modernización de la administración

7/25/2019 Modernizacin de La Administracin

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ESCUELA DE ADMINISTRACIN DE EMPRESAS

Curso: Gestin Pblica

Nota Tcnica: Modernizar la Administracin


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MODERNIZAR LA ADMINISTRACIN Burocracia, Nueva Gestin Pblica y Administracin Deliberativa

por Quim Brugu (UAB)

Durante los ltimos aos se ha discutido prolficamente sobre la crisis de laadministracin pblica tradicional y sobre la necesidad de transformarla. Lamodernizacin del sector pblico ha sido un asunto prioritario en la agenda demuchos gobiernos, al tiempo que ha generado una abundante literaturaacadmica y pseudo-acadmica. En este artculo pretendemos, en primerlugar, resumir los rasgos ms significativos de las propuestas modernizadorasque han dominado el escenario poltico de los ltimos aos y, en segundolugar, valorarlas y, de este modo, descubrir y sugerir alternativas. Adicional-mente, tal como se puede deducir del propio ttulo del artculo, pretendemosvalorar el presente y formular propuestas de futuro desde un reconocimiento

explcito de la dimensin poltica e ideolgica del debate.

DE LA TCNICA A LA POLTICA, Y DE LA SIMPLICIDAD A LACOMPLEJIDAD

Antes de abordar nuestros objetivos, sin embargo, hemos de definir de maneraexplcita el punto de partida de una aproximacin que pretende construirse encontraste con dos falacias muy asentadas en los discursos y en laspercepciones entorno a la administracin pblica.

1 Falacia: La administracin pblica es tcnica, tcnica y, si quedaalguna cosa, ms tcnica

Cualquier persona dotada de un mnimo sentido comn debera entender quela administracin es el mundo de la tcnica, de la neutralidad y de laprofesionalidad. Un mundo donde, en consecuencia, no caben ni lasconsideraciones polticas ni las disputas ideolgicas. La administracin deberacentrarse en hacer las cosas de la mejor forma posible, sin complicarse endebates estriles sobre si lo que hace es ms de derechas o de izquierdas:prdidas absurdas de tiempo, afirmara cualquiera con dos dedos de frente.Pues bien, mi sentido comn debe ser ms bien escaso, dado que tiendo aconsiderar que convertir la administracin en el paraso de la tcnica no es

ms que una falacia.

La administracin es, desde mi punto de vista, un espacio altamente politizado.Esta es, efectivamente, una afirmacin polmica y que pone en entredicho lasperspectivas ms consolidadas respecto la realidad administrativa y la propiademocracia (Moore, 1998; Brugu, 1996). De este modo, por un lado, lapolitizacin de la administracin es contradictoria con aquella visin weberianadominante que concibe a la administracin como ejecutora racional y neutral


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de instrucciones. Por otro lado, estas instrucciones tienen su origen en unsistema poltico que es el nico democrticamente legitimado para tomardecisiones. La democracia, tal como afirman algunos analistas, exigira que lapoltica se comportara como un dictador con la administracin. De no ser as,estaramos trasladando la capacidad para tomar decisiones a un mbitoilegtimo (Fox y Miller, 1995). Politizar la administracin, en definitiva, suponeatentar tanto sobre la racionalidad como sobre la democracia. Peor nopodamos empezar. Por qu pues no empeamos en mantener este punto departida?

En primer lugar, cabe destacar la existencia de argumentos tericos que justifican esta posicin. No podemos ahora detenernos en ellos, pero srecordar la abundante literatura que ha cuestionado la llamada dicotomawilsoniana: la distincin ntida entre el mundo administrativo (de la tcnica y laneutralidad) y el mundo poltico (de los conflictos, los debates y lasdecisiones). Esta separacin se ha puesto en tela de juicio desderacionamientos dispares y que han subrayado la dificultad de establecer la

lnea divisoria (en qu lado de la frontera estn los directores generales?; ylos gerentes?), la necesidad de reconocer las relaciones de poder que seproducen en el interior del espacio administrativo (tienen los tcnicos suspropias visiones y opiniones?, pueden defenderlas?), la complejidad de lasrelaciones que se establecen entre los dos mbitos (quin define laspolticas?, el poltico inexperto o el tcnico de toda la vida?), o la existencia delo que se ha llamado la autonoma de los actores (cul es el margen demaniobra de la administracin?, cmo lo utiliza?) (Wamsley i Wolf, 1996;Nelissen et al, 1999).

En segundo lugar, quiz ms importante, pensamos que si utilizamos elsentido comn para reflexionar y no para decir lo primero que nos viene a lamente, entonces acabaremos aceptando nuestro error inicial y reconociendoque la administracin no es tcnica, tcnica y ms tcnica. Empezar esteartculo invocando los contenidos polticos de la administracin pblica puedeparecer un inicio excesivamente conceptual, una discusin de acadmicos ypara acadmicos. Esta impresin es falsa. En realidad, estamos ante unarranque que es ms fcil de entender desde el sentido comn que desde lasgrandes aportaciones intelectuales. Las complejas intersecciones poltico-administrativas quiz son difciles de explicar, mientras que son muy fciles deidentificar en el da a da. Todos lo vemos continuamente. Todos sabemos quelos directores generales y los gerentes no son simples ejecutores de polticas,sino que las definen y las condicionan. Todos sabemos que cualquierfuncionario puede, si lo considera oportuno, darle la vuelta a las instruccionesrecibidas y desvirtuar la poltica que tericamente est ejecutando. Todosafirmamos aqu todo est politizado, pero luego no queremos reconocerlo.Quiz ahora los hombres y las mujeres con sentido comn me daran la razn;aunque lo haran sin entusiasmo, diciendo es verdad, pero es una pena que lascosas sean como son y no como deberan ser. Esta es, sin embargo, lasegunda falacia a la que quera hacer referencia en esta introduccin:


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2 Falacia: Es una lstima que la administracin se vea invadida porunos criterios polticos que lo nico que consiguen es distorsionar loque debera ser su adecuado funcionamiento

Nos da pena pensar en la politizacin de la administracin porque damos porsupuesto que es sinnimo de distorsin. La poltica distorsiona aquello quedebera guiarse por criterios exclusivamente tcnicos. Esta es la primerareaccin del sentido comn, aunque, otra vez, cabe darle una segundaoportunidad a este sentido comn tan impulsivo. Una segunda oportunidadpara darse cuenta que pensar en la poltica como distorsin es al mismotiempo una mentira y una obviedad. Una mentira porque, en realidad, laexistencia de una poltica implica la presencia de una direccin y de unosobjetivos sin los cuales no se podra conducir una organizacin. Por ejemplo,en el mbito privado, la existencia de una poltica empresarial clara y explcitase reconoce como la mejor garanta para el xito de la organizacin. En elmbito pblico, sin embargo, tendemos a ser un tanto masoquistas yobservamos la poltica -nuestra razn de ser- como una molestia que hemos

de intentar evitar.

Por otro lado, afirmar que la poltica distorsiona la actividad administrativatambin se puede interpretar como una obviedad, ya que es de estoprecisamente de lo que se trata. La poltica sirve para condicionar la actividadadministrativa, lo cul no es ninguna desviacin sino ms bien una exigenciadel guin. Los argumentos polticos no han sido ajenos a la administracin. Enrealidad, incluso aquellos que defienden la necesidad de ser dictadores con laadministracin reflexionan sobre este asunto. Para ellos, dado que losobjetivos administrativos son -as lo reconocen- polticos, lo ms importante esque stos sean decididos en el lugar adecuado, sin interferencias por parte dela administracin. Su lema sera que cada uno se ocupe de lo que lecorresponde.

