1

METODOLOGIJA (VODIČ) ZA USPJEŠNU PROCJENU UTICAJA

Sarajevo, 2017. godine

2

Sadržaj

Popis skraćenica

Korišteni propisi

Uvod, ciljevi i svrha vodiča (kome je sve namijenjen vodič)

Struktura vodiča

Riječnik osnovnih pojmova

1. UVOD U ANALIZU UTICAJA PROPISA (RIA)

1.1. Pojam procjene uticaja

1.2. Kritika procjene uticaja

1.3. Što predstavlja procjena uticaja

1.4. Instrumenti bolje regulative i procjena uticaja

1.5. Nastanak i razvoj procjene uticaja

1.5.1. Procjena uticaja u SAD, anglosaksonski pravni krug

1.5.2. Procjena uticaja u Europi

1.5.3. Aktivnosti OECD-a

1.5.4. Aktivnosti IFC

1.5.5. Program procjene uticaja u Europskoj uniji

1.6. Pravni osnov procjene uticaja

1.7. Ciljevi procjene uticaja

1.8. Principi procjene uticaja

1.8.1. Principi procjene uticaja u Europskoj uniji, Instrumenti bolje regulative

1.8.2. Principi procjene uticaja u Bosni i Hercegovini

1.9. Vrste procjena uticaja, podjela

1.9.1. Ex-ante procjena uticaja

1.9.2. Ex-post procjena uticaja

1.9.3. Početna, prethodna ili osnovna procjena uticaja

1.9.4. Djelimična ili proširena procjena uticaja

1.9.5. Potpuna, detaljna ili sveobuhvatna procjena uticaja

1.9.6. Lagana procjena uticaja

1.9.7. Horizontalna procjena uticaja

1.9.8. Sektorska procjena uticaja

1.9.9. Procjena uticaja koja se primjenjuje u privrednim društvima

1.9.10. Procjena uticaja uvođenja pravne tečevine EU u nacionalno zakonodavstvo

1.10. Procjena uticaja, regionalno i uporedno

1.10.1. Procjena učinaka propisa u Republici Hrvatskoj

1.10.2. Analiza efekata propisa u Republici Srbiji

1.10.3. Procjena uticaja propisa u Republici Sloveniji

1.10.4. Procjena uticaja propisa u Republici Crnoj Gori

3

1.10.5. Procjena uticaja propisa u Republici Makedoniji

1.11. Procjena uticaja u Bosni i Hercegovini

1.11.1. Procjena uticaja propisa na nivou Bosne i Hercegovine

1.11.2. Procjena uticaja propisa na nivou Brčko distrikta Bosne i Hercegovine

1.11.3. Procjena uticaja propisa na nivou Federacije Bosne i Hercegovine

1.11.4. Procjena uticaja propisa na nivou Republike Srpske

1.12. Kada treba koristiti procjenu uticaja

1.13. Koliko detaljna treba da bude procjena uticaja

1.14. Brzina primjene procjene uticaja

1.15. Ko treba da radi procjenu uticaja, a ko da je kontrolira

1.16. Koristi od primjene procjene uticaja

2. KAKO ORGANIZIRATI PROCJENU UTICAJA, PROCES – KORACI

2.1. Pregled mogućih koraka u postupku procjene uticaja

2.1.1. Priručnik o procjeni uticaja propisa za nivo vlasti Federacije BiH,

2.1.2. Metodološki priručnik za procjenu uticaja propisa za nivo vlasti RS-a

2.1.3. Metodologija procjene uticaja prilikom izrade propisa za nivo vlasti BiH

2.1.4. Direkcija za europske integracije i procjena uticaja

2.2. Pojedini uporedni primjeri procjene uticaja

2.3. Predloženi zajednički koraci

2.4. Procjena rizika

3. KORAK 1 – ANALIZA STANJA SA UTVRĐIVANJEM (DEFINIRANJEM) PROBLEMA

3.1. Drvo problema

3.2. Kako popuniti drvo problema

3.3. Primjeri popunjenog drva problema¸

4. KORAK 2 – UTVRĐIVANJE (DEFINIRANJE) POSTAVLJENIH CILJEVA

4.1. Vrste ciljeva

4.2. Od problema ka ciljevima

5. KORAK 3 – PREDLAGANJE (IDENTIFICIRANJE) MOGUĆIH OPCIJA SA ANALIZOM UTICAJA

IZABRANE OPCIJE ZA RJEŠENJE PROBLEMA

5.1. Identificirati opcije

5.2. Analiza i poređenje opcija

5.3. Izvršiti izbor relevantnih, izvodljivih i preferiranih opcija

5.3.1. Opcija odsustva primjene-status quo opcija

5.3.2. Opcija pojednostavljivanja postojećih procedura i postupaka

5.3.3. Opcija samoregulacije, deregulacija

5.3.4. Opcija tržišni instrumenti

5.3.5. Opcija minimalnih ulaganja

5.4. Kvalitativna i kvantitativna analiza opcija sa analizom troškova i koristi i procjenom rizika

6. KORAK 4 – SPROVOĐENJE KONSULTACIJA TOKOM CIJELOG POSTUPKA PROCJENE UTICAJA

6.1. Svrha i koristi konsultacija

6.2. Učesnici u konsultacijama

6.3. Vrste konsultacija

4

6.4. Faze i tehnike konsultacija

7. KORAK 5 – IMPLEMENTACIJA (PRIMJENA) IZABRANE OPCIJE

8. KORAK 6 - MONITORING SA EX-POST EVALUACIJOM

9. AKTIVNOSTI KOJE SE SPROVODE TOKOM CJELOKUPNE PROCJENE UTICAJA

9.1. Prikupljanje podataka

9.2. Tipologija troškova i koristi

9.2.1. Vrste troškova

9.2.2. Upotreba diskontne stope

9.2.3. Troškovi iz perspektive privatnog kapitala i modeliranje cijele ekonomije

9.3. Analize i troškovi procjene uticaja-Procjena ekonomskih učinaka (PEU)

9.3.1. Analiza troškova i koristi (cost-benefit analysis, CBA)

9.3.2. Analiza troškova i djelotvornosti (costeffectiveness analysis)

9.3.3. Multi-kriterijska analiza (MCA)

9.3.4. Analiza najmanjih troškova

9.3.5. Analiza troškovne efikasnosti (CEA)

9.3.6. Protučinjenična analiza

9.3.7. SWOT analiza

9.3.8. Model standardnog troška (SCM)

9.3.9. Socijalne diskontne stope i sadašnje vrijednosti

9.3.10. Troškovi iz perspektive privatnog kapitala i modeliranje cijele ekonomije

9.3.11. Procjena troškova sa stanovišta reguliranog sektora

9.3.12. Analiza životnog ciklusa

9.4. Upotreba ekonometrijskih modela u procjeni učinka, ili evaluaciji 10. PRIPREMA IZVJEŠTAJA PROCJENE UTICAJA

LITERATURA

WEB izvori

5

POPIS SKRAĆENICA

AEP, Analiza efekata propisa

AZO, Council of Economic Advisors

BAU faktor, Faktor uobičajenog poslovanja

BET, Business Effects Test

BiH, Bosna i Hercegovina

BD BiH, Brčko distrikt Bosne i Hercegovine

BET, Business Effects Test

BR, Better Regulation

CBA, Cost Benefit Analysis

CCA, Compliance Cost Assessment

CPA, Competition Principles Agreement

CPB, Bureau for Economic Policy Analysis

CG, Crna Gora

CPB, Bureau for Economic Policy Analysis

CPA, Competition Principles Agreement

CWPS, Council on Wage and Price Stability

DEI, Direkcija za europske integracije

FBiH, Federacija Bosne i Hercegovine

FRC, Federal Trade Commission

EGSO, Europski gospodarski i socijalni odbor

EU, Europska unija

EK, Europska komisija

EP, Europski parlament

FRIBS, Okvirne uredbe za integraciju poslovnih statistika

LCA, Procjena životnog ciklusa

LCC, Proračun troškova životnog ciklusa

6

LCSA, Procjena održivosti životnog ciklusa

MOFTER, Ministarstvo spoljne trgovine i ekonomskih odnosa BiH

CAPM, Model vrednovanja kapitalne imovine

MSP, Mala i srednja preduzeća

MST, Metodologija standardnih troškova

NGO, Non Governmental Organisation

NJM, Novi javni menadžment

NPM, New Public Menagament

NPV, Net Present Value

OCD, Organizacija civilnog društva

OIRA, Office of Information and Regulatory Affairs

OR, Odbor regija

OECD, The Organisation for Economic Co-operation and Development

PEU, Procjena ekonomskih učinaka

PU, Procjena uticaja

PUP, Procjena uticaja (učinaka) propisa

RAP, Redukcija administrativnih prepreka

RARG, Regulatory Analysis Review Group

REFIT, Regulatory Fitness and Performance

RIAS, Regulatory Impact Analysis Statements

RR, Regulation Relief

RR, Regulation Relax

R CG, Republika Crna Gora

RH, Republika Hrvatska

RIA, Regulatory Impact Assesment

RIAS; Regulatory Impact Analysis Statements

RM, Republika Makedonija

R Slovenija, Republika Slovenija

7

R Srbija, Republika Srbija

RS, Republika Srpska

SD, Biten pristojbe

SIGMA, Support for Improvement in Governance and Managament

SIMSTAT, Statistika jedinstvenog tržišta

SLCA, Procjena socijalnog životnog ciklusa

SM, Smart Regulation

SME, Small and Medium Enterprises

8

KORIŠTENI PROPISI

1. Ustav BiH (izvor: OHR, Office of the High Representative)

2. Ustav Federacije BiH (Sl. novine Federacije BiH, br. 1/94)

3. Ustav Republike Srpske (Sl. glasnik RS-a, br. 3/92, 6/92, 8/92, 15/92 i 19/92)

4. Jedinstvena pravila prilikom izrade pravnih propisa u institucijama BiH (Sl. glasnik BiH, br.

11/05, 58/14 i 60/14)

5. Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa (Sl. glasnik BiH, br. 81/06 i 80/14)

6. Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa (Sl. glasnik BiH, br. 52/17)

7. Odluka o postupku srednjoročnog planiranja, praćenja i izvještavanja u institucijama BiH (Sl.

glasnik BiH, br. 62/14),

8. Odluka o godišnjem planiranju rada i načinu praćenja i izvještavanja o radu u institucijama

BiH (Sl. glasnik BiH, br. 94/14),

9. Zakon o finansiranju institucija BiH (Sl. glasnik BiH, br. 61/04 i 49/09).

10. Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine (Sl. glasnik

BiH, br. 11/05, 58/14 i 60/14).

11. Uredba o postupku procjene uticaja propisa (Stupila na snagu u julu 2014. godine, a

primjena počela 01.01.2015. godine i odnosi se na nivo Federaciji BiH, ali ne i na kantone).

12. Pravila i postupci za izradu zakona i drugih propisa Federacije BiH (Sl. novine FBiH, br.

71/14),

13. Uredba o pravilima za učešće zainteresirane javnosti u postupku pripreme federalnih

pravnih propisa i drugih akata (Sl. novine FBiH, br. 51/12),

14. Zakon o budžetima Federacije BiH (Sl. novine FBiH br. 102/13, 9/14, 13/14 i 8/15, 91/15,

102/15)

15. Odluka o sprovođenju procesa procjene uticaja propisa u postupku izrade propisa (Sl. glasnik

RS-a, br. 56/15),

16. Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpske (Sl. glasnik RS, br. 96/03, 14/04, 67/05,

34/06, 128/06 i 117/07).

17. Analiza o uspostavljanju sistema procjene uticaja prilikom izrade politika/propisa u

institucijama Bosne i Hercegovine.

18. Izmjene i dopune Jedinstvenih pravila za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i

Hercegovine-nacrt iz 2016. godine.

19. Zakon o proračunu (N. novine, br. 87/08 i 136/12).

20. Poslovnik o hrvatskog sabora (N. novine, br. 81/13)

21. Odluka Vlade Republike Hrvatske o postupku davanja iskaza o procjeni fiskalnog uticaja (N.

novine, br. 122/15).

22. Zakon i upravnom postupku BiH (Sl. glasnik BiH, br. 29/02, 12/04, 88/07, 93/09, 41/13 i

53/16).

23. Zakon o općem upravnom postupku FBiH (Sl. novine Federacije BiH, br. 2/98 i 48/99).

24. Zakon o javno privatnom partnerstvu RS-a (Sl. glasnik RS-a, br. 59/09).

25. Zakon o javno privatnom partnerstvu BD BiH (Sl. glasnik BD BiH, br. 7/10).

26. Zakon o koncesijama BD BiH (Sl. glasnik BD BiH, br. 41/06).

9

27. Zakon o slobodnim zonama RS (Sl. glasnik RS-a, br. 65/03).

28. Zakon o hrani BiH (Sl. glasnik BiH, br. 50/04)

29. Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa (Odluka Vijeća ministara BiH, Sl. glasnik BiH,

br. 81/06).

30. Zakonu o procjeni učinaka propisa (N. novine RH, br. 90/11).

31. Uredba o provedbi postupka PUP-a (N. novine RH, b.j 66/12).

32. Odluka Vlade Republike Hrvatske o donošenju strategije PUP-a za razdoblje od 2013. do

2015. godine (N. novine RH, br. 146/12).

33. Strategiju regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine, sa

Akcionim planom (Sl. glasnik RS, br. 94/08).

34. Uputstvo o sačinjavanju izvještaja o sprovedenoj analizi procjene uticaja propisa (Sl. list Crne

Gore, br. 09/2012 od 10.02.2012).

35. Poslovnik Vlade Crne Gore (Sl. list Crne Gore, br. 03/12 od 13.01.21012).

36. Uredbe o načinu i postupku sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona (Sl. list CG, br.

12/12).

37. Odluka o sprovođenju procesa procjene uticaja propisa u postupku izrade propisa (Sl. glasnik

Republike Srpske, br. 56/15) i

38. Obrazac o sprovođenju skraćenog PUP-a u pripremi i izradi nacrta/prijedloga propisa (Sl.

glasnik Republike Srpske, br. 56/15).

39. Uredba o postupku procjene uticaja propisa (Sl. novine Federacije BiH, broj 55/14).

40. Uredbu o Generalnom sekretarijetu Vlade Federacije BiH (Sl. novine Federacije BiH, broj

40/13).

41. Zakon o državnoj službi u institucijama BiH (Sl. glasnik BiH, br. 19/02, 35/03, 4/04, 17/04,

26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07).

42. Zakon o radu u institucijama BiH (Sl. glasnik BiH, br. 26/04,7/05,48/05,60/10,32/13)

43. Zakon o autorskim i srodnim pravima (Sl. glasnik BiH, br. 83/10)

44. Zakon o patentu (Sl. glasnik BiH, br. BiH 53/10)

45. Zakon o žigu (Sl. glasnik BiH, br. 53/10)

46. Zakon o industrijskom dizajnu (Sl. glasnik BiH, br. 53/10)

47. Zakon o zaštiti oznaka zemljopisnog porijekla (Sl. glasnik BiH, br. 53/10)

48. Zakon o kolektivnom ostvarivanju autorskog i srodnih prava (Sl. glasnik BiH, br. 63/10)

49. Zakon o zaštiti topografije integrisanog kruga (Sl. glasnik BiH, br. 53/10)

10

UVOD, CILJEVI I SVRHA VODIČA (KOME JE SVE NAMIJENJEN VODIČ)

Procjena uticaja propisa (Regulatory Impact Assessment - RIA) predstavlja sistematski proces

identifikacije, proučavanja i testiranja očekivanih efekata predloženih propisa. Ona predstavlja osnov za

pripremu RIA izvještaja, a što predstavlja analitički dokument koji treba da pomogne u procesu

donošenja odluka. Ona ne predstavlja zamjenu za političke odluke već predstavlja samo kvalitetan osnov

za donošenje istih. Osnovni cilj je da se ispitaju sva raspoloživa rješenja, kako bi se stvorila slika o

njihovoj efikasnosti čime bi se omogućio odabir najboljeg rješenja. RIA proces nam omogućava efikasno

vođenje politika na osnovu činjenica i dokaza, te donošenje odluka na osnovu prethodno prikupljenih

dokaza. Pojedini pojmovi koji će se koristiti biće posebno pojašnjeni.

Pravni osnov za primjenu regulatorne politike uticaja propisa predstavlja preuzeta obaveza iz člana 70

Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju kojim je propisano da Strane ugovornice (EU i BiH) priznaju

važnost usklađivanja postojećeg zakonodavstva Bosne i Hercegovine sa zakonodavstvom Zajednice, kao i

njegovog efikasnog provođenja. Ova obaveza je i pravni osnov da se izvrši postepeno preuzimanje

pravne tečevine komunitarnog prava EU, pa time i legislativnih rješenja iz sektora koji za predmet ima

procjenu uticaja.

Metodologija (Vodič) je struktuirana na način da pruža pomoć svim onima koji se po prvi put susreću sa

pojmovima i pravnim institutima procjene uticaja, te sa aspektima regulatornih opterećenja, kao i

njihove redukcije. Ona treba da pruža pomoć i onima koji imaju poznavanje osnovnih premisa i pravnih

instituta iz ove oblasti, kao i onima koji su već u nekom obliku uključeni, ili su bili uključeni u pripremu

i/ili realizaciju ovakvih projekata. Ona je sastavljena od dijelova koji su isključivo pravne prirode, potom

onih koji su isključivo ekonomske prirode, kao i onih dijelova koji u sebi uključuju postulate obje naučne

discipline.

Kako bi slika cijelog procesa bila zaokružena daju se posebno komparativna rješenja, kao i pregled

rješenja po pojedinim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini uz navođenje svih relevantnih izvora prava.

Metodologija sadržajno vodi korisnika kroz sve faze postupka procjene uticaja, počev od prvih koraka do

završnih koji nam daju konačnu sliku naših zahtijeva i potreba. Na kraju se sumarno daju koraci, potom

adekvatni zaključci i najbolje preporuke kako bi se cijeli postupak u potpunosti zaokružio, a kako bi

sadašnji i budući korisnici stekli potpunu sliku u vezi sa ovom složenom analitičkom materijom.

11

STRUKTURA VODIČA

Vodič je struktuiran na taj način da nas vodi kroz sve ono što se može smatrati predmetom procjene

uticaja. U uvodnom dijelu daje se uporedni pregled pojedinih rješenja u okviru europskog i

anglosaksonskog pravnog kruga. Posebno se daje pregled onog što je rađeno u EU, potom od strane

OSCE-a, IFC i WB. Nadalje, se izlažu rješenja na pojedinim nivoima vlasti u BiH (BiH, entiteti i BD BiH i

DEI), kao i rješenja koja su prisutna u regionu. Ovaj pregled nam daje i spoznaju koji su sve domašaji u

ovoj oblasti. Posebno se daje pregled uporednih rješenja koja postoje u anglosaksonskom i europsko-

kontinentalnom pravnom krugu.

Vodič, potom, ima tendenciju da logički slijedi pojedine faze, kao i sve procedure vezane za postupak

procjene uticaja. Poslije kraćeg uvoda slijedi prikaz (riječnik) osnovnih, odnosno najčešćih pojmova iz

oblasti procjene uticaja, pri čemu su pojedini dijelovi izloženi na taj način da nam prikazuju strukturu

pojedinih faza u realizaciji projekata procjene uticaja. Znači, uvod u ovu studiju, na samom početku, daje

osnovne podatke u vezi sa nastankom ovog Vodiča (metodologije), a potom slijedi Riječnik osnovnih

pojmova koji nas upoznaje sa osnovnim pojmovima (pravnim institutima) koji se koriste u projektima

procjene uticaja. Ovaj uvodni dio treba da nam da osnovne podatke posebno za one koji se po prvi put

susreću sa pojmovima iz ovog sektora.

U svojim daljim dijelovima (poglavljima) vodič prolazi kroz svaku od faza koje se odnose na procjene

uticaja. Ide se slijedom koraka koji su već poznati u uporednoj praksi a tim što se vrši kombinacija

pojedinih koraka, pri čemu su pojedini koraci već sadržani u okviru pojedinih metodologija i posebnih

izvora prava. Posebno se vodilo računa o tome da se obuhvati sve ono što je neophodno i što je već

sadržano u referentnim dokumentima, posebno u izvorima Komunitarnog prava iz 2015. godine.

Novi izvori Komunitarnog prava se daju u okviru posebne knjige koja sadrži sve relevantne dokumente iz

ove oblasti. Ona se daje odvojeno, jer se radi o prijevodu sa redakcijom koju su uradili eksperti na ovom

projektu. Pored izabranog pregleda nove regulative ova redakcija sadrži i dokumente koji su donešeni

prije njenog usvajanja i koji su, također, referentni za ovu oblast.

Poseban dio ovog Vodiča posvećen je pojedinim ekonomskim analizama, koje su se do sada dominantno

bavile anlalizom koristi i troškova. Ova tematika se posljednjih godina posebno usložnila tako da se

pojedinim novim oblicima analiza posvetilo posebno poglavlje. Ovim se zaokružuje cjelokupna tematika

procjene uticaja.

12

RIJEČNIK OSNOVNIH POJMOVA

BR, Bolje zakonsko reguliranje, ili bolja zakonska regulativa se odnosi na projektovanje i vrednovanje

politika i zakona EU-a transparentno, uz dokaze poduprte stavovima građana i zainteresiranih učesnika.

Bolja regulativa obuhvata sva područja politike i podupire ciljanu regulativu (legislativu) koja ne prelazi

potrebu, kako bi se postigli ciljevi i donijele prednosti uz minimalne troškove.

CCA predstavlja, strukturiran metod u UK kojim se vrši procjena troškova u poslovanju kod NGO koje

proizvode različiti zakonski prijedlozi. Svrha CCA je i informirati ministre, članove parlamenta, poslovne i

druge zainteresirane strane o mogućim troškovima, tako da oni mogu procijeniti koja su to nepotrebna

opterećenja i da li sa prijedlogom regulative treba ići dalje.

Djelimična ili proširena procjena uticaja, predstavlja takvu procjenu uticaja gdje se pored elemenata

početne procjene obrađuje neki od pravnih instituta iz određenog sektora. Ona ne predstavlja neki

poseban oblik PU koja se bavi samo nekim od uočenih posebnih problema.

Drvo ciljeva, nam predstavlja ciljeve koji su uređeni prema hijerarhiji odnosa između sredstava i ciljeva.

Ciljevi predstavljaju željenu situaciju u budućnosti i treba da budu izraženi kao “SMART” ciljevi.

Drvo problema, predstavlja vrlo jednostavan i strukturiran alat, pri čemu korištenjem ove metode

problem možemo razložiti (razgranati) na uzroke i posljedice te time dati kvalitetnu osnovu za dalje

provođenje procjene uticaja.

Ex-ante procjena uticaja, je takva vrsta procjene uticaja koja se vrši tokom samog razmatranja i

formiranja stava prema određenoj politici, kao i u vrijeme samog odlučivanja i odabira određenih

propisa i politika za pojedine sektore. Ova se metoda najviše koristi u makro-ekonomskim analizama,

kao i u komercijalnoj djelatnosti. Samo značenje riječi je nešto što prethodi nečemu drugom, npr. nekom

događaju, nekoj aktivnosti (latinski, prije događaja).

Ex-post procjena uticaja se vrši na propisu koji je već uveden, a pri čemu se isti vrednuje i ocjenjuju se

njegove prednosti i nedostaci, odnosno ocjenjuje sam njegov uticaj na određenu oblast, politiku, sektor,

privredno društvo, sredinu (regiju) i drugo (latinski, naknadno razmatranje-prosuđivanje).

Horizontalna PU, predstavlja prvu fazu u postupku procjene uticaja kada se ocjenjuju sveukupni

pozitivni i negativni efekti uvođenja novih propisa. Ova faza ima za cilj da definira one propise koji bi

trebali imati najjači uticaj u nekoj oblasti (sektoru).

Implementacija PU, predstavlja dio procesa kada regulatorna tijela koja su odgovorna za propis moraju

da verifikuju da li propis proizvodi uticaje koji su bili predviđeni tokom procesa PU, kao i da li su

postignuti postavljeni ciljevi. Ako to nije slučaj, oni moraju da analiziraju da li je to rezultat regulatorne

opcije koja je odabrana, slabe implementacije ili možda nedovoljne administrativne (stručne)

osposobljenosti.

Konsultacije, predstavljaju instrument kojim se postiže javnost u procesu donošenja propisa, pored toga

one predstavljaju jednu od dvije faze faze u postupku procjene uticaja koje se provode kontinuirano.

13

Lagana PU, je vid postepene procjene uticaja koja su praktikuje u zemljma u kojima se ovaj proces tek

implementira. Ona podrazumijeva postupnost u primjeni koja započinje od osnovne PU pa se sa

vremenom nastavlja (nadograđuje) sa proširenom i potpunom (detaljnom) PU.

Metodologija (model) standardnih troškova, predstavlja metod za određivanje administrativnih

opterećenja za firme koje nameće regulativa. To je kvantitativna metodologija koja se može primijeniti u

svim zemljama i na različitim nivoima. Ovaj metod može se koristiti za mjerenje samo jednog zakona,

odabranih oblasti legislative ili da se izvrši osnovno mjerenje cjelokupne legislative u zemlji. Ovaj metod

je pogodan i za mjerenje prijedloga za pojednostavljenje kao i administrativnih posljedica novog

legislativnog prijedloga.

Monitoring, predstavlja sistematsku, permanentnu i kontinuiranu procjenu napretka projekta procjene

uticaja tokom određenog vremenskog perioda, a u odnosu na njegova planirana ulaganja, aktivnosti i

rezultate.

Multi kriterijumska analiza, obuhvata širok obim tehnika koje imaju zajednički cilj da kombinuju

pozitivne i negativne uticaje u jedan okvir da bi se omogućilo lakše upoređivanje mogućih opcija. Ona

predstavlja način razmišljanja troškova i koristi na slučajeve gdje postoji potreba da se predstave uticaji

koji su mješavina kvalitativnih, kvantitativnih i novčanih podataka, i gdje postoje različiti stepeni

izvjesnosti.

Nepodnošljiv rizik, predstavlja tako značajan rizik da se trebaju preduzeti mjere upravljanja rizikom da bi

se eliminirala opasnost i/ili izloženost. Treba napomenuti da eliminacija jednog rizika može dovesti do

njegove zamjene drugim, potencijalno značajnijim ali neizvjesnim rizikom.

Opcije, predstavljaju izbor jednog od mogućih rješenja pri čemu je vrlo bitan podnošljivi rizik analizirane

opcije, odnosno specifična odabrana rješenja, kao i da se učini dodatni napor, te predvide i kvantifikuju

troškovi i koristi.

Participativni monitoring, predstavlja monitoring koji, pored izvođača PU, uključuje i sve zainteresirane

učesnike (dionike).

Početna ili osnovna PU, početna ili osnovna PU je onaj oblik PU kod kojeg se ocjenjuju samo osnovni

parametri vezani za uticaj pojedinog pravnog akta. Obično se svodi na ispunjavanje određenog obrasca

(formulara) i može se još nazvati i jednostavna PU. Planskim dokumentima (program rada i budžet)

provodi se početna procjena uticaja (Inception Impact Assesment) za sve incijative koje će biti sadržane u

planu normativno-pravnih aktivnosti određenog tijela javne vlasti u BiH.

Potpuna ili detaljna PU, potpuna ili detaljna PU predstavlja vrstu procjene koja se razlikuju prema dubini

i stepenu obuhvatnosti istraživanja i analize uticaja uvođenja određene regulative. Ovaj oblik procjene

treba da obradi sve efekte uvođenja nekog pravnog akta. Ona se definira kao PU koja se provodi za

propise utvrđene godišnjim planom normativno-pravnih aktivnosti institucija javne vlasti.

Procjena rizika, se definira kao kompleksna kategorija koja često zahtijeva dubinsku ekspertizu i stručno

znanje koje obuhvata razne oblasti politike. Zato je svrha ovog instrumenta da uvede ključne koncepte a

14

ne da objasni kako procijeniti rizike i pripremiti mjere za upravljanje rizikom. On daje i smjernice o tome

kako procjena rizika može doprinijeti procesu PU. U današnjem društvu, gdje su potencijalni rizici brojni i

međusobno povezani, rizik se može identifikovati na osnovu širokog opsega dokaza uključujući prošlo

iskustvo, praćenje podataka, stručna mišljenja, itd.

PU koja se primjenjuje u privrednim društvima, odnosi se kako na javni, tako i na privatni sektor. Ova

PU predstavlja stvar ocjene vlasnika društva da li im je ovakva aktivnost uopće potrebna. Sasvim je

sigurano da u velikim kompanijama takva potreba postoji, te da se ona ne mora odnositi samo na PU za

pravne propise nego da se ona može raditi i za potrebe unutrašnje normativne regulative.

PU uvođenja pravne tečevine EU u nacionalno zakonodavstvo, može se odnositi na procjenu uvođenja

pojedinih direktiva (smjernica) EU, kao i drugih izvora Komunitarnog prava. Kada se metodom

horizontalne analize PU utvrdi da će pojedina direktiva EU imati značajne implikacije na neku oblast

(sektor) ili privredno društvo potrebno je pristupiti dubljoj analizi na konkretno identifikovanom

području. To se postiže analizom uticaja uvođenja pojedine regulative i ona ima za cilj ponuditi

objektivno provjerene preporuke i informacije donositeljima odluka o mogućim posljedicama odabira

nekog od razmatranih prijedloga propisa.

Procjena uticaja (PUP, RIA, AEP), je postupak koji pomaže osmišljavanju javnih politika na način da se

identifikuju koristi, troškovi i rizici predložene javne politike; da se uzima u obzir gledište raznih učesnika

(dionika), stvarajući na taj način javnu politiku na osnovu savjetovanja i činjenica, a što vodi ka većem

povjerenju javnosti u zakonodavni proces i rezultate javnih politika.

REFIT, je program za prikladnost i efikasnost propisa kako bi se utvrdilo koje zakonodavstvo treba

pojednostaviti, gdje je potrebno smanjiti opterećenje, koje zastarjele pravne akte treba staviti van

snage, kao i koje pravne akte treba preinačiti i zamijeniti. Od Platforme REFIT očekuje se da će odgovoriti

na svaki zahtjev EK za informacijama i dokazima o potencijalnom učinku bilo kojeg prijedloga REFIT-a, ili

stvarnom uticaju primjene bilo koje inicijative iz programa REFIT koja je provedena.

RIA, predstavlja sistematski proces identifikacije, proučavanja i testiranja očekivanih efekata predloženih

propisa. Ona predstavlja osnov za pripremu RIA izvještaja, a što predstavlja analitički dokument koji

treba da pomogne u procesu donošenja odluka. Ona ne predstavlja zamjenu za političke odluke već

predstavlja samo kvalitetan osnov za donošenje istih. Osnovni cilj je da se ispitaju sva raspoloživa

rješenja, kako bi se stvorila slika o njihovoj efikasnosti čime bi se omogućio odabir najboljeg rješenja.

RIAS, predstavlja sredstvo kojim se saveznim odjelima u Kanadi pokazuje da predloženi propisi

ispunjavaju zahtjeve kanadske regulatorne politike (Vlada Kanade, 1995c).

Sektorska PU, Sektorskom analizom, odnosno PU, identifikuju se ključni faktori koji utiču na uspjeh

pojedinog sektora ili oblasti privrede. Sa stanovišta jedne nacionalne privrede sektorska analiza je

ključna za određivanje sektora koji su prioritetni za jednu nacionalnu ekonomiju. Pored sektora koji

pripadaju oblasti realnog privređivanja tu su i ostali sektori kao što su: zdravstvo, obrazovanje, zaštita

okoliša, bezbjednost građana i drugo.

15

16

1. UVOD U ANALIZU UTICAJA PROPISA (RIA)

Procjena uticaja (propisa) ima svoje različite nazive, kako izvorno na engleskom jeziku, tako i

nacionalnim jezicima. Brojni i različiti nazivi koriste se i za problematiku smanjenja administrativnih

prepreka (opterećenja) i, generalno gledano, problematiku deregulacije. Kod procjene uticaja susrećemo

se sa sljedećim terminima (izrazima):

• procjena uticaja propisa,

• procjena uticaja,

• procjena učin(a)ka (propisa),

• analiza efekata propisa;

isto tako imamo i brojne engleske skraćenice: RIA, BR, RIAS, REFIT, CCA, RR, RR. Sve ove engleske

skraćenice imaju svoje ishodište u osnovnom pojmu: Regulatory Impact Assesment. Pored ovog pojma

postoji i širi pojam: Regulatory Impact Analysis Statements, RIAS, a koji je karakterističan za Kanadu.

Regulatorna reforma u UK se naziva Compliance Cost Assessment, CCA. U Nizozemskoj koristi se pojam

Program Business Effects Test BET koji opisuje posljedice nacrta zakona po poslovnu zajednicu, tržišno

poslovanje i društveni i ekonomski razvoj.

Bolja regulativa je ključna za postizanje rasta i poboljšanje konkurentske pozicije kompanija. Smanjenje

administrativnih opterećenja za firme je centralni aspekt bolje regulative. Što se tiče administrativnih

opterećenja prije nego što se pođe sistematski raditi na smanjenju administrativnih opterećenja treba

znati odakle dolaze opterećenja i kako ih možete smanjiti. Zato, prije nego što se krene ozbiljno raditi na

smanjenju administrativnih opterećenja trebate ih izmjeriti. „Mjerenje administrativnih opterećenja je

ključ za njihovo smanjivanje. Drugim riječima, ono što se izmjeri i uradi se.”

1.1. Pojam procjene uticaja

Na našim prostorima koriste se pojmovi i skraćenice kao što su: PUP (procjena uticaja propisa / procjena

učinaka propisa), PU (procjena uticaja), AEP (analiza efekata propisa). Pojam procjene uticaja u BiH se

prvi put koristi u Aneksu I predloženih Izmjena i dopuna Jedinstvenih pravila za izradu pravnih propisa u

institucijama BiH. Procjena uticaja se putem ovog dokumenta definira kao niz međusobno povezanih

istraživačko-analitičkih postupaka i radnji koji uključuju: objektivnu analizu stanja i definiranje problema,

utvrđivanje ciljeva i mogućih rješenja za njihovo ostvarivanje, procjenu pozitivnih i negativnih uticaja

mogućih rješenja u fiskalnom, ekonomskom, socijalnom i okolišnom pogledu, međusobno poređenje

prednosti i nedostatka mogućih rješenja, odabir rješenja koja će biti sadržana u prijedlogu novog ili

izmjeni i dopuni postojećeg propisa ili provedena putem nenormativnih aktivnosti i mjera, utvrđivanje i

provođenje okvira za praćenje, izvještavanje i evaluaciju. Procjena uticaja zasniva se na činjenicama i

dokazima i provodi se uz istovremene međuinstitucionalne i konsultacije sa javnošću, a po potrebi i

konsultacije sa institucijama drugih nivoa vlasti u BiH (Metodologija PU BiH, čl. 2). Ovo su, u stvari, koraci

priilikom izrade jedne PU i o njima će još posebno biti riječi.

17

Neovisno od ove definicije u dokumentu Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću,

Prijedlog međuinstitucijskog sporazuma o boljoj regulativi, pod tačkom br. 7; III. Primjena instrumenata

za bolju regulativu; Procjena učinka; kaže se da su tri institucije saglasne o pozitivnom doprinosu

procjene učinka na poboljšanje kvalitete EU zakonodavstva. Smatraju da se procjene učinka trebaju

usmjeriti na postojanje, razmjer i posljedice problema te potrebu za djelovanjem Unije. U njima se treba

upućivati na alternativna rješenja kojima se s pomoću kvalitativnih i kvantitativnih analiza procjenjuju

ekonomski, okolišni i socijalni učinci. Procjene učinka trebaju se temeljiti na najboljim dostupnim

dokazima i biti razmjerne u odnosu na područje primjene i težište. Pod tačkom 8. se kaže da će Komisija

provoditi procjene učinka svojih inicijativa od kojih očekuje znatne ekonomske, okolišne ili socijalne

učinke. U okviru svojih procjena učinka savjetovaće se sa učesnicima (dionicima) u skladu s

uspostavljenim minimalnim standardima. Komisijin Odbor za regulatorni nadzor kontroliraće kvalitetu

njezinih procjena učinka. Konačni rezultati procjena učinka biće dostupni Europskom parlamentu, Vijeću

i nacionalnim parlamentima i objavljivaće se uz mišljenja Odbora za regulatorni nadzor u trenutku

donošenja prijedloga Komisije.

Već ovdje vidimo da se koriste dva termina: procjena uticaja i procjena učinka. Učinak možemo shvatiti

kao rezultat neke radnje, dok uticaj možemo jezički posmatrati kao sve činjenice koje utiču na neko

dešavanje. Učinak bi se odnosio na nešto što se već desilo, dok je uticaj nešto što se procjenjuje i što tek

treba da se desi u budućnosti, iako može biti i protivno, ukoliko se radi o ex-ante analizi. Radi se o

terminologiji koja se koristi u Zakonu o PUP-u u R Hrvatskoj, odnosno riječ je o prijevodu engleskog

termina Impact assessment kao procjena učinka, a ne procjena uticaja. I u prijedlogu novog Zakona o

procjeni učinaka propisa u R Hrvatskoj koristi se ista terminologija. Mišljenja smo da je korištenje

termina procjena uticaja prikladnija i da više odražava suštinu ovog pojma i njegove sadržine. Međutim,

s obzirom na sadržaj ovih dokumenata možemo ove pojmove smatrati sinonimima. Nadalje ćemo se

referirati na oba termina procjenu uticaja i procjenu učinka, a u ovisnosti od porijekla dokumenata.

1.2. Kritika procjene uticaja

Regulatorna reforma trpi brojne kritike, bez obzira na činjenicu da nema zemlje u kojoj nije našla neki

oblik primjene. Prva skupina kritičara usmjerila je svoje kritičke stavove na neuspjehe njezine

implementacije, primjerice, na neostvarivanje veće ekonomičnosti i efikasnosti javne uprave primjenom

procjene učinaka propisa. Na tu temu provedeno je dosta empirijskih istraživanja, koja pokazuju mnoge

nedostatke. Jedan od primjera je kako su procjene troškova buduće regulative unutar PUP-a najčešće

pretjerane (Radaelli, 2007). Također, implementirani PUP-sistem kritizira se i kao rutinsko ispunjavanje

formulara od strane birokratije, a ne kao stvaran pokušaj učenja iz empirijskih podataka i istraživanja

alternativa tradicionalnoj regulaciji (Radaelli, 2005). Stoga se događa i da PUP postaje nova vrsta

birokratskih zapreka (sui generis red tape) koje onemogućuju uvođenje novih pravila i regulacija, te da

mu je jedini učinak umanjenje količine novih regulacija. Također, regulatorna reforma kritizirana je kao

odveć amerikanizirana, pa i da cijeli pristup istraživanju regulatorne reforme za pretpostavku ima praksu

SAD-a, koja se ne može jednoznačno transferirati u druge sisteme (Scott, 2006: 659-660). Posebno

egzistira i kritika regulatorne reforme kao isključivo normativnog koncepta. U tom smislu osnovna kritika

leži upravo u tome što je “izrasla” iz neoliberalnog ideološkog sklopa, pa je kritizirana zbog povezanosti s

18

novom administrativnom paradigmom - novim javnim menadžmentom (Howlett, 2004) i privatizacijom.

Regulatornoj reformi “zamjera” se sistem vrijednosti koji joj je u jezgri i koji promiče usprkos njegovu

prikazivanju kao vrijednosno neutralnoa sklopa alata. Ističe, primjerice, kako “... naglasak na tržištu i

kompeticiji nasuprot regulaciji i intervenciji nije realizovan onako kako su to zahtijevali ideolozi i

teoretičari neoliberalizma i njihovi sljedbenici - snažne međunarodne finansijske institucije... da tržište

ne može biti jedini instrument socijalnog izbora, potvrdile su i SAD – duhovni dom neoliberalizma, gdje

se intelektualna kritika ekonomske regulacije, inaugurirane u doba New Deala – proširila u profesiji

ekonomista sa početkom 1970-ih... Na makronivou, čini se da učinci privatizacije... pokazuju mnogo

jednoznačnije rezultate: povećanu nezaposlenost, niži životni standard tj. smanjeno blagostanje sve

većeg broja ljudi, kao neupitne posljedice prihvaćanja tog modela reforme javnog sektora (novog javnog

menadžmenta. op. a.), koji radikalno redistribuira dobra u korist bogate manjine, a na štetu većine”

(Scot, 2006: 91-92). Ipak, najznačajnija kritika i “ahilova peta” regulatorne reforme je problem

legitimnosti do kojega dolazi posebno zbog prenošenja regulatorne moći na demokratski nelegitimna

tijela - na nezavisne regulatorne agencije (Radaelli, 2007). Empirijska istraživanja pokazala su kako

problem legitimnosti cjelokupne regulatorne reforme postaje nepremostiv ukoliko je “izgrađen” na

podršci samo jednog tipa aktera, primjerice poslovne zajednice. Isti problemi se javljaju ukoliko

regulatornu reformu “gura” skupina eksperata, specijalizirana epistemička zajednica (Haas, 1992), koju

podupire samo poduzetnički orijentiran ministar, bez potpore poslovne zajednice ili civilnog društva

(Petek, str. 287-288). Više je nego očigledno da se u ovim citatima prepoznaje strukturna kritika

neoliberalnih tendencija u oblasti deregulacije različitih poslovnih sektora, a posebno onih finansijskih.

Iako je deregulacija donijela niz ekonomskih koristi savim sigurno da je zadala i brojne probleme koji su,

između ostalog, u konačnici donijeli brojne probleme uključivo i finansijske balone, a što je eskaliralo

2008. godine.

