CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS NACIONALES

Multiculturalidad

Lineamientos de Poltica Econmica, Social y de Seguridad 2012-2020

Guatemala, febrero de 2011

Documento preparado por el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN). Su contenido (informacin, metodologa, procesos y procedimientos) est sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproduccin del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de la autorizacin previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue preparado por Werner Ramrez Avila con la colaboracin de Germn Curruchiche y Rigoberto Quem.

ndice

Sumario ............................................................................................................................................... 4

Introduccin ........................................................................................................................................ 5

1. Condiciones sociales de los pueblos de Guatemala .................................................................... 7

1.1. Demografa tnica ............................................................................................................... 9

1.2. Discriminacin tnica........................................................................................................ 13

1.3. Ocupacin ......................................................................................................................... 15

1.4. La pobreza no es una caracterstica cultural...................................................................... 21

1.5. Educacin y salud.............................................................................................................. 26

1.6. Participacin...................................................................................................................... 32

1.7. Consulta a los pueblos indgenas....................................................................................... 35

1.8. El peso de las exclusiones ................................................................................................. 36

2. Marco institucional para las relaciones intertnicas.................................................................. 37

2.1. Normas constitucionales ................................................................................................... 39

2.2. Convenios internacionales................................................................................................. 39

2.3. Legislacin Nacional......................................................................................................... 40

2.4. Auge y debilitamiento de planteamientos interculturales ................................................. 41

3. Tendencias y escenarios para el relacionamiento intertnico.................................................... 41

3.1. Cambios recientes ............................................................................................................. 43

3.2. Escenarios para las relaciones intertnicas en Guatemala................................................. 43

3.1.Multiculturalidadpermitida ................................................................................................... 45

3.2Interculturalidaddesdefuera................................................................................................. 45

3.3Multiculturalidadenparalelo................................................................................................. 46

3.4Pretensionesdedominio ........................................................................................................ 47

3.5Estadoplural............................................................................................................................ 47

Conclusiones ..................................................................................................................................... 47

Recomendacionesdepoltica ........................................................................................................... 48

Bibliografa ........................................................................................................................................ 51

Anexo1:Normativamultieintercultural ......................................................................................... 55

Sumario

Sondifcilesdeborrarlashuellasdelahistoria.LasdelracismotodavaentorpecenlasrelacionesintertnicasenGuatemala.Atonoconlostiempos,quemarcancomopolticamenteincorrectaladiscriminacin,ynosindificultades,lasociedadguatemaltecahaavanzadohaciaelreconocimientodeladiversidadculturalcomounodelosrasgosquelacaracteriza.

Pordentrohaymsquemarcadoresculturalesdiferenciados.Intensasdesigualdadescaracterizan,tambin,lasrelacionesentrelosPueblosdelpas.Sinserlomismo,lasfronterastnicastienenzonasdeinterseccinconloslinderosdeclasesqueconjugandisponibilidadderiquezasoacumulacindecarencias,nivelesymodalidadesdepoder,estatussocial.

Desigualdadesacumuladasdebilitanlacondicinciudadana.Imponenformidablesrestriccionesparalasobrevivenciadelaspersonas,loquealteraelreconocimientorecprocoentreindividuosycolectividad,queesbsicoparalaciudadana.ImplicanlainefectividaddelosderechosquereconoceelEstado,seaporsuincompetenciaparagarantizarlosoparacumplirconsuobligacindehonrarlos.Debilitan,claroest,lasposibilidadesdeparticipacindelaspersonas,sucapacidaddeagenciaparadesarrollarsuvidaytransformarlasociedadconformesusvaloreseintereses.

ConsecuenciadeldebilitamientodelaciudadanaeselraquitismodelEstado,suaceleradatendenciaaserfallido.

Procesosmuyamplios,laglobalizacin;dinmicaspolticas,negociacionesdepaz;nuevasestrategiasdesobrevivenciayacumulacin;generanlascondicionesenlasqueactivanlosmovimientossocialesenGuatemalayprefiguranescenariosquevandesdelatoleranciadeladiversidad,hastadistintasformasdearticularenunEstado,elguatemalteco,alosdiversospueblosquelointegran.Lomenosprobableesqueunodeelloslogreimponereldominiosocialdesucultura.

Cmoarticularlasrelacionesintertnicas,demaneraqueseanprovechosasparalasociedad?Esnecesariodebatirlo,enlapreparacindeunnuevopactosocial.Tambinloesadaptarelsistemapolticoalasvariadasposibilidadesderepresentacin,loqueoxigenaraunsistemadepartidosestancadohacetiempo.Peroniloculturalnilopolticoavanzarnsielaccesoasatisfactoresbsicos,aserviciosparaformarse,oamejoresoportunidadeseducativasydeingreso.Unaestrategiaparalograrloeselfortalecimientodepodereslocales,medianteprocesosdedescentralizacin.

Introduccin

Una tarea constante para la sociedad guatemalteca, en los ltimos veinticinco aos, ha sido la de transformar al Estado.

Primero fue cambiar las formas de gobierno, modificar el modo de acceder al poder poltico estatal y tambin las reglas de su empleo. Fue la transicin a la democracia. En seguida comenz la lucha por modificar sus funciones. Se abandonaron las concepciones desarrollistas en funcin de las cuales intervena en la economa y, con suma dificultad, se ha intentado que se concentre en propiciar igualdad de oportunidades, mediante la mejor provisin de servicios sociales e infraestructura. En paralelo, el carcter monocultural del Estado guatemalteco es cuestionado por las organizaciones indgenas, cuyas demandas van del cese de la discriminacin y del racismo, a la conformacin de un Estado multicultural.

Entre tanto, en el ndice de Estados fallidos, el de Guatemala fue clasificado en peligro, tanto por el creciente poder, y la concomitante violencia, del narcotrfico, como por las desigualdades en el desarrollo. Dada su ineficacia para impulsar el desarrollo humano equitativo, Naciones Unidas concluye que el guatemalteco es un Estado dbil. La mayora de connacionales ya conoca esa debilidad, por la cual tiene que conformarse con servicios deficientes. La noticia aterradora para la poblacin es ms bien el auge imparable de la violencia criminal. Y, para quienes lograron beneficiarse con la emigracin a Norteamrica, las crecientes dificultades para continuarla y mantener el flujo de remesas familiares.

Hay que atender desafos urgentes. Cmo garantizar la seguridad de la poblacin?, cmo potenciar los esfuerzos de la sociedad para desarrollarse?, cmo estructurar un Estado democrtico para una sociedad multitnica? Todos conducen a la necesidad de superar las debilidades del Estado. Lograrlo requiere atender el raquitismo que les da origen.

La debilidad estatal es consecuencia del mismo dficit de ciudadana que provoca. Por lo tanto se requieren procesos que, pari passu, fortalezcan la ciudadana y al Estado.

Para avanzar en esa lnea, aqu se analiza cmo las relaciones intertnicas en Guatemala implican una ciudadana debilitada. Ms que por excluir modos de vida, por excluir de la participacin; hecho que se deriva de procesos econmicos que reproducen pobreza y que las polticas pblicas slo alcanzan a mitigar.

La bsqueda de alternativas comienza por un logro reciente. Reconocer su diversidad ha sido un importante avance de la sociedad guatemalteca en el ltimo cuarto de siglo. Las formas cotidianas de discriminacin, con el trato y el lenguaje, han disminuido y si bien no terminan por desaparecer, ahora son susceptibles de sancin. Mencionar la riqueza de la diversidad se hizo un lugar comn. Cmo aprovecharla para superar las privaciones que

an padece la mayora de habitantes del pas?, es asunto pendiente. Lo mismo que edificar algn tipo de institucionalidad que corresponda al carcter multitnico de Guatemala.

Frente a esos desafos nuestra sociedad no est sola. Otros pases encaran dilemas similares. En Sudamrica, robustecidos movimientos indgenas estn modificando la configuracin del poder y han logrado, en Bolivia y Ecuador, afirmar constitucionalmente el carcter multinacional de sus Estados. En Espaa, el tribunal supremo ha declarado improcedente que Catalua se declare a s misma como nacin, porque no lo admite el ordenamiento constitucional que s reconoce comunidades autonmicas. En Estados Unidos comienza a debatirse el negar la nacionalidad a los hijos de inmigrantes ilegales que nazcan en su territorio.

Dinmicas sociales varias han conducido al punto de revisin algo que se tena por cierto: que el Estado es la organizacin poltica de una nacin, en la cual ejerce su poder. La constatacin fctica es que pocos Estados encarnan ese ideal; que las identidades que la nacin pretenda subsumir no slo estn all, sino que tienen demandas que plantear.

Cmo adaptar la organizacin estatal, ideada para homogeneizar, con la tendencia de las sociedades a la diversidad? La afirmacin de derechos humanos colectivos, mediante convenios internacionales,1 seala desde 1966 una va para actuar, con el reconocimiento del derecho de los pueblos a su autodeterminacin.

Ejercer tal derecho en Estados multiculturales, donde hay al menos un pueblo que anteriormente era autnomo, o en Estados politnicos, donde hay comunidades de emigrantes que desean mantener su identidad, requiere la sancin de derechos especiales. Derecho al autogobierno, a la proteccin de elementos culturales especficos, y a formas especiales de representacin en los rganos de poder de la sociedad mayoritaria, propuso Kymlicka (1996).

Falta conciliar esos nuevos derechos con las libertades individuales. Para que no se conviertan en fuente de lo que buscan corregir: una suerte de nuevas tiranas, de escala sub-nacional, que pretendan imponer sus particulares marcadores de identidad, sobre todas las personas en su jurisdiccin. Sen (2000) advierte sobre los riesgos de aceptar incondicionalmente una identidad social. Dada la pluralidad de identidades discernibles en cualquier cultura, enfatiza el carcter electivo de las identificaciones. Reivindica, as, la libertad para elegir cmo vivir y la importancia de razonar la eleccin.

Una forma de conciliar libertades individuales y derechos colectivos puede ser la ciudadana patritica, que plantea Habermas para formar la comunidad de ciudadanos libres. Como las elecciones se hacen desde contextos culturales especficos, otra

1 Los pactos de Naciones Unidas sobre derechos polticos y econmicos, sociales y culturales.

posibilidad es el federalismo multinacional, como arreglo de soberana compartida, fundada en la negociacin entre actores colectivos que reconocen su igual derecho a la diversidad.

Reconocimiento estrictamente simblico de no resolver las privaciones que restringen la libertad de quienes subsisten en condiciones de pobreza.

Ese puede ser un propsito bsico que comparta la sociedad guatemalteca, que compartan sus pueblos. As se podr avanzar del reconocimiento del otro como alguien que existe legtimamente, y con mayor licitud si se encuentra en un mundo paralelo, al dilogo para perfilar las organizaciones polticas que potencien el esfuerzo de cada pueblo por reproducir su cultura, expandir sus horizontes y lograr el desarrollo de los seres humanos que son sus integrantes.

