monografía jurídica juan manuel gómez garcía y jairo
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Los mecanismos para la declaratoria de ineficacia del acto administrativo de adjudicación
de bienes baldíos por indebida acumulación de tierras
Monografía jurídica
Juan Manuel Gómez García y Jairo Andrés Silva Arenas
Mitchell Alexis Villabona Escudero
Asesor
Facultad de Derecho, Universidad Cooperativa de Colombia sede Barrancabermeja
2021
Los mecanismos para la declaratoria de ineficacia del acto administrativo de adjudicación
de bienes baldíos por indebida acumulación de tierras
Juan Manuel Gómez García y Jairo Andrés Silva Arenas
Notas de los autores
Monografía jurídica para optar al título de abogados
La correspondencia relacionada con este proyecto debe dirigirse a: Juan Manuel Gómez García
en: [email protected] y/o a Jairo Andrés Silva Arenas en:
Facultad de Derecho, Universidad Cooperativa de Colombia sede Barrancabermeja
2021
Dedicatoria
Principalmente a Dios, por ser el inspirador y darnos fuerza para continuar en este proceso
de obtener uno de los anhelos más deseados, también a nuestra señora de Chiquinquirá, patrona
de Colombia, de quien estamos seguros, nos cubrió con su manto y no dejó de interceder por
nosotros durante el trascurso de este proceso formativo.
A nuestros padres, por su amor, trabajo y sacrificio en todos estos años, gracias a ustedes
mos lo r o ll r st qu y onv rt rnos n lo qu somos H s o mot vo or ullo y un
privilegio de ser sus hijos, ya que con su perseverancia y esfuerzo pusieron todo su empreño y
afán para lograr hacer de nosotros personas de bien comprometidos a construir una mejor
sociedad.
A nuestros hermanos (as) por estar siempre presentes, acompañándonos y por el apoyo
moral, que nos brindaron a lo largo de esta etapa de nuestras vidas.
A todas las personas que nos han apoyado y han hecho que el trabajo se realizara con éxito,
en especial a aquellos que nos abrieron las puertas y compartieron sus conocimientos.
Juan Manuel y Jairo.
Agradecimientos
Nos gustaría agradecer en estas líneas la ayuda que muchas personas y colegas que nos han
prestado durante el proceso de investigación y redacción de este trabajo. En primer lugar,
quisiéramos agradecer a nuestros padres que nos han ayudado y apoyado en la realización
personal y académica mediante es estudio del derecho, a nuestro asesor Mitchell Alexis
Villabona Escudero, por haberme orientado en todos los momentos que necesité sus consejos.
Así mismo, deseamos expresar nuestro reconocimiento a todos los docentes que, durante
esta carrera, aportaron a nuestra vida fundamentos no solo teóricos, sino sobre todo humanos, en
los que propendieron no solo prepararnos como profesionales, sino, ante todo, como ser personas
trasformando una sociedad cada vez más necesitada de confianza en el sistema judicial y en esta
profesión.
A todos mis amigos, vecinos y futuros colegas que me ayudaron de una manera
desinteresada, gracias infinitas por toda su ayuda y buena voluntad.
A la universidad Cooperativa de Colombia, por ser el templo del conocimiento adquirido en
estos años.
Juan Manuel y Jairo.
Tabla de contenidos
Pág.
Resumen ......................................................................................................................................... 1
Abstract .......................................................................................................................................... 3
Introducción .................................................................................................................................. 5
Planteamiento y formulación del Problema de Investigación ....................................................8
Objetivos ...................................................................................................................................... 10
Justificación de la Investigación ................................................................................................ 11
Diseño Metodológico ................................................................................................................... 14
Marco referencial
Antecedentes del problema ........................................................................................................ 17
El régimen jurídico de los bienes baldíos y su adjudicación ................................................... 19
La indebida acumulación de tierras .......................................................................................... 29
Indebida acumulación en el acto de adjudicación .................................................................... 33
Indebida acumulación mediante configuración posterior .......................................................36
Indebida acumulación mediante configuración posterior por nueva adjudicación ............. 37
Indebida acumulación mediante configuración posterior por compra a un tercero ............ 38
Las formas de ineficacia del acto de adjudicación de baldíos ................................................. 41
Ineficacia por reversión .............................................................................................................. 44
Ineficacia por acción de simple nulidad .................................................................................... 53
Ineficacia por revocatoria directa ............................................................................................. 67
Conclusiones ................................................................................................................................ 75
Bibliografía .................................................................................................................................. 82
1
Resumen
D u r o on l Có o C v l (L y 84 1873), s nom n n omo b l os qu ll s “t rr s
que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro u ño ” Siendo en
consecuencia, el Estado, su propietario. Quien, para garantizar el derecho al acceso gradual a la
tierra para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, los adjudica a través de un proceso
administrativo que adelanta la Agencia Nacional de Tierras – ANT. Para impedir que este objetivo
se corrompa, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por medio de la cual se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, prohíbe que las tierras baldías sean
acumuladas, englobándole o adquiriendo nuevas extensiones de terreno, para acrecentar su tamaño
original, conocido como Unidad Agrícola Familiar – UAF. Excediendo sus límites. A pesar de esta
prohibición normativa, no se creó ni reglamentó por parte del legislador un mecanismo único al
que puedan acudir tanto las autoridades competentes, como los particulares en aras de para dejar
sin efectos los actos o negocios que lleguen configurar la indebida acumulación de tierras baldías.
Ante esta omisión legislativa, tanto la doctrina como la jurisprudencia mediante la analogía han
reconocido a las figuras de la cláusula de reversión, la acción de simple nulidad y la facultad de
revocatoria directa de los actos administrativos, la vocación de emplearse como mecanismos
idóneos para buscar la declaratoria judicial de ineficacia del acto de adjudicación o enajenación de
baldíos. Por lo que el presente trabajo aborda el estudio del trámite para la operancia de la cláusula
de reversión, el ejercicio de la acción de simple nulidad y la ejecución de la facultad de revocatoria
directa de los actos administrativos, como mecanismos idóneos para remediar el fenómeno de la
indebida acumulación de tierras con la declaratoria de ineficacia del acto viciado por indebida
acumulación de tierras, para identificar sus alcances, características, similitudes y diferencias.
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Palabras clave: baldío, adjudicación de baldíos, acumulación de tierras, cláusula de
reversión, acción de simple nulidad, revocatoria de actos administrativo, ineficacia.
3
Abstract
According to the Civil Code (Law 84 of 1873), those “l n s that, being located within the territorial
l m ts, l k not r own r ” Cons qu ntly, t St t , ts own r W o, to u r nt t r t to
gradual access to land for peasants without land or with insufficient land, adjudicates them through
an administrative process carried out by the National Land Agency - ANT. To prevent this
objective from being corrupted, article 72 of Law 160 of 1994, by means of which the National
System of Agrarian Reform and Rural Rural Development is created, prohibits that uncultivated
lands are accumulated, encompassing or acquiring new extensions of land. land, to increase its
original size, known as Family Agricultural Unit - UAF. Exceeding your limits. Despite this
normative prohibition, the legislator did not create or regulate a single mechanism to which both
the competent authorities and individuals can resort in order to render without effect the acts or
businesses that come to configure the undue accumulation of land. wasteland. Faced with this
legislative omission, both doctrine and jurisprudence by analogy have recognized the figures of
the reversion clause, the action of simple nullity and the power of direct revocation of
administrative acts, the vocation to be used as suitable mechanisms to seek the judicial declaration
of ineffectiveness of the act of adjudication or alienation of vacant lots. Therefore, this work
addresses the study of the procedure for the operation of the reversion clause, the exercise of the
simple nullity action and the execution of the power of direct revocation of administrative acts, as
suitable mechanisms to remedy the phenomenon of the undue accumulation of land with the
declaration of ineffectiveness of the act vitiated by improper accumulation of land, to identify its
scope, characteristics, similarities and differences.
4
Keywords: vacant land, award of vacant land, accumulation of land, reversion clause,
simple nullity action, revocation of administrative acts, ineffectiveness.
5
Introducción
Los bienes baldíos son un tipo especial de bienes que no están a disposición de la población
en general, es decir, no son de uso público, sino bienes de carácter fiscal, lo cual significa que no
cualquier persona tiene derecho a usarlos, sino que tienen vocación de uso exclusivo por parte de
entidades del Estado, para la prestación de servicios públicos, o para ser adjudicados. De ahí que
el proceso de adjudicación de este tipo de bienes se caracteriza por encontrarse regulado
mediante normas (Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015). En tales regulaciones
legislativas se definieron aspectos como; autoridades competentes, trámites, procedimientos,
requisitos, así como la caracterización de los potenciales beneficiarios y las condiciones de
validez y eficacia de la enajenación gratuita que perfeccionan la adjudicación.
En ese sentido, a la adjudicación de bienes inmuebles baldíos le son aplicables las situaciones
generadoras de ineficacia de los negocios jurídicos en general, y en ese orden de ideas, el acto
administrativo que ordena la adjudicación puede llegar a revocarse mediante la figura de la
reversión, cuando, por ejemplo, en la conformación del acto adjudicatario se generan vicios que
comprometen sus efectos por no cumplirse los objetivos que persigue la adjudicación.
Según el artículo 54 del Decreto 1465 de 2013, compilado en el Decreto 1071 de 2015;
Decreto único reglamentario del sector administrativo agropecuario, pesquero y de desarrollo
rural, la reversión, es la decisión que puede llegar a proferir autoridad competente en el marco
del agotamiento de un proceso administrativo, en el sentido de “r v rs r” o dejar sin efectos un
acto administrativo mediante el cual se adjudicó un bien baldío por haberse probado la
estructuración de al menos una de las causales para que este fenómeno jurídico opere.
Así las cosas, una de las situaciones que distorsiona los fines y objetivos de la adjudicación
de baldíos, y, por ende, legitima a las entidades competentes a dar inicio al denominado
6
procedimiento administrativo agrario de reversión, es precisamente la configuración de la
acumulación indebida de tierras. Este fenómeno se produce cuando mediante compraventa se
adquieren inmuebles rurales, inicialmente adjudicados como baldíos, en una extensión que
exceda los límites máximos señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas
Familiares en el respectivo municipio o región (artículo, 72 Ley 160 de 1994). Sin embargo, a
pesar de estar mencionadas en la norma, las Juntas Directivas para las UAF nunca funcionaron,
por lo que la labor de definición de la extensión máxima de la UAF la ejerció en su momento el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER.
Este instituto, que hoy no existe, y cuyas funciones fueron asumidas por la Agencia Nacional
de Tierras –ANT (Decreto 2363 de 2015), mediante la Resolución No. 041 de 1996, modificada
por la Resolución No. 020 de 1998, definió en su artículo 23, para la zona del Magdalena Medio,
la extensión máxima de la UAF entre 50 a 68 hectáreas. Esta medida que fue adoptada por el
Consejo Directivo de la ANT a través del Acuerdo No. 8 del 19 de octubre de 2016. Sin
embargo, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, también plantea la posibilidad de solicitar
judicialmente la declaratoria de nulidad de resoluciones de adjudicación de baldíos, o de ejercer
la potestad de revocar directamente el acto de adjudicación, precisamente por violaciones a lo
establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos, tal como ocurre en los
eventos de la acumulación indebida de tierras.
Luego, dada la multiplicidad de posibilidades legales con las que cuenta la autoridad
adjudicante para declarar la ineficacia (la acción de reversión, la de simple nulidad y la
revocatoria directa), del acto administrativo que reconoce el derecho de dominio a algún
particular de un bien inmueble baldío, es necesario entonces que se ahonde en el estudio jurídico
de estos fenómenos jurídicos para entenderlos y explicarlos, así como para definir en qué caso
7
opera la reversión, cuando procede la acción nulidad y bajo qué circunstancias se puede revocar
directamente el acto administrativo.
Ante este panorama, la investigación aborda el estudio del trámite para la operancia de la
cláusula de reversión, el ejercicio de la acción de simple nulidad y la ejecución de la facultad de
revocatoria directa de los actos administrativos, como mecanismos idóneos para remediar el
fenómeno de la indebida acumulación de tierras con la declaratoria de ineficacia del acto viciado
por indebida acumulación de tierras en aras de identificar sus alcances, características,
similitudes y diferencias. Para esto, se estudió el régimen jurídico de los terrenos baldíos del
código civil, además de lo consignado al respecto en el Decreto 1071 de 2015, único
reglamentario del sector administrativo agropecuario, pesquero y de desarrollo rural. El cual
compila y recoge el conjunto de normas en materia de terrenos baldíos. También se revisó
jurisprudencia dictada por los Altos Tribunales que integran la jurisdicción ordinaria,
constitucional y contenciosa administrativa, en materia de baldíos y con esto extraer de ellas las
reglas que deban seguirse en caso de optar, ya sea por la figura de la reversión, o por la acción de
simple nulidad, o en su defecto, por la revocatoria directa de actos administrativo, en aras de que
se declare la ineficacia del acto de adjudicación de un bien baldío por indebida acumulación de
tierras.
La investigación hace aportes en materia de definición de los casos de procedencia entre una
u otra acción, la enunciación de los criterios de diferenciación entre ellas, así como la identificación
de competencias funcionales entre autoridades administrativas y judiciales, y la explicación sobre
el alcance de las acciones. Estos aspectos que, como se explicó, por no estar regulados mediante
leyes, se han ido desarrollando hermenéuticamente mediante la doctrina y la jurisprudencia.
8
Planteamiento y formulación del Problema de Investigación
La declaratoria de ineficacia es la sanción prevista en las normas para privar mediante
declaratoria judicial a los actos jurídicos de la presunción de legalidad de la que gozan por
ministerio de la ley, constituyéndolos en incapaces de producir efecto jurídico vinculante alguno.
Tal situación se presenta cuando, por ejemplo, en la celebración del acto se desconocen los
presupuestos legales para predicar su validez o cuando a posteriori de su celebración se
estructuran situaciones contrarias a los estándares normativos vigentes, configurándose en uno y
en otro caso, causales de nulidad.
En tal sentido, el mandato constitucional contenido en el numeral 18 del artículo 150 de la
Const tu ón or n qu s t n “norm s sobr prop ón o ju ón y r up r ón
t rr s”, qu v n r n f n r los r t r os l l s p r pr r l n j n ón v l l b l o
Sin embargo, aunque se ha desarrollado e implementado un marco jurídico que regula lo
concerniente a la adjudicación, como lo son: la Ley 160 de 1994, el Decreto reglamentario 2664
de 1994, el Decreto 1465 de 2013, y el Decreto 1071 de 2015, los aspectos relacionados a la
“r up r ón l s t rr s b l s”, no u nt n on un ré m n jur o or n l sl t vo,
pesar de existir la causal para que esta situación opere, como lo es el denominado fenómeno de la
acumulación indebida de tierras.
Lo anterior es importante en la medida que los actos jurídicos gozan, en virtud de los
principios de legalidad y la buena fe, de una presunción que da por sentado que tanto su
contenido como el procedimiento a través del cual se creó, cumple a cabalidad con las
condiciones y requisitos exigidos por la ley para la producción de sus efectos jurídicos. De ahí,
9
que, para desvirtuar tal presunción, deba agotarse el trámite de un procedimiento administrativo
o judicial, según sea el caso, para lograr la declaratoria de su ineficacia.
En otras palabras, aunque el acto de adjudicación de tierras baldías es susceptible de viciarse
por indebida acumulación, ya sea porque en su acto de celebración o en un acto posterior a este
se configure la denominada acumulación indebida de tierras. Al no existir el régimen jurídico
para su recuperación, toda adjudicación viciada de nulidad como los actos subsiguientes a esta,
seguirán produciendo sus efectos –contrarios al derecho–, hasta que no se declare su ineficacia y
con esto se extingan de la realidad jurídica perdiendo su capacidad vinculante.
