sustancias psi-coactivas las estrategias de acción más frecuentes en los mu-nicipios pueden sintetizarse en las siguientes:
¡ Implementación de programas de promoción de la salud y prevención del consumo de sustancias.
¡ Diseño de programas de detección, orientación y asisten-cia del consumo de alcohol y otras drogas.
¡ Desarrollo de programas de inclusión social a consumido-res en tratamiento.
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1. ¡ Regulación de las normativas de convivencia asociadas a factores de riesgo en el consumo de alcohol y otras dro-gas.
¡ Regulación de expendio de alcohol y tabaco en el muni-cipio.
¡ Testeo de alcohol en conductores.
¡ Implementación de estrategias tendientes a la reducción de daños sobre todo en contextos de diversión nocturna.
¡ Estrategias de fortalecimiento familiar y comunitario.
¡ Recuperación de espacios públicos para la vida social de la comunidad.
¡ Intervenciones sobre el fenómeno cruzado de drogas-vio-lencia.
¡ Trabajo articulado y en red junto a otros (Mesas de Acuer-dos InterMunicipales),municipios, comunas vecinas, y or-ganizaciones de la sociedad civil, etc.
¡ Coordinación de acciones con el nivel de gobierno pro-vincial y nacional.
Para implementar esas estrategias, primero debe hacerse un diagnóstico local comunitario que ponga en evidencia no solo el estado del problema del consumo, sino también las posibles soluciones intentadas con anterioridad.
Es muy importante a la hora de realizar un diagnóstico local, recuperar la información que exista sobre el tema, sumar los esfuerzos de los vecinos, ONGs, instituciones, grupos, actores sociales en su conjunto, se debe capitalizar ese antecedente, in-tegrándolo como dato para el diagnóstico e incluirlo en el Plan Municipal.
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La descentralización: fundamento del programa Municipios en Acción
Uno de los factores de mayor impulso en la implementación del programa Municipios en Acción ha sido la influencia, en la Argentina y en América Latina, de los procesos de descentrali-zación que se desarrollaron, a nivel mundial aunque particular-mente en Europa después de la Segunda Guerra Mundial.
Contrariamente a lo que se podría suponer, la globalización del mundo moderno hace mas visible y destacados a los territorios locales, con sus propia cultura, estilos de vida, problemáticas, demandas y recursos.
Los procesos de descentralización supusieron la transferencia del poder político del gobierno central a los órganos de gestión del Estado con mayor proximidad a su población, con indepen-dencia administrativa y legitimidad política.
Con la creación de la Unión Europea (1993), por ejemplo, se implementaron estrategias orientadas a disminuir las desigual-dades entre las regiones y a promover el desarrollo de las zonas menos favorecidas.
América Latina, por su parte, atraviesa su propio proceso de descentralización, el cual presenta avances y retrocesos, pu-diéndose comprender mejor este camino si lo dividimos en dos períodos:
¡ Crisis económicas, década de los 80
¡ Democracia y participación ciudadana
Los países latinoamericanos implementaron reformas políticas, administrativas y presupuestarias, con la firme decisión de des-armar la fuerte tradición centralista instalada en la región y que históricamente tiene sus raíces en la época de la dependen-cia de la corona española y portuguesa. Los países que mayor avance lograron en este tema fueron la Argentina, Bolivia y Bra-sil, aunque el proceso tuvo avances y retrocesos, influenciados, desde los años ‘80, por las tendencias de la democracia, la par-ticipación ciudadana, y las crisis económicas.
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1.De esta manera y con el paso de los años, los municipios se en-contraron frente a nuevos desafíos que enfrentar, y así fueron ampliando sus agendas de trabajo.
Sobre todos fueron los nuevos problemas sociales los que exi-gieron la apertura a nuevas problemáticas. De esta forma los municipios comenzaron a involucrarse en políticas de niñez y adolescencia, tercera edad, ocio y tiempo libre entre otras, y por supuesto temáticas como las del consumo de drogas.
La diversidad de las prácticas en el consumo de drogas entre la población, así como el incremento en los niveles y formas de consumo, y el reclamo social de contar con un Estado que brin-dara respuestas implicó que, con el paso de los años, los muni-cipios y las comunas se vieran en la necesidad de ir asumiendo responsabilidades en la materia.
Si bien el consumo de sustancias es un fenómeno que se da a escala global, adquiere características propias en cada realidad local. A la luz del principio de subsidiariedad4, el municipio se ubica como el primer escalón de contacto con la población, para lo que debe contar con el acompañamiento de los niveles provincial y nacional.
En otras palabras, los municipios y las comunas se presentan como los espacios más adecuados para la intervención, por su cercanía con las necesidades y los problemas cotidianos de la población afectada, así como por sus mayores chances de co-nocer la problemática en cuestión y desarrollar acciones orien-tadas a su resolución, en alianzas participativas con los diversos actores locales.
En este sentido, organismos internacionales como la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la Or-ganización de Estados Americanos (CICAD-OEA), promueven la inclusión de la jurisdicción municipal en las estrategias de reducción de la demanda, a través de programas de políticas locales como parte del Plan Hemisférico de la OEA.
4.- El “principio de subsidiariedad” es uno de los principios sobre los que se sustenta la Unión Europea, según quedó establecido por el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992. Establece que los problemas deben ser resueltos por la autoridad (nor-mativa, política o económica) más próxima al problema, que estará más comprometida con la solución de ese problema que autoridades menos próximas.
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Sin embargo, la experiencia de la mayoría de los municipios en la Argentina, en relación con el abordaje del consumo problemático de sustancias, se resume en la implementación de acciones reactivas, ya mencionadas, en lugar de programáticas; es decir, actividades aisladas como charlas, conferencias, actividades recreativas, eventos culturales, etc., encuadradas en la “prevención de las drogas”. Son escasos los municipios que han llevado adelante acciones planificadas y sistemáticas y, en los casos en los que lo han hecho, esas actividades rara vez se ha implementado en el marco de una política articulada con los niveles provincial y nacional.
Experiencias internacionales en políticas locales
En Europa, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) viene llevando a cabo una fuerte política descentralizadora fortaleciendo al ámbito local para crear un entramado de redes que dinamizan y hacen posible la implementación descentralizada de estrategias de reducción de la oferta y la demanda de sustancias psicoactivas.
Fundada en 1985, la FEMP es una asociación de entidades locales del ámbito estatal que agrupa ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares, que representan más del 90% de los gobiernos locales españoles. Su trabajo desde la década de 1980 ha permitido desarrollar el mayor proceso de descentralización en la historia de España.
De los documentos de trabajo de la FEMP surge que la complejidad que presentan los desafíos actuales amerita la interacción y la colaboración entre los diferentes ámbitos del gobierno:
…Estamos ante un nuevo modelo de estado descentralizado y en red, donde es vital la cooperación de las tres esferas que constituyen el entramado de nuestro sistema público de gobierno y de gestión: la Administración Central, las Comunidades Autónomas y los Entes locales. Como bien dice nuestro Presidente Pedro Castro “todos somos Estado, y los entes locales contribuimos decisivamente a la vertebración territorial...
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1.A partir de estas consideraciones, y de un posicionamiento claro desde los entes locales de más gobierno y más gobernanza, se diseñaron un plan y una agenda de trabajo. El plan estratégico supuso la oportunidad de incorporar herramientas que posibilitaron la nueva funcionalidad reclamada por el municipalismo del siglo XXI.
Por otra parte, en los Estados Unidos se gestó un organismo de alto protagonismo en la política internacional: la OEA (Organización de estados Americanos), creada en 1889 en la primera Conferencia Internacional Americana. Entre las diversas problemáticas que ha encarado este organismo, se encuentra la de la oferta y demanda de sustancias psicoactivas, de la que se encarga la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD).
Desde la Unidad de Fortalecimiento Institucional se prevé entre otras acciones:
1.- Asistencia técnica para apoyar el fortalecimiento de las instituciones de los estados miembros y de sus capacidades, y el diseño e implementación de las políticas y acciones sobre drogas. Esto cubre el refuerzo de sus capacidades institucionales; revisión de la legislación; y el diseño, desarrollo, implementación, monitoreo y evaluación de políticas públicas, estrategias, programas y acciones sobre asuntos relacionados con las drogas.
2.- La Unidad cooperará con los diversos organismos gubernamentales y no gubernamentales para lograr la coordinación necesaria con ese fin, coordinando sus esfuerzos con otras dependencias de la Secretaría de Seguridad Multidimensional, de la Secretaría General, y de otras organizaciones nacionales, regionales e internacionales y de sociedad civil.
La experiencia regional, específicamente en reducción de la demanda, ha sido un trabajo de mucha articulación entre los estados miembros.
A pesar de una creciente preocupación de los gobiernos latinoamericanos en relación a los niveles de consumo de
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drogas en sus poblaciones y de los problemas sociales derivados de las drogodependencias, las actuaciones en el campo de la reducción de la demanda, en general, siguen siendo insuficientes para atender al conjunto de la población.
Además de existir una permanente precariedad presupuestaria impuesta por los ajustes permanentes al gasto público, el proceso de toma de decisiones, de planificación y de ejecución de las políticas que se ha desarrollado tradicionalmente en los niveles de la administración central del Estado, con el consiguiente problema de distancia y de adaptación de las políticas a las características y problemas específicos de cada región, departamento o municipio, alejándose de la realidad y del entorno más próximo al ciudadano.
Tres son los parámetros que la realidad impone a las acciones a desarrollar en el ámbito social y de salud en América Latina, y más específicamente de la reducción de la demanda de drogas:
¡ Integralidad
¡ Descentralización
¡ Participación ciudadana/comunitaria
En ésta línea la OEA lleva a cabo el programa Savia: Salud y Vida en las Américas, que alienta la cooperación técnica y fi-nanciera a iniciativas locales para la reducción del consumo de drogas en América Latina.
En el marco del programa Municipios en Acción, desde 2016, Sedronar ha participado en las reuniones del Programa Savia de la CICAD-OEA. En ese espacio ha podido intercambiar sus experiencias en políticas locales, con reconocimiento para la Secretaría en el ámbito internacional.
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Introducción
Cuando se piensa como problema, a aquellas situaciones que afectan a los miembros de una comunidad, la política pública será entonces, todas aquellas acciones que se realicen para so-lucionar esas situaciones.
Cada sociedad debe elegir la manera de enfrentar y resolver aquellos temas que resultan un problema para el conjunto de sus miembros. De este modo podemos pensar en una je-rarquía de aquellos problemas que forman parte de la agenda social, la cual estará conformada por aquellos temas que han sido identificados como problemáticos para la sociedad.
Es esperable que a partir de la demanda social se constituya una agenda de estado, que a través de la gestión de sus gobier-nos, deberá dar respuestas a lo demandado socialmente.
2.Capítulo Conceptos sobre
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Es importante tener presente que el diseño de políticas públi-cas es un proceso complejo que requiere de múltiples acuerdos entre los ciudadanos y los actores políticos. Por ese motivo, diseñarlas de manera eficaz dependerá de la capacidad de ges-tión de cada gobierno en su rol de representante del estado.
Thomas Dye, autor de “Entendiendo las políticas públicas” las define como:
“...todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”…
En un sentido similar Manuel Tamayo Sáez (1997) sostiene que:
… “Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y ac-ciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno con-sideran prioritarios”.
Si bien ambas propuestas son acertadas, preferimos hablar de Estados, lo que implicaría decir: “la política pública es todo lo que los Estados deciden hacer o no hacer, son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un Estado, a través de sus gobiernos, para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio Estado consideran prioritarios.
Es cierto que los Estados llevan adelante su gestión a tra-vés de los gobiernos, justamente por eso es que ponemos el acento en la idea de estado, a los fines de evitar limitar o re-ducir las políticas públicas a intereses partidarios representa-dos por los gobiernos, los temas públicos deben trascender la instancia de gobierno para impulsar acciones a largo plazo dirigidas al bienestar de la comunidad, a modo de misión in-delegable, más allá del interés de un determinado gobierno.
Ampliando la definición de política pública
Las políticas públicas delinean las formas en las que se entiende y explica un fenómeno, y las respuestas se construyen a partir de esos conceptos.
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El proceso por el cual algunos problemas pasan a formar parte de la agenda pública pone de manifiesto las prioridades de una sociedad; se seleccionan ciertas cuestiones por sobre otras, del mismo modo se eligen las estrategias o formas que se conside-ran adecuadas para resolverlos. Es esperable que este proceso de formulación de políticas se genere en una verdadera cons-trucción social con la intervención de múltiples actores sociales.
En toda política pública los problemas deben delimitarse so-cialmente (población que está afectada) y territorialmente (es-pacio geográfico donde se ubica).
De todos modos que un problema integre la agenda pública de los gobiernos requiere de la intervención de quienes tienen influencia en su génesis, por lo que deben tener injerencia múl-tiples actores sociales como, por ejemplo, grupos organizados, población afectada, medios de comunicación, sectores políti-cos, etc.
… “Podríamos afirmar que todo el proceso de consideración de la cues-tión, definición de la misma como asunto público a resolver y puesta en marcha de las vías de resolución dependerá en buena parte del número de gente afectada por el problema y las medidas de solución, el grado de agregación de los intereses afectados y su nivel y tipo de organiza-ción. En la formación del programa o agenda de actuación de los pode-res públicos en un momento determinado se concentra, pues, toda la compleja problemática de definición de los problemas, agregación de intereses y su representación y organización. La agenda nos muestra cuál es la percepción de los poderes públicos, en un instante concreto, sobre “lo que se debe resolver”… (Joan Subirats 1994).
Hay tres características bien delimitadas en el proceso para que un asunto pase a integrar la agenda pública:
¡ el impacto general de la cuestión.
¡ el impacto sobre la realidad social.
¡ la viabilidad de la solución.
Tres preguntas básicas nos pueden ayudar para esta jerarqui-zación:
1.- ¿Cuál es la importancia del problema?
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2.- ¿A cuántas personas afecta?
3.- ¿Cómo es percibido por la gente?
En síntesis es preciso tener presente el carácter de “compleji-dad” en la definición de una situación como “problema” dentro del campo de las políticas públicas, debido a que intervienen un conjunto de factores.
Formulación de políticas públicas y participación ciudadana
Debido al nivel de complejidad que representa lo público, la presencia del Estado frente a la agenda social se concreta por medio de instancias intermedias, que asumen y garantizan la efectividad de esa presencia. De este modo, y a través de la interacción de múltiples variables (que representan diferentes grados de presión social), es que se definirá qué problemas —o lo que Oszlak y O’Donnell (1976) denominan “cuestiones social-mente problematizadas”— serán parte de la agenda del Estado.
En este punto es inevitable presentar el rol fundamental que tienen los decisores políticos en la inclusión de un tema en la agenda de estado. Aunque la perspectiva técnica sobre las cir-cunstancias y los fenómenos es sumamente importante, por sí sola no puede resolver situaciones socialmente problemáticas. Es preciso acompañarla de la perspectiva del decisor político, que puede planificar, y otorgar, los recursos a utilizar y estimar los tiempos de respuesta.
Tampoco puede prescindirse del marco político-ideológico que subyace a cualquier política pública, y que determina el impacto que este tendrá en diferentes sectores de la sociedad. En este sentido, a todo problema social, le corresponde un grupo social que ejerza la debida presión para:
1.- Que el problema integre la agenda estatal
2.- Que se adopten las decisiones orientadas a dar una solución
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3.- Que esas decisiones estén, en la mayor medida posi-ble, orientadas a beneficiar y orientar a todos los ciudadanos.
Para esto será necesario contar con el aporte de los actores so-ciales que representen políticamente los ciudadanos, quienes deberán encarnar la defensa o promoción de los intereses del sector social afectado.
En este punto es innegable destacar el papel de la participación comunitaria en la formulación de las políticas públicas, sobre todo en relación a aquellas cuestiones que la sociedad puede identificar como problemáticas. Por esta vía es proclive instalar temas en la agenda pública y lograr un impacto en las políticas públicas, logrando el establecimiento de lazos que vinculen a la sociedad civil con las diferentes instituciones del Estado y fortalezcan los procesos democráticos.
Por lo anteriormente expuesto se hace evidente la necesidad de dedicar un apartado a hablar de la participación y que es lo que entendemos por ella.
El Plan Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas 2016 – 2020 tomó en consideración la participación social y comuni-taria como uno de sus principios rectores:
En virtud de que el consumo de sustancias psicoactivas es una problemática que involucra a la sociedad en su conjunto, resulta de suma importancia promover la participación social y comunitaria a través de la construcción conjunta de estrategias de sensibilización y concientización que favorezcan el involucramiento de la población en este tema. Las características fundamentales de este lineamiento se orientan tanto a la identificación con la temática como a la consideración particular de los grupos poblacionales de mayor vulnerabilidad. A su vez, se espera que la elaboración de estrategias de participación social genere canales que estimulen y permitan iniciativas ciudadanas que influyan en procesos deliberativos en los que se logre plasmar la experiencia y el conocimiento de los distintos actores sociales involucrados.
Actualmente las administraciones públicas enfrentan una crisis de legitimidad ante la comunidad por una percepción gene-ralizada del aparato del Estado como “ineficiente”. Esto hace necesario un pronto cambio con el objetivo de restablecer un mínimo de confianza social.
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Algunos de los cambios que la sociedad espera están relaciona-dos con la desburocratización, la eficiencia, la descentralización política y administrativa, mejor uso de los recursos, evaluación de las políticas públicas y la participación de los ciudadanos.
Aunque hay varias definiciones de “participación” en los diccio-narios de la lengua general, también hay que tener en cuenta las acepciones del término que surgen de su uso cotidiano en ámbitos específicos.
Por ejemplo, según el Diccionario de la lengua española de la RAE, “participación” alude a la “acción y efecto de intervenir, participar”, de “tomar parte” en un suceso, en un acto o en una actividad.
Asimismo, E. Hernández y P.F. Sánchez (2000) definen “parti-cipación” en el contexto de la participación comunitaria: como “tomar parte, tener parte, ser parte”; hacer, poseer, transformar y ser en un movimiento que va desde lo colectivo a lo individual y viceversa.
Desde ésta perspectiva, se caracteriza a la participación de la siguiente manera:
¡ Acción conjunta y libre de un grupo que comparte intere-ses y objetivos.
¡ Contextualización y la historia de la comunidad.
¡ Proceso que implica la producción y el intercambio de co-nocimiento.
¡ Acción socializadora y concientizadora
¡ Colaboración.
¡ Correlación.
¡Organización para alcanzar las metas establecidas con-juntamente.
2.
¿Qué es la participación?
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¡ Existencia de patrones democráticos de comunicación entre los participantes.
¡ Reflexividad. Es decir, la capacidad de evaluar críticamen-te el trabajo hecho.
¡ Solidaridad.
¡ Compromiso con los proyectos comunitarios y sus obje-tivos.
¡ Normatividad del funcionamiento grupal.
¡ Capacidad para dar y recibir.
A estos aspectos, se pueden agregar otras características de la participación comunitaria citadas por Sánchez, tales como su carácter inclusivo; que está dirigida hacia la consecución de una meta e integrada por una multiplicidad de tareas o accio-nes orientadas hacia ese propósito común; la necesidad de la unión y la organización para que sea efectiva; que es “un espa-cio dinámico que evoluciona” (Sánchez, 2000: 37-38) y “una construcción social múltiple, sujeta a valores y circunstancias contextuales que surgen en un determinado momento” (Sán-chez, 2000: 41).
La participación comunitaria tiene también un efecto político, en tanto forma ciudadanía y, a la vez, desarrolla y fortalece a la sociedad civil, con un incremento de la responsabilidad social (Clary y Snyder, 2002).
Desde el programa Municipios en Acción, se percibió la necesidad de la participación comunitaria en el sentido de convocar a la mayor cantidad de actores sociales que fueran representativos de las particularidades de la realidad a la cual se iban a dirigir las políticas públicas. La participación, en este sentido, fue una herramienta que posibilitó la optimización de las respuestas en políticas públicas para la solución de la problemática del consumo.
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La experiencia indica que contar con la participación ciudadana no implica una ausencia de conflictos, puesto que las relaciones entre los actores que participan están plagadas de tensión que obstaculiza el interés común. Tensiones más comunes:
¡ Tradición vs. cambio
¡ Intereses partidarios y/o sectoriales vs. interés de la comunidad
Otra cuestión a tener presente es que no toda participación implica un compromiso, lo cual no necesariamente es negativo, pues puede considerarse que ese compromiso se va desarro-llando. En este sentido, Martín González y López (1998) sostie-ne que “la participación auténtica es una participación compro-metida”, porque la participación y el compromiso se refuerzan mutuamente.
En el gráfico N° 1 se representan los diferentes niveles de participación y compromiso, una herramienta que permite identificar rápidamente donde se ubican los aciertos y las situaciones que requieren un mayor ajuste.
Gráfico 1.-
2.
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1. Mayor participación y compromiso.
2. Participación frecuente y alto compromiso.
3. Participación específica y mediano compromiso.
4. Participación esporádica y bajo compromiso.
5. Participación inicial o tentativa con bajo compromiso.
6. Participación tangencial con compromiso indefinido (por ejemplo: aprobación, acuerdo).
7. Curiosidad positiva o amable: no hay compromiso.
Algunas dificultades de la participación
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Es importante promover el movimiento centrípeto de los miembros de la comunidad hacia el núcleo de mayor par-ticipación, tanto interesados como no interesados. Asimis-mo, es necesaria la rotación de aquellas personas que es-tán en el primero y en el segundo círculo, ya que la fatiga y el esfuerzo, así como la habituación, pueden disminuir su ca-pacidad de trabajo y, a veces, degenerar en formas de auto-ritarismo (Montero, 2004). Esa rotación debería mantener a esas personas en los tres círculos inmediatamente contiguos.
Las políticas sobre drogas en la actualidad
El problema mundial de las drogas, incluidos sus costos políticos, económicos, sociales y ambientales, constituye un fenómeno complejo, dinámico y multicausal que impone un desafío a los Estados y a sus gobiernos.
Para encontrar los mejores fundamentos para la formulación de políticas públicas, y para expandir el conocimiento sobre el tema, se debe fortalecer la relación entre los gobiernos, las ins-tituciones, las organizaciones no gubernamentales y los actores de la comunidad.
Organismos como la CICAD apoyan el fortalecimiento de las capacidades humanas e institucionales de sus Estados, a través de la Reducción de la demanda de sustancias psicoactivas.
El programa de reducción de la demanda de la CICAD sirve para programas que están orientados a apoyar a los gobiernos, y a las organizaciones de la sociedad civil, en la búsqueda de respuestas para la problemática de los consumos de sustan-cias psicoactivas; en especial, en la reducción de la demanda de esas sustancias.
A la vez, en el marco del programa Municipios en Acción, la Ar-gentina sigue los lineamientos acordados internacionalmente en la Estrategia Hemisférica planteada por la CICAD, a través de las siguientes acciones:
¡ La inclusión del consumo problemático de drogas en la agenda política municipal.
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2. ¡ El diseño, la implementación, el seguimiento y la evalua-ción de planes locales sobre drogas.
Experiencias en políticas sobre drogas en Latinoamérica
Latinoamérica presenta un panorama disímil y complejo en relación con el debate sobre los problemas asociados con el consumo problemático de drogas y con las respuestas que se brindan desde el Estado, y la sociedad en su conjunto, ante esa situación.
Algunas leyes y políticas violan derechos o crean las condi-ciones para que ocurran estas violaciones. Los abordajes tra-dicionales en materia de control de las drogas aún incluyen, en distintos países, el encarcelamiento por delitos menores vinculados al uso y la posesión de sustancias ilícitas, la violen-cia física y/o psicológica por parte de las fuerzas policiales, los tratamientos coercitivos, los programas de “rehabilitación” en establecimientos casi carcelarios sin ninguna racionalidad te-rapéutica, los análisis compulsivos de VIH, y los impedimentos, explícitos o encubiertos, para el acceso a los servicios de salud, a oportunidades de empleo y a otros beneficios sociales.
Si bien la prohibición por sí misma nunca alcanzó para contro-lar la demanda de drogas en la región, ésta ha tenido una gran influencia sobre lo extendido de la creencia de que, para que no haya más consumidores de sustancias psicoactivas, basta con lograr la máxima eficacia en la represión del mercado de las drogas.
Una política sobre drogas no solo debe contemplar la dimen-sión de la oferta y orientar la acción de las fuerzas represivas, sino que también debe incluir la dimensión de la demanda. El consumo se ha incrementado en todo el mundo en los últimos años, y las modalidades en que se presenta varían notablemen-te de un periodo a otro.
Las políticas de control que la región lleva adelante incluyen medidas como la erradicación de los cultivos de hoja de coca,
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la detención y el castigo de -en la mayoría de los casos- los es-labones más débiles en la cadena del tráfico y la interceptación de cargamentos de drogas ilícitas. Hay muchas evidencias que sugieren que estos esfuerzos han tenido escaso impacto en la reducción de la oferta en el hemisferio y, por el contrario, han generado inestabilidad social y política en algunas áreas, con consecuencias como el aislamiento y encarcelamiento despro-porcionado de usuarios de drogas y “mulas”; la persecución y el empobrecimiento de poblaciones campesinas sometidas a la erradicación forzada de cultivos sin alternativas sustentables; la violencia social y la violación de derechos humanos básicos.
Hasta ahora, la mayoría de las leyes para combatir las adiccio-nes y la comercialización de drogas en América Latina se han centrado en el castigo de los usuarios, en tanto que las políticas de reducción de daños permanecen en estadios iniciales de de-sarrollo en muchos países. No obstante, han surgido diferentes iniciativas que condujeron a cambios en las legislaciones y en las prácticas, con el desarrollo de propuestas más inclusivas e integrales para mejorar la atención de los problemas vinculados con las drogas.
A pesar del esfuerzo dirigido al combate de la oferta de drogas los problemas asociados al consumo de sustancias psicoactivas no han disminuido.
A partir del año 1998, en el Período Extraordinario de Sesiones sobre Drogas de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se estableció un consenso internacional en algunos aspectos:
¡ El paso de criterios unilaterales a formas de cooperación bilateral y multilateral.
¡ Formas de evaluación multilateral.
¡Mayor énfasis en la prevención de la demanda.
¡ Responsabilidades compartidas entre gobiernos.
¡ Respeto del derecho Internacional, la soberanía nacional y los derechos Humanos.
La región tiene una historia marcada por el prohibicionismo y, en consecuencia, la mayoría de las medidas implementadas ha estado orientada a la dimensión de la oferta. En este marco, los
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2.abordajes de prevención y asistencia responden a modelos que consideran que el consumo de drogas ilegales (las sustancias legales como el alcohol y el tabaco no se concebían como un problema contra el que luchar) constituye un delito, debido a que infringe una ley que lo prohíbe, y consideran al consumidor como a un delincuente a quien hay que reeducar para que ade-cue su comportamiento a lo legitimado socialmente.
Paulatinamente en los últimos años se ha ido conformando una nueva modalidad de abordaje, desde la prevención, orientada a prevenir el consumo de drogas desde edades tempranas, des-alentarlo en los sectores más vulnerables y disminuir el daño que causa. Ello a través del establecimiento de centros de con-tención y educación, y de otros programas dirigidos a diferen-tes sectores de la comunidad.
Los organismos internacionales promueven y financian el de-sarrollo de este tipo de iniciativas de gestión, investigación y cooperación en el abordaje de la problemática del consumo. Otro aspecto que se viene fortaleciendo es el trabajo en red, una de las medidas más exitosas en los distintos programas de los países de la región.
Actualmente, el discurso acerca de lo que constituye o no una política sobre drogas está en un debate en el que las iniciativas sobre la reducción de la demanda van ganando mayores adep-tos.