Este informe fue preparado por Werner Ramrez Avila, con la colaboracin de Rigoberto Quem Chay para el anlisis jurdico (captulo 2) y de Germn Curruchiche Otzoy, para la prospeccin de escenarios de relacionamiento intertnico (captulo 3).

1. Condiciones sociales de los pueblos de Guatemala

Guatemala se caracteriza por su diversidad. El pas tiene litorales en dos ocanos y una variada topografa, que se alza hasta 4,220 metros sobre el nivel del mar. Por el relieve del territorio nacional y su posicin geogrfica, el pas cuenta con seis zonas climticas, de acuerdo con el sistema de clasificacin de Thornthwaite (INSIVUMEH: 2010). En cada zona climtica hay reas con caractersticas diferenciadas, de temperatura, humedad e iluminacin solar, que constituyen cada uno de los ms de 360 microclimas naturales que hay en el pas.

En el espacio territorial guatemalteco, de acuerdo con la clasificacin de Holdridge, hay diez zonas de vida. Son un banco de germoplasma rico en biodiversidad. Ms de 7,700 especies de plantas y casi dos mil especies de vertebrados viven en el pas (USAID, 2002). De Centroamrica, slo Costa Rica tiene mayor diversidad biolgica. Pases con mayor extensin superficial tienen menos especies.

A su historia debe la sociedad guatemalteca otro tipo de diversidad: la sociocultural. Los mayas, habitantes primigenios de Mesoamrica, vivan en torno de ciudades desde 300 a.C. stas eran centros de poder poltico y econmico, pero no reas residenciales. Constituan estados segmentados, por su autonoma y resistencia a la centralizacin del poder en unidades mayores (Henderson, 1993). Las migraciones y esa forma de organizacin social originaron la diferenciacin idiomtica, en ramas lingsticas derivadas del protomaya. Desde las montaas de Jalapa, hasta el pacfico, habitaba otro pueblo indgena, el xinca.

Iniciada en 1524 y concluida hasta 1697, con el sometimiento de Tayasal, en Petn, la conquista espaola de lo que hoy es Guatemala alter, como en el resto de Amrica Latina,

el panorama social. Los indgenas fueron convertidos en vasallos, pero se trat de preservar sus estructuras sociales prehispnicas. Caciques y principales mantuvieron autoridad sobre sus comunidades y quedaron exentos de tributo. Mientras que el resto, los macehuales, se convirtieron en tributarios del rey y mano de obra sujeta a repartimiento entre los conquistadores. Debido a su condicin tributaria, la Corona espaola tutel la supervivencia de las comunidades indgenas, reconoci su derecho a la tierra y prohibi que en esas reas se asentaran espaoles o mestizos. Aunque dicha prohibicin no siempre se acat, particularmente en el Oriente del pas.

Ubicados en la cspide de la sociedad colonial, los espaoles se dividan en peninsulares y criollos, segn hubieran nacido en Espaa o Amrica. Otros estratos se definan segn la autoridad conferida por la corona espaola, la participacin directa o de los ancestros en la conquista, o por el oficio. Para atender servicios domsticos, los conquistadores trajeron esclavos afro descendientes, quienes ocupaban la posicin ms baja en la escala social durante la colonia.

En los inicios de esa poca aparece el ladino. Era el indgena que hablaba castellano con fluidez. Se le denomin as, igual que a los moros y judos en Espaa, por la extensin deformada del trmino latino que serva para designar a quienes dominaban el latn. La competencia lingstica se convirti en fuente de privilegios para los pocos indgenas-ladinos, en especial por la exencin de tributar. Ese factor, unido al prolfico mestizaje colonial, hizo de los ladinos un estamento social distinto de indgenas y espaoles. Ladinizarse, mediante el aprendizaje del castellano y vestir a la usanza espaola, se convirti en va para que los indgenas pudieran escapar del sometimiento al trabajo forzado (Taracena, 1982). Sin embargo, las posibilidades de movilidad social estaban restringidas por las polticas de bloqueo agrario (Martnez, 1985) y bloqueo poltico a los mestizos (Taracena, 2004). En tal contexto, tambin los espaoles pobres, que habitaban en villas o como colonos en haciendas, eran considerados ladinos ya en el siglo XVIII.

Los garfunas, pueblo surgido de la fusin de indgenas caribe con africanos procedentes de Nigeria, llegaron a la costa atlntica de Honduras a finales de esa centuria. Expulsados por los ingleses de la isla de San Vicente, su asentamiento original, obtuvieron autorizacin de Espaa para establecerse en la capitana general de Guatemala.

La discriminacin estaba generalizada en la sociedad colonial. Su propio origen, la conquista, fue un acto de racismo. Para sustentar la dominacin tnica, Espaa aplic en sus colonias la doctrina de limpieza de sangre que rega el tratamiento de moros y judos conversos en la metrpoli. El reconocimiento de razas puras y una detallada clasificacin de castas de mestizaje sirvi para normar la discriminacin de roles, derechos y obligaciones en Amrica. Desigualdades que, a su vez, fueron base para tratamientos de desprecio, de los espaoles hacia los otros pueblos o estratos, y entre mayas y mestizos (Sanchiz, 1994).

Despus de la independencia, espaoles y criollos rpidamente se fueron asumiendo como ladinos. La dimensin tnica, para entonces descendiente de espaoles, prevaleci sobre el carcter socioeconmico, capa media, que la categora ladino tambin tuvo durante la colonia. Mientras que, relativamente aisladas de las autoridades republicanas y del clero, y casi extinta la demanda de trabajadores forzados, las comunidades indgenas pudieron reelaborar sus estructuras culturales, con marcado sincretismo con los patrones hispnicos (Carmack, 1995). La llamada cultura indgena reciente enfrent nuevas presiones con el auge de la caficultura. El nuevo cultivo necesitaba tierras y trabajadores. Para satisfacer sus necesidades, en 1877 se autoriz la compra de tierras comunales, prohibida desde la colonia y se restableci el trabajo compulsivo, abolido poco antes de la independencia. Fue hasta la Revolucin de 1944 que se emancip a los pueblos indgenas

1.1. Demografa tnica

Desde la poca colonial hay datos de la composicin tnica de la poblacin del pas. Pero son objeto de controversia tanto los datos en s como los criterios de clasificacin. Anteriormente, los encuestadores eran quienes catalogaban a las personas. Para el IX censo nacional de poblacin, en 1981, se emple la estimacin social, el criterio de la comunidad. A partir de 1989 el Instituto Nacional de Estadstica (INE) comenz a utilizar el criterio de auto adscripcin. Sin embargo, persiste el inconveniente que las categoras tnicas varan con el tiempo y segn el lugar. Antes se usaban otros conceptos para referirse a los indgenas. En algunas comunidades natural, indio o campesino son los trminos habituales. Pedir all que las personas indiquen si son indgenas o no, crea confusin.

La distincin tnica se refiere a la pertenencia a un Pueblo. ste es un conglomerado humano que tiene antepasados e historias en comn y que comparte una cultura. Desde luego, no se alude a una cultura homognea y pura, porque la cultura de cada pueblo es polifactica e incluye elementos asimilados de otros pueblos. Se trata, ms bien, de lo que Kymlicka denomina cultura societal, porque abarca una amplia gama de actividades y mbitos de interaccin, para proveer formas significativas de vida. As entendida, la cultura desempea un rol en la configuracin de la identidad social. Lo mismo que las historias y la filiacin comn, hace posible la identificacin recproca entre el individuo y la colectividad. Tal relacin identitaria puede trascender fronteras. Corolario de lo anterior es que en un mismo territorio o pas pueden convivir dos o ms pueblos distinguibles entre s.

En Guatemala hay cuatro conglomerados que renen los criterios antes expuestos. El pueblo maya, cuya cultura ancestral abarca tambin parte de Mxico, Honduras y El Salvador; que en el caso guatemalteco ha superado las diferencias lingsticas, sin unificar sus idiomas, con una orientacin panmayista que encuentra en la cosmovisin el factor cultural de aglutinacin. El pueblo ladino, que surgi del mestizaje colonial y por tanto

est especificado por su historia; ya que tanto sus antepasados como su cultura proceden, en combinaciones variables, de los pueblos indgenas y espaol, o en trminos ms generales de la civilizacin occidental. El pueblo xinca, tambin prehispnico. Y el pueblo garfuna, que habita asimismo en la costa caribe de Honduras y Belice.

Datos del ltimo censo nacional de poblacin (Cuadro 1) indican que hay dos pueblos mayoritarios. El pueblo ladino, que constituye 60% de la poblacin del pas y el pueblo maya, al que pertenece 39% de los habitantes de Guatemala. Xincas y garfunas son pueblos minoritarios que integran menos del 1% del total de poblacin guatemalteca. Incluso son menos numerosos que los extranjeros residentes en el pas.

Cuadro1PoblacindeGuatemalaPorpueblo,ao2002

Pueblo Habitantes % Garfuna 5,040 0.04Ladino 6,750,170 60.07Maya 4,411,964 39.26Xinca 16,214 0.14Otros 53,808 0.48TOTAL 11,237,196 100Fuente:ElaboracincondatosdelINE(2002).

Si se consideran las tendencias demogrficas, con el tiempo la poblacin indgena tendra que aumentar su participacin en el total. La tasa de natalidad de los pueblos indgenas es mayor que la de la poblacin ladina (en 2002 la relacin fue de 6.2% a 4.5%). Y aunque tambin es ms alta la mortalidad infantil de indgenas que de ladinos (49 por mil y 40 por mil respectivamente), el crecimiento poblacional es mayor para los primeros (PNUD, 2005).

El comportamiento que muestran los censos es distinto. Conforme sus datos, de 1973 a 2002 la poblacin indgena ha fluctuado entre el 45% y el 40% del total. La diferencia entre tendencias demogrficas y registros censales, fuera de las variantes en los criterios de clasificacin, obedecera a la transculturizacin de las personas.

Un indicador de transculturizacin es el cambio de idioma. En 1994, 31% de los indgenas censados mayores de tres aos de edad tena como idioma materno el castellano. Para 2002 slo 24% report tal situacin (PNUD, 2005). En 2006, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) 28% de los encuestados indic lo mismo.

Hay tres factores con los cuales tiene fuerte correlacin el cambio de idioma materno entre la poblacin indgena. El de mayor correlacin (r=0.41) es la situacin lingstica en el hogar. Si ambos padres hablan idioma indgena, es menor la probabilidad de que el idioma

materno2 sea el castellano que si ambos padres hablan este idioma (Cuadro 2). El siguiente factor es socioeconmico, es menos probable que el idioma indgena sea sustituido por el castellano como idioma materno mientras mayor sea la pobreza de la familia (r=0.23). Luego est la escolaridad de la madre. A medida que aumenta, crece tambin la probabilidad de que los hijos tengan el castellano como lengua materna. Sin embargo parece haber un lmite, cuando se pasa el umbral de la educacin bsica tiende a disminuir, entre la poblacin indgena, la castellanizacin del idioma materno.