Sin embargo, este planteamiento nicamente es vlido cuando los polticos soncapaces de identificar y definir con claridad y precisin los objetivos que,luego, han de ordenar a la administracin. En este caso, los objetivos sernlegtimos y la administracin podr utilizarlos como gua para desarrollar susactividades, tcnicas y neutrales. El problema es que las cosas no son tansimples. Es ms, cada da son ms complejas y ponen ms en entredicho lasaproximaciones convencionales. No podemos tampoco ahora teorizar sobreeste asunto, aunque el propio sentido comn, otra vez, nos permite anticiparlas enormes dificultades de los polticos para identificar y definir sus objetivos.

No se trata nicamente de una incompetencia de nuestra clase poltica, sinosobre todo de la creciente complejidad, flexibilidad, volatilidad y dinamismo delmundo en el que deben moverse. Si de lo que se trata es de impartir unaleccin, curar un enfermo o construir un puente, entonces es claro quepodemos trasladar la voluntad poltica al tcnico pertinente, a aquel a quien lecorresponde. En cambio, si nos preocupa la inmigracin, la sostenibilidad o laregeneracin de un barrio, entonces a qu tcnico se lo pedimos?, a quin le


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toca? El problema es que, por un lado, no le toca a nadie en concreto sino amuchos y que, por otro lado, el tema a abordar supera las delimitacionestcnicas y se adentra en el incierto mundo de las opiniones, las preferencias,los intereses, la poltica.

Uno de los grandes retos de nuestras administraciones es que la recetaconvencional del cada uno a lo suyo ya no sirve para hacer frente a lacomplejidad del mundo actual, mientras que la alternativa del entre todos loharemos todo nadie acaba de entender cmo funciona. Efectivamente, abordarlos problemas desde diferentes puntos de vista atenta contra una largatradicin de racionalismo, aunque probablemente no nos quedar ms remedioque avanzar en esta direccin. Y avanzar en esta direccin significarincorporar en el funcionamiento de la administracin un conjunto de elementosde naturaleza poltica como el dilogo, la negociacin o el pacto. Sernecesario, pues, plantearse un cambio radical y trasladarnos desde latradicional necesidad de ser un dictador con la burocracia al reto dedemocratizarla. La modernizacin de la Administracin Pblica Tradicional

(APT) es un viaje de los que dejan huella, de los que nos provocan cambios enlas formas de hacer y de pensar. La APT funciona bsicamente a travs de laasignacin de tareas y responsabilidades a aquellos a quienes, por suscompetencias, les corresponde; mientras que su modernizacin nos dibuja unnuevo escenario donde el reto es dar forma a las interacciones entre losmltiples actores que participan en la identificacin, el diseo y la puesta enprctica de una poltica.

Expresndolo con trminos ms intuitivos, el reto actual de la modernizacinadministrativa no es mejorar la competencia y la eficiencia de lasorganizaciones, sino modificar su mentalidad: sustituir la lgica moderna delcada uno a lo suyo por la lgica posmoderna del entre todos lo haremos . Laidentificacin de este reto como eje central de la modernizacin administrativano es neutral. En realidad, lo ms probable es que la mayora de losespecialistas no estuvieran de acuerdo con esta afirmacin. Asumir lacomplejidad del mundo actual y pretender abordarla desde el dilogo entre laspartes rompe con las posiciones eficientistas que han dominado el discursoneoliberal. En este sentido, en contra de lo que se afirma desde algunastrincheras neoliberales, creemos que el eje de un programa de modernizacinno debera ser la triple-E (economa, eficiencia y eficacia) popularizada por elthatcherismo, sino la satisfaccin de las necesidades, las demandas y lasexpectativas de una comunidad que dialoga para hacer frente a sus problemascolectivos. Alguien quiz me diga que voy demasiado lejos, que ya no hablo demodernizacin administrativa, que no he resistido la influencia dedeterminadas posiciones ideolgicas. Es cierto, no me he resistido y, adems,estoy satisfecho de ello, pues lo que espero es poder debatir con un modelo demodernizacin que, a pesar de pretender disimularlo, es tan ideolgico como elmo. No me estoy saliendo del terreno de juego, sino tan solo recordandocules son sus dimensiones.


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DE LA EFICIENCIA INSTRUMENTAL A LA INCLUSIN SUSTANTIVA

En el apartado anterior hemos hecho referencia al motor que pone en marchalos procesos de modernizacin administrativa. Todos estamos de acuerdo enasignar esta responsabilidad a las profundas transformaciones sociales,econmicas, tecnolgicas y culturales que estamos experimentando. Sinembargo, el acuerdo no es tan amplo a la hora de explicar hacia donde debellevarnos este motor.

La derecha y la crisis del estado de bienestar

Desde las posiciones dominantes, la gasolina que ha arrancado el motormodernizador es la crisis del estado de bienestar y, ms concretamente, lasineficiencias y el espiral de costes que ste ha generado. Se trata pues de unadificultad instrumental, de un problema operativo que, consecuentemente,deber ser abordado desde el mbito gerencial. Desde esta ptica, la principaldificultad para situarnos en el nuevo entorno econmico, tecnolgico y social

radica en la inoperancia de los instrumentos estatales y administrativosdisponibles: el estado es demasiado voluminoso, mientras que laadministracin es absurdamente ineficiente. Ante esta situacin, la respuestaes inmediata: reducir el estado y modernizar la maquinaria administrativa(Metcalfe y Richards, 1987; Echebarra y Losada, 1992; Osborne y Plastrik,1998).

Si nos centramos en el segundo aspecto, en la modernizacin de la maquinariaadministrativa, observamos como el diagnstico neoliberal sobre la crisis delestado de bienestar condiciona los objetivos de las polticas a aplicar. Desde superspectiva, la crisis del estado de bienestar es la manifestacin de unaadministracin mastodntica e ineficiente, de una administracin parasitariaque chupa la sangre a la sociedad y a la economa. Las mejillas sonrosadas delos presupuestos administrativos han provocado la anemia de la sociedad civil.Todo se arreglar, por lo tanto, si eliminamos al monstruo.

Pero no se trata de criticar lo que se hace, sino la manera costosa e ineficientede hacerlo. No se trata, en otros trminos, de un debate sustantivo sobre elporqu de la administracin, sino de una discusin operativa sobre el cmo dela misma. Los objetivos de la modernizacin administrativa han de ser, comono poda ser de otra forma, instrumentales. Como ya hemos mencionadoanteriormente, la propaganda thatcherista de los 80s defina sus objetivos apartir del lema de la triple-E: economa, eficiencia y eficacia. Los dos primerosobjetivos son claramente instrumentales (hacer las cosas con menos recursosy aprovechar mejor los disponibles), mientras que el tercero tiene un carcterms sustantivo (lograr aquello que se pretende). En la prctica, los dosobjetivos instrumentales se han impuesto como prioritarios, mientras que lavoluntad de ser ms eficaz aparece como dependiente de los anteriores.