Suele suceder que, cuando un municipio anuncia que trabajará en el tema de las adicciones, surgen expectativas de que “por fin” se erradicarán los puntos de venta de “drogas”. Se suele generar entonces la expectativa de que al problema de las dro-gas solo debemos darle una respuesta del orden de lo represivo atacando la distribución de las drogas “Ilegales”.
Sin embargo, en este manual y en el programa Municipios en Acción, una política sobre adicciones supone, primero pensar en una respuesta al problema de la demanda de alcohol y de otras drogas, y en cómo desarrollar programas de prevención, de atención primaria, de promoción de la salud, y de orientación familiar e individual. Esto no implica que no se considere importante combatir la oferta de las drogas, o que no se piense en estrategias para disminuirla. Sin embargo, consideramos
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que es un tema más internalizado por la comunidad, por lo que es preciso hacer aportes, desde las políticas públicas, que equilibren las visiones; esto es, nutriendo el aspecto más frágil de la díada.
La experiencia argentina
Por cuestiones ideológicas, con el correr de los años, se fue construyendo en nuestro país la idea de que las drogas eran solo aquellas sustancias ilegales cuyo comercio debe ser repri-mido. Esto favoreció que muchas de las secretarías, subsecre-tarías, o direcciones que se fueron creando en la Argentina para combatir esa problemática no planificaran medidas que tuvie-ran demasiado en cuenta al consumo de las llamadas “drogas legales”. Sin embargo, en la actualidad, se advierte que uno de los problemas más preocupantes, en relación con las sustancias psicoactivas, es el consumo de alcohol, tabaco y psicofármacos.
Sobre la base de esta realidad, para este manual se entiende por sustancias psicoactivas a todas aquellas capaces de alterar la actividad mental y/o física. Quienes las consumen establecen con ellas relaciones de experimentación, de uso, de abuso, y/o de dependencia.
Siguiendo un marco de análisis multicausal de la temática, debe ser considerada la dinámica fluctuante que muestra la socie-dad, debido a los cambios que se han producido en los últimos treinta años y que se han manifestado, por ejemplo, en la rotu-ra y el debilitamiento de los lazos sociales, y en la liquidez de la conformación de valores. Esta situación social incide en la emergencia de patologías del consumo de las sustancias psi-coactivas. Las infundadas estigmatización y condena social de los usuarios de drogas ilegales empeora la situación porque ge-nera daños subjetivos mayores, exclusión y aislamiento. Estas circunstancias, a la vez, dificultan que emerja una demanda de atención.
Por lo dicho es que asumimos definir al consumo proble-mático de sustancias psicoactivas como un síntoma so-cial, a partir de una mirada integral, compleja, multicau-sal y transversal a todas las edades y estratos sociales.
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2.Desarrollo de la política pública municipal a partir de la implementación del programa Municipios en Acción
En las secciones anteriores se analizaron los fundamentos teó-ricos de las políticas públicas en general y algunas cuestio-nes a tener en cuenta en relación con aquellas que abordan la problemática de las drogas. En este apartado y el siguiente, mencionaremos brevemente cómo se manifiesta esa teoría en la práctica concreta del programa Municipios en Acción, cuyas acciones se enriquecieron inmensamente con las múltiples y variadas experiencias halladas en el territorio.
Desde el programa Municipios en Acción se concibe a la polí-tica pública como todo lo que los estados deciden hacer o no hacer, al conjunto de objetivos, decisiones y acciones que se lleva a cabo a través de los gobiernos, para solucionar los pro-blemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio estado consideran prioritarios. Además, se entendió que el diseño de toda política pública es un proceso que adquiere una dinámica particular en cada realidad local.
Como se mencionaba en secciones anteriores, las jurisdiccio-nes provinciales de la Argentina se dividen 2237 municipios. A la vez, por sus características, el municipio es el ámbito de la vida social caracterizado por la mayor cercanía entre los ciudadanos y las autoridades político-administrativas, espe-cialmente en comparación con la distancia que existe entre los ciudadanos y las autoridades en jurisdicciones como las provincias o la nación.
El tema del consumo problemático de drogas tiene hoy su lugar en la políticas públicas nacionales y en las políticas provinciales. Sin embargo, en la mayoría de los municipios argentinos, si bien se hacen presentes los problemas asociados al consumo de alcohol y otras drogas, éstos no necesariamente tienen una referencia en las políticas públicas municipales que se aplican en temas sociales, educativos y de salud. Los responsables de las intendencias perciben esta brecha entre problema y respuesta. Sobre esta base se hace cada vez más necesaria la incorporación
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del tema de las adicciones entre las problemáticas que deciden abordar los municipios.
Desde esta perspectiva apuntamos a la construcción de una política pública municipal en materia de consumo problemá-tico.
Para que esto sea posible es necesario que se den algunos re-quisitos previos. Uno de ellos es la expresión de una decisión política municipal para atender este tema en la medida de las posibilidades y necesidades municipales, en articulación con los gobiernos provinciales y el gobierno nacional.
Dicha decisión implica que en la agenda política municipal se incorpore el abordaje del consumo de drogas de manera ex-plícita, a fin de darle jerarquía y protagonismo. No está demás aclarar que, si en un municipio se hace evidente el problema del consumo de drogas y no se adopta una respuesta, se podría decir entonces, que su política en este tema será precisamente el no hacer nada al respecto.
El camino ya recorrido por el programa Municipios en Acción también nos permite a esta altura resumir también algunos de-safíos y aprendizajes. Como por ejemplo que:
¡ Los Municipios adjudican al Estado nacional un rol pater-nalista a partir del cual reclaman respuestas a la proble-mática y desestiman sus propias capacidades.
¡ Los decisores políticos municipales muestran interés, pero, a la vez, desconocimiento en la temática.
¡ Hay dificultades de articulación entre los niveles de ges-tión de gobierno.
¡ No es frecuente encontrar una mirada estratégica sobre las posibilidades de intervención en el fenómeno del con-sumo problemático de drogas.
¡ El empoderamiento de los municipios suele percibirse como una amenaza.
¡ Hay dificultades en la articulación intersectorial (por ejem-plo, entre los ministerios de Salud y de Desarrollo Social).
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2. ¡ Déficit en promover la articulación y la cooperación inter-municipales.
¡ Las capitales provinciales y los municipios de alta con-centración poblacional tienen mayor heterogeneidad y dificultad para diseñar planes integrales.
¡ Existen liderazgos que pueden ser facilitadores u obsta-culizadores, y tienen un rol decisivo en la posibilidad del trabajo en red.
¡ Suele estar presente el sector Educación, pero tienen poco protagonismo en el diseño de los planes.
Frecuentemente los problemas que se vivencian en los territo-rios -sean educativos, sanitarios, sociales, etc.- siempre ingre-san, primero, en la agenda de la preocupación social, pero no siempre en la agenda de la política pública. Para que esto ocu-rra es necesario de una decisión política, la cual le cabe a la más alta autoridad municipal.
Desde el programa Municipios en Acción se ha trabajado jun-to a los gobiernos locales para que cuenten con herramientas teóricas y técnicas que les permitan trasladar la agenda de la preocupación social a la de su política pública, con el fin de que puedan construir una respuesta mínima adecuada al desafío de los consumos problemáticos en su localidad.
Para que la política pública municipal en relación al problema del consumo de sustancias psicoactivas se manifieste a través de la generación de planes locales sobre drogas y que definitivamente esta se ponga en marcha, también hace falta la capacitación de técnicos con inserción en la vida municipal, y con vínculos de confianza con el poder político municipal.
La política pública en este tema requiere, principalmente de dos partícipes necesarios:
¡ La decisión política
¡ La capacidad técnica
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Sin la debida conjunción de ambos es poco probable que se pueda avanzar en la dirección esperada para diseñar respuestas adecuadas para la comunidad.
El programa en este punto del proceso se constituye en un ele-mento fundamental que tiene como uno de sus principales fun-ciones convertirse en un “ordenador”. Entendiendo a esta fun-ción como aquella que persigue la identificación de acciones en el territorio, la visibilización de las mismas, la sistematización, el fortalecimiento y orientación, la articulación, etc. para que se motorice una planificación estratégica.
Esta misión presenta un recorrido zigzagueante, con avances y retrocesos propio de la diversidad territorial. Uno de los princi-pios de este programa fue respeto de esa diversidad, entendi-da como un patrimonio enriquecedor del territorio por lo tanto buscamos acompañar los distintos momentos que se van po-niendo en evidencia.
Finalmente, el enfoque desde el cual se trabaja y otorga sentido a la tarea es el social, sanitario y educativo. Si bien el tema de las drogas tiene un alto componente de respuestas desde una mirada represiva y de control social, tenemos claro que el tema de los consumidores de drogas es distinto, y responde a una mi-rada diferente, ejercida desde los derechos humanos, con una perspectiva de género, que incluye un conjunto de acciones de prevención, asistencia, y reducción de daños, entre otros.
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Introducción
En este capítulo se abordarán de manera minuciosa los dis-tintos momentos que configuran la elaboración de una política pública; entendiendo que ésta se desprende de una planifi-cación estratégica y se traduce en un plan con sus diferentes estratos y componentes.
La política pública se caracteriza por su accionar sostenido en el tiempo, por lo tanto se encuentra inmersa en un proceso de planificación permanente, que implica una nueva jerarquización de procedimientos, readecuación y redirección de acciones , re-cursos e instrumentos, de acuerdo a los resultados que arrojen las evaluaciones que se implementen en la puesta en práctica de la misma.
La planificación estratégica dará como producto un plan, que será el campo de referencia que contendrá los programas y los proyectos diseñados para trabajar la temática. Por su parte, un
3.Capítulo La planificación
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programa estará dado por un conjunto de acciones o proyectos reunidos bajo una meta común y un proyecto agrupará activi-dades con un alcance mayor de concreción territorial. Cada formato estará en relación directa con los objetivos del plan.
Municipios en Acción trabaja con herramientas de planificación estratégicas y participativa proponiendo a los municipios la ela-boración de un plan de acción que ordene su labor, establezca prioridades en relación a la problemática y se diseñe para dar respuesta a la realidad local.
Si las políticas se refieren a los lineamientos de un estado a través de un gobierno en torno a determinado problema, la pla-nificación debe ser considerada una de las principales herra-mientas en la formulación y gestión de las políticas.
En líneas generales, las decisiones políticas para responder a un problema se toman de manera intempestiva; debido a esto, se hace necesario mejorar la capacidad de decisión política partiendo del análisis de la situación que se pretende resolver.
Planificar implica racionalizar los procesos de inter-vención social, implica trazarse objetivos claros, bus-car recursos, programar actuaciones.
Kauffman (1992:68) define la planificación «como el proceso proactivo cuya intención es definir metas/fines útiles y luego encontrar los medios para lograr-los». La planificación es prever cómo queremos que sea el futuro y poner los medios para llegar a ese futuro previsto o prever cómo será e intentar modi-ficarlo si no queremos que sea así.
Pero aunque los planes son el producto final de la planificación, ésta debe contemplarse como un pro-ceso constante, como una estrategia a adoptar siem-pre, de modo que sea:
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Un proceso permanente que no cese.
La planificación en drogas necesariamente tiene que integrar no sólo la perspectiva de los expertos, técnicos y profesionales, sino también la de todos los actores implicados, es decir, la población desti-nataria de las actuaciones preventivas, las organiza-ciones relacionadas con la problemática de drogas, etc.
Las dimensiones técnica, política y de la comunidad tienen que tener un papel específico en la fijación de los objetivos de la intervención en drogas y en la determinación de las actuaciones e intervenciones a llevar a cabo.
Idealmente, es la dimensión política la que traducien-do la voluntad de la comunidad fija metas y objeti-vos y moviliza a los técnicos y a la propia comunidad para la realización de las intervenciones necesarias para lograrlos. Pero en la práctica cotidiana son mu-chas veces los técnicos los que tienen que movilizar a la comunidad y hacer de “traductores” de la mis-ma ante la dimensión política.
Planificación
La planificación es el proceso y efecto de organizar con mé-todo y estructura, los objetivos trazados en un tiempo y espa-cio, puede ocurrir en cualquier ámbito de la vida, se trata de la elaboración consciente y responsable de cualquier tipo de proyecto.
Se la puede considerar una herramienta estratégica para definir los objetivos, el cronograma, los resultados que se esperan al-canzar y la puesta en marcha de lo planeado.
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Estrategia
La palabra estrategia deriva del latín strategia, que procede de los términos griegos: stratos (ejército) y agein (conductor, guía). El significado original sería el arte de dirigir las operacio-nes militares.
De las diferentes acepciones que fue adquiriendo el término, en esta oportunidad se toma la que se refiere al plan ideado para para dirigir un asunto y para designar un conjunto de reglas que asegurarán el logro de lo esperado.
Planificación estratégica
La planificación estratégica sería entonces el ejercicio de for-mular y establecer los objetivos prioritarios, y su principal ca-racterística es la definición de aquellas acciones que permitirán alcanzar esos objetivos. Es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas.
El primer paso en una planificación estratégica es el diagnós-tico de la situación actual, a partir de lo cual se establecerán cuales son las acciones que se tomarán para llegar a un “futuro deseado” de mediano o largo plazo.
¿Qué es un plan?
El diccionario define como plan a “el modo de llevar a cabo una acción”.
El plan puntualiza estrategias a nivel general; estas ideas más genéricas condicionarán los niveles más específicos y le darán sentido. Es la intención y proyecto de hacer algo, aquello que se pretende hacer y la forma de realizarlo, en él se establecen prioridades y criterios, la disposición de recursos y tiempo.
El plan es el conjunto coherente de metas e instrumentos que tiene por objetivo orientar una actividad humana en cierta di-rección de manera anticipada, donde se plasman las directivas,
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criterios y disposiciones con que se instrumentalizará ese pro-ceso. A su vez este puede tener diferentes niveles: nacional, re-gional, provincial, municipal y/o comunal.
Para algunos autores el plan se vincula con la planificación, en esta línea se lo considera el resultado de un proceso de planifi-cación. De esta manera, es el documento rector de una acción, en el cual se jerarquizan una serie de instrumentos en el tiempo y el espacio para el logro de una situación deseada.
Ezequiel Ander-Egg (1988) dice que el plan es el parámetro técnico-político dentro del cual se enmarcan los programas y proyectos. Hace referencia a las decisiones de carácter general en las que se expresan:
¡ Lineamientos
¡ Prioridades
¡ Estrategias de acción
¡ Asignación de recurso
¡ Conjunto de medios e instrumentos (técnicas) que se uti-lizarán para el logro de las metas y los objetivos plantea-dos.
En otras palabras, es la gestión que se concreta en un docu-mento, a partir del cual se proponen aquellas acciones que con-ducirán hacia objetivos predeterminados. En éste se plasman las posibles soluciones a determinados problemas y la forma de llevar adelante esas soluciones, para ello se plantean activi-dades específicas, se asignan recursos, se definen los tiempos y los responsables de cada actividad.
Contenidos mínimos de un Plan:
¡ Justificación/fundamentación
¡Misión
¡ Visión
¡ Diagnóstico
¡ Prospectiva
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¡Objetivos, estrategias
¡ Políticas
¡ Programas y/o Proyectos
El plan es el eje rector a partir del cual se originan y enmarcan los programas y proyectos, su finalidad es trazar un curso de-seable y probable; es un documento técnico político en el que de manera general y en forma coordinada se establecen: linea-mientos, prioridades, metas, directivas, criterios, disposiciones, estrategias de acción, financiamiento y una serie de instrumen-tos con el fin de alcanzar las metas, alcances y objetivos pro-puestos. (Ander-Egg. 1988).
En resumen un plan permite adelantarse a los hechos, propo-niendo una serie de actividades establecidas en un documento que busca intervenir ante determinado problema para cambiar-lo de acuerdo a ciertos propósitos.
Es importante para el diseño del plan definir los beneficiarios y participantes del mismo, todo plan debe adecuarse a las carac-terísticas del contexto al cual está dirigido.
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Plan
Programa
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Diferencia entre plan y programa
Se entiende por programa, el concepto que ordena y vincula cronológica, espacial y técnicamente las acciones o actividades y los recursos necesarios para alcanzar en un tiempo dado una meta específica, que contribuirá a su vez, a las metas y objeti-vos del plan.
Ander-Egg, en sentido amplio hace referencia al programa como un cuerpo organizado, coherente e integrado de activi-dades, servicios o procesos, expresados en un conjunto de pro-yectos relacionados o coordinados entre sí y que son de similar naturaleza.
Un plan está constituido por un conjunto de programas; un programa operacionaliza un plan mediante la realización de ac-ciones orientadas a alcanzar las metas y objetivos propuestos dentro de un periodo determinado.
Para Andrés. E. Miguel, el programa es una serie de acciones definidas para la realización del plan que incluye la determi-nación de las actividades, sus tiempos y responsables. Para el mismo autor los programas constituyen el puente que facilitará la realización del plan, pueden ser de corto, mediano o largo plazo, de tipo económico, político, social, cultural, ambiental, de infraestructura, etcétera.
A través de un programa se detalla el modo y los medios nece-sarios para llevar a cabo las ideas establecidas en el nivel gené-rico del plan.
Un programa concreta los objetivos planteados en el plan, or-denando los recursos disponibles en torno a las acciones y fa-voreciendo la consecución de las estrategias planteadas, acer-cando dichos objetivos a un nivel de mayor concreción.
Un programa pone en juego lo táctico (el cómo) y se ubica en-tre el plan y el proyecto buscando acercar uno al otro.
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Las etapas que conforman un programa lo convierten en una herramienta de organización, constituye un instrumento de orientación en la ejecución del mismo porque ofrece una visión ordenada de las tareas que se deben cumplir de una manera sistemática.
Diferencia entre programa y proyecto
Para Ander-Egg un proyecto es un conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí, que se rea-lizan con el fin de producir determinados bienes y servicios ca-paces de satisfacer necesidades o resolver problemas.
La diferencia entre un programa y un proyecto radica en la magnitud, diversidad y especificidad, de manera que un pro-grama está constituido por un conjunto de proyectos.
Andrés E. Miguel dice que un proyecto es la guía básica de la realización de las actividades previstas por el plan, en conse-cuencia especifican de manera concreta las acciones de los programas, pueden ser de corto, mediano o largo plazo, de tipo económico, político, social, cultural, ambiental, de infraestruc-tura, etcétera.
Para la administración pública municipal “el proyecto es la uni-dad más pequeña de actividad que puede planificarse, anali-zarse y ejecutarse administrativamente, en forma independien-te. Se puede considerar como la operación de inversión bien definida para alcanzar ciertos objetivos del desarrollo, la célu-la básica de cualquier plan de desarrollo está compuesta por proyectos, sin ellos no puede haber ejecución posible de plan alguno”.
Las Naciones Unidas plantean una serie de características de todos los proyectos:
¡ Un proyecto persigue objetivos inmediatos, más bien re-motos, su finalidad es clasificar y ordenar recursos y arbitrar métodos para alcanzar metas concretas, en otras palabras, un proyecto, por definición está orientado hacia la acción.
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¡ La sustancia de un proyecto estriba en su aplicación a las actividades que no sean de rutina de una organización o entidad gubernamental, con el fin de insistir y actuar en una determinada esfera.
Etapas de un proyecto:
¡ Estudio de las circunstancias y problemas que motivan el proyecto.
¡ Definición de los objetivos del proyecto.
¡ Estudio de las condiciones del contexto.
¡ Estudio técnico acerca de lo específico del proyecto.
¡Organización y administración del proyecto.
Un proyecto hace referencia a una intervención concreta, para llevar a cabo las acciones contempladas en el nivel anterior del programa (el nivel táctico). Este nivel tiene que ver más con lo operativo donde se pone en juego la acción a través de las actividades. Define resultados previstos y procesos para con-seguirlos, así como el uso concreto de los recursos disponibles.
Al ser el nivel operativo del proceso de planificación, no debe ser algo teórico, sino una actividad práctica y útil de cara a la intervención.
En síntesis, podemos decir que:
Un programa se deriva de un plan y es condición fundamental para hacer realidad los objetivos del mismo. El programa es el elemento indispensable en el cual se encuentran acciones, servicios o procesos organizados sistemáticamente, de manera coherente e integrada, con tiempos y responsables definidos; que se realiza con el fin de alcanzar las metas y objetivos propuestos a través de un conjunto de proyectos. Los programas pueden ser de tipo económico, político, social, cultural, ambiental de infraestructura, etc.
De un programa se derivan una serie de proyectos y estos a su vez tienen su propia conceptualización y es importante conocerla.
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Planificación estratégica en materia de consumos problemáticos
La planificación de acciones como respuesta a los consumos problemáticos debería integrar la perspectiva de todos los ac-tores implicados, es decir, la población destinataria, las organi-zaciones comunitarias, los referentes territoriales, y no sólo la perspectiva de los “expertos”.
¿Por qué pensar la planificación a nivel municipal?:
Porque como ya se ha expresado en capítulos anteriores, se entiende que la administración local es la más adecuada para el diseño de un plan de acción frente a los consumos problemáti-cos de su comunidad.
Un plan en este tema no es un evento puramente técnico, sino primeramente un acto político. Es decir que, no sólo debe privilegiarse la visión que los líderes políticos de la comunidad tienen sobre las dimensiones de este problema, sino también las acciones que la comunidad viene realizando en pos de dar una respuesta al tema en cuestión.
Nivel de las actividades
Las actividades son las actuaciones concretas que se harán para conseguir los objetivos del proyecto. En cuanto a la pro-gramación como es el último nivel del proceso de planificación, constituye la concreción final de todos los aspectos contempla-dos en la misma, para llevarlos a la práctica diaria.
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Resumiendo podemos decir lo siguiente:
“Un plan se desarrolla a través de diferentes programas, y de la misma manera, cada progra-ma se desarrolla mediante dife-rentes proyectos. Por último, los proyectos se ejecutan a través de actuaciones, unidad mínima de efectos de la planificación; por debajo de estas estarían las ta-reas o actividades...”.
Recuperando experiencia
Cómo ya lo expusimos en el capítulo anterior es necesario ver cómo la teoría se despliega en la práctica, es decir, cómo se ma-nifiesta el proceso del diseño de planes locales en el territorio municipal.
El programa viene desarrollándose desde 2016 y hemos notado que el estado de avance en el diseño de planes municipales presenta distintos recorridos:
¡Municipios que ya tienen un plan diseñado y escrito y a partir del programa implementan la realización de un es-tudio local
¡Municipios que tienen plan y quieren actualizarlo
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3. ¡Municipios que quieren llevar a cabo la realización de ven-tanas epidemiológicas para obtener un diagnóstico local y así diseñar el plan
¡Municipios que no cuentan con un área específica que se ocupe del tema
¡Municipios que han comenzado por la realización de un proyecto
¡Municipios que realizan actividades de manera aislada y todavía no las han sistematizado en una planificación (plan/programa/proyecto)
En su función de ordenador, el programa Municipios en Acción motoriza el inicio de un proceso, que muchas veces sólo con el hecho de vincular diferentes actores sociales, identificar refe-rentes, acciones, recursos, etc. puede constituir el comienzo de un camino o la visibilización de un recorrido.
En cada territorio el trazo de este recorrido presenta diversidad y diferentes estados de avance; otra diversidad está dada por el menor o mayor compromiso en el acompañamiento provincial.
En el cuadro que a continuación se observan algunas de las ordenanzas municipales que tienen su origen a partir de la par-ticipación en el programa Municipios en Acción.
O R D E N A N Z A S
Interés Municipal (S.S. de Jujuy)
Creación Observatorio Municipal (Ciudad de Corrientes)
Creación área específica (Itá IBaté)
Área de Consumos Problemático (Quimilí)
Creación Consejo de Prevención (Junín de los Andes)
Creación de área específica de prevención (Puerto Madryn)
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Acciones locales enmarcadas en el diseño de los planes municipales
San Salvador de Jujuy
Aplicación efectiva de normativas (Ordenan-zas y Leyes) sobre la venta de bebidas alcohólicas. Promoción de espacios de encuentro barriales (deporti-vos, recreativos y artísticos) para reducir el nivel de expo-sición de los niños a situaciones de riesgos al consumo y promover la inclusión social. (Ej.: escuelas deportivas. En los espacios ya existentes realizar tareas de prevención y promoción).
Añatuya
Fortalecimiento de áreas institucionales gubernamen-tales y no gubernamentales preventivas para abordar el consumo problemático. (Ej: talleres socioeducativos). Generación de espacios de diálogo, análisis y debate entre grupos de pares e intergeneracionales. (Ej: talleres lúdicos y expresivos con adolescentes y jóvenes).
Chos Malal
Dar a conocer a la comunidad en general el inicio de los ta-lleres artísticos enmarcados en una estrategia de preven-ción del consumo problemático de sustancias psicoactivas. Promover a través del vínculo con lo artístico canales de expresión entre pares como factor de protección del consumo problemático de sustancias psicoactivas.
Comodoro Rivadavia
Fortalecimiento de las redes intersectoriales exis-tentes en la ciudad. Difusión y promoción de recur-sos, dispositivos locales, y ordenanzas municipales. Campaña publicitaria de sensibilización mediante spots audiovi-suales, stands en vía pública, jornadas de hábitos saludables, ciclos de cine debate.
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En articulación con el Observatorio Argentino de Drogas, Muni-cipios en Acción promueve la realización de estudios epidemio-lógicos locales con el objetivo de contar con datos locales de calidad para el diseño de las políticas públicas municipales. En este marco, el siguiente cuadro refleja algunos municipios que llevan adelante estos estudios con el acompañamiento de los observatorios provinciales y el Observatorio; cabe destacar que el estado de avance de las ventana epidemiológicas es variado, hay algunos estudios que ya cuentan con resultados prelimi-nares, otros que están en proceso de recolección de los datos, otros que se están capacitando para realizar el estudio.
Ventanas Epidemiológicas
3.
B U E N O S A I R E S
Tres Arroyos
Alsina
Saavedra
Coronel Dorrego
Campana
Bahía Blanca
San Isidro
Villarino
Mar del Plata
J U J U Y
La Quiaca
Abrapampa
Libertador San Martín
Palpalá
San Pedro
Perico
El Carmen
San Antonio
Susques
San Salvador de Jujuy
Monterrico
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E N T R E R Í O S
Gualeguaychú
Crespo
Aquellos municipios que han tomado la decisión de trabajar con el programa Municipios en Acción, han concretado acciones en las que se visualiza, en todos los casos, un avance significativo y el anclaje de intervenciones claras en la problemática. Este hecho particularmente nos llena de gratificación y nos retroali-menta para continuar con la tarea fundamental que nos reúne en el programa, que es fortalecer y acompañar este proceso de diseño de política pública local.
Recomendaciones para la creación de un área municipal en consumo problemático de drogas
Nuestro país tiene una larga historia de centralización de sus políticas públicas. Estrategias que se diseñan en los escritorios del gobierno central, y “bajan” desde Nación a las jurisdicciones de provincias y/o municipios en forma de “programas”.
Las políticas públicas sobre el consumo problemático de sus-tancias psicoactivas no escapaban a esta lógica centralizado-ra. Así, desde una oficina nacional se diseñaban muchas veces estrategias de acción alejadas del territorio donde después se aplicarían. El resultado era obviamente una desfasaje entre la realidad desde la que se pensaba la respuesta, y la realidad co-tidiana en la que se vivía el problema.
Con el paso del tiempo esto fue revirtiendo surgiendo así en las administraciones provinciales áreas específicas que se hacían
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3.cargo del tema consumo problemático de drogas. Argentina tardó más de 15 años en incorporar a las jurisdicciones provin-ciales áreas específicas en el tema “adicciones”.
Sin embargo esta inclusión de la temática “drogas” en la admi-nistración pública no había llegado hasta los “municipios” salvo excepciones.