Cuadro 2 Idioma materno Poblacin indgena >3 aos Idioma materno Castellanizacin

Indgena CastellanoTotal

general Tasa Idioma Hogar Solo indgena 14,482 4,251 18,733 23 Ambos 1,900 1,246 3,146 40 Slo castellano 24 872 896 97 Situacin socioeconmica Pobreza Extrema 4,825 982 5,807 17 Pobreza no extrema 8,406 2,766 11,172 25 No pobres 3,175 2,621 5,796 45 Escolaridad materna Ninguna 7,105 1,407 8,512 17 No sabe 8,807 4,428 13,235 33 Preprimaria 3 2 5 40 Primaria 483 495 978 51 Media incompleta 2 18 20 90 Media completa 3 17 20 85 Superior 3 2 5 40 Total general 16,406 6,369 22,775 28 Fuente: Elaboracin propia con base en datos INE (2006).

Otro indicio de transculturizacin lingstica es el cambio que se produce cuando el idioma de uso frecuente es diferente del materno. Esto fue reportado por 16% de los indgenas, que usan con ms frecuencia el castellano que su idioma y tan slo por 2% de los no-indgenas (INE: 2006). El abandono del idioma indgena como lengua materna es mayor que el cambio de identidad cultural. Slo una de cada 200 personas no-indgenas report que su idioma materno no fue el castellano, sino el idioma indgena de uno o ambos padres (INE: 2006).

2 La ENCOVI denot como idioma materno aquel en el cual aprendieron a hablar las personas.

Grfica 1 Poblacin urbana y rural Ao 2002 (en porcentajes)

Garfuna

Ladino

Maya

Xinca

0% 20% 40% 60% 80% 100%

RuralUrbano

Fuente: Elaboracin propia con base en datos INE (2002).

Lenta es la dinmica de urbanizacin en Guatemala. Al pas le tom casi 30 aos duplicar la proporcin de habitantes en zonas urbanas, hasta alcanzar 46% en 2002. El pueblo garfuna es el que tena ya mayor proporcin de habitantes en zonas urbanas, uno de cada diez. Ms de la mitad de la poblacin ladina tambin resida en estas reas. Contrario a los pueblos maya y xinca, que en su mayora seguan siendo habitantes rurales.

La distribucin territorial de la poblacin sigue los patrones establecidos en la colonia. El Adelanto, en Jutiapa, es el municipio con menor poblacin indgena (2%). En otros 140 municipios del pas (43% del total) tambin es predominante la poblacin ladina (8 de cada 10 personas). Se trata de municipios al Oriente del pas; en reas de boca costa hacia donde se movi la frontera agrcola con la caficultura, como Flores Costa Cuca; o de pequeos enclaves ladinos en el altiplano occidental, como San Marcos. En las tierras altas de

Occidente y de Alta Verapaz es donde se concentra la mayor proporcin de indgenas. Son 121 municipios, con alta densidad de poblacin, donde el 80% o ms de la poblacin es maya. Concepcin, en Solol, es el municipio con mayor poblacin indgena. Casi todos sus habitantes lo son.

Es probable que el cambio ms notable en la distribucin territorial de la poblacin sea mayor diversificacin. Aunque los territorios tradicionalmente ocupados por cada pueblo continan siendo sus ncleos de concentracin, las presiones econmicas, el conflicto armado interno, el reasentamiento de poblacin desarraigada y la poltica agraria derivada de los Acuerdos de Paz, han sido factores que han contribuido a que la poblacin indgena se distribuya fuera de los espacios tradicionales de su comunidad lingstica.

1.2. Discriminacin tnica

As como los patrones de asentamiento son perdurables, en Guatemala tambin se conservan pautas de discriminacin histricamente calcadas.

La discriminacin es la diferenciacin de las personas y del trato que reciben segn sus caractersticas personales (gnero, edad, discapacidad), su origen tnico (rasgos fsicos, cultura), su situacin social (pobreza), su credo religioso, sus preferencias polticas, o su orientacin sexual. Existe discriminacin positiva cuando se provee a las personas de apoyo especial para equipararlas con las dems. Y discriminacin negativa cuando se excluye su modo de vida o se restringe su participacin (PNUD: 2004).

La exclusin por el modo de vida ocurre cuando es denigrada o reprimida la cultura de algn grupo social, con la intencin de suprimir sus manifestaciones y forzar a que las personas se adapten a la cultura mayoritaria o dominante. Se excluye de la participacin cuando se restringen o dificultan las posibilidades de accin social, econmica o poltica de algn grupo de la sociedad. Este puede ser el resultado de polticas pblicas deliberadas, como las que se establecen respecto de los migrantes; o derivarse de polticas implcitas en la inaccin estatal. En este ltimo caso pueden estar asociadas a la prevalencia de ciertas condiciones sociales que inciden negativamente sobre el grupo afectado (desnutricin crnica, por ejemplo). O pueden originarse en prcticas sociales, como las preferencias de gnero para la asignacin de empleos o remuneraciones.

Cualquier forma de discriminacin desarrolla alguna ideologa que la explique y le d fundamento. Por lo general se trata de concepciones que desvalorizan o niegan al discriminado, prejuzgan su influencia social, o suponen efectos positivos para la generalidad por tratarle distinto. No obstante, la sociedad puede percibir la discriminacin. Probablemente con mayor facilidad cuando se trata de exclusin por el modo de vida. Pero en mbitos especficos tambin resulta evidente si se excluye de la participacin.

Latinobarmetro, una corporacin no-gubernamental especializada en el estudio de la opinin pblica en Amrica Latina, realiz en 2008 un estudio de las percepciones de discriminacin. Las personas ms discriminadas en la regin son los pobres, opinaron los entrevistados (Grfica 2). Despus les siguen los indgenas y los negros. En Guatemala, en cambio, se report a los indgenas como los ms discriminados. La proporcin de encuestados que percibe esta situacin fue el triple del promedio latinoamericano. Slo en Bolivia fue mayor la proporcin de personas que perciba a los indgenas como los ms discriminados. En ambos pases esta opinin est relacionada con la alta proporcin de habitantes indgenas. Por la razn inversa se explicara la ausencia de discriminacin hacia los negros en Guatemala.

Grfica 2 Personas ms discriminadas Porcentaje de entrevistados

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Latinobarmetro (2008).

Adems, Latinobarmetro sonde la discriminacin de la participacin, en el entorno laboral. Para 36% de los entrevistados, en la regin para efectos de empleo se discrimina ms a las personas no-blancas que, en igualdad de condiciones, seran desplazadas por los blancos. Lo mismo opin el 28% de entrevistados acerca de las mujeres, respecto de los hombres y de los extranjeros en relacin con los nacionales. En Guatemala, en cambio, se percibi menor discriminacin tnica en cuanto al empleo. Slo para el 11% de entrevistados, es desfavorable no ser blanco. Se percibe que afecta ms ser menor de 30 aos (26%), o extranjero (24%).

1.3. Ocupacin

Condicionado por la posicin social de las personas, el trabajo al que se dediquen tiene influencia decisiva sobre sus vidas. Lo condicionan el rea donde se viva, la situacin socioeconmica familiar, el acceso a la educacin; porque son factores que restringen o habilitan posibilidades ocupacionales. Pero no lo determinan, ya que con su esfuerzo las personas pueden crear otras oportunidades. La clase de ocupacin y la rama de actividad en la que se incorporen las personas al mundo del trabajo, influyen en sus ingresos, oportunidades de movilidad social y posibilidades para ejercer su derecho a la cultura.

Segn los datos de la ENCOVI 2006, no hay diferencias significativas en cuanto a la incorporacin de indgenas y ladinos a la poblacin econmicamente activa (PEA).

En ambos grupos, las tasas netas de participacin (trabajadores/poblacin) son reducidas para menores de edad y rondan el 50% para las personas entre 26 y 65 aos (Grfica 3). Lo que s es diferente es el retiro del trabajo. Entre la poblacin no-indgena, ms del 50% de personas de la tercera edad continuaban trabajando. En el caso de los pueblos indgenas, la proporcin de trabajadores mayores de 65 aos es reducida. La diferencia de actividades y de patrones de cuidado familiar para las personas mayores pueden explicar las distinciones en cuanto a retiro laboral entre indgenas y no-indgenas.

Grfica 3 Participacin en la Poblacin Econmicamente Activa Tasas de ocupacin por grupos de edad, 2006

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del INE (2006).

Tambin son diferentes los perfiles ocupacionales. A nivel general destacan, en la muestra de la ENCOVI 2006, tres ramas de actividad: agricultura, comercio e industria, que ocupaban a la mayora de personas. Slo en la primera de ellas se concentraba el 43% de los trabajadores indgenas (Cuadro 3), casi un tercio ms que los trabajadores no-indgenas. Mayor es la concentracin de pobres en la agricultura. Uno de cada dos pobres se ocupa en esta rama de actividad, algo que slo hace una de cada cinco personas no-pobres. En todos los grupos la proporcin de trabajadores agrcolas supera a la de trabajadores de este sector de la economa afiliados al seguro social (14% en 2004). Esto es indicativo de lo precario del trabajo en el agro y de lo expandido que est en las reas rurales ocuparse en actividades informales.

Fue mayor la proporcin de indgenas que se reportaron en la ENCOVI como empleados en la industria (17%), que la de no-indgenas (13%). Pero en este sector, a diferencia del agrcola, fue menor la proporcin de pobres (13%) que de personas no-pobres (16%). Era al contrario en la construccin. En esta actividad haba una proporcin de pobres 25% ms alta que la de no-pobres, pero tambin era mayor (28%) la proporcin de ladinos que la de indgenas.

Diversificar las actividades productivas, hacia sectores ms dinmicos, es una pauta de insercin laboral de ladinos, no-pobres y habitantes de reas urbanas. En el perodo 2001-2009, el producto interno bruto (PIB) del pas creci a un promedio de 3.4% anual. La agricultura fue menos dinmica (3.2%), pero tuvo un ritmo de crecimiento mayor que el de la industria (2.4%) o el comercio (2.1%). El mayor dinamismo corresponde al sector servicios (3.8%), que opera en las reas urbanas y requiere personal con niveles de educacin escolar ms altos que los que se ofrecen en el rea rural. Conforme la encuesta, la proporcin de ladinos empleada en actividades de servicios fue mayor que la de indgenas. Lo mismo que la proporcin de no-pobres respecto de los pobres. Donde las diferencias entre ladinos e indgenas fueron ms grandes, en trminos de la proporcin de personas de cada pueblo ocupadas por rama de actividad, fue en servicios de electricidad, administracin pblica y finanzas. Mientras que en los sectores de educacin, administracin pblica y finanzas eran mayores las diferencias entre las proporciones de no-pobres y de pobres ocupados. En educacin slo se ocupaba 1% de los pobres, en tanto que haca lo mismo el 7% de no pobres.