Novi javni menadžment jedan je od najčešće upotrebljavanih termina u literaturi o savremenim

reformama javne uprave u raznim zemljama, a mi ćemo koristiti dvije skraćenice NJM i NPM. Riječ je o

upravnoj doktrini koja propagira reforme javne uprave po modelu privatnog sektora, odnosno kako

tehnike i metode funkcioniranja privatnog sektora prenijeti u javni kako bi on postao učinkovitiji i

prvenstveno ekonomičniji. Doktrina NJM zalaže se za preuzimanje ekonomskih vrijednosti i tehnika

privatnog sektora u javni sektor. Smatra se da državu, budući da je podbacila, treba smanjiti te što je više

moguće ukloniti razliku između privatnog i javnog sektora jer je to jedini način da javna uprava postane

ekonomična i efikasna. Da bi se zaista i postigla bolja regulacija, poduzet je niz mjera. Tako je uvedena

obaveza vlade da početkom svake godine objavi listu zakona koje tokom te godine namjerava predložiti

parlamentu. Uz nju moraju biti naznačeni i podzakonski propisi čije će donošenje biti nužno radi

provedbe zakona (OECD, 2009: 47). Na taj se način omogućuje da se unaprijed procijene učinci do kojih

novi zakoni mogu dovesti te da se svim zainteresiranim stranama omogući iznošenje prijedloga i

mišljenja da bi novi zakoni bili što kvalitetniji i zahtijevali manje promjena kasnije. Prema istraživanju

koje je 2001. godine provedeno među rukovodećim slojem u danskoj javnoj upravi utvrđeno je kojih

petnaest vrijednosti se smatra najvažnijima i dominantnima u njihovoj javnoj upravi. Na prvih pet mjesta

našle su se vrijednosti inovativnosti i sposobnosti za promjene, zatim neovisnosti profesionalnih

standarda službenika, odgovornosti uprave prema društvu, otvorenosti i transparentnosti te pravne

vrijednosti npr. poštovanje procedura, itd. (Vrangbaek, 2009: 513). Osim vrijednosti inovativnosti i

19

sposobnosti za promjene koja je očiti plod doktrine NJM, ostale četiri vrijednosti tipične su tradicionalne

vrijednosti koje obilježavaju svaku pravnu državu te weberijansku nepristranu i profesionalnu upravu.

Također, na pitanje koje vrijednosti motiviraju javne službenike da obavljaju svoje dužnosti, većina

ispitanika odgovorila je da su to predanost profesiji, učenje i mogućnost usvajanja novih znanja,

priznanje od viših službenika te dobri odnosi i zadovoljstvo korisnika. Mogućnost napredovanja i bolja

plaća, vrijednosti koje propagira NJM, nalaze se na samom kraju vrijednosti koje službenike motiviraju za

rad (Manojlović, str. 979).

Efikasnost države ogleda se kroz efikasnost javnog sektora, a ona se ogleda kroz efikasnost sljedećeg:

a) proizvodnje javnih dobara,

b) regulative,

c) administracije,

d) privrede i privatnog sektora.

Ne postoji jedinstvena, optimalna veličina javnog sektora za sve zemlje. Svaka zemlja, u određenom

periodu, treba procijeniti optimalnu veličinu javnog sektora, a osnovna mjera javnog sektora je

efikasnost a ne veličina. Nasuprot ovome, druge vrste reformi karakteristične su pod već spomnutim

zajedničkim pojmom Novi javni menadžment (New Public Menagament, NPM). Njegova osnovna

obilježja su: privatizacija, menadžment putem rezultata, strateško planiranje, orijentacija na građane, te

dobro upravljanje. NPM naročito su prihvatile anglosaksonske zemlje, kao i moćne međunarodne

zemlje, te finansijske i ekonomske organizacije, kao što su WB, IMF i OECD. U anglosaksonskim zemljama

se mnogo brže provodila marketizacija, privatizacija i minimalizacija nego u većini europskih zemalja.

Novi Zeland i neke australske države, Velika Britanija i SAD otišli su najdalje u primjeni mjera NPM. Na

europskom kontinentu sa primjenom tih mjera otpočele su nordijske zemlje, germanske zemlje, neke

zemlje Beneluxa, kao i neke tranzicijske zemlje, ali njihov stav prema toj novoj upravnoj doktrini puno je

rezerviraniji, a primjena opreznija. Skandinavske zemlje, kao što smo vidjeli na primjeru Danske,

otpočele su sa pragmatičkim reformama, ali na drugi način, zaobilazeći radikalne zahvate javnog sektora

kroz deregulaciju, privatizaciju i minimiziranje, karakteristične za NPM. Generalno, NPM nastoji

poboljšati efikasnost javnog sektora i kontrolu koju vlada ima nad javnim sektorom, izvršiti

transformaciju rigidnog, hijerarhijskog, birokratskog tradicionalnog modela javne uprave u fleksibilniji i

više tržišno orijentiran oblik javnog menadžmenta. Kao doktrina, NPM ukazuje na neadekvatnost i

neuspjeh javnog sektora tokom vremena, te se bazira na proces aktivnosti javnog sektora i javne

administracije. Centralizovane birokratije, trošak i neadekvatnost u korištenju izvora novca, te

neadekvatan mehanizam spremnosti i odgovornosti su problemi koji javni menadžment pokušava

riješiti. Kako vidimo ima dosta razloga za i protiv i, kao i uvijek, svaka zemlja ima svoj put koji mora

uvažavati njene različite specifičnosti. Međutim, jedan je osnovni cilj, a to je veća efikasnost javnog

sektora.

1.3. Šta predstavlja procjena uticaja

20

Za početak ćemo dati, odnosno citirati, pojedine stavove vezane za PU i njene elemente koji održavaju

njenu svrhu. U kasnijim izlaganjima, posebno o stanju legislative na pojedinim nivoima vlasti u BiH, biće

izložene pojedine definicije PU. Tako, prema OECD-u jedan od osnovnih principa za kvalitetu

zakonodavstva je: “Procijeniti učinke i sistematično revidirati propise kako bi se osiguralo da su planirani

ciljevi postignuti na djelotvoran i efikasan način unutar promjenljivog i kompleksnog ekonomskog i

društvenog okruženja.” PUP je postupak koji pomaže osmišljavanju javnih politika na način da se

identifikuju koristi, troškovi i rizici predložene javne politike; da se uzima u obzir gledišta raznih učesnika

(dionika), stvarajući na taj način javnu politiku na osnovu savjetovanja i činjenica, a što vodi ka većem

povjerenju javnosti u zakonodavni proces i rezultate javnih politika.

PU predstavlja pojam koji pokriva više povezanih i različitih tehnika (metoda) dizajniranih tako da

donositeljima političkih odluka pruže mjerila (kvantitativna i kvalitativna) mogućih učinaka njihovih

odluka na važne i brojne aspekte života u domaćem i međunarodnom kontekstu, prije nego se te odluke

donesu. Također, bi trebao upućivati na procjenu alternativnih politika i mjerenje rizika povezanog sa

provedbom istih. Kao takva, PU je vodič kreatorima politika za izbor politika koje treba slijediti ili tamo

gdje je politička odluka neophodna, to im daje vodič za PU njihovih odluka na druge promjene politika

(Tokarski, Mayhew, 2000). PU se može definirati na brojne načine, ali je to nesumnjivo jedan

kompleksan i složen proces koji nam, između ostalog, služi i kao podloga za donošenje političkih odluka.

To potvrđuje i stav da PU se također definira kao metoda analize politika čija je svrha pomoći

donositeljima političkih odluka u oblikovanju, provedbi i praćenju unaprjeđenja regulatornog sistema

kroz osiguravanje metodološkog okvira za procjenu mogućih posljedica predložene i posljedica primjena

postojeće regulative. (Kirkpatrick, Parker 2007).

Iskustva u OECD zemljama ukazuju da na odgovarajući način oblikovana i primijenjena PU regulative

može značajno unaprijediti efikasnost rada javnih vlasti te može pomoći u određivanju širokog kruga

pitanja konkurentnosti i ekonomskih performansi u inovativnim i globalnim ekonomijama. PU sama po

sebi (per se) nije dovoljna za odlučivanje, te je najbolje koristiti istu kao vodič za unaprjeđenje kvaliteta

procesa administrativnog i političkog odlučivanja, istovremeno promičući važne političke vrijednosti kao

što su transparentnost, javnost, inkluzija, odgovornost i drugo.

U kontekstu procesa europskih integracija, ključni cilj PU je informirati tijela državne uprave, privatnog i

javnog sektora o svim mogućim političkim, privrednim, socijalnim i okolišnim (ekološkim) učincima

usvajanja izvjesnih politika u EU, ili pojedinih propisa, ili direktiva (smjernica). PU za svrhe europskih

integracija je različita u odnosu na uobičajeno iz razloga što zemlja koja se pridružuje EU suočena je sa

velikim brojem novih zakona koje treba preuzeti u veoma kratkom periodu. Imajući u vidu ogromnu

količinu legislative koja se treba implementirati, očigledno je da tehnike moraju biti korištene kako bi se

odabrali EU propisi za koje je procjena utjecaja apsolutno neophodna. U politici europskih integracija,

PU ne pomaže ministrima da odluče koje ciljeve mogu dostići sa mjerama politika i uz koje troškove već

sadrže ciljeve koji se trebaju postići. Izbor da se ne radi ništa, također nije dostupan. Međutim, direktive

obično ostavljaju slobodu izbora načina na koji će se ovi ciljevi postići i institucionalna rješenja koja su

neophodna (Tokarski, Mayhew, 2000).

21

1.4. Instrumenti bolje regulative i procjena uticaja

U Instrumentima bolje regulative, već u Instrumentu br. 1. govori se o boljoj regulativi na osnovu

principa na kojima se ona zasniva. O ovome će biti posebno riječi u poglavlju koje se odnosi na principe,

odnosno načela bolje regulative i PU generalno posmatrano (1.8. Principi procjene uticaja). Instrument

br. 2. govori o boljoj regulativi na osnovu dokaza i ona se obično oslanja na širok obim raznih izvora kao

što su prethodni izvještaji (npr. istraživanja, predviđanja, nadzor, izvještaji o evaluaciji ili procjeni

učinka), studije, statističke publikacije, sadržaj novina ili časopisa. Predviđanja i drugi instrumenti koji

gledaju unaprijed dopunjavaju kvantitativno modeliranje sistemom razmišljanja i dugoročnim pristupom

koji se razvija putem kvalitativnih i participatornih metoda koji uključuju sve relevantne interesne grupe.

Oni olakšavaju kreativno razmišljanje. Pored toga, vrlo je važno da su podaci kvalitetni, da odražavaju

realnost i da su reprezentativni. Radi transparentnosti i vjerodostojnosti, izvore svih korištenih podataka

treba citirati u relevantnim aktima o sprovođenju, izvještajima o evaluaciji ili provjeri prikladnosti, da li

su i kako potvrđeni, šta su nesigurnosti i različita mišljenja (ako ih ima), i razjasniti nivo konsenzusa

među ekspertima ili naučnom zajednicom u pogledu tog pitanja (Instrumenti bolje regulative, str. 5-7).

Posebna pažnja posvećena je posebnom instrumentu u vezi sa korištenjem modela u kontekstu BR i sa

potrebom da se uzme u obzir osiguranje kvaliteta i neizvjesnost koji također mogu biti relevantni za

neke aspekte evaluacije. Kada se koriste dokazi skupljeni putem konsultacija s interesnim grupama,

treba imati u vidu specifičan interes interesnih grupa koje daju informacije. Posebno treba pokušavati

ocijeniti robusnost (obimnost) rezultata. Postoji potreba da se uvijek izvrši pažljiva analiza argumenata

interesnih grupa i da se oni provjere u odnosu na argumente drugih interesnih grupa.

Stručne ocjene, ili poređenje sa informacijama od nezavisnih trećih strana, zvaničnim statistikama ili

drugim anketama (studijama) može značajno popraviti kvalitet takvih informacija. Isto važi i za

informacije prikupljene putem raznih ekspertnih grupa koje se sastoje od predstavnika interesnih grupa,

organizacija ili vlasti država članica.

1.5. Nastanak i razvoj procjene uticaja

Regulatorna reforma je dio novog koncepta zaokreta prema regulatornoj državi. U posljednje tri

decenije globalna kretanja, problemi socijalne države, razvoj europskih integracija i drugih

međunarodnih organizacija te redefinirana uloga političkih institucija u smjeru jačanja uloge izvršne

vlasti, doveli su do novih shvatanja o funkcijama države te o odnosu države i tržišta. Zagovaraju se:

privatizacija, liberalizacija, deregulacija kao i nove metode javnog upravljanja (public governance).

Regulatorna programi koji postoje danas rezultat su uticaja raznih snaga, često djeluju nezavisno jedne

od drugih, ali uz potporu, tokom mnogih godina, glavnih političkih stranaka kao i zakonodavne i izvršne

vlasti.

22

Regulatorni programi se, uglavnom, vezuju za PUP u pojedinim sektorima, te izradu različitih ex-ante i

ex-post analiza. Pitanje je ipak mnogo kompleksnije i zaslužuje dodatnu pažnju te se danas koriste

različiti termini za PU. Neki od njih su već pobrojani, a o pojedinim vrstama PU biće posebno riječi. Ova

su se pitanja razvijala u dva smijera. Jedan se kretao ka klasičnom obliku analize uticaja propisa, bilo u

skraćenoj ili široj verziji, odnosno metodologiji, i ovaj pristup i dalje egzistira i on je novijeg vremena.

Drugi pristup je onaj koji ide ka ukidanju tržišnih barijera i adekvatnom smanjenju administrativnih

opterećenja i on je svojim dobrim dijelom u funkciji neoliberalnog tržišta, kao i uvođenju konkurentnosti

u različitim realnim sektorima. U ovom dijelu izvršićemo podjelu, odnosno pregled PU u

anglosaksonskim i europsko-kontinentalnom pravnom krugu. Ovaj pregled treba da nam posluži kako bi

ukazali na osnovne razlike i ciljeve koji se žele postići sa implementacijom PU.

1.5.1. Procjena uticaja u SAD, anglosaksonski pravni krug

Korijene PU, kao jednog od sredstva kojim se utiče na poboljšanje kvalitete u procesu donošenja

političkih odluk,a nalazimo u državama sa najrazvijenijim ekonomijama u svijetu. Uz bok Sjedinjenih

Američkih Država, Australije i Kanade svrstavaju se Velika Britanija, Danska i Nizozemska koje se na

europskom tlu smatraju predvodnicama dobre prakse u ovom području. Najstarija Federalna

regulatorna agencija je formirana u SAD i još uvijek postoji. To je Ured za kontrolu valute i reguliranje

rada nacionalnih banaka osnovan 1863. godine (Office of the Comptroller of the Curenccy. Kasnije imamo

formiranje Međudržavne trgovačke komisije (Interstate Commerce Commission-ICC) koja je bila

zadužena za zaštitu javnosti od prekomjernih i diskriminacijskih željezničkih cijena. Ovaj propis je

ekonomske prirode i regulirao je pružanje željezničkih usluga (Interstate Commerce Act of 1887). Nakon

što je ovaj upravni model neovisnog, dvostranačkog povjerenstva postigao određeni uspjeh, osnovana je

Federal Trade Commission (FTC, 1914), potom Water Power Commission (1920) i Federal Radio

Commission (1927) koja je kasnije transformirana u Federal Communications Commission. Pored toga,

tokom ranog XX-og vijeka američki Kongres je osnovao nekoliko drugih agencija za reguliranje

komercijalnih i finansijskih sistema uključujući i Federal Reserve Board (1913), Tariff Commission (1916),

kao i Packers Stockyards Administration (1916), i Commodities Exhcange Authority (1922), a u cilju

osiguranja ispravnosti određenih namirnica i lijekova, osnovana je Food and Drug Administration (1931),

kao najveća pojedinačna administracija u SAD.

1960-e i rane 1970-e godine obilježile su razdoblje u američkoj istoriji kao period velike ekspanzije

zdravstva, sigurnosti i zaštite okoline. Brojne nove vladine agencije služile su kako bi se zaštitila radna

mjesta, okolina, potrošači i drugi učesnici na tržištu. S druge strane to je dovelo do povećanja uplitanja

vlada u svakodnevne poslovne odluke, a što je dovelo i do političke protivreakcije. Administracija

Richarda Nixona odgovorila na pritužbe iz poslovne zajednice postavljanjem tajne grupe 1971. godine u

Bijeloj kući pod nazivom „Quality of Life Review Programme.“ Program je bio usmjeren isključivo na

pitanja zaštite okoline i pregled propisa iz poslovne perspektive ali bez cost benefit analize koju zahtijeva

RIA program. Ova grupa bila je neprijateljski raspoložena prema propisima o zaštiti okoline, a grupa je

bila i kanal za poslovne pritužbe putem Ministarstva trgovine i bila je više zainteresirana za

23

„osujećivanje“ propisa, a ne i za njihovo poboljšanje. Predsjednika Gerald Ford je potpisao Izvršnu

naredbu koja zahtijeva da vladine agencije za pripremu udarnih izjava (prethodnica za RIA) prije nego što

se izda nova regulativa.

Novost je bio poziv Agenciji za pregled inflatornog uticaja regulative, uglavnom propisa drugih vladinih

agencija. Nova agencija koja je bila postavljena za ocjenu inflacija uticaja na izvještaje zvala se Council on

Wage and Price Stability (CWPS) i bila je sastavljena uglavnom od strane ekonomista koji su dolazili iz

akademskih krugova. Nakon što je predsjednik Jimmy Carter došao u ured 1977. godine, Agencija za

zaštitu okoliša je bila mišljenja da Izvršni ured Predsjednika SAD-a ne bi trebao imati ulogu u razmatranju

propisa. Predsjednikovi glavni ekonomski savjetnici tvrdili su da se centralni program za pregled

regulative treba zasnivati na pažljivim ekonomskim analizama, koja treba da utvrde tzv. regulatorna

opterećenja na privredu. Brza eskalacija i inflacija regulative u 1978. godine uvjerila je predsjednika

Cartera da postoji potreba za jačanjem RIA programa. U martu 1978. godine izdao je svoju Izvršnu

naredbu kojom su se zahtijevale ekonomske analize uticaja i on je postavio novu grupu pod nazivom

Regulatory Analysis Review Group (RARG), s uputama za pregledom deset najvažnijih propisa po godini.

RARG je vođena od strane Vijeća ekonomskih savjetnika (Council of Economic Advisors, AZO), a sastojao

se od predstavnika privrednih i regulatornih agencija. Tokom predsjedničke kampanje 1980. godine ovo

više nije bilo pitanje da li se i dalje treba imati centralni regulatorni program pregleda i nadzora

regulative, već samo da li se taj program treba ojačati.

Predsjednik Ronald Reagan je napravio niz regulatornih olakšica što je bio jedan od njegova četiri stupa

za privredni rast. Koristio se specifičan termin „regulatory relief’’, a ne „regulatory reform“ kako bi se

opisala tendencija da se smanji broj propisa a ne toliko da se poveća njihova ekonomska efikasnost.

1985. godine predsjednik Reagan je izdao drugu Izvršnu naredbu da se dodatno ojača nadzorna uloga

OMB-a kao i da se i dalje širi proces regulatornog razvoja i nadzora. Sve agencije svake godine šalju

OMB-u detaljne informacije o svim značajnih pravilima koje su imali u fazi razvoja. OMB koordinira

odnose sa drugim zainteresiranim agencijama i može preporučiti modifikacije u svojim prijedlozima.

Također su objavljena regulatorna pravila u obimu od oko 500 dokumenata. Publikacija je nazvana

Regulatory Program of the US Government.

Tokom posljednje godine, administracija predsjednika Georga Bush-a odgovorila je na nove pritužbe iz

poslovne zajednice o visokim troškovima novog vala regulative. On se vratio pristupu Reaganove Radne

grupe za regulativu čija je misija bila pružiti regulatorno olakšanje. 1993. godine predsjednik Bill Clinton

je objavio svoju Izvršnu naredbu o regulatornom uređenju i nastavljene su regulatorne reforme iz 1981.

godine, a napravljeno je i nekoliko važnih poboljšanja kao odgovor na brojne kritike. Ustrojen je i The

Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) koji u svojoj nadležnosti ima i regulatornu funkciju.

Regulatorna reforma, koja se pojavljuje 70-ih godina u SAD, temeljila se i razvijala na analitičkom

pristupu u pripremi propisa i procjeni njihovih mogućih efekata, a kasnije i na sagledavanju ukupnih

korisnih efekata regulative za državu u cjelini i troškova koji mogu nastati (analiza troškova i koristi - cost

benefit analysis). S tim u vezi, usvojen je i Američki program analize efekata regulative (US Regulatory

Impact Analysis Program), na osnovu koga se dalje razvijao program regulatorne reforme, koji je danas

značajan segment ekonomske javne politike SAD-a.

24

1995. godine čelnici australskog Commonwealth-a potpisali su Competition Principles Agreement, CPA.

Ovaj Sporazum je dio paketa reformi Nacionalne politike za zaštitu tržišnog natjecanja čiji je cilj

promocija i održavanje natjecanja, a reforme se vrše kako bi se poboljšala dobrobit zajednice putem

različitih poboljšanja. Jedno od primjetnih poboljšanja je unapređenje regulatornog okvira.

Kanada koristi regulatornu analizu uticaja kao jednu komponentu njihove federalne regulatorne

reforme. U Kanadi se pored RIA koristi termin i Regulatory Impact Analysis Statements, RIAS, kao

sredstvo kojim se saveznim odjelima pokazuje da predloženi propisi ispunjavaju zahtjeve kanadske

regulatorne politike (Vlada Kanade, 1995c).

Better Regulation Unit, je smještena u Cabinet Office Velike Britanije i odgovoran je za sprovedbu

vladinih politika i regulatornu reformu. Regulatorna reforma u UK se naziva Compliance Cost

Assessment, CCA. CCA je strukturiran tako da vrši procjena troškova u poslovanju kod NGO koje

proizvode različiti zakonski prijedlozi. Svrha CCA je i informirati ministre, članove parlamenta, poslovne i

druge zainteresirane strane o mogućim troškovima, tako da oni mogu procijeniti koja su to nepotrebna

opterećenja i da li sa prijedlogom regulative treba ići dalje. Bolji propisi za poslovanje su jedan od

prioriteta UK. Vlada se jasno odredila da želi manje regulative (less regulation). Umjesto državnih

regulativa, predlažu se oblici samoreguliranja pojedinih sektora. Odbor za regulatornu politiku

(Regulatory policy committee) savjetuje se sa poslodavcima oko pojedinih propisa, dok Odbor za

redukciju regulacija (Reducing regulations committee), koji je formiran pri Vladi, ima pravo zaustaviti

slanje prijedloga propisa u parlamentarnu proceduru. Pravilo je da se svaka odredba u propisu treba

opravdati testom proporcionalnosti, odnosno da li je razmjerna svojoj svrsi. To načelo je pogotovo važnu

kod testiranja propisa koji reguliraju tržište usluga.

1.5.2. Procjena uticaja u Europi

Procjena uticaja predstavlja set logičkih koraka koji struktuiraju pripremu prijedloga politika, odnosno u

krajnjoj liniji legislativnog prijedloga. Ona uključuje oblikovanje i razvoj praksi koje već prate proces

razvoja politika, produbljujući analizu i formaliziranje rezultata u jednom nezavisnom izvještaju. Kada je

u pitanju samo tržište usluga, odnosno implementacija EU Direktive o uslugama, Dutch Planning Bureau

procjenjuje da je doprinos liberalizacije tržišta uslugama rastu prosječnog godišnjeg BDP-a država članica

EU između 0,6 do 1,5% (2,6% u slučajevima ambiciozne deregulacije). Copenhagen Institute daje istu

procjenu na nivou od 0,8%, a britanski Business Taskforce daje procjenu na nivou od 1,8%. Bitno je istaći

kako se navedene procjene vrijednosti „oslobođenog novca“ odnose na procjenu doprinosa rastu

privrede EU na osnovu uklanjanja samo dijela administrativnih prepreka koje guše tržište usluga i za

samo dio uslužnih djelatnosti, a koje nisu isključene iz liberalizacije.

Procjenjuje se kako regulatorna opterećenja uzimaju čak i 5% godišnjeg BDP-a Nizozemske. Nizozemska

vlada postavila je svojevremno za cilj smanjivanje administrativnog opterećenja privrede za 25% do

2017. godine. Nizozemski Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) procijenio je kako bi smanjenje

25

administrativnih opterećenja za 25% (nizozemski cilj) dalo doprinos rastu BDP-a 1,5%, kao i rast

produktivnosti privrede za 1,7%. Administrativno pojednostavljenje bi smanjilo potrebu za oko 24.000

javnih službenika u Nizozemskoj koji rade na procedurama i propisima koji opterećuju privredu. Program

Business Effects Test, BET opisuje posljedice nacrta zakona po poslovnu zajednicu, tržišno poslovanje i

društveni i ekonomski razvoj. Sve pogodnosti i nedostaci moraju se uzeti u obzir u svrhu poboljšanja

kvalitete propisa i doprinosa uravnoteženom odlučivanju. Cilj BET-a je, također, pomoć u smanjenju

proceduralnih i administrativnih troškova, uglavnom troškova službenika za upravne radnje te njihovo

svođenje na nužan minimum. BET ne smije uzrokovati kašnjenja i zastoji se moraju izbjeći te se treba

eliminirati bilo kakav otpor sprovođenju programa. Instructions for Official Studies and Reports, pokriva

posljedice i uticaj propisa na državne i lokalne uprave, okruge, općine, privatna tijela, širu javnost, a i

pojedine uticaje na okolinu, ravnopravnost spolova kao i važna područja politike. Posljedice su

kvantifikacija podataka koliko je to moguće, identificirajući, pri tome, sve neophodne elemente kao što

su: uticaj na dohodak i trošenje zainteresiranih strana uz izradu posebne cost benefit analize.

Danski javni službenici koji rade na politici boljih propisa su zapravo „lovci na opterećenja” (burden

hunters). Oni su često su na terenu i redovno komuniciraju sa poslodavcima u pogledu pojedinih

prepreka sa kojima se suočavaju. U praksi, brojne europske zemlje imaju državne službenike koji rade

upravo na detekciji i zagovaranju uklanjanja prepreka, što je postala i praksa hrvatskog Ministarstva

gospodarstva. Generalno, prioritet je jačanje horizontalne koordinacije za poticanje uklanjanja

regulatornih opterećenja privrede angažovanjem što većeg broja državnih službenika upravo u lovu na

prepreke.

1.5.3. Aktivnosti OECD-a

Pojam "regulativa", u dokumentima OECD-a, podrazumijeva sveobuhvatni spektar raznovrsnih pravnih

instrumenata kojima se, kao aktima javne vlasti na svim nivoima, utvrđuju obaveze i propisuju uslovi

ponašanja privrednih subjekata i građana. Pod regulatornom reformom se podrazumjevaju "promjene

koje unapređuju kvalitet, tj. unaprjeđuju učinak i realizaciju, opravdanost troškova ili pravni kvalitet

regulative i povezanih državnih formalnih postupaka" (OECD, Regulatory Reform in Ireland, 2001).

Početkom 90-ih godina XX-og vijeka, polazeći od značaja i mogućnosti strukturnih ekonomskih reformi, i

druge države i međunarodne organizacije uvode slične programe. OECD je pokrenuo program za

podsticanje "bolje regulative" (Better Regulation), a radi unapređenja ekonomija država članica i

njihovog prilagođavanja promjenama, što je dovelo do daljeg razvoja i širenja primene ovog programa.

OECD je 1993. godine pokrenuo i Radni program o regulatornom upravljanju i reformama (Public

Management Committe), tzv. PUMA program, koji je dao doprinos razmjeni iskustava o razvoju

menadžerskih sposobnosti i vještina i izradi uporednih analiza, a radi podrške članicama OECD-a na

unapređenju javnog sektora. Savjet OECD-a je 1995. godine definirao Preporuke za unapređenje

kvaliteta državne regulative (Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation),

26

koje predstavljaju prve međunarodne standarde regulatornog kvaliteta, a na osnovu javnih politika

država članica.

Države OECD-a su utvrdile i standarde koji se odnose na propise, i to:

1) pravni standard, struktura, precizna terminologija, jasnoća i jednostavnost propisa i

kompatibilnost sa nacionalnim i međunarodnim propisima,

2) standard oblika, fleksibilnost i konzistentnost sa ostalim pravnim i međunarodnim

standardima,

3) ekonomski i politički standardi,

4) standard primjene, praktičnost, primjenljivost i dostupnost propisa,

5) standard djelotvornosti, relevantnost jasno definiranih problema i uslova okruženja i

6) standard korisnika, javnost i dostupnost propisa.

Možda najznačajniji uvod u implementaciju procjene uticaja predstavljaju aktivnosti OECD-a. OECD je

1995. godine objavio listu pitanja koju treba postaviti u procesu donošenja odluka o propisima, a prije

nego se propis donese. Odgovori na pitanja u nastavku trebali bi osigurati da propis udovolji ostvarivanju

ciljeva javne politike uz minimiziranje troškova i maksimiziranje koristi njegove primjene u javnom i

privatnom sektoru, podržavajući na ovaj način transparentnost rada vlade i pravovremeno ukazivanje na

zastarjele i nepotrebne propise. To su sljedeći prinicpi:

1) Da li je problem ispravno definiran? Problem koji treba riješiti potrebno je precizno navesti,

dajući dokaze o njegovoj prirodi i značaju i objašnjavajući zašto je nastao (identificirajući

inicijative pogođenih entiteta).

2) Da li je intervencija vlade opravdana? Intervencija vlade treba biti bazirana na izričitom

dokazu da je djelovanje vlade opravdano, obzirom na prirodu problema, moguće koristi i

troškove djelovanja (bazirano na realističnoj procijeni efikasnosti rada vlade) i alternativne

mehanizme za adresiranje problema.

3) Da li je uvođenje propisa najbolji oblik intervencije vlade? Donositelji propisa trebali bi u

ranim fazama zakonodavnog procesa za potrebe informiranja izvršiti komparaciju različitih

regulatornih i neregulatornih instrumenata politike, razmatrajući relevantna pitanja kao što

su troškovi, koristi, učinci raspodjele i administrativni zahtjevi.

4) Da li postoji pravni temelj za uvođenje propisa? Zakonodavni proces treba biti strukturiran

tako da zakonodavne odluke strogo poštuju „vladavinu prava“, što znači da odgovornost

treba biti izričita kako bi se osiguralo da su svi propisi odobreni propisima višeg nivoa i

konzistentni sa ugovornim obavezama, te usklađeni sa relevantnim pravnim načelima kao

što su izvjesnost, proporcionalnost i primjenjivost proceduralnih zahtjeva.

5) Koji je odgovarajući nivo, ili koji su odgovarajući nivoi vlasti za ove intervencije? Zakonodavni

organi trebaju odabrati odgovarajući nivo vlasti za poduzimanje akcije, ili ukoliko je više

nivoa vlasti uključeno, trebaju oblikovati učinkovite sisteme koordinacije između nivoa

vlasti.

6) Da li koristi propisa opravdavaju troškove? Zakonodavci trebaju procijeniti ukupne

očekivane troškove i koristi svakog zakonodavnog prijedloga ili izvedive alternative i trebaju

27

procjene načiniti dostupnim u prihvatljivom formatu donositeljima odluka. Troškovi vladinih

intervencija trebaju biti opravdane koristima od takvih aktivnosti prije nego se aktivnosti

preduzmu.

7) Da li je raspodjela učinaka u društvu transparentna? Do nivoa do kojeg su vrijednosti

raspodjele i pravde pod uticajem vladine intervencije, zakonodavni organi trebaju načiniti

distribuciju troškova i koristi od propisa transparentnim među socijalnim grupama.

8) Da li je propis jasan, konzistentan, sveobuhvatan i prihvatljiv za korisnika? Zakonodavci

trebaju procijeniti da li će pravila biti razumljiva mogućim korisnicima i u tom cilju trebaju

preduzeti korake kako bi osigurali da tekst i struktura pravila budu što je više moguće jasnija.

9) Da li su sve zainteresirane strane imale mogućnost za iznesu svoje stavove? Propisi trebaju

biti razvijani u otvorenom i transparentnom duhu, sa odgovarajućim procedurama za

učinkovito i pravovremeno uključivanje zainteresiranih strana, kao što su propisima

pogođena preduzeća i trgovinske unije, druge interesne grupe ili drugi nivoi vlasti.

10) Kako će usklađenost sa propisima biti postignuta? Zakonodavci trebaju procijeniti inicijative i

institucije kroz koje će propisi djelovati i trebaju oblikovati odgovarajuće strategije provedbe

koje osiguravaju najbolju upotrebu propisa.

Preporuke tzv. Sintetičkog izveštaja OECD-a o regulatornoj reformi iz 1997. godine bile su osnov za

izradu pojedinačnih strategija, programa i nacionalnih izveštaja o regulatornim reformama u državama

članicama OECD-a. Tako je Savjet OECD-a 2005. godine usvojio OECD vodeće principe za obezbeđenje

regulatornog kvaliteta (OECD, Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance), tako da se u

ovoj oblasti ostvaruje stalan, sveobuhvatan i dinamičan pristup. OECD nastavlja sa svojim monitoringom

u ovom, kao i u drugim sektorima, kroz kontiunirano izvještavanje o napretku pojedinih zemalja.

Predmetna Strategija, pored preporuke OECD-a da svaka zemlja treba da na načelima "dobre regulative"

usvoji na nivou vlade strategiju regulatorne reforme sa konkretnim principima i akcionim planom,

insistira i na tome da dobra regulativa treba da:

1) bude usmjerena ka jasno identifikovanim ciljevima i njihovom efikasnom ostvarivanju,

2) ima zdravu pravnu osnovu,

3) obezbjeđuje da koristi opravdavaju troškove, a imajući u obzir i redistributivne efekte,

4) minimizira troškove i tržišne distorzije,

5) promoviše inovacije putem tržišnih olakšica i ciljno zasnovanih pristupa,

6) bude jasna, jednostavna i praktična za korisnike,

7) bude konzistentna sa drugim propisima i politikama i

8) bude što više kompatibilna sa politikom konkurencije i investicionom politikom na domaćem i

međunarodnom planu.

1.5.4. Aktivnosti IFC

28

Glavna aktivnost koja se desila na području bolje regulative, u posljednjih par godina u BiH je projekat

„Poboljšanje poslovnog okruženja i jačanja konkurentnosti u BiH“ koji je provodio IFC od decembra

2011. godine. IFC je u okviru svog projekta do sada najviše radio na entitetskim nivoma FBiH i RS. Uz

pomoć IFC projekta Federalno ministarstvo pravde je pripremilo, a Vlada FBiH je usvojila Strategiju

regulatorne reforme Federacije BiH za period 2013-2016. godine sa Akcionim planom. Strategija definira

tri opća cilja:

a) unapređenje regulatornog sistema,

b) adekvatnu provedbu regulatorne reforme i efikasnu komunikaciju i učešće interesno-uticajnih

strana i

c) novi normativni okvir za PUP u FBiH čini Uredba o postupku procjene uticaja propisa iz 2014.

godine.

U julu 2011. godine na web stranici Vlade FBiH objavljen je Elektronski registar upravnih postupaka u

FBiH. Registar predstavlja centralnu bazu svih upravnih postupaka koje vode federalni organi uprave i

federalne upravne organizacije i sadrži sve neophodne informacije o institucijama, procedurama,

potrebnoj dokumentaciji itd. Također, u sklopu IFC projekta, provedene su obuke trenenera za PUP s tim

da je Strategijom regulatorne reforme obuka na temu PUP-a predviđena kao trajna obaveza za sve

državne službenike.

Početkom 2014. godine, IFC je planirao u BD BiH-a otpočeti sa aktivnostima uspostave institucionalnog i

pravnog okvira za regulatornu reformu i primjenu PUP-a, kao i uspostavu elektronskog registra upravnih

postupaka, ali je od toga odustao. Može se izdvojiti još jedna aktivnost IFC-a u FBiH. Tako je uzeto učešće

u izradi Nacrta Zakona o izmjeni Zakona o stranim ulaganjima, koji je pripremljen u skladu sa

preporukama iz Izvještaja o procjeni uticaja regulative na propise koji regulirajuu oblast politike

direktnih stranih ulaganja u BiH, koji je pripremljen u saradnji sa IFC-om. Ovaj zakon usvojen je u

Parlamentu FBiH u julu 2015. godine.

1.5.5. Program procjene uticaja u Europskoj uniji

Europska unija 2001. godine nije primjenjivala procjenu učinka na svoje prijedloge, da bi sredinom 2004.

godine dosegla nivo da oko 50% prijedloga prati PU, a današnje stanje govori o praktičnoj stopostotnoj

pokrivenosti prijedloga propisa EU sa odgovarajućom PU. Ovim je jasno da je PU postala izuzetno važno

sredstvo kojim se poboljšava donošenje kompleksnih političkih odluka u uslovima tržišne utakmice i

otvorenog tržišta. U sprovedbi zaključka Europskog vijeća u Lisabonu (2000. g.) predviđeno je bilo da se

do 2001. godine donese strategija za daljnju koordiniranu akciju u području pojednostavljenja

regulatornog okruženja, uključujući i postupanje javne uprave, kako na nacionalnom nivou tako i na

nivou Zajednice. Potom, u Strazburu je na osnovu Rezolucije o podizanju kvaliteta reguliranja unutar EU

je (2000. g.) ustrojena međuvladina savjetodavna grupa koja je u pripremi navedene strategije i ona je

dala značajan doprinos reformi upravljanja u EU. Na skupovima u Goeteborgu (2001. g.) i Laekenu (2001.

g.) postavljena se dva bitna politička aspekta za razvoj regulatorne PU u EU. Prvi od tih aspekata odnosi

29

se na potrebu razmatranja učinaka političkih prijedloga s obzirom na njihovu ekonomsku, socijalnu i

ekološku dimenziju, a drugi se odnosio na potrebu pojednostavljenja i poboljšanja kvaliteta regulatornog

okruženja.

Niz dokumenata EK koji su uslijedili:

a) Strategija EU za održivi razvoj,

b) Bijela knjiga o europskom upravljanju,

c) Akcioni plan za pojednostavljenje i poboljšanje kvaliteta regulatornog okruženja, te

d) Saopćenje o boljoj izradi zakona;

vide PU kao jedan od ključnih elemenata boljeg upravljanja i poboljšanja kvaliteta reguliranja u svrhu

postizanja naprijed navedenog cilja EU. EK predviđa dvije faze odvijanja procesa PU, preliminarnu i

proširenu procjenu. Preliminarna procjena je prva faza u kojoj se daje prvi pregled konkretnog

problema, moguća rješenja i područja na koja se odnosi. Njome se, također, daje informacija o potrebi

provođenja proširene PU.

U drugoj fazi, EK odlučuje koji njezini prijedlozi trebaju proširenu PU. Svoju odluku o potrebi proširene

PU EK objavljuje u svojoj godišnjoj strategiji politike, ili pak u radnom programu za predstojeću godinu.

Krajem 2004. godine donešeno je novo Saopćenje kojim EK revidira metodu PU iz 2002. godine.

Revidirana metoda naročitu pažnju posvećuje pitanjima konkurentnosti i administrativnih opterećenja

koja reguliranjem mogu nastati za preduzetništvo. Revidiranje metode PU rezultiralo je primjenom PU

na sve prijedloge EK iz zakonodavnog i radnog programa. Revidirana metoda PU, vodeći se načelima

transparentnosti, proporcionalnosti i razmatranja ekonomskih, socijalnih i ekoloških dimenzija na

cjelovit i uravnotežen način, utvrđuje pitanja koja čine okosnicu postupka PU. Radi se o sljedećem:

a) koji je problem, ili pitanje predmet razmatranja prijedloga,

b) koji se ciljevi žele postići prijedlogom,

c) koje su glavne političke opcije kojima bi se mogao postići cilj,

d) kakve posljedice – pozitivne ili negativne predviđaju različite opcije,

e) poređenje opcija i predstavljanje rezultata i

f) kontrola (provjeravanje) i vrednovanje izabrane opcije.

U europskim zemljama uz pojam procjene učinka koristi se i sintagma regulatorna procjena učinka

(Regulatory Impact Assessment, ili Regulatory Impact Analysis, RIA). Kako pravni sistemi europskih

zemalja različito razumijevaju pojam regulatornog, odnosno pojam regulatornog okruženja, ovo treba

razumjeti u smislu skupa svih pravnih akata kojima tijela javne vlasti ustanovljavaju određena pravila

ponašanja. Procjena učinka može se definirati na više različitih načina. Najčešće se koristi definicija koju

je dala SIGMA – Potpora za podizanje kvalitete upravljanja i menadžmenta u zemljama srednje i istočne

Europe, kao Zajednička inicijativa Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) i Europske unije,

financirana putem programa PHARE, koja sadržajno obuhvata najvažnije elemente procjene učinka. Pod

procjenom učinka razumije se informativno utemeljeni analitički pristup kojim se procjenjuju mogući

troškovi, posljedice i popratni učinci određenog političkog instrumenta te stvarni troškovi i posljedice

instrumenata koji se već primjenjuju (Barić, str. 9).

30

Potom se u EU, na osnovu usvojenih strateških dokumenata; donose, razvijaju i realizuju programi

politike za bolje upravljanje i bolju regulativu, gdje analiza efekata regulative, kao metod i instrument

ima posebnu ulogu za države članice i zemlje u tranziciji, kod procjene efekata njihovih europskih

integracionih procesa. U Strategiji se navodilo da regulatorna reforma u EU posebno dobija na značaju

poslije usvajanja Lisabonske strategije i izveštaja 2001. godine Visoke konsultativne grupe za bolju

regulativu (Mandelkern Group on Better Regulation, Final Report). Ovaj izvještaj daje preporuke vladama

država članica i EK, naglašavajući sljedeće principe unapređenja regulatornog okvira EU, koji su dati u

Strategiiji:

1) razmatranje relevantnih opcija od strane nositelja politike,

2) RIA je metod koji, na osnovu činjenica, na efektivan način omogućava vođenje

politike i obezbjeđuje okvir za razmatranje i rješavanje problema,

3) konsultacije su instrument kojim se postiže javnost u procesu donošenja propisa,

4) simplifikacija predstavlja sistematsku, jasno usmjerenu i dugotrajnu aktivnost,

kojom se ostvaruje poboljšanje i veća efikasnost propisa,

5) pristupačnost regulative svima na koje se ona odnosi, uz korištenje savremenih

informacionih tehnologija i

6) formiranje odgovarajućih organizacionih struktura, koje će biti odgovorne za

poboljšanje regulative i sprovođenje strategije za unapređenje regulatornog okvira.