Por esta razón, la doctrina y la jurisprudencia, apelando a la analogía, han desarrollado una
serie de criterios para la recuperación de terrenos baldíos adjudicados, mediante la gestión de
procesos administrativos y judiciales que tienen objeto la declaratoria de ineficacia del acto de
adjudicación viciado. Así, se tienen una serie de lineamientos para que se surtan los trámites
correspondientes a la operancia de la cláusula de reversión, el agotamiento de la acción judicial
de simple nulidad, así como aquellos que regulan el ejercicio de la facultad de revocar los actos
administrativos. Por lo que, en aras de identificar la procedencia, los alcances, características,
similitudes y diferencias de cada una de ellas, la pregunta que plantea la investigación para su
desarrollo es:
¿Bajo qué condiciones procede la declaratoria de ineficacia del acto de adjudicación de
un bien baldío por indebida acumulación de tierras mediante las figuras de la reversión, la
acción de simple nulidad y mediante la facultad de revocatoria directa de los actos
administrativos?
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Objetivos
Objetivo general:
Definir las condiciones para la procedencia de la declaratoria de ineficacia del acto de
adjudicación de un bien baldío por indebida acumulación de tierras mediante las figuras de
la reversión, la acción de simple nulidad y la de revocatoria directa de actos
administrativos.
Objetivos específicos:
- Explicar las situaciones de procedencia, los alcances, características, similitudes y
diferencias entre las figuras de la reversión, la acción de simple nulidad y la de
revocatoria directa de actos administrativos.
- Describir el evento mediante el cual se configura el fenómeno jurídico de indebida
acumulación de tierras.
- Determinar el concepto, alcance y características del fenómeno jurídico de la ineficacia
de los actos y negocios jurídicos constitutivos de indebida acumulación de baldíos.
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Justificación de la investigación
El evento del ejercicio de las acciones jurídicas y administrativas se justifica en
principios rectores del debido proceso como el de congruencia, así el legislador define para cada
circunstancia, y de acuerdo a sus particularidades, la cuerda procesal por la que deben tramitarse
los procedimientos, asignándole una autoridad competente (juez natural), unas etapas, unos
tiempos para el ejercicio de los actos procesales como el decreto y práctica de pruebas y el
debate jurídico, y los medios de impugnación que puedan alzarse en contra de la decisión de
instancia. Sin embargo, tratándose de la ineficacia de los actos administrativos que adjudican
bienes baldíos, ésta, por ministerio de las normas que regulan la materia, puede declararse
mediante múltiples mecanismos, aunque la causa sea la misma. Esta situación implica cierta
complejidad en lo concerniente a su comprensión, ahí la importancia de profundizar en este tema
para definir los eventos en los cuales proceden cada una de estas posibilidades.
Lo anterior es importante en la medida que la restricción o disminución del goce de un
derecho, no puede hacerse arbitrariamente y, de cualquier forma, sino a través del agotamiento
de procedimientos inspirados en el debido proceso, como garantía de salvaguarda y protección
de todos los demás derechos que confluyen alrededor de la adjudicación de baldíos y su
enajenación a favor de terceros.
Así, la presente investigación es relevante porque permite definir los eventos en los que
ante la misma causal, acumulación indebida de tierras, procedería la declaratoria de ineficacia
del acto administrativo que adjudica un bien baldío, ya sea por medio de la acción de reversión, o
a través de la acción de simple nulidad, o mediante la revocatoria directa, lo que es de suma
trascendencia en razón a que la decisión de declarar la ineficacia de un acto de adjudicación de
baldíos, no sólo afecta al acto en sí mismo, sino que rescinde los derechos de quienes celebran de
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forma válida el negocio jurídico de compraventa del inmueble que ya había perdido la categoría
de baldío.
Esta situación no sólo da relevancia a la investigación, sino que la justifica, en la medida
que se trata de una situación de interés para el Derecho, toda vez que, al responder el problema
planteado, se definirían una serie de criterios hermenéuticos de interpretación de las normas que
regulan la materia, dirimiendo las tensiones entre los derechos en conflicto al tiempo que se
define el alcance de las atribuciones de las autoridades con competencia en la materia,
reduciéndose la posibilidad de abusos o trasgresión de derechos consolidados, válidamente
definidos por quienes celebran acuerdos con incidencia en el ámbito particular, lo que
necesariamente contribuye con al principio de seguridad jurídica en la medida que da claridad
frente a la procedencia, los alcances, características, similitudes y diferencias entre las figuras de
la reversión, la acción de simple nulidad y la de revocatoria directa de actos administrativos. Se
defiende en cada caso, los caminos con los que se cuentan para la recuperación valida de terrenos
baldíos adjudicados en defensa de los derechos de la Nación, los adjudicatarios y los terceros
intervinientes de buena fe, al tiempo que se definen los insumos para la construcción de políticas
públicas en materia de acceso a la propiedad por parte de familias campesinas y el desarrollo
rural sostenible.
Por estas razones, la presente monografía consolida una serie de conocimientos jurídicos
en materia del ejercicio de acciones de judiciales y administrativas para devolverle al Estado la
tenencia de baldíos indebidamente acumulados. Así al comparar las figuras de la reversión, la
acción de simple nulidad y la de revocatoria directa de actos administrativos, se pudo consolidar
sus aspectos comunes como insumo académico para el desarrollo e implementación de un
mecanismo único que, sin caracterizarse por excesivos rituales y formalismos, sirva de medio
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idóneo para lograr sin violaciones al debido proceso, el decreto de ineficacia del acto o negocio
jurídico derivada de la nulidad por indebida acumulación de tierras baldías, garantizándose de
esta manera tanto el principio de seguridad jurídica, como aquellos en los que se fundan las
políticas públicas de desarrollo rural que orientan el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
rural por parte de las familias campesinas.
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Diseño metodológico
Para abordar el estudio del fenómeno de la ineficacia del acto de adjudicación de baldíos
por indebida acumulación de tierras a través de las figuras de la reversión, la acción de simple
nulidad y de la revocatoria directa de los actos administrativos en aras de dar respuesta a la
pregunta problemática planteada como guía de la presente investigación, se dividió la temática
en tres grandes categorías: i. El régimen jurídico de los bienes baldíos y su adjudicación, ii. La
indebida acumulación de tierras y iii. Las formas de ineficacia del acto de adjudicación de
baldíos, y definiéndose así, tanto las condiciones para la procedencia de la declaratoria de
ineficacia del acto de adjudicación de un bien baldío por indebida acumulación de tierras, como
la explicación de las situaciones de procedencia, los alcances, características, similitudes y
diferencias entre las figuras de la reversión, la acción de simple nulidad y la de revocatoria
directa de actos administrativos.
En ese orden de ideas, para agotar la categoría sobre el régimen jurídico de los bienes
baldíos y adjudicación, se recopilaron y revisaron normas y jurisprudencia dictada al respecto, en
especial, la Constitución Política de Colombia, la Ley 160 de 1994 por medio de la cual se creó
el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y el Decreto 1071 de
2015 Único reglamentario del sector administrativo agropecuario, pesquero y de desarrollo rural,
como las sentencias: C-595 de 1995, C-097 de 1996, C-715 de 2012, T-488 de 2014 y SU-426 de
2016, todas de la Corte Constitucional, logrando de esta forma la construcción del régimen
jurídico aplicable a los baldíos para la definición de los criterios de validez del acto a través del
cual se adjudican este tipo de predios, lo que permitió una mejor comprensión de los objetivos de
esta actividad como política pública estatal, en la medida que estos criterios justifican la
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prohibición de acumular tierras por este medio, ya que precisamente los desvirtúan y
contradicen.
Posteriormente, se describió las situaciones que configuran el fenómeno jurídico de
indebida acumulación de tierras. Para lo cual, estudiamos la extinta Ley 135 de 1961 sobre
reforma social agraria, en razón a que fue en sus artículos 29 y 37, donde se consignó por
primera vez la restricción de adjudicar baldíos por encima de una determinada cantidad de tierra,
así como la prohibición de adjudicar nueva tierra a antiguos beneficiarios si esta sobrepasaba los
límites máximos señalados en la presente Ley o si la suma del total de las extensiones de tierra
adjudicadas lo hacía. Sentándose así las bases de la doctrina según la cual, se puede llegar a
invalidar y retrotraer los efectos de una adjudicación mediante una declaratoria judicial de
ineficacia, aunque no se ha legislado al respecto.
Finalmente, se estudió el concepto, alcance y características del fenómeno jurídico de la
ineficacia desde las perspectivas de los mecanismos de la reversión, la acción de simple nulidad
y la revocatoria directa de los actos administrativos, logrando de esta forma, a partir de su
comparación, definir las situaciones para la procedencia de cada una de ellas, así como sus
alcances, características, similitudes y diferencias. Así se respondió el problema propuesto al
tiempo que se fueron satisfaciendo los objetivos de esta investigación.
Por lo anterior, la monografía jurídica es el resultado de una investigación documental de
carácter cualitativo que consistió básicamente de la revisión de literatura jurídica especializada
en la materia objeto de la misma con énfasis hermenéutico, ya que se abordó el tema de estudio
desde la construcción histórica del compendió normativo que ha dictado el legislador para
regular aspectos como el tratamiento jurídico de los predios baldíos, su adjudicación y la
eventual declaratoria de ineficacia de su adjudicación para construir el contexto que hizo posible
16
nuestro análisis académico, además que brindó los conocimientos teóricos y prácticos que nutrió
los argumentos sobre los cuales construimos nuestras conclusiones.
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Marco referencial
Antecedentes del problema:
La garantía del acceso progresivo a la tierra rural reconocido en la Constitución como un
derecho de la población campesina, en la medida que esta población, es la que ha tenido
presencia histórica en los territorios y son quienes la trabajan, no solo para proveerse el sustento
diario, sino para generar a través de emprendimientos agrícolas, la posibilidad de satisfacer
necesidades materiales que les permitan mejorar sus niveles de vida. A pesar de esto, el Estado
no ha sido capaz impulsar con éxito una política de desarrollo rural a favor de los campesinos
colombianos. Por el contrario, las normas promulgadas en esta materia, como la Ley 61 del 1874
y la Ley 200 de 1936, privilegiaban la industrialización del negocio agrícola y la
mercantilización de la tierra, permitiéndosele a grandes terratenientes la acumulación de tierras
para el desarrollo de negocios privados que, desde la perspectiva estatal, generarían empleos en
el campo.
A pesar de lo anterior, este intento de reforma agraria fracasó en la medida que la falta de
acceso a la tierra por parte de las comunidades campesinas fue un factor determinante en el
surgimiento de guerrillas marxistas en las zonas rurales del territorio colombiano, tal y como lo
explica el profesor Indal o L év no A u rr (2002), “L u st ón l t rr n Colomb
puede ser vista como un tema importante para el desarrollo del país, de la sociedad, su economía
y sus relaciones políticas en particular, porque la distribución altamente desigual de la tierra es
una causa de la pobreza. En la medida que existe un estrecho vínculo entre conflicto y violencia
en Colombia, pues la distribución y tenencia de la tierra es origen y resultado del conflicto
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reciente (por lo menos los últimos cincuenta años). La reforma agraria del presidente López
Pumarejo, de claro tinte burgués, no buscaba darle la tierra a quien no la tenía, sino de ofrecerle
la oportunidad al propietario de sanear sus títulos y explotar económicamente el suelo, lo que
trajo miseria, despojo y desplazamiento, y con esto, la inevitable u rr ”
Es que la inequidad es extrema, según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC
(2018), entidad encargada de realizar la cartografía oficial del país, el territorio colombiano
cuenta con 114 millones de hectáreas aproximadamente, 54% en manos de propietarios privados.
Tal situación intentó remediarse con la promulgación de la Ley 160 de 1994, la cual entre otros
aspectos definió, la extensión total que debían tener un baldío para efectos de su adjudicación en
lo que se denominó como la Unidad Agrícola Familiar – UAF, prohibiéndose como
consecuencia de esto, la acumulación de estas tierras, adicionándole nuevos globos de terreno
para acrecentar su cabida original, o adquiriendo el adjudicatario de estas, otros inmuebles
baldíos.
A pesar de lo anterior, no se desarrolló en la legislación en esta materia, un mecanismo
jurídico que sirviera para retrotraer los efectos del acto constitutivo de la acumulación indebida
de tierras, esto es, se diagnosticó la enfermedad, pero nada se dijo sobre el tratamiento que debía
aplicarse al paciente, generándose una laguna legal que ha ido llenándose por la vía de la
aplicación de la analogía juris, al punto que se han tomado mecanismos como la cláusula de
reversión, la acción de simple nulidad y el hecho de la revocatoria directa de los actos
administrativos, para adaptarlos jurisprudencialmente y hacerlos compatibles con la pretensión
de declarar la ineficacia de un acto de adjudicación viciado por indebida acumulación. Lo que
hace que sus trámites sean dispendiosos por estar plagados de formalismos y rituales procesales
concebidos para proteger la responsabilidad de quienes los impulsan y gestionan, y no, como
19
debería, permitir que la labor de recuperación de estas tierras por parte del Estado, para ponerlas
al servicio de las comunidades campesinas, sea expedita y eficaz.
Por lo que, para superar este déficit legislativo, y participar de las reflexiones académicas que
buscan estandarizar mediante la creación de un mecanismo que haga posible la declaratoria de
ineficacia del acto de adjudicación del bien baldío, aplicable en todos los casos en los que se
llegue a verificar la indebida acumulación, permitiendo la construcción de una acción procesal
especial para estos casos.
Marco teórico:
El régimen jurídico de los bienes baldíos y su adjudicación:
En el artículo 102 de la Constitución de 1991, se refrenda la tradición jurídica consignada en
el artículo 202 de la extinta Carta de 1886, en el sentido de reconocer como de propiedad de la
Nación aquellos bienes públicos que se encuentran dentro de su territorio. Bienes que de
conformidad con el artículo 674 del Código Civil se dividen en: i) bienes de uso público, cuya
titularidad pertenece al Estado, pero están destinados al uso, goce y disfrute de todos los
habitantes del territorio como las calles, plazas, puentes y caminos, y ii) bienes fiscales, cuyo uso
no pertenece generalmente a los habitantes y cuya propiedad está en cabeza de una persona
jurídica de derecho público de cualquier naturaleza, ya sea un municipio, o un departamento, o a
la nación, o algún distrito, y que por regla general están destinados a servir como instrumentos
materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo de las
entidades estatales, y dentro de esta categoría, al tenor del artículo 675 del Código Civil,
encontramos a los denominados bienes baldíos, definidos por la jurisprudencia constitucional
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como: “t rr nos rurales sin edificar o cultivar que forma parte de los bienes de la Nación porque
se encuentra dentro de los límites territoriales y carece de otro u ño” (1995, sentencia C-595).
El ordenamiento jurídico colombiano se ha preocupado por regular la situación de los bienes
baldíos a través de diferentes instrumentos normativos que continúan vigentes que privilegian la
presunción que considera como baldío todos aquellos predios que estando ubicados dentro del
territorio colombiano que por carecer de propietario pertenecen a la Nación. Sin embargo, los
artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 indican que los bienes explotados económicamente se
presumen de propiedad privada, y no baldíos.
Atendiendo a el sentido literal de esta norma y sin hacer una interpretación sistemática, seria
evidente que todo bien inmueble poseído con fines de explotación económica es de carácter
privado. Sin embargo, tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional en sentencia T-488 de
2014 con ponencia del Magistrado Jorge Iván Palacio, es necesario acudir a otras normas del
ordenamiento para realizar una labor de hermenéutica jurídica aceptable y acorde con el
ordenamiento constitucional y legal, para desvirtuar tal sentido interpretativo, en la medida que
el mismo es contrario a la finalidad intrínseca de los bienes baldíos que busca que los bienes
públicos, especialmente los inmuebles rurales, estén destinados a cumplir con las finalidades
propias del Estado Social de Derecho tal y como lo dispone el artículo 64 de la Constitución, que
l mpon pr s m nt l Est o l b r “promov r l so progresivo a la propiedad de
l t rr los tr b j or s r r os, n form n v u l o so t v , (…), on l f n m jor r
el ingreso y calidad de vida de los mp s nos”
En virtud de sus funciones, el legislador ha expedido diferentes estatutos sobre el tema,
algunos de ellos anteriores a la Constitución de 1991. Entre estos, el Código Civil, desde 1873,
reconoce que los baldíos son todos aquellos bienes que carecen de dueño, generando una clara
21
presunción en favor de la interpretación predominante que reconoce al Estado como su único
dueño. Así por ejemplo el artículo 44 del denominado Código Fiscal de 1912 (Ley 110 del 23 de
noviembre), aún vigentes, refuerzan la presunción de bien baldío de propiedad estatal por ser
nmu bl s qu r n r stro o u ño: “Art ulo 44 Son b l os, y n t l on pto
pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que
carecen de otro dueño, y los que, habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al
om n o l Est o” D o sto, po r n rs qu l L y 200 s post r or l Có o C v l y
al Código Fiscal, sin embargo, a la luz de nuestro actual texto constitucional se reivindica la
figura de los baldíos como bienes fiscales públicos cuyo dominio pertenece a la Nación
irrelevantemente de si en él se desarrollan por parte de particulares labores de explotación
económica agraria.