Lograr los objetivos previstos (eficacia) se materializa en reducir los costos yen aumentar la eficiencia: dos criterios instrumentales que alcanzan la


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condicin de sustantivos. La modernizacin neoliberal, en definitiva, nopretende transformar la administracin, sino recortarla (economa) yracionalizarla (eficiencia). El monstruo es el mismo, aunque reducido ydomesticado. Los argumentos eficientistas esbozados en el prrafo anteriorhan llegado a ser tan dominantes que su exposicin parece una obviedad.

Cualquiera con sentido comn quedara perplejo ante la prdida de tiempo quesupone debatir sobre la economa y la eficiencia como los objetivos de lamodernizacin administrativa: qu otros objetivos podran guiarnos? Vamos adiscutirlo a continuacin.

La izquierda y la crisis de inclusividad en una sociedad compleja

Los neoliberales consideran que el estado de bienestar es la razn de la crisis,la chispa que pone en marcha el motor de la transformacin. Este es, sinembargo, un argumento simple y superficial frente al cual es relativamentesencillo presentar una lectura alternativa. Una lectura que no observa la crisis

del estado de bienestar como la razn sino como la consecuencia de unconjunto de cambios que lo han descolocado. El estado de bienestar no sera elmonstruo, sino ms bien la vctima. El estado de bienestar est en unasituacin de crisis, pero no la ha provocado sino que la ha padecido. La chispatransformadora no es la crisis del estado de bienestar sino un conjunto detransformaciones de fondo que, efectivamente, han dejada este modelo degobierno y de administracin en una situacin ms que delicada.

El objetivo no ha de ser pues la mejora del instrumento, sino su sustitucin. Nose trata de recortar y de racionalizar, sino de inventar algo diferente. El reto noes mejorar un instrumento, sino responder a las exigencias y a las demandassustantivas de un nuevo orden social. La doble-E (economa y eficiencia) quedaas sin sentido, como una excusa para removerlo todo sin cambiar grandescosas. Lo ms importante no es subrayar los elevados costes y las eventualesineficiencias de la administracin del bienestar, sino reconocer las dificultadesde esta administracin para responder a las exigencias de una sociedad cadavez ms compleja, ms inestable y ms diversa.

El objetivo de la modernizacin administrativa se concreta as en su capacidadpara responder a la complejidad y, de esta manera, lograr incluir a la sociedaden la reciente y creciente diversidad que la caracteriza (Hajer y Wagenaar,2003; Kooiman, 2003). Hemos sustituido el objetivo instrumental de la doble-E por un objetivo sustantivo. No se trata de mejorar el cmo de laadministracin, sino de adaptar su porqu a las nuevas circunstancias. Lamodernizacin administrativa ya no pretende concentrarse en hacer las cosas mejor sino en lograr mejorar el entorno sobre el que interviene. Los objetivos,en definitiva, se desplazan del interior al exterior de la administracin. Y lo queencontramos en el exterior es una sociedad cada vez ms fragmentada y ms polarizada, una sociedad explosivamente diversa y que parece haber perdidosu capacidad para equilibrarse.


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La administracin pblica ha de prepararse para trabajar sobre esta realidad,aprovechando la riqueza de la diversidad y logrando que todos se sientanpartes del conjunto, incluidos. Se trata pues de equilibrar una sociedad quetiende al desequilibrio, no de mejorar la maquinaria administrativa (ver Figura1). No queremos decir que esta maquinaria no requiera de ajustes y decambios, sino que estos ajustes y estos cambios no pueden convertirse en elobjetivo vertebrador de la modernizacin administrativa. Si as lo hiciramos,convertiramos a la administracin en una finalidad en ella misma y nosolvidaramos de las finalidades sustantivas que explican y justifican suexistencia.

Figura 1: Objetivos alternativos para la Modernizacin Administrativa

Doble-E Economa Eficiencia

Ante ladiversidad

Inclusin Equilibrio

DE LA NUEVA GESTIN PBLICA A LA ADMINISTRACIN DELIBERATIVA

Una vez valorados los diversos objetivos que pueden perseguir los proyectosmodernizadores, es el momento de detenernos en su contenido. Ahora s, unavez discutido el porqu, podemos acercarnos al cmo.

La derecha y la reinvencin administrativa

Desde las preocupaciones ms estrictamente instrumentales, se han planteadoprocesos modernizadores diversos. Estos procesos, a su vez, han sido

analizados y etiquetados como la reinvencin del gobierno (Osborne y Gaebler,1994), el paradigma postburocrtico (Barzelay, 1992) o la nueva gestinpblica (Hood, 1994). Cada una de estas etiquetas representa una descripciny una interpretacin de las principales lneas de la modernizacin administrativa, al tiempo que incorpora -consciente o inconscientemente- unaestrategia discursiva, un mensaje que condiciona la forma de entender y depensar la realidad administrativa.


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Esta estrategia discursiva, tal como reconoce Pollitt (1993), ha convertido lamodernizacin administrativa (que l etiqueta como gerencialismo) en unaideologa; en un conjunto de valores y de prcticas que asumen que a travsde una mejora en la gestin (objetivo instrumental que se convierte enfinalista) resolveremos los problemas socioeconmicos de fondo (objetivofinalista que se convierte en consecuencia indirecta). La llamada modernizacinadministrativa se convierte as en una ideologa que concede una especie derol apocalptico a la gestin: mejorar la gestin es bsico, ya que sus efectosse multiplicarn y alcanzarn otros mbitos sustantivos. Unos mbitos en losque no es necesario hacer gran cosa, simplemente esperar que aparezcan losefectos de la mejora gerencial (Clarke y Newman, 1997). La modernizacingerencial se articula a travs de un discurso simple, basado en blancos ynegros, en la oposicin entre un pasado indeseable y un futuro lleno deesperanzas. Un argumento que critica a la administracin del estado delbienestar y que ofrece una alternativa feliz, pero que en ningn caso justificani las crticas ni las alternativas ni las estrategias para alcanzarlas. Las propiaspalabras -peyorativas o esperanzadas- se convierten en el argumento. En el

siguiente cuadro utilizamos los trminos de dos de los principales gurus de lamodernizacin para ilustrar este modelo discursivo:

La reingeniera de Hammer y Champy (1993)

De (pasado indeseable) A (futuro esperanzador)

Trabajo simple Roles controladores Valores protectores Gerentes que supervisan Estructuras jerrquicas Enfasis en las actividades

Trabajomultidimensional

Roles habilitadores Valores productivos Gerentes que lideran Estructuras planas nfasis en los resultados


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La reinvencin de Osborne y Gaebler (1994)

De (pasado indeseable) A (futuro esperanzador)

Remar Servir Financiar los inputs Orientacin a la

burocracia Curar Jerarqua

Timonear Habilitar Financiar los outputs Orientacin a los

clientes Ganar Trabajar en equipo

Es evidente que esta forma de argumentar padece de un exceso desimplificacin, a la vez que confunde permanentemente la descripcin y laprescripcin, lo que es y lo que nos gustara que fuera. Pero tambin es ciertoque la propia simplificacin puede convertirse en decisin sin titubeos,mientras que la debilidad de las justificaciones puede convertirse en mensajesclaros y fciles de transmitir. La esencia de la modernizacin se aguanta sobrefrgiles columnas de cristal, aunque su resplandor puede ser muy potente.