Novi paket EK o boljoj regulativi usvojen je 19. maja 2015. godine i, kako je objašnjeno u Komunikaciji

Komisije Europskom parlamentu i Vijeću sa ovim programom zakonodavstvo EU, moći će se usredotočiti

na područja na kojima ima najveću dodanu vrijednost. Ispunjenje ciljeva zajedničke politike postaće

efikasno i djelotvorno, jasno, jednostavno i lako razumljivo, a regulatorno opterećenje učesnika smanjiće

na najmanju moguću mjeru, te će se ojačati konkurentnost i održivost privrede EU.

U ovoj oblasti je u posljednje dvije godine došlo do značajnih promjena. Tako su 19.05.2015. godine

predstavljeni prijedlozi u okviru Paketa mjera za bolju regulativu, i to:

a) Prijedlog za Interinstitucionalni ugovor;

b) Komunikacija o boljoj regulativi,

c) REFIT (Regulatory Fitness and Performance Program) i

d) Opširne Smjernice za bolju regulativu i procjenu uticaja.

Osnovni dokumenti „nove regulative“ su:

a) International Agreement between the European Parliament, the Council of the European

Union and the European Commision on Better law-making,

b) Commision Staff Working Document, Better Regulation Guidelines, {COM(2015) 215 final}

{SWD(2015) 110 final} Strasbourg, 19.5.2015 SWD(2015) 111 final and

c) Better Regulation "Toolbox" This Toolbox complements the Better Regulation Guideline

presented in in SWD(2015) 111.

31

Ovi dokumenti će biti posebno prezentirani Knjigom 1, kako je to već spomenuto. U svrhu jačanja

godišnjeg i višegodišnjeg programiranja predviđeno je da će tri institucije EU svake godine dogovarati

popis prijedloga koji će se rješavati prioritetno u zakonodavnom postupku, uključujući prijedloge za

ažuriranje ili pojednostavljenje postojećeg zakonodavstva, kao i smanjenje regulatornog opterećenja za

mala i srednja preduzeća. To planiranje redovno će se ažurirati tokom godine.

Pored toga, EK ima obavezu provoditi PU svojih inicijativa za koje se očekuje da će imati znatne

privredne, ekološke i socijalne posljedice, u savjetovanju sa interesnim učesnicima, nakon čega slijedi

provjera kvalitete koju provodi EK, Odbor za nadzor regulative. Odbor, se sastoji od sedam članova koje

imenuje EK, i koji će izdavati mišljenja o nacrtima izvještaja o PU, izvješćima o provjeri prikladnosti i

važnim izvještajima o ocjenjivanju u skladu sa smjernicama za bolju regulativu. Ta mišljenja, zajedno sa

izvještajima o PU, trebaju biti objavljene na internetskim stranicama EK. Posebno se spominje se da će

zainteresirani učesnici imati priliku dati svoje mišljenje u roku od osam sedmica nakon usvajanja

prijedloga i PU, uporedno sa postupkom savjetovanja s nacionalnim parlamentima koji se odnosi na

pitanja supsidijarnosti. EK je navela i to, da će zainteresirani učesnici (dionici) imati priliku dati svoje

mišljenje tokom cijelog ciklusa donošenja politika u obliku planova i PU u početnoj fazi. Svi zainteresirani

učesnici moći će dati povratne informacije o aktima u kojim se definišu tehnički ili specifični elementi

potrebni za provedbu zakonodavstva. Za nove prijedloge i provjere prikladnosti postojećeg

zakonodavstva predviđa se javno savjetovanje u trajanju od dvanaest sedmica.

Sami prijedlozi za značajne izmjene ili razvoj zakonodavstva EU trebaju se zasnivati na obimnoj

prethodnoj ocjeni njihove efikasnosti, djelotvornosti, relevantnosti, usklađenosti i dodane vrijednosti u

svrhu čega će se utvrditi obaveze praćenja, ocjenjivanja i izvještavanja te mjerljivi pokazatelji. Usvojiće se

i posebne odredbe o reviziji. U pogledu delegiranih akata, spominje se da se savjetovanje sa

stručnjacima iz država članica EU i javnosti treba odvijati prije njihovog usvajanja te da se trebaju

izbjegavati novi procesni zahtjevi. U interesu bolje saradnje među trima institucijama, uključiće se strogi

rokovi te će se ubrzati zakonodavni postupak. Po prvi put nacrti tekstova delegiranih akata, kao i važnih

provedbenih akata, biće četiri sedmice otvoreni za javnost.

U pogledu prenošenja direktiva u nacionalno zakonodavstvo ono neće trajati duže od dvije godine.

Prilikom usvajanja mjera za prenošenje, ili provedbu zakonodavstva EU, ili provedbu budžeta EU, države

članice moraju jasno razlikovati što je u skladu sa zakonodavstvom EU, ili budžetskim propisima nužno i

koje dodatne elemente na lokalnom, regionalnom ili nacionalnom nivou žele dodati. Prije usvajanja

dodatnih značajnih metrijalnih ili procesnih rješenja, države članice bi trebale napraviti PU za rješavanje

administrativnog opterećenja za preduzeća, administraciju i građane i dostaviti dobro argumentovano

objašnjenje. Činjenica da mnoge države članice često čine više od potrebnog na nivou EU prilikom

prenošenja zakonodavstva na nacionalnom nivou, a što pridonosi nepotrebnim troškovima preduzeća i

tijela javne vlasti, što se opet pogrešno povezuje sa EU. EK je dodatno naglasila da svaki prijedlog treba

biti popraćen odgovarajućim obrazloženjem, u kojem se objašnjava svrha svake mjere, zašto je neka

inicijativa potrebna, koje instrumente EU treba koristiti, šta zainteresirani učesnici (dionici) misle, jesu li

ispunjeni kriteriji supsidijarnosti i proporcionalnosti te koji su socijalni i privredni učinci, posebno u

pogledu konkurentnosti i malih i srednjih poduzeća. EK naglašava da je vrlo često zakonodavni okvir

isuviše složen, da predstavlja preveliko opterećenje te podrazumijeva pretjeranu birokratiju za mala

32

preduzeća zbog čega bi trebalo primjenjivati načelo „prvo misli na male.” Ovo načelo predviđa znatno

blaži režim za njih, a kada to nije moguće zbog društvenih, ekoloških i privrednih ciljeva, pažljivo

objašnjava zašto to nije moguće.

REFIT-a je program za prikladnost i efikasnost propisa kako bi se utvrdilo koje zakonodavstvo treba

pojednostaviti, gdje je potrebno smanjiti opterećenje, koje zastarjele pravne akte treba staviti van

snage, kao i koje pravne akte treba preinačiti i zamijeniti. Od Platforme REFIT očekuje se da će odgovoriti

na svaki zahtjev EK za informacijama i dokazima o potencijalnom učinku bilo kojeg prijedloga REFIT-a, ili

stvarnom uticaju primjene bilo koje inicijative iz programa REFIT koja je provedena. Ona se sastoji od

dvije velike grupe:

a) Vlada, koje su sastavljene od predstavnika država članica (svaka država imenuje jednog

stručnjaka na visokom nivou iz svoje javne uprave, sa stručnim znanjem na području bolje

regulative) i

b) Stručnjaka, zainteresiranih učesnika sa praktičnim iskustvom na područjima politike EU koja se

sastoji od najviše dvadeset članova, od kojih su dva iz EGSO-a i OR-a, a ostatak iz poslovne

zajednice, uključujući mala i srednja preduzeća, socijalnih partnera i organizacija civilnog

društva. EK će imenovati članove skupine zainteresiranih učesnika, a EGSO i OR biće pozvani da

imenuju svoje predstavnike. Svi članovi imenuju se na period trajanja mandata Platforme,

odnosno mandata EK.

Platforma REFIT pokrenuta je 2015. godine i oslanja se na zajedničke napore EK, Parlamenta i Vijeća.

Ona ocjenjuje efikasnost postojećeg (pozitivnog) zakonodavstva i kada god se utvrdi da su regulatorni

troškovi nesrazmjerni ciljevima kojima se teži, nastoji pronaći alternativne pristupe za postizanje istih

ciljeva. Svi relevantni dokumenti Platforme se objavljuju. Glavni zadaci ove Platforme su pozivanje na

davanje prijedloga te njihovo prikupljanje iz svih izvora o smanjenju regulatornog i administrativnog

opterećenja, koji proizlaze iz zakonodavstva EU i njegove provedbe u državama članicama sa posebnim

naglaskom na potrebe i interese mikropreduzeća te malih i srednjih preduzeća. Platforma ocjenjuje hoće

li ti prijedlozi ugroziti ciljeve tog zakonodavstva, ona filtrira prijedloge i prosljeđuje EK, kao i državama

članicama prijedloge koje smatra da su vrijedni pažnje te odgovara pojedincima. Prijedlozi, primjedbe i

komentare koje su primile države članice ili EK obavezno se objavljuju.

Pored pobrojanog, REFIT uključuje razne aktivnosti poput inicijativa za smanjenje opterećenja, stavljanje

van snage zastarjelog zakonodavstva, ocjenjivanja i provjere prikladnosti, bolje provedbe i

pojednostavljenja finansiranja EU-a. Konkretnije, od početka rada Platforme 2012. godine, EK je u okviru

programa REFIT predložila 58 zakonodavnih inicijativa koje sadrže 17 izuzeća ili blaži režim za mala i

srednja preduzeća. EK je povukla 141 prijedlog koji je bio u toku zakonodavnog postupka, dok su

inicijative u okviru programa smanjenja administrativnog opterećenja dovele do znatnih ušteda za

preduzeća na 11 poslovnih sektora. U pogledu inicijativa na kojima EK radi predložiće se standardni

obrazac za podatke kojim bi se riješile teškoće s kojima se SME-i suočavaju kada trebaju ispuniti složenu

dokumentaciju u okviru javne nabave. EK također želi mjeriti i postići uštede za preduzeća u sklopu

Okvirne uredbe za integraciju poslovnih statistika (FRIBS) i Statistike jedinstvenog tržišta (SIMSTAT).

33

Pored toga, provode se godišnje vježbe sa ciljem identifikacije zastarjelih pravnih akata u području

poljoprivrede i ribarstva. Revizije i provjere prikladnosti trenutno se najviše nalaze u područjima poput:

a) zakašnjelih plaćanja, pesticida,

b) prehrane, tvrdnji o zdravstvenim svojstvima,

c) osiguranja motornih vozila,

d) Uredbe o izvedenim finansijskim instrumentima i

e) Uredbe o kapitalnim zahtjevima.

Provjera prikladnosti Općeg zakona o hrani ocijeniće jesu li načela efikasno provedena, odnosno jesu li

nove odgovornosti svrsishodne. U pogledu ocjene zakonodavstva o zdravlju i sigurnosti na radu koje je

trebalo biti zaključeno do kraja 2015. godine, EK sektor SME-i želi osloboditi opterećenja kako bi lakše

ispunili zahtjeve EU, te se obavezuje da će se preduzeti mjere kako bi zakonodavstvo o zdravlju i

sigurnosti na radu, kao i zakonodavstvo o hemikalijama, bilo usklađenije i dosljednije.

Što se tiče provedbe zakonodavstva, EK želi preispitati provedbu u područjima kao što su:

a) poljoprivreda,

b) energija,

c) okoliš i

d) finansijske usluge.

Također se želi u saradnji sa državama članicama smanjiti složenost zakonodavstva, izraditi bazu

podataka o zahtjevima za označivanje hrane kako bi pomogla SME-i, pratiti prenošenje direktiva i

njihovu provedbu u državama članicama, te nadgledati njihovu sposobnost da omoguće građanima i

preduzećima da iskoriste mogućnosti jedinstvenog tržišta.

Pored toga, EK želi pojednostaviti upravljanje zajedničkom organizacijom tržišta spajanjem 200

postojećih uredbi EK u 40 provedbenih i delegiranih akata te pojednostaviti europske strukturne i

investicijske fondove i program Obzor 2020. Godine (Horizon 2020). Građani EU očekuju da se njihov

glas čuje u novoj Platformi REFIT i internetskoj stranici „Smanji opterećenje, izrazi svoje mišljenje.”

1.6. Pravni osnov procjene uticaja u Bosni i Hercegovini

Parlamentarna skupština BiH je još 2005. godine donijela Jedinstvena pravila prilikom izrade pravnih

propisa u institucijama BiH, kojim je detaljno definiran način i proces izrade pravne regulative u

institucijama BiH. Ovaj dokument članom 62. nalaže institucijama koje predlažu pravne propise da

moraju izvrštiti procjenu stanja i razloge uvođenja novih propisa kao i vrijednosti kojima se institucija

rukovodila kada je predlagala neki propis. Nadalje, članom 65. Jedinstvenih pravila nalaže se

institucijama da vrše procjenu finansijskih i materijalnih sredstava potrebnih za provođenje propisa, te

se predlagač obavezuje da da jasnu ekonomsku podlogu i da prikaže korist od provođenja nekog propisa,

te da dokaže da su troškovi uvođenja propisa opravdani i da je značajna dobit od provođenja nekog

34

propisa. Također, u istom dokumentu se preporučuje i nižim nivoima vlasti u BiH, kao i Visokom

predstavniku u BiH da se pridržavaju ovih pravila.

Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), BiH je preuzela obavezu usklađivanja

domaćeg zakonodavstva sa pravnom tečevinom EU. Usklađivanje se provodi kroz dvije faze. Prema članu

70 Sporazuma propisano je da Strane ugovornice (EU i BiH) priznaju važnost usklađivanja postojećeg

zakonodavstva BiH sa zakonodavstvom EU, kao i njegovog efikasnog provođenja. Ova obaveza je i pravni

osnov da se izvrši postepeno preuzimanje pravne tečevine komunitarnog prava EU, pa time i

legislativnih rješenja iz brojnih sektora. U svojoj ranoj fazi fokus je na osnovnim elementima pravne

tečevine EU koji se odnose na unutrašnje tržište, dok se u kasnijoj fazi treba fokusirati na preostale

dijelove pravne tečevine EU. Imajući u vidu da će BiH biti i da je već suočena sa velikim brojem novih

propisa koje treba preuzeti, uz pomoć PU moguće je sagledati političke, ekonomske, socijalne i okolišne

efekte usvajanja politika EU ili pojedinih propisa. PU se može koristiti kao uobičajeni alat prilikom izrade

svih vrsta propisa u BiH. PU je analiza koja je zasnovana na činjenicama, koja se koristi kao instrument

sistemske odluke u tijelima javne vlasti za pregled i mjerenje mogućih koristi, troškova, rizika, efekata

konkurencije kao i efekata distribucije novog ili postojećeg pravnog akta (akata). Nekoliko je bitnih

razloga provođenja PU. Procjenom, odnosno analizom moguće je procijeniti najisplativiji način provedbe

propisa EU, uključujući razmatranje drugih mogućih institucionalnih rješenja (opcija) u svrhu postizanja

utvrđenih ciljeva propisa. Ova analiza treba biti vodič javnoj vlasti za određivanje načina provedbe EU

regulative. Također, procjenom je uvijek moguće procijeniti troškove provedbe propisa, kako bi se mogli

uzeti u obzir pri planiranju budžeta, mogu se osigurati neophodne informacije poslovnim subjektima i

drugim grupama u društvu o promjenama koje će u njihovom poslovanju načiniti EU regulative i

troškovima koji će pri tome nastati.

Različite institucije su uključene u ovaj proces harmonizacije. Tako, DEI ima funkciju koordinacije

prilikom implementacije PU u BiH i pokrenula je nekoliko incijativa procjene kroz treninge, četiri pilot

projekta, te konferenciju u Parlamentarnoj skupštini BiH. Pored DEI, MOFTER, u saradnji sa DEI, također

je pokrenulo više analiza PUP-a kao što su :

1) Impakt analiza učinka direktive EU o niskom naponu u BiH,

2) Impakt analiza učinka direktive EU o mašinama u BiH;

3) PU Zakona o politici direktnih stranih ulaganja,

4) Početna procjena regulatornog utcicaja Direktive o ambalaži i ambalažnom otpadu,

5) Početna procjena regulatornog uticaja Direktive o mjernim instrumentima,

6) Početna procjena regulatornog uticaja Direktive o sigurnosti igračaka,

7) Početna procjena regulatornog uticaja Direktive o žičarama,

8) Procjena regulatornog uticaja Direktive o građevinskim proizvodima (89/106/EEZ) su samo od

nekih aktivnosti iz ove oblasti.

U obzir se moraju uzeti i obuke (radionice) koje su održane u organizaciji DEI, čiji su polaznici bili državni

službenici.

35

1.7. Ciljevi procjene uticaja

Sami ciljevi PU mogu se podijeliti na generalne ciljeve koji važe za svaku PU i koji predstavljaju osnovni

okvir za sve postupke PU, a druga grupa ciljeva su ciljevi koji se vežu ze neku konkretnu PU, a to je u

pravilu neki zakonski akt, ali može biti i neko sektorsko pitanje. Naime, svaki pravni propis, u ovisnosti od

njegove sektorske primjene, ima svoj Opći cilj (ciljeve) i svoje posebne ciljeve. Oni treba da se definišu

prilikom izrade svake pojedinčane PU i treba da odražavaju potrebe, odnosno da su usmjereni ka

eliminiranju uočenih problema prilikom njihove primjene. Ciljevi se moraju postaviti na taj način da su,

prije svega ostvarivi, odnosno da su mogući. Oni će se uvijek definirati prema uočenim problemima i

obavezno se trebaju podijeliti prema potrebama konkretne PU.

Opći (generalni) cilj PU, prema Metodologiji za nivo BiH, je stvaranje uslova za izradu i donošenje

kvalitetnijih propisa zasnovanih na raspoloživim činjenicama i dokazima, tako da se ciljevi propisa

ostvaruju uz najniže moguće troškove i ne stvaraju prepreke poslovnom okruženju, građanima i društvu

generalno. Može se dodati da je opći cilj postupka PU i razmatranje prijedloga mogućih (alternativnih)

normativnih, ili drugih rješenja kojima se potiče poslovno okruženje, potom jača vladavina prava te se

smanjuju troškovi provedbe samih propisa. Istovremeno se traži i ispunjavanje zahtjeva vezanih za

osiguranje zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda, ličnih i političkih sloboda, kao i privrednih,

socijalnih, kulturnih i drugih prava.

Kao posebni ciljevi PU, a prema Metodologiji za nivo BiH, izdvajaju se sljedeći:

a) podsticanje međuinstitucionalne i međuvladine saradnje i koordinacije nositelja izrade propisa

radi jednostavnijeg i bržeg usaglašavanja rješenja i ostvarivanja ciljeva,

b) doprinos jačanju transparentnosti i participativnoj demokratiji kroz uključivanje svih

zainteresiranih strana, uključujući javnost, u postupcima izrade, predlaganja, praćenja primjene,

izvještavanja i evaluacije propisa,

c) doprinos ekonomičnom, efikasnom, efektivnom i transparentnijem planiranju i korištenju

budžetskih sredstava,

d) doprinos integriranom, pametnom, održivom i inkluzivnom ekonomskom rastu i razvoju,

e) doprinos povećanju mogućnosti za zapošljavanje, smanjenju siromaštva, uključenosti u

obrazovanje, unapređenje zdravstvene zaštite i sveukupnom smanjenju socijalne isključenosti i

diskriminacije, uključujući osiguranje principa ravnopravnosti spolova, osnaživanja vladavine

prava, napretka u borbi protiv organiziranog kriminala, terorizma i korupcije u BiH,

f) doprinosi ostvarenju strateških ciljeva BiH u oblasti zaštite okoliša, koji između ostalog uključuje

poboljšanje upravljanja okolišem i razvoj okolinske infrastrukture uz povećanje otpornosti na

klimatske promjene, zaštiti bioraznolikosti, razvoju energetskih potencijala, posebno obnovljivih

izvora energije i povećanju energetske efikasnosti, i drugi.

Pod ovim drugima mogu se navesti i sljedeći pojedinačni ciljevi:

36

a) utvrđivanje mogućih prepreka za poslovanje preduzetnika,

b) utvrđivanje mogućih prepreka za status građana,

c) utvrđivanje mogućih prepreka za građane sa posebnim potrebama,

d) svođenje hitnih procedura donošenja pravnih propisa samo za vanredne okolnosti,

e) uvođenje obavezne cost benfit analize za sve propise koji idu u redovnu parlamentarnu

proceduru,

f) uvođenje e-konsultacija (internet konsulatcije),

g) uključivanje civilnog sektora u cijeli proces,

h) kontinuirana transparentnost,

i) kontinuirano praćenje svih oblika PU, evaluacija kao i uporednih rješenja kako bi se cijeli proces

konstantno unaprjeđivao i drugo.

1.8. Prinicipi procjene uticaja

Svi propisi koji imaju značajan uticaj moraju biti propraćeni sa adekvatnom PU. Prilikom izrade PU koje

se odnose na manje relevantne propise, ili propise koji imaju manji uticaj, nema potrebe za gubljenjem

resursa. Ovo je zajednička odgovornost javne vlasti koja pokreće izradu PU i autora (priređivača) same

PU. Zbog toga, prije nego što lica odgovorna za izradu PU ispitaju korake koji moraju biti uključeni u

proces, potrebno je odgovoriti na sljedeća pitanja:

a) koje opcije treba istražiti,

b) koliko opcija treba istražiti,

c) koliko detaljna treba da bude PU,

d) koliko treba da traje proces PU,

e) ko će sve učestvovati u ovom procesu,

f) koje sve analize treba primijeniti, odnosno koristiti,

g) koliko detaljna treba biti analiza troškova i koristi,

h) koji su rizici prisutni,

i) koji su zainteresirani učesnici u konsultacijama,

j) koliko trebaju biti obimne konsultacije,

k) koje ćemo sve alate koristiti,

l) kako sačiniti završni izvještaj,

m) kakva treba biti struktura završnog izvještaja,

n) koliko treba biti obiman završni izvještaj,

o) gdje i kada će se objaviti završni izvještaj,

p) koji ćemo instrumentarij koristiti i drugo.

Odluku o srazmjernom (proporcionalnom) nivou analize donose lica koja su odgovorna za izradu PU.

Važno je imati na umu da određivanje srazmjernog nivoa analize ne znači njegovu trajnu određenost.

Odgovori na gornja pitanja ovisiće od slučaja do slučaja i predstavljaju faktičko pitanje. Cijeli proces bi se

trebao preispitati u svjetlu savjeta interesnih grupa (dionika) o tome kako napreduje proces izrade PU.

37

Nadalje će se izložiti principi PU u EU, prema novoj regulativi, i u BiH. Ono što je najbitnije u ovoj

početnoj fazi je određivanje naspram prinicpa proporcionalnosti. U skladu sa domašajima ovog principa

ono na što treba uvijek paziti je da sam proces PU bude srazmjeran potrebama same PU. Ovo bi se

moglo nazvati i primjerenost postojeće PU potrebama svih zainteresiranih učesnika u procesu PU.

Ocjena potrebe, odnosno primjerenosti će uvike biti faktičko pitanje, s tim što bi se mogli ustanoviti

posebni kriteriji koji bi nam unaprijed dali parametre na osnovu kojih bi mogli odreditišta sve od pravnih

propisa podliježe određenom obliku PU.

1.8.1. Principi procjene uticaja u Europskoj uniji, Instrumenti bolje regulative

Putem svog programa rada Bolje regulative, EK se obavezala da će kreirati, isporučivati i podržavati

provedbu intervencija najboljeg mogućeg kvaliteta. To pokriva cijeli ciklus politike od njenog planiranja,

usvajanja, kreiranje, potom realizaciju, primjenu (uključujući provođenje), evaluaciju i reviziju. Sve

intervencije, bilo zakonodavne, kao i nezakonodavne, programi potrošnje ili druge mjere imaju za svrhu

da postignu izvjesne ciljeve. U okviru Instrumenata bolje regulative- Instrument broj 1.; Opći principi

bolje regulative (str. 5-7) kaže se da principi bolje regulative trebaju:

a) biti dobro isplanirani i pravovremeni, a sav pripremni i analitički posao, uključujući konsultacije s

interesnim grupama, mora se obaviti na vrijeme kako bi doprinio procesu razvoja politike,

b) biti najboljeg kvaliteta, a osnova za bilo kakve konsultacije s interesnim grupama treba biti jasna

i koncizna, te sadržavati sve potrebne informacije da bi se olakšali odgovori,

c) biti zasnovani na najboljim dostupnim dokazima uključujući naučne savjete, ili na

transparentnim objašnjenjima, zašto neki dokazi nisu dostupni a ipak se smatra da je primjereno

djelovati,

d) participativni za sve interesne grupe kako bi se osiguralo široko učešće u cijelom ciklusu politike,

otvoreni za javne konsultacije preko Interneta koji trebaju biti obavezni elementi svake vezane

strategije konsultovanja i evaluacije, ili procjene učinka. Interesnim grupama mora se dati

dovoljno vremena da odgovore (12 nedjelja za konsultacije) ili pripreme odgovore (4 radne

nedjelje za sastanke),

e) pridržavati se supsidijarnosti i proporcionalnosti te objasniti kako se ova dva principa poštuju.

Potezi moraju biti relevantni i neophodni, te nuditi vrijednost veću od one koju bi potezi same

države članice mogli dati i ne smiju ići dalje od nužnog da bi se riješio problem, ili postigao cilj

politike,

f) da budu sveobuhvatni, pri čemu moraju razmotriti relevantne ekonomske, društvene i ekološke

učinke alternativnih rješenja politike. Stanovišta interesnih grupa moraju se prikupiti za svako

ključno pitanje,

g) da budu koherentni u raznim domenima politike; nove inicijative, procjene učinka, konsultacije i

evaluacije moraju spremati zajednički sve relevantne službe u okviru saradnje među službama,

38

h) da budu proporcionalni tipu intervencije, ili inicijative, važnosti problema ili cilja, te veličini

očekivanih ili ispitivanih učinaka,

i) da budu jasno vidljivi vanjskom svijetu ako se teži da budu razumljivi i vjerodostojni. Rezultate

evaluacija, procjena učinka i konsultacija treba objaviti širokom krugu. Odgovore interesnih

grupa treba priznavati, a rezultate konsultacija objavljivati širokom krugu putem samo jedne

tačke pristupa. Razlozi neslaganja sa odvojenim mišljenjima moraju se objasniti,

j) da budu objektivni i uravnoteženi, pri čemu trebaju da pruže informacije za političke izbore

putem dokaza – a ne obratno,

k) trebaju biti poduprti dovoljnim ljudskim i finansijskim resursima kako bi se omogućilo da svaka

evaluacija, procjena učinka ili konsultacija donese pravovremen kvalitetan rezultat. Generalni

direktorati trebaju uspostaviti centre (ili funkcije) ekspertize koji bi podržavali bolje aktivnosti na

izradi zakonodavstva u cjelokupnom ciklusu politike.

Primjena tih principa trebala bi obezbijediti rigoroznu bazu dokaza kako bi se donosile promišljene

odluke i doprinijelo da aktivnosti Komisije budu efektivnije, koherentnije, korisnije, relevantnije i

efikasnije. Posebno se u okviru Instrumenta broj 3. Bolje regulative, Pravni osnov, supsidijarnost i

proporcionalnost govori o pravnom osnovu zasnovanom na ova dva bazna principa. Suštinski, ovo se

odnosi samo na uticaj EU pravne tečevnine na nacionalno zakonodavstvo zemalja punopravnih članica

EU. Kaže se da Unija može djelovati samo u oblastima gdje je Ugovorima na nju prenesena nadležnost

(princip prenesenih ovlasti). Pored toga, svi potezi Unije rukovode se sveobuhvatnim principima

supsidijarnosti i proporcionalnosti. Ti principi su važni. Unija treba djelovati samo tamo gdje se poštuje

princip supsidijarnosti, a samo djelovanje treba biti ograničeno na ono što je strogo nužno da se

postignu ciljevi definirani u Ugovorima (str 7).

1.8.2. Principi procjene uticaja u Bosni i Hercegovini

Principima PU prvi put se bavio Kratak vodič za procjenu uticaja propisa u oblasti europskih integracija

koju je izradila DEI. Ova metodologija govori o primjeni principa proporcionalnosti (srazmjernosti) i to

isključivo u kontekstu obima PU, odnosno RIA pošto ovu skraćenicu koristi ova metodologija.

Metodologije za PU u FBiH se ovim pitanjem ne bavi posebno, samo se to čini posredno, poštivanjem

potrebe primjene pojedinih principa PU. Uredbom o postupku PU članom 4 utvrđeni su sljedeći principi:

a) Usmjerenost-predložene opcije su usmjerene na otklanjanje neželjenih negativnih efekata

postojećih problema,

b) Proporcionalnost-predložene opcije se primjenjuju kada su neophodne i proporcionalne su riziku

koji nastaje kao posljedica problema,

c) Odgovornost-predložene opcije predstavljaju odgovorno rješenje u datim oblastima i za date

skupine,

d) Transparentnost-predložene opcije su rezultat transparentnog procesa procjene i konsultacija,

39

e) Objektivnost-procjena utjecaja i prijedlog najpovoljnije opcije zasniva se na objektivnoj procjeni

prema zadatim kriterijima i

f) Usklađenost-predložene opcije su usklađene sa ostalim postojećim propisima.

Metodologija PUP-a u RS-u posebno govori o načelima, a što su u stvari principi. Riječ je o sljedećim

načelima:

a) neophodnost, koja nam govori da li nam je nova regulativa uopće potrebna, da li zadovoljava

standarde i da li se istom mogu otkloniti administrativne barijere,

b) efikasnost, pri čemu moramo biti sigurni da nova regulativa može biti adekvatno primjenjena u

praksi, te da se ciljevi regulative mogu postići već u prvoj fazi primjene iste,

c) konzistentnost, je u regulatornom procesu značajna jer daje predvidljivost i pravnu sugurnost

grupama i pojedincima u okviru jednog društva i ekonomije,

d) proprocionalnost, znači da se održava balans između prednosti regulative i ograničenja koja ona

nameće. Pored toga ovo načelo je i osiguranje da opterećenja koja se predlažu neće nametnuti

ili da kazne za nepoštivanje regulative budu proporcionalne riziku,

e) odgovornost, је predstvaljena kao fundamentalno načelo iz razloga kompleksnosti regulatornog

procesa. Ovo načelo znači da postoji jasna i određena uloga onih koji predlažu regulativu, uloga

onih koji je trebaju primjenjivati, onih koji je trebaju poštivati i onih koji su nadležni za apelacije i

f) transparentnost, doprinosi kvaliteti regulative jer omogućava neposredno prikupljanje

informacija od građana kao potrošača i posebno onih na koje bi regulativa direktno uticala.

Ovakav pristup daje veći kredibilitet regulatornom procesu iz razloga uključivanja svih ključnih

aktera u proces odlučivanja.

Metodologija za nivo BiH posebno propisuje principe za sve PU. Principi na kojima se zasniva svaki oblik

PU su sljedeći:

a) usmjerenost, prijedlozi mogućih rješenja su usmjereni na potpuno ili djelimično otklanjanje

negativnih uticaja utvrđenih problema,

b) srazmjernost, prijedlozi mogućih rješenja srazmjerni su riziku uzročno-posljedičnih veza

problema,

c) odgovomost, prijedlozi mogućih rješenja su odraz detaljne procjene i odabira najpovoljnijeg

rješenja koji podrazumijevaju odgovornost za djelovanje u datoj oblasti, donijete odluke u vezi s

tim, njihovo dosljedno provođenje, uključujući obavezu izvještavanja, naročito u pogledu

odgovornosti za posljedice odabranih rješenja,

d) transparentnost, prijedlozi mogućih rješenja su rezultat detaljne procjene mogućih uticaja i

konsultacija svih zainteresiranih strana,

e) objektivnost, procjena uticaja i prijedlog najpovoljnijeg rješenja zasniva se na objektivnoj

procjeni prema zadatim kriterijima,

f) usklađenost, predložena rješenja usklađuju se sa pravnim okvirom u BiH, međunarodnim

standardima i Acquis-em,

g) fiskalna održivost, moguća rješenja i prijedlog najpovoljnijeg rješenja usklađeni su sa

srednjoročnim fiskalnim okvirom,

40

h) sveobuhvatan (integralan) pristup, procjena uticaja provodi se na uravnotežen način, u

međusobno povezanom postupku procjene fiskalnih, ekonomskih, socijalnih i okolišnih uticaja.

Može se govoriti i o prinicpima:

a) ekonomičnost prilikom provođenja PU i u cijelom procesu usvajanja (donošenja) pravnih

propisa, a kako bi se troškovi, prije svega, planirali, a potom racionalizirali,

b) efikasnost, u smislu adekvatne brzine i prohodnosti kod pojedinih faza, uz obavezno poštivanje

svih propisanih procedura,

c) održivosti predloženog rješenja.

Vidimo da su rješenja različita u pogledu vrste i broja principa, međutim može se naći zajednički nazivnik

za pobrojana rješenja. Zajedničko je za sva pobrojana rješenja postojanje (neizostavnost) sljedećih

principa:

a) proporcionalnost,

b) transparentnost,

c) odgovornost,

d) efikasnost,

e) ekonomičnost,

f) fiskalna održivost.

Sve ovo bi trebalo dovesti u kontekst principa na kojima se zanivaju Instrumetni bolje regulative kako bi

se izvršilo usklađivanje sa rješenjima koja nam dolaze iz pravne tečevine EU. Naravno, njihova primjena

treba biti proporcionalna (srazmjerna) prema potrebama i specifičnostima svake sredine. U svakom

slučaju oni moraju biti: „zasnovani na dokazima, dobro isplanirani, pravovremeni, transparentni (jasno

vidljivi), koherentni... “

1.9. Vrste procjene uticaja, podjela

U praksi postoji više vrsta PU, a koje obuhvataju niz različitih tehnika i metoda koje pomažu u donošenju

odluka kako javnog, tako i privatnog sektora. Sve PU sistemski ispituju potencijalne efekte usvajanja i

primjene novih pravnih propisa. Cilj im je upoznati donositelje odluka o uticajima, mogućim

alternativnim riješenjima (ponuđenim opcijama), kao i potrebama za potencijalnim doradama propisa, a

prije njihovog konačnog usvajanja i implementacije, kao i donošenjem novih propisa. Izabrana metoda

treba se zasnivati na raspravama i savjetovanjima (konsultacije) na najvišem nivou i sa svim uključenim

interesnim stranama (dionici), uvažavajući rezultate dotadašnjih istraživanja i testiranja u obliku pilot

projekata PU.

Metode PU razlikuju se po svom obimu i dubini analize, vremenu vršenja analize, ali svaka treba da jasno

definira ciljeve, mogućnosti, koristi, troškove, nezavisna mišljenja, preporuke, kao i način vršenja

41

monitoringa. Brojne su podjele PU i sve su one rezultat jednog postepenog i kontinuiranog napretka u

ovoj oblasti, a koja se pravno uređuje različitim oblicima dokumenata (zakoni, uredbe, pravilinici, odluke

i drugo).

Znači, negdje su to zakoni, potom uredbe, odluke, zvanične metodologije i slično. Neke su zajedničke,

neke od PU su sektorske, za neke se ponavljaju elementi drugih PU itd.; međutim svi pravni akti koji

govore o PU govore o:

a) početnoj,

b) potpunoj (punoj),

c) ex-ante i

d) ex-post PU.

Kada se sagledaju sva komparativna rješenja, sve dostupne metodologije, studije i slično, mogu se

izdvojiti sljedeće PU:

a) Ex-ante,

b) Ex-post,

c) Početna, osnovna ili prethodna,

d) Djelimična ili proširena,

e) Potpuna ili detaljna,

f) Lagana,

g) Horizontalna,

h) Sektorska,

i) PU koja se primjenjuje u privrednim društvima,

j) PU uvođenja pravne tečevine EU u nacionalno zakonodavstvo.

Kada govorimo o ovako većem broju PU sasvim sigurno da postoji određeni nivo (stepen) preklapanja

između pojedinih PU. Nesumnjivo je da su samo dvije PU kontinuitet, a to su: početna i potpuna. Ex-ante

i ex-post PU se provode u ovisnosti od njihove vremenske primjene, bez obzira na njihovu „dubinu.“

Same PU se generalno dijele prema dva kriterija:

a) kada se odvijaju i

b) do koje dubine se sprovode.

Možemo govoriti i o posebnim PU, a to su sektorske PU koje se primjenjuje u privrednim društvima i PU

uvođenja pravne tečevine EU u nacionalno zakonodavstvo. U skladu sa ovim podjelama PU izložiće se

osnovna obilježja svake od pobrojanih PU.

1.9.1. Ex-ante procjena uticaja

42

Ex-ante je takva vrsta PU koja se vrši tokom samog razmatranja i formiranja stava prema određenoj

politici, posebno u vrijeme samog odlučivanja i odabira određenih propisa i politika za pojedine sektore.

Ova se metoda najviše koristi u makro-ekonomskim analizama, kao i u komercijalnoj djelatnosti. Samo

značenje riječi je nešto što prethodi nečemu drugom, npr. nekom događaju, nekoj aktivnosti. To može

da bude i zakonodavna aktivnost, a što i jeste u ovom slučaju (latinski, prije događaja). Ova procjena se

radi u toku pripreme propisa, kao i toku samog procesa izrade i usvajanja propisa. Ona nam omogućava

da popravimo i unaprijedimo pravni propis, a prije njegovog usvajanja.

Ovo je, u stvari, oblik skraćene PU, ali u jednom drugom značenju koje podrazumijeva da se prethodno

izvrši analiza npr. potrebe donošenja propisa, procedura konsultacija, kontinuirano prikupljanje

podataka, kao i konsultacije na Internetu što se zahtijeva novom boljom regulativom. Ova metoda u sebi

objedinjuje različite vrste tehnika koje koristimo u PU i ona se može, isto kao i ex-post PU, odrediti kao

oblik PU koja se javlja prije donošenja propisa i kod koje u ovisnosti od načina i metoda obavljanja PU

možemo da uradimo kraću, ili detaljniju (punu) PU. Ovo će, naravno, ovisiti i od vrste propisa koji je

predmet budućeg usvajanja. Razlika će se, prije svega, utvrđivati s obzirom na značaj propisa, odnosno

pravnog akta. Ukoliko se radi o sistemskim propisima i „dubina“ ex-ante analize će biti veća.

U pojedinim dokumentima EU ona se definira sa istim značenjem. Ex-ante (prethodna) evaluacija se

provodi od strane tijela odgovornih za pripremu planova u zemljama članicama EU. Ona analizira snage i

slabosti regije i sektora koja su u pitanju. Pored ostalog mora se ispitati koherentnost strategije i ciljeva i

karakteristike regije, ili područja koji su predmet ispitivanja, uključujući demografske trendove. Tako se

definira očekivani učinak planiranih prioriteta, naročito u smislu zapošljavanja, životne sredine i jednakih

mogućnosti za muškarce i žene, korištenjem brojivih ciljeva gdje god je to moguće. Ex-ante evaluacija

potvrđuje relevantnost predloženih načina provedbe i nadzora, usklađenost sa politikom Zajednice i do

kog stepena su indikativne smjernice izložene u članku 10 (3) Uredbe (EZ) br. 1260/1999 za Strukturne

fondove uzete u obzir. Iz ovog citata vidljivo je da ex-ante evaluacija tako preuzima u razmatranje

rezultate evaluacija u ranijim programskim razdobljima.

1.9.2. Ex-post procjena uticaja

Ex-post je PU koja se vrši na propisu koji je već uveden, a pri čemu se isti vrednuje i ocjenjuju se

njegove prednosti i nedostaci, odnosno ocjenjuje sam njegov uticaj na određenu oblast, politiku, sektor,

privredno društvo, sredinu (regiju) i drugo. Primjera radi, posebni evaluacijski testovi postoje samo za

SME sektor. Znači, ex-post procjena procjene radi se naknadno kada se neki propis usvoji pa se nakon

određenog vremena ispituje njegov uticaj na oblast (sektor) koju regulira, sa ciljem popravke evenutalne

štete koju isti proizvodi. Sama praksa nalaže, da se provode obje vrste PU, prilikom izrade i praćenja

implementacije pojedinog već usvojenog pravnog akta.

Ovo je jedna od kontinuiranih aktivnosti u toku cijelog postupka PU (latinski, naknadno razmatranje-

prosuđivanje). U rječniku EU terminologije ex-post evaluacija ima za cilj procijeniti iskorištenost resursa,

43

učinak, djelotvornost i učinkovitost djelovanja i njihovu dosljednost sa ex-ante evaluacijom. Stoga, ona

izvlači zaključke u vezi s ekonomskom i društvenom kohezijom. Ovu evaluaciju treba da obavljaju

neovisni procjenitelji. Bitno je i to da ista lica ne obavljaju ex- ante i ex-post evaluaciju. I ovdje se radi o

vremenskoj dimenziji (vremenskom periodu) kada se odvija neki oblik PU. Ex- post evaluacija će, u svojoj

dubini, ovisiti od vrste i značaja pravnog propisa.

1.9.3. Početna, prethodna ili osnovna procjena uticaja

Početna ili osnovna PU je onaj oblik PU kod kojeg se ocjenjuju samo osnovni parametri vezani za uticaj

pojedinog pravnog akta. Obično se svodi na ispunjavanje određenog obrasca (formulara) i može se još

nazvati i jednostavna PU. U pravilu ovaj se obrazac propisuje posebnim podzakonskim aktom, ili se nalazi

u sastavu nekog oblika zvanične metodologije PU. Planskim dokumentima (program rada i budžet)

provodi se početna procjena uticaja (Inception Impact Assesment) za sve incijative koje će biti sadržane u

planu normativno-pravnih aktivnosti određenog tijela javne vlasti u BiH.