Así, con la finalidad de proteger dichos bienes, se les ha revestido constitucionalmente a estos
bienes de las siguientes características: a) Inalienabilidad: que implica que los mismos se
encuentren fuera del comercio y por ende no se pueden enajenar a ningún título (vender, donar,
permutar, etc.), tal condición puede venir impuesta por la ley, y en algunos casos, según el
artículo 6 de la Ley 9 de 1989, tal estatus puede variar, sólo por los concejos municipales y
distritales, a iniciativa de los respectivos alcaldes, bajo la condición de que sean canjeados por
otros bienes de características similares. Sin embargo, este carácter inalienable conlleva como
regla general que este tipo de bienes fiscales se encuentran fuera del comercio jurídico y por lo
tanto no pueden venderse o comprarse, tampoco pueden ser objeto de donación o traslación del
dominio a través de la sucesión por causa de muerte. Por ende, su compraventa es nula en forma
absoluta por recaer sobre objeto ilícito y por encontrarse su enajenación, expresamente
prohibida, en los términos de los artículos 1521, 1741 y 1866 del Código Civil.
22
La Corte Constitucional en varias oportunidades ha destacado no sólo la importancia de este
régimen particular de protección, sino también la obligación constitucional que asiste a todos, y
en particular al Estado, de asegurar la conservación y recuperación de estos bienes, en la medida
que a través de ellos se materializa el mandato constitucional (artículo 60) que ordena garantizar a
la población de las zonas rurales del país, acceso a la propiedad, de ahí que no puedan ser objeto
de negocios entre particulares habida cuenta que su dominio como se explicó, lo ejerce
exclusivamente el Estado.
Frente a la característica de la b) Inembargabilidad: está constituye la condición que impide
que estos bienes puedan ser objeto material de medidas cautelares en procesos judiciales esta
característica se desprende de la anterior, pues estos bienes no pueden ser objeto de gravámenes
hipotecarios, embargos o servidumbres. Aunque cabe resaltar que la imposición de este derecho
real sobre baldíos excepcionalmente procede bajo los parámetros del Acuerdo No. 29 de 31 de
agosto de 2017, expedida por la Agencia Nacional de Tierras, mediante la cual se establecen los
lineamientos para la regulación y formalización de las servidumbres derivadas de actividades de
utilidad pública sobre los bienes baldíos de la Nación.
Esta condición de inembargabilidad, reconocida también en el artículo 594 del Código General
del Proceso, busca proteger el bien, blindándolo de las medidas cautelares que puedan solicitarse
en el marco de las diversas acciones judiciales que puedan emprenderse ante las autoridades
judiciales competentes y en contra del Estado, prohibiendo que estas tierras puedan embargarse
porque los mismos no sirven de prenda de garantía de ninguno de los acreedores de la Nación.
Finalmente, sobre la c) Imprescriptibilidad: que apunta a que no sean susceptibles de adquirir
por usucapión, atendiendo los objetivos que promueven el sistema de reforma y desarrollo rural,
y que justifican un régimen diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del campo. Por
23
considerar esta característica como la más relevante, ya que, comprende la imposibilidad de
adquirir la propiedad de predios baldíos mediante el modo de la prescripción adquisitiva. Criterio
refrendado por la Corte Constitucional mediante su sentencia C-595 de 1995, a través de la cual
abordó una demanda ciudadana contra de la Leyes: 48 de 1882, 110 de 1912 y 160 de 1994, que
consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes inmuebles baldíos a
través del fenómeno de la prescripción. En opinión del demandante, la Constitución actual –
refiriéndose a la Carta de 1991– no había incluido en el artículo 332 ibídem, la titularidad sobre
los baldíos en cabeza del Estado, como sí lo hacía la Carta anterior de 1886 en su artículo 202.
En tal medida, consideraba que el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad de los
mismos, en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a la
propiedad en términos generales. Sin embargo, de forma unánime la Sala Plena del Alto Tribunal
declaró la exequibilidad de las mencionadas normas resaltando que en la Constitución Política la
disposición contemplada en su artículo 63 permite al legislador asignar a los bienes baldíos el
atributo de imprescriptibilidad.
Aunque la prescripción adquisitiva o usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de
los bienes mueble o inmuebles que hacen parte del tráfico comercial, los terrenos baldíos son
objeto de un tratamiento diferente a pesar de su calidad de inmuebles, en la medida que dada su
naturaleza jurídica tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil. No
en vano, el Constituyente en el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución, le confirió
amplias atribuciones al legislador para regular los asuntos relacionados con los baldíos,
concretamente para “ t r las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras
b l s” Lo que implicó la elaboración de un régimen de derecho público que confiere al Estado
24
derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común,
por motivos de interés general.
La disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su adjudicación,
requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo 65 de esta
norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título
traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el
ocupante de estos no puede tenerse como poseedor y en consecuencia no pueden ser objeto de
usucapión a pesar de la explotación económica que se haga de estos, a diferencia de lo que
ocurre en materia civil con los inmuebles en general previo cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley para que opere el modo de la prescripción adquisitiva.
La corte Constitucional mediante la providencia C-097 de 1996, con ponencia del Magistrado
C rlos G v r D z, r t ró qu “m ntr s no s umpl n to os los r qu s tos x os por l l y
para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con
una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder
tal b n f o” D ahí de calidad de bienes inenajenables, toda vez que al estar fuera del comercio
inmobiliario y de pertenecer a la Nación, este los conserva para su posterior adjudicación, y tan
solo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad.
A pesar de lo anterior, tal facultad está limitada por criterios de proporcionalidad que
racionaliza la distribución de la tierra fijando medidas y topes máximos de extensión para su
adjudicación. Tal y como lo dispone el artículo 2.14.10.3.1. del Decreto 1071 de 2015
reglamentario del sector administrativo rop u r o, p squ ro y s rrollo rur l, “(…) l s
tierras baldías solo podrán adjudicarse hasta la extensión de una Unidad Agrícola Familiar según
25
el concepto definido y previsto para aquella en el Capítulo IX de la citada ley (Ley 160 de 1994).
Para tal efecto se señalarán en cada región o municipio, las extensiones de la Unidad Agrícola
F m l r”
En ese orden de ideas, según el artículo 72 de la L y 160 1994, “(…) N n un p rson
podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las
extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para
las Unidades Agrícolas Familiares n l r sp t vo mun p o o r ón ” S n mb r o, p s r
estar mencionadas en la norma, las denominadas Juntas Directivas para las UAF nunca fueron
puestas en funcionamiento, por lo que la labor de definición de la extensión máxima de la UAF
la ejerció en su momento el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER. Hoy extinto
debiendo asumir sus funciones la Agencia Nacional de Tierras –ANT, en virtud de lo ordenado
por el Decreto 2363 de 2015. Quien por decisión de su Consejo Directivo adoptó a través del
Acuerdo No. 8 del 19 de octubre de 2016, como medida máxima de la UAF la extensión de
terreno comprendida entre las 50 y hasta las 68 hectáreas.
Este tratamiento legal diferenciado de los bienes baldíos que se expresa, entre otros aspectos,
mediante un estatuto jurídico especificó contenido en la Ley 160 de 1994, así como en la
prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia sobre estos bienes (imprescriptibilidad) y,
finalmente, en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicación
administrativa de baldíos, muestra el carácter fundamental de este tipo de predios para la
implementación de una Reforma Agraria integral.
Al respecto, la jurisprudencia Constitucional ha resaltado el alcance del artículo 64 de la
Const tu ón n l s nt o xpl r qu su ont n o “ mpl un mp r t vo onst tuy nt
inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de
26
condiciones para que los trabajadores agrarios sean prop t r os l t rr rur l” (2012,
sentencia C-644) As l s os s, l obj t vo pr mor l l s st m b l os s “p rm t r l
so l prop l t rr qu n s r n ll ” (1995, s nt n C-595), situando el
centro de la polític r r sobr los mp s nos y n m jor r “l s on on s v un
omun tr on lm nt on n l m s r y l m r n ón so l” (2002, s nt n C-
006). Adicionalmente, la adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene el Estado de
suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (Constitución Política, art. 13),
“ opt n o m s prot ón f vor qu n s, por su f l on ón onóm , s
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta n l s tor rop u r o” (2012, s nt n
C-255).
Entonces, con la creación un Sistema de Reforma Agraria con la Ley 160 de 1994, se reguló
el procedimiento de adjudicación de baldíos en el que se le confirió al Estado en calidad de
titular del derecho de dominio de los mismos, la facultad de trasferir su propiedad mediante título
traslaticio de dominio a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, hoy Agencia
Nacional de Tierras –ANT. Adjudicación que puede hacerse de oficio o por solicitud previa de
parte interesada, en la medida que debe verificarse por parte de la autoridad competente,
ocupación previa en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las
normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de
personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, bajo las condiciones que
al respecto señalen las leyes que se dicten en esta materia.
Según la norma previamente citada, el proceso de adjudicación de bienes inmuebles baldíos
podrá iniciarse de oficio por parte de la Agencia Nacional de Tierras o mediante solicitud previa
de parte del ocupante interesado. Como regla general la ANT. Sin embargo, para tener derecho a
27
la adjudicación de un bien baldío de acuerdo con lo prescrito en la misma ley, se requiere
acreditar la ocupación y explotación previa del terreno por un periodo no inferior a cinco años,
además del cumplimiento de otros requisitos tales como carecer de propiedad inmueble rural, no
poseer patrimonio superior a mil salarios mínimos mensuales legales, que la explotación del
terreno corresponda a la aptitud del suelo establecida por la ANT (ver arts. 65 y s.s. ley 160 de
1994). Debiendo el beneficiario con posterioridad al acto de adjudicación registrar la resolución
en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos. Mientras no se cumplan todos los requisitos
exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante
simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas
exigencias se le podrá conceder tal beneficio. No obstante, quien detenta materialmente un
terreno baldío al cual le ha incorporado mejoras o inversiones y ha sido explotado
económicamente, si bien no tiene la calidad de poseedor con las consecuencias jurídicas que de
tal condición se derivan, sí tiene una situación jurídica en su favor, esto es, un interés jurídico
que se traduce en la expectativa de la adjudicación, la que es merecedora de la protección de las
autoridades.
Cabe resaltar que, aunque en el artículo 58 de la Constitución se protege la propiedad privada
y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, incluyendo el derecho del
propietario a usar y disponer libremente de sus bienes, tal discrecionalidad en materia de baldíos
adjudicados tiene límites, que le restringe al otrora ocupante ciertas posibilidades, como la de
venderlo dentro de un determinado tiempo o el fraccionamiento del terreno adjudicado. Esto
como garantía que la finalidad jurídica de los baldíos sea cumplida y no se utilice su
adjudicación como un medio para defraudar al mismo Estado.
28
También resulta preciso aclarar que no todo terreno baldío es adjudicable, en la medida que
de acuerdo con la ley 160 de 1994 los terrenos de esta naturaleza situados dentro de un radio de 5
kilómetros alrededor de las zonas donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no
renovables, las tierras aledañas a Parques Nacionales Naturales, así como las denominadas áreas
de reversa especial y aquellas seleccionadas por entidades públicas para adelantar obras de
utilidad pública, no son adjudicables y por ende, su ocupación se considera como un acto ilícito
nsubs n bl , qu l L y 160 1994 pr vé qu nt st s s tu on s “no po rá l rs
derecho para l ju ón”
En conclusión, solamente el Estado tiene el poder de transferir los bienes baldíos a favor de
los particulares por medio de la adjudicación y con el cumplimiento de ciertos requisitos, es más,
en el trascurso de los años el legislador ha prohibido la adquisición de esos bienes por otro modo
distinto a ese, ni siquiera por usucapión, así por ejemplo el artículo 2519 del Código Civil
st bl qu “los b n s uso públ o no s pr s r b n n n n ún so” Por lo qu su om n o
sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través de
Agencia Nacional de Tierras que remplazó al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –
INCODER.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores
conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa, en la medida que tales terrenos son imprescriptibles, y el modo para la obtención de
su dominio es única y exclusivamente la adjudicación por parte del Estado, para lo cual deberán
acreditar ciertos requisitos contemplados en la ley, y en ese contexto, resulta claro que los bienes
baldíos son aquellos cuya titularidad está en cabeza del Estado y se encuentran situados dentro
29
de los límites del mismo, y en virtud de esa calidad, los particulares no pueden disponer
arbitrariamente de estos.
La indebida acumulación de tierras:
Sobre el concepto de terrenos baldíos hemos establecido que estos son franjas de tierras
situadas dentro de los límites territoriales del país que, por carecer de dueño, pertenecen a la
Nación, por ende, y dada su naturaleza jurídica de inmueble rural, sólo le son aplicables las
normas que rigen a la propiedad pública en materia de modos para su adquisición, reglas sobre
su extensión, así como el conjunto de límites que se impongan para el ejercicio de las
atribuciones respecto de uso, goce y facultades de disposición. Así, en desarrollo de los
mandatos del legislador respecto de la transferencia a los particulares de este tipo de propiedad
fiscal o cualquiera otro derecho de carácter real que se pueda desprender de ellos, corresponde
exclusivamente al Estado a través de sus órganos especializados, definirlos.
En ese orden de ideas, en 1961 a través de la Ley 135, el Estado Colombiano promulga su
nom n “r form so l r r ”, l u l nsp r n l pr n p o l b n omún y n l
necesidad de reconocer a la población rural colombiana el ejercicio del derecho a la propiedad,
define, entre otras cosas, una serie de criterios que tienen por objeto, definir procedimientos
dirigidos a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su
fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de
minifundio y dotar de tierra a los que no las posean, con preferencia para quienes hayan de
conducir directamente su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal, esto en aras que se
fomentará la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas, de
acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y racional aprovechamiento.
30
Para lo cual se crea al Instituto Colombiano la Reforma Agraria – INCORA, el cual dentro de
sus funciones tenía la de administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad
nacional, así como de la de adjudicarlas de acuerdo con las normas vigentes y con las
spos on s st L y L u l, st bl n su rt ulo 29 qu , “A p rt r l v n la
presente Ley, salvas las excepciones contempladas en ella, no podrán hacerse adjudicaciones de
baldíos sino a favor de personas naturales y por extensiones no mayores de cuatrocientas
n u nt , tár s (450 s ) ” El u l n on or n on l rt ulo 37 ibídem, que prescribía
l pro b ón ons st nt n “obt n r nu v ju ón s on ést sobr p s los l m t s
máx mos s ñ l os n l pr s nt L y (…)”, s onst tuyó n un p rám tro v l z l s
adjudicaciones de tierras baldías, en la medida que las normas posteriores promulgadas en
materia de reforma agraria, seguían acogiendo un estándar para efectos de definir la extensión
máxima total de tierra que podía adjudicarse en favor de particulares. Acuñándose así en su
artículo 50, el concepto de: Unidad Agrícola Familiar – UAF, p r r f r rs l “ xt ns ón l
predio, conforme a la naturaleza de la zona, clase de suelos, aguas, ubicación, relieve y posible
naturaleza de la producción sea suficiente para que, explotado en condiciones de razonable
eficiencia, pueda suministrar a una familia de tipo normal ingresos adecuados para su
sostenimiento, el pago de las deudas originadas en la compra o acondicionamiento de las tierras,
si fuere el caso, y el progresivo mejoramiento de la vivienda, equipo de trabajo y nivel general de
v ”
Sin embargo, en aquel momento la determinación de la extensión que alcanzaría al UAF se
determinaba por criterios de razonabilidad y eficiencia a partir de la topografía de la zona y sus
posibilidades para ser explotada agrícolamente. Por lo que las cantidades de tierras baldías
adjudicadas podían variar dependiendo de la región en la que se encontrará ubicado el inmueble.