Cules son estas columnas? Cules son los principales contenidos de lamodernizacin gerencial o, usando los trminos acadmicamente mspopulares, de la nueva gestin pblica (NGP)? Para responder a estosinterrogantes lo que debemos hacer es ordenar y dotar de cierta coherencia ala multitud de trminos y conceptos que conforman el nuevo vocabulario de lamodernizacin. Cuando nos referimos a la NGP aparecen empleados motivadosy polivalentes, planes integrales, programas de calidad, contratos programa,clientes satisfechos, gerentes, indicadores de resultados, gestiones porobjetivos y mil cosas ms; todas seductoras y prometedoras. Una manera de

abordar esta proliferacin de novedades consiste en agruparlas bajo dosgrandes etiquetas, las dos columnas que soportan el peso de la NGP.

1. Una administracin de ma chotes. Con esta etiqueta, de dudosa correccinpoltica, lo reconozco, agrupamos todas aquellas iniciativas que tienen comoobjetivo desmantelar una organizacin poblada de individuos que se pasanla maana desayunando y comentando el partido del domingo, y construiruna alternativa donde esos mismos individuos noten la presin, se sientan


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obligados a sudar la camiseta. Se trata, en otros trminos, de expulsar lairresponsabilidad burocrtica y de sustituirla por la obligacin de rendircuentas que impone el mercado y la competencia. Desde esta ptica, elprincipal defecto de la APT se encuentra en su incapacidad para imponerpremios y castigos, en la imposibilidad de lograr que las mejores o peoresactuaciones generen consecuencias. Sin estas consecuencias, la APT se haconvertido en un nido de intiles desmotivados: los profesores universitarios-yo mismo- somos una de las mejores ilustraciones de estas perversas consecuencias. Para revertir esta situacin y recuperar el estilo ma choteque caracteriza al mercado, la NGP propone un conjunto de medidasmodernizadoras: la externalizacin de servicios, la divisin de roles, lagerencializacin, la direccin por objetivos, los contratos programa, losquasi-mercados, etc. (Walsh, 1995; Lpez Casanovas et al, 2003).

2. U na administracin de buen roll o. No sabemos si la segunda columna de laNGP complementa o contradice a la primera, ya que segn ella la mejora dela administracin no depende de la competencia entre machot es sino del

buen roll o, de la colaboracin entre las personas que la integran. Elproblema de la APT ya no es la irresponsabilidad sino la segmentacin. Laprincipal perversin de la burocracia se encuentra en su almaracionalizadora y profesionalizadora; un alma que nos encierra en la jaula dehierro weberiana y que nos impide la comunicacin y la coordinacin. Unaadministracin de reinos de taifas es una administracin rgida y cerradasobre s misma, sin capacidad de respuesta, sin flexibilidad y sin creatividad.Para promocionar estas virtudes, la NGP nos propone poner en marchaprogramas de calidad, reformas en la gestin de los recursos humanos,equipos de mejora, cartas de servicio, crculos de calidad, planesestratgicos, modelos participativos de direccin, procesos dedescentralizacin administrativa etc. (Peters y Waterman, 1992; Pollitt et al,1998; Sancho, 1999).

Sobre estas dos columnas se ha construido, durante las dos ltimas dcadas,la NGP. Pero, como ya hemos anticipado, se trata de dos columnas de cristal;brillantes pero frgiles. Esta fragilidad se ha manifestado en diversas crticas,de las que a continuacin nos limitaremos a mostrar algunas pinceladas(Aubert y de Gaulejac, 1993; Heckscher y Donnellon, 1994; Ritzer, 1996;Sennet, 1998). A travs de estas pinceladas no presentamos una valoracinacabada de los xitos y los fracasos de la NGP, sino que las utilizamos parapreparar el puente hacia su alternativa (Ferlie et al, 1996; Lane, 1997; Pollitt iBouckaert, 2000).

As pues, en primer lugar, es importante notar que las iniciativasmodernizadoras que se han desplegado con ms decisin son aquellas que seinspiran en lo que hemos llamado l a administracin machote . No pareceinadecuado, al menos de entrada, que las personas deban responsabilizarse delo que hacen, como tampoco parece extravagante pensar que una forma deforzar esta responsabilidad consistira en vincular los resultados de unaactividad a un sistema de incentivos. Esto es los que, segn parece, hace el


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mercado de forma automtica: premiar a los mejores y expulsar a los peores.Cuando trasladamos esta lgica al sector pblico, las cosas no son tan simples.

En realidad, para que este planteamiento funcione deben cumplirse dosrequisitos: saber con precisin cules son los objetivos que pretendemosalcanzar y ser capaces de medirlos. Si no sabemos exactamente lo quequeremos o no sabemos exactamente como medirlo, entonces nos resultarcomplicado aplicar el modelo de responsabilidades e incentivos que define elmercado. En el sector privado la lgica se aplica de manera inmediata: lo quequeremos es ganar ms y lo medimos en unidades monetarias. En el sectorpblico, en cambio, estas obviedades se convierten en complejidades. Qupretende la poltica educativa? Cul es el objetivo del sistema penitenciario?Cmo medimos la calidad docente? Cmo calculamos la atencin que ledispensamos a la gente mayor? El problema no es que nuestros polticos seanunos intiles incapaces de definir sus objetivos, sino que por naturaleza- susobjetivos son variados e, incluso, contradictorios. Lo que se requiere no esidentificarlos, sino equilibrarlos. Consecuentemente, desaparece la esperanza

de imitar la claridad y la precisin del mundo empresarial. Adems, si ya esdifcil saber que queremos, peor lo tenemos cuando hemos de medirlo. Unesfuerzo a menudo estril que nos conduce a convertir la calidad docente ennmero de aprobados, la atencin a los mayores en nmero de cadas, o laeficacia policial en la rapidez con la que se responde a las llamadas telefnicas.La obsesin por los objetivos y por su calculabilidad es una de lascaractersticas definidoras de la modernizacin neoliberal. Sin embargo, antelas dificultades para fijar los objetivos finalistas de la administracin, parececonformarse con perseguir objetivos instrumentales. No sabemos muy bienpara que queremos una educacin superior pblica, pero premiamos a aquellosque la hagan ms eficiente y ms econmica. No nos planteamos queesperamos de nuestra poltica penitenciaria, pero aplaudimos a aquellos que selimitan a reducir los costes de estancia de la poblacin reclusa.

En segundo lugar, el nfasis competitivo ha favorecido la aparicin de unaadministracin contractual, donde las relaciones ya no dependen de lasubjetividad de los vnculos entre un superior y su subordinado, sino de laobjetividad de un contrato. La objetividad y la claridad de la relacincontractual nos permiten recuperar el concepto de responsabilidad. Es posible,pero para lograrlo hemos de pagar un precio considerable. Un precio que hoypor hoy nos parece inaceptable y que tiene un nombre que todos deploramos:la rigidez.

Con otros trminos, la creciente contractualizacin de la administracin generarigidez en un mundo que proclama a los cuatro vientos los beneficios de laflexibilidad. Una paradoja sorprendente, aunque en realidad es una conclusina la que podemos llegar desde el sentido comn. Cul es la diferencia entreuna relacin de autoridad y una relacin contractual? Pues bien, no esnecesario invocar ninguna teora sofisticada para entender que en la primerapuedo variar las instrucciones cuando me parezca adecuado (flexibilidad),mientras que en la segunda no puedo hacer otra cosa que cumplir con las


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clusulas contractuales (rigidez). Es cierto que la convocatoria de un concurso(cuyo premio es el contrato) puede estimular al candidato a realizar unapropuesta ms competitiva que la que ofrece aquel que tiene el trabajoasegurado. Pero tambin es cierto que esta propuesta es ms competitiva enla medida que es ms econmica y ms eficiente, pero no ms flexible(Donahue, 1991). La contractualizacin de la administracin pblica genera lapresin suficiente para satisfacer uno de los lemas ms famosos de lamodernizacin hacer ms con menos-, pero esta misma presin nos deja enel mismo sitio donde estbamos, en la segmentacin y en el cada uno a losuyo.