El programa Municipios en Acción, de la Secretaría en Políticas Integrales sobre Drogas tiene justamente ese objetivo, el de do-tar a los municipios argentinos de una política pública local en el tema consumo problemático de drogas.
¿Por qué es importante que todo municipio conforme un área de trabajo en consumo problemático de drogas?
Dado que el municipio es el área de gobierno más cercana a los ciudadanos, y que el consumo problemático de sustancias psicoactivas adquiere las características y particularidades de cada lugar en relación a, contextos, patrones de consu-mo, tipos de sustancias, niveles de consumo y edades. Y que el abordaje desde el punto de vista territorial es un componente esencial para trabajar la temática, es menester que el gobierno municipal, ejerza su injerencia en este tema.
Para ello debe haber una decisión política en vistas de confor-mar un área, sector, capítulo, oficina o centro que asuma este tema dentro de su organigrama.
Nuevos tiempos implican nuevos problemas. Y nuevos proble-mas generan nuevas respuestas. El consumo de drogas hoy en día está extendido y socializado. Los estudios del Observatorio Argentino de Drogas (OAD) muestran cómo la edad de inicio en el consumo de drogas legales e ilegales ha descendido, y cómo cada vez más argentinos se inician en distintas modalida-des de consumo de drogas.
Ya no existe localidad del país, por más pequeña que sea donde el abuso de alcohol y consumo de drogas ilegales esté ausente.
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Debido a la extensión de las prácticas del consumo de sustan-cias, y al impacto socializador de información que tienen las nuevas tecnologías y medios de comunicación, sabemos tam-bién que la población no consumidora de drogas está cotidia-namente expuesta a la oferta simbólica y/o a real de sustancias psicoactivas.
Lo dicho justifica que todo municipio deba tener por lo menos una estrategia preventiva y de atención primaria frente a este problema.
Desde esta perspectiva los municipios tienen la posibilidad de construir respuestas contextualizadas, y “cercanas” a la po-blación, acorde a la necesidad del lugar. A diferencia de los gobiernos provinciales, y del gobierno nacional, el municipio como dijimos, tiene la ventaja de contar con una proximidad única frente al ciudadano. Es decir, tiene a una distancia mínima tanto del problema como de la capacidad de generar una res-puesta al mismo.
Otro factor a tener en cuenta es que el gobierno nacional a tra-vés de Sedronar y de la Dirección de Salud Mental de la Secre-taría de Salud, y las provincias a través de sus organismos com-petentes, cuentan con políticas de apoyo y acompañamiento a los gobierno locales en esta temática.
Existen también distintas organizaciones internacionales, como la CICAD-OEA, o Naciones Unidas, que alientan la involucración de los municipios en el diseño de políticas públicas locales so-bre drogas.
En este contexto, que un municipio tenga una política definida en materia de consumo de sustancias, y un área de trabajo específica, le brinda una capacidad de vinculación institucional más precisa y efectiva frente a organismos provinciales, nacionales e internacionales.
El que se carezca de una política en este tema hace del munici-pio un ente más débil y hasta “invisible” frente a otras jurisdic-ciones con áreas específicas en la temática de adicciones.
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3.Algunos puntos de importancia a resaltar.
¡ La existencia de un área específica permite el diseño de políticas públicas basadas en la realidad local y sus par-ticularidades, formuladas a través de un plan local sobre drogas.
¡ Un área específica permite atender las demandas tanto en promoción de la salud, como preventivas y/o asisten-ciales, potenciando los recursos locales y generando las articulaciones necesarias con otras áreas gubernamenta-les: educación, salud, desarrollo social, trabajo, seguridad, etc.
¡ Reconocer en el organigrama municipal un sector dedi-cado al problema del consumo de alcohol y otras drogas, implica otorgarle una jerarquía a la problemática visibili-zando a nivel municipal una toma de posición frente a la misma.
¡ Cuando un municipio tiene un área de trabajo en consu-mo problemático de drogas, cuenta con un interlocutor definido y potente para articular acciones y recursos con el estado provincial, nacional, y entes internacionales. No contar con dicho interlocutor pone en desventaja a la ad-ministración municipal frente al tema.
¿Qué se necesita hacer para crear un área sobre consumo problemático de drogas?
Lo primero es decisión política. Conocemos muchos municipios que aunque cuenten con recursos profesionales, e infraestructura básica, carecen de determinación política para iniciarse en este tema, desperdiciando así una excelente oportunidad.
La decisión política encuentra respaldo cuando el intendente advierte que su municipio, por más que no cuente con un área específica en la temática, ya realiza una serie de
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acciones frente al problema, aunque no hayan sido definidas hasta el momento de respuesta al consumo de drogas.
Por ejemplo, todo municipio que brinda alternativas recreati-vas, deportivas, y/o culturales a los jóvenes de su localidad hace de esta manera lo que llamamos prevención inespecífica del consumo de drogas.
Cuando el municipio regula de manera clara la diversión noctur-na, reglamenta la oferta de alcohol en forma protectiva hacia la comunidad, realiza lo que se define como prevención ambien-tal del consumo de alcohol y otras drogas.
Es decir, que en realidad la mayoría de los municipios de una u otra manera ya cuentan con estrategias de acción frente al uso y abuso de sustancias, aunque esas acciones no se definan como una estrategia de esa naturaleza.
Algo importante de aclarar es que crear un área no significa necesariamente que la autoridad municipal deba contratar nue-vo personal. Las dificultades económicas de la mayoría de las intendencias impiden por lo general este tipo de alternativa.
Ante esto, una opción es agregar el tema consumo de drogas a un sector ya en funcionamiento en el esquema municipal que venga realizando acciones en ese sentido.
Las áreas que recomendamos a tener en cuenta para incorporar el tema consumo problemático de drogas son sobre todo Sa-lud, Desarrollo Social, o Educación.
En términos ideales un municipio puede contar con un secretaría, o dirección específica en este tema, y que dependa directamente del Intendente o de alguna secretaría pertinente. Un organismo así ayuda a encarar el tema de una manera transversal en la organización municipal.
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3.¿Cuáles son las temáticas y contenidos a trabajar en el área?
Las temáticas y contenidos estarán sujetos a las características y problemáticas de cada municipio, según la conformación te-rritorial, población y particularidades en relación al consumo. Surgirá del mismo diagnóstico local la agenda de prioridades y acciones a desarrollar.
Un área municipal en consumo problemático de drogas puede desarrollar una amplia gama de estrategias. Por ejemplo traba-jar en temas como diagnóstico, prevención, promoción de la salud, reducción de daños, y regulación de alcohol. También puede involucrarse en atención primaria de las adicciones, y en cuestiones asistenciales.
De todo lo mencionado es sobre todo la tarea de diagnóstico, prevención, y regulación de la oferta de alcohol y tabaco, en la que todo municipio debería si o si involucrarse.
Hablamos de “diagnóstico” refiriéndonos a una amplia gama de acciones que puede desarrollar un municipio en distintos grados de complejidad. Esto incluye desde la creación de me-sas de actores sociales para un diagnóstico situacional, hasta estudios epidemiológicos más complejos que permita la gene-ración de datos cuantitativos válidos.
Todo dependerá de los recursos humanos con los que cuente el municipio. Pero lo cierto es que hay una gran cantidad de técnicas a las que un municipio puede acudir para conocer más específicamente qué es lo que está pasando en la comunidad respecto al consumo de sustancias.
Desde Sedronar y su Observatorio Nacional de Drogas brinda-mos capacitación y herramientas para implementar este tipo de diagnósticos en los municipios que así lo decidan.
La prevención, en sus distintas orientaciones son otras acciones en las que un municipio puede iniciarse. Así, un municipio pue-de decidirse por hacer prevención comunitaria, y/o escolar, y/o laboral por ejemplo y así de esta manera ir incluyendo el tema en su agenda.
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El área deberá contar con el personal necesario para llevar ade-lante lo pautado como plan de trabajo sobre el tema, mediante proyectos transversales a las diversas áreas municipales y en especial sobre actividades en red, articulando con otras institu-ciones para realizar tareas de prevención (ambiental, universal, selectiva e indicada) y de asistencia, según las posibilidades de los dispositivos disponibles en cada lugar.
Algunas temáticas posibles.
¡ Diseño, instrumentación y evaluación de un plan local.
¡ Diseño, instrumentación y evaluación de programas pre-ventivos a partir del diagnóstico local.
¡ Articulación con otras áreas sociales y dispositivos mu-nicipales, provinciales, y nacionales, a fin de atender las demandas asistenciales del lugar.
¡ La conformación de un Observatorio de Drogas a partir de la construcción de estudios epidemiológicos.
¡ Prevención, atención primaria, monitoreo y educación en lo referido al uso y expendio de alcohol y tabaco dentro del municipio.
¡ Estrategias para el control de la oferta y consumo de al-cohol y tabaco en al ámbito municipal.
Otros desafíos de los equipos técnicos municipales en este campo son:
¡ Aunar acciones con otros municipios para coordinar las normativas vigentes y regulaciones municipales sobre todo respecto al alcohol, y a la nocturnidad.
¡ Profundizar la creación de observatorios de drogas de manera tal que las acciones preventivas se apoyen en diagnósticos con rigor científico.
¡ Promover la creación de espacios intermunicipales e in-tersectoriales para reflexionar y compartir las experien-cias locales.
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3. ¡ Articular acciones con las diferentes áreas provinciales y nacionales involucradas en la temática: Educación, Salud, Desarrollo Social.
¿Cuál debería ser el perfil del responsable del área?
El referente de un área con estos componentes requiere de un perfil técnico con liderazgo a nivel local y experiencia en la temática tanto desde el plano preventivo como asistencial y/o comunitario; con compromiso en la tarea y capacidad para el desarrollo de acciones que den respuesta a las demandas lo-cales; conocedor de la aplicación de la política pública, con fle-xibilidad ideológica y porosidad al aprendizaje; capacidad de articular, cohesionar y trabajar en equipo.
En los casos en que el municipio no cuente con un equipo con formación técnica en la temática pero sí con referentes en sa-lud, educación o desarrollo social, el programa Municipios en Acción posee herramientas y capacitaciones para fortalecer a dichos actores en la respuesta a la problemática. De esta ma-nera el municipio tendrá un equipo técnico con formación es-pecífica.
¿Cuál es el papel que cumple el Concejo Deliberante en la conformación del área?
Sabemos que estamos frente a una problemática que requiere salir de la lógica reactiva y la implementación de acciones ais-ladas o mayormente asistenciales. Para diseñar políticas a largo plazo, es necesario garantizar la continuidad del área más allá de las personas y la gestión de gobiernos de turno.
El Honorable Concejo Deliberante (HCD) cumple un rol funda-mental al ser el único organismo con la potestad política y jurí-dica para reglamentar la existencia y continuidad del área.
Esta propuesta necesita de conocimientos técnicos, pero se basa fundamentalmente en la iniciativa política del ejecutivo municipal en abordar la temática como política pública. Los re-sultados sólo podrán verse con la continuidad del trabajo en
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la comunidad que llevará mucho más que una gestión de go-bierno, por lo tanto debe establecerse como política de Estado local y mediante ordenanzas de apoyo, el HCD podrá potenciar las acciones a desarrollar en esta nueva estructura dentro del organigrama municipal.
¿Qué desafíos enfrentan las áreas y equipos técnicos?
Los planes locales son el vehículo por el cual se consolidan las políticas públicas y se configuran las acciones de manera directa en el territorio a través de programas y proyectos; por lo tanto son éstos los que deben adaptarse a una problemática cambiante que necesita como contraparte respuestas creativas y abarcativas.
Es importante llevar a cabo acciones que beneficien a la mayor cantidad de población, y a su vez a la población en situación de mayor vulnerabilidad social.
Conviene considerar la puesta en práctica de distintas estrate-gias preventivas, por ejemplo para poblaciones que no se en-cuentren todavía en situación de consumo experimental y para quienes ya están en esa instancia; líneas de acción que posibili-ten el trabajo con personas que presentan un consumo proble-mático de drogas lícitas o ilícitas, para que puedan ingresar a un servicio asistencial de menor, mediana o mayor complejidad de acuerdo a su requerimiento. Y acciones tendientes a favorecer la inclusión o reinserción social de aquellos que pasaron por un tratamiento de desintoxicación y rehabilitación de drogas.
Un esfuerzo que los equipos de trabajo en área deben hacer generalmente es comunicar que el trabajar en el tema “drogas” no implica solamente orientar los esfuerzos a lo que se conoce como la “lucha contra el narcotráfico”, o “narcomenudeo”, ge-neralmente presente en todo municipio. Muchos líderes políti-cos cuentan con una formación o visión del problema que los hace ver solo esa parte del asunto.
Desde Sedronar no minimizamos la importancia de la mirada que hace énfasis en el aspecto represivo y de control del tráfi-co de sustancias. Lo que sí decimos es que dicha mirada debe
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3.equilibrarse con una perspectiva educativa, social y sanitaria del problema del consumo de drogas. Municipios en Acción aborda este tema como un problema de salud pública, en el cual se en-trecruza la salud física, mental y social de la población.
En este sentido, el Plan Nacional de Reducción de la Demanda de Sedronar hace referencia al principio de “proporcionalidad en las políticas públicas sobre drogas”. Lo cual significa que el mismo esfuerzo e inversión que se invierte en la lucha contra el narcotráfico, debería ser destinada a las políticas de reducción de la demanda de drogas.
El programa Municipios en Acción es una contribución a esta mirada proporcional y centrada en un enfoque de salud pública con énfasis en la realidad local.
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Introducción
Si capturamos una impresión de la realidad buscando una ima-gen representativa de la sociedad actual, nos encontraremos con un acaudalado panorama, con una pluralidad de prácticas de consumo, niveles y formas, con diferentes características en las mismas franjas etarias, todo ello al mismo tiempo, colmado de variables y determinantes sociales con un impacto tal que da como resultado heterogeneidades en todos los espacios y modos de vida.
Pararnos frente a dicha foto y observar sus componentes, con-duce a realizar un reclamo al Estado en pos de brindar respues-tas ante el incremento de esas prácticas y su diversidad. Esta necesidad apremiante, que fue teniendo cada vez mayor fuer-za social, trajo como consecuencia, la implicancia de las juris-dicciones estatales más pequeñas como los municipios y las comunas y de esta manera arraigar la responsabilidad que les compete frente a la problemática.
4.Capítulo Descripción
del programa
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El municipio cuenta con ciudadanía, un dato imprescindible a la hora de pensar políticas públicas que tengan injerencia local. De allí se desprende la posibilidad de capitalizar recursos, ac-tores locales, acciones preexistentes y construir alianzas para trabajar la temática con calidad participativa.
Debido a esto, el programa Municipios en Acción, elabora con-tenido para brindar las herramientas necesarias que permitan fortalecer desde el plano técnico y político, las acciones que implementen los municipios con el fin de propender a la cons-trucción de miradas estratégicas y proactivas que se sostengan en el tiempo independientemente de la gestión de gobiernos particulares.
Relación políticos - técnicos
Como ya se ha anticipado en párrafos anteriores, existe una tendencia en Latinoamérica a impulsar la planificación de es-trategias en materia del consumo de sustancias psicoactivas promovida por la CICAD, el organismo de la OEA responsable de la reducción de la demanda de drogas en la región.
Desde el gobierno nacional este objetivo apunta a establecer un marco de trabajo interjurisdiccional nación-provincias-muni-cipios que permita una mejor y mayor coordinación de accio-nes en el territorio. Es así que se desprende del Plan Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas (2016-2020) el sexto principio que establece: “…que los diversos sectores -tanto en el nivel nacional, provincial como municipal- implementen una respuesta común…”
En el trabajo intersectorial es crucial la participación activa de los tres niveles de gobierno, para llevar adelante una gestión común en torno al abordaje de los consumos de sustancias psi-coactivas garantizando la sostenibilidad de las acciones.
De este modo los municipios toman un lugar central en la pro-puesta de fortalecimiento de las políticas locales.
Si bien la decisión política para impulsar acciones locales en una determinada dirección es absolutamente necesaria, por sí
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sola no es suficiente. Lo mismo sucede con la capacidad técni-ca, ésta sin el apoyo político tiene pocas posibilidades de con-cretarse.
El programa Municipios en Acción toma en consideración los procesos de decisión política local a fin de que se logre involu-crar de manera proactiva, y programática a los intendentes en esta problemática presente en todo municipio, y por otra parte la necesidad de capacitar y acompañar a los técnicos en los procesos de diagnóstico, diseño de estrategias y evaluación de resultados de los planes, programas y proyectos.
Para que un municipio pueda desarrollar una política pública local en materia de consumo de sustancias psicoactivas deberá diseñar un plan local sobre drogas. Para que esto pueda reali-zarse es indispensable la conjunción de decisores políticos con-vencidos y de profesionales técnicos capacitados.
Por lo tanto en la generación de planes locales sobre drogas se requiere de técnicos insertos en la gestión municipal con apoyo del poder político local, quienes deberán ser capacitados en diseño de planes y planificación estratégica.
A su vez el programa trabaja desde un enfoque centrado en lo social, sanitario y educativo. Se parte de una mirada integral con base en los derechos humanos, con una perspectiva de gé-nero, desde donde se incluyan un conjunto de acciones de pre-vención, asistencia, y reducción de daños, entre otros.
En este sentido focalizamos la conformación de equipos mu-nicipales con capacidad de gestión en el diseño de una plani-ficación estratégica que se vea plasmada a través de un Plan Municipal, basado en el diagnóstico situacional local, con la de-limitación de objetivos y acciones concretas tendientes a resol-ver los problemas detectados en la comunidad.
Sedronar a través del programa Municipios en Acción se plan-tea la necesidad del fortalecimiento de las políticas públicas lo-cales en los municipios, conforme a los principios establecidos en el Plan Nacional.
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Organigrama nacional
Presidencia de la Nación Argentina
Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas
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Dirección de Desarrollo Territorial
Programa Municipios en Acción
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Los objetivos específicos para alcanzar el objetivo planteado son:
¡ Capacitar a equipos técnicos municipales en el manejo de herramientas básicas para la elaboración de un diag-nóstico y el diseño de un plan local que dé respuesta a la problemática.
¡ Brindar asistencia técnica y acompañamiento a los equi-pos municipales para el diseño e implementación del plan local.
Objetivo general
El programa “Municipios en Acción” tiene como objetivo ge-neral:
Promover la inclusión del abordaje de la problemática del consumo de sustancias psicoactivas en las agendas públicas municipales a través del diseño e implementación de planes locales en articula-ción con los niveles provincial y nacional.
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Principios rectores del programa
El programa adopta como principios rectores los establecidos en el Plan Nacional de Reducción de la Demanda (2016), los que a continuación son descriptos y definidos como elementos constitutivos del programa Municipios en Acción:
¡ Perspectiva de derechos
¡ Desestigmatización
¡ Perspectiva de género
¡ Enfoque intercultural
¡ Participación social y comunitaria
¡ Intersectorialidad, complementariedad y articulación intergubernamental
¡ Intervenciones basadas en la evidencia
¡ Calidad y transparencia institucional
¡ Proporcionalidad
¡ Especificidad
Perspectiva de derechos
Esta Secretaría propone una política pública de drogas ten-diente a reconocer al usuario como un ciudadano activo en el ejercicio de sus derechos, y aborda problemática desde un en-foque integral que contempla aspectos del ámbito social, edu-cativo y sanitario.
Desestigmatización de la problemática
Es imperioso trabajar en pos de modificar las representaciones sociales estigmatizantes existentes respecto de las personas con problemática de consumo. Se debe procurar eliminar las connotaciones negativas asociadas, históricamente, que han generado exclusión y discriminación de las personas que atra-viesan esta situación.
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Perspectiva de género
Incluir en las políticas locales de drogas la perspectiva de género implica una mirada y trabajo transversal, necesarios para asumir, desde el Estado, la responsabilidad de una sociedad equitativa. Las desigualdades de género se alojan en roles cristalizados socialmente, que asignan los modos de ser “típicamente” en tanto varones y mujeres.
Enfoque intercultural
Este enfoque se propone como una mirada que contempla y permite pensar la diversidad y la complejidad de las problemáticas sociales. Es así que promueve el diseño de acciones concretas que respeten y acompañen las diferencias culturales, recuperando y valorizando sus prácticas y saberes en el contexto de la vida cotidiana en comunidad.
Participación social y comunitaria
Siendo que el consumo de sustancias psicoactivas es una problemática que involucra a la sociedad en su conjunto, es prioritario promover la participación social y comunitaria a través de la construcción conjunta de estrategias de sensibilización y concientización que favorezcan el involucramiento de la población en este tema.
Intervenciones basadas en la evidencia
Es fundamental que el desarrollo de las políticas de drogas esté basado en la evidencia científica, que reflejen las realidades que se buscan transformar. Para ello se requiere la articulación con instituciones científicas para incrementar y profundizar las investigaciones, mediante la realización de estudios cuantitativos/cualitativos, el análisis de información y datos relevantes para enriquecer los diagnósticos (nacional, regional, provincial y local) y la producción de evidencia acorde a los lineamientos establecidos por los organismos internacionales.
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Calidad y transparencia institucional
La validación de los procesos de producción de información, intervención, realización de protocolos, así como también de criterios homologados de tratamiento y prevención en la temática, aseguran la calidad, una mayor efectividad y transparencia de las políticas llevadas a cabo desde esta Secretaría en coordinación con las provincias, municipios, organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales.
Si bien el programa Municipios en Acción contempla todos los principios rectores, para el diseño y el desarrollo de la política pública local enfatiza los siguientes:
Proporcionalidad
Existe consenso internacional respecto a que debe proveerse un trato equilibrado a las acciones que se desarrollen tanto en el ámbito del control de la oferta como en el de reducción de la demanda. Por tal razón, el esfuerzo y recursos del Estado deben ser igual de determinante y equitativos, tendiendo a un equilibrio entre ambos, garantizando la proporcionalidad de uno y otro.
Especificidad
Los problemas derivados del consumo de drogas no pueden ser vistos, entre otras cosas, fuera del contexto del desarrollo de modelos económicos, tecnológicos, sociales y políticos contemporáneos.
Siendo que esta problemática presentan diversos efectos económicos, sociales y en la salud, se requiere de intervenciones integrales y variadas, con un abordaje particular que englobe a las dimensiones de prevención (en sus dos frentes: oferta y demanda), tratamiento, capacitación, investigación e inclusión social. Asimismo, que incluya los ámbitos educativo, sanitario, laboral, penitenciario, socio comunitario, y que contemple el enfoque de género. Esta perspectiva integral e inclusiva permite
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definir respuestas específicas, acordes a las particularidades de las problemáticas que se requieran abordar.
Componentes o etapas del programa
El proceso que propone el programa Municipios en Acción consiste en construir una visión común en relación al tema, conformar con los recursos humanos de cada localidad equipos de trabajo en salud, educación y desarrollo social, con una mirada común, a fin de unificar criterios que sienten las bases para el reconocimiento y armado de estrategias de abordaje desde una red social fortalecida en lo conceptual, y nivelada en sus prácticas respecto a este problema.
Cabe destacar que los diversos componentes del programa se dan en forma gradual y los municipios tienen distintos niveles de avance según en qué momento se hayan incorporaron.
Componentes:
¡ Gestión
¡ Presentación
¡ Encuentros de capacitación en planificación estraté- gica
¡ Asistencia técnica y acompañamiento
¡ Encuentros de capacitación sobre ASSIST
¡ Elaboración y presentación de planes
¡ Elaboración y presentación de proyectos
¡ Financiamiento de proyectos
¡Monitoreo
¡ Fortalecimiento
¡ Articulación
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Gestión
Con este componente se pone en marcha el proceso de tra-bajo que nos acerca a los territorios locales, la situación ideal es contar con un fuerte compromiso y acompañamiento de la gestión provincial, para ello desde esta Dirección se coordina, a través del COFEDRO (Consejo Federal de Drogas), acciones de vinculación con referentes provinciales que impulsen a sus municipios a participar del programa. También es cierto que en algunos casos excepcionalísimos el acompañamiento de la provincia es débil o nulo, de todos modos el programa tiene un objetivo federal y se propone dar respuesta a la demanda municipal, razón por la cual se alienta a los municipios partici-pantes a integrar de forma conjunta a la políticas nacionales y provinciales en esta área.
En el mejor de los casos, la forma de articulación política y téc-nica con los municipios, se establece a través del COFEDRO, con las provincias y con áreas de ese mismo nivel, que se agru-parán de acuerdo a rangos de cantidad de población, o por otros criterios que se establecerán en conjunto.
Presentación
Es imprescindible sensibilizar a los líderes políticos de los mu-nicipios argentinos a comprometerse activamente en el desa-rrollo de políticas públicas locales en prevención y/o asistencia, y/o reducción de daños del consumo de sustancias legales e ilegales.
Posteriormente se firma un Convenio Marco entre la Sedronar y la Provincia, para comenzar las acciones en conjunto, además se debe firmar una carta de adhesión entre el municipio y el programa Municipios en Acción de Sedronar. La Intendencia se compromete a acompañar el proceso de sus equipos locales y designar referentes técnicos quienes estarán a cargo de la for-mulación del plan de acción local.
Una vez establecidos los anteriores acuerdos formales se defi-nen las fechas y lugares en los cuales se realizarán los encuen-tros de capacitación, el número de municipios que participarán,
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cantidad de personas a los que dirigiremos la convocatoria, du-ración del encuentro, etc.
A partir de la implementación del programa se designa un mu-nicipio anfitrión, a quien se acompaña en la organización de los encuentros, que es quien recibe a los participantes, proporcio-nará los recursos de refrigerio, catering (en caso de jornadas de todo el día), recursos tecnológicos y edilicios con los cuales llevar a cabo la jornada. Sedronar provee del equipo técnico a cargo de la capacitación a esta acción pueden sumarse otros recursos técnicos tanto, del nivel provincial, municipal, como nacional en el caso de articulación con otras áreas de la secre-taría, por ejemplo equipo técnico del OAD.
Encuentros de capacitación en planificación estratégica
Uno de los pilares del programa es la conformación de equipos técnicos capacitados. Bien es sabido que en el amplio territorio del país se encuentran realidades muy distintas, es decir hay comunidades con equipos que tienen un vasto recorrido en la problemática y otros que aún no han comenzado a pensar so-bre el tema.
Otra cuestión que es importante indagar tiene que ver con las representaciones sociales que subyacen a la comprensión y ex-plicación que se tiene sobre los consumos problemáticos y los consumidores, en muchos casos, los técnicos/profesionales no identifican nítidamente desde dónde abordan la problemática y el impacto que esto tiene en la práctica, sobre todo en la función de constructores de posibles respuestas frente al pro-blema.
A lo largo de los años la conceptualización del consumo de dro-gas ha ido cambiando conforme a las diversas variables inter-vinientes, lo que obligó a quienes se desempeñan en el ámbito técnico a reflexionar sobre las particularidades y formas de pre-sentación del fenómeno, de quienes consumen y de la manera de acompañar la búsqueda de respuestas al problema.
Se hace indispensable para todo equipo de trabajo que pretenda hacer un abordaje de la problemática del consumo
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de sustancias psicoactivas, tener un espacio de reflexión, y tomarse un momento para poner en cuestión aquello que vienen haciendo sobre el consumo de sustancias psicoactivas, cómo se lo entiende, explica y aborda, etc.
Generalmente los equipos locales provienen de: áreas de desa-rrollo social, salud, educación y deporte, entre otras.
Los encuentros de capacitación tienen una modalidad presen-cial, con una frecuencia mensual por el término de tres encuen-tros.
Se trabaja fundamentalmente en la transmisión de herramien-tas básicas para la elaboración de un diagnóstico y el diseño de un plan local.
Asistencia técnica y acompañamiento
Durante el proceso de formulación, los técnicos del programa Municipios en Acción brindan un espacio de asistencia técnica y acompañamiento a los equipos municipales para el diseño de los planes locales.