31
Sin embargo, tal y como lo explica Eladio Rey Gutiérr z (2014), “L nt n ón st l y
apuntó a establecer un concepto de UAF a partir del cual se determinaron extensiones de tierra
en las cuales las familias campesinas pudieran alcanzar unas condiciones de vida dignas
ejerciendo su vocación como productores agropecuarios y que al mismo tiempo les permitiera
hacerse acreedores a un terreno que constituyera su p tr mon o f m l r”
Ahora bien, aunque el concepto de UAF fue históricamente empleado para la definición de los
criterios para las parcelaciones en zona rural, sirviendo como medida para la distribución
equitativa de la tierra, fue hasta agosto de 1994 con la promulgación de la Ley 160 a través de la
cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se reforma
el INCORA. Que se fijó en su artículo 38, para todos los efectos legales correspondientes, el
concepto, propósitos y directrices sobre el establecimiento de su extensión, en los siguientes
térm nos: “S nt n por Un A r ola Familiar (UAF), la empresa básica de producción
agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas
de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un
excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio. La UAF no requerirá
normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del
empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo requiere.
La Junta Directiva indicará los criterios metodológicos para determinar la Unidad Agrícola
Familiar por zonas relativamente homogéneas, y los mecanismos de evaluación, revisión y
ajustes periódicos cuando se presenten cambios significativos en las condiciones de la
explotación agropecuaria que la afecten, y fijará en salarios mínimos mensuales legales el valor
máximo total de la UAF que se podrá adquirir mediante las disposiciones de esta Ley. (…)” En
cumplimiento de este mandato la Junta Directiva de la extinta INCORA expidió la Resolución
32
041 de 1996, que fue modificada por la Resolución 020 de 1998, por la cual se determinan las
extensiones de las Unidades Agrícolas Familiares, estableciéndose así una metodología que al
estudiar la topografía de las denominadas zonas homogéneas en los municipios de Colombia se
definían para ellas su extensión máxima por regiones. Resolución que se encuentra aún vigente,
en la medida que mediante el Acuerdo 08 de 2016, el Consejo Directivo de la Agencia Nacional
de Tierras –ANT decidió adoptar en su integridad las disposiciones de la Resolución 041 con las
modificaciones introducidas por la Resolución 020, fijándose entonces las extensiones de las
Unidades Agrícolas Familiares por zonas denominadas como relativamente homogéneas.
Así por ejemplo, de acuerdo con la ubicación geográfica del terreno baldío se establece cual
puede ser el máximo de su extensión, ya sea para efectos de adjudicarlo o en su defecto como
limite al tamaño que este puede llegar a ocupar dentro de la respectiva zona relativamente
homogénea, si es que su propietario a posteriori de su adjudicación decide extender los límites de
sus linderos adquiriendo predios colindantes o constituyéndose en el propietario de otros predios.
Entonces, para la denominada zona relativamente homogénea No. 1 de la Regional Santander
que comprende a los municipios que integran el Magdalena Medio y entre ellos al Distrito de
Barrancabermeja, la Unidad Agrícola Familiar que puede adjudicarse comprende una extensión
entre las 50 a 68 hectáreas.
Luego, la estipulación contenida en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en el sentido de
prohibir la acumulación de tierras originalmente baldías, por encima de las cantidades máximas
definidas para la UAF en la respectiva zona relativamente homogénea, que se conoce como
indebida acumulación, restringe y limita la enajenación a cualquier título de bienes inicialmente
adjudicados como baldíos en la medida que atendiendo los mandatos de la Constitución, en la
33
titulación de estas tierras se debe privilegiar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por
parte de los trabajadores agrarios.
Es claro entonces que con esta disposición el legislador buscó impedir la acumulación de
baldíos para evitar la concentración de la tierra en pocas manos, por lo que al presentarse este
fenómeno se estructura una situación jurídica que legitima por parte de las autoridades
competentes el ejercicio de las acciones administrativas o judiciales dirigidas a dejar sin efectos
mediante la declaratoria de su ineficacia, el acto de adjudicación viciado por indebida
acumulación a través de las figuras de la reversión, o el ejercicio de la acción de simple nulidad,
o inclusive llegar a ejercer la revocatoria directa del acto administrativo adjudicatario.
En el acto de adjudicación:
S ún l rt ulo 72 l l L y 160 1994, “No s po rán f tu r t tul on s
terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a
u lqu r t tulo, otros pr os rur l s n l t rr tor o n on l (…) N n un p rson po rá
adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones
exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades
Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. (…)”, labor que hoy cumple el
Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras –ANT, el cual como se explicó, a través de
su Acuerdo 08 de 2016, acogió como medidas máximas que pueden llegar a alcanzar la
extensión de la UAF, aquellas que fueron determinadas en su momento por la Junta Directiva de
la extinta INCORA mediante la Resolución 041 de 1996, que fue modificada por la Resolución
020 de 1998, a través de la cual se señala para cada región o zona, las extensiones máximas y
mínimas adjudicables de los baldíos productivos en Unidades Agrícolas Familiares.
34
Las medidas de las UAF varían entre los territorios dado que para su establecimiento se
realizaron diversos estudios regionales que, analizando aspectos de cada zona como su topografía,
su potencialidad productiva agropecuaria de los suelos, el clima y los recursos hídricos a su
disposición, así como su acceso a infraestructura vial y servicios públicos básicos, se definen el
potencial de explotación que puedan garantizarle a su eventual adjudicatario que en efecto podrá
aprovechar económicamente la tierra. En esta Resolución se toma la división política del territorio
nacional por departamentos; Antioquia, Arauca, Boyacá, Santander, etc., para el establecimiento
dentro de cada uno de ellos de zonas relativamente homogéneas numeradas; 1, 2, 3, etc. En las que
se agrupan distritos, municipios, corregimientos, veredas, según su cercanía y características
topográficas, definiéndose a su vez para cada una de estas zonas la extensión máxima que puede
alcanzar la UAF mediante hectáreas. Así:
Tabla No. 1. Extensión UAF departamento de Santander
Determinación de extensiones para las
UAFs
Máximo de la UAFs
DEPARTAMENTO
SANTANDER
Zona
relativamente
homogénea
1 MAGDALENA MEDIO:
Barrancabermeja, Sabana de
Torres, Puerto Wilches, Puerto
Parra y Cimitarra.
Comprendida en el
rango de 50 a 68
hectáreas.
2 PROVINCIAS DE MARES
Y SOTO:
Bucaramanga, San Vicente, El
Carmen, Betulia, Zapatoca,
Piedecuesta, Girón, Lebrija,
Floridablanca, El Playón y Alto
Ríonegro en Santander y Cáchira en Norte de Santander.
Comprendida en el
rango de 9 a 12
hectáreas.
3 PROVINCIA DE SOTO Y
OTROS:
Tona, Charta, Suratá, Matanza,
California, Vetas, Santa
Bárbara, San Joaquín, Onzaga,
Aratoca, Jordán, Galán, Hato,
Cepita, Los Santos, Cabrera, Gámbita y Barichara.
Comprendida en el
rango de 12 a 19
hectáreas.
4 PROVINCIA DE
GUANENTA:
San Gil, Valle de San José,
Mogotes, Pinchote, Curití, Villa
Nueva, Palmar, Ocamonte,
Socorro, Chima, Oiba,
Guadalupe, Suaita, Palmas del Socorro, Charalá, Confines,
Comprendida en el
rango de 8 a 10 hectáreas
35
Encino, Coromoro, Páramo,
Guapota, Barbosa, Puente
Nacional, Guepsa, Alto
Simatota y Alto Landázuri.
5 PROVINCIA GARCIA
ROVIRA:
Málaga, Guaca, San Andrés,
Cerrito, Concepción,
Molagavita, Enciso, San José de
Miranda, Carcasi, San Miguel, Macaravita y Capitanejo.
Comprendida en el
rango de 8 a 12
hectáreas.
6 PROVINCIA DE VELEZ:
Vélez, Guavatá, La Belleza,
Jesús María, Florían, Albania
Sucre, Chipatá, Contratación,
Guacamayo, Santa Helena, La
Aguada, La Paz, San Benito, El
Peñón y la parte alta del
municipio de Bolívar.
Comprendida en el
rango de 18 a 25
hectáreas.
Resolución 020 de 1998 – INCODER.
Definiéndose de esta forma los límites a la extensión total que pueden llegar alcanzar las UAF
para efectos de su adjudicación valida, constituyéndose como nula todo acto de adjudicación de
tierras baldías que se haga por encima de los valores definidos para la zona relativamente
homogénea correspondiente. Tal y como lo advierte el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, “N n un
persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las
extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para
las Unidades Agrícolas Familiares en l r sp t vo mun p o o r ón (…) S rán bsolut m nt
nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este
rt ulo” R f r én os l mpos b l umul r t rr s b l s por n m los top s
definidos por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras –ANT.
Sin embargo, aunque esta situación estructura una causal de ineficacia del acto de
adjudicación por indebida acumulación, la misma debe declararse a través de sentencia judicial
proferida por autoridad compétete mediante el ejercicio de la acción nulidad ya sea por parte de
la ANT o mediante los Procuradores Agrarios, o inclusivamente, cualquier persona ante el
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correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos años siguientes al acto que lo hace
pública la adjudicación.
Cabe también aclarar que como la extensión máxima para la UAF varía entre regiones según
lo que se explicó, de acuerdo con las medidas que para cada una de ellas se haya definido al
respecto en el Acuerdo 08 de 2016, del Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras –
ANT, a través del cual se acogió como estándar para tal fin, lo establecido en la Resolución 041
de 1996, que fue modificada por la Resolución 020 de 1998. Por lo que cada estudio sobre la
nulidad de la adjudicación debe necesariamente que comprender el análisis de la ubicación
geográfica del terreno y el establecimiento de las medidas que se hayan adoptado como límites
máximos para la extensión UAF, ya que en determinada región pueda que tal extensión sea
válida, mientras que, en otra, no lo sea.
Mediante configuración posterior:
La configuración de causales de invalidez del acto de adjudicación de baldíos no sólo abarca
hipótesis en la que la adjudicación nace viciada por exceder los límites señalados por las normas
que definen unos mínimos y unos máximos para las zonas que pueden enajenarse a favor de los
trabajadores agrarios. Sino que también comprenden hechos que pueden eventualmente darse
con posterioridad al acto de adjudicación, como cuando alguien que ha sido adjudicatario de un
baldío recibe por este mismo medio otro inmueble baldío y en aquellos eventos donde el
adjudicatario de un baldío o un tercero que haya adquirido su propiedad a través del modo de la
tradición, acrecientan la extensión primigenia del otrora baldío o adquiere la propiedad de algún
otro bien que haya sido en su momento considerado como baldío. Superando en todos estos
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casos la extensión definida para la UAF en la zona relativamente homogénea donde se localicen
estos predios.
Por nueva adjudicación:
Las leyes en materia de adjudicación de terrenos baldíos no prohíben expresamente que
alguien que haya sido adjudicatario de uno de estos bienes, reciba posteriormente a través de una
nueva adjudicación mas tierra baldía. Lo que se prohíbe es que, la o las adjudicaciones de las que
sea beneficiario, sumen o acumulen una porción de terreno por encima de las comprenden los
límites para la denominada Unidad Agrícola Familiar de acurdo a lo que al respecto se haya
definido para la extensión de la zona relativamente homogénea donde se encuentre ubicado el o
los predios. Así, por ejemplo, de acuerdo con la Resolución 041 de 1996, que fue modificada por
la Resolución 020 de 1998, para la zona relativamente homogénea 1 del departamento de
Santander, denominada como Magdalena Medio a la que pertenecen; Barrancabermeja, Sabana
de Torres, Puerto Wilches, Puerto Parra y Cimitarra, el área máxima que puede alcanzar la UAF
es de 50 y hasta 68 hectáreas. Por lo que pueden adjudicarse válidamente a una misma persona
en diferentes actos de adjudicación, terrenos baldíos siempre que la suma de total de la cabida de
los terrenos adjudicados, no exceda, en este caso las 68 hectáreas, que es el límite definido por
las autoridades competentes para esta zona relativamente homogénea.
Luego, habrá acumulación indebida por nueva adjudicación de baldíos, cuando la suma de
todas las adjudicaciones efectuadas a cualquiera de los miembros de una familia, supere el limite
definido por la autoridad competente para la UAF en la zona relativamente homogénea donde se
encuentre o encuentren los predios baldíos adjudicados.
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Es importante aclarar que al tenor de lo dispuesto en los artículos 70 modificado por el
art ulo 5 l L y 1900 2018 y 72 l L y 160 1994, “L s Un s A r ol s
Familiares sobre tierras baldías se adjudicarán conjuntamente a los cónyuges o compañeros
p rm n nt s”, y “P r l pl ón l s pro b on s pr v st s n l pr s nt rtículo, se
tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las
que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge,
compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido b l t ón ” Lo qu
desde esta perspectiva significa que también habrá acumulación indebida cuando la nueva
adjudicación se haga en favor de cualquiera de los parientes sanguíneos hasta el segundo grado,
filiales y civiles hasta el primero, de una persona objeto de adjudicación, siempre que la suma
total de las extensiones de tierra baldías sobrepase el límite fijado por autoridad competente para
definir la zona relativamente homogénea donde esté ubicado geográficamente el o los predios.
Por compra a un tercero:
Con la adjudicación del baldío, el adjudicatario pasa a convertirse en el propietario del
inmueble y con esto, a gozar de las atribuciones que este derecho real confiere a sus titulares,
como lo son: a su uso, goce y disposición. Sin embargo, en razón a los principios en los que se
inspira la actividad de adjudicación de tierras baldías a trabajadores agrarios y sus familias, así
como a los criterios que guían la reforma agraria, al beneficiario de la adjudicación se le
imponen una serie de gravámenes y deberes que les restringen, en especial, sus facultades de
disposición sobre el predio baldío que le ha sido adjudicado.
Entre estos límites, encontramos los contenidos en el artículo 39 de la Ley 160 de 1994, que le
impone al adjudicatario “por l solo o de la ju ón”, l obligación de sujetarse a las
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reglamentaciones existentes sobre uso y protección de los recursos naturales renovables, así
como a las disposiciones sobre caminos y servidumbres de tránsito y de aguas que se hayan
constituido o se vayan a constituir sobre el predio. Así como la prohibición de vender el predio
ju o “ st u n o s umpl un pl zo qu n ños, ont os desde la primera
ju ón qu s zo sobr l r sp t v p r l ” A más l r str ón qu ons st n l
pro b ón p r to p rson “ qu r r l prop sobr t rr nos n lm nt ju os
como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la
Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región.
(…)” contenida en el artículo 72 ibídem. Lo que supone que, a pesar de la adjudicación, al predio
siempre se le dará el tratamiento legal de un baldío, aun que transcurra el tiempo o cambie
eventualmente de propietario.
Así las cosas, si el otrora adjudicatario vende a un tercero el bien adquirido mediante
adjudicación, este lo recibe con los límites y restricciones que la ley impone a esta clase bienes
fiscales adjudicables. En ese sentido, si el tercero constituido en el nuevo propietario del bien
adquiere predios colindantes para ensanchar o englobar a la extensión de su inmueble de
naturaleza baldía y con esta operación supera la extensión definida como cabida máxima por la
autoridad competente para la UAF en zona relativamente homogénea donde esté ubicado
geográficamente el predio, configuraría una indebida acumulación que tornaría como nulos los
actos a través de los cuales amplió la extensión total del terreno.