Los perfiles laborales tambin se diferencian al considerar el tipo de ocupacin. En general, la ocupacin modal es ser empleado privado. Excepto en el caso de los pobres extremos, cuya mayor concentracin corresponde a la categora de jornaleros. Casi 50% ms de ladinos que de indgenas encuestados eran empleados privados. Las proporciones son a la inversa cuando se trata de ocupaciones informales: trabajadores por cuenta propia o jornaleros. Son las mismas diferencias que existen entre pobres y no-pobres.

Cuadro 3 Empleo por Pueblo y situacin de pobreza ENCOVI 2006

Indge-

nas Ladi-nos Total Pobres

No-pobres Ind. Lad. Tot. Pob.

No Pob.

Personas Porcentajes Ocupacin Empleado(a) privado(a) 1,620 4,621 6,241 2,527 3,714 29 43 38 32 43Trabajador(a) por cuenta propia no agrcola 1,141 1,816 2,957 1,106 1,851 20 17 18 14 22Trabajador(a) por cuenta propia agrcola 1,257 1,284 2,541 1,731 810 22 12 16 22 9Jornalero(a) o pen 1,019 1,211 2,230 1,761 469 18 11 14 23 5Empleado(a) del gobierno 230 739 969 175 794 4 7 6 2 9Empleado(a) domstico(a) 158 457 615 321 294 3 4 4 4 3Patrn(a) empleador(a) socio(a) no agrcola 150 444 594 79 515 3 4 4 1 6Trabajador(a) familiar sin pago 58 84 142 95 47 1 1 1 1 1Patrn(a) empleador(a), socio(a) agrcola 28 58 86 14 72 0 1 1 0 1Rama de actividad Agricultura 2,426 3,117 5,543 3,923 1,620 43 29 34 50 19Comercio 986 2,251 3,237 973 2,264 17 21 20 12 26Industria 969 1,418 2,387 1,036 1,351 17 13 15 13 16Construccin 426 1,031 1,457 800 657 8 10 9 10 8Servicios sociales y de salud 349 1,035 1,384 573 811 6 10 8 7 9Enseanza 169 488 657 92 565 3 5 4 1 7Transporte y comunicaciones 128 521 649 162 487 2 5 4 2 6Servicios financieros 96 409 505 116 389 2 4 3 1 5Administracin pblica y defensa 81 348 429 87 342 1 3 3 1 4Electricidad y agua 8 40 48 18 30 0 0 0 0 0Organizaciones internacionales 13 28 41 11 30 0 0 0 0 0Minas y canteras 10 28 38 18 20 0 0 0 0 0Total general 5,661 10,714 16,375 7,809 8,566 100 100 100 100 100Fuente: Elaboracin propia con base en datos INE (2006).

Patronos casi no se reportaron entre los pobres. Aunque la encuesta registra pocos en total, la mayor concentracin corresponde al estrato no-pobre de la poblacin. Hay ms patronos en el pueblo ladino que en el indgena (5% y 3%). Y, en general, la mayora de patronos encuestados se dedica a actividades diferentes de la agricultura.

Otra categora ocupacional diferenciada era, en 2006, la de empleado pblico. Entre no-pobres (9%) y ladinos (7%) la reportaron ms trabajadores que entre indgenas (4%) y pobres (3%).

La alta concentracin de los trabajadores en labores agrcolas implica, para la mayora, obtener menores ingresos que los ocupados en otras actividades. El promedio de sueldos y salarios (excluyendo patronos y trabajadores por cuenta propia) en actividades agrcolas

fue, de acuerdo con la ENCOVI 2006, menor al promedio de ingresos de todas las ramas de actividad (Cuadro 4).

Respecto del salario promedio de cada grupo (tnico o por situacin de pobreza), la brecha de los salarios agrcolas fue ms alta entre la poblacin no-indgena (37%) y no-pobre (34%). Y ms baja entre la poblacin extremadamente pobre (12%). Pero tanto entre indgenas como entre ladinos, las remuneraciones ms bajas correspondan a actividades agrcolas y a servicios sociales y de salud. La magnitud de la brecha vara, en funcin de cuanta dispersin haya en las remuneraciones de cada grupo, pero existen diferencias tendenciales por ramas de actividad. Son los precios relativos del trabajo.

Del mismo modo, existen patrones de diferenciacin segn la categora ocupacional. Los empleados pblicos perciben mejores ingresos que los privados. Los jornaleros tienen ingresos menores a los de ambos grupos y las trabajadoras domsticas devengan los salarios ms bajos. Es lgico pensar que las diferencias segn ocupacin tambin reflejen los precios relativos del trabajo. Esto explicar tambin las diferencias de ingresos entre indgenas y ladinos?

Entre los trabajadores de ambos pueblos existen consistentes diferencias de ingresos. Al comparar los ingresos promedio para cada rama de actividad y categora ocupacional, con la sola excepcin de la actividad minera, los indgenas reportaron menores ingresos que los ladinos. La diferencia menor era la que exista entre pobres extremos (10%), la mayor, entre trabajadores de organizaciones del exterior (174%). En promedio, los ladinos perciban, segn la encuesta, remuneraciones 52% ms altas que los indgenas.

Tal patrn de diferenciacin es similar al que se observa entre pobres y no-pobres. Entre estos dos grupos la distancia de ingresos promedio es de 79%.

La diferencia ms baja es la que se observa entre empleadas domsticas. Aquellas cuyas familias fueron catalogadas como no-pobres obtienen, como promedio, 19% ms de ingresos que las que proceden de familias clasificadas como en pobreza no-extrema. Mientras que la desviacin ms grande que report la encuesta, corresponde a la rama de servicios de electricidad y agua. En esta rama los no-pobres obtuvieron, en promedio, remuneraciones 249% ms altas que los pobres. Desde luego, en este caso pueden existir significativas diferencias de ocupacin especfica.

Para evitar que la situacin de pobreza sesgara la comparacin de ingresos entre indgenas y ladinos, se analizaron los datos de los trabajadores mayores de 10 aos provenientes de familias no-pobres. Se encontr que la situacin de pobreza explica parte de la diferenciacin salarial, pero que sta persiste.

Cuadro4SueldosysalariosmensualesPromediosENCOVI2006*

Indgenas No-

indgenas Total Dif. Ind.-No

Ind. Tasa Rama de actividad Agricultura Q 737 Q 1,023 Q 911 39 Servicios sociales y de salud Q 868 Q 1,184 Q 1,106 36 Construccin Q 1,250 Q 1,552 Q 1,459 24 Industria Q 1,054 Q 1,679 Q 1,459 59 Comercio Q 1,149 Q 1,695 Q 1,573 48 Minas y canteras Q 2,312 Q 1,493 Q 1,698 -35 Transporte y comunicaciones Q 1,313 Q 1,891 Q 1,776 44 Enseanza Q 1,799 Q 2,123 Q 2,039 18 Servicios financieros Q 1,669 Q 2,327 Q 2,189 39 Administracion pblica y defensa Q 2,057 Q 3,077 Q 2,885 50 Electricidad y agua Q 1,627 Q 3,355 Q 3,067 106 Organismos internacionales Q 1,747 Q 4,785 Q 3,797 174Ocupacin Empleado(a) domstico(a) Q 556 Q 616 Q 601 11Jornalero(a) o pen Q 720 Q 854 Q 793 19Empleado(a) privado(a) Q 1,191 Q 1,742 Q 1,599 46Empleado(a) del gobierno Q 1,964 Q 2,659 Q 2,494 35 Situacin socioeconmica Pobreza extrema Q 734 Q 807 Q 767 10 Pobreza no-extrema Q 961 Q 1,102 Q 1,045 15 No-pobre Q 1,433 Q 1,964 Q 1,870 37 Total Q 1,058 Q 1,612 Q 1,445 52*Porocupacinprincipal,trabajadores>10aos.Fuente:elaboracinpropiaconbaseendatosINE(2006).

Los ladinos no-pobres perciban sueldos y salarios, en promedio, 37% ms altos que los que devengaban los indgenas no-pobres encuestados en 2006. La brecha salarial disminuy una tercera parte, respecto de la muestra que tambin inclua pobres. Esto obedece a diferencias en los trabajos especficos. Las personas pobres, por lo general, slo pueden optar a empleos que no requieren altas calificaciones profesionales y que tienen, en consecuencia, remuneraciones ms bajas. Sin embargo, en las ramas de construccin y agricultura, fue mayor la diferencia salarial entre no-pobres, ladinos e indgenas. Al considerar solamente a trabajadores de familias no-pobres, el caso excepcional fue, de nuevo, la rama de minas y canteras. En este caso se acentu la brecha, a favor de los indgenas. Los que son no pobres devengaban, en minera, 56% ms, en promedio, que los ladinos no-pobres ocupados en esta misma rama. En tanto que los pobres slo obtenan ingresos 35% ms altos.

Cuadro 5 Sueldos y Salarios mensuales trabajadores no-pobres Promedios ENCOVI 2006 Ocupacin principal, trabajadores >10 aos*

Indgenas No-

indgenas Total Dif. Ind.-No

Ind. Tasa Rama de actividad Agricultura Q 918 Q 1,325 Q 1,243 44 Servicios sociales y de salud Q 1,151 Q 1,431 Q 1,381 24 Construccion Q 1,385 Q 1,829 Q 1,740 32 Industria Q 1,380 Q 1,879 Q 1,773 36 Comercio Q 1,323 Q 1,909 Q 1,823 44 Minas y canteras Q 3,600 Q 1,596 Q 1,997 -56 Transporte y comunicaciones Q 1,610 Q 1,999 Q 1,955 24 Enseanza Q 1,970 Q 2,187 Q 2,143 11 Servicios financieros Q 1,819 Q 2,519 Q 2,421 38 Administracion pblica y defensa Q 2,254 Q 3,326 Q 3,173 48 Electricidad y agua Q 2,418 Q 4,331 Q 4,204 79 Organismos internacionales Q 2,482 Q 5,188 Q 4,721 109 Ocupacin Empleado(a) domstico(a) Q 673 Q 674 Q 674 0 Jornalero(a) o pen Q 869 Q 1,026 Q 982 18 Empleado(a) privado(a) Q 1,450 Q 1,990 Q 1,903 37 Empleado(a) del gobierno Q 2,156 Q 2,803 Q 2,683 30 Total Q 1,433 Q 1,964 Q 1,870 37 *Excluye a quienes no reportaron sueldo. Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE (2006).