Primjera radi, za nivo BiH ovakav oblik PU naziva se prethodna procjena i provodi se za sve propise koji

se namjeravaju predložiti u planu normativno-pravnih aktivnosti institucije BiH i Vijeća ministara BiH,

kao sastavni dio godišnjeg programa rada institucije BiH i Vijeća ministara, kao i za propise koji se

predlažu za usklađivanje zakonodavstva BiH sa Acquis-em, te zaključivanje međunarodnih sporazuma

(Metodologija PU za BiH, str. 7).

Ova vrsta PU se, u pravilu, radi za svaki propis, koji je predmetom usvajanja. Sadrži samo osnovne

informacije i više se doima kao jedan oblik ex-ante PU koja se u svemu odnosi na ono što se radi u

početnoj fazi izrade propisa. U svakom slučaju, bez obzira u kojoj se fazi odvija, ova PU treba biti

izrađena za svaki oblik zakona bez obzira na njegov značaj. Njen značaj se ogleda u tome što se sa

uvođenjem njen obaveznosti uvodi prvi korak koji nas vodi ka obaveznosti viših nivoa PU. Ona nam,

pored toga, daje osnovne informacije o propisu koji će biti eventulano predmetom pune PU. Možemo je

predstaviti i kao neki metodološki uvod u osnovne elemente određenog propisa.

1.9.4. Djelimična, proširena procjena uticaja

Djelimična, ili proširena PU predstavlja takvu procjenu gdje se pored elemenata početne procjene

obrađuje neki od pravnih instituta iz određenog sektora. Ona predstavlja jedan poseban oblik PU koja se

bavi samo nekim od uočenih posebnih problema. Primjera radi, u okviru tehnike izrade drva problema

od uočenih problema možemo izdvojiti glavne probleme ili samo glavni problem. Međutim, možemo

uočiti i druge probleme koji predstavljaju smetnju prohodnosti biznisa. Brojni su primjeri gdje se ovaj

oblik PU može izraditi pa se ovaj oblik metodološkog pristupa doima optimalnim, posebno kada se

trebaju riješiti, odnosno analizirati neka urgentna pitanja.

44

Za primjer možemo uzeti Zakon o privrednim društvima te pobrojati samo neke od problema čija

primjena proizvodi više problema. U Federaciji BiH rađene je PU na primjeru registracije privrednih

društava, a s obzirom na uočeni problem dužine trajanja registracije privrednih društava. U ovakvim

situacijama potrebno je pristupiti rješavanju onih problema koji se izdvajaju kao oni koji predstavljaju

najveće prepreke slobodnom odvijanu poslovanja privrednih društava. Primjera ima više, izdvajaju se:

registracija privrenih društava, lica koja imaju posebnu odgovornost, dilema oko dioničkih društava da li

treba postojati samo dvodomni ili i jednodomni i dvodomni način njihovog organizovanja, oblici (vrste)

društvenih tužbi, režim odgovornosti itd.

1.9.5. Potpuna, detaljna ili sveobuhvatna procjena uticaja

Potpuna, ili detaljna PU predstavlja vrstu procjene koja se razlikuju prema dubini i stepenu obuhvatnosti

istraživanja i analize uticaja uvođenja određene regulative. Ovaj oblik procjene treba da obradi sve

efekte uvođenja nekog pravnog akta. U metodologiji PU u BiH ona se definira kao PU koja se provodi za

propise utvrđene godišnjim planom normativno-pravnih aktivnosti institucije BiH i Vijeća ministara BiH,

za koje je kroz prethodnu PU, na osnovu kriterija propisanih u obrascu 1. Aneksa. Ovaj obrazac se koristi

radi utvrđivanja materije koju treba obuhvatiti propisom i potrebe za provođenjem postupka

sveobuhvatne PU propisa. Kod ove PU utvrđeno je da određeni pravni instituti mogu imati značajne

fiskalne, ekonomske, socijalne ili okolišne uticaje.

Kao primjer možemo uzeti Metodologiju PU za nivo BiH. Pa tako, izuzetno, u skladu sa zaključkom Vijeća

ministara, Predsjedništva BiH ili Parlamentarne skupštine BiH, provodi se sveobuhvatna PU i za propise

koji nisu sadržani u godišnjem planu normativno-pravnih aktivnosti institucije BiH i Vijeća ministara BiH,

u skladu sa odredbama ovog aneksa. Za propise za koje je utvrđena potreba provođenja sveobuhvatne

PU, shodno se primjenjuju odredbe ovog aneksa. Kao polazište u postupku provođenja sveobuhvatne PU

koristi se obrazac broj 1. ovog aneksa o provedenoj prethodnoj PU. Izvještaj o provedenoj

sveobuhvatnoj PU dokumentira se i podnosi na obrascu broj 2. ovog aneksa (Ovaj obrazac se koristi za

sveobuhvatne procjenu uticaja propisa) uz prednacrt, nacrt ili prijedlog propisa nadležnom donositelju

propisa. Vidimo da se po kriterijima sektorskog uticaja određuje štao je to potpuna PU (čl. 7,

Metodologije PU za BiH).

1.9.6. Lagana procjena uticaja

Lagana PU je vid postepene PU propisa koja su praktikuje u zemljma u kojima se ovaj proces tek

implementira. Ona podrazumijeva postupnost u primjeni koja započinje od osnovne PU pa se sa

vremenom nastavlja (nadograđuje) sa proširenom i potpunom (detaljnom) PU. Koristi se i pojam

„kontrola štete“ kod koga se uzimaju u obzir zakonodavne aktivnosti u zemlji koja je kandidat za prijem u

EU i da je u procesu harmonizacije sa pravnom tečevinom EU, uloga PU jedinice treba da bude

45

usmjerena na tzv. “kontrolu štete” prije nego li na složene i sofisticirane analize. S obzirom na već

spomenutu obavezu BiH potpisivanjem SSP-a sasvim je sigurno da je ova preporuka vrlo bitna

(Metodologija RIA za Crnu Goru, str. 7).

Ovu vrstu PU treba posebno posmatrati na nivoima vlasti u BiH gdje još nisu uspostavljene posebne

jedinice koje bi se ovim procesom bavile na organizovan i sistematičan način. Radi se o nivoima vlasti BiH

i BD BiH, a gdje su na nivou BiH veće putem Projekta USAID-a odrađene aktivnosti koje su usmjerene ka

postepenoj implementaciji PU.

1.9.7. Horizontalna procjena uticaja

Horizontalna PU je prva faza u postupku PU kada se ocjenjuju sveukupni pozitivni i negativni efekti

uvođenja novih propisa. Ova faza ima za cilj da definira one propise koji bi trebali imati najjači uticaj u

nekoj oblasti (sektoru). Ova vrsta analize također omogućava planiranje slijeda usvajanja pravne

tečevine EU unutar nadležnih institucija javne vlasti. Sam predmet analize se određuje u ovisnosti od

faze u kojoj se zemlja nalazi u procesu pristupanja. Što su pregovori za punopravno članstvo zemlje u

poodmakloj fazi, to su analitički pregledi usklađenosti zakonodavstva obuhvatniji i širi. U svakom slučaju,

ova faza obuhvata institucionalne, sektorske, budžetske, mikro i makroekonomske, socijalne,

kulturološke, okolišne i ostale faktore, odnosno procjene.

Horizontalna metoda PU, kao prva faza u postupku PU, služi da se ocjenjuju sveukupni pozitivni i

negativni efekti uvođenja novih pravnih propisa. Ova metoda ima za cilj da identifikuje one propise koji

bi trebali imati dominantani uticaj i samim tim da budu predmetom detaljnijih i dubljih analiza, odnosno

ona je osnov i podloga za slijedeće faze analize u kojima se pažnja usmjerava na sektore na koje će

najviše uticati promjena zakonodavstva. Ova vrsta PU, odnosno analize, omogućava nam planiranje

sljedećih ativnosti od strane nadležnih tijela javne vlasti. U svakom slučaju, ova procjena bi trebala biti

koncipirana na taj način da obuhvati sve relevantne faktore koji treba i mogu da ostvare određeni uticaj.

Radi se o zainteresiranim učesnicima sa kojima se treba ostvariti proces konsultacija, kao faza koja se

provodi kontinuirano tokom cijelog postupka PU. Horizontalna PU je kompleksna kategorija pošto se ista

mora odnositi na PU na druge propise, njihovo eventualno usklađivanje, odnosno izmjene, ili pak

donošenje novih posebno podzakonskih akata.

1.9.8. Sektorska procjena uticaja

Sektorskom analizom, odnosno PU, identifikuju se ključni faktori koji utiču na uspjeh pojedinog sektora, ili oblasti privrede. Sa stanovišta politka EU ova analiza ima za cilj:

a) stvaranje cjelovite analitičke podloge za odlučivanje i uvođenje mjera za unapređenje konkurentnosti, kao osnovnog faktora prilagođavanja određenog sektora jedinstvenom tržištu,

46

b) unapređenje saradnje države i privatnog sektora i

c) potpunije poštivanje politika EU.

Koristi od ove analize ogledaju se u boljem planiranju programa pomoći EU državi kandidatu, kao i u

boljem definiranju pregovaračke pozicije sa EU. Sa stanovišta jedne nacionalne privrede sektorska

analiza je ključna za određivanje sektora koji su prioritetni za jednu nacionalnu ekonomiju. Pored

sektora koji pripadaju oblasti realnog privređivanja tu su i ostali sektori kao što su: zdravstvo,

obrazovanje, zaštita okoliša, bezbjednost građana i drugo.

1.9.9. Procjena uticaja koja se primjenjuje u privrednim društvima

PU na nivou privrednih društava odnosi se kako na javni, tako i na privatni sektor. Ova PU predstavlja

stvar ocjene vlasnika da li im je ovakva aktivnost uopće potrebna. Sasvim sigurano da u velikim

kompanijama takva potreba postoji te da se ona ne mora odnositi samo na PU za pravne propise nego

da se ona može raditi i za potrebe unutrašnje normativne regulative. Kod ove analize PU se vrši se prema

svim, ili samo prema pojedinim funkcijama privrednog društva, odnosno prema njegovim zvaničnim

politikama. Donošenje nekog pravnog akta može da ima određeni uticaj na poslovanje privrednog

društva. To je posebno slučaj kada je u pitanju udovoljavanja određenim tehničkim standardima, kao i u

slučajevima izmjena propisa koji se odnose na poreznu oblast, oblast nadnica, određenih tzv.

prafiskalnih davanja (nameta) i drugog što može biti relevatno. U ovakvim slučajevima potrebne su

interne procjene u samom privrednom društvu kojima će se izvršiti analiza troškova i koristi nove

regulative.

Ovdje se analiziraju i efekti različitih zakonodavnih, institucionalnih i tržišnih promjena i politika EU na

sve poslovne funkcije posmatranog privrednog društva. Cilj ove analize je unapređenje procesa

strateškog planiranja i dugoročnog prilagođavanja privrednog društva politikama u EU, odnosno

eventualno potrebna lobiranja i intervencije prema nacionalnim politikama kako bi se preduprijedila

eventualna šteta. Cilj analize je unapređenje procesa strateškog planiranja i dugoročnog prilagođavanja

privrednog društva EU. U svakom slučaju kao najznačajnijom se može smatrati PU koja se odnosi na

efekte regulative prema SME sektoru koji je dominatan i u zemljama sa razvijenom ekonomijom.

1.9.10. Procjena uticaja uvođenja pravne tečevine EU u nacionalno zakonodavstvo

Posebna vid PU može se odnositi na procjenu uvođenja pojedinih direktiva (smjernica) EU, kao i drugih

izvora Komunitarnog prava. Kada se metodom horizontalne analize PU utvrdi da će pojedina direktiva

EU imati značajne implikacije na neku oblast (sektor), ili privredno društvo potrebno je pristupiti dubljoj

analizi na konkretno identifikovanom području. To se postiže analizom uticaja uvođenja pojedine

47

regulative i ona ima za cilj ponuditi objektivno provjerene preporuke i informacije donositeljima odluka

o mogućim posljedicama odabira nekog od razmatranih prijedloga propisa. Njena svrha nije propisati

pravac djelovanja, nego predstaviti sistem koji definira troškove i koristi za privredu u cjelini, ili njene

pojedine sektore koji će proisteći iz promjene propisa.

Bolje i dublje proučavanje mogućih posljedica uvođenja propisa potrebno je obaviti prije donošenja

konačne odluke, uz iznošenje i kvantitativnih efekata propisa, kad god je to moguće. U samom postupku

analize, potrebno je ispitati više mogućih scenarija, od kojih je uvijek jedan osnovni scenarij, odnosno

postojeće, nepromijenjeno stanje koje će se dalje porediti sa različitim mogućim varijantama, odnosno

različitim modalitetima (opcijama) uvođenja propisa, od kojih će jedan biti i ostavljanje prijelaznog

perioda za uvođenje propisa, ili uvođenje propisa sa dodatnim mjerama kako bi se izbjegli ili ublažili

negativni efekti određenog propisa. Procjena će biti korisna i u davanju odgovora o izradi i provedbi

pojedinih strategija (politika), koje su u procesu pristupanja EU izuzetno bitne. Sve ovo treba da prate i

adekvatne ekonomske analize, odnosno osnovna cost-benfit analiza, preko drugih posebnih kojih je sve

više i koje su dominantno problemski orjentirane. O njima će biti posebno riječi.

1.10. Procjena uticaja, regionalno i uporedno

Pregled PU u okvirima regiona izuzetno je značajna radi boljeg razumjevanja ovih procesa, utvrđivanja

njenog razvoja, kao i domašaja u pojedinim zemljama. Korištenje pozitivnih iskustava u drugim zemljama

je neophodno kako se ne bi pravile greške, kao i da bi se implementirale najbolje prakse. Ovo se

posebno odnosi na dvije zemlje koje su punopravne članice EU, R Hrvatska i R Slovenija. Daće se, u

osnovnom, kratki pregled pojedinih rješenja za sljedeće zemlje: R Hrvatska, R Srbija, R Slovenija, R Crna

Gora i R Makedonija. Pored kratkog retrospektivnog pregleda izložiće se osnovna legislativna rješnja,

nadležna tijela za sprovođenje PU, kao i pregled najboljih praksi te način i obim, kao i brzina sprovođenja

PU. Ovdje neće biti govora o pojedinim koracima u procesu PU. Oni će, u osnovnome, biti predmetom

izlaganja u posebnom poglavlju.

1.10.1. Procjena učinaka propisa u Republici Hrvatskoj

Procjena uticaja se postepeno razvijala u Hrvatskoj i to počev od 2005. godine, preko 2007. i 2009.

godine. Poslovnik Vlade RH svojim izmjenama uključio je postupak procjene učinaka propisa u izradi

nacrta prijedloga zakona. Učinci koji se ocjenjuju su:

a) ekonomski,

b) socijalni i

c) ekološki.

Odredba Poslovnika hrvatskoga sabora odnosi se na ocjenu stanja te posljedice koje se očekuju

donošenjem zakona, a PUP nije naveden kao obvezan za razmatranje. Paralelno s ovim, učinjen je korak

u nadogradnji regulatornog okruženja prema standardima EU u razdoblju od 2006. do 2007. godine

48

primjenom kratkoročne revizije statutarnog prava tzv. regulatorni rez, projekta poznatom kao Hitrorez.

Cilj te inicijative bio je pregled propisa, analiza i pojednostavljenje propisa koji se odnose na poslovanje u

R Hrvatskoj. Rezultati ovog projekta bili su temelj za održivo, strateško restrukturiranje sistema na

temelju metodologije PUP-a. U 2009. godini, Svjetska banka (IFC) je ocijenila učinke Hitroreza i zaključila

da je isti pridonio uštedi od 66 milijuna USD godišnje za hrvatsko gospodarstvo. Iskustva stečena u

projektu Hitrorez su kasnije primijenjena i u drugim zemljama, uključujući Armeniju, Vijetnam, Irak,

Kirgistan i Egipat (SIGMA, RH 2014, str. 4).

Određeni napredak je postignut u razvoju metodologije PUP-a u Ministarstvu gospodarstva, i radi se o

izrađenom novom Priručniku o metodologiji (uključujući i upitnike) provedbe Procjene gospodarskih

učinaka (PGU) uz pomoć stranih stručnjaka kroz projekte koje je finansirala EU. Ova pitanja su u R

Hrvatskoj riješena zakonom, poslovnikom Vlade R Hrvatske, uredbom i drugim provedbenim aktima

Vlade, čime je osigurana sveobuhvatnost primjene postupka za sve nositelje normativno-pravnih

aktivnosti. Osim navedenih propisa, potrebno je spomenuti Zakon o proračunu, Poslovnik hrvatskog

sabora, Odluka Vlade R Hrvatske o postupku davanja iskaza o procjeni fiskalnog uticaja, a koji

upotpunjuju pravni okvir sistema procjene uticaja propisa u Rrepublici Hrvatskoj (OECD-SIGMA, str. 6).

Potom je učinjen je korak u nadogradnji regulatornog okruženja prema standardima EU u periodu od

2006. do 2007. godine sa primjenom tzv. kratkoročne revizije statutarnog prava (regulatorni rez),

projekta poznatom kao Hitrorez. Ovim je učinjen pregled propisa, analiza i pojednostavljenje propisa koji

se odnose na poslovanje u R Hrvatskoj. Rezultati ovog projekta bili su osnov za održivo, strateško

restrukturiranje sistema na osnovu metodologije PUP-a.

U 2013. godini Ured za zakonodavstvo Vlade R Hrvatske, na osnovu njegovih odgovornosti u pregledu

zakonodavstva s pravnog aspekta, ima obavezu odrediti u kojoj mjeri su prijedlozi propisa usklađeni sa

zakonom o PUP-u. Zakonska osnova za PUP i ostala relevantna pitanja su navedena u sljedećim pravnim

aktima:

a) Zakonu o PUP-u,

b) Uredbi o provedbi postupka PUP-a i

c) Odluci Vlade R Hrvatske o donošenju strategije PUP-a za period od 2013. do 2015. godine.

Sam Zakon o PUP-u predviđa sljedeće:

a) godišnje planiranje zakonodavstva,

b) početnu procjenu postojećeg stanja u vezi problema koji treba rješavati predloženim

zakonima – Prethodna procjena,

c) savjetovanje s javnošću,

d) pristup koji će biti usvojen u izradi PUP-a,

e) obvezno razmatranje ne-zakonskih rješenja,

f) daljnji razvoj sistema PUP-a,

g) stalno obrazovanje i osposobljavanje službenika, i

h) razvoj institucionalnih kapaciteta za postupak PUP-a.

49

Za PUP u R Hrvatskoj nadležni su:

a) Ured za zakonodavstvo, stručni nositelj izrade propisa i

b) nadležna tijela.

Sam Ured za zakonodavstvo nadležan je i za obavljanje poslova stručnog osposobljavanja i usavršavanja

u području PUP-a i području izrade propisa, za davanje mišljenja i izradu potrebnih akata, radi postizanja

pravne i pojmovne koherentnosti hrvatskog zakonodavstva, kao i za davanje mišljenja i izradu potrebnih

akata, radi pravnog i pojmovnog usuglašavanja hrvatskog zakonodavstva sa standardima Europske unije,

na zahtjev Stručnog nositelja izrade propisa, za izradu Nomotehničkih smjernica kao podloge za izradu

pravnih propisa (čl. 15 Zakona o PUP-u).

Zakonom o PUP-u propisana je i obavezna edukacija, pa tako Ured za zakonodavstvo provodi stručno

osposobljavanje i usavršavanje državnih službenika i drugih lica u području PUP-a i u području izrade

propisa. Stručno osposobljavanje i usavršavanje provodi se održavanjem stručnih radionica i seminara

vezano za područje PUP-a i područje izrade propisa. Obveznici stručnog osposobljavanja i usavršavanja

su državni službenici, bez obzira na stručnu razinu radnog mjesta, koji rade na stručnim poslovima PUP-a

i državni službenici koji rade na poslovima izrade propisa. Oni su dužni upotpunjavati i usavršavati svoje

stručno znanje putem sudjelovanja na seminarima i stručnim radionicama (čl. 26-27, Zakona o PUP-u).

1.10.2. Analiza efekata propisa u Republici Srbiji

Regulatorna reforma u R Srbiji, kao način i oblik pravne reforme zasnovan na principu "bolje regulative",

predstavlja bitan, složen i aktuelan segment i proces razvojne politike, odnosno reformiranog pravnog,

ekonomskog i upravnog sistema. Državna uprava u oblikovanju politike, izradi nacrta, odnosno

prijedloga zakona i drugih propisa i njihovoj primjeni i praćenju stanja u vitalnim oblastima društvenog

djelovanja, ima značajnu funkciju i odgovornost za unapređenje i razvoj stanja u svim oblastima

društvenih odnosa. S tim u vezi, Vlada R Srbije je, saglasno Strategiji reforme državne uprave za period

od 2004. do 2008. godine i Akcionom planu usvojila Strategiju regulatorne reforme u R Srbiji za period

od 2008. do 2011. godine, sa Akcionim planom, a radi prevazilaženja postojećeg stanja, odnosno

problema u oblasti regulative, u okviru razvojnog procesa povezanih dugoročnih društvenih ciljeva.

Vlada je obrazovala i novi Savjet za reformu državne uprave, kao svoje centralno strateško tijelo za ovu

oblast reforme čiji je osnovni zadatak da razmatra i daje prethodno mišljenje Vladi o strategijama

razvoja, nacrtima zakona i drugim aktima koji se odnose na organizaciju i rad Vlade, organa državne

uprave i službi, ili tijela Vlade.

Pravni sistem R Srbije još uvijek ima veliki broj međusobno neusklađenih propisa, sa nekonzistentnom

pravnom terminologijom i pravnim prazninama, pošto su neke oblasti nedovoljno i neadekvatno

regulirane a druge su opet prenormirane. Pojedini propisi ili njihove određene odredbe se ne mogu

uspješno primjenjivati i njihova implementacija je otežana zbog pravnih rješenja koja nisu usklađena sa

realnim potrebama i mogućnostima društva i države. To često dovodi do teškoća ili usporavanja u

ostvarivanju javnih i privatnih interesa, povećanja troškova kod građana, privrednih subjekata i drugih

učesnika na koje se propisi odnose, uvećanja administrativnih i birokratskih procedura i korupcije,

50

pravne nesigurnosti i dr. Prema Izvještaju Europske komisije i OECD-a o implementaciji Europske povelje

o malim preduzećima na Zapadnom Balkanu za 2007. godinu konstatuje se da se postignuti rezultati u

ovoj oblasti u R Srbiji mogu upoređivati sa ostvarenjima u državama članicama EU. Međutim, i pored

postignutih određenih rezultata u zakonodavnoj aktivnosti i dalje su evidentni određeni problemi, u

okviru pravnog sistema u cjelini i pojedinim njegovim oblastima.

Dobrom regulatornom politikom unapređuju pravni sistem i upravni kapaciteti, koji omogućavaju:

analizu postojećeg stanja, transparentnost postupka izrade i primjene propisa i pronalaženje

alternativnih regulatornih rješenja. Regulatorna reforma, kao sistemski pristup i utvrđen skup pravnih,

ekonomskih, organizacionih, tehnoloških i drugih elemenata, usmjerena je na povećanje kvaliteta

regulative, kroz donošenje i primjenu novih propisa i potpuno i/ili delimično uklanjanje propisa kao

dijelova jedinstvenog procesa stvaranja prava, u skladu sa realnim potrebama i mogućnostima društva i

međunarodno usvojenim pravnim standardima i kriterijima. Vlada R Srbije je obrazovala Savjet za

regulatornu reformu privrednog sistema kao ad hoc radno tijelo, ali i političko tijelo, s obzirom na sastav

članova ovog Savjeta. Administrativno-tehničke poslove za potrebe Savjeta obavlja Ministarastvo

privrede, odnosno sadašnje Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja. Savjet je osnovan radi

ostvarenja institucionalnog okvira i kooridiniranog rada na regulatornoj reformi, davanja inicijative za

donošenje novih i izmjenu i/ili dopunu postojećih propisa i obavljanja kontrole nad postupkom primjene

propisa. Zadatak Savjeta je da prati rad i razvoj privatnog preduzetništva i preduzeća, razmatra

problematiku, daje inicijative i prijedloge za izmjene postojećih i donošenje novih zakona, drugih propisa

i Općih akata, daje prethodna mišljenja na nacrte zakona, drugih propisa i Općih akata koje razmatraju

odbori Vlade, u dijelu koji se odnosi na pitanja od značaja za rad i razvoj privatnog preduzetništva i

preduzeća. Savjet, također, daje i prethodna mišljenja nadležnim odborima Vlade o tome da li

obrazloženja nacrta zakona, drugih propisa i Općih akata i prijedloga akata koje donosi Vlada treba da

sadrže analizu efekata i, ako je potrebno, da li analiza efekata sadrži sva potrebna objašnjenja.

Na inicijativu Savjeta, odgovarajućim izmjenama i dopunama Poslovnika Vlade uvedena je obavezna

analiza efekata regulative (propisa), čime su preporuke OECD i EU inkorporisane u zakonodavstvo R

Srbije. Poslovnikom je propisano da se nacrt zakona i prijedlog uredbe ili odluke Vlade priprema i

dostavlja Vladi u obliku pravnih odredbi sa obrazloženjem. Utvrđeno je da obrazloženje ovih akata mora

da sadrži razloge za donošenje akta, a u okviru njih posebno: probleme koje akt treba da riješi, ciljeve

koji se aktom postižu, razmatrane mogućnosti da se problem riješi i bez donošenja akta i odgovor na

pitanje zašto je donošenje akta najbolji način za rješavanje problema, kao i procjenu finansijskih

sredstava potrebnih za sprovođenje akta. Akcioni plan za sprovođenje Strategije regulatorne reforme za

period od 2008. do 2011. godine, kao njen integralni dio, obuhvata konkretne mjere, faze i aktivnosti

koje će se u tom periodu preduzeti radi obezbjeđenja uslova za realizuju ciljeva Strategije, određuje

nositelje sprovođenja tih mjera i utvrđuje rokove za njihovo izvršavanje. Ovaj akcioni plan sadrži dva

dijela: Projekat "Jednokratno stavljanje van snage ili izmjena neefikasnih propisa-Sveobuhvatna reforma

propisa" (SRP) i Unapređenje postojećeg sistema analize efekata propisa i uspostavljanje novih

mehanizama za kontrolu i sprovođenje AEP-a.

Intersantan je i tzv. Regulatorni Indeks Srbije koji čini 6 komponenti formiranih na osnovu 15 indikatora.

U okviru jedne komponentu nalaze se dva ili tri indikatora. Svaka komponenta opisuje jedan segment u

51

pogledu regulatornog procesa, odnosno regulatornog okruženja, i to od načina i kvaliteta njihove

pripreme do ocjene načina sprovođenja i implementacije propisa u praksi. Redosljed komponenti je

prikazan tako da prate logički slijed od pripreme do primjene propisa, vodeći računa na ispunjenost

prvobitno predloženog plana zakonodavnih aktivnosti. Intencija je da se na osnovu obračunatog indeksa

kontinuirano prati rad Vlade R Srbije i nadležnih ministarstava u oblasti pripreme, usvajanja i

implementacije propisa koji bitno utiču na poslovno okruženje. RIS može pomoći u iznalaženju odgovora,

ali može poslužiti i kao polazna osnova za preduzimanje određenih radnji kako bi se kvalitet pripreme,

donošenja i implementacije propisa unaprijedio.

1.10.3. Procjena uticaja propisa u Republici Sloveniji

Slovenija je tokom 2009. i 2010. uspostavila veoma dobar regulatorni okvir za javne konsultacije o

nacrtima zakona. U Rezoluciji o normativnoj djelatnosti koju je usvojila Skupština R Slovenije,

smjernicama za saradnju sa stručnom i drugom javnošću kod pripreme i provođenja propisa određena

su načela i minimalne preporuke u toj oblasti. Brojni pravni i politički dokumenti obavezuju državnu

upravu na uključivanje javnosti u postupke odlučivanja. Učešće javnosti prilikom pripreme propisa

ustavno je pravo svakog državljanina da podnosi peticije i druge inicijative općeg karaktera. Takvo

učešće ne smije se zamjenjivati lobiranjem, odnosno sa djelovanjem lobista, koji za interesne

organizacije vrše nejavni uticaj na odlučivanje državnih organa i organa lokalnih zajednica, te nositelja

javnih ovlaštenja pri raspravi o i donošenju propisa i drugih općih akata.

Obezbjeđenje legitimnosti donešenih odluka i smanjenje demokratskog deficita omogućavanjem učešća

što šireg kruga subjekta prilikom pripreme odluka znači polaznu tačku za donošenje kvalitetnih i

efikasnih propisa, te njihovo sprovođenje za realizaciju politika na pojedinim područjima. Javnosti treba

omogućiti trajno učešće, po mogućnosti pomoću informacionog sistema, koji sadrži program Vlade o

pripremi prijedloga propisa i tekstove u pojedinim fazama pripreme i donošenja. To učešće obuhvata

davanje prijedloga i mišljenja za uređenje određenih pitanja, ili njihovu izmjenu te predstavljanjem

prijedloga uređenja u postupku pripreme i donošenja propisa. Učešće javnosti može biti spontano ako

proizlazi iz interesa pojedinca, ili pak organizovano pozivanjem ciljne grupe ili stručnjaka. Takođe je

poželjno da su važeći propisi dostupni besplatno i online. Prilikom uključivanju javnosti treba poštovati

sljedeće:

a) načela: načelo blagovremenosti što znači blagovremeno obavijestiti javnost (stručnu,

zainteresiranu ili ciljnu javnost) i obezbijediti razumno vrijeme za učešće (pregled materijala,

pripremu prijedloga, primjedbi i mišljenja), načelo otvorenosti-omogućiti prosljeđivanje

primjedbi i prijedloga i mišljenja u što ranijoj fazi priprema odluka, načelo dostupnosti-omogućiti

dostupnost materijala i stručnih osnova upotrebljenih u fazi pripreme odluka, načelo odaziva-

informirati učesnike o razlozima za usvajanje ili neusvajanje njihovih primedbi, prijedloga i

mišljenja, načelo transparentnosti-obezbijediti transparentnost postupaka s izlaganjem sadržaja

uređenja, nivoa i načina donošenja odluka, načina i rokova učešća, kao i primjedbi, prijedloga i

52

mišljenja svih koji učestvuju, načelo praćenja-obezbijediti transparentnost prijema i usvajanja

primjedbi i mišljenja, a isto tako i materijala, koji se sačine u samom procesu učešća (npr.

zapisnici), kao i njihovu dostupnost;

b) minimalne preporuke: poziv na učešće trebalo bi vršiti na način koji će obezbijediti odaziv ciljnih

grupa i stručnjaka, te obavještenost što šire javnosti, učešće javnosti prilikom pripreme propisa

treba da traje po pravilu od 30 do 60 dana; izuzetak su prijedlozi propisa kod kojih učešće po

prirodi stvari nije moguće; trebalo bi pripremiti potreban materijal sa sažetkom sadržaja sa

stručnim osnovama, ključnim pitanjima i ciljevima; po okončanju postupka učešća trebalo bi

pripremiti izvještaj o učešću s prikazom uticaja na rešenja sadržana u prijedlogu propisa.

Poslovnik Vlade detaljno razrađuje učešće javnosti prilikom pripreme propisa. Tako se javnost poziva da

učestvuje objavom općeg poziva na internet stranicama, uz koji se prilaže nacrt propisa; izjašnjava se o

svim prijedlozima i mišljenjima, koja se ne uzmu u obzir, davalac će se obavijestiti zajedno s

obrazloženjem. Za određena pitanja mogu se posebnim pozivom pozvati konkretne organizacije, subjekti

civilnog društva ili pojedini stručnjaci. Rok za odaziv javnosti je 30 do 60 dana od objave na internet

stranicama. Javnost se ne poziva da učestvuje kada po prirodi stvari to nije moguće ili prilikom pripreme

prijedloga određenih akata. Odredbe Poslovnika Vlade se ne primjenjuju ako je učešće javnosti prilikom

pripreme propisa regulirano posebnim zakonom. Saradnja s javnošću pojavljuje se u dva oblika:

obavještavanje i saradnja, a razlika je u cilju i rezultatima saradnje. Obavještavanje podrazumijeva

mogućnost da se javnost upozna s prijedlozima, odnosno novim propisima. Javnost se o propisima koji

se pripremaju obavještava na internet stranici Ministarstva za pravosuđe i državnu upravu, gde je

uspostavljen portal e-demokratija koji javnosti omogućuje da prati postupak pripreme propisa svih

resora, te da se upozna s tezama, nacrtima, prijedlozima, procjenama propisa na jednom mestu.

Pojedina ministarstva obavještavaju javnost o propisima u pripremi i na svojim internet stranicama.

Saradnja podrazumijeva doprinos javnosti (stručne i šire) u procesu nastajanja propisa. Ona počinje da

se odvija već u veoma ranoj fazi, gde pomaže u identifikaciji problema i rješenja, a u postupku usvajanja

doprinosi konkretnijim predlozima. Autori mogu posebno da pozovu određeni dio javnosti (npr. stručnu

javnost) u radnu grupu, a mogu da sarađuju i putem interneta, što je već omogućeno. Odredba da

objava prijedloga treba da traje barem 30 dana i poštovana je u samo 61% slučajeva. Više je prijedloga

objavljenih na internet stranama ministarstava nego na e-demokratiji, gdje je procenat objavljivanja

49%, a samo 60 % materijala Vlade sadržalo je rezime saradnje. Iskustva pokazuju da bi u početnom

periodu bio neophodan „čvršći“ oblik obaveze, tako da ministarstva ne bi mogla da pokrenu postupak za

usvajanje propisa ukoliko ne bi bio ispunjen barem uslov obavještavanja i odaziv na eventualne

prijedloge javnosti.

U R Sloveniji je uspostavljen poseban informatički sistem praćenja pripreme propisa (informatička

podrška postupaka pripreme propisa-IPP) kojim se svaki propis evidentira od unosa u program rada

Vlade, odnosno od početka pripreme, do njegovog usvajanja i objavljivanja u Službenom listu.

Dokumenti koji zavise od propisa mogu da se dostave Vladi na međuresorsko usklađivanje i usvajanje,

Skupštini za objavu samo unutar ovog sistema i po unaprijed određenoj proceduri koja bi mogla da

sadrži i obavezno prethodno sarađivanje s javnošću. Na taj način bi pojedini resori bili primorani da

53

ispunjavaju odredbe Rezolucije i Poslovnika Vlade, a izuzeci bi bili mogući samo u zaista opravdanim

slučajevima hitnih postupaka. Od 2009. godine postignut je značajan napredak ne samo na zakonskom

nivou već i u praksi. Tako je, primjera radi, u prva tri mjeseca Rezolucija prekršena kod 64% nacrta

zakona (87/137), međutim, na kraju godine javne rasprave nisu bile organizovane u samo 16% slučajeva

(15/91).

U ovom trenutku gotovo da ne postoje slučajevi kršenja Rezolucije. Slovenački propisi su dobar primjer

posmatranja javnih rasprava u kontekstu širih prava građana, kao što je pravo na pristup informacijama,

kao i u kontekstu korištenja interneta da bi se obezbijedila veća transparentnost rada državnih organa.

Među konkretne odredbe, koje zavrjeđuju pažnju, svakako spadaju one koje određuju rok za

razmatranje prispjelih komentara i sugestija tokom internet javne rasprave, kao i opšta načela kojih se

treba držati prilikom obezbjeđivanja javnosti zakonodavnog procesa.

Pri Ministarstvu za javnu upravu R Slovenij postoji poseban program koji se naziva Stop birokratiji. Bolja

regulativa je jedan od ključnih elemenata za postizanje kvalitete regulatornog okruženja, kao što je i

minimalno opterećenje, poboljšanje konkurentnost privrede, promicanje i otvorenost tržišta,

poboljšanje standarda i povećanje transparentnosti. Uz bolju regulativu i alate za e-vlade može se

osigurati lakše poslovno okruženje, a također uštedu vremena i novca građana, preduzeća i javne

uprave. Postoji i model za mjerenje administrativnih troškova (MOPED). Uz pomoć modela za mjerenje

administrativnih troškova na pojedinačne zakone, i drugim propisima, analiziraju se potrebni podaci

kako bi se definirale potrebne informacije i podaci (IO-Informacije obaveza) što podrazumijeva daljnji

proces, više izazovan za ostvarivanje prava i pravnih interesa, podnošenje nekoliko, ili više zahtjevnih

dokumenata i slično, a što pak znači veće troškove i veću potrošnju vremena, a koje se dalje dijele u

određene aktivnosti koje bi bilo potrebno preduzeti od strane društva (pojedinca ili organizacije), kao i

pružiti potrebne podatke propisane zakonom.

Za procjenu regulatornih opterećenja u R Sloveniji primjenjuje se jedinstvena metodologija kao oblik

mjerenja regulatornih troškova (EMM). Ona je generalno primjenjiva za mjerenje troškova koje je

stvorilo zakonodavstvo. To je učinjeno putem međunarodne metodologije standardnih troškova, kao

modelu koji je prihvatila i usvojila vlada R Slovenije 2009. g., a nadograđenom 2012. g. Od 2016. g. e-

SME test je obavezan za sve zakone koje su usvojeni u redovnom postupku, što se temelji se na potpunoj

primjeni metodologije EMM (metodologija SCM), što je analitički vrlo sofisticirani modul unutar sistema

kao ex-post i ex-ante izračuna stvarnih učinaka (kvantitativno i kvalitativno), a što je osnova za cost-

benefit analize.

1.10.4. Procjena uticaja u Republici Crnoj Gori

Analiza efekata propisa je formalno uvedena u crnogorski regulatorni sistem stupanjem na snagu

Poslovnika Vlade CG. Prije formalnog stupanja na snagu, stvoreni su svi nephodni administrativni i

institucionalni preduslovi za njeno uvođenje. Ovim Poslovnikom Vlade CG uvedena je obaveza

54

predlagača propisa da u postupku pripreme zakona i drugih propisa, sprovede analizu procjene uticaja

propisa (RIA), u skladu s aktom Ministarstva finansija. Takođe, uz prijedlog zakona, drugog propisa ili

općeg akta predlagač je dužan da, između ostalog, dostavi obrazac RIA, sačinjen u skladu sa aktom

Ministarstva finansija, kao i da pribavi mišljenje Ministarstva finansija o stavu predlagača da nije

potrebno vršiti RIA, odnosno da li je RIA koju je sproveo predlagač adekvatna. Na ovaj način je prestala

da važi obaveza predlagača da Ministarstvu finansija na posebnom fiskalnom obrascu dostavlja procjenu

fiskalnog uticaja koji bi sprovođenje akta imalo na budžet CG, sredstva Fonda penzijskog i invalidskog

osiguranja, Fonda za zdravstveno osiguranje, Zavoda za zapošljavanje CG, kao i budžet lokalne

samouprave. Procjena fiskalnog uticaja se vrši u okviru dijela 5. Procjena fiskalnog uticaja-Obrasca

Izvještaja o sprovedenoj analizi PUP. Pored zakona, i sva podzakonska akta (uredbe, odluke, pravilinici,

uputstva i dr.) moraju biti upućena na mišljenje Ministarstvu finansija. Takođe, na snagu je stupilo

Uputstvo o sačinjavanju izvještaja o sprovedenoj analizi PUP, čiji je sastavni dio Obrazac Izvještaja o

sprovedenoj analizi procjene uticaja propisa.

Radna grupa za reformu biznis licenciranja sprovela je Pilot RIA-u koja se odnosila na reformu biznis

licenciranja u CG. Kako je sprovedenom analizom utvrđeno da nije neophodno osnivanje posebnog

Licencionog centra u CG, već kreiranje regulatornog okvira i registra licenci, članovi Radne grupe za

reformu biznis licenciranja su svoj rad usmjerili na kreiranje regulatornog okvira koji će unaprijediti

stanje u ovoj oblasti. U tom cilju, pripremljen je Nacrt uredbe o registru licenci u oblasti privrednih

djelatnosti, koji će biti dostavljen Sekretarijatu za zakonodavstvo na mišljenje. Time je okončan rad

Radne grupe. Stvaranje E-registra licenci je planirano kao javno privatno partnerstvo sa Privrednom

komorom CG. Uspostavljanje E-Registra za izdavanje biznis licenci bi povećalo transparentnost i smanjilo

regulatorni rizik za privredne subjekte, na način što bi se sve informacije o biznis licenciranju uključujući

prijavne formulare, naknade, dokumente koje je potrebno dostaviti učinile dostupnim i u on-line formi

da se mogu preuzeti sa interneta. Uspostavaljanje E-Registra bi omogućilo podnosiocima zahtjeva da

dobiju sve neophodne informacije i formulare koji se odnose na biznis licence i druge zahtjeve koji su im

potrebni, time što bi uštedjeli značajno vrijeme. Dostupnost svih neophodnih informacija koje se odnose

na biznis licenciranje i druge zahtjeve u E-Registru, takođe, bi osigurale ispravnost prijava.

Vrlo je bitno i što su u u saradnji sa IFC-em, sprovedene četiri obuke, pri čemu je obučeno oko 60

državnih službenika. U saradnji sa USAID-om, sprovedene su 3 obuke i obučeno je oko 60 državnih

službenika. Od formalnog uvođenja RIA-e u januaru 2012. godine Odjeljenje za unapređenje poslovnog

ambijenta je dalo oko 90 mišljenja na prijedloge akata i prateće obrazce Izvještaja o sprovedenoj analizi

PUP, sa aspekta biznis barijera. Tijelo nadležno za koordinaciju regulatornih reformi je Vladin Savjet za

unapređenje poslovnog ambijenta, regulatornih i strukturnih reformi, dok je Direktorat za finansijski

sistem i unapređenje poslovnog ambijenta u Ministarstvu finansija zadužen za provjeru kvaliteta

pripremljenih analiza uticaja propisa i davanje mišljenja sa aspekta adekvatnosti sprovedene analize i

uticaja predloženih propisa na poslovni ambijent u CG. U Direktoratu su zaposlena četiri državna

službenika na poslovima u vezi sa RIA-om i unapređenjem poslovnog ambijenta. Od formalnog uvođenja

RIA-e, Ministarstvo finansija je izdalo preko 1.100 mišljenja o predloženim propisima i obrascima RIA.