Esta forma de acumulación ha sido duramente criticada por la doctrina especializada, en la
medida que la consideran como antitécnica en la medida que el tema de la adjudicación de
baldíos se encuentra regulada en nuestro sistema jurídico desde la Ley 135 de 1961, la cual no
limitaba las extensiones máximas que podían ser adjudicadas por el Estado, por lo que con la
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entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, se presentan conflictos por la aplicación de las reglas
de una y otra en razón de la aplicación del principio de irretroactividad de la Ley, ya que se
suscitan interrogantes sobre si hay o no acumulación indebida si: i) el predio fue adjudicado en
vigencia de la Ley 135, pero acumulados en vigencia de la Ley 160 de 1994, o si ii) el predio fue
adjudicado en vigencia de la Ley 135, pero se pretende acumular con predios adjudicados en
vigencia de la ley 160 de 1994, o en su defecto, si iii) el predio fue adjudicado como baldíos en
vigencia de la Ley 160 de 1994, y acumulados en vigencia de la misma. A pesar de lo anterior,
una interpretación que se hace del inciso 9 del artículo 72 de la ley 160 de 1994, es que esta
limitación se aplica exclusivamente a las adjudicaciones de predios baldíos que han tenido lugar
con posterioridad a la vigencia de esta ley, es decir, que los predios de mayor extensión definida
para la UAF que hubieren sido adjudicados antes de la entrada en vigencia de esta ley son de
libre enajenación.
Así las cosas, la enajenación por parte de un tercero a título oneroso de predios de naturaleza
baldía, constituirá indebida acumulación siempre que tales predios hayan sido adjudicados con
posterioridad de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 y la suma de las extensiones de los
terrenos, supere el límite fijado por la autoridad competente para la zona relativamente
homogénea donde esté ubicado geográficamente el o los predios acumulados. A pesar de lo
anterior, vale la pena mencionar que ni en las normas que regulan el tema, ni en la jurisprudencia
consultada se hacen alusión a la hipotética situación en la que se presente acumulación entre
baldíos ubicados geográficamente en distintos departamentos, esto es, definir si existe o no,
indebida acumulación cuando los predios adjudicados o enajenados a posteriori de su
adjudicación por parte de un tercero, se encuentren ubicadas en diferentes zonas relativamente
homogéneas o distintos departamentos, dado que como se explicó en su momento, cada una de
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estas zonas tienen definidas de forma diversa las áreas que comprende la extensión máxima que
puede alcanzar una UAF.
Sin embargo, apelando a los criterios de utilidad y de beneficio social, económico y
ecológico, que inspiran la reforma agraria implementada en la Ley 160 de 1994, la cual tiene
pleno sustento en los artículos 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución, consideramos que las
restricciones que ha establecido el legislador a la adjudicación de estos bienes fiscales, deben
extenderse a los actos que configuren la acumulación de estas tierras, aunque las mismas se
encuentren ubicadas en diferentes regiones, ya que así se garantizaría el principio de promoción
estatal para el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y las
políticas de desarrollo económico y social del campo. Debiendo en consecuencia que legislar al
respecto, a efectos de que se establezcan las reglas acerca de las condiciones y criterios que
estructurarían bajo este supuesto a la indebida acumulación de tierras, así como los medios y
mecanismos a través de los cuales se puedan declarar eventualmente como ineficaces a estos
actos.
Las formas de ineficacia del acto de adjudicación de baldíos:
El ordenamiento jurídico está compuesto por norma de derecho natural (principios), por
normas de derecho positivo (reglas) y por normas de origen convencional (artículo 1602 del
Código Civil). Sin embargo, estas últimas sólo son vinculantes en la medida que el acto de
declaración de voluntad de la que emanan, se consideren como válidas desde la perspectiva del
formalismo legal. Luego, la validez jurídica de un acto depende exclusivamente de la
conformidad legal del mismo, o lo que es lo mismo, que este sea celebrado en cumplimiento de
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los requisitos, solemnidades y trámites que la norma haya definido para efectos de dotarlo de
valor vinculante.
Lo anterior, en razón a que existe una jerarquización sistémica que somete a la voluntad
privada y estatal, a los designios normativos a través de los cuales el legislador garantiza
condiciones de orden público en la dinámica de las relaciones sociales en todos sus niveles y
dimensiones. Entonces, para que el acto de adjudicación de un bien inmueble baldío obtenga
reconocimiento jurídico y se considere como válido, es necesario que adjudicante y adjudicatario
al momento de la celebración del modo de transferencia de este derecho de propiedad, cumplan
con una serie de condiciones y requisitos previstos precisamente en la norma positiva.
Por un lado, según el artículo 2.14.10.4.1 del Decreto 1071 de 2015, único reglamentario del
sector administrativo agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, en concordancia con el
D r to 2664 1994, y l rt ulo 8 l L y 1728 2014, st bl qu “L s p rson s
naturales, las empresas comunitarias y las cooperativas campesinas que soliciten la adjudicación
de un terreno baldío, deberán demostrar que tienen bajo explotación económica las dos terceras
partes de la superficie cuya adjudicación solicitan y que la explotación adelantada corresponde a
la aptitud del suelo establecida por el INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras –ANT) en la
inspección ocular. Los peticionarios deberán acreditar una ocupación y explotación previa no
inferior a cinco años y que su patrimonio neto no sea superior a mil salarios mínimos mensuales
legales. Cuando se trate de empresas comunitarias y de cooperativas campesinas, para efectos de
la prohibición anterior deberá tenerse en cuenta, además, la suma de los patrimonios netos de los
so os u n o stos sup r n l p tr mon o n to l so (…) En l sol citud de
adjudicación, el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entiende
prestado al formular su pretensión, si es o no propietario o poseedor a cualquier título de otros
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inmuebles rurales en el territorio nacional, y además, si se halla o no obligado legalmente a
presentar declaración de renta y patrimonio. Definiéndose de esta manera los requisitos de
validez que debe acreditar quien se postule para ser adjudicatario de un baldío.
Mientras que, la voluntad estatal de adjudicar un bien de naturaleza baldía será válida en la
medida que de acuerdo con la Ley 160 de 1994 y las normas que las reglamentan, se haga a
través de la Agencia Nacional de Tierras, organismo que tiene el deber de identificar a los
solicitantes de los baldíos en aras de establecer cuáles de ellos cumplen los requisitos subjetivos
para ser beneficiarios de la adjudicación de baldíos conforme con la Ley e iniciar el proceso de
división material y posterior ocupación de los bienes baldíos, conforme a la reglamentación
pertinente sobre Unidades Agrícolas Familiares UAF en la zona, para proceder posteriormente
con su adjudicación a la población campesina que cumpla con los requisitos subjetivos y
objetivos establecidos en la Ley 160 de 1994 y demás normas pertinentes.
En ese orden de ideas, la eficacia, esto es, el carácter vinculante y exigible
jurisdiccionalmente de los términos y condiciones pactados en la adjudicación, es una
consecuencia de ser este acto valido, o lo que es lo mismo, conforme al derecho vigente. Lo que
dota al mismo de una fuerza o aptitud para producir sus efectos, los cuales, en virtud de la
presunción de legalidad de los actos emanados de las autoridades públicas y el principio de
buena fe, se producirán hasta que la relación jurídica se extinga por la consumación de su objeto,
o en su defecto alguna autoridad competente declare el acto de adjudicación como ineficaz.
Así las cosas, el carácter obligatorio de los efectos que emanan de una relación jurídica,
dependen de la adecuación de la voluntad privada y estatal de una serie de requisitos previstos en
la legislación positiva para la creación del vínculo, esto es, que el acto que se vaya a celebrar,
cumpla estándares legales que garantizan la satisfacción de unos intereses dentro del orden justo
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imperante. No hay efectos, si no hay acto, y habiéndolos, estos sólo vinculan a quienes
participaron del mismo, solo en la medida que: el acto se celebre cumpliendo parámetros legales,
o de lo contrario, se dice que el acto se encuentra viciado.
Llamamos entonces como eficaces, a las adjudicaciones celebradas por personas capaces y
una autoridad facultada por las leyes para dicho fin que, han emitido válidamente su
consentimiento para autorizar unos términos y condiciones de origen legal en aras de alcanzar un
objeto común que da forma al trato a través del uno le transfiere al otro, su dominio para que este
lo ejerza dentro de unos lineamientos condicionantes. Por lo que de no cumplirse estos o de
desacatarse, sea en el momento de celebración del acto de adjudicación o con posterioridad a
este, se estructuraría una causal legal que legitima a los interesados a buscar mediante acciones
legales o administrativas la disolución del vínculo a través de una declaratoria de su ineficacia.
Entonces, el estudio de la denominada ineficacia, entendida esta palabra en su sentido
genérico y comprensivo de las nulidades, debe hacerse a partir del análisis de los medios
contemplados en las normas que regulan la adjudicación de baldíos para dejar sin efectos al acto
de adjudicación viciado, como lo son la ineficacia por reversión, por la declaratoria de nulidad y
aquella que se obtiene de la revocatoria directa del acto de adjudicación.
Ineficacia por reversión:
El acto de adjudicación de bienes baldíos, no solo le transfiere el derecho de dominio al
adjudicatario, sino que además se le imponen una condición de carácter resolutoria que, de no
cumplirse, facultarían eventualmente a la Agencia Nacional de Tierras –ANT, a iniciar los
trámites administrativos respectivos para devolver al patrimonio de la Nación el predio
adjudicado mediante el procedimiento administrativo de reversión.
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Así las cosas, de conformidad a lo establecido en el Decreto Ley 2363 de 2015, la reversión
de baldíos adjudicados es un procedimiento a cargo de la Agencia Nacional de Tierras –ANT,
reglamentado en los Decretos 230 de 2008 y 1465 de 2013, todos ellos compilados en el Decreto
Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural
No. 1071 de 2015, que tiene por objeto devolver un bien baldío adjudicado al dominio de la
Nación, cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento
racional de los recursos nacionales renovables, el incumplimiento de las obligaciones y
condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación o cuando la entidad de derecho público
adjudicataria del bien, no lo destine para los fines previstos en la ley.
Es claro que, tratándose de la adjudicación de bienes inmuebles rurales de carácter baldíos, la
obligación de reversión en favor del Estado no surge solamente de un acuerdo de voluntades
entre el Gobierno Nacional y el adjudicatario, sino que surge de la ley que rige este trámite (Ley
160 de 1994), la cual dispone en su artículo 65 qu “No po rá rs ju ón b l os
sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme
a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en
favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las
xt ns on s y on on s qu p r mun p o o r ón l p s s ñ l l Junt D r t v ”
Estableciéndose de esta forma el propósito y el objeto primordial del acto de adjudicación de
tierras baldías, que por un lado le impone al Estado y a sus organismos, el deber de la
verificación del cumplimiento de estos, y por el otro, una obligación condicional al adjudicatario
que le imponen una serie de cargas que, de no cumplir, legitimaria a los interesados para que
inicien en su contra el agotamiento del trámite del proceso administrativo de reversión de la
adjudicación.
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Ahora bien, ¿es la acumulación indebida de tierras baldías una situación que legitime a la
Agencia Nacional de Tierras –ANT a iniciar en contra del adjudicatario del baldío, el proceso
administrativo de reversión? Consideramos que sí. En razón a que la procedencia de la reversión
depende de la demostración por parte de la autoridad competente de la violación de las normas
sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la
adjudicación, y como se ha explicado, la acumulación indebida de terrenos baldíos, supone una
práctica expresamente prohibida en la Ley 160 de 1994, por lo que al estructurarse este
fenómeno, se podría iniciar en contra del adjudicatario original (rasgo característico de la
procedencia de la reversión), los trámites para reversar, previo agotamiento del trámite
respectivo, el acto de adjudicación, y con esto devolver al patrimonio de la nación el predio
recuperado a través de este mecanismo.
En toda adjudicación de baldíos se entiende establecida la cláusula que contiene la condición
resolutoria tacita que impone al adjudicatario una serie de deberes, que de no acatarse o
cumplirse de su parte, se expone a que la ANT inicie en su contra el trámite a través del cual, de
comprobarse el supuesto de hecho condicionante, el predio adjudicado vuelve al patrimonio de la
Nación ipso facto y por ministerio de la ley, y por lo tanto, son estos denunciables por cualquier
persona ante el solo hecho del cumplimiento de la causal respectiva.
Luego, el procedimiento administrativo agrario de reversión tiene por objeto devolver un
bien baldío adjudicado al dominio de la Nación, cuando se compruebe la violación de las
normas, el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la
adjudicación o no se destine para los fines que se hubieren previstos. De esta manera, según el
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artículo 2.14.19.10.5 del Decreto 1071 de 2015, “L r v rs ón procederá cuando ocurra uno
cualquiera de los siguientes eventos:
1. Cuando el adjudicatario particular o la entidad de derecho público infrinja las normas
vigentes sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente.
2. Cuando el particular incumpla las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo
la adjudicación. Estas obligaciones y condiciones incluyen el cumplimiento de los
requisitos establecidos para ser adjudicatario de baldíos.
3. Cuando el adjudicatario dedique el terreno a la explotación con cultivos ilícitos.
4. Cuando la entidad de derecho público no destine el terreno baldío adjudicado a la
construcción de las obras de infraestructura cuyo objeto sea la instalación o dotación de
servicios públicos, o el desarrollo de la actividad declarada por la ley como de utilidad
pública e interés social, o si uno y otra no empezaren a ejecutarse dentro del término
señalado para ello.
5. Por incumplimiento de las obligaciones pactadas en los respectivos contratos de
explotación de baldíos celebrados con las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro
que presten un servicio público o tengan funciones de beneficio social, por autorización
de la ley.
Parágrafo 1. Con el objeto de garantizar el ejercicio efectivo de su competencia, el INCODER
(Hoy ANT) efectuará un permanente y adecuado seguimiento al programa de titulación de tierras
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baldías que permita evaluar su aprovechamiento racional y el cumplimiento de las condiciones y
obligaciones bajo las cuales se produce su adjudicación.
Parágrafo 2. Toda causal de reversión al dominio de la Nación que se presente en los predios
baldíos adjudicados, es denunciable ante el INCODER (Hoy ANT) en cualquier t mpo ”
Al estar entonces prohibida la acumulación indebida de tierras en las normas que rigen la
adjudicación de baldíos, resulta evidente que tal situación cabe dentro de las posibilidades del
numeral 2 del mencionado artículo, toda vez que tal prohibición es en efecto un incumplimiento
de las obligaciones que la adjudicación impone a un adjudicatario de baldíos. Lo anterior, se
reafirma con lo estipulado en el artículo 2.14.19.10.6 ibídem, el cual respecto de las obligaciones
y on on s b jo l s u l s s pro u l ju ón un b l o, : “Const tuy n
obligaciones y condiciones bajo las cuales se produce la adjudicación y prohibiciones y
limitaciones que restringen el derecho de propiedad que se concede al adjudicatario de tierras
baldías, y cuyo desconocimiento o infracción acarrea la iniciación del procedimiento
administrativo agrario de reversión:
1. Los requisitos para ser adjudicatario de baldíos, establecidos en los artículos 71 y 72 de
la Ley 160 de 1994;
2. La prohibición al adjudicatario de tierras baldías de enajenar a otra persona una
extensión mayor a la que se encuentre determinada como rango superior de la unidad
agrícola familiar para el respectivo municipio, conforme al inciso noveno del artículo 72
de la Ley 160 de 1994;
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3. La prohibición de aportar a sociedades o comunidades terrenos adjudicados como
baldíos, si con dicha extensión esas personas jurídicas consolidan la propiedad en áreas
que superen el tamaño máximo fijado por el INCODER (Hoy ANT) para las unidades
agrícolas familiares en el municipio correspondiente;
4. El fraccionamiento del terreno baldío adjudicado, en extensión inferior a la de la unidad
agrícola familiar señalada para el municipio donde se encuentre situado el inmueble, sin
solicitar la previa autorización del Instituto, según el inciso once del artículo 72 de la
Ley 160 de 1994;
5. La limitación prevista en el artículo 73 de la Ley 160 de 1994, consistente en no poder
gravar con hipoteca el predio titulado, dentro de los 5 años siguientes a la adjudicación,
sino únicamente para garantizar obligaciones crediticias destinadas a financiar la
explotación agropecuaria del inmueble;
6. La prohibición de dedicar el terreno adjudicado a cultivos l tos ”
Quedando con esto claro que según el numeral 3 de este artículo, acumular indebidamente
tierras adjudicadas como baldías acarrearía para su propietario la iniciación del procedimiento
administrativo agrario de reversión por parte de la autoridad competente que en este caso seria,
como se ha explicado, la Agencia Nacional de Tierras –ANT, que remplazó en sus funciones,
atribuciones y competencias a la extinta INCODER.