Finalmente, la columna del buen roll o no nicamente es tan frgil como laanterior sino que adems es muy delgada. Disponemos de menos experienciasy de ms fracasos vinculados a programas de calidad o a planes transversalesque a la gestin de la competencia y de una administracin contractual. Estedesequilibrio no es casual, sino que se explica por las dificultades de poner enmarcha unas mejoras que en la mayora de los casos no pasan de ser

cosmticas y que, adems, parecen contradecir el mensaje central de lacompetitividad. No podemos promocionar el estilo resolutivo, agresivo, de lacompetencia y, al mismo tiempo, pedirle a la gente que comparta, quecolabore con los compaeros, que escuche a los que tienen otras perspectivas,que pierda el tiempo intentando entenderse con los otros. El buen roll o espues difcil de provocar en determinados entornos, aunque efectivamenterepresentara un cambio sustantivo que nos permitira avanzar en la direccinde resolver problemas complejos y diversos desde la suma de puntos de vistay contribuciones complementarias. Estas expectativas, sin embargo, se venfrustradas cuando el buen roll o se transforma en otra cosa, cuando aquelloque se reclama a travs del trabajo en equipo o de la polivalencia no esflexibilidad y dilogo sino, sobre todo, precariedad.

Actualmente, los recursos humanos -tanto pblicos como privados- estnrecibiendo un mensaje difcil de encajar: segn parece han de estarcomprometidos con su organizacin (apreciarla como a su propia familia) y, almismo tiempo, ser flexibles para que la empresa los utilice y deseche a suantojo. Sennett (1998) nos ilustra magnficamente la incoherencia de estasdemandas: la flexibilidad debilita los compromisos, mientras que la identidadslo se logra a partir de cierta estabilidad. En palabras sencillas, cmopretendemos que las personas se entreguen cuando ni tan siquiera lascontratamos? Cmo esperamos hacer de los funcionarios empleadosresponsables cuando les repetimos constantemente que son unos intiles y lesamenazamos con dejarlos sin trabajo a la ms mnima oportunidad? Qupoltica de recursos humanos es esta que define al personal como la principal

c arga de una organizacin?

La NGP ha fracasado. No ha transformado la APT, sino que se ha limitado adecorarla con nuevas etiquetas. La NGP mantiene la rigidez y la falta dedilogo (tanto interno como externo) como rasgos distintivos de sufuncionamiento y, por lo tanto, se mantiene fiel al alma tecno-burocrtica de la


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APT. Contina siendo racionalizadora y eficientista, a pesar de habermaquillado su apariencia, Contina proclamando que cada uno ha de ocuparsede lo suyo, al tiempo que a travs de su obsesin por la doble-E sedesentiende de los impactos sociales de un proceso de reduccin del estado yde su maquinaria administrativa. Esta ltima afirmacin se presenta como unaancdota de carcter tcnico, como algo que no es necesario discutirpolticamente. Como si los efectos sociales le fueran ajenos y se pudiera limitara aplaudir las mejoras mecnicas.

Las crticas que explican y razonan el fracaso de la NGP podra ser un simpledivertimento acadmico si no fuera porque, precisamente, su impacto sedesplaza ms all de los lmites del mbito administrativo y se convierte enincapacidad para resolver los problemas de la gente. Pensar en unaalternativa, como modestamente intentaremos hacer a continuacin, no espues un simple ejercicio intelectual sino una urgencia social. El dominioabsoluto del discurso de la NGP nos permite mejorar la economa y la eficienciainstrumental, pero se despreocupa de la capacidad de este instrumento para

satisfacer su, demasiado a menudo olvidada, finalidad: resolver conflictos ygenerar bienestar colectivo.

La izquierda y el descubrimiento de la administracin deliberativa

Una alternativa a la modernizacin neoliberal debera pues empezarrecordando que los objetivos de la administracin pblica se encuentran en suexterior, en la sociedad sobre la que pretende intervenir. Tambin, como yahemos apuntado anteriormente, hemos de partir del reconocimiento de lacreciente complejidad y diversidad de este entorno exterior. Una vezestablecidas estas premisas, la modernizacin consiste en preparar a laadministracin para resolver problemas complejos y para equilibrar lasdiversas perspectivas que conforman la sociedad actual. As, el objetivo deesta modernizacin alternativa ya no es instrumental, sino que pretendegarantizar tanto la riqueza y la creatividad de sus respuestas a la complejidadcomo el compromiso y el equilibrio que ha de permitir a los diversos sentirseparte de un todo colectivo.

Lo que necesitamos, en definitiva, es reflexionar sobre cmo construir unaadministracin creativa e inclusiva en sus respuestas a los retos que le planteauna sociedad cada vez ms compleja y diversa. La creatividad y la inclusividadde una administracin no se consiguen a travs de la re-racionalizacin quenos propone la NGP. La NGP puede ser til para hacer las cosas mejor, pero nopara hacerlas de una manera diferente. Dnde, pues, se encuentra la clavepara trasladar a la prctica los objetivos de la creatividad y la inclusividadadministrativa? Creemos, con otros autores, que esta clave nicamente puedederivarse del dilogo, de facilitar el intercambio de perspectivas y recursosentre las diferentes partes de la administracin y entre la administracin y suentorno (Habermas, 1981; Fisher y Forester, 1993; Fox y Miller, 1996; Hajer yWagennar, 2003). Cuando este dilogo es autntico, nuestras respuestas a lacomplejidad se enriquecen de las diversas sensibilidades y, de esta manera,


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estimulan la creatividad. Es necesario destacar que ahora las respuestas de laadministracin no tienen por qu ser tcnicamente mejores (si es que esteconcepto existe), sino que representan un punto de equilibrio, un compromisoentre las diversas visiones de un mismo problema. Si el problema quepretendemos abordar es claro y difano quiz con la respuesta tcnica seasuficiente; pero si, como es cada vez ms frecuente, el problema es complejo ypolidrico, entonces ser ms adecuada una respuesta dialogada y deequilibrio.

En definitiva, la necesidad de construir una administracin creativa e inclusivanos obliga a incorporar el dilogo en el proceso de modernizacin. Unaadministracin que, retomando cierta tradicin acadmica, hemos llamadodeliberativa (Font, 2003). Una vez identificada la alternativa a la NGP, lasiguiente pregunta es cmo se materializa esta administracin deliberativa?Cmo nos trasladamos de las definiciones conceptuales a la prctica? Nodisponemos de una respuesta definitiva a estos interrogantes, aunque nosatreveramos a sugerir que la construccin de esta administracin deliberativa

debera apoyarse, como antes, me pierde la simetra, en dos pilaresfundamentales. Dos pilares de roca grantica que sern muy difciles de alzarpero que, una vez erigidos, nos permitirn visualizar una nueva administraciny no un simple reflejo de la antigua. Las etiquetas con las que hemosbautizado cada uno de estos pilares la confianza y la mediacin- representantrminos extraos para la APT y, por lo tanto, ya anticipan el cambio, ahora sde fondo, que propone la administracin deliberativa.

i. De la autoridad a la confianza

Es evidente que cualquier organizacin debe entenderse como la suma de suspartes. Es precisamente en la necesidad de descomponer las tareas y dedistribuirlas entre los diferentes agentes donde encontramos la razn de ser delas organizaciones, sean del tipo que sean. Al mismo tiempo, una organizacintambin sirve para evitar que las partes se dispersen, para integrarlas en unproyecto comn y para coordinar los esfuerzos en la persecucin de unresultado colectivo.