Mišljenja su bila prvenstveno usmjerena na uticaj predloženih propisa na poslovni ambijent i na budžet.

55

Kada je u pitanju kvalitet izvještaja o sprovedenoj analizi PUP, uočeno je da najveći izazov predstavlja

vršenje same analize uticaja koji propis može izazvati privredi i građanima, posebno u dijelu definiranja

pozitivnih i negativnih, direktnih i indirektnih uticaja. Također, poseban izazov predstavlja i definiranje

troškova koji proizilaze iz primjene propisa, sa ciljem utvrđivanja opravdanosti njihovog uvođenja. U

velikom broju slučajeva resorna ministarstva dostavljaju samo grubu procjenu troškova administrativnih

opterećenja i biznis barijera. Izmjenama Poslovnika Vlade iz 2015. godine, propisano je da se RIA, uz

mišljenje Ministarstva finansija, dostavlja Skupštini CG. RIA-e analize se obično pripremaju u poslednjim

fazama izrade propisa, odnosno neposredno prije dostavljanja Vladi CG, što se odražava na njihov

kvalitet i ujedno ograničava efekte RIA-e. RIA analize se rijetko pripremaju uz nacrte zakona, kako bi bile

dostupne široj javnosti u toku sprovođenja javne rasprave, zbog čega se mora intervenirati kroz izmjene

Uredbe o načinu i postupku sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona. S tim u vezi, pored

navedenog, u narednom periodu posebna pažnja je posvećena unapređenju kvaliteta samih izvještaja o

sprovedenoj analizi PUP, kroz vršenje obuka državnih službenika u cilju razvijanja vještina za obavljanje,

prije svega, ekonomskih i finansijskih analiza. Poseban predmet pažnje biće i postepeno uvođenje tzv.

pune RIA-e.

1.10.5. Procjena uticaja u Republici Makedoniji

R Makedonija je započela sa implementacijom PU 2006. godine, a u okviru projekta Izgradnja

administrativnih kapaciteta za EU integracije.“ Ovom projektu PU prethodila je tzv. Giljotina propisa. Od

2009. godine dostavljanje PU je postalo obavezno uz nacrte zakona, a svako ministarstvo mora dostaviti

uz PU i procjenu usklađenosti novog zakona sa zakonodavstvom EU. U R Makedoniji PU se primjenjuju

samo na zakonske akte, i ne primjenjuje i na podzakonske akte.

Obrazac PU sadrži PU na:

a) nacionalnu konkurentnost,

b) socijalno marginalizirane grupe,

c) pitanja rodne ravnopravnosti,

d) životnu sredinu,

e) principe tržišne ekonomije i

f) prava građana.

U R Makedoniji se sprovodi Preliminarna i Proširena PU. Spomenutim projektom sačinjen je i nacionalni

elektronski registar zakona (ENER). Na ovom web site dostupni su svi doneseni zakoni i putem njega je

moguće davati komentare na zakone, a u okviru procesa konsultacija sa zainteresiranim stranama.

Problemi sa kojima se vlasti u R Makedoniji susreću je nedovoljna obučenost kadrova za sprovođenje

PU, nedostatak znanja i svijesti o koristima i značaju PU, te kratkotrajno iskustvo sa implementacijom

PU. Potom se ističu kratki rokovi koje imaju ministartsva u pripremi zakona koji se često donose po

skraćenoj proceduri. Time se PU svodi samo na formalnost te se konstatuje da se u obrascu samo

ispunjava rubrika „nema uticaja.“ U izvještaju EK o napretku R Makedonije iz 2010. godine konstatuje se

da neka ministarstva još uvijek ne sprovode široku konsultaciju sa svim zainteresiranim stranama, kao ni

detaljnu i sistemsku analizu nacrta zakona.

56

1.11. Procjena uticaja u Bosni i Hercegovini

PU u BiH ima vrlo specifično određenje, pošto je isto determinirano ustavnim uređenjem BiH. Za PU u

BiH postoje četiri nivoa javne vlasti, i to:

a) Bosna i Hercegovina,

b) Federacija Bosne i Hercegovine,

c) Republika Srpska i

d) Brčko distrikt Bosne i Hercegovine.

Svaki od ovih nivoa javne vlasti ima svoje specifično određenje. U vrijeme pisanja ovog dokumenta na

dva niivoa javne vlasti u BiH nemamo uopće postojanje pravila vezanih za PU i to su BiH i BD BiH. Za dva

druga nivoa vlasti u BiH (FBiH i RS) imamo oformljene jedinice za PU sa svojim specifičnostima i različitim

pozicijama u smislu njihovih ovlaštenja, kadrovske ekipiranosti, kao i ovlaštenja kojima raspolažu u

obavljanju njihovih dužnosti. Svaki od ovih nivoa javne vlasti biće, nadalje, posebno izložen. U vrijeme

pisanja prve verzije ove Metodologije (maj, 2017. godine) u oba doma PS BiH usvojene su Izmjene

Jedinstvenih pravlia BiH koja sadrže i Metodologiju PU za nivo vlasti BiH.

U RS-u PU definirana je podzakonskim aktom Vlade RS-a, a u Federaciji BiH PU je, osim Uredbom o

postupku PUP (Uredba), koju je donijela Vlada Federacije BiH, propisana i Pravilima i postupcima za

izradu zakona i drugih propisa Federacije BiH (Pravila), koja je donio Parlament Federacije BiH.

Analizirajući sadržaj ovih propisa, uočljive su međusobne razlike, koje u pojedinim segmentima isključuju

jedni druge. Prva bitna razlika odnosi se na činjenicu da Uredba propisuje dvije vrste PU, skraćenu i

sveobuhvatnu, dok Pravila prepoznaju samo jednu vrstu PU, bez obzira na značaj i vrstu propisa koji se

razmatra. Druga bitna razlika odnosi se na obrasce za provođenje skraćene, odnosno sveobuhvatne PU

propisane Uredbom, dok takvi obrasci nisu propisani Pravilima. Pored toga, Uredba propisuje kontrolnu

ulogu Sekretarijata Vlade Federacije BiH u ovom postupku, uključujući popunjavanje kontrolnog obrasca

koji je propisan Uredbom, dok Pravila ne sadrže takve odredbe. Takođe, Uredba se primjenjuje isključivo

od strane organa izvršne vlasti Federacije BiH, dok su Pravila primjenjuju na sve nositelje normativno-

pravnih aktivnosti na nivou Federacije BiH (zakonodavna i izvršna vlast). Imajući u vidu da su oba propisa

donesena nedavno, još uvijek je prerano donositi zaključke o eventualnim izazovima u njihovoj primjeni.

Međutim, ukoliko se uzme u obzir pravilo da „lex posterior derogat legi priori“, to bi u praksi značilo da

Pravila derogiraju Uredbu.

Parlamentarna skupština BiH je u januaru 2005. godine, uslijed uočenih nedostataka, nedosljednosti i

relativno niskog sveukupnog kvaliteta usvojenih propisa na svim nivoima vlasti u BiH, usvojila

Jedinstvena pravila koja, po uzoru na slična rješenja u zemljama EU i regije, uvode u proces izrade

propisa niz inovativnih metoda i tehnika, do sada relativno malo poznatih i prisutnih u normativno-

pravnoj praksi i tradiciji u BiH. Glavni cilj njihovog donošenja je da se njihovom primjenom osigura da

zakonodavstvo BiH bude razumljivije i provedivije, da se unaprijedi njegova pouzdanost i efikasnost

putem PU u pogledu finansijskih troškova i koristi u budžetskom, administrativnom, ekonomskom,

okolišnom i socijalnom smislu, uključujući i aspekt rodne ravnopravnosti, da se sistematično nadgleda

57

njegova primjena u praksi i vrši revizija postojećih propisa, s ciljem da se izbjegnu situacije u kojima

propisi postaju zastarjeli, nedosljedni ili stvaraju nepotrebna administrativna i druga opterećenja društvu

i ekonomiji, još uvijek nije postignut. Nivo primjene odredbi Jedinstvenih pravila u praksi još uvijek nije

dovoljan, posebno pojedinih odredbi iz trećeg i četvrtog dijela, prvenstveno iz razloga što ne postoje

metodološke smjernice koje bi na detaljan način definirale način provođenja analitičkih postupaka PU,

kao i još uvijek nedovoljan stepen stručnosti u ministarstvima da provode procjene mogućih uticaja

politika/propisa. U skladu s time, s izuzetkom značajnog unaprjeđenja nomotehničkih standarda u

zakonodavstvu institucija BiH, nisu vidljivi značajniji pomaci u suštinskoj kvaliteti donijetih

politika/propisa koji bi bili rezultat prethodne procjene mogućih uticaja najvažnijih rješenja sadržanih u

propisima/politikama, sistematičnog nadgledanja primjene usvojenih politika/propisa i periodične

revizije/ex-post evaluacije usvojenih politika/propisa (Analiza BiH... str. 6).

1.11.1. Procjena uticaja propisa na nivou Bosne i Hercegovine

PU formalno još uvjek nije institucionalizirana niti je uspostavljeno tijelo/jedinica unutar postojećih

institucija BiH, a koje bi bilo zaduženo za poslove PU i redukciju aministrativnih prepreka. Kako je

napomenuto Izmjene Jedinstvenih Pravila sa Metodologijom PU su usvojene, ali je potrebno još niz

aktivnosti ka njihovoj punoj implementaciji. Dalje izlaganje biće zasnovano na usvojenim dokumentima.

Pravna osnova za PU, kao osnova za institucionaliziranu PU na nivou institucija BiH, zasniva se na

Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama BiH. Tokom 2014. godine „Jedinstvena

pravila“ su mijenjana u dva navrata. U prvim izmjenama definirano je kako da se kreiraju propisi, a da ne

dođe do diskriminacije pri pisanju u odnosu na muški i ženski rod. Druge izmjene su precizirale kako se

službene verzije prečišćenih tekstova propisa upućuju domovima PS BiH na usvajanje i objavljivanje.

Nijedna od ove dvije verzije Jedinstvenih pravila ne daje definiciju PU.

Ono što je bitno naglasiti da se ovim Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama BiH

po prvi put dao pravni osnov za PU. Nadalje, Jedinstvena pravila sadrže 83 člana sistematizirana u 5

poglavlja, a sa stanovišta ove analize posebno je interesantno Poglavlje 3. koje tretira razloge za

uvođenje propisa. Ovim je predviđeno da je predlagač dužan da pruži objašnjenje odabranih politika, da

pojasni usklađenost zakona sa standardima, kao i kvalitet provedbenih mehanizama i načina

obezbjeđenja poštivanja propisa. Isto poglavlje nalaže predlagaču da obrazloži i potrebna finansijska

sredstva za provođenje propisa, kao i finansijske učinke zakona, a na kraju i raspored ponovnog

preispitivanja uvedenog zakona. Ovu kratku analizu dajemo kao primjer da PU i na nivou BiH odavno ima

svoje „korjene“ koji su sada predmetom institucionaliziranja.

Nivo primjene odredbi Jedinstvenih pravila u praksi još uvijek nije dovoljan, posebno pojedinih odredbi

iz trećeg i četvrtog dijela, a prvenstveno iz razloga što ne postoje metodološke smjernice koje bi na

detaljan način definirale način provođenja analitičkih postupaka PU. Pored toga primjetan je i još uvijek

nedovoljan stepen stručnosti u ministarstvima da provode procjene mogućih uticaja politika/propisa,

kao i nepoznavanja problematike, generalno posmatrano. U skladu s time, s izuzetkom značajnog

unapređenja nomotehničkih standarda u zakonodavstvu institucija BiH, nisu vidljivi značajniji pomaci u

suštinskoj kvaliteti politika/propisa koji se donose, a koji bi bili rezultat prethodne procjene mogućih

uticaja najvažnijih rješenja sadržanih u propisima/politikama, sistematičnog nadgledanja primjene

58

usvojenih politika/propisa i periodične revizije/ex-post evaluacije usvojenih politika/propisa (Analiza o

uspostavljanju sistema procjene uticaja prilikom izrade politika/propisa u institucijama BiH, radni

materijal izrađen od strane Radne grupe Ministarstva pravde BiH).

Stvarni napori na uvođenju PU na nivou institucija BiH do sada su bili kreirani kao projekti i nisu bili su

institucionalizirani. Spomenute su aktivnosti na nivou Ministarstva pravde u BiH. Međutim, ono što

predstavlja zaista pozitivnu novinu je izrada Meotodologije za PU na nivou BiH koja je nakon provedbe

javnih konsultacija i pribavljanja mišljenja nadležnih institucija upućena Vijeću Ministara BiH koje je

utvrdilo prijedlog, nakon čega je uslijedilo slanje u proceduru usvajanja u Parlamentarnu Skupštinu BiH.

Njihovo usvajanje je izvršeno 29.05.2017. godine.

1.11.2. Procjena uticaja propisa na nivou Brčko distrikta Bosne i Hercegovine

Na nivou BD BiH-a u području PU i uspostavljanja sistema RAP-a do sada je relativno malo učinjeno. PU

nije institucionalizirana, niti je identifikovano i uspostavljeno tijelo javne vlasti (jedinica unutar

postojećih institucija BD BiH), a koje bi bilo zaduženo za poslove PU i redukciju aministrativnih prepreka.

Pored toga još uvijek nisu preduzete ni aktivnosti na izradi strateškog dokumenta za uspostavljanje RAP-

a i PU regulative za nivo institucija BD BiH.

Pravna osnova za PU, odnosno osnova za institucionaliziranu PU na nivou institucija BD BiH, zasniva se

na:

a) Jedinstvenim pravilima i procedurama za izradu zakona i propisa Brčko Distrikta Bosne i

Hercegovine i

b) Uputstvo o načinu i postupku izrade budžetske analize na nacrte zakona i prijedloge odluka.

U uporednom pregledu je već rečeno da su postojale aktivnosti vezane za uvođenje PUP-a u BD BiH i to

u okviru posebnog projekta koji se vodio od strane IFC-a. Ovaj projekat, na žalost, nije polučio očekivane

rezulate.

1.11.3. Procjena uticaja propisa na nivou Federacije Bosne i Hercegovine

PU predstavlja proces koji obuhvata sljedeće korake:

a) definiranje problema i utvrđivanje ciljeva koji se predloženim propisom žele postići,

b) identifikovanje i analiziranje opcija za rješavanje problema,

c) analizu troškova i koristi propisa,

d) definiranje mehanizma za praćenje, izvještavanje i procjenu,

e) konsultacije sa zainteresiranom javnosti i izvještavanje o provedenom postupku PUP-a.

Prema Strategiji razvoja FBiH za period 2010-2020, prioritet Vlade FBiH je jačanje jedinstvenog

ekonomskog prostora, posebno s obzirom na izradu pravnog okvira i jačanje institucionalnih kapaciteta.

Da bi se osigurali kvalitetni propisi, Vlada FBIH je u junu 2013. godine usvojila Strategiju regulatorne

59

reforme 2013-2016. godine koja predviđa uvođenje jasne odredbe o obaveznoj primjeni metodologije o

PU na sve zakone i propise pripremljene i izrađene od strane Vlade FBiH. Strategija je prepoznala niz

pravnih akata i uputstava koje treba razvijati kako bi se uspostavio operativan i učinkovit sistem za PUP.

Nakon toga, institucionalni okvir za provedbu postupka PU stvoren je u decembru 2013. godine,

donošenjem Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji Generalnog sekretarijata Vlade FBiH, a koji je ustanovio

Sektor za koordinaciju politika u okviru Generalnog sekretarijata. Pored toga, u junu 2014. godine

usvojena je nova Uredba o postupku PUP koja omogućuje proces PU zakona i drugih propisa koji će se

primjenjivati od strane federalnih ministarstava, federalnih uprava, upravnih organizacija, stručnih i

zajedničkih službi i drugih tijela FBiH.

Na nivou FBiH usvojena je i nova Uredbu o Generalnom sekretarijetu Vlade Federacije BiH prema kojoj

Generalni sekretarijat, pored ostalih, vrši i sljedeće poslove:

a) koordinaciju poslova koji se odnose na reformu javne uprave i pripremu odgovarajućih izvještaja

za Vladu;

b) osiguravanje stručnih i organizacijskih osnova za uvođenje metodologije analize uticaja propisa;

c) koordinaciju saradnje federalnih ministarstava i drugih federalnih organa uprave i federalnih

upravnih organizacija, kao i organizacija koje vrše javna ovlaštenja sa poslovnom zajednicom i

civilnim društvom, a radi sprovođenja procedura analize uticaja propisa;

d) uspostavu i vođenje elektronskog registra administrativnih postupaka u FBiH (dalje: Elektronski

registar) te koordinaciju saradnje Vlade sa organizacijama civilnog društva.

Uz pomoć IFC projekta Federalno ministarstvo pravde je pripremilo, a Vlada FBiH je usvojila Strategiju

regulatorne reforme FBiH za period 2013-2016. godine sa Akcionim planom. Ova Strategija definira tri

opća cilja:

a) unapređenje regulatornog sistema,

b) adekvatnu provedbu regulatorne reforme i učinkovitu komunikaciju i

c) učešće interesno uticajnih strana.

Novi normativni okvir za PUP u Federaciji BiH čini već spomenuta Uredba o postupku PUP-a iz 2014.

godine. Ova Uredba donesena je na prijedlog Generalnog sekretarijata Vlade FBiH, s tim što se sa

primjenom krenulo od 01. januara 2015. godine. Danom početka primjene ove Uredbe prestala je da

važi Uredba o načinu pripreme i procjeni uticaja i odabira politike u postupku izrade akata koje predlažu

i donose Vlada FBiH i federalna ministarstva.

Ovom novom Uredbom rečeno je kako se opći cilj PUP ogleda u stvaranju uslova za izradu kvalitetnijeg

propisa kroz identifikovanje problema, uzroka, ciljnih grupa, te razloga zbog kojih problem nije mogao

biti riješen postojećim regulatornim okvirom, ili primjenom nenormativnog rješenja, a sve u svrhu

odabira optimalnih, odnosno najkorisnijih rješenja. Kako je definirano Uredbom, nositelj PUP-a je

obrađivač i on je obavezan da prilikom provođenja PUP-a preduzme sljedeće radnje:

a) utvrdi polaznu osnovu, opiše trenutno stanje i definira problem,

60

b) utvrdi ciljeve,

c) provede proces međuinstitucionalnih konsultacija na vertikalnom i horizontalnom nivou,

d) obezbijedi učešće zainteresirane javnosti,

e) predloži opcije za rješavanje identifikovanog problema,

f) odabere i ispita moguće opcije i njihove efekte,

g) provede komparativnu analizu predloženih opcija,

h) predstavi rezultate i predloži najpovoljniju opciju i

i) definira mehanizam za praćenje, izvještavanje i evaluaciju.

Bitno je naznačiti kako su propisane dvije opcije izrade PUP i to:

a) sveobuhvatna procjena i

b) procjena u skraćenom obliku.

Sveobuhvatna procjena se provodi s ciljem unapređenja sistemskih rješenja u pojedinim oblastima. U

okviru godišnjeg plana rada Vlade FBiH, na prijedlog obrađivača, Vlada FBiH definira listu propisa u

kojima će se provesti sveobuhvatna PU. Izuzetno, na prijedlog obrađivača ili na vlastitu inicijativu, Vlada

FBiH može zatražiti sveobuhvatnu procjenu uticaja i za propise koji nisu sadržani u godišnjem planu rada

Vlade FBiH.

Druga, odnosno skraćena PU provodi se u pripremi svih drugih propisa, tj. onih koji se nisu našli na listi

za sveobuhvatnu procjenu, kao i drugih propisa koji nisu dio godišnjeg plana rada Vlade FBiH i za koje

obrađivač nije izrazio inicijativu da se uradi sveobuhvatna procjena. Za obje vrste procjena kreirani su

specifični obrasci, a obrađivač po završenoj procjeni na tim obrascima podnosi Vladi FBiH završni

izvještaj o provedenoj sveobuhvatnoj, ili skraćenoj PU. Te obrasce obrađivač prilaže uz propis koji se

dostavlja Vladi FBiH na razmatranje ili objavljivanje u Službenim novinama FBiH. Nakon toga Generalni

sekretarijat Vlade daje ocjenu o provedenoj PU popunjavanjem i ovjerom posebnog „Kontrolnog lista.“

Kao jedan od problema identifikovano je i to da je ostavljeno previše prostora ministarstvima da odluče

za koje će to propise iz godišnjeg programa rada biti rađena analiza PU, a za koje propise se to neće

činiti. Pored toga nisu uređeni ni kriteriji na osnovu kojih bi se na nedvosmislen način razgraničilo pitanje

kada se provodi sveobuhvatna, a kada skraćena analiza efekata propisa.

U Federaciji BiH PU je, osim Uredbom o postupku PUP-a propisana i uređena i Pravilima i postupcima za

izradu zakona i drugih propisa Federacije BiH (Pravila), a koja je donio Parlament Federacije BiH. Već je

napomenuto kako se sadržajno ovi dokumenti međusobno razlikuju i da ponovimo da se radi se o dvije

bitne razlike jer Uredba propisuje dvije vrste PU, i to skraćenu i sveobuhvatnu, dok Pravila prepoznaju

samo jednu vrstu PU, a bez obzira na značaj i vrstu propisa koji se razmatra. Razlika je i u tome što su

obrasci za provođenje skraćene, odnosno sveobuhvatne PU propisani Uredbom, dok takvi obrasci nisu

propisani Pravilima, kako je to već ranije rečeno.

U sklopu IFC projekta Poboljšanje poslovnog okruženja i jačanja konkurentnosti u BiH u julu 2011. godine

na web stranici Vlade FBiH objavljen je Elektronski registar upravnih postupaka u Federaciji BiH. Registar

predstavlja centralnu bazu svih upravnih postupaka koje vode federalni organi uprave i federalne

61

upravne organizacije i sadrži sve informacije o institucijama, procedurama, potrebnoj dokumentaciji itd.

Također, u sklopu ovog projekta, provedene su obuke trenera za PU s tim da je Strategijom regulatorne

reforme obuka na temu PU predviđena kao trajna kategorija za sve državne službenike. U cilju

kontinuiranog ažuriranja i pojednostavljenja zakonodavstva, te smanjenja regulatornih opterećenja za

privredna društva, administraciju i građane, Federacija BiH je kao jedan od svojih prioriteta navela

smanjivanje opterećenja privredi i izrada kvalitetnijih propisa.

U procesu pripreme, izrade, usvajanja i provođenja zakona, podzakonskih i drugih Općih akata učestvuju

brojni i različiti subjekti sa različitim interesima, obavezama i nadležnostima. Neki od njih imaju

usmjeravajuću i političku ulogu, a drugi pretežno stručnu i ekspertnu. Prvi su često uticajniji, ali se ne

smije zanemariti uticaj obje ove komponente. Uloga organa državne uprave i drugih institucija, a koje su

nadležne za pripremu i izradu zakona, podzakonskih i Općih akata bez sumnje je vrlo specifična,

nezamjenljiva, ali i u velikoj mjeri i odlučujuća, iako ne u svim fazama.

Ovo je jedan od dodatnih razloga zašto se pitanjima PU i pitanjima uklanjanja administrativnih barijera

mora dati daleko veći značaj. Ona su, pored ostalog, nezaobilazan faktor legislativne ozbiljnosti.

Međutim, one se vrlo često uzimaju površno, odnosno nedovoljno kvalitetno se primjenjuju, često se to

čini na brzinu i površno. Zato se važno neprekidno truditi da bi se osiguralo da i postojeća i nova

regulativa ne nameću kompanijama nepotrebna administrativna opterećenja. U cilju kontinuiranog

ažuriranja i pojednostavljenja zakonodavstva, te smanjenja regulatornih opterećenja za privredna

društva, administraciju i građane, jedan od ciljeva je i utvrditi koje to zakonodavstvo treba

pojednostaviti, gdje je potrebno smanjiti opterećenje, koje zastarjele akte treba staviti izvan snage, kao i

koje akte treba preinačiti i zamijeniti.

1.11.4. Procjena uticaja propisan na nivou Republike Srpske

PUP se u RS-u definira kao postupak donošenja odluka o propisima na osnovu dokaza i prikupljenih

relevantnih podataka, koji će poslužiti kao smjernice za odabir najboljeg rješenja za donošenje propisa ili

za preduzimanje nenormativnih aktivnosti i mjera. PUP time predstavlja proces koji obuhvata niz logičkih

koraka kojima se analizira potreba za donošenjem novog propisa, odnosno izmjena i dopuna postojećeg

propisa, procjenjuju mogući uticaji na privredu, društvo i životnu sredinu, kao i vjerovatni troškovi i

koristi primjene propisa, kada je to moguće, te na osnovu analize i ponuđenih opcija nalazi najbolje

rješenje.

Na nivou RS-a postoji zaokružen sistem za primjenu metodologije PU koja podrazumijeva mehanizam za

brzo i efikasno uspostavljanje predvidivog zakonskog okvira. U RS-u zvanični naziv je PUP i ona je

definirana podzakonskim aktom Vlade RS-a. PUP je institucionalizirana kroz Odjeljenje za PUP pri

Ministarstvu za ekonomske odnose i regionalnu saradnju RS-a koje priprema PU i sprovodi obuke o PUP

sa ADU RS-a. U ovom kontinuiranom procesu je, do sada, obučeno preko 150 državnih službenika.

62

Usvojena je Strategija regulatorne reforme i uvođenje procesa PUP u RS-u za period 2012-2015. godine.

PUP je trajno uvedena u pravni sistem RS-a početkom 2013. godine kada je usvojena Odluka o

sprovođenju procesa PUP-a u postupku izrade zakona od 01.03.2013. godine. Novi normativni okvir za

PUP u RS-u čine:

a) Odluka o sprovođenju procesa PUP-a u postupku izrade propisa i

b) Obrazac o sprovođenju skraćenog PUP-a u pripremi i izradi nacrta/prijedloga propisa.

Odluka iz 2015. godine ne tretira, kao prethodna, samo zakone, nego se posao PU proširio i na druge

vrste akata (uredbe, strategije, odluke, pravilnike, uputstava i druge opće pravne akte). Cilj iste je

stvaranje preduslova za izradu kvalitetnijih propisa primjenom procesa „procjene uticaja propisa.“ Sam

proces, kako je to već rečeno, obuhvata logičke korake kojima se vrši analizi potreba za donošenjem

novih propisa, odnosno izmjena i dopuna postojećih propisa, procjenjujući moguće uticaje na

ekonomiju, društvo i životnu sredinu. Pored toga, vrši se i procjena vjerovatnih troškova i koristi

primjene propisa, ukoliko je to moguće, te na osnovu analize i ponuđenih opcija ide se za tim da se

iznađu najbolja (najoptimalnija) rješenja. Vidimo da se sa donošenjem ove odluke uvodi, prilikom izrade

pojedinog propisa, termin tzv. alternativnih rješenja, tj. izrade više rješenja, a sve u cilju iznalaženja

najboljih rješenja.

Ovom Odlukom, precizirano je kako je obrađivač propisa i nositelj „procjene uticaja“ izvršio samu

procjenu i koji su to sve koraci neophodni da se preduzmu u ovom procesu. Prilikom provođenja same

PU obavezno se preduzimaju sljedeće metodološke radnje:

a) utvrditi i definirati problem,

b) utvrditi ciljeve koji se predloženim propisom žele postići,

c) utvrditi polazni osnov, odnosno detaljan opis sadašnjeg stanja,

d) sprovesti proces međuinstitucionalnih konsultacija i obavezno sprovesti konsultacije sa svim

zainteresiranim subjektima, a posebno sa onim subjektima koji su direktno pogođeni

problemom,

e) predložiti opcije, odnosno ponuditi alternativna rješenja definiranog problema,

f) odabrati moguće opcije koje će se razmatrati i analizirati,

g) analizirati i procijeniti uticaj svake opcije, a posebno sa aspekta troškova i koristi svake opcije,

h) izvršiti komparativnu analizu predloženih opcija,

i) predstaviti rezultate poređenja opcija, te na osnovu analize iznijeti dokaze o izboru najpovoljnije

opcije i

j) definirati mehanizme za praćenje, izvještavanje i evaluaciju.

I ovdje postoje dvije vrste PUP:

a) puna PUP i

b) skraćena PUP.

Prva se temelji na metodologiji pune PU, dok druga opisuje skraćenu PU. Metodologija pune procjene

primjenjuje se na zakone sa ciljem unapređenja sistemskih rješenja u pojedinim oblastima, i sa tim u vezi

63

u okviru godišnjeg plana rada, a na prijedlog obrađivača. Vlada RS-a je tijelo javne vlasti koje definira

listu zakona na kojima će se primjenjivati metodologija pune PU. Na prijedlog samog obrađivača, ili na

vlastitu inicijativu, Vlada može zatražiti da se sprovede puna procjena i na zakone koji nisu sadržani u

godišnjem planu rada Vlade RS-a.

Kada obrađivač odluči da će raditi punu PUP, na njegov prijedlog Vlada RS-a donosi odluku o provođenju

PUP-a, a donosi se i rješenje o imenovanju radne grupe za provođenje ovih aktivnosti. Nakon završetka

procjene obrađivač zakona podnosi Vladi RS-a na usvajanje završni izvještaj o sprovedenom procesu sa

prikazom rezultata analize troškova i koristi od primjene novog zakona u praksi. Potrebno je dati i

preporuke za dalje postupanje u procesu izrade zakona. Ovaj završni izvještaj radi se samo uslučaju

izrade pune PU.

Druga, metodologija skraćene PU provodi se u pripremi svih ostalih propisa, tj. prilikom izrade uredbi,

odluka, pravilnika, uputstava i drugih Općih pravnih akata. Također se sprovodi i prilikom izrade zakona

koji ne predstavljaju sistemsko rješenje u nekoj oblasti, tj. onih zakona za koje predlagač i Vlada RS-a ne

iskazuju interes za izradu pune procjene. Skraćena procjena provodi se na nacrte/prijedloge propisa

popunjavanjem posebno propisanog Obrasca o provođenju skraćenog postupka PU u pripremi i izradi

nacrta/prijedloga propisa. Pri tome, predlagač mora da popuni obrazac uvažavajući sve metodološke

propisane radnje, ali sve to u jednostavnijoj formi.

Navedeno potvrđuje da se regulatorna reforma u RS-u sprovodi kontinuirano i sistematično, a čiji je

krajnji rezultat postepeno i potpuno uvođenje PUP procesa u pravni sistem RS-a. Vrlo su značajni

administrativni i tehnički poslovi vezani za ažuriranje i vođenje Registra odobrenja u privredi, a koji

predstavlja elektronsku bazu podataka o svim formalnostima koje se izdaju na nivou RS-a i ista

funkcioniše od 2007. godine. Putem ovog registra omogućena je kontinuirana komunikacija sa

privrednim sektorom, a u cilju pojašnjenja postojećih propisa ili prijedloga za doradu propisa u RS-u.

1.12. Kada treba koristiti procjenu uticaja

PU treba uvijek da se započne u najranijoj mogućoj fazi jer tek tada pomaže informiranje donositelja

odluka o tome da li donositi određeni propis ili ne. Često je odluka o donošenju propisa već donešena, a

o ovoj tvrdnji u prilog govori činjenica o broju propisa koji se, na pojedinim nivoima vlasti u BiH, donose

po hitnoj proceduri. Ovdje se PU fokusira na opcije unutar propisa, a ne na opciju da li donositi propis ili

ne. Neki mogući izuzeci kada PU ne mora biti obavezna trebali bi se posebno odrediti te da to trebaju biti

samo izuzeci. Nova bolja regulativa EU govori samo o slučajevima više sile i krizama tipa humanitarnih

kriza, pandemija i sličnog. Novi propis treba donositi prije svega kada određeni sektor nije uopće pravno

uređen, potom kada su uočeni nedostaci koji su evidentni te oblasti koje trebaju biti usklađeni sa

pravnom tečevinom EU.

Vidimo da je PU preporučljiva za svaki oblik propisa u smislu njegovog značaja. PU je potrebno raditi za

zakonske i podzakonske akte. Potom je potrebno napraviti razliku između sistemskih propisa i ostalih

propisa, a na osnovu koje ćemo odrediti i „dubinu“, odnosno vrstu PU koja će se raditi. Znači, ona se ne

može odnositi samo na zakone, nego i na sve druge oblike provedbenih akata (pravilnici, odluke i drugo).

64

Potom se preporučuje puna PU za tzv. sistemske propise, a oblik ex-ante, ili prethodne PU za propise koji

nemaju takav uticaj, a kao što je to slučaj sa sistemskim propisima. U ovim slučajevima treba koristiti

najjednostavniji oblik PU koji se odnosi na popunjavanje nekog oblika standardiziranog obrasca sa

najosnovnijim potrebnim informacijama. Šta bi to bio sistemski propis bio ovisi od niz faktora. Oni se

mogu odrediti na različite načine, odnosno na osnovu više kriterija. Od kriterija na prvom mjestu to bi

bilo sljedeće:

a) sektor koji je predmetom regulacije,

b) potom frekvencija (učestalost) pojavnih oblika nekog dešavanja u pojedinačnom sektoru,

c) obim regulative pojedinog sektora,

d) broj pravnih propisa koji uređuju određeni sektor,

e) fiskalni kriterij i drugo.

U skladu sa prethodnim kao sistemski propisi bi se mogli odrediti svi propisi kojima se uređuje sljedeće:

a) rad privrednih društava,

b) fiskalni i porezni propisi,

c) propisi kojima se uređuje rad javnih preduzeća,

d) propisi kojima se uređuju rad i radno-pravni odnosi,

e) propisi koji uređuju penzijsko i zdravstveno osiguranje,

f) porezi kojima se uređuje sektor obrazovanja,

g) propisi kojima se uređuje sektor zdravstva,

h) propisi kojima se uređuju stvarno-pravni odnosi,

i) propisi kojima se uređuje postupanje političkih stranaka i drugo.

Ovoj podjeli bi se mogli pridružiti i propisi iz drugih sektora u ovisnosti od njihovog značaja za pojedinu

zajednicu, odnosno nivo vlasti. Primjera radi. uvođenje nekog propisa koji ranije nije uopće postojao,

iako nema karakter sistemskog propisa, taj status dobiva jer je do tog momenat javnosti bio potpuno

nepoznat. Mogli bi, posebno, govoriti i o kriterijima na osnovu kojih se može izvršiti kategorizacija

značaja pojedinog pravnog akta. Neki od njih su već pobrojani u okviru ovog odsjeka.

1.13. Koliko detaljna treba da bude procjena uticaja

Nivo potrebnih detalja i analitički pristup koji treba koristiti mora biti procijenjen od slučaja do slučaja, a

u ovisnosti od značaja zakonodavnog prijedloga. Što je prijedlog značajniji, zahtijevaće dublju i opširniju

analizu. Odluka da li je osnovna PU dovoljna, ili PU treba da bude detaljna može biti zasnovana na dva

principa:

65

a) proporcionalnosti i

b) predostrožnosti.

Princip proporcionalnosti je prisutan u svim metodologijama i drugim aktima kojima se uređuje proces

PU. Princip predostrožnosti nalazimo u Metodologiji RIA za Crnu Goru (Metodologija za CG, str. 6). Ova

dva principa se razmatraju u dijelu kojim se određuje obim PU, odnosno RIA (Poglavlja 3 i 8,

Metodologija za CG). Posebno se spominje da li će završni izvještaj imati pet ili trideset strana te da isto

zavisi od pomenutih principa proporcionalnosti i predostrožnosti, odnosno samog značaja regulatornih

promjena.

Princip proporcionalnosti znači da napori uloženi u sprovođenje PU treba da budu srazmjerni nivou

očekivanih uticaja. Što je uticaj veći, veća je i potreba da se detaljno opravdaju analizirane opcije,

specifična odabrana rješenja, kao i da se učini dodatni napor i predvide i kvantifikuju troškovi i koristi

nove regulative. Detaljna regulacija je potrebna u propisima koji uređuju osjetljiva pitanja kao što su:

okolina i njena zaštita, bezbjednost građana, obrazovanje, ljudska prava, zdravlje... Mogući su i dodatni

kriteriji, kao što su da se detaljna analiza se sprovodi kada korištenje modela standardnih troškova

pokaže da će inicijalni troškovi privrede povodom usaglašavanja sa novim propisima prevazići određeni

finansijski prag. Finansijski prag se određuje u ex-ante analizi i u početnoj fazi kada se u samoj pripremi

obrazloženja kvantifikuju finansijski troškovi koji će se javiti sa usvajanjem planiranog propisa, odnosno

koji će biti posljedica primjene propisa.

Princip predostrožnosti se primjenjuje kada su identifikovani potencijalno neprihvatljivi rizici i ti rizici ne

mogu biti određeni sa dovoljnom sigurnošću. Pod ovim okolnostima odluka može biti donijeta uprkos

nedostatku pouzdanosti. Naime, radi se o slučajevima kada je nužno donošenje nekog oblika odluke, ili

propisa. Upotreba principa predostrožnosti se često preporučuje za slučajeve tzv. nepovratnih uticaja u

vrlo osjetljivim sektorima kao što su: zdravlje ljudi, bezbjednost građana, zaštita okoliša, primjena

različitih novih i hazardnih tehnologija i sl. Za takve slučajeve, mogućnost nepovratnih gubitaka može

ukazati na oprez i primjenu principa predostrožnosti. Kao primjer primjene ovog principa nalazimo u

Zakonu o hrani u BiH, gdje u posebnim okolnostima kada je, nakon procjene dostupnih informacija,

identifikovana mogućnost štetnog djelovanja hrane na zdravlje ljudi, da bi se razjasnile naučne

nedoumice, nadležni organi mogu preduzeti privremene mjere upravljanja rizikom prijeko potrebne za

obezbjeđenje najvišeg mogućeg nivoa zaštite zdravlja ljudi do pribavljanja daljih naučno zasnovanih

informacija potrebnih za sveobuhvatnu procjenu rizika. Preduzete mjere moraju biti primjerene i ne

ograničavati trgovinu više nego što je potrebno da bi se postigao visoki nivo zaštite zdravlja ljudi, vodeći

pri tome računa o njihovoj tehničkoj i ekonomskoj izvodljivosti te utvrđenom činjeničnom stanju.

Preduzete mjere moraju se ponovo razmotriti u primjerenom roku, zavisno od prirode identifikovanog

rizika za život i zdravlje ljudi, te o tipu naučno zasnovanih informacija potrebnih za razjašnjavanje

naučnih nedoumica, kao i za sprovođenje sveobuhvatne procjene rizika (Zakon o hrani; čl. 8. Princip

predostrožnosti).

Postoje i drugi primjeri pa se tako radi o pristupu prema kojem se izbjegava svaki mogući rizik od

primjene nove tehnologije, sve dok ne postoje potpuna saznanja, odnosno razumijevanje o njenom

uticaju na okoliš i zdravlje ljudi. Posebno se primjenjuje na ispuštanje/uvođenje GMO-a u okoliš.

66

Definiciju ovog principa nalazimo u Deklaraciji o čovjekovu okolišu i razvoju prema kome države u okviru

svojih mogućnosti primjenjuju u velikoj mjeri princip preventive radi zaštite čovjekova okoliša. Ako prijeti

teška ili trajna šteta, nedostatak potpune sigurnosti zasnovane na znanstvenim spoznajama ne može biti

razlog da se ne primijene skupe mjere kako bi se izbjeglo zagađenje okoliša (čl. 15, 1992. godine Earth

Summit, Rio de Janeiro). Nije potrebno posebno napominjati da se ovdje radi o globalnom svejtskom

problemu posebno vezanom za klimatske promjene. Klimatske promjene prouzorkuju nesagledive

posljedice od privrede, građanstva, socijalnih aspekata, asimilacije, različitih dodatnih finansijskih

izdataka, pa sve do migracija stanovništva koje, opet, posljedično dovode do novih posljedica.

Prema Instrumentu br. 9. Bolje regulative, Kako izvršiti proporcionalnu PU (str. 17), predlaže se da

određivanje odgovarajućeg obima i dubine cjelokupne analize podrazumijeva odlučivanje o sljedećem:

a) resursima i vremenu namijenjenim za cijeli proces PU, uključujući skupljanje podataka,

konsultacije s interesnim grupama i vršenje vanjskih istraživanja;

b) relativnom naporu potrebnom da se odgovori na svako od ključnih pitanja u PU (tj. da li treba

uložiti više resursa u provjeru postojanja problema ili u analiziranje alternativnih opcija?);

c) specifičnom fokusu svakog koraka analize (tj. treba li se poređenje izbora politike fokusirati na

široke opcije, ili na alternativne mjere unutar datog pristupa politike? Na kom nivou agregacije

treba procijeniti učinke? Koja specifična pitanja treba dublje istraživati?).

Radi transparentnosti, preporučuje se da kad god pravite izvještaj o PU, razmislite o prilici da ukratko

opravdate te izbore u pogledu nivoa analize koji bi mogao biti osporavan. Proporcionalni nivo analize

varira od slučaja do slučaja, ali na njega utiču neki Opći faktori i priroda instrumenta određene politike

(Instrumenti Bolje regulative str. 17-18).

1.14. Brzina primjene procjene uticaja

U pogledu brzine primjene PU ista treba da se primjenjuje postepeno, i u inicijalnim fazama primjene,

kada kapaciteti za sprovođenje PU još nisu dovoljno razvijeni, treba primjenjivati osnovnu PU. Svaki

propis treba imati neki oblik PU, kako je već rečeno, barem onaj osnovni tzv. početna PU, pa čak i kada je

formi nekog oblika propisanog obrasca. Uzimajući u obzir zakonodavne aktivnosti u zemlji koja je

kandidat za prijem u EU i da je u procesu harmonizacije sa zakonodavstvom EU, uloga PU jedinice treba

da bude usmjerena na tzv. “kontrolu štete” prije nego li na sofisticirane i složene analize. Pojam kontrole

štete se može odnositi i na primjenu principa predostrožnosti koji u svojoj osnovi nalaže rješenje nekog

problema u osjetljivim oblastima kao što su: zaštita zdravlja ljudi, bezbjednost stanovništva, zaštiti

okoliša, migracijske krize i slično.