Hay factores asociados a los empleos especficos que marcan diferencias salariales. En la misma rama de actividad, industria, por ejemplo y la misma categora ocupacional, e.g. empleado privado, hay distintos empleos: gerencias, con mayor remuneracin que operarios de planta. Otras diferencias estn asociadas a caractersticas de los trabajadores, como la experiencia. Medida en tiempo de trabajar, es factor de diferenciacin entre los docentes empleados en escuelas pblicas. Este factor puede explicar la diferencia de 11% que report la ENCOVI 2006 entre trabajadores ladinos e indgenas ocupados en la rama de enseanza.

Un estudio previo (Romero: 2006), que tom como base la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) 2004 del INE, concluy que el diferencial de ingresos entre indgenas y ladinos se explica parcialmente por condiciones objetivas de los trabajadores y los procesos de trabajo, es decir los precios relativos. Pero hay una parte, el 47.6% del diferencial, que se debe a discriminacin econmica. Otro estudio (Hall y Patrinos, 2005) encontr diferencias de ingresos entre indgenas y no-indgenas de 71%-83% para mujeres y 58%-64% en el caso de hombres en Guatemala. Desigualdades de activos explican hasta el 80%

del diferencial de ingresos entre mujeres y hasta el 63% entre hombres. El resto es atribuible a factores como escolaridad, tiempo de empleo y discriminacin.

1.4. La pobreza no es una caracterstica cultural

Exclusiones de participacin? S. Las hay para los indgenas, lo mismo que para los pobres. No por causas tnicas o culturales intrnsecas. Sino por un sistema complejo de mediaciones que reproduce la pobreza. sta condiciona el acceso a recursos productivos, las oportunidades educativas y las posibilidades de movilizacin hacia otras reas geogrficas u otras actividades. Cada uno de esos factores, a su vez, restringe las alternativas de ocupacin a actividades tradicionales, de dinamismo moderado y en las cuales la insercin laboral es informal o est sujeta a relaciones precarias.

Por las ocupaciones que realizan, las ramas de actividad donde se concentran y la discriminacin de que son objeto, la mayora de indgenas son pobres.

Grfica 4 Niveles de pobreza Por pueblo y rea de residencia 2006

Fuente: elaboracin propia con base en datos INE (2006).

El INE (2006) estim, con base en la ENCOVI, que de cada cuatro indgenas, dos subsistan en condiciones de pobreza no-extrema,3 uno se debata en la miseria y slo uno no era pobre (grfica 4). Con esta distribucin, los indgenas constituan 70% de la poblacin en extrema pobreza y apenas 20% de los no-pobres.

La pobreza no-extrema era equitativa desde la perspectiva tnica. Por cada indgena pobre no-extremo haba un ladino en similares circunstancias, en 2006.

Distinta era la distribucin al interior del pueblo ladino. De cada tres de sus miembros, dos no eran pobres y slo uno de cada diez estaba en la miseria. As, 80% de la poblacin no-pobre en Guatemala era ladina, de acuerdo con las estimaciones del INE.

La mayora de personas que no eran pobres habitaba en el rea urbana (70%). En el rea rural, en cambio, menos de un tercio de la poblacin viva sin las limitaciones de la pobreza. All el porcentaje de pobres no-extremos era el doble que en las ciudades y la proporcin de personas en la miseria era cinco veces ms alta.

Fuente tradicional de riqueza y todava el tercer sector de la economa del pas, el agro guatemalteco es tambin venero de pobreza. Es as por una razn elemental. En el sector agrcola estaba ocupado el 33% de la poblacin econmicamente activa (INE, 2006).4 Pero este sector slo gener, de 2005 a 2009, el 13.6% del producto interno bruto (BANGUAT, 2010). La productividad, medida como producto por trabajador, fue en el agro equivalente al 54.5% de la productividad en la economa nacional.

Baja productividad y consecuente pobreza estn ligadas a la estructura agraria del pas. En 2003, segn datos del IV Censo Nacional Agropecuario, el 92 % de propietarios, con 764.7 miles de fincas, posea en total 1.1 millones de manzanas de tierra, 22% del total (Grfica 5), para un promedio de 1.5 manzanas por finca. Tal extensin de tierra corresponde a la categora de fincas sub-familiares porque, salvo algunos cultivos en particular, no requiere del trabajo permanente de una familia durante el ao, ni permite niveles de produccin suficientes para que la familia subsista slo con ellos. El 88% de la tierra cultivable del pas se concentra en el 8% de las fincas. Desde la colonia, las grandes fincas han dependido de los indgenas, campesinos pobres, para recoger las cosechas de exportacin, pero no ofrecen ocupacin permanente. Del mismo modo, los campesinos pobres dependen de ese empleo estacional para asegurarse la subsistencia que sus pequeas reas de cultivo no garantizan.

3 El INE (2006) clasific en pobreza no-extrema a las personas cuya disponibilidad de recursos les permita consumos menores a Q 18.26 diarios (costo de la canasta bsica de bienes y servicios), pero mayores a Q 8.91 diarios (costo de la canasta bsica de alimentos). Quienes tenan consumos por debajo de ese nivel fueron catalogados como pobres extremos (en la miseria). Esos lmites son muy cercanos a los internacionales de menos de $2 diarios para pobreza y de menos de $1diario para miseria. 4 La ENCOVI 2006 indica ese porcentaje, la ENEI 2004 report que el 39% de la poblacin econmicamente activa estaba ocupada en agricultura o minera, pero esta ltima rama emplea menos del 1% de trabajadores.

Grfica 5 Distribucin de la tierra cultivable en Guatemala Cantidad de fincas y superficie, en porcentajes, ao 2003

Fuente: elaboracin propia con base en datos INE (2003).

Sean propietarios de tierra, o asalariados, los ms pobres en el rea rural son los trabajadores agrcolas. La mitad de ellos se encontraba, de acuerdo con los datos de la ENCOVI, en condiciones de pobreza y uno de cada cuatro en situacin de miseria. Entre los trabajadores dedicados a otras actividades uno de cada dos no era pobre y slo uno de cada diez estaba en la miseria.

Vanas han sido las polticas agraristas recientes en Guatemala para transformar esa situacin. A fines de 2004, luego de 6 aos de operaciones, el Fondo de Tierras haba entregado 210 fincas a grupos campesinos, 89% de indgenas. Adems de la finca, los beneficiarios reciban financiamiento para capital de trabajo, asistencia tcnica y un subsidio para que las familias pudieran subsistir mientras obtenan su primera cosecha. En cuatro de cada cinco fincas entregadas, los campesinos deban complementar los ingresos que obtenan con su propia produccin, trabajando como jornaleros en fincas aledaas. En el 63% de las fincas, las familias se debatan en la miseria. Y, de todas las fincas entregadas, slo en 10 los beneficiarios no eran pobres (FONTIERRA, 2005).

A largo plazo, la evidencia histrica muestra que el logro de mayores niveles de desarrollo humano, y la consecuente disminucin de la pobreza, estn asociados a que las economas se diversifiquen, las personas encuentren ms oportunidades ocupacionales y se reduzca la proporcin de trabajadores agrcolas en el empleo total (Grfica 6).

Grfica 6 Empleo agrcola y desarrollo humano

Fuente: elaboracin propia con base en datos del PNUD (2007).

Habitar en el rea rural y dedicarse principalmente a labores agrcolas, como trabajadores por cuenta propia (campesinos), jornaleros o empleados privados, son factores que hacen pobres a la mayora de indgenas en Guatemala, en particular a los mayas. Pero la pobreza no es un atributo cultural. La pobreza es una condicin socioeconmica que est ligada a la estructura de clases de la sociedad.

Como se sabe, las clases sociales denotan grandes conjuntos de personas que comparten una posicin en la sociedad. Situacin que depende de los roles ocupacionales, para las tres teoras clsicas sobre clases sociales. Pero que, adems, est determinada por la relacin que el grupo tenga con los medios de produccin, para la teora marxiana; con el poder, para Weber; o con el estatus, para los funcionalistas, encabezados por Parsons (Smbler,

2006; Atria, 2004). Histricamente se puede constatar el predominio de las ocupaciones agrcolas entre los indgenas guatemaltecos; en sistemas donde fueron propietarios de tierras comunales y lo son de pequeas parcelas, en las que pueden cultivar para la subsistencia, pero en los que, adems, tienen que trabajar para grandes propietarios agrcolas, por compulsin, en el pasado y por presiones econmicas desde 1944. Asimismo, en el pas existe otra continuidad histrica, la posicin subordinada de los indgenas al poder colonial, primero y criollo, o mestizo, desde la independencia; y el estatus inferiorizado que han tenido en la sociedad.

El punto es que, durante mucho tiempo la mayora de indgenas en Guatemala se han mantenido en la misma clase social. Desde luego, su posicin de clase no sustituye, anula ni reduce su carcter de pueblos.

Tericos contemporneos, como Giddens, indican que las clases sociales son sistemas relacionales (Atria, Smbler). Esto es relevante en el caso nacional. Aqu las relaciones intertnicas fueron, durante mucho tiempo, relaciones entre clases sociales polares. Con la supresin del trabajo obligatorio, en 1934, se fortaleci el proceso de diversificacin de clases dentro de los pueblos indgenas, porque se removan barreras jurdicas que frenaban su ascenso social. No obstante el cambio en las relaciones de clases, las relaciones intertnicas mantienen patrones de discriminacin y racismo similares a los que justificaban la previa dominacin indgena por ladinos.

Varios factores influyen en la movilidad social. El dinamismo de la economa y la conflictividad que enfrente la sociedad, configuran distintos escenarios, marcan pocas que se distinguen por la movilidad social que permiten. Lo que ocurre es que cambian la distribucin de oportunidades. Tres son cruciales, segn Giddens: la propiedad sobre medios de produccin, los niveles de educacin o de calificacin tcnica, y la capacidad de trabajo.

Es altamente probable que la distribucin de tales oportunidades mantenga patrones de desigualdad tnica. Un indicador aproximado es el comportamiento de los niveles de pobreza. Aunque los datos no son estrictamente comparables, porque las preguntas con que se obtuvo la informacin difieren, entre 1989 y 2000, la pobreza disminuy con mayor celeridad entre no-indgenas, 25 puntos porcentuales, que entre indgenas, 5 puntos (Hall y Patrinos, 2005). Entre 2000 y 2006 la pobreza continu disminuyendo en el pas, pero persisti la misma diferenciacin entre pueblos. Para los ladinos, la reduccin fue de 5 puntos porcentuales, para los indgenas de medio punto y mientras que la pobreza extrema no vari para ladinos, s aument un punto porcentual para los indgenas (Banco Mundial, 2009). En un perodo de casi veinte aos, por cada cinco ladinos que dejaron de ser pobres, slo un indgena dej de serlo.

1.5. Educacin y salud

Guatemala ha logrado importantes avances en materia de cobertura educativa en los primeros nueve aos del siglo XXI (grfica 7).