Cualquier organizacin, como se visualiza en los organigramas, representa unamanera de fragmentar e integrar simultneamente. La fragmentacin es laparte ms visible de cualquier organizacin, ya que se manifiesta -inclusofsicamente- en la existencia de diferentes departamentos, edificios, despachoso espacios de trabajo. La integracin, en cambio, es un asunto ms sutil. LaAPT ha abordado la integracin desde la autoridad. La autoridad es el cementoque mantiene juntas las partes, que evita que la fragmentacin se convierta endescomposicin.

Cada parte de la administracin se limita a hacer lo que le toca, mientras queel trabajo de la autoridad consiste en controlar que las tareas realizadas sonlas previstas y en garantizar que cada parte puede desarrollar su actividad dela mejor forma posible. La autoridad es el cemento organizativo en la medida


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que sirve tanto para mantener a cada uno en su sitio (fragmentacin) comopara evitar que olviden su pertenencia a una nica organizacin (integracin).La autoridad, por lo tanto, es el atributo que dota de contenido a las relacionesentre las diferentes partes de una organizacin. La autoridad nos dice quehemos de hacer, que podemos esperar que hagan los otros, cul es nuestrolugar, cul es el de los dems y cmo y con quin nos hemos de relacionar. Laautoridad es la referencia que permite a las partes formar parte de un todo.

Es evidente, sin embargo, que cuando la autoridad es el cemento organizativodesaparece cualquier posibilidad de dilogo. La autoridad nos indica a todosdonde estamos y qu hemos de hacer: no nos queda, pues, nada ms porhablar. La posibilidad de construir una administracin deliberativa pasa, portanto, por la necesidad de jubilar a la autoridad como cemento organizativo.Necesitamos una organizacin donde las partes se integren a travs de lacomunicacin y del dilogo (Innes y Booher, 2003). Esta es la esencia de laadministracin deliberativa que proponemos.

Para lograrlo hemos de satisfacer dos requisitos bsicos: que las partesdispongan de cierto margen de maniobra (si no es as, no vale la pena hablarde nada) y que las relaciones que se establezcan entre ellas se doten deconfianza (si no es as, se termina por no hablar o por convertir el dilogo enchismorreo). El primer requisito hace referencia a temas ya conocidos como laautonoma y la descentralizacin. El segundo, en cambio, la confianza en lasrelaciones inter-organizativas, es ms novedoso. Intentaremos pues referirnos,aunque sea brevemente, a este segundo aspecto. Hemos de mencionar, paraempezar, que la novedad del tema tampoco es tal, ya que existe unarelativamente abundante literatura sobre el mismo (Child y Faulkner, 1998;Lane y Bachmann, 1998). No es el momento de repasarla, pero s de reconocerque a travs de ella la confianza se ha convertido en un factor de gestin. Estacircunstancia es fundamental, ya que nos permite pensar en trminosoperativos y, de esta manera, dotar de contenido prctico a la propuesta de laadministracin deliberativa.

La confianza, por lo tanto, ha dejado de ser una cosa intangible, paraconvertirse en un objeto de gestin. Cmo podemos gestionar este factor?Cmo generamos la confianza indispensable para construir una administracindeliberativa como la que hemos propuesto? Una forma de abordar estosinterrogantes pasa por considerar la posibilidad de producir confianzaincidiendo en lo que algunos han identificado como sus tres momentos: lacreacin, la implementacin y la consolidacin.

En el momento de iniciar la relacin el dilogo entre las partes- esnecesario estimular la formacin de la confianza a travs del clculo; esdecir, dando a conocer a las diferentes partes los costes y los beneficiosde la relacin que se inicia.

Una vez superado este primer momento, llega la hora de laimplementacin. En esta segunda etapa, la comprensin entre las


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diferentes partes es crucial: la confianza no puede desarrollarse si no secomprenden los objetivos y las formas de actuar de los otros.

Finalmente, la confianza se consolidar cuando a la comprensin lesuceda la identificacin entre las partes; cuando stas sientan queforman parte de un mismo proyecto, que disponen de un objetivocomn y que comparten un mismo estilo de hacer las cosas.

Gestionando estos tres momentos adecuadamente podremos lograr unaorganizacin donde la lgica del cada uno a lo suyo dejar paso a la lgicadeliberativa del entre todos lo haremos todo. Tambin conseguiremos, y estoes tanto o ms importante, hacer funcionar una dinmica deliberativa quehemos postulado como un ideal pero que presenta dificultades prcticas degran envergadura. A menudo resumo estas dificultades usando una expresinpopular: entre todos lo haremos tod o pero, al final, la casa por barrer . Esdecir, una administracin deliberativa presenta fuertes tendencias al caos, a ladifuminacin de responsabilidades, a la parlisis organizativa. Esta tendencia

es especialmente fuerte cuando formalizamos la deliberacin, cuandopretendemos fomentar el dilogo a travs de la simple superposicin deespacios deliberativos sobre las estructuras administrativas tradicionales. Estosespacios -planes transversales, por ejemplo- generan mucha distorsin en laorganizacin, mientras que son insuficientes para facilitar el dilogo inter-organizativo.

Crear espacios donde poder hablar no es suficiente (aunque es necesario), sinoque hace falta que los implicados quieran hablar y que tengan la confianzaimprescindible para utilizarlos. Un ejemplo puede ilustrar lo que intentamosexplicar. Una administracin deliberativa sera aquella donde el arquitecto,antes de dibujar el plano del prximo centro cvico, habla con el asistentesocial, con el economista y con los vecinos. En el dilogo entre estosprofesionales y estos ciudadanos, el arquitecto acabara diseando un proyectomejor, capaz de responder a la diversidad de usos del equipamiento y deamoldarse a los criterios de viabilidad tcnica y financiera. Si, al contrario, elarquitecto se limita a sentarse en su mesa y a dibujar aquello que le pareceprofesionalmente ms conveniente, entonces es probable que aparezcanproblemas posteriores. La pregunta es cmo provocar este dilogo a mltiplesbandas? La respuesta ms inmediata se limita a utilizar los instrumentos yaconocidos; es decir, a dibujar una nueva lnea ahora horizontal- en elorganigrama. Se trata de crear un espacio o un circuito donde los arquitectos,los economistas y los vecinos se vean obligados a hablar. Lo que sucede a

menudo es que estos espacios obligan a encontrarse, pero no a hablarse,menos a comprenderse y prcticamente nunca a hacerse caso. Puedes obligara un arquitecto a asistir a una reunin, aunque, si no le interesa lo que all secomenta, se limitar a volver a su mesa de trabajo, donde encontrar infinidadde razones para continuar haciendo lo que a l le parezca. Lo que msinteresa, y aqu descansa la importancia de la confianza, no es el espacio parahablar sino las ganas de utilizarlo. No nos interesa que el arquitecto acuda alas reuniones, sino que cuando tome un lpiz para empezar a dibujar piensa