Samim tim brzina u primjeni PU nije uopće poželjna pošto se ne radi o procesu čija je implementacija

brza i time adekvatna. Ovi procesi su, prije svega, analitički i time imaju karakter visokog stepena

složenosti. Oni zahtijevaju veliko predznanje, odgovarajuće sektorsko iskustvo, kao i komplementarna

znanja. Poseban je aspekt izobrazbe a koja, između ostalog, mora imati kontinuirani karakter. Možemo

spomenuti neka iskustva kao što je Upravna akademija pri Vladi R Slovenije. Isto tako možemo govoriti i

67

o Zajednici praktičara prema tek usvojenoj Metodologiji PU za BiH. Naravno, da ova praksa kontinuiranih

obuka postoji već izvjesno vrijeme na nivou entiteta u BiH.

U svakom slučaju nije preporučljiva brzina u primjeni PU u sredinama, odnosno entitetima, gdje se ona

nalazi u početnoj fazi primjene. Brzina primjene PU stoga treba biti u skladu sa sljedećim zahtjevima:

a) adekvatna stepenu njene implementacije u određenoj sredini,

b) adekvatna stepenu osposobljenosti kadrova,

c) adekvatna prema kadrovskoj ekipiranosti centralne jedinice,

d) srazmjerna kadrovskoj ekipiranosti resornih ministarstava,

e) adekvatna raspoloživim resursima priređivača PU,

f) da postoji politička spremnost da se cijeli proces PU implementira.

Tek sa adekvatnom analizom ispunjavanja osnovnih pretpostavki može se pristupiti pripremama za

primjenu procesa PU.

1.15. Ko treba da radi procjenu uticaja, a ko da je kontroliše

Nesporno je da je PU preporučljiva posebno u zemljama kao što je BiH, gdje ona tek nalazi svoje

početke, odnosno korijene i gdje postoje značajane razlike u stepenu njene implementacije na različitim

nivoima vlasti. Pitanje je u kom obliku, sa kojom brzinom i ko treba da se bavi ovim procesima. Ko treba

da radi PU, a ko da je kontroliše posebno je pitanje. PU treba da pripremaju ministarstva i regulatorna

tijela (nadležne agencije, komisije, druga regulatorna tijela) koja predlažu nove propise, ili izmjenu

postojećih propisa. Ministarstva i regulatorna tijela, odnosno različite radne grupe koje oni imenuju, ne

samo da najbolje razumiju oblast (sektor) koja se uređuje, nego također posjeduju potrebne podatke

koji su relevantni za oblast regulative, kao i kontakte sa svim uključenim zainteresiranim stranama. Nije

preporučljivo da sama centralna jedinica obavlja sve ove poslove. Ovakvo rješenje imamo u R Srbiji kroz

Savjet i Skreterijat za regulatornu reformu. Sama iskustva su različita i sasvim sigurno da će imati i

različite efekte u različitim sredinama. To bio izuzetno zahtjevan posao koji bi zahtijevao koncentraciju

većeg broja stručnih državnih službenika po različitim sektorima. Takva glomazna jednica ne bi naišla ni

na opravdanje politike. Međutim, ako bi uzeli prilike i ustavno uređenje u BiH za nivo BD BiH, primjera

radi, jedna mala centralna jedinica bi mogla biti opravdana posebno uvažavajući veličinu javnog sektora i

ukupnu populaciju BD BiH. Na nivoima entiteta u BiH, kao i za nivo BiH, situacija zahtijeva, pored

centralne jedinice, i diseminaciju obaveza iz ove oblasti i na minsitarstva, upravne organizacije,

samostalne upravne organizacije, kao i brojne agencije.

Razmatrajući mogući obuhvat propisa poslovanja koji se uređuje, a sa aspekata efekata na potrošača,

konkurentnost privrede i društvo uopće, kao i mogućih stečenih interesa regulatora, proces PU treba da

nadgleda nezavisna profesionalna jedinica bazirana u (pri) centralnoj vladi, odnosno pri tijelu javne

68

vlasti. Ova jedinica, koja nije direktno uključena u poslove izrade regulative, može dati nepristrasno i

profesionalno mišljenje o kvalitetu sprovedene PU. Pored ovog kao njeni zadaci mogli bi se izdvojiti:

a) izrada sistemskih dokumenata iz oblasti PU,

b) izrada metodoloogija, priručnika,

c) priprema obuka (treninga),

d) rad na materijalima za obuke,

e) rad na implementaciji najnovijih rješenja PU,

f) koordinacija treninga,

g) rad na konsultacijama,

h) redovno izvještavanje tijela javne vlasti,

i) pripremanje završnih izvještaja prema tijelima javne vlasti i drugo.

Sa ovako postavljenom centralnom jedinicom i resornim minisatrstvima, kao priređivačima PU, ovakav

pristup bi sasvim sigurno imao svoje opravdanje i predstavljao bi korak naprijed u cijelom procesu PU.

Njime bi se izvršila i diseminacija znanja, na taj način što bi veći broj državnih službenika, koji bi prošli

neke od obuka iz oblasti PU, bio aktivno uključen u postupak PU, a što bi se vremenom dalo veći kvalitet

cijelom procesu PU. U tom kontekstu bilo bi nužno sprovesti i ideju da se oformi neki oblik stručnog

(strukovnog) udruženja koje bi se ovim pitanjima bavilo na organizovan i profesionalan način. Formiranje

tzv. Zajednice praktičara predviđeno je usvojenom Metodologijom PU BiH, gdje se kaže da u cilju

unapređenja međuinstitucionalne saradnje, putem razmjene iskustava u primjeni postupka PU i izrade

propisa, nadgradnje stečenih znanja i vještina, utvrđivanja inicijativa za dalja unapređenja sistema za PU

u institucijama BiH, te razmatranja drugih pitanja za sistem PU i izrade propisa u institucijama BiH

uspostavlja se zajednica praktičara koju čine državni službenici i predstavnici tijela pobrojanih ovom

Metodologijom (Metodologija za PU, čl. 36). Informatička podrška, informatička povezanost sva četiri

nivoa javne valsti u BiH, sasvim sigurno, bi doprinijelo unapređenju odnosa u ovoj oblasti. U cilju

zadovoljenja principa javnosti, interent konsultacija, web vidljivosti idrugo, neki oblik zajedničke

informativne platforme bi dodatno unio novinu u ovoj sve značajnijoj oblasti.

1.16. Koristi od primjene procjene uticaja

Najvažniji doprinos PU kvaliteti odluka nije preciznost proračuna koji se koriste, već samo analiziranje,

preispitivanje, razumijevanje uticaja stvarnog (realnog) svijeta i istraživanje pretpostavki. Glavne koristi

od PU mogu se sumirati na sljedeći način:

a) kreatori politike mogu bolje da razumiju posljedice, tj. troškove, koristi i distribucione uticaje

odluka (ko ubire koristi, a ko snosi troškove),

b) bolji uvid i razumijevanje pravih uticaja propisa, uzimajaći u obzir da PU pomaže procjenu i opis

troškova i koristi,

c) pravovremeno otkrivanje indirektnih i nenamjeravanih uticaja propisa;

d) pojednostavljenje regulatornog okruženja,

69

e) transparentnost procesa, tako zainteresirane strane mogu predstaviti svoje poglede i dodatne

činjenice kroz konsultacije sa regulatorom i tokom javne rasprave,

f) poboljšanje rada državne administracije, unapređenje koordinacije regulatornih aktivnosti i

odgovornosti regulatora i drugo.

Sama PU, pored ostalog, pridonosi efikasnom upravljanju na više načina. Izdvajaju se sljedeće prednosti:

a) poboljšava razumijevanje efekata odluka tijela javne vlasti,

b) povećava se efikasnost i djelotvornost državne uprave,

c) podupire se objedinjavanje političkih ciljeva,

d) poboljšava se transparentnost rada javne vlasti,

e) povećava se nivo odgovornosti javne vlasti i

f) stvara se povjerenje građana.

Idealno bi bilo PU provoditi nekoliko puta tokom procesa donošenja odluka vezanih za pojedinu politiku

radi poboljšanja kvalitete razmatranog propisa. Ako se analiza provodi tokom faze razvijanja stavova

prema određenoj sektorskoj politici, PU nam nudi uporedne informacije o očekivanim učincima različitih

rješenja usmjerenih ka ostvarenju željenog cilja. Time ona postaje adekvatna podloga političkim

opcijama radi pripremanja i donošenja adekvatnih i naučno i stručno zasnovanih odluka.

Tokom faze izrade nacrta propisa PU odgovara na pitanja kao koje su mogućnosti usklađivanja ili

mogućnosti provedbe i nudi podatak o stvarnim troškovima i koristima za određene privredne i socijalne

skupine, odnosno za sve zaunteresovane učesnike. Ona nam treba dati tražene odgovore kako bi se

mogli opredijeliti za neku od ponuđenih opcija. Ukoliko se PU provodi za neki propis koji je već uveden,

tada se iz rezultata prethodne analize može saznati u kojoj su mjeri provedbom propisa ostvareni ciljevi

odluke vezane za pojedinu sektorsku politiku, te u kojoj ga je mjeri država provela i javnost prihvatila.

70

2. KAKO ORGANIZOVATI PROCJENU UTICAJA, PROCES – KORACI

PU se organizuje na različite načine, a najčešće se to čini putem njene realizacije kroz pojeidne faze ili

korake. Iz nacionalnog i uporednog pregleda više je nego vidljivo da svaki nivo u BiH koristi različite

načine (metode) organizacije postupka PU. Smatramo da ovo nije toliko bitno pitanje te da je ono stvar

izbora nomotehničkog rješenja. Da li će se to činiti putema zakona, ili nekog oblika podzakonskog akta

ne mora a priori biti nevažno, ali je sasvim sigurno krajnji rezultat i njegov kvalitet ono što nam je

najbitnije. Međutim, ukoliko se to čini putem zakonskog akta onda, sasvim sigurno, da se politika (javna

vlast) opredjeljuje da ukaže na važnost koju daje određenom pravnom pitanju (pravnom institutu).

Međutim, ono što je zajedničko za sva rješenja je činjenica da PU uvijek prati neki oblik metodologije, ili

nekog oblika priručnika, odnosno vodiča kroz postupak PU.

Oni se nazivaju na različite načine ali imaju vrlo sličnu sadržinu, metodološki pristup, kao i neke druge

zajedničke im elemente. Možemo od tih zajedničkih elemenata izdvojiti:

a) drvo problema,

b) drvo ciljeva,

c) potreba i značaj PU te

d) korake u postupku PU.

Ovi koraci su možda i najznačajniji dio ovog priručnika jer oni na najprikladniji način svim korisnicima,

bez obzira na stepen njihovog znanja (predznanja), dočaravaju šta je to sve neophodno preduzeti kako bi

se ispoštovali složeni zahtjevi ovog analitičkog postupka.

2.1. Pregled mogućih koraka u postupku procjene uticaja

U BiH imamo tri zvanične metodologije, i to za nivoe vlasti u Federaciji BiH, RS i sada i na nivou BiH u

okviru predloženih izmjena i dopuna Jedinstvenih pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH

imamo Metodologiju PU prilikom izrade propisa. Kako je već ranije izložene na nivou vlasti u BD BiH ne

postoji nijedan zvaničan dokument vezan za ovu problematiku. Daćemo pregled sljedećih dokumenata:

1. Priručnik o PUP za nivo vlasti Federacije BiH,

2. Metodološki priručnik za PUP za nivo vlasti RS-a i

3. Metodologija PU prilikom izrade propisa za nivo BiH.

Nadalje, izložićemo u osnovnom elemente ovih dokumenata koji se odnose na neophodne korake u

postupku PU. Neki od dijelova ovih dokumenata biće predmetom opservacije i u vezi sa drugim pravnim

institutima vezanim za ovu problematiku.

2.1.1. Priručnik o procjeni uticaja propisa za nivo vlasti Federacije BiH,

71

U FBiH PUP se definira kao sistematski proces identifikacije i testiranja očekivanih efekata predloženih

propisa. Na osnovu ovog procesa priprema se izvještaj o PU, odnosno analitički dokument koji treba da

pruži pomoć u procesu donošenja odluka. Ovaj proces teži ka određivanju ciljeva koje treba postići datim

propisom, i identificiranju svih mogućih politika neophodnih za postizanje tih ciljeva. Ovdje govorimo o

poređenju svih mogućih opcija uz korištenje konzistentnog analitičkog metoda. Cilj je da se ispitaju sva

raspoloživa rješenja, kako bi se stvorila slika o njihovoj efikasnosti i efektivnosti te se omogućio

sistematski odabir najboljeg rješenja. RIA proces, kako se naziva Metodologijom u FBiH, ne može biti

zamjena za političko odlučivanje, ali omogućava efikasno vođenje politika na osnovu dokazanih činjenica

i donošenje odluka na osnovu prethodno prikupljenih dokaza (Metodologija FBiH, str. 6).

U odnosu na neophodne korake isti su određeni na sljedeći način:

3.1. definiranje problema, polazne osnove i trenutne situacije;

3.2. definiranje ciljeva;

3.3. provođenje konsultacija i uključivanje zainteresirane javnosti;

3.4. predlaganje opcija za rješavanje identifikovanog problema;

3.5. procjena uticaja svake moguće opcije;

3.6. provođenje komparativne analize opcija;

3.7. prezentiranje rezultata poređenih opcija i predlaganje najpovoljnije opcije;

3.8. predlaganje mehanizma za praćenje i nadgledanje (Metodologija FBiH, str. 9).

U odnosu na druga rješenja, na drugim nivoima vlasti u BiH, kao i na rješenja u okruženju vidimo da ne

postoje neka posebna odstupanja. Razlike su zanemarljive, a vidljivo je da je ovim dokumentom

ispoštovan slijed logičkih koraka u sprovođenju procesa PU. Ovaj red koraka može biti nadopunjen sa

konstatacijom koji se to koraci odvijaju kroz cjelokupan proces PU, kako bi se time podcrtao značaj. I

ovdje je vidljivo da se izdvajaju dva osnovna koraka u početnoj fazi, a to su: definiranje problema i

definiranje ciljeva. Ovo je karaktersitika i svih ostalih poznatih metodologija, vodiča, uputstava, zakona i

sl. I ostali koraci su standardni pri čemu se izdvaja sljedeće: opcije sa komparativnim analizama i

konsultacije koje predstavljaju kontinuiranu faze kod svake PU. U narednim izlaganjima pojedinih

rješenja vidjećemo kako to izgleda komparativno, pri čemu će se izvući zaključak da su odstupanja

minimalna, a bez obzira na razlike u broju koraka kod pojedine PU.

2.1.2. Metodološki priručnik za procjenu uticaja propisa za nivo vlasti RS-a

U RS-u se PUP, kako se ovaj proces zvanično naziva, određuje kroz činjenice šta treba da prezentuje

dobru regulativu. Prema Metodološkom priručniku obilježje dobre regulative treba da:

a) bude usmjerena ka jasno definiranim ciljevima i da bude efikasna u ostvarivanju tih ciljeva,

b) ima zdravu pravnu osnovu,

c) obezbjeđuje da koristi opravdavaju troškove, uzimajući u obzir i redistributivne efekte,

d) minimizira troškove i tržišne distorzije,

e) promovira inovacije putem tržišnih olakšica i ciljno zasnovanih pristupa,

f) bude jasna, jednostavna i praktična za korisnike,

g) bude konzistentna sa drugim propisima i politikama i

72

h) bude kompatibilna sa politikom konkurencije i investicionom politikom na domaćem i

međunarodnom nivou.

Što se tiče koraka u postupku PUP-a radi se o sljedećim koracima:

1. identifikovati i definirati problem, uzroke i posljedice,

2. definirati ciljeve,

3. utvrditi polaznu osnovicu (О opcija, base line-opis sadašnjeg stanja),

4. utvrditi alternativne opcije (rješenja problema),

5. proces konsulatcija i prikupljanje podataka (poželjno je da teku tokom čitavog procesa),

6. odabrati moguće opcije koje će se razmatrati i analizirati,

7. izabrati dubinu analize ex-ante,

8. procijeniti uticaj svake opcije,

9. izvršiti komparativnu analizu opcija i ocijeniti mogućnost primjene,

10. predstaviti rezultate poređenja opcija i u skladu s tim dati preporuke za najpovoljniju opciju,

odnosno rješenje problema,

11. izraditi završni izvještaj AUP sa preporukama i isti uputiti Vladi na usvajanje i usvojeni

izvještaj javno objaviti,

12. izvršiti evaluaciju i nadzor nad sprovođenjem, te omogućiti poređenje ex-post analize sa ex-

ante (Metodologija RS-a, str. 36).

Posve je vidljivo da se kod ove Metodologije RS-a koristi širi spektar, kako alata, tako i koraka koje je

potrebno preduzeti u procesu PU. Vidimo i da se posebno insistira na ex-ante i ex-post evlauacijama, kao

i njihovom poređenju kao završnom koraku pri PU što ima svoje opravdanje u cilju dobivanja adekvatnih

informacija o svim aspektima PU. Poseban korak predstavlja i izrada završnog izvještaja svake PU. Ako bi

poredili korake u FBiH i RS-u manji broj koraka nam daje jasniju i pregledniju slike, dok veći broj koraka

djeluje više analitički. Pojedini koraci u metodologiji RS-a su nešto što je imananetno završteku cijelog

procesa PU, a to je npr. izrada završnog izvještaja. Možda ova faza ne bi trebala biti uopće tretirana kao

zasebna, ali opet nije na odmet da spomene. Neki od koraka mogu biti objedinjeni u jednom itd., tako da

kod izbora broja koraka pri PU ne možemo dati jednoznačan odgovor.

2.1.3. Metodologija procjene uticaja prilikom izrade propisa za nivo BiH

Na nivou vlasti BiH PU se definira kao niz međusobno povezanih istraživačko-analitičkih postupaka i

radnji koji uključuju: objektivnu analizu stanja i definiranje problema, utvrđivanje ciljeva i mogućih

rješenja za njihovo ostvarivanje, procjenu pozitivnih i negativnih uticaja mogućih rješenja u fiskalnom,

ekonomskom, socijalnom i okolišnom pogledu, međusobno poređenje prednosti i nedostatka mogućih

rješenja, odabiranje rješenja koja će biti sadržana u prijedlogu novog ili izmjeni i dopuni postojećeg

propisa ili provedena putem nenormativnih aktivnosti i mjera, utvrđivanje i provođenje okvira za

praćenje, izvještavanje i evaluaciju. Sama PU se zasniva na činjenicama i dokazima i provodi se uz

istovremene međuinstitucionalne i konsultacije sa javnošću, a po potrebi i konsultacije sa institucijama

drugih nivoa vlasti u BiH (Metodologija PU za BiH, čl. 2).

73

Postupak PU, na osnovu izloženog, obuhvata slijedeće radnje:

1. analiza stanja i utvrđivanje problema,

2. utvrđivanje ciljeva,

3. predlaganje mogućih rješenja za prevazilaženje identifikovanih problema, odnosno za postizanje

utvrđenih ciljeva,

4. procjena uticaja mogućih rješenja u fiskalnom, ekonomskom, socijalnom i okolišnom pogledu,

5. provođenje horizontalnih međuinstitucionalnih, a po potrebi i vertikalnih međuinstitucionalnih

konsultacija,

6. provođenje konsultacija sa javnošću,

7. provođenje uporedne analize predloženih rješenja,

8. predstavljanje rezultata i predlaganje najpovoljnijih rješenja,

9. utvrđivanje okvira za praćenje, izvještavanje i evaluaciju,

10. praćenje i izvještavanje o provođenju propisa u skladu s utvrđenim okvirom za praćenje iz tačke

9. i

11. provođenje srednjoročne, odnosno ex-post evaluacije propisa (Metodologija PU za BiH, čl. 8).

I kod ove Metodologije vidimo veći broj koraka koji imaju svoju logiku redom navođenja. Ova

Metodologija poznaje, u prvom koraku, analizu stanja što predstavlja adekvatno rješenje s obzirom da je

uvijek nužno upoznati se sa stanjem u određenom sektoru te da na osnovu analize tek onda se

opredijelimo za definiranje problema. Konsultacijama se posvećuje posebna pažnja, kao i uporednim

analizama predloženih rješenja iza kojih slijedi predstavljanje rezultata sa predlaganjem najpovoljnijeg

rješenja. Od posebnosti ističe se PU uticaja fiskalnom, ekonomskom, socijalnom i okolišnom pogledu.

2.1.4. Direkcija za europske integracije i procjena uticaja

U okviru DEI izrađen je Kratki vodič za primjenu PUP u oblasti europskih integracija. Ovaj Vodič govori o

sljedećim koracima:

a) korak – Pripremanje sadržaja RIA-e,

b) korak – Definiranje konteksta određene politike i ciljeva,

c) korak – Utvrđivanje mogućih politika,

d) korak – Analiza troškova, koristi i drugih uticaja,

e) korak – Konsultacije,

f) korak – Provođenje i poštivanje,

g) korak – Periodične procjene, praćenje i revizija efikasnosti propisa i

h) korak – Objavljivanje nacrta i konačnog RIA izvještaja (str. 12-17).

Što se tiče specifičnosti RIA-e u kontekstu tehničkih propisa Novog pristupa, metod RIA-e može se

opisati na sljedeći način:

1. korak: Definiranje problema:

74

1.1. Ciljevi politike,

1.2. Identifikacija različitih pravnih i vanpravnih mogućih alternativa.

2. korak: Analiza nedostataka:

2.1. Pravno uređenje: EU vs. BiH (direktive, propisi, pravilnici),

2.2. Institucionalno uređenje: EU vs. BiH (npr. standardizacija, procjena usklađenosti

proizvoda, nadzor nad tržištem).

3. korak: Identifikacija interesnih grupa:

3.1. Na koga utiče?

3.2. Ko će biti pod uticajem promjene propisa?

3.3. Pregled tržišta, poslovnih sektora, potrošača i neprofitnih interesnih grupa.

4. korak: Uticaji:

4.1. Upoređivanje troškova i koristi (za javne i privatne interesne grupe, troškovi

usklađivanja: jednokratni troškovi i fiksni godišnji troškovi),

4.2. Procjena rizika (okoliš, sigurnost potrošača ili radnika, zdravlje, politički rizici),

4.3. Konkurencija i pitanje raspodjele (monopol, uticaj na inovativne kompanije, promjena

strukture tržišta, pitanje jednakosti i pravednosti, test uticaja na mala preduzeća,

dobitnici i gubitnici).

5. korak: Primjena, zaključci i preporuke,

5.1. Institucionalni razvoj,

5.2. Provođenje i monitoring.

Aneksi: izvori informacija za RIA-u, rezultati konsultacija s interesnim grupama, studije slučaja, statistika.

Ovaj dokument govori i o neophodnim koracima u procesu RIA. Za samu PU potrebno je pratiti sljedeće

korake:

a) pripremu sažetka predloženog propisa;

b) definiranje konteksta date politike i određenih ciljeva;

c) identifikaciju mogućih opcija za datu politiku;

d) analizu troškova, koristi i drugih uticaja propisa;

e) konsultacije sa ključnim interesnim grupama;

f) objašnjenje načina provođenja i pridržavanja propisa;

g) objašnjenje o predviđenim periodičnim mehanizmima provjere za nadgledanje efekata propisa i

h) proces objavljivanja nacrta i konačne RIA studije (str. 8).

Ova metodologija donekle odstupa od drugih uporednih rješenja. Odstupanja su primjetna u

nepostojanju dvije početne zajedničke faze, a to su: definiranje problema i utvrđivanje ciljeva. Ostale

bitne faze su, manje ili više, zastupljene, a posebno: analiza troškova, konsultacije i identifikacija opcija.

Ovaj red koraka više predstavlja kombinaciju potupka RIA i pisanja završnog izvještaja. Pored toga ovaj

dokument je više rađen u kontekstu pristupanja europskim integracijama, kao i udovoljavanju pojedinih

75

zahtjeva koji nam dolaze iz sfere Komunitarnog prava EU. Međutim, i svi drugi dokumenti koji se odnose

na RIA, odnosno PU se referiraju na dostignuća koja nam dolaze iz EU, što je jedan od razloga da se ovaj

dokument, sa svim svojim prijedlozima, uzima u razmatranje.

2.2. Pojedini uporedni primjeri procjene uticaja

Kako bi se cijela slika kompletirala potrebno je uzeti u obzir sve ono što se dešava i u neposrednom

okruženju. Ono je relevantno s obzirom na nekadašnju zajedničku legislativnu zajednicu, nomotehniku,

jezičku srodnost i drugo koje nam, ozbiljnosti radi, nalaže da se u osnovnom izlože i pojedina uporedna

rješenja. Iako ne postoji jedan općeprihvaćeni model RIA, odnosno PU, ili PUP, odnosno AEP, svaka od

posmatranih analiza PU trebala bi da u sebi uključi sljedeće:

a) Izvršiti jasnu i potpunu identifikaciju ciljeva, uzroka i posljedica;

b) Strukturirane konsultacije sa svim zainteresiranim stranama (učesnici/dionici);

c) razmatranje svih regulatornih opcija,

d) detaljno ispitivanje procjene uticaja i

e) provedba, monitoring i evaluacija.

Prema Zakonu o procjeni učinaka propisa RH, PU je postupak donošenja odluka o propisima na temelju

dokaza i prikupljenih relevantnih podataka, koji će poslužiti kao smjernice za odabir najboljeg rješenja za

donošenje propisa ili za poduzimanje nenormativnih aktivnosti i mjera. PUP nam koristi da se analiziraju

svi pozitivni i negativni učinci propisa na područje gospodarstva uključujući i finansijske učinke, područje

socijalne skrbi, područje zaštite okoliša, s osvrtom na fiskalni učinak, uz istodobno savjetovanje s

javnošću i zainteresiranom javnošću (Zakon o PUP- RH, čl. 2).

Prema Obrascu iskaza o PUP mogu se prepoznati se sljedeći koraci:

1. Utvrđivanje problema,

2. Utvrđivanje ciljeva,

3. Moguće opcije,

4. Poređenje opcija,

5. Savjetovanje,

6. Preporučena opcija,

7. Praćenje provedbe i evaluacija.

Prepoznaje se skoro identičan slijed koraka i kod R Srbije, gdje su kao faze (postupci) u PU (AEP)

prepoznati:

1. Identifikacija problema, uzroka i posljedica,

2. Definiranje ciljeva,

3. Utvrđivanje alternativnih rješenja,

4. Analiza efekata alternativnih rješenje,

5. Poređenja alternativa i procjena mogućnosti primjene,

76

6. Priprema i prezentacija izvještaja AEP,

7. Evaluacija i nadzor nad sprovođenjem.

U pogledu rješenja koje je prepoznato u R Sloveniji isto poznaje tzv. kraću verziju koraka u postupku PU.

Izrada i donošenje propisa, uz sudjelovanje stručnjaka i drugih zainteresiranih strana, treba da zadovolji

sljedeće ciljeve:

a) jačanje vladavine prava,

b) da pruža pravnu sigurnost,

c) zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda,

d) poštivanje načela diobe vlasti na državnom nivou i u odnosu na lokalne vlasti i EU,

e) strogo poštivanje hijerarhije pravnih akata,

f) osigurati jasnoću, transparentnost, kvalitetu i tačnost propisa,

g) ostvarivanje građanskog sudjelovanja (učešća) i

h) provedba procjene utjecaja.

Posebno se podcrtava da su priprema, donošenje i provedba zakona moguće samo uz široku i jasnu

političku podršku kvalifikovanih službenika, profesionalni i politički neutralna uprava sa postojanjem

najšireg mogućeg društvenog konsenzusa. Politička podrška treba se odraziti prvenstveno u stvaranju

uslova za pripremu i donošenje kvalitetnog zakona, pri čemu treba osigurati i praćenje njegovih učinaka.

Potom je potrebno je osigurati dovoljan broj državnih službenika sa odgovarajućim znanjima, osigurati

odgovarajuću obuku sa dodatnim specifičnim znanjima i iskustvima za rad u administraciji, a koji će imati

odgovarajuće prostorne i tehničke uslove. Pripremu propisa treba u potpunosti povjeriti državnim

službenicima koji imaju najbolji pregled situacije u svom području, koji su u mogućnosti predložiti

odgovarajuće, profesionalno utemeljena rješenja za borbu s pravilima nomotehnike i brigu za uspješnu

provedbu i praćenje propisa. Ovo pitanje je uređeno Rezolucijom o normativnoj djelatnosti (skaraćeno:

ReNDej). Radi se o sljedećim koracima:

1. Definiranje problema,

2. Definiranje ciljeva,

3. Alternative za rješavanje problema,

4. Procjena okolišnih, ekonomskih i društvenih uticaja,

5. Poređenje predloženih rješenja (alternativa) i

6. Izvršenje, praćenje i evaluacija.

U R CG PU se definira kroz koristi koje se mogu sumirati na sljedeći način:

a) kreatori politike mogu bolje da razumiju posljedice, tj. troškove, koristi i distribucione

uticaje odluka (ko ubira koristi, a ko snosi troškove);

b) bolji uvid i razumijevanje pravih uticaja propisa, uzimajaći u obzir da RIA pomaže procjenu i

opis troškova i koristi;

c) pravovremeno otkrivanje indirektnih i nenamjeravanih uticaja propisa;

d) pojednostavljenje regulatornog okruženja;

77

e) transparentnost procesa, zainteresirane strane mogu predstaviti svoje poglede i dodatne

činjenice kroz konsultacije sa regulatorom i tokom javne rasprave i

f) poboljšanje rada državne administracije, unapređenje koordinacije regulatornih aktivnosti i

o odgovornosti regulatora.

Neophodni koracu pri PU su, i ovdje, predloženi u „skraćenoj verziji.“ Ova tzv. skraćena verzija

podrazumijeva „manji“ broj koraka prilikom provođenja PU, ali u okviru pojedinih koraka mogu se

posebno sistematizovati pojedine faze koje bi se mogle odrediti i kao dio zasebnih procesa. Radi se o

sljedećim koracima:

1. Identifikovati problem,

2. Definirati ciljeve,

3. Identifikovati opcije za rješenje problema,

4. Analizirati opcije,

5. Uporediti opcije i

6. Implementacija i monitoring.

Ova tzv. skraćena verzija PU ipak podrazumijeva da se u okviru pojedinih faza obrade i druga neophodna

pitanja, kao što bi u ovom slučaju bile faze konsultacija i prikupljanja podataka, a koje se odvijaju tokom

cijelog postupka provođenja PU.

2.3. Predloženi zajednički koraci

Predloženi koraci se mogu izraziti na različite načine, ali je nesumnjivo da na osnovu onoga što je do

sada izloženo da u uporednom pregledu (nacionalni i regionalni) postoje oni koraci, ili pitanja koja su

zajednička za sve PU.

Na prvom mjestu svi poznaju tri polazne i zajedničke kategorije, a to su:

a) identifikacija problema,

b) definiranje ciljeva i

c) moguće opcije/alternative/rješenja.

Između njih postoje različiti modaliteti, ali iz prethodno izloženog uporednog pregleda, kao zajednički

nameću se sljedeći koraci:

a) sprovođenje konsultacija u cilju donošenja optimalne odluke,

b) poređenje opcija,

c) implementacija opcija i

d) provođenje i monitoring.

U okviru ovih koraka mogu da se pojave i predlože posebne pravne i ekonomske kategorije, kao što su,

primjera radi:

78

a) procjena uticaja mogućih rješenja u fiskalnom, ekonomskom, socijalnom i okolišnom pogledu i

b) provođenje horizontalnih međuinstitucionalnih, a prema potrebi i vertikalnih

međuinstitucionalnih konsultacija,

a prema Metodologiji PU za BiH.

U Metodologiji RS-a kao posebni koraci (koraci br. 7 i 12) prepoznaju se ex-ante i ex-post analiza:

7. Izabrati dubinu analize ex-ante,

i) Izvršiti evaluaciju i nadzor nad sprovođenjem, te omogućiti poređenje ex-post

analize sa ex-ante analizom.

Kod Metodologije za nivo vlasti BiH postoji jedna faza (faza br. 7) koja govori o ex post analizi, i to:

7. Provođenje srednjoročne, odnosno ex-post evaluacije propisa.

Što se tiče ova dva rješenja ex-ante analiza je neophodna, isto kao i ex-post i prva analiza se može

uključiti u prvu fazu (korak) koji se može definirati kao analiza stanja i definiranje problema. Što se tiče

druge analize (ex-post) ona bi, po svojoj logici trebala naći svoje mjesto u posljednjoj fazi (koraku). U

suštini ex-ante analiza ne mora biti poseban korak, nego se ista može posmatrati u okviru monitoringa i

izrade izvještaja prema tijelima javne vlasti. Međutim izostavljanje ove faze ne bi bilo poželjno iz prostog

razloga jer ako nemamo povratni izvještaj o PU onda i cijeli postupak neće imati svoju svrhu.

Sve ovo može, nadalje, biti nadopunjeno sa dodatnim koracima kao što su:

a) konsultacije sa javnošću,

b) komparativne analize predloženih rješenja,

c) predstavljanje rezultata i predlaganje najpovoljnijih rješenja,

d) utvrđivanje okvira za praćenje, izvještavanje i evaluaciju,

e) evaluaciju i nadzor nad sprovođenjem, te omogućiti poređenje ex-post analize sa ex-ante

(Metodologija BiH i Metodologija RS-a, str. 36).

Postoje i pojedini nivoi vlasti koji određuju i organ javne vlasti koji učestvuje u pojedinom od planiranih

koraka. Tako je u RS-u potrebno „Izraditi završni izvještaj AUP sa preporukama i isti uputiti Vladi na

usvajanje i usvojeni izvještaj javno objaviti (korak, br. 11).“ Ovaj izloženi primjer se može uzeti kao čisto

nomotehnički, u smislu da isti može biti samostalna faza, ili da isti bude predmetom posebne opservacije

u okviru nekog od već definiranih koraka. U pogledu odluke o uključivanju pojedinog oblika javne vlasti u

propisane procedure ona je ovisna je od rješenja koje bude prihvaćeno u određenoj sredini, odnosno na

određenom nivou javne vlasti.

Kao zajednički koraci mogli bi se odrediti oni koji su, u većini posmatranih slučajeva, svima zajednički:

1. analiza stanja sa utvrđivanjem (definiranjem) problema,

2. utvrđivanje (definiranje) postavljenih ciljeva,

3. predlaganje (identifikovanje) mogućih opcija za rješenje problema,

79

4. sprovođenje konsultacija u cilju donošenja optimalne odluke,

5. implementacija (primjena) opcija i

6. monitoring sa ex-post evaluacijom.

Ova podjela predstavlja kraću verziju (podjelu) u odnosu na neke od posmatranih i mišljenja smo da je

preglednija, te da se u okviru svake od ovih podjela izvrši podpodjela koja će nam omogućiti veću

koncentraciju na pojedine korake. Svaki od šest predviđenih koraka treba biti predmetom dalje posebne

evaluacije i izlaganja sa svim njihovim specifičnim sastavnim elementima. Ono što se nameće kao

rješenje to je činjenica da u početnoj fazi PU treba imati obilježja tzv. „lagane PU“, a ovaj oblik manjeg

broja koraka čini se jednostavnijim i prihvatljivijim za naše prilike.

Sama podjela koraka bi se mogla izvršiti i na neki drugi način, u odnosu na izabrani, ali je pri tome bitno

da se obuhvate sve neophodne faze u postupku PU. U svim izloženim podjelama nedostaje nešto što se

zove procjena rizika a koji je danas postalo pitanje koje je vrlo imenentno svim oblicima i vrstama

procjena, pa i PU. U određenim sektorima procjena rizika može stati uz bok sa konsultacijama i

prikupljanju podataka, posebno kada se radi o sljedećim sektorima:

a) zaštita zdravlja stanovništva,

b) bezbjednost stanovništva,

c) zaštita okoline,

d) hitne (vanredne) situacije,

e) uvođenje novih i hazardnih tehnologija i

f) drugo što bude doređeno od strane politika.

Bez obzira za koju opciju se odlučimo sasvim je sigurno da je potrebno obraditi ono što je zajedničko za

svaki predloženi oblik procjene. Različiti uticaji su danas prisutni i zauzimaju sve veću pažnju. U

Instrumentima Bolje regulative kaže se da se putem svog programa rada Bolje regulative, EK se

obavezala da će kreirati, isporučivati i podržavati provedbu intervencija najboljeg mogućeg kvaliteta. To

pokriva cijeli ciklus politike-planiranje, usvajanje, kreiranje, realizaciju, primjenu (uključujući

provođenje), evaluaciju i reviziju. Sve intervencije EU, zakonodavne i nezakonodavne, programi

potrošnje ili druge mjere imaju za cilj da postignu izvjesne ciljeve na jedan ili nekoliko načina, u skladu sa

ciljevima i odgovornostima utvrđenim Ugovorom o EU (Instrumenti Bolje regulative, str. 5).

2.4. Procjena rizika

Donositelji odluka, tijela javne vlasti, često se suočavaju sa potrebom da smanji ili eliminira rizik od

štetnih efekata po okoliš, bezbjednost i/ili zdravlje stanovništva. Okruženje postaje sve više opterećeno

različitim vrstama rizika. Radi se o klasičnim rizicima koji su rezultat prirodnih događaja kao što su:

zemljotresi, poplave, suše, različite pandemije i slično. Međutim, tu su i drugi rizici koji su prouzrokovani

ljudskim djelovanjem a, prije svega, brojni i različiti okolišni rizici koji poprimaju globalne razmjere.

Posebno su spomenuti rizici vezani za sve aktuelnije klimatske promjene. Znači, turbulentne društvene

promjene dovode do novih oblika rizika, a to su migracijski rizici koji se mogu svrstati u političke rizike,

80

kao i u rizike koji su posljedice ratnih dešavanja, ali i dramatičnih klimatskih promjena. Sve ovo iziskuje i

jedan poseban pristup regulatornim aktivnostima, a koji do sada nije bio prisutan.

Kada na problem kojim se bavite utiče rizik, tj. kad možete vezati vjerovatnoće sa različitim mogućim

ishodima, procjena rizika moraće sadržavati procjenu rizika kao instrument da se odredi najbolja politika

bavljenja njime. Kao radnu definiciju, možemo poistovjetiti vrijednost datog rizika sa veličinom

opasnosti, pomnoženu vjerovatnoćom da će do nje doći. Kada opasnost kojom se bavite može imati

posljedice koje još nisu naučno utvrđene, a one mogu biti nepovratne, neohodna je potpuna procjena

rizika od strane „naučne komisije.“ U takvim slučajevima, naročito kad se radi o rizicima za okoliš i

zdravlje ljudi, životinja i biljaka, može se primijeniti „princip predostrožnosti“ kao prvi korak prema

upravljanju rizikom. To znači da se mogu donijeti privremene odluke na osnovu ograničenih ili nesigurnih

dokaza a da se trajniji aranžmani odlažu dok ne bude dostupna neophodna naučna procjena. U svjetlu

procjene rizika, moraćete izraditi dalje mjere upravljanja rizikom (Instrumenti Bolje regulative EU, 2009.

g. str. 25).

Procjena rizika će nam biti potrebna kada se ispune sljedeće pretpostavke:

a) postoji vjerovatnoća da će u budućnosti doći do nekog nepovoljnog događaja ili njegovog

razvoja,

b) ne može se predvidjeti ko će biti pogođen i do koje mjere,

c) kada će negativne posljedice za neke strane (građane, kompanije, entitete, regije, sektore i

drugo) biti ozbiljne i nepopravljive,

d) posljedice su takve da mogu imati trajne negativne efekte.

Za analizu rizika potrebna su sljedeći niže izloženi koraci. Prvi korak je identificirati relevantne

(potencijalne) rizike. Treba dati jasan opis porijekla rizika i prirode posljedica koje bi on mogao imati. U

definiciji problema treba navesti ko ili šta bi mogao biti negativno pogođen, pod kakvim okolnostima i

kako. Treba ustanoviti kauzalni odnos između opasnosti i njenih efekata, opisati negativni efekt i

odredite njegovu ozbiljnost (npr. pojava mutacija, promjene u strukturi ćelija, rizici nevakcinacije, itd.).

Posebnu pažnju treba posvetiti izazvanim ili sekundarnim opasnostima (npr. poplava kontaminirane

rijeke, ugroženo stanovništvo itd.).

Sljedeći korak jeste određivanje vjerovatnoće da će doći do neke negativne posljedice i dometa štete

koja bi nastala. Ta dva parametra treba kvantificirati što se više može. Trebaju se koristiti svi dostupni

naučni dokazi, a ne subjektivne procjene ili iskustveni pristup. Domet štete može biti teško izmjeriti

monetarno (finansijski), na primjer kad je šteta vezana za zdravlje ili učinke na okoliš. Ipak, postoje

metodi koji se mogu koristiti da se to u potpunosti monetizira. Potrebno je opisati i alternativne načine

da se smanje identificirani rizici u dijelu izvještaja o PU koji se bavi opcijama. Rizici se rijetko mogu

reducirati na nulu bez velikih troškova, i zapravo analiza rizika nema za cilj da eliminira rizike po svaku

cijenu, nego je metod da se odredi koje se metode mogu upotrijebiti da se oni smanje na efikasan način.

To se može uraditi bilo smanjivanjem vjerovatnoće da do takvog događaja dođe, bilo ograničavanjem

dometa negativnih posljedica ako se to desi, ili kombinacijom ova dva načina.

81

U trećem koraku učinci na rizik trebaju se kvantificirati tako da možete uporediti različite troškove

smanjivanja rizika sa samim smanjivanjem uticaja rizika. Rezultate procjene rizika treba direktno unijeti u

definiciju ciljeva (tj. da li će cilj biti da se rizik eliminira ili smanji), kao i u razne opcije politike za

upravljanje rizikom. Znači, potrebno je okarakterisati rizik, tj. na osnovu rezultata prethodnih koraka

odrediti ga kvantitativno (npr. smrt, povreda, gubitak proizvodnje, gubitak radnog mjesta itd.), a ukoliko

to nije moguće, kvalitativno, nivo rizika pod datim pretpostavkama i nesigurnostima. Iako može biti

teško iskazati rizik monetarno (npr. u slučaju netržišnih uticaja na okoliš i zdravlje stanovništva), postoje

metodi koji se mogu koristiti da ga se monetizira.