La asistencia técnica se lleva a cabo en forma presencial o a distancia. Consiste en dar apoyo técnico en cuanto al contenido y a la estructura del diseño del plan local y/o proyecto. También se asesora y vincula con otras áreas de esta Secretaría.
Encuentros de capacitación sobre ASSIST
Son encuentros de capacitación para transmitir la herramienta “Prueba de detección de consumo de alcohol, tabaco y otras sustancias” (ASSIST - Alcohol, Smoking and Substance Invol-vement Screening Test) de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Atención Primaria en Salud e Intervención Breve. Estos encuentros están destinados a responsables y trabajadores del área de Salud, con el fin de identificar a las personas que con-sumen sustancias y proporcionarles una intervención breve (o derivación), según sea necesario.
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Elaboración y presentación de planes
Si bien este es nuestro principal objetivo debido a que a tra-vés del plan se plasma la política pública local, vemos que con-cretar el mismo requiere de un trabajo sostenido en el tiempo acompañando y orientando tanto a los equipos de técnicos como a los decisores políticos. Toda acción que desde lo terri-torial surge en el marco del programa Municipios en Acción, lo interpretamos como un indicador de avance en el proceso de diseño del Plan Municipal. Tanto el diseño como así también la presentación escrita en papel del plan requiere de una fuerte asistencia técnica, sobre todo si se tiene en cuenta que se bus-ca que los planes reflejen la realidad local y no la nuestra.
Elaboración y presentación de proyectos
El diseño y presentación de proyectos lo ubicaríamos a medio camino, con frecuencia observamos que los municipios avanzan en mayor medida en su armado, este hecho es fundamental-mente importante como insumo para que los equipos locales, que tal vez nunca se pusieron a pensar sobre el consumo pro-blemático de alcohol y otras sustancias, se sientan fortalecidos para avanzar a un nivel más amplio y general como lo es pensar la política pública del municipio, de la cual los proyectos son un desprendimiento.
Financiamiento de proyectos
En virtud de los principales objetivos que se propone el progra-ma: instalar en las agendas públicas locales el abordaje de los consumos problemáticos de sustancias psicoactivas, a través del diseño y ejecución de planes locales; a la par que promover la creación de áreas específicas dentro de la estructura muni-cipal, la siguiente propuesta busca colaborar con la concreción de los mismos, mediante el acceso a líneas de financiamiento que apunten a acompañar la ejecución de proyectos enmarca-dos en un plan local.
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Monitoreo
Luego de la formulación de planes/proyectos, los municipios comienzan con la etapa de implementación de lo planificado. Durante esta etapa, desde el programa se realiza un seguimien-to y monitoreo de los mismos. Este último se lleva a cabo de manera presencial y a distancia, a partir de los principales lo-gros y avances en el proyecto, así como las principales dificul-tades encontradas.
Fortalecimiento
Fortalecer consiste en potenciar y contribuir a desarrollar las capacidades y recursos de los municipios con el fin de que es-tos lleven adelante una política de abordaje de los consumos de sustancias psicoactivas eficaz y acorde a su realidad. En cada etapa del proceso el fortalecimiento se manifiesta de diversos modos, acompaña todo el proceso y es complementario con todos los otros componentes
Articulación
Uno de los principales desafíos que el programa Municipios en Acción promueve son espacios de articulación desde la lógica de acercar partes, es decir, diferentes actores. Bien es sabido la multiplicidad de actores que conforman el ámbito social, es por eso que realizaremos una tipografía que visibilice las diver-sas posibilidades que se abren ante la promoción de acciones articuladas. En este sentido también cabe destacar que las arti-culaciones pueden responder a diferentes objetivos y necesida-des, por ejemplo: articular para optimizar recursos y no super-poner acciones y también articular para establecer consensos, identificar problemas, pensar respuestas, etc.
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Inter: Según el diccionario se trata de un prefijo de origen latino que entra en la formación de nombres, adjetivos y verbos con el significado de “entre”, “en medio”, intercambio; intercutáneo; interponer.
Hablamos así de:
¡ Articulación inter e intra gubernamental
¡ Articulación inter e intra actoral
Articulación inter gubernamental: un ejemplo de éste tipo de articulación podría ser entre el municipio, provincia y nación. También podríamos hablar de articulación inter municipal en este tipo, a modo de ejemplo podría ser entre diferentes muni-cipios.
Articulación intra gubernamental: un ejemplo puede ser en-tre los ministerios del municipio o de la provincia o de nación, igualmente se puede pensar en articulación intra municipal a modo de ejemplo entre diversas áreas del municipio.
Articulación inter actoral: como ejemplo se puede pensar en la articulación entre técnicos profesionales de áreas del estado y de la sociedad civil.
Articulación intra actoral: técnicos profesionales de la Secre-taría de Salud.
Intra: Según el diccionario se trata de un prefijo de origen latino que entra en la formación de nombres, adjetivos y adverbios con el significado de “dentro de”, “en el interior”, intramuscular, intrahistoria, in-tramuros.
Tipos de articulación
Previamente es preciso ponernos de acuerdo acerca de dos prefijos muy utilizados cuando nos referimos a articulación:
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Introducción
En este capítulo nos detendremos en los conceptos que du-rante tanto tiempo han descripto, categorizado y circulado en relación a la temática. Seremos más pretenciosos aún y no sólo pensaremos ellos como tales sino también en el significado cul-tural que subyace a ellos. Con el término significado cultural, nos referimos a todo aquello que representa una palabra, un concepto y su manera de adoptar características que terminan siendo una construcción social en íntima relación con el lugar del cual se desprenden.
Es por ello que extendemos la invitación junto con la lectura, a repensar nuestras concepciones sobre la invitación y las pala-bras clave que denominan la problemática. Esta invitación pre-tende tener un alcance tal que llegue a motivarnos a reflexionar sobre nuestras prácticas como actores, profesionales y deciso-res políticos en relación al consumo problemático de sustan-cias psicoactivas; desde dónde nos colocamos para pensar la
Desarrolloconceptual5.
Capítulo
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problemática, abordarla, accionar y las decisiones políticas que tomamos para dar respuestas.
Sabemos que este trabajo implica desmembrar representacio-nes fuertemente arraigadas y naturalizadas, formateando el pensamiento y las acciones en la materia, pero también consi-deramos que es posible desenfocar la lente y cambiar de pers-pectiva y de este modo redefinir nuestro proceder y lo que pen-samos del mismo.
Es bien sabido que los individuos hacemos una interpretación de la realidad, de los hechos y sus circunstancias, y a partir de la cual accionamos y nos vinculamos conforme a esas circuns-tancias y a partir de explicaciones. La importancia de realizar un pequeño recorrido sobre las definiciones conceptuales, se encuentra asociado al hecho de que a partir de las posiciones que asumimos surgen las respuestas frente a esa realidad.
Por ejemplo, considerar que quien consume es alguien que in-fringe la ley y en consecuencia debe recibir una penalización ha influido tan fuertemente en el trabajo de los técnicos, que éstos se han convencido durante mucho tiempo, que como respues-ta terapéutica para quienes consumían la opción era aislar a la persona alejándola de su entorno habitual, en donde debía ser re-educada para ser re-insertada nuevamente en la sociedad.
En fin, éste es uno de los ejemplos más comunes y el supuesto actual es que ya se ha superado tal concepción, sin embargo asombra constatar en el territorio cuan arraigado sigue estando este modo de entender la problemática y de responder a ella.
Representaciones sociales
Iniciaremos un breve desarrollo con el fin de definir algunos puntos desde donde partimos para repensar los conceptos con los que trabajamos, la manera de abordarlos y las acciones en relación a ellos.
Una de las primeras instancias que proponemos en este proceso es generar un espacio de participación lo más amplio posible,
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al cual se convoque a técnicos/profesionales relacionados en la temática y a actores de la sociedad civil en general, con el objetivo de abrirse a la reflexión, a poner en cuestión lo que se viene haciendo o no, que implicaría preguntarse, por ejemplo, desde donde hacemos lo que hacemos, o desde donde no lo hacemos.
Este simple ejercicio posibilita crear un criterio común acerca del consumo y de quienes consumen.
A toda posición al respecto subyace una creencia, una explicación, una interpretación, etc. y es lo que denominamos representaciones sociales.
Las representaciones sociales constituyen modalidades de pensamiento práctico orientadas hacia la comunicación, la comprensión y el dominio del entorno social, material e ideal.
Se trata de una interpretación del sujeto inserto en un contexto determinado.
Es una forma de conocimiento social y se caracteriza por:
¡ Ser socialmente elaborada y compartida.
¡ Apunta a un fin práctico de organización de la informa-ción, de dominio del ambiente y de orientación de los comportamientos y las comunicaciones.
¡ Se dirige a establecer una visión de la realidad común a un conjunto social o cultural dado. (Denise Jodelet, 1984)
En general, este tipo de espacios permiten acceder al conoci-miento de esas representaciones sociales que se encuentran en el equipo, en la comunidad y en cada uno de nosotros mismos.
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De la adicción a los consumos problemáticos
A fin de ejemplificar lo expuesto anteriormente, sugerimos de-tenerse en estas viñetas surgidas de experiencias en terreno.
Al hablar de drogas, puede ocurrir con cierta frecuencia, que nos encontremos con la asociación: drogas=adicción; estas ideas están ahí, a veces desconocidas, pero disponibles para ser asociadas con esa simplicidad, reduciendo de ese modo las posibilidades de comprender diferentes particularidades que presentan las conductas de consumo.
Actualmente algo se ha avanzado en este aspecto y hoy se ha-bla de consumos problemáticos, incluyendo en éstos diversos tipos de consumos. Es así que se entiende por consumos pro-blemáticos: “… todo aquel consumo, que involucre o no sustan-cias, que afecta al individuo en la esfera individual, biológica, psíquica y social – relacional…”. De esta manera, el consumo de drogas se torna problemático para una persona cuando afecta negativamente, en forma ocasional o crónica, una o más áreas vitales del individuo como por ejemplo su salud física o mental, sus relaciones sociales primarias (familia, pareja, amigos), sus relaciones sociales secundarias (trabajo o estudio), sus relacio-nes con las normativas sociales vigentes (Ministerio de Educa-ción de la Nación, 2013).
La utilización del término consumo problemático de sustancias y particularmente la adicción, en su dimensión psico-social, posibilita correr el eje del objeto droga y entonces incluir, en su análisis y atención, la situación problema para alguien, en algún momento de su vida, tomando en cuenta sus circunstancias sociales.
Ya no es la legalidad o ilegalidad de la droga la que produce el daño y el padecimiento subjetivo, si no que el vínculo que la persona establece con ella el que determinará si es problemático o no lo es. Siendo éste el punto de partida se estará en condiciones de realizar un abordaje integral que centrará la atención en la particularidad de quien consume y en qué condiciones sociales se encuentra (Ministerio de Educación de la Nación, 2013).
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De la oferta a la demanda
Años de experiencia avalan el reconocimiento del fracaso de la política prohibicionista, centrada exclusivamente en el control de la oferta sin considerar el papel esencial de la reducción de la demanda. Resaltamos el aspecto principal de la perspecti-va de la reducción de la demanda, que constituye el vínculo que la persona establece con las drogas. El narcotráfico, lejos de extinguirse perfecciona sus métodos y estrategias. Es por eso que hoy se asiste a una política orientada al control de la demanda, corriendo el eje de atención de la sustancia y despla-zándolo a los usuarios de drogas, considerándolos ya no como entes pasivos frente a las drogas, sino como actores principales en esta problemática. Son los individuos los que encuentran en el consumo de drogas una funcionalidad, que será particular y distinta según la característica y el uso que cada uno haga de las sustancias.
La comunidad como protagonista
Numerosas experiencias vienen demostrando, en la última dé-cada, que la participación de la comunidad es central en el abor-daje de los consumos problemáticos; sin embargo, no es algo que se pueda alcanzar fácilmente. Todavía se sigue esperando la llegada de expertos con saberes específicos, que son nece-sarios pero no suficientes para elaborar estrategias capaces de responder a las necesidades particulares de una comunidad.
Se ha demostrado que los recursos humanos más valiosos y efectivos son aquellos que surgen de la propia comunidad, por transitar su cotidianidad, por conocer sus fortalezas y vulnera-bilidades y por ser los principales interesados en generar estra-tegias de abordaje
Es por esto que el trabajo comunitario reviste un lugar central. El diagnóstico participativo realizado por la comunidad junto con el trabajo en red, resulta esencial para diagramar una po-lítica pública capaz de responder a las necesidades locales y elaborar un plan de acción eficaz.
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El consumo de sustancias psicoactivas, “drogas”
En todas las comunidades en las cuales sus miembros inter-cambian e interactúan, el consumo de drogas aparece en mayor o menor medida y hoy en día no permanece escondido ni invi-sible como hace tiempo.
Hablar de “drogas” incluye hablar de alcohol, tabaco y psicofár-macos y no únicamente de marihuana, cocaína, o éxtasis.
El uso de drogas incluye sustancias lícitas o ilícitas y en él se destacan tres elementos fundamentales que fueron descriptos inicialmente por la profesora Helen Nowlis (UNESCO 1979):
Sustancia Contexto
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Estos elementos deben tenerse en cuenta, más allá del modo de enfocar, entender y explicar el consumo de sustancias psi-coactivas.
A partir de la interacción de estos tres factores se definen dis-tintos puntos de vistas sobre el uso de drogas y cómo explicar-los, se originan así los denominados modelos de abordaje y los más utilizados son:
¡Modelo ético-jurídico
¡Modelo médico-sanitario
¡Modelo psicosocial
¡Modelo sociocultural
Las diferentes miradas conforman en sí la diversidad de supues-tos acerca de las drogas, los individuos y las sociedades. Cada uno de éstos va a influir directamente sobre las respuestas que se den sobre el tema, desde diferentes ámbitos como puede ser la educación, la comunidad, la familia y en los distintos as-pectos de problema como ser la prevención, el tratamiento, la legislación y la formulación de una política.
¿Qué es un modelo?
¡ Un modelo es una representación simplificada de la reali-dad, de cualquier fenómeno, proceso, situación, sistema, etc.
¡ Es un marco de referencia para la comprensión y explica-ción de un fenómeno.
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El modelo ético-jurídico
Este modelo se basa en el carác-ter punitivo de los Consumos de Sustancias Psicoactivas y lo define como un delito, a partir de esta definición los sujetos que consumen son transgresores de la ley y por ello deben ser casti-gados.
Una de las consecuencias de este modelo es la crimi-nalización de los usuarios.
Se busca obstaculizar el acceso a la sustancia.
Como estrategia preventiva difunde las terribles consecuen-cias generadas por el consumo, así como también las penas es-tablecidas por su cultivo, producción, distribución, venta, uso y posesión.
Como tratamiento de los usuarios se utiliza el aislamiento so-cial de la persona, el encierro (es decir, la internación por sobre otras opciones).
A pesar de las críticas que este tipo de abordaje concentra es uno de los modelos que mayor adhesión tiene.
Básicamente el fin que se persigue desde esta mirada es con-seguir que las drogas queden fuera del alcance de las personas, meta que no se ha logrado.
En este marco de referencia la droga es el agente activo y la persona la víctima no informada, no predispuesta (pasiva) o afectada que hay que proteger mediante medidas legislativas aplicables al cultivo, la elaboración, la fabricación, la distribución, la venta, la posesión -individual o en común- de la sustancia
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o incluso en ciertas circunstancias, la posesión de material o instrumentos para su uso.
Se considera que las principales formas de disuasión son: el control de las drogas disponibles, el aumento de sus costos, el castigo o la amenaza de castigo y la divulgación de los grandes daños físicos, psicológicos y sociales que producen las drogas. Se destacan, muy especialmente, los efectos nocivos de las drogas para disuadir a quienes quieran usarlas y se preparan programas educativos basados en dichos supuestos y que con-sisten a menudo en la difusión de información sobre los peligros de ciertas drogas, sobre su reglamentación jurídica y sobre las penas en que se incurren sobre la venta, uso y posesión.
El modelo médico-sanitario
Este enfoque adopta a la medicina como la encargada de dar res-puesta a esta problemática, considera que los consu-midores son enfermos, su-jetos/“pacientes” no res-ponsables de la práctica de consumir drogas.
Entre el modelo anterior y el presente el individuo que consume pasó de ser considerado un delincuente a un enfermo acreedor de un “tratamiento” en lugar de un “castigo”, alguien a quien hay que curar, (diagnosticar, prescribir y tratar) y reinsertar en la sociedad.
Aunque la diferencia entre estos dos modelos pueda parecer sutil, tiene gran influencia sobre las medidas que suelen recomendarse para el tratamiento. Un agente es, por definición,
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Este encuadre corre el foco de la sustancia y lo coloca en el sujeto. Adicto es un enfer-mo y la adicción es la resultante de un malestar psíquico. Al centrarse en el sujeto, busca saber cuáles son las nece-sidades que lo llevaron al abuso de sustancias tóxi-cas. Las causas que se es-grimen para explicar por qué una persona comien-za a consumir ponen en primer lugar la familia y el grupo de pertenencia.
Este modelo tiende a asignar
activo y en este modelo, la droga asume el papel principal como en el modelo anterior.
La mayor diferencia entre ambas concepciones es que el modelo médico-sanitario no hace distinciones entre lo lícito e ilícito y, por lo tanto, abarca a menudo el alcohol, la nicotina, la cafeína como sustancias que producen dependencia.
Suelen utilizarse estupefacientes antagónicos para la disminución del consumo así como también programas educativos de prevención basados en proporcionar información acerca de los componentes de cada sustancia, sus efectos en el organismo, los riesgos que se corren al iniciarse en su uso y el daño que provoca el hecho de depender de ellas.
Desde esta mirada se entiende que, quienes usan drogas deben ser tratados y curados como un problema médico y el uso de drogas debe prevenirse como un problema de salud pública al igual que cualquier enfermedad infecciosa.
El modelo psicosocial
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más importancia al papel del individuo como agente activo en la formulación del trinomio droga-persona-contexto, se refiere al significado y la función del uso de drogas por parte de la persona y al uso de la misma como comportamiento que, como otro cualquiera, no debe persistir a menos que satisfaga una función de la persona.
Si bien considera al contexto, lo hace para explicar cómo éste influye como modelo de comportamiento y actitudes.
Por la importancia que le atribuye a las personas y a su compor-tamiento, así como a los factores sociales, este modelo propone a menudo soluciones al problema del uso de drogas que no es-tán relacionadas específicamente con ellas y que son igualmen-te aplicables a otros comportamientos de carácter destructivo o irregular, un ejemplo lo constituye la prevención inespecífica.
El modelo sociocultural
Desde este punto de vista se postu-la que el significado asociado a las drogas está determinado por la forma en que una so-ciedad define el consumo de las mismas y por las estrategias preventivas que utiliza con los con-sumidores. Una verdade-ra política preventiva no puede hacer abstracción de la estructura socioe-conómica y de los aspec-tos culturales que constitu-yen el contexto social de los consumidores de drogas.
Los programas de reducción de daños implementados en la úl-tima década parten de este modelo.
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El consumo de drogas nuevamente forma parte del síntoma, pero, en esta oportunidad, ya no en términos psicopatológicos sino sociales.
Las drogas cobran su sentido e importancia no tanto por sus propiedades farmacológicas como por el modo que una socie-dad define su uso, sus consumidores y cómo reacciona ante ellos, tiene presente que tal comportamiento varía según las culturas y las subculturas.
En este modelo se reconoce que, a pesar de la tendencia a con-siderar que todo comportamiento indeseable se debe siempre a aspectos indeseables del sistema social, mucho de lo que se reprueba está vinculado inicialmente a elementos que son apro-bados y apreciados. La sumisión, la competición, los logros, la productividad pueden ser una espada de doble filo.
Estrategias de abordaje
Si tomamos en cuenta la relación que las personas pueden esta-blecer con las sustancias psicoactivas, y que el tipo de consumo no tiene una sola modalidad sino varias, tendremos que pen-sar que los modos de abordaje también serán diversos, según la realidad que pretendamos abordar. Así, podremos plantear una intervención desde la prevención, o bien desde la asistencia (Municipios en Acción, 2011).
Prevención
Existen diversas definiciones de prevención. Tomaremos la si-guiente, que la define como:
“un proceso activo de implementación de iniciativas tendientes a modifi-car y mejorar la formación integral y la calidad de vida de los individuos, fomentando el autocontrol individual y la resistencia colectiva ante la oferta y la demanda de sustancias psicoactivas” (Martin E., 1995).
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Asimismo, toda acción preventiva puede perseguir algu-no/s de los siguientes objetivos:
¡Modificar situaciones del contexto individual, familiar y comunitario proponiendo estilos de vida saludables.
¡ Retrasar la edad de inicio en el consumo.
¡ Limitar la cantidad y la frecuencia de dichos consumos.
¡ Disminuir los daños relacionados al consumo de sustan-cias psicoactivas, los factores de riesgo y potenciar los factores de protección locales presentes en la población.
Niveles de prevención
Como mencionamos anteriormente, las acciones preventivas pueden perseguir diversos objetivos. En función de éstos y del alcance y las características de la población a la que están orien-tadas, las intervenciones preventivas pueden estar agrupadas en diversos niveles. En gran parte de la literatura desarrollada hace algunas décadas podremos encontrar los siguientes:
¡ Prevención primaria: plantea una intervención antes de que las personas comiencen a consumir sustancias psi-coactivas, y se propone disminuir el número de individuos que se inician en este consumo.
¡ Prevención secundaria: las acciones en este sentido se dirigen a quienes se han iniciado ya en el consumo de sustancias psicoactivas. Se busca reducir el consumo per-judicial o problemático a través de una intervención asis-tencial oportuna.
¡ Prevención terciaria: hace referencia a las intervenciones realizadas para evitar que se agraven situaciones de con-sumos problemáticos instaurados, y para atenuar las con-secuencias o daños asociados a dichos consumos.
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5.Clasificaciones más recientes han desarrollado otras formas de conceptualizar y agrupar las diversas intervenciones preventivas. El programa Municipios en Acción de Sedronar adhiere a la siguiente clasificación:
¡ La prevención ambiental o contextual: Son aquellas ac-ciones que a través del establecimiento de determinadas normas modifican el contexto físico, económico, social o virtual en que las personas toman sus decisiones de con-sumo. Esta estrategia apunta a reducir riesgos y fortale-cer factores de protección. Esto se implementa a través de la redacción, sanción y reglamentación de leyes y or-denanzas municipales como también reglamentaciones en instituciones, regulaciones de mercado y de la publici-dad. Los objetivos de estas políticas ambientales son limi-tar el acceso a las sustancias, cambiar el contexto en que se las utilizan y reducir los riesgos asociados al consumo de sustancias psicoactivas.
¡ La prevención universal: está dirigida al conjunto de la comunidad, y se propone prevenir el inicio en el consumo de sustancias psicoactivas, o bien evitar que los consu-mos experimentales u ocasionales se conviertan en con-sumos problemáticos. Partiendo del supuesto básico de que, de un modo u otro, todas las personas se verán en la necesidad de tomar decisiones respecto a las sustancias psicoactivas, se afirma que el desarrollo de competencias personales y sociales favorecerá la adopción de estilos de vida saludables. Algunos de los ámbitos en donde puede desarrollarse la prevención universal son: la escuela, la fa-milia, los medios de comunicación, el ámbito laboral, etc.
¡ La prevención selectiva: está dirigida a grupos poblacionales que, por motivos de diversa índole, están más expuestos que otros a iniciarse en el consumo de sustancias psicoactivas. Es decir, los grupos poblacionales que se encuentran en situación de riesgo frente al consumo de sustancias. Por ejemplo, los altos niveles de vulnerabilidad a los que están expuestos algunos grupos (falta de vivienda digna, difícil acceso al sistema
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de salud, a educación o mercado laboral; situaciones de vulnerabilidad vinculadas a las actividades laborales, falta de oferta de actividades relativas al ocio saludable, etc.).
¡ La prevención indicada: se enfoca hacia las personas que ya presentan algún tipo de consumo problemático de sustancias, siendo su finalidad disminuir los riesgos de esos consumos, la cantidad y frecuencia del uso de sus-tancias y evitar la progresión hacia mayores daños, para sí y para terceros.
Asistencia
Con aquellas personas que presentan un consumo problemáti-co, las intervenciones irán en la línea de la asistencia, es decir, estrategias que aborden y traten el vínculo establecido entre el sujeto y la sustancia. Para esto se ofrecen distintos tipos de tratamientos según sea la situación planteada.
Las diversas modalidades de tratamiento para abordar los con-sumos problemáticos surgen como un modo de dar respuesta a los distintos perfiles y necesidades de los consultantes. Algunas de estas modalidades son:
¡ Tratamiento de internación: esta modalidad de trata-miento es, sin duda, una herramienta de intervención ex-cepcional, a la que se llega como último recurso. Plantea la contención y el acompañamiento del consultante du-rante las 24 horas. Suele realizarse en comunidades te-rapéuticas, especialmente diseñadas para este fin, aun-que es frecuente también que se realicen internaciones en servicios de adicciones dentro de clínicas psiquiátricas u hospitales, además de las que requieren internación en clínica médica o en servicios de toxicología por indica-ción expresa en caso de necesidad. La tendencia actual no supera los seis meses de internación y su desafío fun-damental es que luego del alta, el sujeto pueda afrontar los factores de su medio cotidiano que incidieron en su situación de consumo.
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5. ¡ Comunidad de día: ésta es una modalidad de tratamien-to de mediana contención, en donde los asistidos perma-necen entre cuatro y ocho horas diarias. Por lo general se indica a consultantes que por su historia de consumo se encuentran excluidos de un espacio formal de respon-sabilidades (trabajo o estudio), y también a quienes el contacto permanente con lo cotidiano los expone a situa-ciones de riesgo de consumo. La comunidad de día está organizada en una estructura que consta de grupos tera-péuticos, seminarios psico-educativos, talleres culturales, recreativos, de aprendizaje de oficios, como así también de actividades que hacen al orden y la convivencia (acti-vidades de limpieza, alimentación, etc.).
¡ Tratamiento ambulatorio: Esta modalidad de tratamiento es la más extendida y es la indicada en primera instan-cia, salvo que el cuadro indique su necesaria internación o tratamiento en un centro de día. Toda persona puede asistirse en grupos y/o por un abordaje terapéutico indi-vidual y/o familiar. En general son personas que pueden sostener, a pesar de su compromiso con las sustancias psicoactivas, su inclusión en actividades laborales y/o de estudio, y que conviene sostener
¡ Reducción de riesgos y daños: La realidad indica que por más esfuerzos que destinemos a la prevención y/o a la asistencia del consumo de alcohol y otras sustancias psicoactivas, siempre habrá personas que consuman. De modo tal que toda política pública que pretenda recono-cer y responder a los desafíos que plantea la realidad, sin por ello renunciar a sus objetivos de máxima, deberá des-plegar necesariamente intervenciones que apunten a la reducción de los riesgos asociados al consumo de sustan-cias psicoactivas. Esta política tiene como primer objetivo disminuir los efectos negativos producto del uso de dro-gas y -a partir de allí- construir conjuntamente con el su-jeto que demanda, objetivos de mayor complejidad con el fin de mejorar la calidad de vida de los usuarios de drogas.
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Derribando mitos
El recorrido realizado con el programa Municipios en Acción, permite recuperar algunos discursos recurrentes y vivencias comunes que se encuentran instaladas en las comunidades a pesar de sus diferencias. La idea de compartir este material tie-ne como propósito abrir un espacio que permita seguir pensan-do y repensando la problemática de los consumos teniendo en cuenta que muchas veces el hecho de pasar por alto esta ins-tancia antes de planificar cualquier acción, hace que la práctica se enfrente a configuraciones que obstaculizan el trabajo.