Grfica 7 Cobertura educativa Tasas netas por nivel educativo 2000-2009

Fuente:elaboracinpropia,conbaseendatosMINEDUC.

Casi toda la niez asisti a la escuela primaria en 2009, mientras en el ao 2000 slo lo haca el 85%. El nivel educativo con mayor progreso fue la preprimaria, cuya cobertura neta5 aument 29%, al punto que en 2009 dos de cada tres nias y nios entre 5 y 6 aos de edad recibi atencin en escuelas de prvulos o de preprimaria bilinge. El gran desafo es brindar oportunidades educativas a los jvenes. No obstante que el ciclo bsico fue el segundo donde ms creci la cobertura, el ao pasado apenas atenda a dos de cada cinco adolescentes en edad de cursarlo. Peor es la cobertura neta en el ciclo diversificado. Slo uno de cada cinco jvenes con edad para estudiar en l pudo hacerlo en 2009.

5 La tasa neta de cobertura indica el porcentaje de poblacin que realiz estudios en un nivel educativo con la edad esperada para hacerlo. La tasa bruta de cobertura, en cambio, indica a qu porcentaje de la poblacin con edad para estudiar en un ciclo educativo equivale el total de estudiantes inscrito en ese ciclo, sin considerar su edad.

Los progresos en la ampliacin de la cobertura educativa todava no se reflejaban en la escolaridad promedio de la poblacin en 2006. Ese indicador, en cambio, s daba cuenta de la desigual distribucin de oportunidades y, tambin, de su aprovechamiento diferenciado.

Para toda la poblacin de 15 aos y ms de edad, encuestada en la ENCOVI 2006, el promedio de escolaridad era de 4.5 aos (cuadro 5). Los promedios ms altos, equivalentes a primero bsico, correspondan a ladinos, habitantes de reas urbanas y no-pobres. Los ms bajos, que equivaldran a segundo grado de primaria, eran los promedios de la poblacin en pobreza extrema.

Cuadro 6 Escolaridad de la poblacin guatemalteca Aos promedio por persona (mayores de 14 aos) ENCOVI 2006 Indgena No indgena Total Rural 2.5 3.8 3.2Urbana 4.3 7.0 6.2Pobre extremo 1.8 2.0 1.9Pobre no-extremo 2.7 3.4 3.0No-pobre 4.8 6.6 6.2Mujer 2.5 4.9 4.1Hombre 3.9 5.6 5.0Total general 3.1 5.2 4.5Fuente: elaboracin propia con base en datos INE (2006)

Donde se observan las mayores diferencias entre pueblos es en las reas urbanas. En ellas, los no-indgenas tienen casi tres aos ms de escolaridad promedio que los indgenas. Sin embargo, es mayor la brecha en los promedios de escolaridad de la poblacin ladina segn habite en rea urbana o rural, que la existente entre pueblos en el rea urbana. Tambin son mayores las brechas por condicin de pobreza que entre pueblos.

Existen diferencias significativas entre las mujeres de ambos pueblos, pues las mujeres ladinas tienen casi el doble de escolaridad promedio que las indgenas. Pero son ms grandes las diferencias de gnero entre los pueblos indgenas.

En general es ms desigual la distribucin de la poblacin segn escolaridad entre los pueblos indgenas que entre el pueblo ladino (grfica 8).

Apenas 15% de indgenas tena, en la muestra de la ENCOVI 2006, escolaridad mayor de sexto primaria y slo 1% tena estudios universitarios. Una proporcin que duplica a la de indgenas sobre pas la primaria, en el caso del pueblo ladino, cuya proporcin de personas con estudios universitarios cuadruplica la de los indgenas.

Las desigualdades se marcan desde el principio de la escolarizacin. La disponibilidad de centros educativos es decisiva, pero tambin influyen patrones culturales, las consideraciones acerca de la edad a la que nios y nias deban comenzar la escuela.

Logrado el acceso casi universal a primaria, lo crtico es la calidad de la educacin. La ineficiencia interna, por reprobacin de grados, es causa de expulsin temprana del sistema educativo. Mientras que las debilidades en los aprendizajes se convierten en valladar para acceder con xito a estudios de niveles superiores a la primaria. Esos factores, unos del sistema educativo, otros de las familias, se reflejan en las tasas de inscripcin escolar por edades (grfica 9).

Grafica 8 Distribucin de oportunidades educativas por pueblo En porcentajes de poblacin y aos de escolaridad (100%=doctorado)

Fuente: elaboracin propia con base en datos INE (2006)

Ntese la similitud de las curvas de indgenas y pobres, hasta los 11 aos de edad. La presin por la sobrevivencia requiere que pasada esa edad los chicos se dediquen ms a actividades productivas o de apoyo domstico. El pico de inscripcin entre los indgenas se ubica en los 9 aos de edad, luego vuelve a decrecer la tasa de inscripcin que, nuevamente, cambia de tendencia, para reducirse an ms, despus de los 12 aos de edad. Entre ladinos, el mximo de inscripcin se ubic en los 11 aos. Mientras que las mejores tasas fueron reportadas entre la poblacin no-pobre, que tiene una meseta de inscripcin en las edades de primaria.

Las condiciones de pobreza son el principal factor correlacionado con la inscripcin de escolares (r=0.2335). Es decir que mientras menos pobre sea una familia, ms

oportunidades educativas tendrn sus hijos. El rea es el siguiente factor correlacionado, en los niveles donde todava hay dificultades de disponibilidad de servicios educativos (preprimaria y bsico). Otros factores estn diferenciados por pueblo. Entre los ladinos tiene mayor peso la escolaridad del padre, y entre los indgenas la edad del estudiante. La baja correlacin entre inscripciones y gnero muestra los avances en cuanto a la aceptacin de las concepciones de equidad entre hombres y mujeres.

Grfica 9 Tasas de inscripcin por edades Por pueblos y situacin de pobreza, ENCOVI 2006

Fuente: elaboracin propia con base en datos INE (2006).

Resultado de la previa disponibilidad de servicios educativos y de su uso por la poblacin, contina siendo alto en el pas el analfabetismo. De acuerdo con la muestra de la ENCOVI 2006, el 73% de las personas sabe leer en castellano (cuadro 6). La tasa ms baja de alfabetismo corresponde a la poblacin en pobreza extrema (49%). Entre la poblacin ladina es mayor el alfabetismo que entre la poblacin indgena, lo mismo que en las reas urbanas respecto de las rurales. Minoritario es el alfabetismo en idiomas mayas. Slo lean su idioma el 7% de indgenas encuestados. Quienes ms lo hacan eran las mujeres (10%). Esta capacidad aumenta a medida que disminuye la pobreza y est ms difundida en reas urbanas que rurales.

Cuadro 7 Alfabetismo Cantidad de personas (mayores de 14 aos) y tasas ENCOVI 2006 Personas Tasas Castellano Analfabetas Alfabetas Total AlfabetismoPobre extremo 2,600 2,501 5,128 49Pobre no extremo 5,056 9,444 14,547 65No pobre 3,039 16,889 19,966 85Indgena 5,456 8,330 13,786 60No indgena 5,239 20,504 25,743 80Rural 8,007 14,933 23,019 65Urbana 2,688 13,901 16,622 84Total 10,695 28,834 39,641 73Idiomas mayas Mujer 5,770 641 6,411 10Hombre 7,010 365 7,375 5Pobre extremo 2,852 166 3,018 6Pobre no extremo 6,159 492 6,651 7No pobre 3,769 348 4,117 8Rural 8,384 604 8988 7Urbana 4,396 402 4798 8Total 12,780 1006 13786 7Fuente: elaboracin propia con base en datos INE (2006).

Con la atencin de la salud ocurre algo parecido a lo que sucede en educacin. En ambos casos, la pobreza es un factor determinante de cmo se atienden los derechos de las personas, a educarse y a acceder a servicios de salud. Por ello mismo, el panorama cambia, si hay servicios pblicos disponibles.

La atencin del parto ejemplifica los patrones asociados a la pobreza de las personas (cuadro 7). La pobreza es el factor que tiene la correlacin ms alta (r=0.4013) con el tipo de atencin que reciben las madres. Mientras menor es la pobreza, ms probable es que acudan a la atencin mdica. De lo contrario, acudirn a la atencin de parteras o comadronas. Y, en condiciones de miseria, casi uno de cada cinco partos es atendido por familiares de la madre, o personas sin experiencia. El siguiente factor con poder para explicar que se acuda a uno u otro servicio es el rea de residencia. En zonas rurales el servicio disponible es el de las comadronas.

Es la poblacin indgena, sin embargo, la que por razones culturales acude con mayor frecuencia a las comadronas. En varios idiomas mayas se las llama iyom, cuya traduccin sera abuelas recibidoras de nios. Por la importancia de esa funcin, son muy respetadas en las comunidades. Adems de atender partos, las iyom atienden a las personas con quebrantos de salud.

Cuadro 8 Atencin del Parto Nmero de mujeres Muestra ENCOVI 2006

Atencin Miseria PobrezaNo

pobres Rural Urbana Indgena No

indgenaTotal

generalVigilante de salud 7 7 3 16 1 13 4 17Comadrona o partera tradicional 785 1449 527 2121 640 1631 1130 2761Curandero/hierbero o naturista 11 17 5 27 6 27 6 33Enfermera o enfermera auxiliar 45 134 120 196 103 71 228 299Farmacutico 2 1 2 1 2 1 3Mdico o gineclogo 248 1102 1989 1642 1697 666 2673 3339Otra 14 15 8 28 9 11 26 37Padres o miembros del hogar 223 122 25 355 15 170 200 370(en blanco) 280 1340 2783 2312 2091 1301 3102 4403Total general 1615 4187 5460 6699 4563 3892 7370 11262Tasas de Asistencia* Mdica 19 39 74 37 69 26 63 49Comadrona o partera tradicional 59 51 20 48 26 63 26 40Otro personal sanitario 5 6 5 5 4 4 6 5Familiares y otros 18 5 1 9 1 7 5 6Excluye respuestas en blanco. Fuente: elaboracin propia, con base en datos INE (2006)

La vacunacin infantil, en cambio, muestra la misma tendencia que la educacin primaria. Al haber disponibilidad de servicios pblicos, el acceso tiende a ser universal. Ms del 90% de los nios y nias menores de 5 aos incluidos en la muestra de la ENCOVI 2006 haban recibido la vacuna pentavalente o la triple.6 Para los aos 2008-2009, segn datos preliminares de la Encuesta de Salud Materno Infantil del INE, el 71% de los nios haba recibido todas las vacunas (PNUD, 2010a). La que tuvo ms aplicaciones fue la BCG, contra la tuberculosis, que se aplic al 97% de la niez.

La importancia de las vacunas radica en que son uno de los recursos principales de medicina preventiva. Gracias a ellas hay enfermedades que se han logrado evitar, como la polio, que no presenta ningn caso en el pas desde hace varios aos. As mejoran las condiciones de salud de los habitantes y se evitan los costos de atencin clnica u hospitalaria.