Ahora bien, el procedimiento administrativo agrario de reversión se adelantará contra el
adjudicatario inicial del terreno baldío, o contra la persona natural o jurídica que figure
posteriormente como propietario del inmueble, por las causales previstas en la ley. La ANT, de
oficio o a solicitud del Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios o de cualquier
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persona, adelantará las diligencias encaminadas a establecer si procede o no declarar la reversión
al dominio de la Nación, y ordenar, en consecuencia, la restitución del terreno baldío adjudicado.
Para su inició formal y como expresión de la garantía constitucional al debido proceso, el
funcionario delegado de la ANT para dicho fin, emitirá una resolución inicial de apertura
ordenando la práctica de diligencias previas al inmueble con el fin de establecer la existencia de
los presupuestos de hecho y de orden legal para adelantar el trámite, según la causal de reversión
invocada. Si se encontraren hallazgos, mediante providencia motivada el funcionario competente
ordenará iniciar la actuación administrativa, la cual será notificada personalmente al Procurador
Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, al adjudicatario o a quien fuere el titular actual
del dominio, al respectivo representante legal de la autoridad ambiental competente, si fuere el
caso, y a las demás personas que tengan derechos reales constituidos sobre el predio.
Esta resolución de inicio del procedimiento administrativo será inscrita en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, y a partir del registro, el procedimiento
tendrá efecto frente a terceros, nuevos ocupantes o adquirentes del derecho de propiedad. Contra
la cual, en virtud de lo establecido en el artículo 2.14.19.10.8 del Decreto 1071 de 2015, no
procede ningún recurso. Una vez agotados estos trámites y se aperturará dentro de un periodo de
cinco días hábiles siguientes a la notificación de la providencia que inicia el procedimiento, para
que los interesados aporten y soliciten las pruebas pertinentes y conducentes en ejercicio de su
derecho de defensa.
Lo anterior sin perjuicio de la práctica de pruebas que ordene el funcionario competente de la
ANT, por considerarlas como pertinentes, útiles y conducentes, debiendo siempre decretar la
realización de una diligencia de inspección ocular al predio, cuando la causa que haya dado lugar
a la iniciación del procedimiento necesariamente la exija, o para verificar la identificación
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predial si fuere procedente. Inspección que según el artículo 2.14.19.10.10 ibídem, deberá
nform rs “oportun m nt los nt r s os y s ll v rá bo on l nt rv n ón os
peritos del Instituto, o de la Corporación Autónoma Regional, con jurisdicción en el lugar de
ubicación del inmueble, o del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sost n bl ”
En ese orden de ideas, deberá ordenarse también el avalúo de las mejoras útiles y necesarias
que se hubieren establecido en el predio por quienes demuestren ser los actuales titulares del
dominio, el cual se llevará a cabo por peritos distintos de quienes hubieren practicado la
diligencia de inspección ocular y cuyo dictamen se dará traslado a los interesados y al
Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios por el término de tres días hábiles,
quienes podrán solicitar que se aclare o complemente, u objetarlo por error grave, precisando los
motivos y las pruebas en que funden su apreciación. Del resultado de estas actuaciones o del
nuevo dictamen que se practique, se dará traslado a los interesados por tres días, vencidos los
cuales se entrará a resolver el procedimiento.
Una vez agotadas estos trámites y diligencias, con fundamento en las pruebas aportadas al
expediente el funcionario competente de la ANT procederá a expedir la resolución mediante la
cual declarará si hay lugar o no a la reversión al dominio de la Nación del predio adjudicado. La
decisión que culmine el procedimiento se notificará personalmente al Procurador Delegado para
Asuntos Ambientales y Agrarios y demás interesados en la forma prevista en la Ley 1437 de
2011 (por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo), advirtiendo que dicha decisión solo es susceptible el recurso de reposición, el
cual podrá interponerse dentro de los diez días hábiles siguientes a la respectiva notificación.
En la resolución que disponga la reversión, además de las disposiciones que se consideren
necesarias, se determinará el plazo que se concede para la devolución del predio a la Agencia
52
Nacional de Tierras – ANT, y se ordenará el pago, consignación o aseguramiento del valor que
corresponda reconocer por concepto de mejoras al titular del dominio que según el
correspondiente avaluó se hayan tasado. Lo anterior, sin perjuicio de los derechos de terceros. En
este caso, serán de cargo exclusivo del adjudicatario o propietario frente al cual se adelante el
procedimiento, los reconocimientos o indemnizaciones a que haya lugar en favor de aquellos.
Una vez quede en firme la providencia que declara la reversión al patrimonio de la Nación
del predio titulado como baldío, la Agencia remitirá a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos respectiva copia de la resolución para su inscripción y dispondrá la cancelación del
dominio y de los demás derechos constituidos sobre el inmueble. Por lo que ejecutoriada la
resolución que declare la reversión de un terreno, su dominio vuelve ipso facto y por ministerio
de la ley al patrimonio de la Nación, y en ese sentido, para los efectos de la restitución del
predio, bastará que la ANT presente a la autoridad policiva copia auténtica de la resolución que
declara la reversión al dominio de la Nación del predio intervenido, con sus constancias de
notificación y ejecutoria.
Sin embargo, en caso de renuencia del ocupante en entregar la posesión del predio objeto de
reversión y para lograr la restitución material del terreno baldío adjudicado, la Agencia Nacional
de Tierras dará aplicación a la disposición contenida en el artículo 89 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece que la
j utor y f rm z l to “s rán suf nt s p r qu l s utor s, por s m sm s, pu n
ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra
autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la
Pol N on l ” En on or n on lo st bl o n l rt ulo 2 14 19 10 20 l D r to
1071, el cual explica que en caso de oposición u obstáculo por parte de “los propietarios,
53
pos or s, o up nt s, t n or s o qu n s s n u ntr n n l pr o, (…), l ANT po rá
solicitar el apoyo de la Policía Nacional y de las demás autoridades competentes para lograr el
cumplimiento de sus funciones, de conformidad con lo establecido en la Ley 160 de 1994 ”
En consecuencia, los predios adjudicados como baldíos que hayan sido objeto del
procedimiento de reversión, ingresarán al patrimonio de la Nación con el carácter de baldíos
reservados, de conformidad con las atribuciones conferidas a la ANT por los artículos 75 y 76 de
la Ley 160 de 1994, y serán destinados a los programas de acceso a la propiedad de la tierra, con
arreglo al reglamento expedido por su Consejo Directivo.
Ineficacia por acción de simple nulidad:
La construcción jurídica y política del Estado Social de Derecho descansa en el principio de
legalidad, que conlleva no sólo a que toda la actuación de los órganos del poder público se
someta a la Constitución y a las leyes, sino también a la necesidad de que el ordenamiento
positivo prevea todo un catálogo de medios de control jurídicos para sancionar las actuaciones
que desconozcan los parámetros normativos a que están sometidas. En orden a preservar real y
efectivamente la legalidad de la actividad administrativa, surge en el derecho colombiano la
acción contenciosa de simple nulidad o contencioso de anulación como una garantía jurídica para
asegurar que los actos de la administración estatal, se adecuen a las normas jurídicas vigentes, en
procura de la defensa de la legalidad en abstracto y de los derechos e intereses legítimos de los
particulares.
Tales actos reciben el nombre de administrativos y son la expresión unilateral de la voluntad
de la Administración capaz de producir efectos jurídicos y vincular a los administrados, los
cuales pueden ser demandables por vicios en su formación, estos pueden ser de carácter general
54
o particular. Un acto administrativo es de contenido general, cuando crea situaciones jurídicas
que obligan, de manera abstracta e impersonal a los administrados, es decir, su contenido es igual
y el mismo para todos los administrados que se encuentren dentro de las mismas circunstancias
de hecho que regula el acto, mientras que un acto de contenido particular crea, modifica o
extingue situaciones jurídicas individuales y concretas.
Dentro de la categoría de actos administrativos de carácter particular y concreto,
encontramos a los actos de adjudicación de bienes baldíos, en la medida que a través de este se
transfieren a favor de un particular, sea una persona natural o jurídica, el derecho real de
propiedad sobre un terreno de naturaleza baldía, para que lo ocupe y lo explote dentro de los
limites, restricciones, cargas, prohibiciones y deberes de origen legal que sirven al cumplimiento
del propósito de la figura de la adjudicación de tierras baldías y su objetivo de permitir el acceso
a la propiedad a quienes carecen de ella, contribuyendo de esta forma al mejoramiento de las
condiciones económicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de ser personas jurídicas,
satisfacer necesidades colectivas y de servicio público en favor de la comunidad.
Ahora bien, aunque el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad
de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra
únicamente con la adjudicación de la tierra, sino también con el acompañamiento que hagan las
autoridades con competencia para ello, con el objetivo de la verificación por parte de los sujetos
que participan del acto de adjudicación, del cabal cumplimiento de los deberes legales de cada
una de ella, en la medida que su inobservancia legitimaria a los interesados a demandar la
ju ón y qu l t nor l rt ulo 72 l L y 160 1994, son “ bsolut m nt nul s l s
adjudicaciones que se efectúen con v ol ón l pro b ón st bl n st rt ulo”, y n
las demás normas que regulan esta materia. Así que, como lo hemos establecido, de presentarse
55
en el acto de adjudicación o con posterioridad a este, situaciones que vicien el acto de
adjudicación, este puede demandarse para que se declaré su ineficacia por nulidad.
Para lo anterior, y dada la categoría de acto jurídico de carácter particular y concreto de la
adjudicación de bienes baldíos, esta debe demandarse a través de la acción de simple nulidad al
t nor lo spu sto n l rt ulo 72 l L y 160 1994, s : “L ón nul ontr
las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA (Hoy ANT), por los
Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo,
dentro de los dos años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial,
según el caso. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de
titulación de baldíos que expida el INCORA (Hoy ANT)”
La acción de nulidad se encuentra consagrada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
- CPACA), en los siguientes térm nos: “To persona podrá solicitar por sí, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse,
o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y
defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los
profirió. (…) Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido
particular en los siguientes casos:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se
genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o
de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
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3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden
público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre xpr s m nt ”
Como se desprende de la lectura de este artículo, el acto de adjudicación de baldíos puede
demandarse excepcionalmente dada la categoría jurídica de acto administrativo de carácter
particular y concreto que estos actos ostentan, siempre y cuando el interesado logre acreditar al
menos una de las cuatro causales que exige la ley para legitimar su procedencia. En ese sentido,
habrá que preguntarnos en el marco del presente trabajo, si ¿la acumulación indebida de terrenos
baldíos es una justa causa para demandar a través de la acción de nulidad, al acto de adjudicación
de bienes baldíos? Resultando claro, que en efecto la es, en la medida que según el numeral 4 del
artículo 137 del CPACA, aquellos eventos reconocidos en las normas legales como supuestos
hipotéticos generadores de vicios que tengan la vocación de provocar la nulidad de los actos que
los contengan, y en ese sentido, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, es claro al estipular que
“s rán bsolut m nt nul s l s ju on s qu s f tú n con violación de la prohibición
st bl n st rt ulo”, y s l ro qu l st r xpr s m nt pro b n l l y l
acumulación de baldíos, esta, constituye un acto que vicia de nulidad a la adjudicación.
En ese sentido, consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de
simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la
pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez
se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el
retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos a la Nación, por regresar el
inmueble a su patrimonio o se ocasionen daños al actor o a terceros como consecuencia de
57
negocios jurídicos posteriores que haya celebrado bajo la calidad de propietario, ya que con la
declaratoria judicial de anulación de su adjudicación, se retrotraerían los efectos de los actos por
el celebrado, regresando las cosas al estado en el que se encontraban antes del hecho jurídico de
la adjudicación.
Así las cosas, y habida cuenta que con la acción de simple nulidad se persigue la defensa de
la legalidad, del orden jurídico en abstracto, esto es, que los mandatos normativos que rigen una
determinada actividad no se desconozcan por autoridades públicas o particulares. Esta puede ser
ejercida por cualquier persona, en cualquier tiempo y sin necesidad de agotar vía gubernativa, en
la medida que esta se ejerce única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la
nulidad de un acto viciado con apariencia de legalidad, por razones de interés general.
En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por
la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en ejercicio de sus competencias legales, el
funcionario judicial no podrá adoptar ninguna otra medida diferente a la de declarar como
ineficaz al acto demandado y con esto, regresar las cosas al estado en el que se encontraban antes
de emitirse el acto administrativo de adjudicación. Sin embargo, al ser estos actos de contenido
particular y concreto, la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un
tercero legitimado para ello, resultando entonces imprescindible que el juez contencioso vincule
al proceso al adjudicatario, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer efectivas las garantías
propias del derecho al debido proceso.
En concordancia con el numeral 12 del artículo 149 del CPACA, la acción de nulidad contra
los actos de la Agencia Nacional de Tierras –ANT, se tramita en única instancia ante la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. La finalidad de está acción es la
tutela del orden jurídico, a fin de que el acto espurio quede sin efecto por contrariar la ley. Esta
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acción se encuentra consagrada en interés general para que prevalezca la defensa de la legalidad
abstracta sobre los actos de la administración, y por ello puede ser ejercida en todo el tiempo por
cualquier persona.
Entonces, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la facultad de anular los
actos ilegales proferidos por la Agencia Nacional de Tierras, a través de los cuales se adjudican
baldíos en desconocimiento de las prohibiciones legales en la materia. Contando el interesado
con el plazo de dos años para interponer la demanda acorde a lo establecido al respecto, tanto en
el literal e) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, como en artículo 72 de la Ley
160 de 1994. Termino que se comenzará a contabilizar desde la ejecutoria del acto de
adjudicación para quienes fueron parte en la actuación administrativa de adjudicación, o de su
publicación en el Diario Oficial para otros interesados, salvo que se trate de terceros, para
quienes el término correrá a partir de la inscripción de la resolución en el registro de
instrumentos públicos respectivo.
Dentro de las características más sobresalientes de esta acción, se encuentran, que es pública,
que se ejerce en defensa e interés de la legalidad, la sentencia produce efectos retroactivos, y
procede contra actos de contenido general y abstracto. En relación con la misma, la Corte
Constitucional en sentencia C-513 de 1994, se pronunció n los s u nt s térm nos: “L ón
de nulidad, de larga tradición legislativa y jurisprudencial en nuestro medio, tiene como finalidad
específica la de servir de instrumento para pretender o buscar la invalidez de un acto
administrativo, proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse contrario
a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto. A través de dicha acción se garantiza
el principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra
Constitución institucionaliza y se asegura el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa.
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Dicha jerarquía, cuya base es la Constitución, se integra además con la variedad de actos regla,
que en los diferentes grados u órdenes de competencia son expedidos por los órganos que
cumplen las funciones estatales, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales de
qu n s o nv st os form l, fun on l o m t r lm nt (…) L ón de nulidad tiene un
sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo
contenido en los arts. 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2, 124 de la Carta Política, pero así mismo tiene su
raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de
lo ont n oso m n str t vo”
Cabe también destacar que para la determinación de la procedencia de esta acción su fase
preliminar, según la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, el juez debe apelando a la
denominada teoría de la los móviles y finalidades determinar si le asiste al demandante
legitimación en la causa por activa confrontando sus pretensiones con los motivos y finalidades
de esta acción, para establecer si estas están o no en consonancia con los motivos y finalidades
que las normas asignan a la acción. Los cuales, tratándose de una demanda contra un acto
administrativo de carácter particular y concreto, no pueden ser otros que el quebrantamiento de
la legalidad. En consecuencia, en el caso de la acción de nulidad simple, los móviles para su
ejercicio serían, por ejemplo, la violación del orden constitucional y legal, y su finalidad, la de
controlar a la Administración, exigiéndole la aplicación de la ley.