Instrument broj 12. Bolje regulative nosi naziv Procjena rizika i upravljanje rizikom. Procjena rizika se

definira kao kompleksna kategorija i često zahtijeva dubinsku ekspertizu i stručno znanje koje obuhvata

razne oblasti politike. Zato je svrha ovog instrumenta da uvede ključne koncepte, a ne da objasni kako

procijeniti rizike i pripremiti mjere za upravljanje rizikom. On daje i smjernice o tome kako procjena

rizika može doprinijeti procesu PU. U današnjem društvu, gdje su potencijalni rizici brojni i međusobno

povezani, rizik se može identifikovati na osnovu širokog opsega dokaza uključujući prošlo iskustvo,

praćenje podataka, stručna mišljenja, itd. Imajte na umu da rizik možda nije vezan isključivo za sam

problem nego i za alternativnu mjeru, ili mjere da se smanji početni rizik (Instrumenti bolje regulative,

str. 26).

Rizici se Instrumentima bolje regulative kategorišu na sljedeći način:

a) nepodnošljiv rizik i

b) podnošljiv rizik.

Poređenjem kriterija rizika sa procijenjenim rizikom, upravitelj rizikom može procijeniti da li je rizik

podnošljiv ili nije. Nepodnošljiv rizik je tako značajan da se trebaju preduzeti mjere upravljanja rizikom

da bi se eliminirala opasnost i/ili izloženost. Nepodnošljivi rizici zahtijevaju i vanredne mjere, kao što je

donošenje propisa po hitnoj proceduri. Međutim, treba napomenuti da eliminacija jednog rizika, na

primjer zabranjivanjem određene opasne hemikalije, može dovesti do njegove zamjene drugim,

potencijalno značajnijim ali neizvjesnim rizikom (npr. supstancom sa nepoznatim efektima po ljudsko

zdravlje). Tamo gdje nije moguće eliminirati nepodnošljiv rizik (npr. u slučaju prirodnih opasnosti), on se

makar treba smanjiti mjerama mitigacije (ublažavanje, latinski-ublažavati) i spremnosti.

Podnošljiv rizik možda vrijedi smanjiti djelovanjem privatnih i/ili javnih službenika. Čak i kad rizika nema,

ili je on zanemarljiv (pa se ponekad naziva „prihvatljiv“ rizik), možda postoje razlozi za javnu ili privatnu

intervenciju (npr. na dobrovoljnoj bazi). Javna percepcija rizika može na primjer zahtijevati efektivnu

komunikaciju obavještavanja o riziku ili svijest o riziku.

Mjere upravljanja rizikom mogu obuhvatati zabrane ili ograničenja, ali isto tako i tržišno zasnovane

instrumente, kao što su sheme osiguranja ili poticaja o kojima treba razmisliti gdje je to moguće jer su

one manje restriktivne i vode do internalizacije negativnih efekata i time do efikasnog ishoda. Optimalni

nivo smanjivanja rizika sreće se tamo gdje su marginalni troškovi smanjivanja rizika jednaki marginalnom

smanjivanju rizika. Tamo gdje su marginalne vrijednosti nepoznate ili ih je preteško procijeniti, mogu se

koristiti ukupni troškovi i ukupno smanjenje rizika (tj. korist) da bi se utvrdilo da li takve mjere generiraju

82

neto korist pa su stoga društveno poželjne. Važno je uzeti u obzir uticaj i na inovativne aktivnosti i

moguće buduće koristi kada se bavimo rizicima koji će se pojaviti u budućnosti.

Kad se procjenjuju opcije upravljanja rizikom, treba se prisjetiti da:

a) procjena rizika (smanjenja) koja je rezultat alternativnih mjera upravljanja rizikom može

zahtijevati dodatne ulazne informacije od organa za procjenu rizika ako one već nisu date kao

dio prvobitne procjene rizika;

b) nije vjerovatno da se može postići nulti rizik, ili je to moguće, ali uz neprihvatljive

troškove/napore;

c) može biti koristi koje se mogu postići zabranjivanjem neke supstance ili proizvoda, na primjer

kad neki farmaceutski proizvod ima ozbiljne nuspojave, ali predstavlja jedini način liječenja

bolesti i

d) može biti uticaja i/ili vjerovatnoća koje nije moguće ili prikladno kvantificirati, ali koji se ipak

trebaju uzeti u obzir (npr. gdje robusne novčane vrijednosti nisu lako dostupne kao u oblasti

sigurnosti, slobode i bio-raznolikosti ili gdje je zbog visokog nivoa neizvjesnosti bilo kakva

kvantifikacija besmislena).

U principu, rizici se mogu prenijeti na treću stranu (npr. pomoću osiguranja) i/ili se ublažiti putem:

a) smanjivanja opasnosti (npr. putem standarda o radu za proizvode i procese, emisije, itd.);

b) ograničavanja vjerovatnoće (npr. preventivnim, protektivnim i kontrolnim mjerama,

informiranjem i obrazovanjem itd.); ili

c) kombinacijom prethodna dva načina (u slučajevima gdje se i na opasnost i na vjerovatnoću može

uticati i uopćeno, u situacijama sa više opasnosti).

O riziku će biti još nešto manje riječi u kontekstu Poglavlja 5.4. Kvalitativna i kvantitativna analiza opcija

sa analizom troškova i koristi i procjenom rizika.

83

3. KORAK 1 – ANALIZA STANJA SA UTVRĐIVANJEM (DEFINIRANJEM) PROBLEMA

Prvi korak pri PU jeste pravilna i precizna identifikacija problema koje će se rješavati, odnosno koji se

treba riješiti. Nakon što ste identificirali probleme, potrebno ih je proanalizirati i stvoriti međusobne

relacije. Upravo je zato analiza problema preduslov za pravilno određivanje ciljeva. Za potrebe analize

koristi se metoda problemskog stabla koja nam pomaže u pronalaženju rješenja problema mapiranjem

anatomije uzroka i posljedica vezanih uz neki problem, odnosno uz probleme, ako ih ima više.

U postupku definiranja problema i analize stanja, odnosno uzorka i posljedica problema potrebno je

sveobuhvatno sagledati postojeće stanje, identifikovatii detaljno analizirati postojeći problem, uzroke

njegovog nastanka, uz identifikaciju interesnih strana na koje se problem odnosi direktno ili indirektno.

Ujedno, utvrđuje se da li je riječ o povremenom, ili stalnom problemu. U ovoj početnoj fazi postupka PU,

potrebno je ukratko opisati razvoj problema tokom vremena, utvrditi zašto postojeća situacija nije više

održiva, uz utvrđivanje uzročno-posljedičnih veza i rizika koji se mogu očekivati ukoliko se ne donese

novi, izmijeni postojeći propis, ili se primijeni odgovarajuća mjera za prevazilaženje problema. Sve ovo

treba biti dovoljna i validna osnova za donošenje političke odluke koja treba da pokrene rješavanje

problema.

U postupku analize trenutnog stanja i utvrđivanja problema kao polazište koriste se svi dostupni i

mjerodavni sekundarni izvori informacija koji se u pravilu kombiniraju sa primarnim izvorima

informacija, organizuju se i sprovode horizontalne, a po potrebi i vertikalne međuinstitucionalne

konsultacije uz aktivno učešće predstavnika organizacija civilnog društva i istaknutih stručnjaka

odgovarajućeg profila.

Izvori podataka, između ostalog, uključuju one mjerodavne izvore podataka koji su dostupni putem

odgovarajućih nadležnih institucija u BiH, kao i iz drugih značajnih javno dostupnih izvora, kao što su:

naučna istraživanja, studije, naučni stručni članci, analize, studije, izvještaji akademskih i organizacija

civilnog društva i tome slično. Osim pobrojanih izvora podataka za utvrđivanje činjenica i podataka koji

će poslužiti kao polazna osnova i podloga za sve naredne faze postupka PU koriste se i drugi značajni

izvori podataka iz odgovarajućih institucija EU, kao i drugih odgovarajućih međunarodnih organizacija i

institucija. Na osnovu preduzetih istraživačko-analitičkih radnji izrađuje se drvo problema putem koga se

utvrđuju uzročno-posljedične veze uočenog problema, sa težištem na utvrđivanju neposrednih i dubljih

uzroka problema.

3.1. Definiranje problema

Za početak se može reći da ne postoji univerzalan pristup rješavanju problema. Za njegovo rješavanje

potrebno je pronaći šta nam to odgovara: historijski, pravno, kulturološki, sociološki, poslovno, u

okruženju u kome se implementira neko rješenje i drugo. Kako bi se izvršila detaljna i precizna

identifikacija problema i njegovih uzroka, postoji vrlo jednostavan i strukturiran alat, pod nazivom drvo

84

problema. Koristeći ovu metodu, problem je moguće razložiti („razgranati“) na uzroke i posljedice. Ova

metoda se sastoji od sljedećih koraka:

a) navesti sve postojeće probleme koji se odnose na predmetnu oblast (sektor) koja se analizira i u

kojoj je uočen problem (problemi),

b) utvrditi koji problem glavni problem,

c) navesti sve uzroke koji dovode do problema,

d) navesti sve posljedice koje prouzrokuje problem, i

e) hijerarhijski posložiti uzroke i posljedice problema, te odrediti njihov međusobni odnos.

Dodatno bi se trebalo uraditi i sljedeće:

a) ustanoviti šta je problem i zašto je to problematično (tj. koje su sve njegove negativne

posljedice),

b) procjeniti veličine i dimenzije problema, i zašto se isti javlja,

c) utvrdite uzroke („pokretače“) i procijeniti njihovu relativnu važnost,

d) identifikovati ko su relevantne interesne grupe i

e) opisati kako će se problem vjerovatno razvijati u budućnosti, a bez nove intervencije politike.

Suština definiranja problema je opis samog uzroka problema. U najvećem broju slučajeva pravi uzrok

problema nije očit na prvi pogled. Najčešći je slučaj kada privredna kretanja na tržištu, nisu u stanju

održati nivo kvalitete usluge, nisu u mogućnosti tržišnim mehanizmima zajamčiti kvalitetu i sigurnost

određenog proizvoda i/ili usluge, i tada je nužna intervencija javne vlasti kako bi se ispravili tržišni

nedostaci (nesavršenosti) koji uzrokuju probleme.

Veličina problema posljedično utječe na izbor ciljeva i opcija za rješenje problema. Problem se može

procijeniti u odnosu na veličinu, trošak, učinak, kao i trend njegove učestalosti. U ovoj početnoj

aktivnosti podaci o obuhvatu problema mogu se pronaći u već izrađenim analitičkim podlogama,

različitim analizama i izvještajima, monitoring izvještajima, statističkim podacima domaćih, ali i

međunarodnih institucija. Članovi radne grupe i uži tim službenika mogu doći do podataka i informacija

koji će pomoći u opisu nastalog problema, posebno u postupku neformalnih konsultacija, savjetovanja

zainteresirane javnosti i svih zainteresiranih učesnika. Svrha opisa problema je utvrditi polaznu tačku

kako bi se utvrdio željeni cilj. Utvrđivanjem cilja, odnosno ciljeva, daje se jasan smjer djelovanja i

određuje se ciljano (željeno) stanje. Cilj uvijek definira zamišljeno buduće vremensko stanje. Cilj

prikazuje karakteristike željenog stanja pa stoga treba biti jasan i realan, te u skladu sa raspoloživim

resursima i vremenskim ograničenjima. Ciljevi se mogu gradirati na nekoliko nivoa pa tako možemo

određivati strateške, programske i projektne ciljeve. Ovisno o obuhvatu i veličini problema, možemo

određivati i nivoe ciljeva.

Da bi se sve ovo izradilo i pravilno pristupilo rješavanju problema potrebno je da postoje i određene

pretpostavke. One se, prije svega, odnose na kadrovske kapacitete onih eksperata koji se bave ovom

problematikom. To podrazumijeva opće pravno obrazovanje, poznavanje osnovnih postulata srodnih i

85

graničnih naučnih disciplina, analitičke sposobnosti (kapacitet), odgovarajuće radno iskustvo, kao i

adekvatno poznavanje sektora i njegovih problema.

Prilikom samog definiranja problema potrebno je i dati odgovore na brojna pitanja. Izdvajaju su sljedeća

pitanja koja se trebaju postaviti da bi se mogao ispravno formulirati problem i opcije:

a) šta je funkcioniralo?

b) zašto je funkcioniralo?

c) kada i kako je došlo do problema?

d) koji su to sve uzroci problema?

e) šta nije funkcioniralo?

f) zašto nije funkcioniralo?

g) šta je potrebno uraditi drugačije?

h) zašto nas postojeća situacija (stanje) ne zadovoljava?

i) da li je i zašto je potrebna intervencija?

j) šta ćemo to preduzeti?

Set nove regulative u EU, kao prvi korak PU, jeste provjera postojanja nekog problema, kao i sljedeće:

a) identifikovati na koga on utiče,

b) procjeniti razmjer problema;

c) analizirati njegove uzroke i

d) ocijeniti vjerovatnoću da će problem ustrajati u odsustvu intervencije politike.

Ključni ulazni podaci za tu procjenu trebaju biti:

a) retrospektivne evaluacije,

b) provjere prikladnosti,

c) izvještaji o provedbi i kršenju postojećeg zakonodavstva.

Radi se o Instrumentu br. 11 pod nazivom: Kako analizirati problem? Ovim instrumentom se daju

osnovni postulati vezani za definiranje problema, pojavne oblike njegovih aspekata te formuliranje

pojedinih opcija koje se nude.

3.2. Kako popuniti drvo problema

Pristup rješavanja problema korištenjem problemskog stabla ima nekoliko prednosti:

a) problem je moguće raščlaniti u manje dijelove, čime se dobiva jasnija slika prioriteta i

fokusiranje na cilj (ciljeve),

b) stiče se jasnije razumijevanje problema i njegovih uzroka,

c) pomaže se kod prepoznavanja osnovnih problema i njihovih argumenata,

86

d) kod nejasnih dijelova problema ukazuje na potrebu za dodatnim informacijama, dokazima ili

resursima sa ciljem izrade jasnog rješenja,

e) rješavaju se trenutni problemi, a ne oni iz prošlosti, ili koji će se pojaviti u budućnosti i

f) proces analize problema doprinosi njegovu boljem razumijevanju

Analiza problema najefikasnija je kada se obavlja unutar resornog tijela javne vlasti, pri čemu je prvi

korak uvijek rasprava i utvrđivanje problema koji je potrebno analizirati. Kada se prepozna centralni

problem, on se stavlja na sredinu drva problema i on predstavlja osnovu problema. Nakon utvrđivanja

glavnog problema, slijedi identifikacija uzroka koji predstavljaju korijene drva problema. Na kraju se

identifikuju posljedice problema, koje predstavljaju grane stabla. Takav grafički prikaz omogućava

shvaćanje problema kao uzrok-posljedica odnosa vezanih uz glavni problem. Osnovni alat kojim se radna

grupa služi tokom razrade problema i uzročno-posljedičnih veza jeste diskusija, a koja nastaje kako se

uzroci i posljedice slažu.

Koraci u stvaranju problemskog stabla:

a) svaki sastanak čiji cilj je stvaranje problemskog stabla počinje generiranjem ideja u sklopu koje je

potrebno prepoznati glavni problem koji postaje korijen na slici,

b) generiranje ideja o uzrocima glavnog problema,

c) prepoznavanje mogućih veza između prepoznatih uzroka, stvaranje uzročno-posljedičnih

odnosa, odnosno hijerarhije uzroka i njihovo zapisivanje (evidentiranje),

d) ponavljanje koraka b) i c) za utvrđivanje posljedice problema i

e) kreiranje stabla ciljeva.

Rješenja mogu da budu dvojaka:

a) nenormativno rješenje i

b) normativno rješenje.

Pod nenormativnim rješenjem podrazumijeva se opcija koja ne uključuje novo rješenje, odnosno

promjenu postojećeg zakonodavstva. Nenormativno rješenje uključuje u sebi obaveznu opciju "ne činiti

ništa." Opcija "ne činiti ništa" jednostavno pokazuje kako de se situacija odvijati bez intervencije

stručnog nositelja. Ostala moguća nenormativna rješenja su zapravo različite alternativa zakonodavstvu.

Najčešće nenormativne opcije su:

a) rješenje koje nudi samo tržište,

b) informativne kampanje,

c) obrazovni programi,

d) fiskalni i finansijski poticaji,

e) samoregulacija,

f) koregulacija i drugo.

87

Normativna rješenja uključuju novu, odnosno izmjenu postojećeg zakonodavstva. Jedna od opcija

normativnog rješenja obvezno je nacrt prijedloga propisa za koji se postupak procjene provodi. Drugo

normativno rješenje uključuje intervenciju u zakonodavstvo na način da se problem nastoji riješiti kroz

izmjene postojećeg zakonodavstva, bilo na nivou zakona, ili na nivou podzakonskih akata. Najčešće

normativne opcije su:

a) novi propis,

b) izmjene i/ili dopune postojećeg važećeg propisa na zakonskom, odnosno podzakonskom nivou.

Odluka o tome da li će se pribjeći nenormativnom ili normativnom rješenju je ne politici, odnosno istu

donosi odgovarajući nivo javne vlasti. Podlogu za donošenje takve odluke vrši se od strane stručne grupe

sastavljene od državnih službenika resornog ministarstva ili drugog nivoa javne vlasti. Odlučne su i dvije

radnje koje se u okviru PU provode kontinuirano tokom cijelog postupka a to su:

a) prikupljanje podataka i

b) konsultacije.

Od njihovog kvalitetnog izvođenja, kao i kontinuiranog odvijanja uveliko će ovisiti i kvalitet prijedloga. O

njima će biti posebno riječi.

3.3. Primjeri popunjenog drva problema

Za popunjavanje drva problema možemo uzeti pretpostavku (hipotezu) da je stanje legislative na

određenom nivou javne vlasti nezadovoljavajuće, te da nam to bude glavni problem. Ovo se, u ovom

slučaju, uzima samo kao jedan mogući primjer za definiranje problema, uzroka i posljedica.

Kao uzroci može se odrediti sljedeće:

a) nemamo izgrađen sistem društvenih vrijednosti,

b) pri izradi propisa dominiraju politički interesi, interesi uticajnih grupa i interesi uticajnih

pojedinaca,

c) složeno ustavno uređenje,

d) ponašamo se po principu „koga mi (našeg) tamo imamo“,

e) pravni sistem je izuzeteno složen, nepregledan i često nejasan,

f) pravne norme se preklapaju i zadiru u druge pravne oblasti,

g) nekritičko i bezrezervno preuzimanje europske pravne tečevine,

h) donošenje pravnih propisa bez ikakve prethodne analize za potrebom normiranja,

i) problem temeljnog pravnog obrazovanja,

j) dugo trajanje upravnih i sudskih postupka što stvara apsolutno nepovjerenje u pravni

sistem,

k) neuvažavanje mišljenja stručne i naučne javnosti,

l) česte izmjene pravnih propisa i neselektivno donošenje istih po hitnoj proceduri,

m) nesprovođenje propisanih procedura,

88

n) česte amandmanske intervencije i drugo.

Ciljevi koje želimo postići su sljedeći:

a) Uspostaviti željeni sistem vrijednosti,

b) postići zadovoljavajući obim kvalitetnih pravnih propisa,

c) postići primjenu pravnih propisa jednako prema svima, bez ikakvih izuzetaka,

d) obezbijediti srazmjernost pravnih sredstava prema postavljenom cilju (ciljevima),

e) stručne, moralne i etične ličnosti koje primjenjuju pravne norme,

f) kontinuirano obrazovanje,

g) eliminirati mogućnost političkih i drugih uticaja u primjeni prava,

h) primjena PU,

i) započeti sređivanje pravnih propisa po pravnim oblastima i po različitim sektorima i drugo.

Kao osnovne posljedice izloženih problema prepoznaju se:

a) neuređen pravni sistem,

b) selektivna primjena prava,

c) nepostojanje vladavine prava,

d) pravni sistem je nekonzistentan u svim svojim dijelovima,

e) nepoštivanje principa podjele vlasti na: zakonodavnu, izvršnu i sudsku,

f) nepovjerenje građana u tijela javne vlasti i drugo.

89

„Loše“ stanje legislative

Pravni sitem je izuzetno

složen

Ključni

(glavni)

problem

POSLJEDICE

Nepovjerenje građana u

tijela javne vlasti

Nepoštivanje principa

podjele vlasti na:

zakonodavnu, izvršnu i

sudsku

Pravni sistem je

nekonzistentan u svim

svojim dijelovima

Nepostojanje vladavine

prava

Selektivna primjena prava Neuređen pravni sistem

Nekritičko i bezrezervno

preuzimanje evropske

pravne tečevine

Pri izradi propisa

dominiraju politički i drugi

interesi

Pravne norme se

preklapaju

Problem temeljnog

pravnog obrazovanja

Neizgrađen sistem

društvenih vrijednosti

Neuvažavanje mišljenja

struče i naučne javnosti

Česte izmjene pravnih

propisa

Nesprovođenje propisanih

procedura

90

Kao drugi primjer uzeli smo oblast upravnog prava, odnosno postojanja velikog broja upravnih

postupaka koji su uređeni po principu lex specialis. Primjer je rađen za nivo vlasti BiH i prema ZUP- u BiH

(ZUP BiH, čl. 1. Važenje Zakona) definirano je da se ovim zakonom utvrđuju pravila upravnog postupka

po kojima postupaju organi uprave BiH kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise,

rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u

upravnim stvarima koje su u nadležnosti institucija BiH. Nadalje, propisano je da se pojedina pitanja

postupka za određenu upravnu oblast mogu samo izuzetno, posebnim zakonom, urediti drugačije nego

što su uređena ovim zakonom, ako je to nužno za drugačije postupanje u tim pitanjima, s tim da ne

mogu biti protivna načelima ovog zakona, s tim što se u upravnim oblastima za koje je zakonom

propisan poseban postupak, postupa po odredbama tog zakona, s tim da se po odredbama ovog zakona

postupa u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom.

Analizom zakona koji u sebi sadrže posebne procesne upravno-pravne odredbe utvrđeno je da ih ima

ravno stotinu. Veliki broj posebnih upravnih postupaka stvara pravnu nesigurnost. Teško je, primjera

radi, utvrditi koje odredbe treba primijeniti u konkretnoj upravnoj stvari, a što je protivno europskim

standardima javne uprave. Tri su skupine načela koja se odnose na javnu upravu, radi se o sljedećem:

a) prva skupina se odnosi na postupanje javnih službenika,

b) druga skupina načela odnose se na javne službe i kvalitetu javnih usluga,

c) a treća skupina načela odnose se na kvalitetu propisa i postupaka.

Pouzdanost i predvidljivost uklanjaju arbitrarnost javne uprave i omogućuju pravnu sigurnost građana.

Do njih se dolazi uvažavanjem pravne države (Rule of Law Institutions), a što zahtijeva da javna uprava

djeluje uz pomoć prava i u skladu s pravom, jer samo takva osnova pruža izvjesnost i omogućuje dobro

predviđanje odluke. Zbog toga se ničije pravo, ni interes ne smije ograničiti, a da prethodno ne bude

obaviješten o predmetu i razlozima upravne odluke, te saslušan u pravno reguliranom postupku.

Jednostavnost i jasnoća odnose se na propise, te na upravne postupke. Građani su često obeshrabreni

brojnim, kompliciranim, često nepotpunim, pa i protivrječnim propisima, pisanim nerazumljivim

žargonom, kao i netransparentnim postupcima, kojima ne vide ni smisla ni kraja. Ne zaboravimo ovdje,

da javna uprava koristi dvije vrste “govora”: jedan je onaj pružatelja javne usluge, a drugi je govor s

pozicije javne sile.

EK insistira sve više na „pravu na dobru upravu i na potrebi dobrog ponašanja u odnosima uprave s

javnošću.” U tom je smislu EK objavila „Kodeks dobrog upravnog ponašanja za osoblje EK u njezinim

odnosima s javnošću.” Zanimljivo je, da Kodeks završava tzv „Žalbenim obrascem”, koji mogu ispuniti i

poslati Glavnom tajništvu Komisije svi oni koji nisu zadovoljni ponašanjem osoblja.

UZROCI Česte amandmanske

intervencije

91

Svrha ove analize je pregled zakona na nivou vlasti institucija BIH koji sadrže posebne upravne odredbe,

kao i analiza njihovih posebnih upravnih postupaka u odnosu na odredbe ZUP-a BiH, utvrđivanja njihove

legitimnosti i samostalnosti, ili određenja da li njihove procesne odredbe mogu da se podvedu pod

odredbe ZUP-a tj. da li se posebni upravni postupci mogu u potpunosti podvesti pod postupanje prema

ZUP-u. Ovo je bio jedan od razloga da ova analiza bude predmetom posebnog pilot projekta vezano za

odnos općeg i posebnih upravnih postupaka. Analiza treba da utvrdi specifičnosti posebnih upravnih

postupaka koliko je zakonodavac naglasio karakterističnost upravne materije, stepen njihove

usklađenosti sa odredbama ZUP-a, kao i da li je posebno upravno postupanje na osnovu toga pravno

utemeljeno u odnosu na ZUP. U svrhu ove analize kategorizirano (detektovano) je stotinu zakona na

nivou BiH, a koji sadrže posebne upravne odredbe, sačinjen je i pregled zakona koje koriste ministarstva

na nivou BiH, kao i upravne organizacije u okviru ministarstva i samostalne upravne organizacije na

nivou BiH.

Svaki zakon koji je sadržavao neku odredbu vezanu za upravni postupak, ili za bilo koju upravnu

organizaciju na nivou institucija BiH uvršten je u spisak. Time se pokazuje da su na nivou institucija vlasti

BiH na snazi brojni zakoni koji reguliraju pojedino upravno područje ili neke dijelove iz tog područja i

koji, uz odredbe materijalnopravne prirode, sadrže i posebne odredbe vezane za upravni postupak.

Na osnovu gornjeg kreirana je i hipoteza da u svrhu pojednostavljivanja vođenja upravnih postupaka

trebalo bi maksimalno reducirati posebna procesna pravila, a ona koja su nužna, trebalo bi uskladiti sa

zahtjevima sadržanim u članu 2. ZOUP-a BiH. Ovim bi se vođenje upravnog postupka znatno olakšalo

obveznicima postupanja po pravilima upravnih postupaka, ali i strankama u tim postupcima.

Pored toga postavljena su i pitanja:

a) da li je ovaj broj posebnih upravnih postupaka realan?

b) da li uopće treba da postoji ovoliki broj posebnih upravnih postupaka?

c) da li uopće treba da postoje posebni upravni postupci?

d) ukoliko treba da postoje posebni upravni postupci koji su to kriteriji na osnovu kojih se utvrđuje

potreba za njihovim postojanjem.

Kao hipoteze postavljene su sljedeće tvrdnje:

a) neophodno je postojanje određenog broja posebnih upravnih postupaka,

b) broj posebnih upravnih postupaka treba biti određen (definiran) posebnim (specifičnim)

obilježjima i

c) ne postoji opravdanost za postojanjem ovog broja detektovanih posebnih upravnih postupaka.

Kao ciljevi mogu da se postave:

a) postoji potreba (obaveza) usklađivanja upravnog postupka sa zahtjevima europske pravne

tečevine,

b) potrebno je smanjiti (reducirati) broj posebnih upravnih postupaka,

92

c) neophodno je postojanje određenog broja posebnih upravnih postupaka, ali ne u obimu i na

način kako je to na nivou BiH,

d) potrebno je utvrditi kriterije na osnovu kojih se određuje u kojim sektorima je potrebno

postojanje posebnih upravnih postupaka i

e) potrebno je odrediti koji su to sektori u kojima će egzistirati posebni upravni postupci i dr.

Veliki broj posebnih

upravnih postupka

Ključni (glavni)

problem

Indirektna troškovna

opterećenja

Dugotrajni upravni

postupci

Povećan broj

službenika i službi

Povećana noramtivna

akktivnost

Veliki broj žalbenih

postupaka

Prenormiranost i

složeni postupci

Nezadovoljstvo

građana

Nezadovoljstvo

poslovnog sektora

POSLJEDICE

Veliki broj zakona

Nepostojanje

odgovornosti

Veliki broj posebnih

upravnih postupka

Preplitanje

nadležnosti

Autarhičnost tijela

javne vlasti

Surevnjivost/taština Veliki broj tijela javne

vlasti

Nedovoljna

stručnost/obučenost

93

UZROCI

94

4. KORAK 2 – UTVRĐIVANJE (DEFINIRANJE) POSTAVLJENIH CILJEVA

Drugi korak PU je jasno definiranje ciljeva koje predložene mjere treba da uspostave. Svrha rješenja

problema je postizanje što poželjnijeg rezultata. Bez jasne predstave o tome šta buduće politike trebaju

ostvariti, teško je odrediti i aktivnosti koje će se preduzeti, a kasnije je još teže odrediti najprikladniju

opciju. Sve buduće aktivnosti su opravdane, ukoliko su ciljevi jasno postavljeni. Ciljevi moraju biti u

skladu sa strateškim dokumentima i javnim politikama određenog tijela javne vlasti.

Prilikom utvrđivanja ciljeva, potrebno je:

a) detektovati politike,

b) formulirati ciljeve tako da odgovaraju problemima, posljedicama i uzrocima istog (istihI i

c) reducirati broj ciljeva i postaviti prioritete (podijeliti ciljeve na opće, pojedinačne i

operativne) i drugo.

Ciljevi se ostvaruju na različitim nivoima, te se mogu i hijerarhijski postaviti. Upravo ovaj hijerarhijski

raspored omogućava distinkciju na opće, posebne i operativne ciljeve. Možemo govoriti i o strateškim

ciljevima koji se obično definišu javnim politikama. Ovi programi su izuzetno kompleksni pošto se istim

rješavaju javni problemi. Njihovo rješavanje se odvija putem javnih politika, koje predstavljaju tok ili plan

djelovanja kojim se, u političkom odlučivanju, na racionalan način nastoje postići ciljevi, uz upotrebu

javnih sredstava. Javne su politike, dakle, namjerno djelovanje institucija vlasti, koje mijenja i utiče na

cjelokupno društvo i ekonomiju. Riječ je zapravo o političkom odlučivanju o javnim pitanjima, koje je

racionalno, tj. zasnovano na argumentima i usmjereno na rješavanje određenog društvenog problema.

Ciljevi, potom, trebaju biti „pametni“ (SMART). Koristeći akronim dobijen od početnih slova poželjnih

osobina ciljeva (specific, measurable, accepted, realistic i time-dependent) dobija se engleska riječ

SMART, a prema Priručniku EK koji ove ciljeve tradicionalno naziva pametnim ciljevima.

Ciljevi nam moraju biti precizni i dovoljno jasni, pri čemu ne treba da ostavljaju prostor za proizvoljna

tumačenja. Ciljevi treba da definišu željeno buduće stanje na način da je moguće verifikovati da li je

određeni cilj postignut ili ne. Obično se ti ciljevi izražavaju kvantitativno ili u kombinaciji opisa, kao i

nekih mjerljivih indikatora. Ukoliko ciljevi treba da utiču na ponašanje, moraju biti prihvaćeni, shvaćeni,

obrazloženi i tumačeni na sličan način od svih učesnika u procesu ostvarivanja tih ciljeva. Ciljevi moraju

biti i ambiciozni do određene mjere, postavljeni iznad trenutnog dometa, ali dovoljno ambiciozni da

onima koji ih trebaju ostvariti budu i od značaja i praktične koristi. Svi ciljevi moraju da unaprijed

definišu rokove u kojima moraju da se postignu, odnosno da se ostvare.

4.1. Vrste ciljeva

95

Ciljevi predstavljaju krajnje tačke prema kojima su usmjerene različite aktivnosti. To su odredišne tačke

do kojih želimo doći. Ciljevi proizlaze iz uvijek unaprijed određenog plana kao i naše misije u nekoj

oblasti djelovanja. Ciljevi mogu biti brojni i uvijek čine jednu hijerarhiju tako da je ostvarenje jednog cilja

preduslov da se ostvare ostali ciljevi. Ciljevi moraju biti:

a) određeni,

b) merljivi i

c) da opisuju željeni rezultat koji je vidljiv za sve zainteresirane učesnike u postupku PU.

Ciljevi mogu biti:

a) ekonomski,

b) strateški,

c) politički,

d) razvojni,

e) socijalni,

f) opći,

g) pojedinčani,

h) grupni,

i) individualni

j) operativni i dr.

Ciljevi se, generalno, u funkciji PU mogu podijeliti na:

a) opći cilj(evi),

b) posebni ciljevi i

c) operativni ciljevi.

Ovo su ciljevi o kojima govore i obje entitetske metodologije (Federacija BiH i RS). Opći ciljevi kao ciljevi

politika i izražavaju se kao krajnji rezultat iz prostog razloga što predstavljaju izraz stremljenja vladajuće

političke opcije. Opći cilj se može jezički definirati i kao zajednički cilj, iako to ne mora biti i često to nije.

Politike često nisu rezultat općeg društvenog konsenzusa, one su danas često rezultat različitih koalicija

koje čine političku većinu iz pragmatičkih razloga, i zbog toga postoje većina ili većine. Sama javna

intervencija politike može biti opravdana kada je:

a) tržište neuspješno, odnosno kada tržišne sile ne uspijevaju proizvesti efikasan ishod (situacija

gdje nikom ne može biti bolje, a da nekom drugom ne bude gore),

b) regulativa je neuspješna, kada se javno djelovanje politike činilo opravdanim i kada se sprovelo,

ali nije uspjelo da riješi problem na zadovoljavajući način, ili je doprinijelo stvaranju novih

problema (npr. dva divergentna propisa prave prepreku za ispravno funkcioniranje internog

tržišta, više različitih propisa propisuju različite sankcije za isti prekršaj itd.),

96

c) razlozi jednakosti, ili neki drugi, koji podrazumijevaju efikasan ishod možda nisu najpoželjniji za

politiku o kojoj se radi i

d) ponašanja su nerijetko pristrasna, a pojedinci odlučuju na osnovu vlastitih najboljih interesa.

Da bi se usaglasile ove pobrojane stvari svaka uspješna PU dovodi od promjene u pravcu ostvarenja

općeg cilja. Tako nam opći cilj može biti izrada kvalitetnih propisa kroz identifikovanje problema,

utvrđivanje uzroka, konsultacije na što većem broju nivoa, identifikovanje ciljnih grupa, te razloga zbog

kojih problem nije mogao biti riješen postojećim regulatornim okvirom ili primjenom nenormativnog

rješenja. Kao primjer možemo uzeti da nam je opći, ali i zajednički cilj, stabilna ekonomska i politička

situacija, a u svrhu poboljšanje poslovnog okruženja, privrednog napretka, privlačenje stranih investicija,

uklanjanje administrativnih barijera, a kroz pojednostavljenje i smanjenje troškova, analizu troškova i

drugo. Vidimo da iz jednog zajedničkog stremljenja (cilja) proizilazi više njih te da se svaki cilj treba

potkrijepiti sa više pojedinčanih (izvedenih) ciljeva.

Posebni ciljevi predstavaljaju neposredne ciljeve politika. Oni se trebaju prvi ostvarivati, kako bi se

ostvarili opći ciljevi. Obično se definišu kao direktni ili kratkoročni efekti politika. Ovdje bi se moglo

govoriti o brojnim aspektima politika, a posebno ekonomskih politika. U funkciji općeg cilja u obzir bi

mogli doći svi oblici saradnje i međuresornih (međusektorskih) koordinacija obrađivača propisa, a radi

jednostavnijeg i bržeg integriranja zajedničkih ciljeva sa prioritetima i politikama tijela javne vlasti,

transparentnost kroz provođenje konsultacija i doprinos efikasnijem korištenju i posebno usmjeravanju

budžetskih sredstava. U obzir dolaze i izrade planova u kojima se propisuju operativni ciljevi. Međutim,

prije svega, govorimo o tačno određenim ciljevima pa, kao primjer možemo uzeti:

a) jačanje agrarnog sektora i uvođenja mjera poticaja,

b) uvođenje raznih oblika stimulacija, kao i povoljnijeg kreditiranja sa niskim kamatama putem

entitetskih razvojnih banaka,

c) jačanje SME sektora,

d) poljoprivredni poticaji,

e) stimuliranje obrta,

f) finansiranje prekvalifikacija i drugo.

Operativni ciljevi su obično izraženi kao rezultati koji nastaju kao posljedica preduzetih pojedinačnih

aktivnosti. Ostvarivanje ovih ciljeva, odnosno rezultata, u direktnoj je vezi i pod kontrolom je onih koji

vode aktivnosti i tako se mogu odmah verifikovati. Ovi ciljevi mogu biti različiti pa se kao primjer mogu

navesti:

a) promjena poreske politike,

b) poreske olakšice,

c) tretman pojedinih troškova u poslovanju kao porezno priznatih troškova,

d) davanje različitih olakšica po osnovu novog zapošljavanja i drugo.

97

4.2. Od problema ka ciljevima

Ciljevi su ti koji treba da korsepondiraju uočenim problemima. Pravilo je ukoliko se radi drvo problema

da se pristupi i izradi drva ciljeva. Ono opisuje buduće stanje koje se dostiže rešavanjem identifikovanih

problema i utvrđuje odnos „sredstvo-cilj.” Tokom analize ciljeva identifikuju se potencijalna rešenja za

date situacije i negativne aspekte/probleme treba preformulirati u pozitivne aspekte/ciljeve.

U formi dijagrama „Drvo ciljeva” ciljevi su uređeni prema hijerarhiji odnosa između sredstava i ciljeva.

Ciljevi predstavljaju željenu situaciju u budućnosti i treba da budu, kako je već rečeno, “SMART” ciljevi:

a) Specific – specifičan,

b) Measurable – merljiv,

c) Achievable – dostižan,

d) Realistic – realan s obzirom nа mоgućnоsti i

e) Time frame – vremenski ograničеn.

Pored prethodnih podjela samih ciljeva može se izvršiti i na druge načine. Tako ciljevi koji su u funkciji

vremena ciljevi mogu biti:

a) dugoročni,

b) srednjoročni i

c) kratkoročni.

Ciljevi koji su u funkciji opštosti i specifičnosti, kao načina pristupanja rješavanju određenog problema,

mogu biti:

a) opći i

b) specifični.

Ciljevi koji su u funkciji nivoa planiranja mogu biti:

a) ciljevi višeg reda i

b) ciljevi nižeg reda

Jedan dugoorčni cilj predstavlja željeno promijenjeno stanje tj. veću/širu društvenu promjenu u resoru

za koju je nadležna institucija javne vlasti. On se formuliše na osnovu strateških ciljeva/prioriteta države

koji se odnose na određeni resor, ciljeva formuliranih u okviru resornih strategija (ukoliko postoje) i

nadležnosti institucije/ministarstva.

98

5. KORAK 3 – PREDLAGANJE (IDENTIFIKOVANJE) MOGUĆIH OPCIJA ZA

RJEŠENJE PROBLEMA SA ANALIZOM UTICAJA IZABRANE OPCIJE ZA RJEŠAVANJE

PROBLEMA

Iako je utvrđeno postojanje problema, ovo ne znači i da je uvođenje novog propisa, ili izmjena

postojećeg potrebna. Često je moguće koristiti već spomenute alternative propisima, npr. informativne i

edukativne kampanje, različite tržišne operativne mjere koje utiču na inicijative ciljnih grupa, donošenje

podzakonskih provedbenih akata, mjera nadzora, inspekcijskih mjera i sl.

Kod samog identifikovanja opcija potrebno je:

a) razmotriti regulatorne i neregulatorne opcije,

b) identifikovati opcije koje ispunjavaju ciljeve i to: relevantne, izvodljive i preferirane,

c) suziti broj mogućih opcija utvrđivanjem ograničenja,

d) mjerenjem sa prethodno definiranim kriterijima, eliminiranjem pojedinih opcija,

e) izvršiti izbor optimalne opcije(a) i sl.

Prije identifikovanja opcija treba imati u vidu cio spektar opcija koje je moguće razmotriti. Koristan

pristup je tzv. spektar opcija. Uobičajena reakcija regulatornih tijela na uočeni problem je primjena

takozvanog tradicionalnog, ili preskriptivnog pristupa tj. donošenje propisa kojim se nešto izričito

nameće kao obaveza, ili zabranjuje, pri čemu primjenu takvog propisa nadziru državni organi i izriču

sankcije u slučaju prekršaja. Sve ovisi od oblasti (sektora) koji treba biti reguliran. Ukoliko će to biti,

primjera radi oblast ugovornog prava, dominiraće dispozitivne norme. Ukoliko je neka oblast za koju je

karakteristična represija, npr. krivično pravna oblast, onda će se u obzir uzeti imperativnost normi i izbor

će biti na tradicionalnom pristupu. U nekim oblastima može postojati mogućnost izbora, odnosno i

alternative npr. za dvije oblasti, kao što su: tradicionalna i samoregulacija. Kao primjer bi mogli uzeti

opet oblast poslovnog prava. Pa tako, osnivanje privrednih društava se vrši primjenom tradicionalnog

modela, dok u oblasti uređivanja odnosa u bankarskom i sektoru osiguranja imamo model

samoregulacije, kao i metod zajedničke regulacije. Međutim, kod režima nadzora njihovog poslovanja

dominiraju norme imperativne prirode.

Alternativni regulatorni instrumenti mogu često ostvariti cilj uz znatno niže troškove u odnosu na

tradicionalni pristup, a često je moguće koristiti i alternative regulaciji (Metodologija RIA za CG, str. 17).

Prema ovoj Metodologiji izvršena je niže izložena podjela. Sam spektar opcija je brojan i one se dijele na:

a) tradicionalne opcije,

b) zajednička regulacija (koregulacija),

c) samoregulacija i

d) odsusutvo bilo kakve regulacije (regulative).