“El experto como único agente capacitado para intervenir en el abordaje de la problemática”.
Existe una idea compartida que es necesaria la presencia de un profesional experto en drogas para que el trabajo sea efectivo. Si bien, en algunas situaciones es necesaria una intervención específica y profesional; cuando se trata de medidas preventi-vas orientadas a una población que no se ha iniciado en el con-sumo, las propuestas y acciones generadas desde los actores sociales insertos en la misma comunidad, tienen mayor efecti-vidad; debido a su específico conocimiento del terreno sobre el cual se quiere intervenir. Respecto a esto, Hugo Miguez (2004) expresa que es fundamental la inclusión de la propia comuni-dad como participante en el diseño, ejecución y evaluación de
La política de reducción de riesgos y daños abarca una variedad de estrategias que se ocupan no sólo de las prácticas individuales de los usuarios de drogas, sino de comprender las condiciones de vulnerabilidad de los su-jetos para desarrollar intervenciones apropiadas. Estas estrategias incluyen establecer relaciones específicas de cuidado, información, educación, acceso al sistema de sa-lud, y adaptaciones de la legislación, para una mejor cali-dad de vida de la personas.
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5.la estrategia a implementar. Continúa el autor: ... “Es necesario abandonar el lugar tradicional de experto que entrega instruc-ciones y recomendaciones, reemplazándolo por el de un coo-perante que aporta información, conocimientos y herramientas a los otros sectores y a las comunidades para realizar las tareas en forma conjunta”.
La complejidad y dinamismo de este fenómeno obligan a pensar su abordaje a modo de proceso en el que deben participar los diversos actores que lo conforman. Siendo la comunidad funda-mental en dicho proceso por ser la generadora de discursos, de representaciones, de mecanismos de control y regulación pero también la que más conoce sus factores de fortalecimiento y vulnerabilidad, desde donde es posible hallar respuestas más eficaces y duraderas a lo largo del tiempo.
“La esperanza de un Mundo sin drogas”
Históricamente, las comunidades preocupadas por el consumo de diversas drogas y sus efectos sociales, se esforzaron por es-tablecer marcos regulatorios y leyes tendientes a controlar es-tos consumos; creyendo favorecer al “exterminio” tanto de las drogas como de los consumidores.
De esta manera, la única opción posible era sacar de circula-ción a las drogas, estableciendo como meta un mercado libre de ellas, penando a los consumidores y sosteniendo el ideal de solución del tema: “un mundo sin drogas”.
Años de experiencia fueron demostrando que no alcanza solo con el esfuerzo por controlar la oferta de drogas. Mientras se prohibían ciertos consumos, aparecía un mercado paralelo ile-gal donde las drogas terminaban siendo aún más nocivas como consecuencia de los productos “de corte” que se comenzaron a utilizar para su producción y venta, en el caso de las drogas sintéticas y del perfeccionamiento respecto del tráfico y comer-cialización de las mismas.
Es por ello que en la actualidad la política pública sobre drogas ha girado hacia estrategias de fortalecimiento de las Políticas en Reducción de la Demanda.
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La ventaja de centrarse en disminuir la demanda radica en que los sujetos pueden sentir que realmente ellos son los agentes del cambio, modificando así la creencia de que no existe un cambio posible.
“Si hacemos prevención no habrá más consumidores”
Cuando hablamos de prevención, nos referimos a todas las me-didas y estrategias utilizadas para evitar o disminuir la posibili-dad del consumo de drogas.
La literatura establece diferentes niveles de prevención:
¡ Aquella que tiene por objetivo impedir que haya consumi-dores de drogas en una comunidad, prevención primaria.
¡ Aquella que se dirige a grupos que por sus características son vulnerables, por lo tanto existen mayores posibilida-des que se presente consumo de alguna droga, preven-ción secundaria.
¡ Aquella que establecen medidas asistenciales que apun-tan a evitar consecuencias graves en los consumidores, prevención terciaria.
Estas definiciones muestran que sólo una de ellas apunta a que no haya consumidores; las otras plantean la posibilidad del consumo y en consonancia dirigen sus acciones a disminuir las consecuencias negativas, y retrasar la edad de inicio del consumo. Si bien, lo ideal sería evitar que todas las personas consuman drogas, esto plantea la imposibilidad de pensar un “mundo sin drogas”, y por ende, “un mundo sin consumidores”
Sin embargo, la prevención como herramienta siempre es “la alternativa”. Es fundamental fortalecer las actividades y programas preventivos en las comunidades, no será lo mismo una comunidad fortalecida y con recursos preventivos; a otra que carezca de ellos.
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5.“Drogas ilegales vs. Drogas legales”
El problema del uso indebido de sustancias psicoactivas, está caracterizado por los estereotipos de “la adicción a las drogas ilegales” y es desvinculado de los problemas originados por el consumo de alcohol y tabaco, así como también, de la utiliza-ción abusiva de psicofármacos.
La experiencia de trabajo en diferentes comunidades demues-tra que la atención está puesta en el consumo de sustancias ilegales: principalmente marihuana y cocaína. La mayor preocu-pación recae sobre el consumo de cocaína porque sus efectos, tanto individuales como sociales, son más evidentes, generan-do un temor que paraliza al momento de intervenir, transfor-mando a esta sustancia en un “objeto demoníaco”.
No ocurre lo mismo con la marihuana. El consumo de la misma cuenta con mayor aceptación social, aunque la reflexión sobre los marcos regulatorios encaminados hacia su reformulación en términos de despenalización, genera pánico en algunos secto-res de la población.
El acento puesto en las “drogas ilegales” invisibiliza las graves consecuencias del consumo de drogas legales.
En el último Estudio Nacional en población de 12 a 65 años, sobre Consumo de Sustancias Psicoactivas Argentina 2017 rea-lizado por el (OAD) de la Sedronar se observa mayor consumo de alcohol y tabaco por sobre otras sustancias.
La desestimación del papel de las sustancias legales incide en las acciones pensadas para el abordaje preventivo de su consu-mo, el riesgo al que se encuentra expuesta la persona consumi-dora de drogas legales queda oculto tras el régimen legal que posibilita su uso, si bien al respecto del alcohol, el tabaco y los psicofármacos contamos con reglamentaciones que ordenan su utilización el riesgo no disminuye.
Tanto la circulación como los usos de las sustancias legales son atenuados por una mirada superficial que los considera pau-tados por el uso socialmente aceptado o por la prescripción profesional. De esta manera, la prevención centrada en los usos de sustancias ilegales, sostiene y reproduce el argumento de la
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tolerancia social que naturaliza los usos vinculados a las drogas legales y se escandaliza frente a los usos del tipo ilegal.
En síntesis, tal como lo plantea (Miguez 1998) el primer punto a resolver en el campo de la prevención comunitaria debería ser lograr una percepción del problema del uso indebido de sus-tancias psicoactivas que englobe diferentes sustancias y dife-rentes grados de afección, superando la idea de circunscribirlo sólo a un problema de “adicciones” y de “sustancias ilegales”.
“El problema centrado en los jóvenes”
A través de los diferentes medios de comunicación, los discur-sos instalados a nivel social, las representaciones sociales, etc. el consumo de drogas está asociado a la población juvenil, esta franja etaria suele soportar una calificación negativa por parte de la sociedad, no sólo en las drogas sino también en muchos otros temas: por ejemplo se califica a los jóvenes de violentos, delincuentes, irresponsables, promiscuos, etc.
Esta visión con respecto al consumo de sustancias psicoactivas específicamente ha influenciado en innumerables acciones diri-gidas mayormente a esta población.
Los datos indican que esta visión no se corresponde con la rea-lidad, es decir, no sólo los jóvenes consumen drogas, también las consumen los adultos y los niños, no todos los jóvenes con-sumen drogas, la condición de ser jóvenes no implica el con-sumo de sustancias psicoactivas, esto es lo que muestran los estudios que se han realizado al respecto, sin embargo la mayor parte de la sociedad hace esta asociación: Joven=drogas=vio-lencia=delincuencia, etc.
Tal vez habría que pensar qué modelo de adultos estamos sien-do, puesto que los niños y los jóvenes aprenden a través de la imitación y responden a expectativas sociales.
Así como algunos jóvenes consumen drogas, muchos otros no lo hacen; y orientan su vida social y personal hacia actividades creativas y constructivas. A los jóvenes también, les preocupan los problemas sociales y piensan en alternativas de solución.
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5.Los jóvenes también, desean vivir en sociedades más saluda-bles con adultos que los protejan, escuchen y respeten.
Desde el ámbito de la prevención, es importante poder revi-sar estas miradas, juicios y prejuicios sobre los jóvenes; y re-flexionar sobre el rol del adulto, sería interesante recordar que las generaciones más jóvenes se van constituyendo a partir del modelo de adulto que impera, se hace así posible pensar que los jóvenes han de ser el reflejo de los adultos más significativos que lo han formado y guiado; será entonces momento de girar la mirada sobre esos adultos que somos y posicionarnos como objeto de la intervención preventiva.
“Las acciones preventivas deben estar dirigidas por adultos”
Las personas y los grupos que estas construyen poseen carac-terísticas particulares que hace que la realidad sea percibida de manera singular por cada grupo inmerso en ese contexto del que forma parte.
Es por esto que cualquier acción dirigida a determinado grupo de personas deba partir indefectiblemente de la realidad sobre la cual se pretende intervenir.
Para ello es imperioso contar con una evaluación de las nece-sidades del grupo al que se dirige la acción, poder identificar aquellos las fortalezas y debilidades de una realidad particular requiere de la participación de aquellos que la integran.
Los saberes que subyacen al cotidiano funcionamiento de los grupos constituyen la materia prima de la búsqueda de solu-ciones, en estos se encuentra la historia acerca de sí mismos, habilitar a través de la participación espacios de reflexión favo-rece el posicionamiento, la gestión y la corresponsabilidad de cualquier posible solución.
Cuando se piensan acciones de prevención dirigidas a la po-blación de jóvenes es frecuente que durante el proceso de reflexión, diagnóstico, diseño, planificación, implementación y evaluación de esas acciones se excluya la participación de aquellos que integran esta población, es decir los jóvenes.
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Si partimos de la premisa que quienes mejor conocen sus pro-blemas y las posibles soluciones que necesitan son quienes pa-decen esos problemas, resulta como mínimo paradójico que no se los incluya en el diseño de las políticas públicas dirigidas a la población de la que son parte.
En líneas generales, las demandas preventivas además de re-querir la intervención de un experto ajeno a la comunidad, de una receta mágica y de acciones extraordinarias, se focalizan en la creencia de que la única población problema es la ado-lescente-juvenil, siendo los adultos los que deban reorientar-los y aleccionarlos. Muchas de estas actividades se traducen en “bajadas de línea” que expresan lo que los jóvenes “deben” y “no deben” hacer. A menudo, estas directivas responden a lo que los adultos “creen” que los jóvenes necesitan, diagramando las acciones preventivas en función de sus propios y exclusivos saberes; desconociendo y excluyendo, de esta forma, los inte-reses y necesidades de los jóvenes.
Las tendencias vanguardistas, de la última década, utilizan como estrategia privilegiada las acciones dirigidas entre pares, es decir, son los mismos jóvenes quienes trabajan con otros jó-venes sobre las realidades que les preocupan, ocupándose e implicándose activamente. Este aspecto participativo se des-prende, por una parte, de la necesidad de tener en cuenta el punto de vista juvenil frente a ciertos fenómenos que los afec-tan. Por otra parte, la importancia de contar con la participa-ción de actores juveniles es considerada una de las mejores y, a veces, la única forma de llegar a los jóvenes.
El protagonismo juvenil posibilita detectar las fortalezas de los diversos grupos juveniles y reconocerlas explícitamente. Los símbolos, los íconos juveniles, sus actividades, son elementos centrales de su cultura a partir de los cuales pensar políticas dirigidas a ellos.
Lo importante, desde el mundo adulto, es transmitir a cada seg-mento juvenil una disposición al acercamiento sin que se trans-forme en una actitud paternalista. La tarea fundamental del adulto será entonces, favorecer el protagonismo de los jóvenes en la construcción de respuestas a sus necesidades.
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5.“¿La Rueda de la delegación o Trabajo en red?”
Históricamente las acciones dirigidas al consumo de sustancias psicoactivas se han realizado de manera fragmentada, es decir, contexto educativo por un lado, contexto familiar por otro, la-boral, comunitario, etc. el resultado han sido una extensa lista de acciones parciales, sectorizadas y desarticuladas. De esta manera se ha perdido la oportunidad de confluir en una visión integradora desde la cual pensarse como parte del problema y de la solución.
El efecto de esta desconexión desencadena: desgaste de recur-sos, recurrencia de acciones y desconocimiento por parte de cada sector de lo que hace el otro, lo cual se traduce en inter-venciones ineficaces.
Otro aspecto del problema que se puede señalar a partir de los discursos recurrentes en diferentes comunidades, tiene que ver con la delegación de responsabilidades sobre el consumo de sustancias psicoactivas, es frecuente que esta responsabili-dad se atribuya a los organismos públicos y especialmente a las fuerzas de seguridad.
Desde esta perspectiva suele ser poco probable que se advier-tan la existencia de múltiples factores intervinientes en el cre-cimiento de los consumos, como por ejemplo: políticas públicas deficientes, retrógradas, crisis de valores familiares y sociales, roles institucionales deteriorados y disfuncionales, manejo in-adecuado de la información por parte de los medios, ruptura de los lazos sociales y comunitarios, etc.
El problema del consumo de sustancias psicoactivas constituye una realidad complejay en ese sentido requiere de una mirada e intervención holística, en la cual todos los actores sociales se visualicen como parte del problema y al mismo tiempo, se comprometan en acciones que apunten a construir abordajes conjuntos. Para ello, es necesario frenar “la rueda de la dele-gación”: que lo haga la policía, que lo hagan los padres, que lo haga quien sea…pero que sea otro. Sólo así se podrá pensar en acciones e iniciativas sólidas (Pérez Ruiz, 1999).
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Las acciones que se piensan en red facilitan el trabajo, sobre todo tratándose de problemas tan complejos como el del con-sumo de sustancias psicoactivas, y permiten renovar los recur-sos humanos y materiales. La construcción colectiva posibilita la aceptación de las propuestas por parte de la comunidad por-que se crean en el seno de los grupos, y no son impuestas por personas que desconocen la realidad cotidiana local. De esta manera las acciones se vuelven efectivas y se retroalimentan.
“La red comunitaria opera entonces, como ámbito, un espacio don-de lentamente la comunidad comienza a dialogar, se apropia de su es-pacio cotidiano, resultando así un mecanismo de autoorganización, de elaboración de vínculos solidarios, que construye valores en una acción colectiva mudando una cultura y una autopercepción enajenante, por otra que construye mayores grados de identidad y autonomía grupal e individual”. Bialakowsky, L. (1989)
En síntesis, las acciones de mayor efectividad son aquellas que enmarcadas en políticas ambientales y limitando el acceso a las sustancias, así como incidiendo en el contexto en que se las utilizan proponen reducir los riesgos asociados al consumo de sustancias psicoactivas. Estas acciones promoverán tener pre-sente todas las variables implicadas en el problema, incluyendo a los diferentes actores sociales organizados en una red, puesto que desde una sola mirada no se puede abarcar todo.
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Introducción
En esta oportunidad recorreremos cada instancia que acom-paña el diseño y la formulación de un plan, con el propósito de detenernos en la primera posta para elaborar las preguntas que orientarán dicha construcción, a partir del diagnóstico clarifi-cando los objetivos, recursos y las acciones que conducirán a la transformación pretendida de la realidad.
Como parte importante del diseño de un plan, es necesario desmenuzar los pasos a seguir, ordenar los momentos y sin-gularizar cada componente de la estrategia planteada. Este or-denamiento permitirá tener una orientación definida y delinea-rá un camino que ofrecerá como resultante la consecución de objetivos claros y la posibilidad de realizar una evaluación que retroalimente la labor.
6.Capítulo
Etapas en el diseño y
formulación de un plan
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Las respuestas frente a las problemáticas emergentes en una comunidad requieren de un conocimiento profundo de la mis-ma, y de una formulación clara de los problemas. Este capí-tulo hará anclaje en un esquema preciso de planificación y en las técnicas y herramientas que se instrumentan para viabilizar el conocimiento territorial requerido para la confección de un plan.
Formulación de un plan
En el Capítulo 3 se explicó la diferencia entre plan, programa y proyecto, sin perder de vista que la metodología para el diseño de cualquiera de ellos es la misma. A los fines didácticos a con-tinuación se presenta el esquema de planificación utilizado por el programa, a partir del cual organizamos la planificación en diferentes momentos que intentan responder a los siguientes interrogantes:
¡ ¿Desde qué situación inicial partimos?
¡ ¿Qué queremos lograr?
¡ ¿Cómo vamos a hacerlo?
¡ ¿Dónde hacerlo?
¡ ¿Quiénes y/o con quiénes lo vamos a hacer?
¡ ¿Cuándo hacerlo?
¡ ¿Cómo vamos a evaluar el plan?
6.
Diagnóstico inicial
¿Por qué es necesario diagnosticar?, ¿Qué diagnosticamos?
Cuando decidimos emprender la tarea de planificar la política pública de nuestro municipio, aparece indefectiblemente una primera pregunta: ¿sobre qué realidad vamos a actuar? Es de-cir, nosotros nos planteamos actuar en una realidad, para modi-ficarla, transformarla, pero: ¿conocemos esa realidad? De esta
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primera pregunta pueden desprenderse muchas otras: ¿Cuál es la situación de consumo en mi ciudad? ¿Quiénes se ven afec-tados principalmente? ¿Con qué recursos cuento para dar res-puesta a esta problemática?, etc.
El diagnóstico no es otra cosa que ese momento en que nos hacemos todas estas preguntas, y necesitamos recurrir a las herramientas e instrumentos metodológicos que nos puedan ofrecer información para dar algún tipo de respuesta sistema-tizada y probada. El diagnóstico nos pone en situación de eva-luar cuál es la realidad sobre la que queremos actuar.
Se constituye de este modo en un primer paso, donde sacamos una primera “foto” de la situación en nuestra localidad. Para ello observaremos algunas cuestiones tales como; la conformación social de la comunidad, información específica sobre consumo; información sobre experiencias preexistentes (planes, progra-mas, proyectos llevados adelante por el municipio); entramado socio- asistencial del municipio (actores sociales, dispositivos de salud, áreas sociales, deportes, cultura, que ofrezcan alterna-tivas de respuesta para lo preventivo y lo asistencial); cualquier otro relevamiento que sea pertinente y realice aportes significa-tivos para obtener esta primera foto.
La etapa del diagnóstico implica una tarea de recorte de la rea-lidad. Ponemos el foco en el tipo de problemas y segmentos poblacionales afectados. En síntesis, el diagnóstico es un ejer-cicio de sistematización de información y análisis de proble-mas, de manera tal que nos permita obtener los conocimien-tos necesarios para planificar acciones y soluciones viables. En este sentido el diagnóstico es la primera tarea a realizar. Es el punto de partida para planificar las acciones necesarias.
Características
¡ Los diagnósticos pueden ser muy amplios o temáticos (es decir, focalizados sobre un tema específico).
¡ El enfoque tradicional se refiere a un equipo técnico que aplica su saber para generar un informe sobre el cuadro de situación y las recomendaciones para actuar sobre los problemas detectados.
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6. ¡ Es aconsejable centrarse y profundizar en los datos o as-pectos que explican la situación que queremos cambiar; en este caso, el problema del consumo de sustancias psi-coactivas.
¡ Se realiza mediante un proceso de interacción lúdica para generar paridad entre los participantes.
¡ Es una parte de un proceso de planificación que desem-boca en conclusiones cualitativas prácticas y compara-bles con otras realidades.
¿Quién debe realizar el diagnóstico?
Es el equipo técnico local quien coordinará el diagnóstico, iden-tificará dónde está la información y quién la entregará, pero es indispensable que cuente con la participación de la comuni-dad.
¿Qué información recolectaremos en el diagnóstico?
¡ Información general de la comunidad y de su población: características sociales, económicas, demográficas (habi-tantes, edad, sexo, etc.); de las organizaciones y asocia-ciones existentes (sociales, religiosas, deportivas, del uso del tiempo libre, escuelas, centros de salud); de la educa-ción y de la salud (niños/as y adolescentes no escolariza-dos, riesgos, etc.).
¡ Información específica sobre el problema del consumo de sustancias psicoactivas: ponderación del número de consumidores y sus características, perfil de la población, tipos de drogas y patrones de consumo, disponibilidad de las sustancias, factores de vulnerabilidad asociados. So-bre las creencias compartidas de la población en general y de los adolescentes y jóvenes sobre las drogas legales e ilegales y en los distintos grupos sociales. Los datos de las ventanas epidemiológicas locales.
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¡ Información sobre red preventivo - asistencial existente y la población atendida por la misma, los recursos mate-riales, financieros y técnicos dedicados a la prevención; las instancias públicas y privadas dedicadas a la preven-ción y asistencia en el territorio.
Fuentes de información
A continuación se desarrollan técnicas y metodologías de recolección de información para la etapa de diagnóstico. Toda pregunta se dirige a un destinatario que tiene la infor-mación para responderla o a algún lugar en el cual se puede recolectar esa información. Esto es lo que se denomina fuente de información.
Habrá dos tipos de fuentes:
¡ Fuentes Primarias
¡ Fuentes Secundarias
Las primarias, la información puede reunirse a través de una consulta directa a la comunidad sobre los problemas que los aquejan. Existen diversas maneras y métodos tanto para identificar los problemas que afectan a una comunidad, como para decir cuál de estas situaciones se escogerá como problema central. También esta información es reunida a través de observaciones, entrevistas encuestas, reuniones, asambleas y otras técnicas.
Las secundarias: es la información producida por organismos (internacionales, nacionales, provinciales, municipales, ONG) o por informes o sistemas de información desarrollados previa-mente.
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5.- Consideramos significativos a los actores que por su lugar o sus prácticas son insus-tituibles para determinar un diagnóstico local en referencia al Consumo de Sustancias Psicoactivas (CPS) local.
6.Relevamiento de intervenciones ya existentes
Se trata de recolectar la historia, trayectoria y recorrido que el municipio tiene sobre el tema de los consumos problemáticos, o no tiene, en aquellos casos donde no se ha realizado ninguna intervención previa; es tan importante ese dato como el de las que sí se realizaron.
La información a recogerse proviene de los servicios y recursos disponibles (del Estado municipal, provincial, nacional, las igle-sias y las organizaciones de la sociedad civil), así como sobre las intervenciones ya existentes (qué intervenciones se llevan a cabo y qué efectos han tenido con sus correspondientes datos a partir de las fuentes).
Análisis de actores
Cómo parte del diagnóstico, la utilización de éste método per-mite identificar el interés, la voluntad y la posibilidad que los actores tienen de participar en las vías de solución de los pro-blemas que se identificaron. Si bien se debe tener en cuenta que todos los actores son importantes, es fundamental que los más significativos5 participen en el diagnóstico para la formula-ción de un futuro Plan Municipal.
Es fundamental armar un listado de actores y sectores estraté-gicos que participen en la/s actividad/es, agrupando a los que llamaremos de mayor afinidad, que se ubican conjuntamente entre los que pueden y quieren y los de menor afinidad donde coinciden el “no poder” y el “no querer”.
Al observar el mapeo este debe tener la mayoría de los actores en el grupo de mayor afinidad. Posteriormente se podrán esta-blecer las estrategias y tácticas para mantener a éstos activos y comprometidos y para atraer a los de menor afinidad.
Como resultado del análisis situacional se define una agenda de gestión en cuanto a los diferentes niveles (autoridades, secto-res, organizaciones e instituciones).
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El análisis de la situación política, sectorial e institucional local debe plantear: el contexto político, el contexto institucional e interinstitucional respecto al grado de involucramiento y com-promiso, a la presencia de actores en espacios y escenarios de toma de decisiones, al peso estratégico de los actores, al grado de involucramiento y compromiso a la convocatoria, a la exis-tencia o no de tradición local sobre espacios de participación y consulta desde el Estado y desde la sociedad civil, al lugar que las acciones sobre el CSP tiene en la comunidad y al contexto socio-económico, histórico y cultural local.
Formulación de problemas
Los problemas sociales se plantean en forma de daños, caren-cias o insuficiencias absolutas o relativas, ya sea por compara-ción con otros segmentos sociales o con parámetros deseables. La índole y magnitud de los problemas dependen del contexto (local y global) donde se producen. Por lo tanto, hay que situar el problema en un espacio geográfico poblacional local y en un contexto global, así como en un período de tiempo determina-do.
No basta con presentar el problema en términos de sus sín-tomas visibles o consecuencias ultimas; hay que explicarlo en función de los factores causales y asociados más importantes, ya que una acción que combata esos factores será más efecti-va que otra que actúe sólo sobre las consecuencias manifies-tas. Un enfoque de ese tipo tendrá un carácter anticipatorio y preventivo. Además, la explicación en función de los factores causales y asociados pone de manifiesto la teoría o concepción del cambio que hay por detrás o, en otros términos, el marco teórico que se tiene en relación con los fenómenos de la reali-dad en que se procurará intervenir.
Respecto del análisis de los problemas se sugiere:
¡ Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a abordar.
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6. ¡ A partir de una primera “lluvia de ideas” establecer el problema central que afecta a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad.
¡ Definir los efectos más importantes del problema en cues-tión, de esta forma se analiza y verifica su importancia.
¡ Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qué elementos están o podrían estar pro-vocando el problema.
¡ Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos están identificados, se construye el árbol de problemas. El árbol de problemas da una imagen comple-ta de la situación negativa existente.
¡ Revisar la validez e integridad del árbol dibujado, todas las veces que sea necesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos representen efectos, que el problema central este correctamente defi-nido y que las relaciones (causales) estén correctamente expresadas.
Respecto de los factores o causas que explican el/los proble-mas podemos señalar que se presentan:
¡ Factores o causas directas: son aquellas que producen en forma inmediata y sin ninguna mediación los indicadores del problema: en general los factores directos son hechos o flujos sociales que se generan en forma continua.
¡ Factores o causas indirectas: inciden a través de los di-rectos. Incluyen a los actores sociales y los recursos con los que se cuentan, o no, en la producción del problema.
¡ Factores estructurales: Son las características del modelo o sistema económico, social, político y cultural del país o región en la cual se produce el problema. Son factores que determinan todo el proceso de producción del mis-mo.
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6.- La técnica del árbol de problemas permite identificar las causas y los efectos que con-ducen a una dificultad; así como determinar las acciones para resolverla.
Efectos y consecuencias del problema
Problema “central”
Causas del problema
Herramientas para la definición del problema
Árbol de problemas
El árbol de problemas permite analizar la situación existente en un formato participativo según la forma en que la perciben los involucrados. Ayuda a focalizar los problemas principales en un contexto y las relaciones causa-efecto entre dichos problemas. De esta manera ayuda a la comunidad y a los técnicos a enten-der mejor la problemática.
La lógica del árbol de problemas: cada problema es conse-cuencia de los que aparecen debajo de él y, a su vez, es cau-sante de los que están encima, reflejando la interrelación entre causas y efectos6.
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7.- Causas: condiciones que determinan o influyen sobre la presencia del problema.Es importante verificar el tipo de relación que existe entre las causas y el problema. 8.- Efectos: consecuencias e impactos que produce el problema sobre la calidad de vida de la población afectada.
6. ¡ Identificación del problema central y de sus secuencias de causa y efecto.
¡ Se define el problema central y se ubica en el lugar cen-tral. (Tronco del árbol). Las causas7 esenciales y directas del problema se ubican debajo del problema definido. (Raíces). Los efectos8 o manifestaciones se ubican sobre el problema central. (Ramas y copa).