No obstante, dicha teoría sufrió una importante modificación a partir de la sentencia del 29
de octubre de 1996, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado con ponencia del Magistrado Daniel Suarez Hernández, quien decidió unificar distintos
criterios de interpretación disímiles, surgidos con ocasión de la teoría de los motivos y las
finalidades, concluyendo que: “l acción de nulidad procedía excepcionalmente contra los actos
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administrativos de carácter particular, (i) cuando expresamente lo señalara la ley y (ii) en los
casos en que los actos particulares trascendieran el interés personal e interesaran a toda la
sociedad, al comprometer el orden social, político o onóm o l p s” En l s más
situaciones, la acción de nulidad simple no sería procedente respecto de estos actos debiendo
demandarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del plazo de
los 4 meses siguientes al de su notificación.
A pesar de esto, en el año 2002, está interpretación fue demandada constitucionalmente,
lográndose un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-
426 de 2002, la cual declaró exequible de manera condicionada el artículo 84 del Código
Cont n oso A m n str t vo, “s mpr y u n o s nt n qu l ón nul t mb én
procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es
exclusivamente el control de la legalidad en abstracto l to” D s ón l qu s opuso l
S l Pl n l Cons jo Est o, l n o ntr otros r um ntos, los s u nt s: “( ) l Cort
Constitucional no tiene competencia para conocer de las interpretaciones judiciales. (ii) la
sentencia desconoce el carácter de orden público de las normas procesales, al permitirle al actor
escoger la acción a invocar, con lo que se alteran las reglas de competencia. (iii) la providencia
constitucional institucionaliza la vía de hecho, al considerar que puede existir un
pronunciamiento judicial respecto de la legalidad en abstracto de un acto, manteniendo
intangible paralelamente el derecho correspondiente, porque lo cierto es que, en los casos en que
proceda la nulidad, la situación particular queda sin respaldo jurídico. (iv) El pronunciamiento,
desconoce entonces, la figura del decaimiento del acto administrativo, en la medida en que, si se
concede la nulidad de un acto, desaparecen los fundamentos de hecho y de derecho del mismo,
por lo que obligar a mantener situaciones particulares que se originan en el acto declarado nulo,
61
no es posible ni lógico. (v) La sentencia, no tiene en cuenta la legitimación en la causa de la parte
demandante, al permitirle a cualquier ciudadano incoar la acción de nulidad contra actos de
carácter particular, libremente. (vi) Desconoce el término de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho; (vii) transforma el procedimiento de la vía gubernativa, en actos
administrativos particulares. (viii) Confunde los intereses general y particular, al desconocer que
las normas procesales son de orden público y por tanto no pueden ceder al interés del actor, y
(ix) desconoce las normas legales sobre nulidad contra actos administrativos de contenido
particular, al permitir que estos también sean demandados a través de la acción de nulidad
s mpl , s n t n r n u nt l s st n on s s por l prop o L sl or” (R m r z, 2012, p
163).
Ante el rechazo de la postura del máximo juez de la jurisdicción contenciosa administrativa,
en desmedro del condicionamiento propuesto en la sentencia C-426 de 2002, varios ciudadanos
acudieron a la Corte Constitucional, nuevamente, para lograr el acceso efectivo a la jurisdicción,
a través de la acción de tutela. Por lo que con la sentencia T-836 de 2004, la Corte Constitucional
al considerar que el Consejo de Estado había incurrido en una vía de hecho, por negarse a aplicar
la jurisprudencia contenida en la sentencia C-426 de 2002, decidió tutelar el derecho al debido
proceso y condicionar la procedencia de esta acción a la estructuración de causales objetivas, las
cuales fueron finalmente recogidas por el legislador con la expedición de la Ley 1437 de 2011.
Si bien el juez contencioso administrativo, está ampliamente facultado para interpretar y
aplicar las leyes, el ejercicio de esta atribución no es absoluta, pues la misma encuentra límites
claros en el conjunto de valores, principios y derechos que consagra nuestro ordenamiento
jurídico. La actividad interpretativa del juez, pese a gozar de un amplio margen de libertad, no
puede ompr n r “m n f st on s de autoridad que supongan un desconocimiento de los
62
r os fun m nt l s l s p rson s” (2002, s nt n C-426). Por ende, la aplicación de la
tesis de los motivos y las finalidades, sin que la ley disponga nada al respecto, le impide al
ciudadano acceder a la jurisdicción para salvaguardar y hacer prevalecer el imperio de la ley, con
la sola excusa de no haber amparado su solicitud de nulidad del acto administrativo de
adjudicación de baldíos en aspectos diferentes a la salvaguarda del imperio de la Ley. En la
medida que el acto nulo por indebida acumulación puede engendrar, como explicó, efectos
adversos a terceros, quienes pueden fundar su retención de nulidad en el hecho de lesionar bienes
jurídicamente tutelados, aunque estos solo le conciernan al actor, simple y llanamente porque
tales bienes están garantizados por el ordenamiento jurídico y su quebrantamiento a través de un
acto administrativo, los legitima para solicitar su nulidad, aunque este sea de carácter particular y
concreto, ya que esta también es una forma en la que puede llegarse a transgredir el principio de
legalidad, el cual como se explicó, es consustancial al Estado de Derecho.
Sobre aspectos procesales de la acción de nulidad de los actos administrativos de carácter
particular y concreto a través de los cuales se adjudica un bien baldío por indebida acumulación
de tierras, habrá que advertir que la demanda debe cumplir con los requisitos del artículo 162 de
la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo –CPACA) As : “To m n b rá dirigirse a quien sea competente y
contendrá:
1. La designación de las partes y de sus representantes.
2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se
formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la
acumulación de pretensiones.
63
3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente
determinados, clasificados y numerados.
4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de
un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de
su violación.
5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este
deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.
6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la
competencia.
7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las
notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección
l trón ”
Esto sin perjuicio de las medidas tomadas en el Decreto Legislativo 806 de 2020, por el cual
se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en
las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios
del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
por el COVID19, promulgado el 4 de junio de 2020, y que estará vigente durante dos años.
Particularmente en lo que tiene que ver con los deberes de los sujetos procesales en relación con
las tecnologías de la información y las comunicaciones (artículo 3), y así como los requisitos
adicionales de la demanda (artículo 6). Además de lo contemplado en el artículo 166 del CPACA
sobre los anexos que deben acompañar a la demanda.
Demanda que una vez admitida debe dársele el trámite del artículo 171 ibídem, en aras de
que esta se notifique personalmente al demandado en los términos del artículo 67 del mismo
64
estatuto, para posteriormente corrérsele el traslado del artículo 172. Una vez integrado el
contradictor y entrabada la litis con la contestación de la demanda siguiendo los parámetros del
artículo 175, el juez de instancia convocará a las partes para la realización de una audiencia
inicial, para que tal y como lo dispone el artículo 180; “D of o o p t ón p rt
“sobr los vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para
v t r s nt n s n b tor s (…)”, r su lv “l s x p on s pr v s y l s os juz ,
u , tr ns ón, on l ón, f lt l t m ón n l us y pr s r p ón xt nt v ”
T mb én p r qu n so ons r r qu “r qu r l prá t pru b s”, susp n “l
audiencia, hasta por el término de diez días, con el fin de recaud rl s”, y l r nu r l u n
decidir sobre tales excepciones.
“S l un ll s prosp r , l Ju z o M str o Pon nt rá por t rm n o l pro so,
u n o llo y lu r (…) El uto qu sobr l s x p on s s rá sus pt bl l
recurso de apelación o del de súplica, según el caso. Una vez resueltos todos los puntos relativos
a las excepciones, el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los
demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a
ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio.
En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias,
caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento. En
esta audiencia el Juez o Magistrado se pronunciará sobre la petición de medidas cautelares en el
caso de que esta no hubiere sido decidida. Solo se decretarán las pruebas pedidas por las partes y
los terceros, siempre y cuando sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuales exista
disconformidad, en tanto no esté prohibida su demostración por confesión o las de oficio que el
Juez o Magistrado Ponente considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad. En
65
todo caso, el juez, antes de finalizar la audiencia, fijará fecha y hora para la audiencia de pruebas,
la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta días s u nt s”
Agotada esta etapa, se convocará a la audiencia de pruebas, la cual al tenor de lo
ont mpl o n l rt ulo 181 l CPACA “s r u rán to s l s pru b s oportun m nt
solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos
que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince días. Las pruebas se
practicarán en la misma audiencia, la cual excepcionalmente se podrá suspender en los siguientes
casos:
1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha,
por el término fijado por la ley.
2. A criterio del juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario.
En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la
audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a
veinte días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito
de los alegatos dentro de los diez días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término
de veinte días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos. En las
mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si
a b n lo t n ”
Finalizando esta etapa, se realizará finalmente una nueva audiencia para presentar
alegaciones finales y se dicte sentencia, tal y como lo dispone el artículo 182 ibídem, la cual se
debe desarrollar obs rv n o “l s s u nt s reglas:
66
1. En la fecha y hora señalados se oirán los alegatos, primero al demandante, seguidamente
a tos terceros de la parte activa cuando los hubiere, luego al demandado y finalmente a
los terceros de la parte pasiva si los hubiere, hasta por veinte minutos a cada uno.
También se oirá al Ministerio Público cuando este a bien lo tenga. El juez podrá
interrogar a los intervinientes sobre lo planteado en los alegatos.
2. Inmediatamente, el juez, de ser posible, informará el sentido de la sentencia en forma
oral, aún en el evento en que las partes se hayan retirado de la audiencia y la consignará
por escrito dentro de los diez días siguientes.
3. Cuando no fuere posible indicar el sentido de la sentencia la proferirá por escrito dentro
de los treinta días siguientes. En la audiencia el Juez o Magistrado Ponente dejará
constancia del motivo por el cual no es posible indicar el sentido de la decisión en ese
mom nto ”
Debiéndose aclarar qué; tratándose del trámite de un proceso para la declaratoria de nulidad
del acto administrativo de adjudicación de un bien baldío por indebida acumulación de tierras,
este, como se explicó, se tramita en única instancia, por lo que a la decisión que se adopte no es
susceptible de ser objetada mediante recursos ordinarios, tal y como lo dispone el numeral 1 del
artículo 243A del CPACA, procediendo en consecuencia sólo el recurso extraordinario de
revisión al que se refiere el artículo 248 ibídem, en la medida que el recurrente demuestre alguna
de las causales del artículo 250. Por otra parte, cabe también destacar que, para la realización de
las audiencias mencionadas, se debe tener en cuenta lo establecido al respecto en el artículo 7 del
Decreto Legislativo 806 de 2020, sobre la integración y utilización de los medios tecnológicos
67
para su realización de manera virtual, en los términos de la Sentencia C-420 de 2020 de la Corte
Constitucional.
Ineficacia por revocatoria directa:
Como lo hemos establecido, la adjudicación de bienes se perfecciona a través de un acto de
la voluntad estatal denominado como administrativo, el cual, por crear derechos y obligaciones
entre quien lo emite y su beneficiario, se clasifica como un acto administrativo de carácter
particular y concreto. el cual producirá y emitirá sus efectos siempre que en su elaboración se
respeten las condiciones previstas por el legislador como validadoras de dicha actuación, y a
partir del momento en el que el acto le sea notificado por los medios idóneos al adjudicatario y a
los terceros. Sin embargo, el ordenamiento jurídico colombiano establece que estos actos
administrativos de contenido particular y concreto (entre ellos las resoluciones de adjudicación
de bienes baldíos) creadores de situaciones jurídicas y derechos de igual categoría, no pueden ser
revocados, como regla general, sin el consentimiento expreso y escrito del titular. Por lo tanto, si
la Administración no cuenta con dicha autorización deberá demandar su propio acto ante la
jurisdicción administrativa mediante la acción de simple nulidad, como ya se explicó.
Ahora bien, toda actuación de la administración publica en cualquiera de sus niveles, supone
el agotamiento del trámite de un procedimiento en el que se deben garantizar a sus intervinientes,
una serie de medios, recursos y procedimientos para que su intervención sea oportuna en la
medida que se constituye en el espacio en el que podrá exigir tanto, el reconocimiento de sus
derechos, como la defensa de sus intereses. En ese orden de ideas, en todas las actuaciones
administrativas de la Agencia Nacional de Tierras –ANT, ya sea para la adjudicación de bienes
baldíos, como para la realización de las actuaciones para retrotraer sus efectos, siempre que los
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presupuestos para este fin se consumen, ya sea mediante el trámite de la reversión de baldíos, el
ejercicio de la acción de simple nulidad del acto de adjudicación de tierras baldías ante el
Contencioso Administrativo, o mediante este mecanismos de la revocatoria directa de los actos
administrativos contentivos de la decisión estatal de adjudicar predios baldíos, se debe garantizar
el debido proceso administrativo.
El debido proceso es un derecho constitucional fundamental consagrado en el artículo 29 de
la C rt Pol t , pl bl “ to l s tu on s ju l s y m n str t v s”, n l s
sentencias C-640 de 2002, T-103 de 2006 y T-465 de 2009, la Corte Constitucional señaló que el
debido proceso administrativo se aplica a todos los procedimientos adelantados por las
utor s públ s, s su n o st su ulm n ón “Es t mb én un r o subj t vo
para los administrados y debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino
también incluye los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como los
principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y legalidad de sus tos ”
Asimismo, en sentencia T-982 de 2004, el máximo Tribunal de la Justicia Constitucional,
puntu l zó qu “ st r o s onv rt n un m n f st ón l pr n p o l l
conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas, así como las funciones
que les corresponden, debe estar previamente señalada en la ley, antes de adoptar una
determinada decisión. Lo anterior, se constituye en una regulación jurídica que limita
previamente los poderes del Estado y establece las garantías mínimas de protección a los
derechos de los administrados, para evitar que las actuaciones de la administración, sean
rb tr r s”
69
En r sum n, s pu on lu r qu l r o l b o pro so m n str t vo: “( ) s
rango constitucional; (ii) se aplica a todas las etapas y procedimientos de la administración; (iii)
involucra todos los principios y las garantías que conforman el concepto de debido proceso como
lo son, el principio de legalidad, el de competencia, el de publicidad, y los derechos de defensa,
contradicción y controversia probatoria, así como el derecho de impugnación; (iv) debe
responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los
principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; y, (v) como regla general,
las actuaciones administrativas están reguladas por el Código Contencioso A m n str t vo ”
(2004, sentencia T-982).
Así las cosas, y teniendo de presente que los actos administrativos de adjudicación de bienes
inmuebles baldíos, constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la administración dirigida
a crear situaciones jurídicas generales de carácter particular y concreto respecto de una o varias
personas determinadas o determinables. Estos pueden extinguirse mediante el mecanismo de
revocatoria directa, siempre que se configure alguna de las causales contempladas en la Ley para
dicho fin, y esto se haga, en el marco del agotamiento del procedimiento y en cumplimiento de los
requisitos establecidos en la norma, a través de los cuales se garantiza el debido proceso
administrativo.
De conformidad con lo establecido en el artículo 93 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA (Ley 1437 de 2011), las autoridades
administrativas se encuentran facultadas para remover del mundo jurídico sus propios actos ya
sean de carácter general y abstracto o particular y concreto, de oficio o a solicitud de parte, “ n los
siguientes eventos:
70
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una p rson ”
Antes de continuar cabe destacar que, de acuerdo con la materia bajo estudio, nos referiremos
únicamente al procedimiento de revocatoria de los actos administrativos de contenido particular
y concreto. en ese orden de ideas, la ANT cuenta con dos vías para revocar un acto
administrativo de adjudicación de baldíos cuando se configuran las causales generales de
revocabilidad señaladas anteriormente. En este escenario, la facultad de la Administración para
revocar directamente un acto administrativo de contenido particular y concreto se encuentra
l m t , n l s nt o qu l m smo “no po rá s r r vo o s n l consentimiento expreso y
s r to l r sp t vo t tul r” onform lo st bl o n l rt ulo 97 l CPACA Al r sp to,
de manera reiterada la Corte Constitucional ha establecido que “ u n o la Administración revoca
de manera directa un acto administrativo de contenido particular y concreto que ha creado
situaciones jurídicas y ha reconocido derechos de igual categoría, sin el consentimiento expreso
y escrito del titular, desconoce l b o pro so” (2009, s nt n T-465).