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sera bueno saber que uso se le va a dar a este equipamiento. Si el arquitectollega a pensar esto, nos sobran los espacios de dilogo; las ganas de hablarcon los otros sern suficientes.

ii. De la direccin a la mediacin

Adems de las estructuras orgnicas, las administraciones tambin cuentancon una direccin. Esta direccin se ocupa, evidentemente, de distribuir tareasy responsabilidades, as como de proveer a las diferentes partes de laorganizacin de los recursos necesarios, de supervisar las actividades que serealizan y de controlar los resultados. Nos estamos refiriendo a una direccin

jerrquica, a una conduccin racional que va de arriba abajo. Ninguna novedadespecial. Desgraciadamente, este tipo de direccin sirve para comunicarle a lagente lo que ha de hacer y para comprobar que lo hacen, pero no paraprovocar el dilogo entre las partes. Una administracin deliberativa nonecesita ser dirigida, sino que reclama ser articulada e intermediaria. Estosconceptos tambin resultan relativamente extraos para el mundo de la

gestin, pero configuran la esencia del cambio desde la direccin (desdearriba) hacia la mediacin (desde el medio). Se trata, tal como proponenalgunos autores, de fomentar un liderazgo ms bidireccional que unilateral; unliderazgo donde el dilogo y la negociacin sustituyen a las instrucciones y alcontrol (Kooiman, 1993; Kickert et al, 1997; Heifetz, 1997).

Hacer efectivo este liderazgo mediador es crucial para el desarrollo prctico deuna administracin deliberativa. El ya mencionado peligro del y la casa porbarrer reclama la existencia de un liderazgo no autoritario, pero s potente. Enlas estructuras reticulares que definen una administracin deliberativa amenudo se echa en falta un cerebro y un sistema nervioso que garantice elempuje y la continuidad de las actuaciones.

Para cubrir este frecuente dficit necesitamos un liderazgo mediador que no seejerza desde la cpula de la pirmide sino desde el centro de la red; pero quese ejerza. El mediador ha de ser el responsable de generar confianza, deconducir las deliberaciones y de garantizar que stas produzcan resultados. Superfil, por lo tanto, no ha de definirse siguiendo los tradicionales criteriostecnocrticos sino incorporando, sobre todo, habilidades relacionales. Elmediador, a diferente del gerente tradicional, no es aquel que sabe como hacerlas cosas sino el que sabe como provocar, articular y aprovechar los dilogos.El mediador no trabaja sobre los resultados, sino sobre las relaciones. En estadireccin, la red de relaciones necesita de un mediador que la mantengaactivada (seleccionando y haciendo circular la informacin, comprometiendo alas partes, etc.), que promueva la necesaria intensidad de las relaciones(regulando posibles conflictos, estableciendo los marcos contractuales de lainteraccin, etc.), que realice tareas de intermediacin (como un broker quecrea consenso, facilita el dilogo, promueve imgenes colectivas, organizaespacios de encuentro, etc.) y que genere valores y percepciones compartidas(campaas informativas, estrategias publicitarias, elaboracin de discursos,etc.). Estas habilidades -adems de otros conocimientos vinculados a las


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relaciones humanas, la negociacin o la participacin ciudadana- constituyen elkit bsico del mediador.

El directivo tradicional se gua por el principio de la eficiencia y se define atravs de un perfil altamente competente y con capacidad para construir unaorganizacin funcionalmente competitiva. El mediador, en cambio, resuelve losproblemas provocando la colaboracin entre todos aquellos que tienen algunacosa que aportar. Para referirse a las caractersticas distintivas de estosmediadores se han usado diversos adjetivos: comunicadores, facilitadores ohabilitadores. No pretendemos contribuir a la proliferacin de etiquetas, pero squeremos apostar por dos adjetivos que, ms all de su precisin yoportunidad conceptual, pretenden recoger lo que, desde nuestra ptica, sonlos dos ingredientes bsicos de un buen mediador (Valls y Brugu, 2003):

El mediador que proponemos ha de ser, en primer lugar, un seductor;alguien capaz de utilizar un proyecto colectivo para seducir a las partes.Ha de ser capaz de animar, de comprometer y, finalmente, de lograr

que todo esto se produzca en un clima de confianza y de colaboracin.La seduccin del mediador puede ser un atributo personal, pero tambines un factor que se puede construir en paralelo a la construccin deproyectos colectivos atractivos.

Nuestro mediador, en segundo lugar, ha de ser un animador, alguiencon capacidad para construir un proyecto seductor a partir de lascontribuciones de las partes. El mediador ha de estimular laparticipacin, ha de escuchar con atencin y ha de utilizar aquello que leexplican. Las habilidades de animacin pueden ser innatas, perotambin desarrollarse a travs de diversas tcnicas e instrumentos.

Es difcil ejemplarizar el contraste entre direccin e intermediacin, ya quedeberamos utilizar ejemplos personales difciles de compartir. An as,podemos partir del estereotipo del gerente que, en realidad, se utiliza paratransportar los estilos y las actitudes del mundo privado al mbito empresarial.Este gerente suele presentar un estilo resolutivo y una agenda repleta decompromisos. Es agresivo, tiene prisa y nunca pierde el tiempo. Estcapacitado tcnicamente y, claro est, deja su sensibilidad para los fines desemana, cuando no pueda interferir en su duro trabajo. Todos conocemosalgn directivo de este tipo o, al menos, alguien que pretende adoptar esteestilo.

El estereotipo del mediador estara en las antpodas de este modelo. Setratara de alguien que se relaciona y que, adems, dispone del tiempo y lasensibilidad para dedicarse a estas relaciones. Broussine y Fox (2002),despus de estudiar una muestra de directivos locales britnicos, se refieren alcontraste entre las tradicionales habilidades hard (gest in de recursos,conocimientos legales) y las nuevas habilidades soft (motivar, dialogar,generar consensos). Estos mismos autores, en la direccin de lo que aqu


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estamos proponiendo, consideran que el reto de la modernizacin pasa porotorgar el protagonismo a este nuevo liderazgo soft.