Se requiere la identificación de las relaciones entre las causas del problema central, y luego encontrar las relaciones entre sus efectos más importantes, para poder elaborar un diagrama de entendimiento de las relaciones.
La secuencia de causas debe iniciarse con las que se encuen-tran directamente relacionadas con el problema central, que se ubican inmediatamente debajo del mismo. De preferencia, identificar pocas causas grandes y luego desagregar e interre-lacionar.
La secuencia se detiene cuando se han identificado efectos su-ficientemente importantes como para justificar la intervención.
Como parte de la estrategia implementada por el programa Municipios en Acción, se viene trabajando en articulación con las diferentes áreas de la Sedronar, es así que a la hora de pen-sar la política pública es necesario comenzar por un diagnós-tico, es decir, debemos conocer cuál es el estado de situación desde el que partimos, en este marco y constituyendo una de las herramientas fundamentales para el inicio de toda política pública, articulamos con el Observatorio Argentino de Drogas (OAD) de Sedronar. La Dirección del OAD pone a disposición de los equipos técnicos locales herramientas como: la Cartografía participativa y las Ventanas Epidemiológicas, las cuales confor-mar parte de los recursos con los que Sedronar a través de la articulación entre el programa Municipios en Acción y el OAD fortalece y acompaña a los equipos municipales recibiendo ca-pacitaciones para la implementación de estas herramientas.
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9.- http://www.observatorio.gov.ar/media/k2/attachments/manualZcartografiaZaprtici-pativa_1.pdf - Observatorio Argentino de Drogas – Dirección de Georeferenciamiento y Estadística
A continuación se transcribirá textualmente el material elabo-rado por la Dirección Nacional del Observatorio Argentino de Drogas de la Sedronar, a través del: “Manual para la construc-ción de Diagnósticos Integrales comunitarios con Cartografía Participativa” y del “Manual de Epidemiología: Guía para Obser-vatorios Provinciales de Drogas”.
Cartografía participativa - OAD9
Es una propuesta conceptual y metodológica que consiste en la elaboración colectiva de mapas temáticos, desencadenando procesos de comunicación entre los participantes y poniendo en evidencia diferentes tipos de saberes que se combinan para poder llegar a una imagen conjunta del territorio. Es un proceso democrático de construcción de conocimiento (Herrera, 2008)
Esta técnica permite relevar información sobre procesos terri-toriales, que no siempre son fáciles de captar.
Este tipo de mapas, en oposición con los mapas tradicionales, que se confeccionan por técnicos, se elaboran por la comuni-dad. Este proceso, está guiado por técnicos que manejan la si-tuación (establecen consignas o preguntas disparadoras) para poder obtener información precisa y rigurosa dentro del con-texto. Esa misma información luego es validada con otros acto-res claves y por los mismos técnicos que analizan el territorio.
La cartografía participativa funciona como articuladora entre el lenguaje de la comunidad, que vive y experimenta el espacio de una manera y, el lenguaje del científico social, el cual lo percibe de otra (Diez Tetamanti y/o, 2012).
La cartografía social o participativa posee una documentación histórica y social que permite reconstruir procesos espaciales locales y referirse a ellos como soporte para entender la actua-lidad de una comunidad y aplicar este conocimiento operativa-mente en la planeación (López Gómez, 2012).
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En síntesis, la cartografía participativa es un análisis interactivo de un espacio geo-gráfico determinado, en el cual a través de instrumentos técnicos y vivenciales se de-terminan, mediante una instancia de diálo-go comunitario, fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de la comunidad; tratando de hallar, crear y/o recrear las po-sibles soluciones. De esta manera se valo-riza y legitima el saber de la comunidad.
Taller de cartografía participativa para la generación de diagnósticos comunitarios
Desde la Dirección de Geo-referenciamiento y Estadística (OAD) se propone la siguiente metodología para construir el diagnóstico comunitario:
Será necesario efectuar una instancia previa “Preparación del taller” donde se realizará la convocatoria de la gente a partici-par, el lugar y horario donde se realizará la actividad.
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Pasos para la realización del taller para la construcción del diagnóstico comunitario:
1.- Inicio del taller
2.- Presentación de los participantes
3.- Formación de Grupos
4.- Ejes o preguntas disparadoras
¡ ¿Cuáles son los sitios más importantes de la comunidad?
¡ ¿Cuáles son las fortalezas, amenazas, oportuni-dades y debilidades?
¡ ¿Cómo es la infraestructura de la comunidad en cuanto a sus calles, sitios culturales, parques deportivos y de recreación, hospitales, centros asistenciales, entre otros?
¡ ¿Qué tipo de comercios existen en la comuni-dad, las fuentes de empleo y oportunidades de educación?
¡ ¿Existen escuelas dentro del barrio? ¿Cómo funcionan? ¿Hay muchos chicos/as en el barrio que no van a la escuela?
¡ ¿Cuáles son los sitios más agradables de la co-munidad?¿Por qué?
¡ ¿Qué es lo que menos le agrada del barrio?
¡ ¿Consideras que en tu barrio hay buena cober-tura sanitaria?
¡ ¿Hay sectores en el barrio que estén desprovis-tas de servicios de salud?
¡ ¿Hay en tu barrio o en zonas cercanas servicios de asistencia/prevención para las adicciones?
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¡ ¿Consideras que el consumo de drogas licitas (alcohol, psicofármacos tabaco) e ilícitas (co-caína, Pasta base, etc.) es una problemática en la comunidad?
¡ ¿En qué lugares es más frecuente el consumo de drogas?
5.- Relevamiento de FODA (Fortalezas, Oportunida- des, Debilidades y Amenaza). FODA: Fortalezas, Oportunidades Debilidades y Amenaza, esto ser- virá para que los participantes identifiquen y puntuali- cen con claridad las mismas en el territorio.
6.- Exposición grupal de lo relevado en el punto ante- rior.
7.- Mapeo colectivo, en el mismo deberán marcar todo aquello que fue debatido o expresado, ob- jetos y eventos que representan lo tratado hasta el momento. Cada objeto/evento deberá ser iden- tificado con una referencia en el mapa. En caso de que el grupo quiera agregar comentarios sobre los datos descriptos se les proveerá una hoja para que lo realicen, o directamente lo pueden realizar al margen de la referencia.
8.- Puesta en común de los mapas por parte de los grupos
Finalmente se sistematizará y analizará la información relevada y se interpretarán los mapas confeccionados por la comunidad. En base a esto, se construirá un informe diagnóstico comunita-rio que se completará con un “mapa síntesis”.
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Ventana epidemiológica – OAD10
Puesto que los estudios nacionales, así como los de carácter provincial, no reflejan acabadamente la especificidad de la si-tuación local/municipal, y ya que el desarrollo de planes loca-les/municipales que aborden la temática del consumo de sus-tancias psicoactivas, debe basarse en la evidencia, proponemos a los municipios que lleven a cabo el diagnóstico participativo inicial y, posteriormente, recomendamos la realización de las siguientes iniciativas de investigación epidemiológica en el es-pacio territorial/local, a partir de estrategias de investigación en Epidemiología Comunitaria.
Para esto desde la Sedronar brindaremos capacitación y acom-pañamiento para construir los estudios y diseñar abordajes es-pecíficos para cada comunidad, dentro de la multiplicidad de las realidades locales, con el objetivo de colaborar en la com-prensión del consumo de sustancias psicoactivas desde su he-terogeneidad y complejidad, siempre considerando los actores sociales involucrados directa o indirectamente, fortaleciendo el trabajo de redes intersectoriales, e incorporando la pluralidad de miradas.
Para los municipios que cuenten con interés de llevar a cabo investigaciones y/o pretendan generar espacios de observa-torio o de salas de situación sobre el consumo de sustancias psicoactivas a nivel local, les proponemos en principio la con-formación de un equipo de investigación municipal para llevar a cabo tres tipos de investigaciones: ventana epidemiológica en centros de salud barriales, ventana epidemiológica educa-tiva y ventana epidemiológica comunitaria. El municipio elige hacer una, dos o las tres ventanas mencionadas en territorios delimitados, implicando un alcance local de los resultados, no siendo pasibles de ser extrapolados más allá de la población a la que hagan referencia.
Se trata de un estudio que busca sistematizar información sobre percepciones acerca del problema del consumo de sustancias psicoactivas y fenómenos asociados a nivel barrial y del entorno familiar de la población que concurre a los centros de salud
10.- http://www.observatorio.gov.ar/media/k2/attachments/ManualZEPIDEMIOLOGA.pdf - Observatorio Argentino de Drogas Dirección de Epidemiología
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ubicados en los barrios, de manera de objetivarlos y hacerlos visibles, en especial aquellos fenómenos relacionados con el abuso y el uso problemático de alcohol y de otras sustancias psicoactivas.
La ventana epidemiológica permite en una semana típica11, cap-tar información de importancia en relación al contexto en don-de el espacio del registro opera, es decir en el lugar y tiempo donde se realiza la encuesta. Pretende ser una herramienta para la sistematización de información relevante y a la vez para ser de utilidad en acciones comunitarias con eje en la salud.
Ventana epidemiológica educativa
Al igual que las ventanas epidemiológicas en los centros de salud barriales, se trata de un estudio que busca sistematizar información sobre valoración y actitudes hacia el consumo de sustancias psicoactivas de alumnos que concurren a escuelas primarias y/o secundarias, a partir de la conformación de mues-tras de alumnos (o censo en los municipios con poblaciones menores a 2000 habitantes).
Mediante los la utilización de instrumentos de medición basa-dos en herramientas de medición con trayectoria de aplicación en el territorio nacional en estudios epidemiológicos locales en años precedentes12 y ajustados a necesidades específicas loca-les, se relevará evidencia objetiva acerca de las percepciones del consumo de sustancias psicoactivas y los fenómenos aso-ciados a nivel barrial y del entorno familiar, permitiendo la visi-bilidad, del abuso y el uso problemático de alcohol y de otras sustancias psicoactivas.
Ventana epidemiológica comunitaria
Se trata de un estudio que busca recabar datos sobre los con-sumos de sustancias psicoactivas en contextos territoriales/locales, que incluya tanto los patrones y magnitud de dichos
11.-Se denomina “semana típica” a aquella que no contiene festividades que alteren de manera significativa el consumo ordinario de bebidas alcohólicas y de otras sustancias psicoactivas.
12.- Instrumentos CORIN y CORAL, Programa CEL 50 BID/Sedronar 1998, ref. www.hugomiguez.com.ar
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consumos, edad de inicio, impacto en la vida cotidiana y per-cepciones del propio consumo y de los demás, como la consta-tación sobre las condiciones de accesibilidad a los sistemas de asistencia y las trayectorias institucionales en la búsqueda de ayuda y/o tratamiento para sí o para otros.
Para este estudio se plantea la utilización de dos técnicas de recolección de datos, una cuantitativa (encuesta) y otra cua-litativa (entrevistas individuales y grupales, observación parti-cipante y análisis documental), metodología que permite una mejor comprensión de los datos recabados en ámbito local.
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13.- En anexo se publicará un Plan Municipal a modo de ejemplo.
6.Guía práctica de elaboración de un plan
La presente es una guía práctica de referencia en la que se detallan cada uno de los componentes que debe presentar el Plan Municipal. Tomando las distintas etapas del proceso de formulación, se desagregan tareas y acciones recomendables. La importancia de esta guía reside en su capacidad para orien-tar acciones programáticas gubernamentales y contribuir a dar respuestas a problemas públicos concretos.
Esquema general del Plan Municipal13
1. Datos de Referencia Institucional
2. Fundamentación del Plan Municipal
3. Marco Legal
4. Diagnóstico
5. Objetivo/s general/es
6. Descripción de los Ejes Estratégicos
7. Recursos
8. Programas y Proyectos
9. Cronograma de Actividades
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1. Datos de Referencia InstitucionalNombre del Plan Municipal
Área desde la que se planifica la política
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Municipio
Provincia
FundamentaciónMencionar los conceptos centrales para explicar la problemática desde sus apreciaciones como agentes municipales y en función de lo que entienden como problema. Deberá fundamentarse el enfoque al cual adscriben y se-ñalar los principios rectores priorizados en su plan. Este apartado responde a la pregunta “por qué este Plan” y no otro.
Principios Rectores: Hacen referencia a las ideas fundamentales a partir de las cuales se desarrollará el plan local sobre consumo problemático de dro-gas. Son ideas directrices, centrales, que sirven como marco re-ferencial de todo el plan, y de alguna manera exponen el enfoque desde el cual se define el fenómeno del consumo de drogas y sus actores intervinientes. Algunos ejemplos pueden ser: perspectiva de derechos; desestigmatización del problema; perspectiva de género; enfoque intercultural; etc. Enfoques: Los enfoques hacen referencia a los modelos que todos utilizamos a la hora de definir el problema del consumo de drogas. Helen Nowils, propuso en 1975 una clasificación que al día de hoy sigue resultando útil: modelo ético jurídico; médico sanitario; psico social; y socio cultural.
3. Marco LegalHacer referencia a las leyes nacionales y/o provinciales y ordenanzas muni-cipales vinculadas específicamente al problema definido.
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4. DiagnósticoEste punto permite comprender los problemas que se dan en nuestra co-munidad de tal manera de obtener los conocimientos necesarios para plani-ficar acciones y soluciones viables. Puede volcarse información general de la comunidad y de su población, información específica sobre el problema del consumo de sustancias psicoactivas e información sobre programas e intervenciones en la problemática existentes o que se realizaron. También deberá incluirse en este ítem la definición del problema sobre el cual se orientaran los objetivos y las acciones de intervención del plan.
Definición del problema: El Fenómeno del Consumo de Drogas es siempre amplio y com-plejo. Por ello conviene a la hora de diseñar un Plan Local, jerarqui-zar los problemas en relación a la importancia que la comunidad y los responsables de la política pública le dan a sus diferentes manifestaciones.
5. Objetivo/s generales
Responder a la pregunta “qué se quiere lograr” con este Plan Municipal, (Sugerimos hasta 3 objetivos).
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6. Descripción de los Ejes EstratégicosMencionar brevemente los ejes estratégicos de abordaje de la temática del Plan Municipal. Pueden ser uno de los siguientes o varios de ellos. Conviene siempre mencionar aquello sobre lo cual se pretende y puede trabajar.
Sensibilización
Prevención
Educativa (formal y no formal):
Comunitaria:
Deporte:
Familiar:
Nocturnidad:
Laboral:
Otros:
Asistencia / Tratamiento
Abordaje Territorial
Reducción de Daños
Estudios y Estadísticas
Articulación Institucional
7. Recursos
Los Recursos hacen referencia a la capacidad que hay en el Municipio para trabajar sobre los Problemas que se hayan seleccionado. Los Recursos son una lista de medios de los que ya dispone el Municipio y que serán utilizados en la consecución de los objetivos. Suelen diferenciarse Recursos Materia-les, y Recursos Humanos.
Recursos Humanos
Recursos Materiales
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8. Programas / Proyectos
Los Programas o Proyectos hacen referencia a las acciones programáticas que se desprenden del Plan. Cada eje estratégico a trabajar tiene por lo menos un Programa/Proyecto que define las acciones que se realizarán en coherencia con los principios rectores seleccionados y el enfoque elegido.Mencionar los Programas/Proyectos, sus objetivos generales y población beneficiaria que conforman el Plan Municipal.
Nombre del Proyecto / Programa
Objetivo General
Población Beneficiaria
9. Cronograma de Actividades de Programas
El desarrollo de los objetivos deberá estipularse en un cronograma estima-do de acciones, donde se estipulen los tiempos por etapas y acciones en el proceso del Plan.
Mes en que se desarrollará
Nombre del Proyecto / Programa 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
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Introducción
La evaluación de una política pública es un elemento fehaciente que participa activamente desde el inicio de la construcción de la misma. Cuando se realiza un diagnóstico estamos evaluando cual es la situación de la cual partimos, durante la implementa-ción la usamos para observar que el desarrollo sea el esperable, y al terminar nos sirve para medir la efectividad y eficiencia del proceso realizado, por lo tanto es transversal a todos los mo-mentos que conforman la política pública.
Dada la complejidad y la multidimensionalidad de esta proble-mática, es importante trabajar con rigurosidad en este sentido, para fortalecer de manera oportuna los proyectos, programas y políticas, siendo necesario especialmente cuando se enfrentan factores de riesgo que impactan en sectores donde se imple-mentan dichas políticas.
7.Capítulo Evaluación
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El Plan Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas (2016-2020) incorpora como uno de sus principios rectores intervenciones basadas en la evidencia, para lo cual la evaluación constituye una de las herramientas que acerca la dimensión de la práctica con el resultado de la misma. Como sociedad en general en este punto tenemos una deuda pendiente, dado que no estamos acostumbrados a evaluar lo que hacemos y cuáles son los resultados de tales acciones.
Desde el programa Municipios en Acción creemos firmemente en la importancia y en el poder que reviste una acción debida-mente evaluada, ya sea para confirmar su continuidad o para modificarla.
Es de señalar que uno de los grandes logros que el programa Municipios en Acción ha podido cosechar tiene que ver con que por primera vez, durante el año 2016/2017, hemos sido protago-nistas de la conformación de un equipo técnico integrado por profesionales de Sedronar y por profesionales de la Subsecre-taría de Determinantes Sociales de la Salud y la Enfermedad Fí-sica, Mental y de las Adicciones de la provincia de Buenos Aires.
El Mg. Germán Brusco es uno de estos prestigiosísimos pro-fesionales y en esta oportunidad enfatizará la relevancia de la evaluación como una herramienta de retroalimentación cons-tante de la práctica.
La evaluación de las políticas públicas y sus desafíos metodológicos. La participación ciudadana.
Mg. Germán Rodolfo Brusco
Hemos hecho mucho énfasis en el desarrollo de diagnósticos participativos para la elaboración de programas y proyectos que se proponen abordar el consumo problemático. Básicamente, porque la participación de las personas e instituciones de la comunidad en los diagnósticos, puesta en marcha y evaluación
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de las políticas públicas constituye, alienta y desarrolla el ejercicio de la ciudadanía. En este artículo pondremos la lupa sobre los elementos y procesos de la evaluación con el objetivo de que las siguientes reflexiones puedan orientar el diseño e implementación de proyectos destinados a abordar las situaciones conflictivas asociadas al consumo problemático de psicoactivos y alentar, en la misma medida, la participación ciudadana.
En principio, hay que señalar que la evaluación de las políticas públicas no es un proceso desligado ni separado de la planifi-cación y la determinación de objetivos y medios para alcanzar-los. Por el contrario, los diagnósticos deficientes y los objetivos confusos y/o ambiguos se manifiestan también en dificultades para analizar y evaluar el “impacto” o resultado de las políti-cas implementadas. En definitiva, los procesos de planifica-ción, programación, ejecución y evaluación se deben articular lógicamente ya que forman parte de un continuum. Saber los objetivos que se quieran alcanzar y cómo hacerlo es también establecer los criterios para evaluar los resultados.
La evaluación es, en definitiva, una forma de investigación so-cial que requiere tomar cierta distancia de las acciones para transformarlas en un objeto de estudio. Para tal fin, hay que movilizar toda una serie de métodos y técnicas de investiga-ción, a la vez que asignar recursos humanos y materiales para la implementación de la estrategia de evaluación. Los procesos de evaluación tienen por resultados una serie de “juicios valo-rativos” sobre las acciones, impactos y efectos de las acciones implementadas.
El núcleo central de toda evaluación consiste en emitir juicios valorativos fundamentados acerca de la acción y sus efectos, e implica atribuir un valor, medir o apreciar si se ejecutan las actividades de acuerdo a lo pro-gramado, si los resultados obtenidos se corresponden con los objetivos y metas propuestos, así como valorar la medida en que ha mejorado la situación de los destinatarios de las acciones, como producto de la inter-vención desplegada. (Nirenberg, 2009).
Quizá uno de los mayores desafíos de la evaluación de las políticas públicas es el de articular los procedimientos metodológicos y técnicos con la voz y participación de los “destinatarios” de las acciones. No solo porque los “destinatarios” o “beneficiarios” pueden contribuir en el proceso de recolección de información
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sino porque deberían poder participar también de la evaluación y reorientación de los programas y proyectos14. Esta perspectiva implica la incorporación de los ciudadanos en la toma de decisiones y orientación/reorientación de las acciones realizadas hasta el momento de la evaluación, cualquiera sea el punto en el que se encuentre el proceso evaluativo15.
La participación de los ciudadanos en la evaluación de las políticas públicas implica cierta “desestabilización” y descentralización de las relaciones de poder dentro de las instituciones. En efecto, la participación supone la incorporación de la voz y la mirada de los sujetos, proceso que necesariamente va a generar vinculaciones novedosas y dilemáticas entre las instituciones, sus agentes y la ciudadanía:
Ésas no son cuestiones sencillas, ya que nadie cede poder en forma espontánea y ello no sucederá sólo por legislarlo, decretarlo o normatizarlo en forma vertical, sino que se requieren arduos y persistentes procesos de sensibilización, negociaciones y acuerdos……La participación social se relaciona con las capacidades –y voluntades– de ejercer ciudadanía por parte de los actores comunitarios, lo que entraña que estos asuman paulatinamente sus derechos y responsabilidades en tanto usuarios (reales o potenciales) de servicios. No es frecuente encontrar esas capacidades –ni voluntades– en las poblaciones que se encuentran en mayor precariedad social, que son las que debieran constituir la población objetivo prioritario de las políticas públicas. Por lo tanto, para viabilizar esos procesos participatorios resulta necesario desarrollar acciones de fortalecimiento de esas capacidades en los actores comunitarios, a la vez que realizar en paralelo actividades orientadas a promover los cambios de actitudes y prácticas en los actores institucionales para que adhieran a esos procesos y faciliten la apertura de espacios en las instituciones de modo de incidir en mejoramientos de la prestación de bienes y servicios y facilitando la sustentabilidad de los procesos participativos. (Nirenberg, 2009)
Nirenberg (2009) establece tres criterios por los cuales la participación ciudadana se vuelve necesaria y hasta
14.- Las categorías de destinatarios o beneficiarios encierran la dificul-tad que, en principio, parecerían dar cuenta de una concepción que toma a la comunidad y los sujetos como agentes pasivos de las políticas. 15.- Los procesos evaluativos pueden tener distintas características y se pueden implemen-tar en los distintos momentos del desarrollo de las políticas públicas. 1) La evaluación ex ante o con foco en la formulación o diseño. 2) El diagnóstico de la situación inicial o “línea de base” 3) La evaluación concurrente o con foco en los procesos de la implementación. 4) La evaluación con foco en resultados. (Nirenberg, 2009)
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imprescindible en la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas:
1.- Éticos o axiológicos: porque todos aquellos que tienen intereses o se involucran en un particular campo de acción, tienen derecho a opinar sobre el mismo, sobre todo porque pueden haber aspectos que los afecten en forma personal.
2.- Epistemológicos: porque cada tipo de actor, de acuerdo a dónde esté ubicado, tiene una particular mirada, un especial conocimiento acerca de cuáles son los factores relevantes que inciden en los resultados de la acción y de la realidad donde se procura intervenir, conocer o evaluar, de modo que reunir todos esos saberes implicará un más amplio y profundo conocimiento para una acción más apropiada.
3.- Pragmáticos o de eficacia: porque si los actores se involucran desde la misma construcción del modelo de acción, es posible pensar que estarán más motivados y comprometidos luego, en el momento de la concreción o aplicación, contribuyendo así a su viabilidad.
La evaluación de las políticas públicas se puede constituir también en un punto de encuentro entre los ciudadanos y los agentes institucionales. Encuentro que puede presentar tensiones y desacuerdos ya que se desarrolla a partir de las miradas y voces de todos los involucrados en los proyectos desarrollados. Los reclamos y necesidades no satisfechas por las intervenciones forman parte de este proceso y deberán poder encontrar en los agentes institucionales los canales para expresarse y los medios para remediar las situaciones no satisfactorias, incompletas o deficientes.
El tipo de participación que supone esta perspectiva no se resuelve con una encuesta de satisfacción para conocer el grado de conformidad con la ejecución de las acciones de intervención. Aunque un estudio puntual de satisfacción puede ser útil es necesario también que las instituciones habiliten otros espacios de diálogo y disenso donde sea posible alcanzar acuerdos sociales en torno al destino de las políticas
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implementadas. Algunas de las formas que puede tomar la participación ciudadana, sugeridas por Nirenberg (2009) son:
1.- Mediante representaciones en espacios restringidos: comités, consejos, foros, grupos de decisión, etc.
2.-Directa en espacios ampliados: asambleas comunitarias, foros, etc.
En relación con la evaluación de las políticas públicas destinadas a abordar el consumo problemático de psicoactivos la perspectiva propuesta implica el cuestionamiento de las modalidades tradicionales de intervención. Aquellos modelos como el legal/jurídico o el médico/sanitario, por ejemplo, que depositan el saber en los expertos deslegitiman las voces o miradas que no sean producto de la autoridad o de la experticia. De esta manera, los expertos serían los únicos agentes capaces para llevar adelante el diseño, la implementación y la evaluación de los programas y proyectos destinados al control del consumo de psicoactivos. Esta perspectiva supone asignar a los ciudadanos un rol pasivo: poblaciones blanco de las estrategias de prevención y asistencia, una definición política que en muchos casos ha menoscabado los derechos y libertades de los ciudadanos. Por el contrario, las intervenciones sustentadas en una perspectiva de derechos apuntan necesariamente a la participación activa de los ciudadanos en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.
Municipios en Acción: prácticas basadas en la evidencia
¿Qué queremos decir con esto?
Como nexos entre la abstracción-conceptualización y la acción transformadora, para que los procesos reflexivos permitan transformar situaciones conflictivas en respuestas adecuadas, se requiere de los datos que aporta la evaluación de lo que hacemos.
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Desde el comienzo de la planificación se deben prever estrategias de evaluación y monitoreo. Por eso es importante que el plan incluya algún apartado dedicado a explicitar de qué manera vamos a evaluar los alcances o los resultados en su ejecución.
La evaluación es una actividad programada de reflexión sobre la acción. Se lleva a cabo mediante procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información y a través de comparaciones respecto de parámetros definidos. La finalidad de la evaluación es emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables, sobre las actividades y los resultados de las intervenciones y formular recomendaciones orientadas a ajustar la acción propuesta o en curso y mejorar la acción futura (Nirenberg - 2000).
Sin dudas, evaluar tiene que ver con analizar, interpretar o valorar los resultados obtenidos, confrontándolos con el diagnóstico inicial y con los objetivos o metas que se habían propuesto al comienzo, identificando las brechas entre lo que se planificó y lo que se consiguió finalmente. Pero este análisis, interpretación y valoración son también procesos de aprendizaje y no se reducen a utilizar datos cuantitativos, sino que aspiran a identificar también los aspectos cualitativos que están presentes en los resultados.
La evaluación nos permite conseguir información confiable sobre los resultados obtenidos. Es indispensable llegar no sólo a tener juicios de valor en torno a las metas, resultados, efectos e impactos conseguidos realmente, sino también sobre las razones que explican su logro o sus fracasos, para corregir o reafirmar en el futuro lo que se debe realizar. De esta manera los procesos evaluativos deben finalizar con recomendaciones orientadas a producir cambios en las acciones de las personas y organizaciones. Estas recomendaciones tienen que estar fundamentadas en fallas o problemas ya sea en el diseño o en la implementación del plan, programa o proyecto que se ha evaluado.
Por todo esto decimos que es muy importante que el plan prevea -algún modelo que se encargue de la evaluación y el- monitoreo del mismo.
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La sistematización: una herramienta para enriquecer la evaluación
La sistematización es una herramienta relevante y necesaria del proceso evaluativo, es un insumo que ordena de alguna manera la información de lo que se está llevando a cabo y con información relevante que permitirá el proceso de reflexión.