Así las cosas, según lo define la ley 1437 de 2011, la revocatoria directa es una herramienta
de la que pueden hacer uso tanto la administración como los administrados para que en sede
ub rn t v s p r z n l or n m nto jur o qu llos tos m n str t vos qu : “( )
estén en manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley, (ii) no estén conformes con el
interés público o social o atenten contra él, o (iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado
un p rson ” (2016, s nt n T-687). Así las cosas, es un medio eficaz con el que cuentan los
sujetos del procedimiento administrativo para remediar, sin acudir al aparato judicial, los vicios
71
que puedan surgir en el ejercicio de la administración pública. Como por ejemplo cuando, se
configura la indebida acumulación de tierras, ya sea en el acto de adjudicación de baldíos o en
actos posteriores.
Respecto del límite contemplado en el artículo 97 ibídem, la falta del consentimiento previo,
escrito, y expreso del titular del derecho de propiedad reconocido con la adjudicación.
Invalidaría como regla general, el acto de revocatoria, debiendo la Autoridad adjudicataria
cuestionar la legalidad de propio acto a través del respectivo medio de control, esto es,
demandando su propio acto ante la Jurisdicción contencioso administrativa.
Sin embargo, cuando se trata de la revocatoria directa de los actos administrativos que
reconocen indebidamente derechos, como cuando se adjudican predios con mayor extensión a la
recocida para las Unidades Agrícolas Familiares – UAF en la respectiva zona relativamente
homogénea donde se encuentra ubicado geográficamente el inmueble adjudicado, resulta válida
la revocatoria de este acto administrativo de carácter particular y concreto, sin el consentimiento
del int r s o, s : “( ) Cu n o, más v r f rs l o urr n un l s os pót s s
estipuladas en la ley (ausencia de requisitos o reconocimiento mediante documentación falsa), se
constate que la conducta descrita se adecúa a un comportamiento tipificado en la ley penal como
delito; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo
on b s n o um nt ón f ls ” (2003, s nt n C-835). Aclarándose que no era necesario
acreditar el cumplimiento de los demás elementos de la responsabilidad penal, esto es, la
antijuridicidad y la culpabilidad, sino únicamente determinar que el comportamiento desplegado
para obtener la adjudicación del baldío fuer t p o A más, s ñ ló l Cort qu “( ) l
revocatoria directa solo procede si la actuación ilícita o fraudulenta se encuentra debidamente
probada y no se trata de simples sospechas de fr u ”, esto es que “l decisión revocatoria, en
72
tanto acto reglado que es, deberá sustentarse (…) en una fundamentación probatoria real,
obj t v y tr s n nt ” Puntu l z n o l ju z l jur s ón onst tu on l qu “un v z s
encuentre probada la ocurrencia de una de las hipótesis (i) y (ii), se debe verificar que se trata de
un r unst n ost ns bl l l , r sp to l u l, (…) l pl ón l pr n p o
buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues
en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la
administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto
expedido bajo tales r unst n s” También aclaró esta sentencia que “( ) mientras se adelanta
el procedimiento administrativo no es posible suspender el goce al derecho reconocido mientras
ju ón”, “( v) qu s l m n str ón qu n b sv rtu r l pr sun ón no n
l ju t r o” y f n lm nt “(v) que la revocatoria no procede si antes no se le ha respetado
al beneficiario de la adjudicación del baldío, todas las garantías propias del debido proceso
m n str t vo”, n l m qu n s rrollo st r nt onst tu on l, l r vo tor
tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el CPACA.
Para proceder entonces a la revocatoria directa de los actos administrativos de adjudicación
de tierras baldías, se debe definir primero, cual es la causal que engendra el vicio para su
predicar su anulabilidad, estas las encontramos consignadas en el artículo 93 del CPACA, y
como regla general, su validez depende de si cuenta o no la autoridad competente, con el
consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular del derecho reconocido mediante
el acto administrativo. Salvo que como se explicó, se trate de actos expresos que han sido
obtenidos por medios ilegales, debiendo en consecuencia la ANT facultada para realizar
investigaciones administrativas internas para verificar las ilegalidades y una vez constatadas,
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo en cuestión. Posición ratificada en la
73
sentencia SU-240 2015, tr vés l u l, l Cort Const tu on l r um ntó qu “l
administración puede revocar directamente un acto administrativo manifiestamente ilegal, así sea
de contenido particular y concreto, sin contar con el consentimiento previo y escrito del titular
del derecho, cuando el beneficiado se aprovechó indebidamente de los efectos económicos de
aquél, así no se encuentre plenamente probado que indujo en error a la m n str ón”
En síntesis, de la línea jurisprudencial desarrollada por la Corte en materia de revocatoria
directa por parte de la administración pública de los actos administrativos que reconocen
derechos particulares y concretos, se puede concluir que el acaecimiento de actos o hechos
manifiestamente ilegales para acceder a la adjudicación de baldíos configuran sin lugar a dudas
razones suficientes para suspender los efectos del acto administrativo, revocándolo de manera
unilateral, siempre y cuando se hayan probado en procesos administrativos que respeten el
debido proceso de los adjudicatarios, la ocurrencia de irregularidades cuya descripción se
encuentre tipificada en el ordenamiento jurídico penal vigente como delitos. Sin embargo, en
caso de que no se presente esta manifiesta ilegalidad a la administración le queda prohibido
revocar sin el consentimiento del beneficiario del acto administrativo que concede la
adjudicación. En este caso, la administración deberá hacer uso de las acciones contencioso
administrativas conducentes para atacar el acto en cuestión.
En conclusión, Según la legislación vigente, la revocatoria directa, en cuanto acto
constitutivo, es una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que puede surgir de oficio
o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro. En la primera
hipótesis el acto de revocación lo dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a
suprimir, o también, su inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación lo
profiere el funcionario competente a instancias del interesado. Como modalidad de
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contradicción, la revocatoria directa es un recurso extraordinario administrativo, recurso que
puede interponerse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme, con la
subsiguiente ruptura del carácter ejecutorio del acto administrativo. En concordancia con esto, la
decisión que se adopte en relación con la revocatoria directa no es demandable ante el
Contencioso Administrativo.
Lu o, l t nor lo ont mpl o n l rt ulo 95 l CPACA, “L r vo ón r t
los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda.
Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de
los dos meses siguientes a la presentación de la solicitud. Contra la decisión que resuelve la
solicitud de revocación directa no procede recurso.
Parágrafo. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera
sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las
autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos
impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad. La oferta de revocatoria
señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el
derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez
encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del
demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto,
evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo,
en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de
su j utor ”
75
En ese orden de ideas, ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella
recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo, en los
términos de los artículos 83, 84, 85 y 86 del estatuto de los Contencioso Administrativo.
Quedando en consecuencia, la situación bajo estudio, en los siguientes términos:
Las revocatoria directa del acto administrativo que adjudica un baldío, como regla general,
procede si el adjudicatario consiente de forma previa, expresa y escrita tal decisión y
excepcionalmente sin tal consentimiento, en los casos en los que el acto administrativo se
produjo a través de medios ilegales o fraudulentos, y en este evento, la autoridad que produjo el
acto irregular deberá acreditar que: i) previo a la revocatoria, adelantó el trámite establecido en el
artículo 95 del CPACA, como garantía del debido proceso, ii) que ilegalidad cometida para
obtener la adjudicación es evidente y tipifica conductas delictuales, y iii) que existe una relación
de causalidad entre la conducta ilegal y la expedición del acto administrativo que se pretende
revocar.
Conclusiones
La titulación a título gratuito de bienes fiscales baldíos es una política de desarrollo rural que
tiene como objetivo primordial, garantizar a las familias campesinas el acceso a la propiedad de
la tierra, que ya trabajan, para que, en el marco de los deberes de sostenibilidad ecológica y
ambiental, los exploten económicamente en aras de obtener de esta actividad las condiciones
materiales que les permitan una vida en condiciones dignas. En este sentido, corresponde al
Estado proteger la conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual
aspiran desarrollar su proyecto de vida, de ahí que tales propósitos se alcanzan en la medida que
se les reconozca a estas familias los títulos de propiedad y los derechos reales que ostentan sobre
76
estos bienes. Por lo que, aunque se adjudique válidamente, el predio no pierde su condición de
baldío, de ahí que las autoridades con competencia en la materia, deben vigilar que los
propósitos en los que se funda el acto de adjudicación, se sigan cumpliendo posteriormente al
hecho de la transferencia del dominio de la Nación al adjudicatario de la tierra.
Con respecto a la naturaleza social del derecho a la tierra de la población campesina, existen
v r os r um ntos qu fun m nt n t l on lus ón Entr stos s n u ntr n los s u nt s: “( )
El reconocimiento en el artículo 64 de la superior de la obligación del Estado de promover el
so pro r s vo l t rr los tr b j or s r r os”, l u l omo lo s ñ l o l
jur spru n onst tu on l t n n n tur l z fun m nt l, “( ) El derecho reconocido en el
artículo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en la medida que su contenido ha sido
delimitado en leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra
dirigido a la realización de la dignidad humana y (iii) La jurisprudencia de Corte Constitucional
s ñ l o qu “son fun m nt l s los r os subj t vos r os l r l z ón l
n um n , omo n u bl m nt lo s r l r o l so pro r s vo l t rr ”
(2015, sentencia C-623).
En este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y protección del territorio a la
población rural, contribuye a la realización de los proyectos de vida de estas comunidades
históricamente marginadas, acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada y a la
materialización efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la vivienda y el
mínimo vital. Por esta razón, las normas de reforma agraria blindan mediante procedimientos
administrativos y judiciales al acto administrativo de adjudicación de terrenos, no sólo para
garantizar estas metas en el momento de materializarse la adjudicación, sino también en los
eventos sucesivos y posteriores a través de los cuales se goza del derecho adjudicado, tanto al
77
adjudicatario original como a los terceros sucesivos que adquieran por los modos de ley, la
propiedad de estos inmuebles.
Así las cosas, en la medida en la que la subsistencia y la realización del proyecto de vida de
las comunidades campesinas dependan de la explotación de la tierra y de sus frutos, se establece
una relación fundamental entre la población campesina, su nivel de vulnerabilidad, y la tierra.
Por lo tanto, la norma prohíbe fenómenos como la acumulación indebida de tierras, en la medida
que estas prácticas contradicen el espíritu de la adjudicación de baldíos, la cual no es otra que
proteger a las comunidades que han dedicado su vida a una actividad agrícola, y con esto,
asegurarles ingresos y medios de subsistencia.
En ese orden de ideas, el legislador ha diseñado una serie de mecanismos de carácter
administrativo y judicial, que tiene como objeto lograr la ineficacia del acto de adjudicación de
terrenos baldíos cuando esta herramienta se use para defraudar, contradecir o desconocer sus
propósitos, o cuando en actos sucesivos y posteriores a la adjudicación se reconozca la
naturaleza baldía de la tierra para dedicarla a actividades económicas de índole comercial que
desconocen al campesinado y sus necesidades.
Tales herramientas tienen como objetivo la declaratoria de ineficacia del acto de adjudicación
que se haya proferido desatendiendo las prohibiciones legales o cuyos fines se corrompan con
posterioridad a su celebración, mediante prácticas fraudulentas que vician la enajenación del
baldío por pervertirse sus finalidades. Estos son, el proceso administrativo de reversión de la
adjudicación de baldíos, la acción judicial de simple nulidad y el evento de la revocatoria directa
del acto administrativo de carácter particular y concreto a través del cual se hizo la adjudicación
de terrenos baldíos.
78
Los cuales en respuesta a la pregunta problema propuesta para guiar esta investigación,
proceden para la declaratoria de ineficacia del acto de adjudicación de un bien baldío por
indebida acumulación de tierras, bajo las siguientes condiciones:
La reversión de la adjudicación de baldíos operará de forma automática como una
condición resolutoria tacita que deja sin efectos al acto de adjudicación si se estructura
alguno de los siguientes eventos:
1. Cuando el adjudicatario particular o la entidad de derecho público infrinja las normas
vigentes sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente.
2. Cuando el particular incumpla las obligaciones y condiciones bajo las cuales se
produjo la adjudicación. Estas obligaciones y condiciones incluyen el cumplimiento
de los requisitos establecidos para ser adjudicatario de baldíos.
3. Cuando el adjudicatario dedique el terreno a la explotación con cultivos ilícitos.
4. Cuando la entidad de derecho público no destine el terreno baldío adjudicado a la
construcción de las obras de infraestructura cuyo objeto sea la instalación o dotación
de servicios públicos, o el desarrollo de la actividad declarada por la ley como de
utilidad pública e interés social, o si uno y otra no empezaren a ejecutarse dentro del
término señalado para ello.
5. Por incumplimiento de las obligaciones pactadas en los respectivos contratos de
explotación de baldíos celebrados con las fundaciones y asociaciones sin ánimo de
79
lucro que presten un servicio público o tengan funciones de beneficio social, por
autorización de la ley.
Lo anterior en la medida que, por disposición legal, en toda adjudicación de baldíos se
entiende establecida la cláusula de reversión al dominio de la Nación, cuando quiera que se
presente alguna de las causales previstas en la ley para dicho fin. (artículo 65 de la Ley 160 de
1994).
La acción de simple nulidad contra el acto administrativo de adjudicación podrá
instaurarse cuando se busque la tutela del orden jurídico, a fin de aquel quede sin efecto
por contrariar las normas superiores del derecho. Esta acción se encuentra consagrada en
interés general para que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de
la administración de inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en todo el tiempo por
cualquier persona.
Esta acción de nulidad se ejerce en interés y con el fin de defender el principio de legalidad,
lo que constituye un propósito de interés eminentemente general y no particular. Es una acción
pública, razón por la cual puede ser ejercida por cualquier persona. No existe término de
caducidad, salvo las excepciones previstas en la ley. Los efectos de la sentencia se retrotraen a la
expedición misma del acto anulado por la jurisdicción competente. Procede contra actos
generales e individuales, siempre y cuando sólo se persiga el fin de interés general de respeto a la
legalidad. No obstante, según jurisprudencia del Consejo de Estado, la acción de nulidad sólo
procede contra actos individuales cuando así lo ha previsto expresamente una ley, presupuesto
80
que, tratándose del fenómeno de acumulación de baldíos, se satisface ya que expresamente el
artículo 72 de la Ley 160 de 1994, legitiman su ejercicio.
La revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación de baldíos procede, aunque
este ostente la calidad de ser un acto de carácter particular y concreto, si se cumplen con
los presupuestos del artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo –CPACA (Ley 1437 de 2011), el cual establece que las
autoridades administrativas se encuentran facultadas para remover del mundo jurídico sus
propios actos ya sean de carácter general y abstracto o particular y concreto, de oficio o a
solicitud de p rt , “ n los s u nt s eventos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una p rson ”
En este caso la revocatoria directa del acto administrativo que adjudica un baldío, como regla
general, procede si el adjudicatario consiente de forma previa, expresa y escrita tal decisión, y
excepcionalmente sin contar con este consentimiento en aquellos casos en los que el acto
administrativo se produjo a través de medios ilegales o fraudulentos, debiendo en consecuencia
la autoridad que produjo el acto irregular acreditar que: i) previo a la revocatoria, adelantó el
trámite establecido en el artículo 95 del CPACA, como garantía del debido proceso
administrativo, ii) que ilegalidad cometida para obtener la adjudicación es evidente y se
encuentran contempladas como delitos en el código penal, y iii) que existe una relación de
81
causalidad entre la conducta ilegal y la expedición del acto administrativo que se pretende
revocar.
82
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