La bsqueda de atencin mdica por enfermedad o accidentes depende de los niveles de pobreza y de la disponibilidad de servicios. En 2006, el 57% de personas entrevistadas para la ENCOVI de ese ao, haba acudido a centros de atencin privada (PNUD, 2010a). En el rea rural y entre personas indgenas los casos se dividieron casi por mitades. En

6 La vacuna triple bacteriana inmuniza contra la tos ferina, la difteria y el ttanos. La pentavalente lo hace adems contra la hepatitis B y enfermedades invasivas por influenza tipo B.

cambio en reas urbanas y entre poblacin ladina, casi en dos de cada tres casos se acudi a mdicos u hospitales privados.

Cuadro 9 Vacunacin infantil Vacunas pentavalente o triple Nios < 5 aos, ao 2006 Personas Tasa

Sin

vacunar Vacunados Total VacunacinTotal 713 8387 9100 92Edad 0 aos 417 1329 1746 761 ao 92 1629 1721 952 aos 67 1709 1776 963 aos 60 1815 1875 974 aos 77 1905 1982 96Miseria 210 1925 2135 90Pobreza 312 3565 3877 92No pobres 191 2897 3088 94Indgena 317 3119 3436 91No indgena 394 5268 5662 93Fuente: Elaboracin propia con base en datos INE (2006)

1.6. Participacin

Atributo de ciudadana es la participacin social y, sobre todo, poltica. En este aspecto hay diferencias entre los pueblos de Guatemala. De acuerdo con la ENCOVI 2006, es significativamente mayor la participacin social de las personas indgenas que de las personas ladinas (cuadro 9). Aunque los patrones de participacin son similares. Mientras que hay diversos indicios de que es ms intensa la participacin poltica ladina que indgena.

Casi uno de cada tres indgenas participa en algn tipo de organizacin, con independencia de sus condiciones de vida. Hay poca diferencia en la participacin indgena segn rea de residencia o situacin de pobreza; desde luego los no-pobres participan un poco ms que los pobres. Los adultos participan un poco ms que los jvenes y los ancianos. La mayor diferencia se da entre hombres y mujeres. Estos patrones parecen culturalmente especificados. En parte por las necesidades. La auto organizacin de las comunidades ha sido factor de supervivencia y de progreso. Pero tambin por valores ancestrales. La organizacin comunitaria contina reproduciendo el modo descentralizado de organizacin poltica prehispnica. Orientada por tales propsitos, la participacin en organizaciones comunitarias est concebida como ejercicio de vocacin, sujeta a carreras de servicio. Sometida a presiones por la equidad de gnero, la participacin entre los indgenas se aleja

de los patrones patriarcales, pero todava hay brechas entre hombres y mujeres, que son ms amplias que las existentes entre la poblacin ladina.

El pueblo ladino es menos participativo. En l, slo una de cada cinco personas mayores de edad participa en alguna organizacin. La participacin es ligeramente mayor en reas urbanas y disminuye conforme es ms intensa la pobreza. Los jvenes participan menos que los adultos, e incluso que los ancianos. Y los hombres participan un poco ms que las mujeres.

Cuadro 10 Participacin en organizaciones, por pueblo y caractersticas Personas mayores de edad, muestra ENCOVI. Personas Tasas de

Indgenas No

participa S

participa Total ParticipacinRural 5,498 2,289 7,787 29Urbana 2,942 1,239 4,181 30Miseria 1,892 689 2,581 27Pobreza 4,016 1,686 5,702 30No-pobres 2,532 1,153 3,685 3118-25 2,446 837 3,283 2526-65 5,252 2,464 7,716 32>65 742 227 969 23Hombre 3,669 1,862 5,531 34Mujer 4,771 1,666 6,437 26Total 8,440 3,528 11,968 29Ladinos Rural 9,908 2,183 12,091 18Urbana 8,390 2 ,156 10,546 20Miseria 1,510 233 1,743 13Pobreza 5,619 1,133 6,752 17No-pobres 11,169 2,973 14,142 2118-25 5,284 913 6,197 1526-65 11,326 3,086 14,412 21>65 1,688 340 2,028 17Hombre 8,276 2,134 10,410 20Mujer 10,022 2,205 12,227 18Total 18,298 4,339 22,637 19Fuente: elaboracin propia con base en datos INE (2006).

Fuera de que est ms extendida entre indgenas que ladinos, los patrones de participacin social son similares en ambos pueblos. La participacin predominante es de ndole religiosa. La mayora de guatemaltecos que report participar en algn tipo de organizacin, indic hacerlo en organizaciones de este tipo. En segundo lugar se mencion la participacin en organizaciones de servicio: comits para el mejoramiento de la comunidad, organizaciones no-gubernamentales y de beneficencia. Por cada cinco personas que participan en organizaciones religiosas, haba una que participaba en actividades de servicio a la comunidad. Para los jvenes (18-25 aos de edad), la poblacin

ladina y en las reas rurales, otra forma de participacin destacada es la que se realiza en organizaciones deportivas.

Hubo menos menciones de participacin en organizaciones culturales, gremiales y polticas. Aunque de todas las organizaciones que mencionaron las personas entrevistadas, las menos frecuentes fueron las organizaciones indgenas (tnicas), que tienen relevancia entre personas pobres y entre mayores de 65 aos.

Cuadro 11 Participacin por tipo de organizacin Tasas por aspectos seleccionados, para personas mayores de edad, muestra ENCOVI 2006.

Urbana Rural Miseria Pobreza No pobres 18-25 26-65 >65 Indgena No indgena TotalOtro 3 4 3 3 4 2 4 4 3 4 3Deportivo 5 7 2 4 8 15 3 0 3 8 6Cultural 0 1 0 0 1 2 1 0 0 1 1Econmica 3 2 2 3 3 1 3 2 2 3 3Religiosa 60 71 61 66 65 68 62 81 70 61 65Gremial 1 2 0 0 2 0 2 0 1 2 1Educativa 5 2 7 4 3 2 5 1 4 4 4Servicio 18 7 19 15 11 6 16 9 12 14 13tnica 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0Social 4 2 4 3 2 3 3 1 3 2 3Poltica 1 1 0 0 1 0 1 0 0 1 1Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: elaboracin propia con base en datos INE (2006).

La participacin en organizaciones polticas es relevante, en cambio, para los adultos ladinos, no pobres. Es muy probable que haya sub-representacin de participantes en organizaciones polticas en la muestra de la ENCOVI, porque, por ejemplo, la encuesta reporta una tasa de empadronamiento menor a la que se determina comparando los registros del Tribunal Supremo Electoral (TSE) con las estimaciones de poblacin. Pero, como mximo puede suponerse que la participacin poltica llega hasta el 5% en los grupos de poblacin donde est ms difundida.

Ms del 80% de guatemaltecos ha estado inscrito en el padrn electoral, en promedio de 2003 a 2010, conforme los registros del TSE y las proyecciones de poblacin del INE. La muestra de la ENCOVI 2006 report una tasa de empadronamiento del 77%. La diferencia con los datos registrales son un error estadstico. No obstante, la encuesta revela tendencias estadsticamente significativas.

Por encima de la probabilidad de error, es mayor el empadronamiento de hombres que de mujeres (cuadro 10). Hay diferencias de gnero. Tambin hay diferencias generacionales en cuanto al empadronamiento. Los jvenes se empadronan menos que las personas con ms de 25 aos de edad. La comparacin entre pueblos muestra que los ladinos se empadronan ms que los indgenas, pero la diferencia podra ser error estadstico.

Otros datos corroboran, sin embargo, las marcadas diferencias de participacin poltica entre los pueblos de Guatemala.

En las elecciones generales de 2007 slo hubo una candidata indgena a la presidencia y, por otro partido, un candidato indgena a la vicepresidencia (TSE, 2007).

Para una legislatura integrada por 158 parlamentarios, fueron electos 15 diputados indgenas (ASIES, 2007),. Mejores resultados tuvo la participacin indgena en la contienda por el poder local. Candidatos indgenas triunfaron en las elecciones de alcaldes en 128 de los 332 municipios que tena el pas. Aunque ese dato se basa en informacin de prensa y no en la auto-adscripcin de los polticos, la cantidad de municipios con alcaldes electos indgenas fue ligeramente superior al nmero de municipios donde predomina la poblacin indgena.

Cuadro 12 Empadronamiento electoral Personas mayores de edad Muestra ENCOVI, ao 2006 Personas Tasa No S Total EmpadronamientoTotal 8,131 26,577 34,708 77Hombre 2,226 13,805 16,031 86Mujer 5,905 12,772 18,677 6818-25 aos 3,724 5,797 9,521 6126-50 aos 3,089 13,924 17,013 82>50 aos 1,318 6,856 8,174 84Pobreza extrema 1,325 3,022 4,347 70Pobreza 3,432 9,064 12,496 73No pobres 3,374 14,491 17,865 81Indgena 3,254 8,714 11,968 73No indgena 4,863 17,774 22,637 79Fuente: Elaboracin propia con base en datos INE (2006).

1.7. Consulta a los pueblos indgenas

El convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), sobre derechos de los pueblos indgenas y tribales, introdujo nuevas formas de participacin poltica. Aprobado por la Asamblea General de la OIT en junio de 1989, fue ratificado por el Estado de Guatemala siete aos despus. En su artculo 6, numeral 1, literal a), se establece el compromiso gubernamental de consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. La literal b) del mismo artculo agrega que: Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

Para cumplir con esos compromisos, el Congreso de la Repblica aprob que, mientras no sean emitidas otras disposiciones, las consultas a los pueblos indgenas se efectuarn a sus representantes en los Consejos de Desarrollo (Dto. 11-2002, art. 26).

Diversas organizaciones han impulsado consultas de buena fe a las comunidades indgenas, mediante procedimientos distintos de los establecidos en la Ley de Consejos de Desarrollo. Slo en Huehuetenango, se integraron 28 comits para realizar consultas acerca de las actividades de minera. El resultado de las asambleas que se han promovido fue de rechazo a dicha actividad extractiva, lo mismo que a las hidroelctricas. La ms grande de estas asambleas, que no fue propiamente de consulta, se celebr en Saqulew, cerca de la cabecera departamental de Huehuetenango, en junio de este ao. Unas diez mil personas participaron en esa reunin para presentarle al Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situacin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indgenas, seor James Anaya, los resultados de las consultas previamente realizadas (Hernndez, Gmez y Jimnez, 2010).

Adems de los comits de las comunidades hay otras organizaciones indgenas, agraristas o de derechos humanos, que promueven las consultas, entre ellas el Comit de Unidad Campesina (CUC), la Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (CONAVIGUA) y el Movimiento Maya de Mujeres.