La sistematización siempre apunta a aprender de la experiencia, así como a mejorar, enriquecer y modificar las prácticas. Es decir que rescata su sentido crítico y transformador y el rol relevante de los protagonistas de la acción.
Con la sistematización no se trataría de reconstruir todo lo que sucedió, ya que ésta sería una tarea imposible, sino de promover un proceso de reflexión desde la perspectiva de sus protagonistas, y conjuntamente con ellos, acerca de algunos ejes significativos tanto de los procesos como de los resultados o cambios logrados en el particular contexto en que se desarrolló la acción.
Su propósito fundamental es poner de manifiesto la manera en que se llevaron a cabo las actividades, cómo se desarrollaron los procesos que culminaron en ciertos logros, la forma en que se sortearon obstáculos y dificultades, qué estrategias se implementaron. Esto es necesario porque sabemos que habrá diferencias entre lo que se proponía en lo planificado cuando se lo formuló y lo que verdaderamente ha sucedido o sucede en los diferentes momentos que atraviesa la implementación hasta su culminación.
Ciertos objetivos y formas de actuar previstos inicialmente debieron seguramente ser revisados para afrontar los contextos reales y cambiantes. Si no se recuperan mediante la sistematización esas reinterpretaciones y reformulaciones, se podría llegar a asumir, equivocadamente, que la estrategia propuesta al momento de formular lo planificado fue la que verdaderamente se llevó a cabo, y rara vez sucede así.
El producto de la sistematización es preferiblemente un documento escrito, que permite reconstruir para sí y para otros una experiencia particular.
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Mientras que para la evaluación el documento de formulación del plan, programa o proyecto y el diagnóstico de situación inicial son elementos imprescindibles, teóricamente podríamos admitir que una sistematización se realice sin siquiera acudir a ellos. Sus principales insumos son los relatos y registros de las acciones realizadas.
Queda claro también que, tal como la entendemos, la sistematización es mucho más que la mera recopilación, ordenamiento y clasificación de datos estructurados en categorías. Tampoco se trata de una descripción ordenada o de la elaboración de un informe acerca de todos los procesos que se desarrollan en el marco de un determinado plan, programa o proyecto o experiencia de intervención. Va más allá de eso, ya que implica introducir la perspectiva e interpretación de los protagonistas de la acción y de otros actores significativos no entendidos como meros informantes sino garantizando que quienes vivieron la experiencia tengan un rol protagónico en su sistematización.
Tipo de evaluación según los momentos en que se realizan
Según el momento en el que se realice la evaluación podemos distinguir tres tipos:
1.- Evaluación con foco en la formulación: Antes de poner en marcha el plan, se debe realizar una evaluación de la formulación del mismo, previendo las dificultades de ejecución. Su objetivo es verificar si cumple o no las condiciones requeridas para llevarlo adelante.
2.- Evaluación con foco en los procesos: : La evaluación también debe llevarse a cabo durante la implementación. A este tipo se la denomina: seguimiento, monitoreo, evaluación de proceso, de medio término (cuando se realiza en el punto medio del periodo de implementación). Para esta evaluación son relevantes los sistemas de registro e información que permiten el análisis continuo, para corregir rumbos e introducir ajustes necesarios.
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3.- Evaluación con foco en los resultados: Esta evaluación se lleva a cabo cuando está finalizando o ha finalizado la implementación. Esto puede hacerse comparando la situación final con la inicial.
Aquí nos preguntaremos en qué medida se han cumplido los objetivos previstos, para lo cual nos valdremos de los indicadores que hemos formulado para cada uno de ellos. El énfasis está puesto en se produjeron los cambios que se pretendían mediante la intervención.
A continuación se desarrollarán los tres tipos de evaluaciones.
La evaluación de la formulación
El proceso de la planificación es un trabajo que requiere de escritura y reescritura, pero una vez finalizado el diseño y antes de poner en marcha lo planificado es necesario realizar una evaluación de la formulación del mismo, previendo las dificultades de ejecución. Su objetivo es verificar si cumple o no las condiciones requeridas para llevarlo adelante.
En este momento se busca la pertinencia, coherencia, factibilidad y viabilidad de diseño del plan:
¡ Pertinencia: adecuación de las líneas de acción respecto a las problemáticas que se quiere modificar.
¡ Coherencia interna: consistencia interna entre el objetivo general, los específicos, las actividades y los resultados esperados, si hay una clara identificación de la/las intervención/es a realizar, si es clara la identificación de la población objetivo o beneficiarios, si los medios de verificación elegidos son los adecuados, si las actividades planteadas indispensables son las necesarias para alcanzar los objetivos propuestos y si el cronograma de actividades presentado es adecuado con lo proyectado para el período de tiempo establecido en que se llevará a cabo lo planificado.
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¡ Factibilidad: posibilidad de ser implementado en térmi-nos de calidad y cantidad de recursos humanos, econó-micos y materiales disponibles.
¡ Viabilidad: posibilidades de ser implementado en función de la existencia de condiciones favorables, políticas, so-ciales y técnicas.
Es fundamental revisar la coherencia del diseño en relación con las prioridades que emergen del diagnóstico. Es decir, que un aspecto importante es la pertinencia de las estrategias de in-tervención planteadas en relación con la problemática que se quiere modificar.
La evaluación del proceso
La evaluación de políticas, planes, programas o proyectos tam-bién debe llevarse a cabo durante la implementación, atrave-sando distintas etapas. Como ya se señaló anteriormente, a este tipo de evaluación se la denomina de diferentes maneras: seguimiento, monitoreo, evaluación de proceso, de medio tér-mino (cuando se realiza en el punto medio del periodo de im-plementación), entre otras.
Para este tipo de evaluación son relevantes los sistemas de re-gistro e información, los cuales permiten el análisis contínuo del proceso y del modo en que se desarrollan las líneas de acción previstas, con el fin de corregir el rumbo e introducir ajustes necesarios.
En este momento interesa saber si las estructuras (físicas, de normativas y de recursos humanos), los equipos, insumos pre-vistos están resultando adecuados y suficientes, y también si las metodologías de trabajo y las actividades previstas funcio-nan según lo esperado.
Además, si no se dejan de lado los resultados que se van obteniendo durante la implementación; la apreciación de los mismos permitirá precisar mejor sobre las conclusiones.
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La evaluación de resultados
La evaluación de resultados se lleva a cabo cuando está fina-lizando o ha finalizado la implementación de lo planificado. El objetivo es apreciar si se produjeron los cambios en aquellos problemas que se pretendían cambiar mediante la implementa-ción de las acciones previstas.
Esto puede hacerse comparando la situación final con la inicial.
Aquí nos preguntaremos en qué medida se han cumplido los objetivos previstos, para lo cual nos valdremos de los indicado-res que hemos formulado para cada uno de ellos. El énfasis está puesto en el resultado, es decir, en si se produjeron los cambios que se pretendían mediante la intervención. Para ello conviene diseñar la fase de evaluación de resultados al inicio de la formu-lación de lo que se va a planificar.
A continuación, se distinguen distintos tipos de resultados: Tabla 1. Tipos de resultados esperables de una intervención social16
Resultado Descripción
Productos
Son los que se obtienen de las actividades desarrolladas en el marco de una intervención; en la formulación sue-len llamarse también “metas de producción”. Por ejem-plo: talleres realizados, materiales producidos, servicios brindados, bienes entregados, cantidad y tipo de asis-tentes a actividades, recursos humanos capacitados, etc.
Efectos esperados
Son los cambios buscados, previstos o programa-dos para el ciclo de ejecución de una política o in-tervención; se corresponden con los objetivos plan-teados. Son cambios positivos en la situación inicial, como consecuencia de la intervención. Por ejemplo: incremento en la retención escolar, incre-mento en el uso adecuado de preservativos, etc.
16.- Nirenberg O. (2009) “Evaluación y participación: orientaciones conceptuales para una mejora de la gestión” En Chiara, M. y Di Virgilio, M. (Orgs) (2009) Gestión de la política Social. Conceptos y Herramientas. UNGS/Prometeo: Bs As.
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Efectos no previstos o no programados
Son los cambios, positivos o negativos, que no fue-ron contemplados en la formulación. Por ejem-plo: mejoramiento de los lazos familiares atribuibles a la inserción de los adolescentes en actividades.
Logros
Aluden a cualquier tipo o nivel de resultados positi-vos alcanzados en relación a lo programado; se aso-cian al concepto de efectividad o en otras palabras, a la medida en que se dio cumplimiento a los objetivos.
Impactos
Son los cambios verificables en plazos mayores que el de los efectos programados; o bien, repercusiones más am-plias, en otras poblaciones más allá de los destinatarios directos, en otras localizaciones, en otras organizacio-nes, en otros programas, en las políticas públicas, en los medios, en la agenda de los actores de la sociedad civil.
Los indicadores: ¿qué son y para qué sirven?
Un indicador es una señal: un número, un hecho o una percep-ción que mide los cambios en una condi-ción o situación espe-cífica en el transcurso de un período dado.
Un indicador es una comparación entre dos o más tipos de datos que sirve para elaborar una medida cuantitativa o una ob-servación cualitativa.
Ejemplos de indicadores cuantitativos comunes: (cantidad, porcentaje o tasa)
¡ Cantidad de talleres realizados.
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¡ Porcentaje de participantes de una capacitación.
¡ Tasa de empleo, la tasa de desempleo, etc.
Importante: seleccionar indicadores para cada etapa del ciclo del plan, programa o proyecto.
Sirven para verificar los logros en el curso de la ejecución de un plan, y especialmente la progresión hacia los resultados de-seados.
Aunque no existe un método único para construir indicadores, ni una lista completa, un “buen Indicador” debe contar con las siguientes características:
Validez debe hacer referencia a aquello que realmente procura medir.
Especificidad debe reflejar solo los cambios en la cuestión o factor de análisis y no otros.
Representatividad cubre todas las cuestiones y los individuos que se espera cubrir.
Claridad debe ser simple y fácil de interpretar, no ambiguo.
Accesibilidad los datos a recoger para su interpretación deben ser de fácil disponibilidad.
Utilidad debe poder mostrar el progreso hacia el logro de los objetivos planteados.
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Situación problema
Ejemplo de indicadores de proceso en función del problema, objetivos y líneas de acción y actividades
Alto consumo episódico excesivo de alcohol en jóvenes de 15 a 19 años de edad, del municipio Zapala.
Fortalecer los espacios de escucha y contención de los/las jóvenes
Construcción de un escuchatorio: es un espacio de acompañamiento que tiene como propósito promover el desarrollo integral de los/as jóvenes en tanto sujetos de derechos.
Cantidad de jóvenes asistentes.
Promover el compromi-so social de los comer-ciantes zapalinos ante la venta y expedición de alcohol a jóvenes
Realización de campaña compromiso social
Cantidad de comercios adheridos.
Líneas de acción y actividades propuestasObjetivos Indicadores
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Actividades propuestas Etapas y fechas
Objetivos logrados
¿Las actividades propuestas permitieron cumplir con
los objetivos?
¿Se cumplie-ron los plazos fijados?
Si no se cum-plieron, ¿Qué lo impidió?
Si se cumplie-ron, ¿Qué he-chos lo favo-recieron?
¿Se cumplió con el objetivo general y los objetivos espe-cíficos propuestos?
¿Fue necesario incorporar otras actividades no
contempladas antes?
¿Se obtuvie-ron los cambios esperados?
¿Hubo actividades que no condujeron a ningún resultado?,
¿Por qué?
¿Qué problemas impidieron, dificul-taron o constituye-ron un obstáculo a su cumplimiento?
¿Cuáles fueron las mejores actividades para cumplir los
objetivos propuestos?
¿Qué factores favore-cieron el cumplimien-to de los objetivos?
Preguntas generales para la evaluación de proceso y resultados
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Anexo
Modelo de proyecto
Ejemplo 1: Proyecto Municipal de Prevención del Consumo Problemático de Drogas – Municipio de San Salvador de Jujuy – Provincia de Jujuy
Formulario de presentación del proyecto municipal
1. Datos Generales
Título del ProyectoPlan Municipal de Prevención del Consumo Problemático de Drogas
Municipio Municipalidad de San Salvador de Jujuy
Provincia Jujuy
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Anexo
Tipo de Proyecto Señalar con una X lo que corresponda
Sensibilización X Asistencia
Prevención X Reducción de Daños X
Capacitación X Otros
Dependencia municipal responsable de la ejecución del Proyecto
Dirección de Salud Mental
Datos del Municipio
Calle/Número/Piso/Dto xxxxxxxxxx
Código Postal xxxx
Ciudad / Provincia xxxxxxxxxxx / Prov. de Jujuy
Teléfono (xxxx) xxxxxxxxxxxxx
E-mail xxxxmunicipiojujuy@xxxxx
Datos del Intendente
Nombre y Apellido Raúl
DNI xxxxxxxxx
Datos del Administrador de los fondos del Proyecto
Nombre y Apellido Gabriel
Domicilio xxxxxxxxx
Localidad xxxxxxxxx
Cargo en la dependen-cia municipal
Director de Salud Mental
DNI xxxxxxxxx
Teléfono laboral xxxxxxxxx
Celular xxxxxxxxx
E-mail laboral xxxxxxxxx
Número de CUIT municipal En caso de poseer
xxxxxxxxx
Datos de la cuenta bancaria
Banco xxxxxxxxxxxxx
Sucursal xxxxxxxxxxxxx
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Titular Municipalidad de San Salvador de Jujuy
N° de cuenta xxxxxxxxxxxxx
CBU xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
2. Equipo TécnicoDatos del Referente Técnico
Nombre y Apellido Gabriel
DNI xxxxxxxxx
Profesión Psicólogo
Domicilio xxxxxxxxx
Localidad xxxxxxxxx
Cargo Director de Salud Mental
Teléfono laboral xxxxxxxxx
Celular xxxxxxxxx
E-mail laboral xxxxmunicipiojujuy@xxxxx
Equipo Técnico Responsable de la ejecución del Proyecto
I N T E G R A N T E S
Nombre y Apellido
Ocupación/ Profesión
Rol que desempeñará en el Proyecto
¿Trabaja actualmente en la
municipalidad? Si trabaja,
aclarar en qué área y cargo que
ocupa
Gabriel Psicólogo Responsable de Proyecto
Director de Sa-lud Mental de la Municipalidad
Diego Estudiante de psicología
Disertante, tallerista
Jefe del Departa-mento de adiccio-nes de la munici-palidad
Carolina Abogada Disertante, tallerista
Dirección de Salud Mental
Marianela Psicóloga Disertante, tallerista
Dirección de Salud Mental
Pablo Operador so-cio-terapéutico
Disertante, tallerista
Dirección de Salud Mental
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Valeria Tr a b a j a d o r a social
Disertante tallerista
Dirección de Salud Mental
Laura Psiquiatra Disertante, tallerista
Dirección de Salud Mental
3. Diagnóstico1- Delimitación del alcance territorial
Según datos suministrados por la Dirección Provincial de Estadís-ticas y Censos Jujuy (DIPEC - Censo 2010), la Provincia de Jujuy tenía una población total de 673.307 habitantes, de los cuales 265.249 personas pertenecían al Departamento Dr. Manuel Belgra-no el cual está integrado por el Comisionado Municipal de Yala y el Municipio de San Salvador de Jujuy, con 4.811 y 260.438 habitantes respectivamente.
El Municipio de San Salvador de Jujuy es el municipio más amplio y pasa a ser el que mayor cantidad de habitantes tiene (38% de la población total de la Provincia) debido a que es la ciudad más urbanizada concentrando la mayor cantidad de instituciones es-tatales y empresas privadas y semi-privadas (como por ejemplo: Cadenas de Supermercados; Hospitales, Clínicas y Sanatorios; ins-tituciones Educativas de todos los niveles y universidades estatales y privadas; Bancos Nacionales y Privados) que son una gran fuente de trabajo formal.
En cuanto a la Estructura de la Población el 26,7% correspondía a la población de 0 a 14 años; el 65,6% población de 15 a 64 años; y el 7,7% a la población que comprende a las personas de 65 años o más. Del total de ésta población había un 48 % de varones y 52% de mujeres.
Con respecto a la Educación, en el año 2010 había un 98,2% de Alfabetismo en la Población de 10 años y más; y en lo referente a Necesidades Básicas Insatisfecha un 12,6% de la población vivía en tal situación.
Desde el punto de vista sanitario la provincia de Jujuy está organi-zada en 5 regiones:
1. Centro
2. Valles
3. Ramal
4. Quebrada
5. Puna
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La política de descentralización llevada a cabo por el Ministerio de Salud propone como unidad de organización al área programática en donde la accesibilidad y la calidad de los servicios son la meta en los 25 hospitales y 270 CAPS (Centro de Atención Primaria de la Salud) distribuidos en el territorio provincial.
En la Ciudad de San Salvador de Jujuy están los Hospitales de Alta Complejidad: Hospital Pablo Soria,
Hospital San Roque, Hospital Ing. Snopek y Neuropsiquiátrico Nés-tor Sequeiros. Un total de 627 médicos de distintas especialida-des se distribuyen en los hospitales anteriormente mencionados, al Hospital Materno Infantil y Centro Sanitario, además se suman los aproximadamente 70 profesionales de la medicina que prestan servicio en los CAPS, el total de profesionales médicos oscila los 697.
La ciudad de San Salvador de Jujuy cuenta con 787 camas distri-buidas en el Sistema de Salud Pública antes descripto, esto com-prende 1 cama cada 268 habitantes, si se tiene en cuenta que en la ciudad de S. S. de Jujuy habitan 293.073 personas, estaríamos ante la presencia de un dato que muestra un alcance insuficiente en términos de población.
Sin embargo, los indicadores generales hablan de una buena situa-ción sanitaria en el municipio de San Salvador de Jujuy.
Por otra parte la provincia de Jujuy cuenta con un Departamento de Vigilancia Epidemiológica la misma depende del área Epide-miologia del Ministerio de Salud. Este Departamento fue creado en el año 1993 y en Jujuy corresponde al Nivel Provincial del Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica:
¡ Vigilancia de Antivirus
¡ Vigilancia de Sífilis en mayores de 18 meses
¡ Vigilancia de infecciones respiratorias agudas
¡ Vigilancia de virus respiratorios
¡ Vigilancia de lesiones
¡ Vigilancia de Coqueluche
Población total (Censo 2010) 260.438 habitantes
Superficie del municipio/partido 19 km2
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2- Actores sociales territoriales
El presente proyecto tiene como población objeto al Barrio Alto Comedero, éste se encuentra ubicado a 10 km de S.S. de Jujuy y presenta altos índices de vulnerabilidad social. A continuación se detallan los Recursos Institucionales presentes en el Barrio Alto Comedero.
Municipales:
¡ Delegación Municipal de Alto Comedero (Servicios públi-cos, espacios verdes, cobro de impuestos)
¡ Centros de Participación Vecinal: (Talleres de deportes, fol-clore, danzas, cocina, peluquería, servicio de odontología, etc.)
¡ CPV (Centro de Participación Vecinal): Éxodo Jujeño
¡ CPV (Centro de Participación Vecinal): Madre Teresa de Calcuta
¡ CPV (Centro de Participación Vecinal): 200 Viviendas San-ta Ana
¡ CPV (Centro de Participación Vecinal): 18 Hectárea
¡ Centro de Desarrollo Infantil Tiempo de Juego
¡ Casa de la Cultura Jorge Cafrune
Salud:
¡ Hospital Ingeniero Carlos Snopek
¡ Centro de atención primaria de la salud, CAPS Eva Perón
¡ CAPS 337 Viviendas
¡ CAPS La Loma
¡ CAPS Sargento Cabral
¡ CAPS 18 Hectárea
¡ CAPS FONAVI
¡ CAPS Che Guevara
¡ CIC Copacabana (Centro de Integración Comunitaria)
¡ Dispositivo Integrador de Abordaje Territorial DIAT
Educativas:
¡ Jardín Maternal Patito Coletón
¡ Jardín Independiente N: 4
Anexo
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¡ Jardín Independiente N: 7
¡ Escuela N: 461 Che Guevara
¡ Escuela N: 435 República Francesa
¡ Escuela N: 464 Manuel Belgrano
¡ Escuela N: 455 ADEP
¡ Escuela N: 436 Pilar Bermúdez
¡ Escuela Minero Jujeño
¡ Escuela Profesor Humberto Agüero
¡ Escuela N: 458 Bandera Nacional de Nuestra Libertad
¡ Escuela N: 431 Isabel la Católica
¡ Escuela N: 465 Néstor Kischner
¡ Escuela N: 444 Abanderada de la Patria
¡ Escuela N: 641 18 Hectárea
¡ Escuela Municipal Marina Vilte N: 1
¡ Escuela CEIJA SEOM
¡ Secundario N: 34
¡ Colegio Secundario N: 48
¡ Colegio Nuevo Horizonte
¡ Colegio Divino Redentor
3- Historización de intervenciones que realiza el municipio
Frente a esta situación, y para dar respuesta a las demandas reci-bidas desde el municipio por parte de las Instituciones Educativas (Niveles primario y secundario) pertenecientes al Departamento Dr. Manuel Belgrano; es que desde el año 2008 a la actualidad, la Dirección de Salud Mental lleva a cabo intervenciones a través de charlas/talleres/jornadas de trabajo con la comunidad educativa (Docentes, No Docentes, Alumnos y Padres) no sólo en la temática de adicciones, sino también en otras demandas relativas a la salud mental (desarrollo de competencias personales y comunicación, autoestima, Educación Sexual Integral, Prevención del Suicidio, Bu-llying, entre otras) abarcando aproximadamente 147 Instituciones Educativas (públicas y privadas) de San Salvador de Jujuy.
Esto conlleva a enmarcar -para dar continuidad a las acciones de-sarrolladas por esta Dirección-, el Programa “Municipios en Acción” en el Departamento de Atención Integral de las Adicciones de la Dirección de Salud Mental dependiente de la Dirección General de Desarrollo Comunitario.
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4- Problemática de la Población
Según un estudio (Año 2012) desarrollado en el Servicio de Emer-gencias del Hospital Pablo Soria, articulado con la Sedronar a tra-vés del Observatorio Argentino de Drogas, se informó que de un total de 808 personas encuestadas –mayores de 12 años-, el 11,4% de consultas registradas estuvieron relacionadas con el consumo de alguna sustancia psicoactiva, entre las cuales se detectaron que en el 92,4% estuvieron relacionadas con el consumo de alcohol, en un 52,2% con el consumo de tabaco, y un 18,5 % con el consumo de marihuana.
La Defensoría del Pueblo de la Provincia de Jujuy presentó una Investigación denominada “Investigación sobre el Uso y Abuso de Alcohol en Adolescentes y Jóvenes de la Provincia de Jujuy” (Año 2013) en la cual se concluyó que el consumo de bebidas alcohóli-cas se registró de la siguiente manera:
¡ Grupo de 13 a 16 años: 53,5%
¡ Grupo de 17 a 20 años: 78,61%
¡ Grupo de 21 a 24 años: 77,69%
Para esta investigación se tomó una muestra de 6900 jóvenes y adolescentes de la Provincia de Jujuy.
Por otro lado, la Sedronar publicó el “Sexto Estudio Nacional So-bre Consumo de Sustancias Psicoactivas en Estudiantes de Ense-ñanza Media” (Año 2014). En nuestra Provincia este estudio realizó la encuesta en 49 escuelas con un total de 6534 estudiantes en-cuestados.
Las conclusiones del mencionado estudio indican que los consu-mos de sustancias psicoactivas se centran principalmente en el alcohol, luego bebidas energizantes y en menor medida tabaco y marihuana.
De acuerdo con el trabajo que se viene realizando desde el muni-cipio en articulación con instituciones de la comunidad, se observa que el consumo de bebidas alcohólicas encabeza las estadísticas, siendo éste el más preocupante para nuestra comunidad, motivo por el cual es necesario fortalecer y dar continuidad a las activida-des de prevención que se vienen realizando en este sentido, como así también aquellas orientadas a prevenir el consumo de otras sus-tancias psicoactivas.
Según datos suministrados por la Dirección Provincial de Adicciones, en el período de tres años, el Equipo de Salud Mental de la Guardia del Hospital San Roque atendió un total de 6438 personas (sin especificación de edades); de ellas hubieron aproximadamente 2300 consultas por Uso de Sustancias entre las cuales el 62%
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consultó por Consumo de Alcohol y aproximadamente un 33 % por Consumo de Otras Sustancias (No especificadas), resultando el porcentaje restante en consultas por consumos de Cocaína, Alucinógenos y Cannabis.
Para la definición del problema los equipos técnicos municipales realizaron diversas acciones:
¡ Conformación del Equipo interdisciplinario dependiente de la Dirección de Salud Mental, el cual será el encargado de coordinar las acciones inherentes al Plan. El mismo estará integrado por:
- Psicólogo
- Psiquiatra
- Trabajadora Social
- Abogada
- Docente
- Técnico
¡ Encuestas suministradas por el Equipo de Sedronar al Equi-po Interdisciplinario.
¡ Elaboración del Árbol de Problemas.
¡ Actividades llevadas a cabo hasta la fecha:
- Creación del Grupo Operativo de Alcoholismo (2008)
- Charlas/Talleres en Instituciones Educativas
- Capacitaciones: Policía de la Provincia de Jujuy, Referen-tes de Centros de Participación Vecinal, Docentes, Estu-diantes y Vecinos
- Articulación con el Programa “El Arte en Mi Barrio – Mura-les Participativos”.
A partir del trabajo que se viene realizando desde el municipio en articulación con instituciones de la comunidad, se observa que el consumo de bebidas alcohólicas encabeza las estadísticas, siendo éste el más preocupante para nuestra comunidad, motivo por el cual es necesario fortalecer y dar continuidad a las actividades de prevención que se vienen realizando en este sentido, como así también aquellas orientadas a prevenir el consumo de otras sus-tancias psicoactivas.
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4. Fundamentación y Justificación del Proyecto
“Incremento del consumo de bebidas alcohólicas en edades tempranas”
Es por todos sabido que el consumo de drogas no es un fenómeno novedoso; diferentes drogas se han usado y se usan desde hace si-glos en diferentes sociedades, fiestas, rituales religiosos, así como en tratamientos médicos.
A partir de los años 60 se percibe un aumento en el consumo, sur-giendo así un nuevo fenómeno: el consumo problemático de dro-gas, el que se ha incrementado en un mayor porcentaje en niños/as y en jóvenes en edades cada vez más tempranas.
En el imaginario de los/las adolescentes las razones de consumo de drogas lícitas e ilícitas están ligadas tanto a problemas persona-les como a la búsqueda de placer y diversión. La edad de inicio en el consumo/uso de drogas es cada vez más temprana.
Según el “Sexto Estudio Nacional sobre el Consumo de Sustancias Psicoactivas en Estudiantes de enseñanza Media” (Sedronar) con-cluye que los consumos de sustancias se centran principalmente en el alcohol, luego bebidas energizantes y en menor medida tabaco y marihuana.
Frente a esta situación, y para dar respuesta a las demandas reci-bidas desde el municipio por parte de las Instituciones Educativas (Niveles primario y secundario) pertenecientes al Departamento Dr. Manuel Belgrano; es que desde el año 2008 a la actualidad, la Dirección de Salud Mental lleva a cabo intervenciones a través de charlas/talleres/jornadas de trabajo con la comunidad educativa (Docentes, No Docentes, Alumnos y Padres) no sólo en la temática de adicciones, sino también en otras demandas relativas a la salud mental (desarrollo de competencias personales y comunicación, autoestima, Educación Sexual Integral, Prevención del Suicidio, Bu-llying, entre otras) abarcando aproximadamente 147 Instituciones Educativas (públicas y privadas) de San Salvador de Jujuy.