EL CAMBIO DE CHIP EN LA ADMINISTRACIN DELIBERATIVA:PACIENCIA Y FEMINIZACIN

En las pginas anteriores hemos intentado elaborar un diagnstico delpresente y proponer algunas alternativas de futuro. Respecto al diagnstico,hemos sugerido -an reconociendo que buena parte de la literatura discutiraesta afirmacin- que la NGP no representa el cambio radical de paradigma queproclama, sino ms bien una adaptacin cosmtica, sin excesivas novedades,de la APT de siempre. La continuidad entre la APT y la NGP se manifiesta endiversas coincidencias fundamentales: comparten el mismo principio deeficiencia instrumental, comparten la misma vocacin racionalizadora,comparten las mismas segmentaciones y especializaciones orgnicas, ycomparten los mismos dficits de flexibilidad y comunicacin -tanto interna

como externa. Es cierto que la NGP incorpora algunas novedades importantes.As, mientras la APT se presenta como una administracin bsicamentegarantista, la NGP invoca su competitividad. Se trata de dos presentacionesdiferencias, aunque, una vez has mirado tras las cortinas, lo que encuentras esms similar de lo que podamos pensar. Por otro lado, hemos presentado laalternativa de futuro bajo la etiqueta de la administracin deliberativa. Se tratade una alternativa en construccin y en discusin y que, en consecuencia, nonos permite pasar del estadio de la especulacin. Un estadio que, en cualquiercaso, preferimos considerar como propositivo; un estadio donde hay queasumir riesgo, escapar del cors del lenguaje dominante y de los estereotiposanalticos que nos obligan a ver las cosas siempre desde la misma perspectiva.Al observar a la administracin desde posiciones de riesgo, nos hemospermitido algunas licencias que probablemente seran inaceptables desdemiradas ms ortodoxas. Me gustara recordar los tres riesgos que nos hanparecido ms importantes:

En primer lugar, hemos rechazado la centralidad de la competencia yhemos preferido hablar de colaboracin. Esta distincin es crucial, puesla competencia ha sido la gua operativa tanto de la APT (el objetivoweberiano puede condensarse en la voluntad de promover unaadministracin competente y de competentes) como de la NGP (que haconvertido la competitividad, ahora con todas sus resonanciasempresariales, en la bandera de su aparente revolucin). Laadministracin deliberativa, en cambio, se hace operativa a travs de lacolaboracin: lo ideal no es una administracin competente y decompetentes, sino una administracin sensible y comunicativa (Agranoffy McGuire, 2003).

En segundo lugar, desde una dimensin sustantiva, hemos propuestoromper con la obsesin eficientista que comparten la APT y la NGP, y darentrada a los nuevos objetivos comunicativos de la administracin


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deliberativa. Afirmar que la administracin ha de preocuparse menos dela eficiencia y ms de dialogar puede parecer muy extrao, pero es uncambio fundamental si pretendemos construir una administracinorientada a resolver los problemas de una sociedad cada vez mscompleja y ms diversa (Hajer y Wagenaar, 2003).

En tercer lugar, y en conexin con el punto anterior, nos hemosdesmarcado de la endogamia que ha caracterizado los estudiosadministrativos ms ortodoxos. Cuando estudiamos la administracin, loms importante no se encuentra en su interior sino en su exterior, loms relevante no es su funcionamiento interno sino su utilidad externa.Lo que nos preocupa de la administracin pblica, en definitiva, no estanto la administracin como el hecho de ser pblica. Con estesignificativo cambio de nfasis podemos ofrecer una nueva mirada sobrela administracin pblica; una mirada que se fije sobre todo en lacapacidad de esta administracin para incidir en su entorno, parasatisfacer el objetivo de responder a las demandas y a los conflictos de

la colectividad (Kettl, 2002). O no es esta la razn por la que naci laadministracin pblica?

Estas nuevas miradas reclaman nuevas formas administrativas. Hemos dadoalgunas pinceladas, quiz excesivamente impresionistas, en esta direccin.Pero, sobre todo, estas miradas reclaman un cambio de chip, unas actitudes yunas mentalidades que rompan con la ortodoxia administrativa dominante. Sineste cambio de chip, la introduccin de novedades operativas ms o menosinteresantes est destinada al fracaso. Por esta razn, antes de finalizar estedocumento, queremos referirnos a dos conceptos que pueden ilustrar laamplitud del cambio de chip que estamos preconizando. Todos aquellos que,de una manera o de otra, trabajamos en la administracin pblicanecesitaramos una pequea intervencin quirrgica que nos insertara el chipde la paciencia y de la feminidad. Qu pretendemos decir, aunque seaintuitivamente, con estos dos conceptos?

En primer lugar, hemos de ser conscientes de que la administracindeliberativa es una administracin que nos pide tiempo. No tiene sentidoinvocar retricamente la necesidad de hablar con otros departamentos, deescuchar a los ciudadanos o de alcanzar acuerdos entre todos si cuando, comosuele suceder, antes incluso de sentarnos en la mesa ya tenemos prisa porlevantarnos. El dilogo a menudo es percibido en la prctica como unadistraccin, como una prdida de tiempo. Una administracin deliberativa esuna administracin que resuelve problemas complejos, no una administracinque va rpida. Ambas cosas no son excluyentes, es cierto, pero ahorapretendemos subrayar la centralidad del factor externo (la resolucin deproblemas complejos) frente a la tradicional obsesin interna (eficiencia yrapidez) que ha caracterizado el discurso dominante sobre la modernizacinadministrativa.


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En segundo lugar, la propia lgica eficientista y competitiva de lamodernizacin ha favorecido estilos de trabajo decididos, resolutivos,expeditivos e, incluso, agresivos. Unos estilos que asociamos con las visionesms estereotipadas del rol masculino. En realidad, etiquetbamos una de lascolumnas de la NGP como la gestin de los machotes; una gestin quereivindica los valores de la competencia, de los empujones, del no dejarsepisar, del ganrselo con el esfuerzo, de la dinmica ganadores-perdedores.Frente a esta lgica, la administracin deliberativa reclama valores como los dela colaboracin, el dilogo, el compromiso, el tiempo para la relacin, lacapacidad para ponerse en el lugar del otro, o el gusto por la atencin. Estosvalores forman parte del universo, estereotipado si se quiere, femenino y, espor esta razn, que apostamos por la feminizacin de la administracinpblica.

En ltimo trmino, una administracin deliberativa es como aquellas madresque esperan la salida de sus hijos del colegio hablando las unas con las otras;relacionndose, comunicndose, construyendo red. Su actitud contrasta con la

de muchos padres, grandes profesionales y expertos recogedores de nios. Lospadres, con una actitud tecnocrtica (APT) y competitiva (NGP), no se distraenhablando con nadie sino que se concentran en realizar su tarea con la mximaeficiencia y rapidez. Cuando el nio an no ha acabado de cruzar la puerta desalida, el padre ya lo ha recogido, han cruzado el patio y ya suben al coche.Hacia casa, como un rayo, satisfaciendo todos los indicadores de economa yeficiencia que pudiramos tener. Esta profesionalidad, sin embargo, puedeprovocar que a la maana siguiente todos vistan con ropa de deporte menos elnuestro: no nos enteramos que haban cambiado la clase de gimnasia.Tambin nos obliga, cuando por alguna razn no podemos ir a buscar anuestro hijo, a externalizar la tarea, a pagar a otro profesional para que realiceel servicio. Mientras, las madres continan hablando. Parece que no tenganprisa. A veces, cuando el nio sale del aula pasa un rato perdido, jugando consus amigos mientras las madres continan charlando como si tal cosa. Si algnpadre acompaa a su mujer, se aprecia como pierde la paciencia y los nerviosante la ineficiencia de unas madres que pierden el tiempo, que se distraen yque no se concentran en su trabajo. Pero estas madres s que estn haciendosu trabajo, y de qu manera! No son tan rpidas, es cierto, pero saben que alda siguiente necesitaran una cartulina, intercambian informacin sobreactividades extraescolares, comentan los problemas con sus hijos, se explicandonde comprar ropa a buen precio, y se ayudan las unas a las otras cuando lonecesitan. Quiz sean tcnicamente peores, pero su servicio es infinitamentems rico, ms sofisticado, ms complejo, ms compl eto mucho mejor paralos nios. As es como nos gustara construir una administracin pblica alservicio de la gente.


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