Las consultas en asambleas impulsadas por entidades de fuera de la comunidad, constituyen claras experiencias de movilizacin poltica. Pero no siempre facilitan la expresin de acuerdos comunitarios. En Uspantn, por ejemplo, representantes indgenas ante los Consejos de Desarrollo descalificaron una reciente consulta de buena fe porque, segn ellos, se coaccion a los participantes para oponerse a una hidroelctrica que est en construccin en ese municipio (Figueroa, 2010).

1.8. El peso de las exclusiones

Marcadas desigualdades desde el momento de nacer, que se acumulan por el acceso diferenciado a servicios bsicos y a la educacin, y que condicionan oportunidades ocupacionales y de vida, restringen la ciudadana para muchos guatemaltecos.

As se entienda como conjunto de caractersticas o estatus (Marshall, 1963), de prcticas sociales (Turner, 2005), o como sentido de pertenencia a una comunidad (Bello, 2004), la ciudadana abarca tres dimensiones bsicas. Una de ellas es identitaria, se refiere a la identificacin recproca entre el individuo y la colectividad. Esto permite al individuo considerarse parte de esa comunidad y a la comunidad reconocerle como igual entre sus miembros. Otra dimensin, derivada de la anterior, es la de los derechos. Como miembro de la comunidad el individuo es titular de determinados derechos, de los cuales se excluye a los no-miembros. Asociada con el Estado, la ciudadana implic el reconocimiento de derechos polticos, ms tarde los derechos fundamentales se extendieron a aspectos

econmicos, sociales y culturales. La tercera dimensin, que califica como activa la ciudadana, es la sujecin de individuo a un conjunto de responsabilidades para con la comunidad.

Las tres dimensiones bsicas de la ciudadana son afectadas por la desigualdad. Cuando sta es muy marcada, el reconocimiento recproco entre la colectividad y el individuo se limita a pocos elementos; uno de ellos es el cohabitar en un territorio. A la par de la restriccin de los marcadores identitarios, la sociedad tiene la necesidad de producir ideologas que expliquen la desigualdad. Su sola existencia implica que el ejercicio de los derechos inherentes a la ciudadana tambin es restringido, que la sociedad no los reconoce por igual a todos sus miembros o que el Estado incumple sus obligaciones como garante de los derechos o como responsable de darles efectividad. Las desigualdades tambin pueden afectar la capacidad de agencia de las personas. sta es la capacidad de las personas para actuar y generar cambios en la sociedad de acuerdo con sus propios valores e intereses. Quien enfrenta dificultades para asegurar por s mismo su existencia, como no sea en condiciones de privacin, tiene pocas posibilidades para intervenir en la vida colectiva, ejercer un rol transformador en ella o, incluso, para actuar de manera autodeterminada. Depender de otros hace ms fcil que el ciudadano sea simple cliente poltico, un sujeto pasivo que trueca su voto por ddivas, no el titular de derechos que puede demandar respeto y atencin y que puede elegir conforme su conciencia.

Al erosionar la ciudadana, la desigualdad se convierte en exclusin de la vida, para las personas y en lastre para el desarrollo de la sociedad.

Desigualdades de ingresos, educacin y servicios de salud reducen la esperanza de vida, para el caso nacional hasta 20% y ocasionan prdidas para el desarrollo humano. El ndice con el que ste se pondera refiere el bienestar potencial para las personas. Ajustado por la desigualdad indica el bienestar ms probable al que tendrn acceso. En el caso guatemalteco la prdida en el desarrollo humano por desigualdad se estima en 33.6% (PNUD, 2010).

2. Marco institucional para las relaciones intertnicas

Tras la independencia comenz en Guatemala un proceso de mestizaje que, a diferencia de otros pases centroamericanos, o de Mxico, no implic la integracin indgena, sino que buscaba el cohesionamiento de los grupos sociales no-indgenas. La Reforma Liberal de 1871 renov, con el impulso de la caficultura, la agroexportacin como base de la economa nacional. Ese modelo econmico tuvo como correlato poltico un proyecto de nacin caracterizado por el mantenimiento de las diferencias tnicas (Taracena, 2004). En un primer momento, fines del siglo XIX y comienzos del XX, la tendencia fue a profundizar las diferencias con el blanqueamiento ladino, mediante su unin con

emigrantes europeos y estadounidenses, que pronto asumieron el control de las exportaciones. La Revolucin de Octubre reforz la orientacin segregadora del Estado guatemalteco perpetuando los espacios tnicamente diferenciados, mediante sus polticas indigenistas. En cambio, despus de 1954, los gobiernos militares impulsaron polticas de integracin indgena con objetivos de seguridad nacional. Dichos intentos fueron ineficaces para contener el conflicto armado interno, que alcanz su mxima intensidad cuando la economa entr en crisis por factores externos en 1980. Entonces la lgica de segregacin tnica lleg al paroxismo, la estrategia contrainsurgente incluy el genocidio.

Presiones internas y externas hicieron inviable el retorno a la situacin previa a la crisis. Junto al surgimiento de nuevas actividades de exportacin, comenz la transicin hacia la democracia. Una dcada ms tarde, en las negociaciones de paz se delinearon otros cambios para el Estado. Qu relacionamiento intertnico prefiguran estos cambios? El anlisis del marco normativo es bsico para encontrar respuestas.

Guatemala, como Estado colonial primero y republicano contemporneamente, se ha caracterizado por su excesivo formalismo, en el sentido de la amplia produccin de leyes que ha evidenciado una prctica histrica, comn y reiterada que se sustenta en la premisa: la realidad social se conforma, define y estructura desde las leyes.7 Sin embargo, tambin se caracteriza por la dbil implementacin y operatividad de las leyes, especialmente aquellas que se refieren y relacionan con el desarrollo, la inclusin y la equidad para pueblos indgenas.

Actualmente, se dice que Guatemala es un Estado fallido, o en vas de serlo por mltiples razones e indicadores dentro de los cuales el dbil Estado de Derecho es uno de ellos. Sin embargo, es necesario recalcar que si bien es un Estado dbil, lo es para lo que debe hacer y, al contrario, es sumamente fuerte para lo que efectivamente hace: preservar privilegios elitistas.

La historia nos ensea que la lgica poltica de las elites gobernantes se orienta al intento de resolver los problemas coyunturales y estructurales mediante la emisin de leyes y no con acciones para la erradicacin de las causas que originan las problemticas.8 En relacin a la legislacin indigenista, en tiempos pasados y multicultural, recientemente, se observan dos orientaciones: a) efectiva aplicacin de aquellas que propician el control y la incorporacin de la poblacin indgena a procesos de desarrollo impulsados desde arriba9 7 Actualmente se ha integrado en el Congreso de la Repblica una comisin de des-legislacin por el gran nmero de leyes que no son positivas pero tampoco han sido derogadas. Se calcula una cantidad de 6 mil decretos que aprueban normas absurdas, sin sentido o intiles que se han quedado olvidadas en los viejos libros de derecho. El Peridico. 31 de octubre de 2010, pps. 12-13. 8 Un ejemplo reciente es la discusin sobre la ley anti-maras, que pretende combatirlas con castigos ms drsticos, en vez de propiciar oportunidades para los jvenes, que eviten el surgimiento de pandillas y propicien la rehabilitacin de los pandilleros. 9 Por ejemplo, las leyes de Descentralizacin, de Consejos de Desarrollo y el Cdigo Municipal, que despus de ocho aos de vigencia han propiciado ms concentracin de poder econmico y poltico en el gobierno

y de las que criminalizan los movimientos sociales; y, b) lento y desgastante proceso de aprobacin y aplicacin de leyes para el desarrollo de los pueblos indgenas, como la ley de Desarrollo Rural, la de Consultas de buena fe y otras consideradas estratgicas.

2.1. Normas constitucionales

Guatemala posee una tradicin legislativa en asuntos indgenas que data de las postrimeras de la poca colonial. Uno de sus hitos fue la Constitucin Poltica de 1945, que declar de inters y utilidad nacionales, el desarrollo de una poltica integral para el mejoramiento econmico, social y cultural de los grupos indgenas.

Mayor fue la trascendencia de la Constitucin Poltica promulgada en 1985, pues marc el inicio del multiculturalismo constitucional en Amrica Latina (Bari, 2003). Al reconocer, en su artculo 66, indgenas descendientes de mayas que anteceden a la formacin del Estado, establece un punto de partida para justificar la aceptacin del pluralismo jurdico y de un rgimen autonmico. Los siguientes tres artculos, que establecen proteccin para las tierras indgenas y previenen la desintegracin de los vnculos comunitarios por causa de la migracin laboral son precursores por la amplitud de garantas que ofrecen. Sin embargo, es evidente su falta de correlacin con el resto del texto constitucional. Adems que no se ha desarrollado la legislacin prevista en el artculo 70.

Reformado en 1993, el derecho constitucional guatemalteco no super ese avance. Y el ltimo intento por modificarlo, en funcin de los Acuerdos de Paz, fue rechazado por la poblacin mediante plebiscito, en 1997.

2.2. Convenios internacionales

Existen varios instrumentos de derecho internacional que el Estado guatemalteco ha ratificado y, por lo tanto, se ha obligado a cumplir para el desarrollo de los Pueblos Indgenas. La Convencin para la eliminacin del Racismo y la Discriminacin, la de eliminacin de la discriminacin hacia las mujeres, el Convenio 169, sobre pueblos indgenas y tribales, de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, son los ms importantes.

Todos esos convenios fueron suscritos y ratificados por Guatemala en las ltimas dos dcadas del Siglo XX, a excepcin de la Declaracin de Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indgenas, que fue aprobada por la Asamblea General de la ONU, en el ao 2007.

central, diputados, gobernadores y alcaldes municipales, a pesar de los altos costos sociales y econmicos que conlleva la organizacin y participacin de casi 20 mil Concejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE), la mayora en territorios indgenas.

Un problema central para entender si la orientacin de las leyes es de ndole multi o intercultural se focaliza en el nfasis sobre lo individual que es caracterstico del Estado liberal y republicano, que no ha podido asumir e integrar a la legislacin los derechos colectivos de Pueblos Originarios. Por lo tanto se justifica y prevalece el discurso universalista y justificador de la Monoculturalidad estatal que proclama la igualdad para todos los ciudadanos (individuos ms que indgenas o mestizos).

En la medida en que no se avance en materia de derechos colectivos en la carta magna, la mayor parte de intentos de legislar con carcter multi e intercultural tendr limitantes significativas en materia legal, con sesgos culturalistas y dbil impacto en las condiciones de exclusin socio poltica y econmica de los pueblos indgenas.

Profundizar en la reflexin y puesta en comn sobre los derechos colectivos de los pueblos indgenas es una necesidad poltica para efectos de reivindicaciones y cambios legales y polticos en el Estado, por ello se plantean los siguientes como elementos bsicos en este proceso.

Derecho colectivo a la Representatividad y Participacin en la Vida poltica Der