Esto conlleva a enmarcar -para dar continuidad a las acciones de-sarrolladas por esta Dirección-, el Programa “Municipios en Acción” en el Departamento de Atención Integral de las Adicciones de la Dirección de Salud Mental dependiente de la Dirección General de Desarrollo Comunitario.
Del análisis de todo lo descripto en este apartado como Diag-nóstico, el problema queda definido de la siguiente manera:
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Los conceptos centrales que orientan este Plan son:
Droga: Toda sustancia que una vez ingerida produce alteraciones en el sistema Nervioso Central.Consumo Problemático: Ley 26.934 Art. 2: “… aquellos consumos que afectan negativamente, en forma crónica, la salud física o psíquica del sujeto, y/o las relaciones sociales…”.Prevención: Se la define como “… un proceso activo de implemen-tación de iniciativas tendientes a modificar y mejorar la formación integral y la calidad de vida de los individuos, fomentando el autocontrol individual y la resistencia colectiva ante la oferta y la demanda de drogas…” (Martín E., 1995).
El presente Proyecto se elabora teniendo en cuenta los siguientes Principios Rectores:
¡ Perspectiva de Derechos
¡ Desestigmatización de la Problemática
¡ Perspectiva de Género
¡ Participación Social y Comunitaria
¡ Intersectorialidad, Complementariedad y Articulación Gu-bernamental
¡ Intervenciones basadas en la evidencia
El Enfoque de Reducción de la Demanda funcionará como estrate-gia para la prevención del consumo problemático de drogas en la comunidad del Municipio de San Salvador de Jujuy. Desde la crea-ción de esta Dirección (2008) las tareas de Promoción de la Salud y de Prevención para afrontar las problemáticas de las adicciones estuvieron orientadas bajo esta mirada, con el objetivo de que las personas desarrollen los recursos necesarios para disminuir el con-sumo de drogas.
5. BeneficiariosPoblación destinataria del proyecto (cuántos, quiénes, dónde se encuentran)
DIRECTOS
Niños y adolescentes de 10 a 18 años del Barrio de Alto Comedero
INDIRECTOS
Comunidad en General del Municipio de San Salvador de Jujuy y del Barrio Alto Comedero
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Objetivos específicos
Nombre de la actividad
Promover en las escuelas espacios de es-cucha e intercambio en torno al fenóme-no de los consumos problemáticos de sustancias psicoactivas, como así tam-bién espacios de encuentro inter-escolar (Recreativos y Artísticos) para reducir el nivel de exposición de los niños y adolescentes a situaciones de riesgo vinculadas al consumo de alcohol.
Espacios de escucha y debates en colegios secundarios
Murales preventivos
Sensibilizar y Concientizar a la comunidad educativa sobre los efectos nocivos del consu-mo de bebidas alcohólicas a temprana edad.
Talleres participativos
Dar a conocer a la comunidad, las Normativas (Ordenanzas y Leyes) sobre la venta de bebi-das alcohólicas.
Jornadas de Trabajo y articulación con el Concejo Deliberante
6. Objetivo general y objetivos específicos
Objetivo general
“Prevenir el consumo de bebidas alcohólicas en niños y adolescentes de 10 a 18 años, en el ámbito educativo del Barrio AltoComedero del muni-cipio capitalino de San Salvador de Jujuy”.
Objetivos específicos
¡ Sensibilizar y Concientizar a la comunidad educativa sobre los efectos nocivos del consumo de bebidas alcohólicas a temprana edad.
¡ Dar a conocer a la comunidad, las Normativas (Orde-nanzas y Leyes) sobre la venta de bebidas alcohólicas.
Anexo
7. Descripción de las actividades
Duración del proyecto
Fecha estimada de inicio Septiembre 2017
¡ Promover en las escuelas espacios de escucha e intercambio en tor-no al fenómeno de los consumos problemáticos de sustancias psi-coactivas, como así también espacios de encuentro inter-escolar (Recreativos y Artísticos) para reducir el nivel de exposición de los ni-ños y adolescentes a situaciones de riesgo vinculadas al consumo de alcohol.
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7. Descripción de las actividades
Duración del proyecto
Fecha estimada de inicio Septiembre 2017
¡ Promover en las escuelas espacios de escucha e intercambio en tor-no al fenómeno de los consumos problemáticos de sustancias psi-coactivas, como así también espacios de encuentro inter-escolar (Recreativos y Artísticos) para reducir el nivel de exposición de los ni-ños y adolescentes a situaciones de riesgo vinculadas al consumo de alcohol.
Descripción de la actividad
Resultados EsperadosMedios de
Verificación
Realización de jornadas de debate e intercambio con los alumnos de los colegios secun-darios de Alto Comedero (San Salvador de Jujuy).
Se realizaran 20 jornadas de de-bates en 8 Colegios Secundarios del Barrio Alto Comedero. Asisti-rán 300 alumnos de 12 a 17 años de edad.
Planillas de asistencia.
Elaboración de un Mural par-ticipativo como cierre de las actividades preventivas desa-rrolladas en las escuelas secun-darias de Alto Comedero.
Participarán 300 alumnos de 12 a 17 años de edad en la realización de 7 Murales.
Registro fotográfico.Planillas de asistencia.
Realización de técnicas diná-micas y participativas en aque-llas instituciones que presentan mayores niveles de consumo de bebidas alcohólicas.
Se realizan 10 talleres participati-vos. Asistirán 400 participativos entre 12 a 17 años de edad.
Planillas de asistencia.
Realización de 4 encuentros con concejales que trabajen con la problemática.
Asistirán 20 participantes.Planillas de asistencia.
Fecha estimada de finalización
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Descripción de las actividades: calendario y presupuesto
Calendario y presupuesto de las actividades: Completar el Nombre de la actividad siguiendo el cuadro anterior
Nombre de la actividad
Mes en que se desarrollará Señalar con una X lo que
corresponda.
Espacios de escucha, debates y recreación en colegios secundarios
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Murales preventivos
Talleres participativos
Jornadas de Trabajo y articulación con el Concejo Deliberante
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Descripción de los gastos
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Pinturas, Pinceles,elementos de limpiezanecesarios parala elaboración de3 murales. Movilidad y catering
Folletería (10000 unidades) Banner (3 unidades) Movilidad y catering. Material de papelería y librería. Fotocopias. Rotafolio, micró-fonos inalámbricos, parlante inalámbrico.
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Movilidad y catering Material de papeleríay librería. Fotocopias. Notebook. Proyector.Pantalla de Proyector
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8. Metodología de monitoreo y evaluación
a) Evaluación de Medio Término
Tomando en cuenta los resultados esperados y comparándolos con los resultados obtenidos, el equipo establecerá el grado de satis-facción de los objetivos planteados, utilizando para ello la siguiente categorización:
La estimación de los resultados obtenidos se realizará constatando los medios de verificación propuestos.
En función de los resultados de la evaluación se realizarán los ajus-tes y/o modificaciones pertinentes al proyecto en caso de ser ne-cesario.
Se realizará un registro de los resultados y a su vez un registro de las modificaciones en caso de realizarlas.
El Equipo Técnico Responsable de la ejecución del Proyecto ten-drá a cargo la tarea de llevar a cabo la metodología de monito-reo y evaluación, realizando para cada etapa un informe de los resultados que contará con el aval del Responsable del Proyecto.
Se realizará una supervisión continua del desarrollo del Proyec-to, a los fines de identificar los logros y de detectar posibles dificultades en la consecución de los objetivos. En el caso que se presenten dificultades, se determinará cuáles son y las posibles soluciones que se sugieren para poder lograr el objetivo.
Se establecen dos instancias para la evaluación del proyecto:
a) Evaluación de medio término (es decir, hacia la mitad del tiempo total de ejecución del Proyecto o bien, en el caso que lo requiera, promediando el desarrollo de una actividad).
b) Evaluación Final.
Supera el cumplimiento >100%
Cumple plenamente 75% - 100%
Cumple parcialmente 50% - 75%
Bajo cumplimiento >50%
No cumple 0%
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b) Evaluación Final
Tomando en cuenta los resultados esperados y comparándolos con los resultados obtenidos el equipo establecerá el grado de satisfac-ción de los objetivos planteados, utilizando para ello la siguiente categorización
La estimación de los resultados obtenidos se realizará constatando los medios de verificación propuestos.
Se realizará un Informe Final que dé cuenta de la evolución del proceso de implementación del Proyecto y de los resultados finales obtenidos.
Asimismo, se realizará una breve encuesta de satisfacción admi-nistrada a los beneficiarios directos del Proyecto, a fin de conocer la percepción de los mismos en cuanto al desarrollo del Proyecto.
Supera el cumplimiento >100%
Cumple plenamente 75% - 100%
Cumple parcialmente 50% - 75%
Bajo cumplimiento <25%
No cumple 0%
9. Fecha, firmas y documentación adjuntaFecha de presenta-ción del proyecto
Firma del respon-sable del proyecto
Aclaración Nombre y Apellido
Gabriel
DNI xxxxxxxxxxx
Firma del Intenden-te del Municipio
Aclaración Nombre y Apellido
Raúl
DNI xxxxxxxxx
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Documentación Adjunta Señalar con una X lo que corresponda SÍ NO
Carta de Adhesión municipal al Programa “Muni-cipios en Acción” (Sedronar) Firma, aclaración y sello
Fotocopia autenticada del instrumento de de-signación de la autoridad solicitante del subsidio Intendente
Fotocopia autenticada de DNI de la autoridad solicitante Intendente
Fotocopia de DNI del responsable del proyecto Autenticados
Designación formal del Administrador de los fondos y fotocopia de DNI Autenticadas
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Ejemplo 2: Modelo de un Plan Municipal - Plan Municipal sobre Drogas – Municipio de Villa Carlos Paz – Provincia de Córdoba
Plan Integral Trianual para la Prevención y Asistencia de los Consumos Problemáticos de Drogas
Gobierno de la ciudad de Villa Carlos Paz
Intendente Municipal: Sr. Esteban
Secretario de Calidad Institucional, Cultos, Participación Vecinal y Juventud: Dr. Darío
Coordinadora Casa de la Juventud: Sra. Maria
Centro Terapéutico Integral pro-joven
Director: Sr. Roberto
Coordinadora del Área Comunitaria: Lic. Valeria
“Nadie libera a nadie, ni nadie se libera sólo, los hombres se liberan en comunión”. Paulo Freire
Introducción
El presente Plan es la base y plataforma para el desarrollo de las políticas, programas y acciones de prevención de los consumos problemáticos de drogas y asistencia a quienes lo padecen y su entorno familiar. Está pensado para ser aplicado en territorios barriales y locales de la ciudad de Villa Carlos Paz, que será a su vez el mecanismo de arti-culación y coordinación para el diseño y aplicación de las mismas entre los distintos niveles del estado, el municipio y todas las Instituciones de la sociedad civil que deseen participar, con el propósito de potenciar los esfuerzos y efectivizar los resultados esperados.
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La complejidad de las drogas exige que los Estados desa-rrollen políticas para confrontar de manera integral la pro-blemática, sus causas y manifestaciones.
Consideramos el uso de drogas como un problema social, como una construcción socio-histórica y parte de nuestra sociedad.
Consideramos que el consumo de drogas debe entenderse desde un pensamiento complejo, y para ello es necesario despojarnos de “prejuicios y preconceptos”, y de esta for-ma poder de-construir y re-construir nuestra mirada, para que las representaciones sociales no terminen marginan-do y responsabilizando a los individuos o a las familias de comportamientos diferentes y de los que, como sociedad, también somos responsables.
Entendemos el abordaje preventivo desde un enfoque co-munitario, donde es fundamental la participación y arti-culación de los diferentes actores sociales presentes, a fin de sumar recursos existentes, fortalecer potencialidades y pensar integralmente estrategias de intervención adecua-das a la realidad barrial y local.
Vivimos en una cultura que incentiva todo tipo de consu-mos, incluso las drogas. La percepción social está definida por aspectos políticos, ideológicos, culturales y económi-cos; esto incluye o excluye, regula o acepta o no, algunas drogas.
La mirada hacia este tema determinará las prácticas pre-ventivas y asistenciales.
Fundamentación
El “Plan Integral Trianual para la Prevención y Asistencia para los Consumos problemáticos de Drogas”, es de vital importancia y relevancia para la ciudad de Villa Carlos Paz, ya que enmarca un proceso a corto, mediano y largo plazo, un desarrollo de trabajo trianual que implica varios aspectos, por un lado, unir los esfuerzos
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que se vienen realizando hasta el momento entre las diferentes áreas del municipio, instituciones escolares, ONG´s, entre otras, en relación a la problemática del consumo de sustancias, a los fines de lograr el trabajo en redes.
A su vez, implica también lograr una base de datos estadísticos que permitan leer la realidad de la ciudad, lo cual permitirá un abordaje más efectivo de cada una de las situaciones que se manifiesten.
Este plan estará caracterizado por la participación permanente del Estado municipal e instituciones comunitarias involucradas activamente en la intención de dar respuestas locales frente a las diversas manifestaciones del problema.
Se busca trabajar tanto en prevención como en asistencia desde el enfoque de derechos, lo que implica un abordaje interdisciplinario e intersectorial, buscando que la persona, su grupo familiar y su medio micro y macro social cuenten con orientación, contención, tratamiento adecuado, intervenciones oportunas y propuestas de trabajo conjuntas, buscando la participación activa y compromiso de todos los actores sociales.
El Plan propone tres ejes de abordaje y acción:
1.- Promoción de la Salud Social Comunitaria-Prevención;
2.- Asistencia Integral;
3.- Inclusión Social.
El mismo focaliza en gran parte de sus acciones en asegurar la aceptabilidad y accesibilidad a servicios preventivos e informativos de asistencia social, sanitaria y especializada en el campo de la salud mental, considerando tal y como plantea la ley nacional N° 26657 en su artículo 4to “Las adicciones deben ser abordadas como parte integrante de las políticas de salud mental”.
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Así mismo, el Plan, incorpora una mirada innovadora en el sentido de intervenir sobre los factores de riesgo y vulnera-bilidad frente al consumo de drogas de manera transversal aplicando el enfoque de determinantes y condicionantes sociales, el enfoque comunitario y de redes, entendiendo la exclusión social como uno de los principales factores de riesgo al consumo de drogas y otras manifestaciones del problema de las mismas en la ciudad.
Por último, este Plan no se presenta como una sumatoria de metas sectoriales e institucionales, sino como una pla-neación conjunta y estratégica que tiene como base la ar-ticulación y complementariedad de las acciones, teniendo como finalidad optimizar y potenciar, aún más, lo que la ciudad viene desarrollando de manera no integrada desde los diferentes ámbitos.
La acción territorial requiere de un impulso, en particular, en el desarrollo de capacidad técnica y de servicios, para lograr resultados y en respuesta a la debilidad institucional y técnica en muchos ámbitos de acción del problema, se requiere de una inversión de orden municipal que refuerce y promueva las acciones que se vienen realizando desde las distintas entidades.
Objetivos
¡ Desarrollar políticas, programas y acciones de preven-ción en el consumo de sustancias.
¡ Alcanzar respuestas integrales a los consumo proble-máticos.
¡ Implicar a la comunidad de la ciudad en la problemática del consumo de sustancias.
¡ Potenciar y sostener el trabajo en redes para el aborda-je integral de la problemática.
¡ Propiciar el trabajo conjunto entre diferentes áreas de la Municipalidad, Instituciones educativas, sociales, en-tre otras, en creación y sostenimiento de políticas de prevención.
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¡ Proponer modos de asistencia terapéutica eficaces, en pos de lograr una mejor calidad de vida de las personas que consumen y de su entorno inmediato, en el marco de las legislaciones vigentes.
¡ Generar oportunidades de inclusión social de las per-sonas que hayan atravesado alguna problemática de consumo.
¡ Evaluar periódicamente las prácticas realizadas a modo de mejorar las estrategias y las formas de abordaje de la problemática.
Ejes de abordaje y acción
Promoción de la salud
social comunitaria- prevención
asistencia integralInclusión social
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1) Promoción de la Salud Social Comunitaria - Prevención
Este eje contiene estrategias participativas de preven-ción y promoción de la salud en articulación territorial e inter-sectorial. El objetivo principal de este eje es desna-turalizar el consumo de drogas, abordar mitos, creencias y tabúes existentes, intentando reducir los factores de riesgo y fortaleciendo aquellos factores de protección comunita-rios.
Mediante la elaboración de un mapeo de actores sociales, se podrán visualizar los recursos sociales existentes en la comunidad, esto permitirá conectar a los actores ágilmen-te para actuar ante situaciones asociadas al consumo de drogas y la promoción de la salud direccionada a la pobla-ción en general de la Ciudad de Villa Carlos Paz.
Se propone realizar encuentros de sensibilización, capaci-tación y orientación dirigidas a personas, organizaciones e instituciones de la comunidad ya que consideramos que desde el lugar que ocupa socialmente cada uno puede rea-lizar tareas y acciones de prevención del consumo proble-mático de drogas y promoción de la salud.
Líneas de acción
¡Mesas de trabajo sectoriales: Creación de mesas de tra-bajo para la elaboración de diagnósticos situacionales comunes y el diseño de programas y estrategias para cada sector pero de manera articulada. A través del trabajo intersectorial con diversos actores sociales, se abordará la implementación de programas y acciones destinados a promover estilos de vida saludables para toda la población partiendo de abordajes territoriales específicos, teniendo en cuenta aspectos intercultura-les de cada uno de ellos. Se desarrollarán:
- Mesa de Instituciones Educativas
- Mesa de Instituciones Deportivas
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- Mesa de Iglesias
- Mesa de Centros Vecinales
- Mesa de ONG’s
- Mesa de Organizaciones Juveniles
- Mesa de Justicia, SeNAF y fuerzas Policiales
¡ Talleres de Capacitación: Realización de talleres de pre-vención en articulación con las distintas instituciones educativas y organizaciones sociales, facilitando la in-formación para la transformación de las representacio-nes sociales y culturales y la desnaturalización de esti-los de vida que promueven el consumo de drogas y que obstaculizan el desarrollo de estilos de vida saludables. Estos talleres contarán con la presencia de profesiona-les externos especializados en la temática, a nivel pro-vincial y nacional.
¡ Desarrollo y fortalecimiento de capacidades: Preten-diendo llegar a escuelas de todos los niveles y en arti-culación y complementariedad con los programas que vienen implementando las comunidades educativas para el desarrollo y fortalecimiento de capacidades y habilidades personales y sociales que reducen la vul-nerabilidad hacia el consumo de drogas, se brindarán espacios capacitación a docentes, alumnos y padres con el fin de mejorar el afrontamiento de situaciones asociadas al consumo de drogas, reconocer factores de riesgo y protección y orientación para la atención oportuna.
¡ Generar ámbitos propicios para la conformación de re-des comunitarias y de apoyo, para desarrollar dinámi-cas que protegen y reducen la vulnerabilidad al consu-mo de drogas en familias, jóvenes y espacios laborales.
¡ Prevención entre pares: Fortalecer los programas que se vienen desarrollando en la Ciudad como el SuperArte y
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otros, favoreciendo la participación activa de todos los sectores y representaciones juveniles. De esta manera, se propone acercar a los jóvenes herramientas adecuadas y oportunas para la prevención del riesgo existente en el consumo de drogas, desarrollar capacidades y habilidades personales y sociales, de educación y cuidado entre pares mediante el pensamiento crítico y afrontamiento en situaciones de riesgo.
Productos
a) Mapeo de actores sociales vinculados al trabajo en red sobre prevención del consumo problemático de drogas y promoción de la salud integral.
b) Creación de mesas de trabajo inter-sectoriales.
c) Confección de guía de recursos comunitarios vincu-lados a la prevención y promoción social: dependencias municipales y organizaciones de la sociedad civil.
d) Jornadas de sensibilización, información y releva-miento de factores de riesgo por distrito y propuestas de trabajo con base comunitaria, con participación ac-tiva de los vecinos.
e) Jornadas de encuentro con instituciones educativas con el fin de complementar acciones de prevención, ca-pacitación y orientación.
f) Encuentro con organizaciones juveniles a fin de co-nocer sus inquietudes, representaciones frente al con-sumo, detección de factores de riesgo desde sus viven-cias, jornadas de capacitación en habilidades sociales, proyectos de vida y propuestas de prevención comu-nitarias.
g) Diseño e implementación de programas y acciones deportivas, artístico-culturales, educativas, de salud, de formación y capacitaciones laborales, con especial prioridad a grupos y territorios vulnerables y de ries-gos.
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h) Implementar mecanismos para promover entre los grupos de alta vulnerabilidad al consumo de drogas el desarrollo de proyectos de vida personales, realizables y sostenibles, que faciliten su inclusión social y productiva.
2) Asistencia Integral
Este eje se centra en el abordaje concreto de casos que presentan consumo problemático de drogas, se brinda asistencia a la persona y su grupo familiar y/o de referencia considerando la complejidad del caso por caso. Se preten-de abordar detección temprana y que el tratamiento sea oportuno. Articulación con áreas municipales, juzgados, clubes, instituciones educativas, religiosas y comunitarias para alcanzar un abordaje integral.
Éste eje, pretende mitigar el impacto del consumo de dro-gas legales e ilegales, reduciendo la vulnerabilidad de in-dividuos, familias y comunidades a sufrir riesgos y daños continuos, evitables y prevenibles.
Las comunidades y los consumidores de drogas podrán acceder oportunamente a servicios integrales de salud físi-ca y mental y contar con redes de apoyo y soporte educa-tivos, productivos y laborales.
Líneas de acción
¡ Recepción de la demanda: Se brindará orientación y asistencia a todas las personas mediante derivación del municipio, por intervención judicial, por otras institu-ciones o de manera espontánea al Centro Terapéutico Integral Pro-Joven.
¡ Tratamiento ambulatorio en consultorios externos: En-trevistas de orientación y admisión, psicoterapia indi-vidual, familiar y grupal, grupos para padres, grupos terapéuticos. Articulación con áreas municipales para abordaje conjunto, y apoyo a las personas en proce-so y por consecuencia a familias, desarrollados por el
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equipo técnico del CTI Pro-Joven. Se realizarán las arti-culaciones y/o derivaciones necesarias, con diferentes instituciones públicas y privadas que aborden la pro-blemática del consumo de drogas, según la compleji-dad de cada caso.
Productos
a) El CTI Pro-Joven tendrá a su cargo el abordaje inte-gral a las personas y su grupo familiar, en articulación para el sostenimiento de los tratamientos con diversas áreas municipales y mesas de trabajo.
b) Trabajo en red con las áreas municipales de salud, desarrollo social, educación, cultura, deporte, discapa-cidad, oficina de empleo, entre otras, para complemen-tar acciones de acuerdo con el tratamiento integral de las personas que residen en la Ciudad.
Las acciones que desarrolla el equipo técnico del Centro Terapéutico Integral Pro-Joven se encuentran enmarcados en la Ley nacional de Salud Mental y Adicciones N° 26.657 y la Ley de Protección de la Salud Mental de la Provincia de Córdoba N° 9.848.
3) Inclusión Social
El desarrollo del presente eje implica que todas las perso-nas que están o hayan realizado un proceso terapéutico por consumo problemático de drogas puedan tener rápido y fácil acceso a la información sobre alternativas y oportu-nidades en el ámbito educativo, recreativo o laboral.
Es fundamental en éste eje fortalecer el vínculo familiar y/o con referengtes para alcanzar un mayor acompañamiento en la inclusión social y posibilitar que ésta se sostenga en el tiempo.
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Líneas de acción
¡ Intersectorialidad: que las personas que transitan por los diferentes módulos de asistencia puedan contar con espacios de inclusión educativa, formación y ca-pacitación laboral, aprendizaje de oficios, accesibilidad a programas de empleo, economía social, entre otras posibilidades y que estas alternativas puedan ser coor-dinadas entre las diferentes áreas municipales, sectores privados y organizaciones civiles existentes en la Cui-dad.
¡ Trabajo en red: se busca generar una red de articulación para que la orientación, asistencia e inclusión social de personas que atraviesan consumos problemáticos de drogas sea ágil y efectiva, y para que las diferentes instituciones cuenten con capacitación para prevenir y fortalecer la promoción de la salud.
¡ Promover y fortalecer la cultura del trabajo y del es-fuerzo compensado con un correlato desarrollo de un contexto que favorezca la igualdad de oportunidades mediante una más justa y suficiente distribución de re-cursos a sectores y territorios vulnerables.
¡ Promover y fortalecer el desarrollo de un contexto que favorezca la igualdad de oportunidades mediante una justa y suficiente distribución de recursos a sectores y territorios vulnerables.
¡ Brindar a las familias herramientas que le permitan acompañar en el proceso de inclusión social.
Productos
a) Realización de encuentros entre diferentes espacios de capacitación y promoción de empleo.
b) Realizar encuentros con las instituciones educativas para que un joven no pierda su escolaridad y a su vez se genere un canal de comunicación para que, de detectar situaciones de riesgo, se pueda orientar al alumno, su familia y comunidad educativa.
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c) Se realizarán talleres con propuestas creativas que promuevan la mirada crítica y reflexiva sobre la vida cotidiana, generando rupturas desde la movilización, motivación y compromiso para que las personas e insti-tuciones puedan pensarse desde otros lugares posibles en la prevención del consumo de drogas.
d) Instancias de encuentro, articulación y cooperación entre los diferentes actores sociales, ya que pensamos que cada uno puede aportar desde su lugar, saberes, conocimientos y experiencias para abordar la temáti-ca de manera dinámica, para acercarnos a la población y poder elaborar en conjunto y en corresponsabilidad, propuestas y proyectos de prevención.
e) Generar alianzas estratégicas para crear ofertas edu-cativas, culturales, deportivas, de formación y empleo, de emprendimientos productivos, contemplando cupos y becas para las personas en procesos de superación.
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A modo de cierre
Este Plan está basado en el trabajo comunitario y en red, promoviendo la participación activa de los diferentes ac-tores sociales en conjunto con el Estado municipal, permi-tiéndonos potenciar nuestras capacidades para que cada uno de nosotros, desde los lugares que ocupamos, poda-mos dar respuestas a la problemática del consumo de dro-gas.
Será innovador, ya que nos brindará la posibilidad de con-tar con un diagnóstico situacional, que permita tener una mirada compleja sobre la realidad y posibilitar la toma de decisiones acertadas. Se realizará un monitoreo periódico de las líneas de acción desarrolladas, para realizar las mo-dificaciones necesarias en prevención y asistencia apor-tando nuevas estrategias para obtener mejores resultados en beneficio de toda la comunidad.
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Queremos agradecer a todos los que colaboraron con su aporte para enriquecer el contenido de esta publicación: Dirección de Comunicación y Medios - Pablo Trombetta (Director) - Juan Pablo Schneider - Marcela Merayo
Dirección Nacional del OAD: Observatorio Argentino de Drogas - Verónica Brasesco (Directora Nacional)
Coordinación de Análisis Territorial y Estadística - Mariano Fagalde (Coordinador)
Coordinación de Epidemiología - Ernestina Rosendo (Coordinadora)
SEPADIC: Secretaría de Prevención de Adicciones – Gobierno de Córdoba – Gestión 2010/2015 - Sr. Gastón Baena - Lic. María Tejero - Lic. Cecilia Bordon - Lic. Mariana Marques - Dr. Nicolás Beltrán
Dirección de Prevención de las Adicciones y promoción de la Salud Mental, de la provincia de Buenos Aires - Lic. Karina Castro (Directora) - Mg. Germán Brusco
Municipio de San Salvador de Jujuy – Provincia de Jujuy - Lic. Gabriel Tormo (Director de Salud Mental)
Municipio de Villa Carlos Paz – Provincia de Córdoba - Dr. Darío Zeino – (Secretario de Calidad Institucional, Cultos, Participación Vecinal y Juventud)