99

Na prvom mjestu su tzv. tradicionalne opcije koje se odnose na pravne propise koji prate provođenje i

nadzor nad primjenom, kao i primjenu odgovarajućih sankcija od strane državnih organa. Tu spadaju i

sva imperativna uputstva, kao i različite vrste standarda. Prednosti tradicionalnih opcija su u sljedećem:

a) brzo nametanje pravila kojima se određene aktivnosti propisuju kao nezakonite, odnosno

nedozvoljene,

b) potom signaliziranju da je riječ o pitanju koje regulatorno tijelo smatra izuzetno važnim,

c) relativno preciznom propisivanju načina vršenja reguliranih aktivnosti i

d) situacijama kada se sankcije nameću kao neophodne.

Nedostaci se ogledaju u sljedećem:

a) nametanja potrebe za dodatnom regulativom i novim administrativnim procedurama,

b) podsticaj interesnim grupama da utiču na regulatorna tijela,

c) nametanje nefleksibilnih rješenja kada reguliranu oblast karakterišu brze promjene što vodi

ubrzanom zastarijevanju, neprimjenljivosti, ili u najgorem slučaju sprječavanju razvoja

određenog sektora,

d) podsticaji za iznalaženjem „kreativnih“ rješenja i

e) visoki troškovi primjene (nadzora) i drugo.

Zajednička regulacija podrazumijeva prijenos ovlaštenja na različita reprezentativna udruženja pojedinih

interesnih grupa. U ovom slučaju imamo, kao pravne akte, različite kodekse i standarde koji su, u pravilu,

podržani od strane nekog regulatornog tijela. U slučajevima tzv. samoregulacije predmet regulacije su

doborovoljni kodeksi i dobrovoljni standardi. Ovo su deregulirani sektori (oblasti) i radi se o normama

koje su dispozitivne prirode. Prednosti koje se susreću kod ove dvije opcije ogledaju se u sljedećem:

a) niži troškovi države u pogledu sprovođenja, pošto se troškovi prebacuju na regulirane subjekte,

odnosno njihova reprezentativna (interesna) udruženja,

b) rasterećenje budžeta,

c) pravila prilagođena specifičnim potrebama određenog sektora,

d) mogućnost primjene inovativnih i fleksibilnih rješenja,

e) visok stepen primjene u slučaju motiva za uzajamnu kontrolu reguliranih subjekata,

f) deregulacija,

g) samofinansiranje,

h) bolje poznavanje tehnoloških procesa i drugo.

Kao rizici spominju se posebno:

a) rizik da interesne grupe ovladaju procesom izrade propisa uspostavljanjem prepreka ulasku

novih učesnika na tržište nametanjem nepotrebno visokih standarda,

b) necjelishodne i nedjelotvorne sankcije u slučaju nepoštovanja pravila,

c) nedovoljni resursi za adekvatno sprovođenje utvrđenih pravila,

d) neadekvatna reprezentativnost tijela koja sprovode samoregulaciju ili vrše samoregulaciju

(koregulaciju).

100

Kod korištenja ekonomskih instrumenata susrećemo se sa implementacijom različitih fiskalnih i

finansijskih instrumenta, kao što su porezi, subvencije, stimulacije, naknade za korištenje resursa,

različiti poticaji i drugi drugi instrumenti. Kao prednosti, u ovim slučajevima posebno se ističu:

a) manji nivo diskrecije državnih organa jer poticaji (pozitivni i negativni) djeluju automatski,

b) diskreciono pravo reguliranih subjekata da li će koristiti podsticaje,

c) niži troškovi nadzora i manji administrativni zahtjevi,

d) veći nivo fleksibilnosti i mogućnost prilagođavanja prema trenutnim okolnostima.

Što se tiče nedostataka isti se klasifikuju sa sljedećim osobinama:

a) često podrazumijevaju veoma kompleksne sistema dodjeljivanja prava,

b) mehanizme nadzora čini veoma kompleksnim kako bi se spriječila poreska evazija ili druge

zloupotrebe,

c) efekti poticaja nisu izvjesni i njihovo predviđanje zahtijeva dugotrajne analize i znatne resurse,

d) mogu da šalju pogrešan signal da su određeni nivoi neželjenog ponašanja u svemu prihvatljivi.

U onim slučajevima kada ne postoji neki oblik regulacije imamo rješenje koje nam nudi tržište i u tim

slučajevima nema potrebe za bilo kojim oblikom interevencije. Ne treba zaboraviti da je osnovno pitanje

PU da li je uopće potrebno određenu oblast (sektor) regulirati. U situaciji kada neka oblast (sektor)

prethodno nije regulirana, treba imati u vidu da regulatorni instrumenti možda nisu potrebni, te da

samo tržište može naći efikasno rješenje, odnosno da regulatorna intervencija može dovesti i do

pogoršanja postojeće situacije, tako da je možda status quo poželjna opcija (situacija). U situaciji kada je

oblast već regulirana, moguće je da je problem nastao kao posljedica prethodne intervencije, odnosno

da se on može eliminirati ukidanjem ili izmjenama postojećih propisa, odnosno sa adekvatnim tržišnim

rješenjem.

Pristup može biti i čisto informacioni i tada se prednosti ogledaju u sljedećem:

a) situacije u kojima su troškovi primjene regulacije visoki ili veoma složeni za primjenu,

b) povećanje informiranosti svih zainteresiranih učesnika (subjekata),

c) ne nameće se jedinstveno rješenje za sve subjekte,

d) jednostavnost u pogledu primjene (implementacije).

Kao loše strane ističu se:

a) potencijalno visoki troškovi kampanje,

b) uzročno-posljedičnu vezu kampanja i promjene ponašanja subjekata je vrlo teško utvrditi,

odnosno predvidjeti

Očigledno je da se radi o vrlo sloeženim pitanjima po PU, te da je potrebno ukazati na maksimalnu

ozbiljnost rješavanju ovih pitanja. Radi se o najsloženijim pitanjima analitičke prirode koja iziskuju vrlo

visok stepen udovoljavanja ranije definiranim zahtjevima PU.

101

5.1. Identifikovati opcije

Kod same identifikacije opcija potrebno je izvršiti odabir adekvatne opcije prema predmetu samog

reguliranja. Izbor optimalne opcije ovisiće od oblasti (sektora) na koji se odnosi regulativa. Pri

utvrđivanju mogućih opcija dobro je imati na umu domaće i međunarodno iskustvo, mišljenja i stavove

svih relevantnih učesnika dobivenih provođenjem neformalnih konsultacija sa relevantnim učesnicima.

Najčešći načini dodatnih izvora informacija za utvrđivanje opcija su:

a) analiza dostupnih domaćih i međunarodnih istraživanja,

b) raspoložive analitičke podloge i komparativne analize,

c) raspoloživa istraživanja,

d) izvještaji o političkim opcijama,

e) legislativna rješenja,

f) raspoložive evaluacije provedenih javnih politika,

g) neformalne konsultacije,

h) prethodna savjetovanja,

i) stručna mišljenja,

j) iskustva u resornom i drugim ministarstvima,

k) radno iskustvo državnih službenika,

l) rezultati provedenih pilot projekata i ostalih inicijativa,

m) vlastito kreativno razmišljanje i sagledavanje problema iz različitih uglova i drugo.

Izbor adekvatne opcije treba da bude obrazložen, odnosno potkrijepljen sa odgovarajućim podacima

kako bi se dokazala validnost predloženog rješenja. Koji će se sve faktori uzeti u obzir ovisiće od brojnih

činilaca, a posebno gore pobrojanih. Odnos prema preferiranoj opciji biće ovisan i od sektora u kome se

provodi PU, kao i dotadašnjeg stanja o toj oblasti, nivoa regulacije i posebno tendencija politike šta joj je

krajnji cilj. Sasvim sigurno da preferirana opcija treba da ima podršku zavničnih politika.

5.2. Analiza i poređenje opcija

Kod analize opcija potrebno je napraviti spisak svih opcija, kao i spisak svih uticaja koji moogu biti, bilo

pozitivni, ili negativni, kao i direktni uticaji i indirektni uticaji. Poželjno bi bilo za svaku opciju uraditi

kvantitativnu analizu i procjenu postojanja administrativnih opterećenja. Pored toga, potrebno je

identifikovati ciljanu populaciju, različite sektore, ekonomske grupe, interesne asocijacije na koje treba

da se odrazi predmetna opcija. Svrha PU jeste i informirati donositelje odluka o svim očekivanim

učincima mogućih opcija kako bi isti mogli donijeti pravno i politički relevantnu odluku. Donesene odluke

imaju posljedice na javni i poslovni sektor, privredu posebno, te društvo u cjelini, pa je stoga izuzetno

bitno imati dovoljno informacija prije donošenja odluke (vidjeti: Razvoj sistema učinaka propisa, str. 42-

56).

Očekivani privredni učinci procjenjuju se kroz očekivane učinke na:

102

a) pojedini privredni sektor,

b) privredu u cjelini

c) tržišnu utakmicu.

Efekti se utvrđuju procjenom očekivanih efekata prema sljedećim mjerilima:

a) mali,

b) značajni i

c) vrlo značajni.

Očekivani uticaji na pojedino privredno područje procjenjuju se kroz uticaj na sektor male privrede

prema sljedećim kriterijima:

a) troškova zapošljavanja u privrednim društvima,

b) zahtjevima za investicije vezano za poslovanje privrednih društava,

c) operativnih troškova i poslovanje privrednih društava,

d) novi administrativni troškovi za privredna društva,

e) stvaranje novih javnih ovlaštenja,

f) djelovanja na imovinska prava i

g) druge očekivane učinke na privredu, ukoliko su ocijenjeni značajnima prema procjeni stručnog

nositelja.

Očekivani učinci na privredu u cjelini procjenjuju se u odnosu na privredne ciljeve koji se nastoje postići

propisom, a posebno vezano za sljedeće kriterije:

a) konkurentnost privrede,

b) uticaj na priliv investicija i posebno na sektor direktnih stranih investicija,

c) privredni rast,

d) održivost okoliša,

e) postizanja ciljeva društvenog i regionalnog razvoja,

f) uticaj na posebne regije i sektore,

g) makroekonomsko okruženje,

h) tržišna utakmica i

i) drugih očekivanih efekata na privredu, ukoliko su ocijenjeni značajnima prema procjeni stručnog

nositelja izrade propisa.

Pod privrednim subjektima prilikom PU na pojedini privredni sektor podrazumijevaju se sljedeće:

a) mikro privredni subjekti, manje od 10 zaposlenih,

b) mali privredni subjekti, od 10 do 49 zaposlenih,

c) srednji privredni subjekti, od 50 do 249 zaposlenih i

d) veliki privredni subjekti, sa više od 250 zaposlenih.

Očekivani učinci na tržišno natjecanje obavezno se procjenjuje prema sljedećim kriterijima:

103

a) ograničava li se broj, ili obim aktivnosti dobavljača,

b) ograničava li se pravo dobavljača da se natječu na tržištu,

c) smanjuje li se poticaj dobavljača da se natječu na tržištu i

d) ograničava li se izbor i raspoloživost informacija prema kupcima.

To će, primjera radi, biti slučaj ako se propisom kod ograničavanja broja, ili obima aktivnosti dobavljača:

a) dodjeljuju se isključiva prava dobavljaču robe ili usluga,

b) uvodi sistem licenciranja, dozvola ili ovlaštenja,

c) prave se restrikcije prema određenom krugu dobavljača,

d) ograničava se pravo nekih dobavljača da prodaju robu, ili pružaju usluge,

e) ograničava se broj dobavljača,

f) vrši se selekcija među dobavljačima,

g) propisuje se nabava od samo jednog dobavljača, ili samo od grupe dobavljača,

h) značajno se povećavaju troškovi ulaska ili izlaska s tržišta, i to novih dobavljača u odnosu na

postojeće dobavljače, nekih postojećih dobavljača u odnosu na druge dobavljače i slično,

i) ograničava se geografsko područje na kojem poduzetnici mogu prodavati robu, ili nuditi usluge.

Kod ograničavanja prava dobavljača da se natječu na tržištu to će biti slučaj ukoliko se propisom:

a) ograničava se pravo prodavca da utvrdi cijenu, obilježja proizvoda koji prodaje npr. uvođenjem

minimalnih standarda kvalitete, uvođenjem posebnih standarda i sl.

b) ograničavaju se inovacije i vrši se uvođenje novih proizvoda, ili novi načini opskrbe,

c) ograničava se prodajna mreža kojom se koristi dobavljač, ili geografsko područje na kojem se

djeluje,

d) značajno se ograničava pravo dobavljača da oglašava svoju robu i/ili usluge,

e) ograničava se sloboda dobavljača u odnosu na organizaciju vlastite proizvodnje, ili unutrašnju

organizaciju,

f) utvrđuju se standardi kvalitete proizvoda koji pojedine dobavljače stavljaju u povoljniji položaj u

odnosu na druge, ili koje bi izabrao dobro informirani kupac,

g) značajno se povećavaju troškovi proizvodnje za određene dobavljače u odnosu na druge

naročito putem različitog tretmana postojećih dobavljača na tržištu u odnosu na nove učesnike

koji ulaze na tržište.

Kod smanjenja poticaja dobavljača da se natječu na tržištu imamo sljedeće mogućnosti uređenja

propisom:

a) isključuju se pojedini dobavljači, grupe dobavljača, ili čitavi sektori iz primjene propisa o tržišnoj

utakmici,

b) obavezuju se ili potiču dobavljači na razmjenu informacija o cijenama, troškovima, prodaji i sl.,

c) stvara se sistem koregulacije, ili samoregulacije u odnosu na, primjerice svojstva proizvoda,

kvalitetu, sigurnost, dizajn, tehničke standarde i sl.

104

Kod ograničavanja izbora i informacije koje su na raspolaganju kupcima imamo sljedeće mogućnosti

uređenja propisom:

a) ograničava se pravo potrošača sa uticajem na njegovu odluku gdje će kupiti robu, ili usluge,

b) smanjuje se mobilnost kupaca robe, ili usluga u smislu povećanja troškova prelaska na drugog

dobavljača,

c) značajno se mijenjaju informacije koje su potrebne kupcima kako bi ostvarili kupovinu.

Očekivani učinci na socijalno osjetljive i druge skupine s posebnim interesima i potrebama te učinak na

zdravstveni i socijalni status građana procjenjuju se u odnosu na utvrđene očekivane učinke na pojedino

privredno područje i privredu u cjelini. Ovi učinci procjenjuju se u odnosu na sljedeće kriterije:

a) zaposlenost i tržište rada,

b) norme i prava vezana uz kvalitetu radnog mjesta,

c) socijalnu uključenost i zaštitu posebno ranjivih društvenih skupina ili pojedinaca,

d) postizanje socijalnih ciljeva vezano za ravnopravnost spolova,

e) zaštitu/izloženost ličnih podataka pojedinca,

f) javno zdravlje,

g) kriminal i terorizam,

h) pristup socijalnoj zaštiti, zdravstvenim i obrazovnim sistemima i posljedice za njih,

i) kulturu i

j) druge socijalne učinke, ukoliko su ocijenjeni značajnim prema procjeni stručnog nositelja.

I ovdje se učinci utvrđuju procjenom očekivanih učinaka prema mjerilima:

a) mali,

b) značajni i

c) vrlo značajni.

Kod očekivanih učinaka na okoliš mjerodavne su procjene vjerojatnih učinaka u odnosu na sljedeće

kriterije:

a) klima,

b) korištenje energije,

c) kvalitet zraka,

d) kvalitet vode, mora i vodnih resursa,

e) kvalitet tla i resursa,

f) bioraznolikost (biljni i životinjski svijet) i geografsku raznolikost,

g) upotreba zemljišta,

h) obnovljivi i neobnovljivi izvori,

i) upravljanje otpadom,

j) okolišni rizici i zaštita od industrijskih postrojenja,

k) zaštita i sigurnost hrane i stočne hrane,

l) zaštita od uticaja genetski modificiranih organizama,

105

m) zaštita od uticaja hemikalija i

n) drugi očekivani učinci na okoliš, ukoliko su ocijenjeni značajnima prema procjeni stručnog

nositelja.

Učinci se, također, utvrđuju procjenom očekivanih učinaka prema mjerilima, kao i u prethodnim

primjerima:

a) mali,

b) značajni i

c) vrlo značajni.

Sama PU na održivi razvoj sadrži razmotrenu kumulaciju međusobnih uticaja na privredu, socijalno

osjetljive i druge skupine te uticaje na okoliš. Tek sa uvidom u sve ove procjene moguće je dati cjelovitu

ocjenu.

5.3. Izvršiti izbor relevantnih, izvodljivih i preferiranih opcija

Opcije se, u pogledu njihovog izbora mogu kalsifikovati na različite načine. Postoji više podjela vrsta

opcija i možemo izdvojiti sljedeće:

a) Opcija odsustva primjene-status quo opcija,

b) Opcija pojednostavljivanja postojećih procedura i postupaka,

c) Opcija samoregulacije, deregulacija,

d) Opcija tržišni instrumenti,

e) Opcija minimalnih ulaganja.

Pored primjene neke od pobrojanih opcija moguća je i kombinacija pojedinih opcija a što možda može

predstavljati optimalno rješenje. Svako rješenje mora biti prilagođeno postojećoj situaciji i konkretnom

problemu te stoga ne postoji neko jedinstveno rješenje, stoga će se vjerovatno koristiti kombinacija više

opcija. Ovaj pristup omogućava veću fleksibilnost u rješavanju pojedinačnog problema, pa ako kod

rješavanja problema kod više pravnih instituta u okviru istog sektora onda će sasvim sigurno ovaj

metodološki pristup imati najveći efekat. Nadalje ćemo izložiti osnovno vezano za svaku od ponuđenih

opcija.

Prema Metodologiji PU za BiH za provođenje uporedne analize predloženih rješenja i odabir

najpovoljnijeg rješenja koriste se sljedeći kriteriji:

a) politička izvedivost, koja podrazumijeva nivo političke podrške za realizaciju mogućeg rješenja,

postojanje mogućnosti za kompromis, eventualnu modifikaciju određenih elemenata rješenja, s

ciljem osiguranja političke podrške,

b) finansijska izvedivost, koja podrazumijeva raspoloživost finansijskih sredstava (budžetska ili

vanbudžetska sredstva potrebna za realizaciju rješenja),

106

c) organizaciona izvedivost, koja podrazumijeva raspoloživost organizacionih kapaciteta,

uključujući znanje, iskustvo, vodstvo, organizacionu sposobnost, motivaciju i sl.,

d) tehnička provedivost, koja podrazumijeva raspoloživost, odnosno postojanje potrebnih

tehničkih sredstava i opreme za provođenje rješenja,

e) održivost uopće, koja podrazumijeva dugoročni pozitivni uticaj rješenja u širem okruženju i

dužem vremenskom periodu i kapacitete različitih učesnika za provođenje odabranog rješenja u

dugoročnom smislu,

f) efikasnost koja podrazumijeva omjer koristi i troškova, odnosno u kojoj mjeri se mogu ostvariti

očekivani ishodi, rezultati i uticaji s obzirom na razumne troškove provođenja rješenja,

g) efektivnost, koja podrazumijeva potencijalni nivo ostvarenosti očekivanih uticaja općeg,

posebnih i operativnih ciljeva i

h) koherentnost (unutrašnja i vanjska), koja podrazumijeva usklađenost rješenja s drugim

politikama ili propisima unutar BiH i sa EU i drugim međunarodnim sporazumima.

Nadalje ćemo se baviti pojedinim vrstama opcija u osnovnom kao bi se ovaj cijeli proces vezan za odabir

opcija zaokružio. Na osnovu pobrojanih kriterija, međusobnim poređenjem utvrđenih mogućih rješenja,

analiziraju se njihove glavne prednosti i nedostaci i utvrđuje prijedlog najpovoljnijeg rješenja u postupku

PU (Metodologija PU za BiH, čl. 22).

5.3.1. Opcija odsustva primjene-status quo opcija

Ova status quo opcija se primjenjuje kada su očekivane koristi manje od očekivanih (projektovanih)

troškova. Rezultat je da se određena oblast uopće ne treba regulirati ili da postojeći regulatorni okvir

nije uopće potrebno mijenjati. Problem, se tada, najvjerovatnije, nalazi u implementaciji a uzroci mogu

biti zrazličiti i treba ih utvrditi. Znači da je postojeći legislativni okvir bolje rješenje od onog koje bi se tek

trebalo predložiti. PU bi se, u ovom slučaju, odnosila na utvrđivanje uzroka koji dovode do toga da

postojeći legislativni okvir nije efikasan u njegovoj primjeni. Razlozi neefikasnosti mogu biti različiti, pa se

tako nerijetko teret odgovornosti prijenosi na manjkavost propisa. Ovo otvara posebno pitanje da li

pravni propis može biti smetnja, odnosno da li tzv. „loš“ propis predstavlja smetnju napretku u

određenom sektoru.

5.3.2. Opcija pojednostavljivanja postojećih procedura i postupaka

Ova opcija podrazumijeva da se, prije svega, u prvoj fazi detektuju postojeće barijere, a poslije toga

slijedi drugi korak koji podrazumijeva da se nepotrebne barijere uklone. To mogu biti barijere različite

vrste od onih koje nameću nepotrebne procedure do onih koje nameću nek posve neopravdane

dodatne troškove. Najčešći oblici barijera susreću se u komplikovanim i nerazumljivim podzakonskim

aktima, usložnjavanju procedura, odvijanju procedura npr. kroz dva ili više tijela javne vlasti. Preplitanje

međusobne nadležnosti, dva ili više tijela javne vlasti, čest je alibi za nečinjenje, odnosno

nepreduzimanje bilo kakvih aktivnosti. Provođenje zakona često je nemoguće bez postojanja

podzakonskih akata te se stoga njihovoj izradi i kvaliteti mora posvetiti dužna pažnja. Nadalje, sam

kvalitet zakona i podzakonskih akata može biti adekvatan potrebama sredine, ali da postoji neki oblik

107

postupanja mimo proceduralnih pravila prilikom njihove implementacije. Stoga procedure, same po

sebi, ne moraju biti jedinim uzrokom problema. Adekvatna analiza legislativnog okvira, kao i postupanja

tijela javne vlasti, treba nam dati odgovor na pitanje gdje se nalazi uzork problema.

5.3.3. Opcija samoregulacije, deregulacija

Uvijek je moguće razmatrati i opciju samoregulacije kaoj je posbeno karakteristična za pojedine oblasti

(sektore). Njeno egizstiranje koincidira sa osnivanjem raznih oblika profesionalnih udruženja, a sve to

prati obavezan regulatorni oblik osnovan i pod kontrolom nekog tiejla javne vlasti. Radi se o agencijama,

što im je najčešći naziv na ovom području, predstavljaju nezavisna regulatorna tijela koja samostalno

propisuju pravila vezana za određenu oblast koja je predmetom regulacije.

Primjeri za ovo su brojni i u BiH, pa tako na Adresaru Institucija BiH može se vidjeti da postoji 25 agencija

samo pod direktnim nazivom agencija. Mimo toga postoje i druge regulatorne agencije, primjera radi

DERK, RAK i FERK za različite sektore. Sve one imaju svoja zasebna pravila ponašanja, odnosno obavezna

pravila ponašnja za pojedine sektore (finansijske usluge, bankarske usluge, mikro kreditne usluge, usluge

osiguravatelja, regulatori isporuke energije, telekomunikacioin usluga, javni emiteri i drugo). Ove

agencije raspolažu i sa posebnim instrumentarijem u vezi sprovođenja svojih redovnih aktivnosti, kao što

su kontrola obveznika, nadzor, izricanje sankcija, propisivanje uslova za sticanje licenci, oduzimanje

licenci, vođenje obaveznih registara, i drugo.

Iskustvo nekih zemalja EU pokazuje nam da instrumenti koregulacije i samoregulacije mogu igrati važnu

ulogu u osiguravanju visokog nivoa zaštite potrošača. Slijedom toga, agencije trebaju poticati pružatelje

različitih usluga da za regulaciju određenih područja ili rješavanje problema utvrde pravila ponašanja ili

smjernice kroz postupak samoregulacije ili koregulacije. Samoregulacija predstavlja vrstu dobrovoljne

inicijative koja privrednim subjektima, socijalnim partnerima, nevladinim organizacijama ili udruženjima

omogućava da donesu zajedničke smjernice između sebe i za sebe, što nužno ne isključuje sudjelovanje

zakonodavca ili regulatora u postupku. Samoregulacija može biti dopunska metoda za provedbu

određenih odredbi zakona, ili za rješavanje određenih problema, ali ona ne predstavlja zamjenu za

obaveze nacionalnog regulatora. S druge strane, koregulacija predstavlja pravnu vezu između

samoregulacije i nacionalnog regulatora i trebala bi osigurati mogućnost uplitanja regulatora u slučaju

da ciljevi utvrđeni zakonom nisu ispunjeni.

5.3.4. Opcija tržišni instrumenti

Ova opcija podrazumijeva da se rješavanje pitanja posve prepusti djelovanju tržišnih mehanizama. Ona

se često naziva i opcija dobrovoljnosti gdje se prepušta na volju tržišnim subjektima koja sve sektorska

pitanja mogu slobodno da se urede. Ova opcija podrazumijeva odsustvo sankcija i time na indirektan

način utiče na ponašanje subjekata koji su predmetom regulacija.

108

U okviru izlaganja koje se odnosi na deregulaciju u privrednom sektoru SAD-a vidljivo je da je

deregulacija dala akcenat na samoregulaciju kako bi se pospješila ekonomksa efikasnost realnog sektora

(1.5.1. Procjena uticaja u SAD, anglosaksonski pravni krug). Ovo je bilo posebno vidljivo kod pojedinih

javnih servisa, kao što je to transport željeznicom, brodski i avio prevoz. U kasnijim godinama polučeni

uspjesi su doveli do deregulacije i na finansijskim tržištima. Mnogi su mišljenja da je ovo bio okidač za

napuhane balone i generiranje velike krize koja je počela u septembru 2008. odine.

5.3.5. Opcija minimalnih ulaganja

Ukoliko uvažimo čestu nemogućnost i ograničenja vezana za resurse može se razmotriti i opcija kojim bi

se zacrtani ciljevi ostvarili uz minimalna ulaganja. Ovo se može pretpostavit kao opcija koja će biti

prisutna posebno kod podzakonskih akata. Ona može biti predmetom rasprave i kada javna vlast ne

raspolaže sa dovoljno materijalnih i drugih resursa kako bi obezbijedila provođenje, primjera radi, izradu

pune PU u nekom sektoru.

Pošto se izvrši formiranje liste mogućih i potencijalnih opcija potrebno je preći na izbor izvodljivih opcija

kako bi u konačnici izvršili opredjeljenje za najoptimalniju opciju. Već smo govorili da je to moguće

izvesti i sa kombinaciojm dvije ili više opcija. Krajnje rješenje će uvijek ovisiti od faktičkih okolnosti. U

pogledu brzine primjene pojedinih opcija odgovor će ovisiti od resursa, odnosno kapaciteta relevatnih

tijela javne vlasti, kao i njihove rasploživosti. Vrlo je bitna i raspoloživost, odnosno dostupnost pojedinim

podacima. Opcije kod kojih su neophodni podaci odmah raspoloživi sasvim sigurno da će potencijalno

biti preferirana od strane obrađivača.

Preduslov političke podrške je također izuzetno značajan, odnosno on je nezaobilazan. Od preduslova

mogu se spomenuti i sljedeće:

a) dostupnost finansijskim resursima,

b) kapacitete tijela javne vlasti,

c) socijalne i društvene aspekte,

d) raspoloživost (dostupnost) pojedinih podataka,

e) obučenost obrađivača PU i drugo.

Na samom kraju treba izvršiti konačni odabir opcije, odnosno da izvršimo opredjeljenje za preferiranu

opciju. Ovdje se ne uključuje statu quo opcija, pošto ista podrazumijeva da se u regulatornom pogledu

neće ništa mijenjati. Preferirana opcija mora biti realna, a ako i dalje ostane više opcija biće potrebno je

obaviti i dodatne analize, a kako bi se došlo do konačne opcije.

5.4. Kvalitativna i kvantitativna analiza opcija sa analizom troškova i koristi i procjenom rizika

109

Brojni su uticaji koji opredjeljuju proces PU. Oni se generalno svode na: ekonomske, fiskalne, socijalne i

okolišne. Ovi pojmovi su, do sada, najbolje razloženi u Pravilniku za konsultacije u izradi pravnih propisa

BiH kojom ćemo se nadalje koristiti. Ova podjela je izvršena na sljedeći način:

a) Propisi koji imaju značajan uticaj na javnost,

b) Propisi koji imaju fiskalni učinak,

c) Propisi koji imaju ekonomski učinak,

d) Propisi koji imaju socijalni učinak i

e) Propisi koji imaju učinak na okoliš.

Ovo je jedna sveobuhvatna podjela koja u sebi sadrže sve neophodne elemente uticaja na pojedine

sektore te zaslužuje da bude detaljnije izložena. Propisi koji imaju značajan uticaj na javnost

predstavljaju one propise koji u sebi sadrže elemente uticaja koji imamo iz naredne četiri grupe propisa,

a predviđena je mogućnost provođenja dodatnih konsultacije. Propisi koji imaju fiskalni učinak imaju

značajan uticaj na javnost u sljedećim slučajevima:

a) propisi koji se odnose na prihode i primitke, rashode i izdatke za tekuću budžetsku godinu i

naredne dvije godine,

b) propisi koji se odnose na promjene u rashodima, izdacima, prihodima i primicima,

c) propisi koji se odnose na promjene u broju zaposlenih,

d) propisi koji uvode obaveze za budžet (jemstva i slično),

e) propisi koji uvode obaveze za druge budžete i nivoe vlasti (budžetske i vanbudžetske korisnike,

kao i vanbudžetske fondove),

f) propisi koji se odnose na izvore i metode osiguranja sredstava i

g) propisi koji se odnose na druge fiskalne učinke, ukoliko se procjenjuju značajnim.

Propisi koji imaju ekonomski učinak imaju značajan uticaj na javnost u sljedećim slučajevima:

a) propisi koji se odnose na konkurentnost privrede i priliv investicija,

b) propisi koji se odnose na privredni rast,

c) propisi koji se odnose na održivost okoliša,

d) propisi koji se odnose na postizanje ciljeva društvenog razvoja,

e) propisi koji se odnose na regionalni razvoj i razvoj posebnih sektora,

f) propisi koji se odnose na makroekonomsko okruženje,

g) propisi koji se odnose na tržišnu konkurentnost,

h) propisi koji se odnose na zapošljavanje u privrednim subjektima,

i) propisi koji se odnose na investicije vezane za poslovanje privrednih subjekata,

j) propisi koji se odnose na operativne troškove i poslovanje privrednih subjekata,

k) propisi koji se odnose na nove ili izmjene postojećih administrativnih troškova za privredne

subjekte i građane,

l) propisi koji se odnose na stvaranje novih javnih ovlaštenja,

m) propisi koji se odnose na imovinska prava i

n) propisi koji se odnose na druge ekonomske učinke, ukoliko se procjenjuju značajnim.

110

Propisi koji imaju socijalni učinak imaju značajan uticaj na javnost u sljedećim slučajevima:

a) propisi koji se odnose na zaposlenost i tržište rada,

b) propisi koji se odnose na norme i prava vezana uz kvalitet radnog mjesta,

c) propisi koji se odnose na socijalnu uključenost i zaštitu posebno ranjivih društvenih grupa ili

pojedinaca,

d) propisi koji se odnose na jednakost u tretmanu i mogućnostima, te zabranu diskriminacije,

e) propisi koji se odnose na privatnost i porodični život,

f) propisi koji se odnose na zaštitu ili izloženost ličnih podataka pojedinca,

g) propisi koji se odnose na javno zdravlje,

h) propisi koji se odnose na pristup socijalnoj zaštiti, zdravstvenim i obrazovnim sistemima i

posljedice za njih,

i) propisi koji se odnose na kriminal i terorizam,

j) propisi koji se odnose na korupciju i sukob interesa,

k) propisi koji se odnose na javnu sigurnost i kriminal,

l) propisi koji se odnose na odbranu,

m) propisi koji se odnose na kulturu,

n) propisi u cilju usklađivanja sa pravnim nasljeđem EU,

o) propisi u cilju ispunjavanja obaveza koje proizlaze iz drugih međunarodnih sporazuma i

konvencija,

p) propisi kojima se ograničavaju ili proširuju mogućnosti sticanja, ili vršenja prava,

q) propisi kojima se utiče na glasačka prava,

r) propisi kojima se utiče na prava u pogledu državljanstva ili prava stranaca koji borave u BiH,

s) propisi kojima se utiče na ostvarivanje sudske i drugih oblika pravne zaštite,

t) propisi kojima se mijenjaju pravna načela iz prošlosti i

u) propisi koji se odnose na druge socijalne učinke, ukoliko se procjenjuju značajnim.

Propisi koji utiču na okoliš imaju značajan uticaj na javnost u sljedećim slučajevima:

a) propisi koji se odnose na klimu,

b) propisi koji se odnose na kvalitet zraka,

c) propisi koji se odnose na kvalitet vode, mora i vodnih resursa,

d) propisi koji se odnose na kvalitet zemljišta i resursa,

e) propisi koji se odnose na obnovljive i neobnovljive izvore energije,

f) propisi koji se odnose na bioraznolikost (biljni i životinjski svijet) i pejzažnu raznolikost,

g) propisi koji se odnose na upotrebu zemljišta,

h) propisi koji se odnose na upravljanje otpadom,

i) propisi koji se odnose na omjer, ili vjerovatnoću rizika za okoliš,

j) propisi koji se odnose na uticaj aktivnosti privrednih subjekata na okoliš,

k) propisi koji se odnose na zdravlje životinja i biljaka i sigurnost hrane i

l) drugi očekivani učinci na okoliš, ukoliko se procjenjuju značajnim.

111

Kada se pokuša izvršiti analiza prethodnog posebno u smislu njene sveobuhvatnosti teško bi bilo iznaći

nešto novo, ili nešto što je izostavljeno u sektorskom smislu. Pored toga zakonodavac je predvidio da se

u obzir mogu uzimati i drugi faktori kao što su:

a) da li propis predstavlja novinu,

b) da li je svrha propisa prilagođavanje novim tehnološkim promjenama,

c) da li je obaveza izmjene, ili donošenje novog propisa rezultat sudske odluke kojima je prethodni

propis, ili neke njegove odredbe oglašen nevažećim,

d) pretpostavljeni broj osoba na koje se propis odnosi.

Što se tiče ekonomskih uticaja, u generalnom smislu riječi, oni obuhvataju kriterije koji su dominantno

vezani za: konkurentnost i priliv investicija, ekonomski rast, finansijske efekte održivost, ciljeve

društvenog i regionalnog razvoja, makroekonomsko okruženje. Socijalni uticaji su vezani za pitanja:

zaposlenosti i tržišta rada, kvalitet radnog mjesta, socijalnu uključenost i zaštitu posebno ranjivih

društvenih grupa, ravnopravnost spolova, zaštitu osobnih podataka, javno zdravlje, kriminal i terorizam,

dostupnost socijalne zaštite, zdravstvenih i obrazovnih sistama, kultura i slično. Uticaji koje se odnose na

oblast okoliša obuhvataju pitanja vezana za: klimu, korištenje energije, obnovljive i neobnovljive izvore

energije, kvalitet zraka, vode, mora i vodnih resursa, kvalitet tla, bioraznolikost, upotrebu zemljišta,

upravljanje otpadom, rizike i zaštitu od industrijskih postrojenja, zaštitu i sigurnost stočne hrane, zaštitu

od uticaja genetski modificiranih organizama, te hemikalija. Ovakva podjela, odnosno pobrojavanje

najznačajnih kriterija u sebi obuhvata sve ono što je raščlanjeno Pravilnikom na već izloženi način.

U pogledu kvalitativne analize ona se dominantno svodi na cost benefit analizu (CBA). Ova metoda

predstavlja jedan sistemski pristup za procjenu prednosti i nedostataka opcija osnovom kojih poslovni

sektor obavlja transakcije, aktivnosti, ili obezbjeđuje usklađenost s funkcionalnim zahtjevima. CBA

analiza se smatra dobrim pristupom u okviru PU, a koji doprinosi donošenju odluka. Svaka PU može se

zasnivati na upotrebi ovog modela. Svrha primjene ovog modela je da se dokaže da su koristi koje nosi

predložena opcija sa sobom, veće od troškova koji nastaju primjenom te opcije. Pored ove osnovne

analize koriste se i Model standardnog troška (SCM) je metodologija koja se koristi kako bi se odredio

stepen administrativnog opterećenja koje nastaje za poslovne subjekte uslijed primjene zakona.

Multikriterijumska analiza (MCA) predstavlja metodologiju koja uključuje sistematično i transparentno

definiranje preferencija na osnovu definiranih kriterija. Može uključivati i kvantitativne i kvalitativne

elemente. Najčešće se koristi u slučajevima kada je teško izmjeriti zamjetne uticaje, poput pravne

sigurnosti, generalno sigurnosti građana, transparentnosti, diskriminacije i drugog. Spomenućemo još

jednu standardnu metodu koja se primjenjuje u slučajevima gdje je nemoguće primijeniti analizu

troškova i koristi, najčešće se primjenjuje analiza efikasnosti troškova. Riječ je o nešto ograničenijoj

kvantitativnoj metodi, ali i manje zahtjevnoj po pitanju resursa i znanja. Ovom analizom porede se

troškovi koji nastaju ostvarenjem ciljeva, odnosno primjenom različitih opcija. Analiziraju se posljedice

primjene neke opcije u odnosu na sva uložena sredstva (sve troškove) koji nastanu da bi se te opcije

primijenile. U pogledu ostalih metoda njima je generalno posvećeno posebno poglavlje ovog Priručnika

(9.2. Analize i troškovi procjene uticaja-Procjena ekonomskih učinaka-PEU).

112

U pogledu rizika koji predstavlja nešto što je imanentno svim oblastima življenja bilo je detaljno govora

posebno (Poglavlje 2.4. Procjena rizika). Ovdje će se samo u kontesktu ovog poglavlja dati još neke

napomene vezane za rizik. Rizik označava vjerovatnost, odnosno mogućnost opasnosti, gubitka i/ili

izloženost nekom obliku opasnosti. Pri ovakvom određenju rizik uvijek predstavlja potencijalni budući

negativni učinak. Međutim, prihvatanjem rizika i neizvjesnosti ishoda dolazi se i do pozitivnog ishoda.

Preduzetništvo je primjer, svjesnog preuzimanja rizika i potencijalnog gubitka, da bi se u konačnici

realizovao preduzetnički poduhvat koji donosi pozitivan ishod, prihod i povećanje društvenog i ličnog

blagostanja. Rizik je i učinak neizvjesnosti na ciljeve. Učinci mogu biti pozitivni, negativni, ili mogu

odstupati od očekivanih učinaka. To može biti događaj sa mogućnošću učinaka ka ispunjenje ciljeva. U

tom kontekstu rizike je potrebno posmatrati u postupku PU. Neki rizici mogu se predvidjeti te je u tim

slučajevima moguće planirati određene postupke unaprijed kako bi se oni ublažili. Poželjno je

prepoznati potencijalne neplanirane posljedice, te ih svakako uključiti u procjenu. Prilikom postupka PU

važan korak u samom postupku predstavlja dodatni angažman svih relevantnih učesnika u neformalnim

konsultacijama kako bi bilo moguće pravovremeno identifikovati rizike i pronaći rješenje za njihovo

ublažavanje, odnosno neutralizaciju.

113

6. KORAK 4 – SPROVOĐENJE KONSULTACIJA TOKOM CIJELOG POSTUPKA

PROCJENE UTICAJA

Konsultacije zainteresiranih predstavljaju izuzetno važan dio procesa PU. One služe da nam obezbijede

sve neophodne i važne inpute za korake PU, kao što su: problem, ciljevi, alternative, uticaji,

implementacija, monitoring itd. Ova faza (aktivnost) procesa PU prisutna je, kao i prethodna, u svim

fazama i segmentima PU. Konsultacije nam omogućuju prikupljanje nedostajućih i potrebnih podataka,

kao i kvalitetnu analizu te nam pomažu da ciljana populacija prihvati buduće predložene regulatorne

reforme. Kao glavne koristi od konsultacija ističe se sljedeće:

a) obezbjeđuju da cijeli regulatorni proces bude transparentan i nediskriminatoran,

b) ekonomičnost i efikasanost procesa,

c) jednostavan su i često jedini način da se dobiju specifične ili nedostajuće informacije i

podaci,

d) pomažu nam da saznamo kako subjekti koji su predmet regulacije, eksperti i druge

zainteresirani učesnici gledaju i procjenjuju određene probleme i koje je njihovo mišljenje o

mogućim regulatornim promjenama,

e) doprinose jasnijem definiranju problema,

f) doprinose boljem uvidu u moguće alternative i stvarne posljedice prijedloga propisa,

g) smanjuju rizik od nepredviđenih negativnih posljedica (tzv. kontrola štete),

h) omoguju sticanje šire podrške za regulatornu promjenu (reformu).

Pored pozitivnih efekata svaka pojava za sobom nosi i brojne rizike koji mogu da ugroze njeno

sprovođenje. Rizici su brojni, a kao potencijalni rizici (smetnje) za dobre konsultacije ističe se sljedeće:

a) otpor konsultacijama u ministarstavima i regulatornim tijelima,

b) otpor konsultacijama na političkom nivou,

c) otpor konsultacijama na nivou realnog sektora, ali i drugih zainteresiranih strana,

d) netransparentan proces donošenja propisa,

e) nepovjerenje u rad javnog sektora,

f) zamorenost čestim promjenama i „reformama“,

g) neadekvatno raspoloživo vrijeme za dosljedno provođenje cijelog procesa,

h) nepostojanje adekvatnih ljudskih i tehničkih resursa,

i) nepoznavanje materije,

j) neadekvatni prikupljeni podaci i njihova nedovoljnost,

k) neadekvatna organizacija,

l) loše vođenje procesa konsultacija,

m) loše vođenje cijelog procesa PU,

n) nezainteresiranost učesnika u cijelom procesu PU.

Same konsultacije mogu biti:

114

a) aktivne sa učešćem na javnim prezentacijama, panelima, fokus grupama, različitm

anketama, okruglim stolovima, intervjuima i slično i

b) pasivne kao npr. različiti komentari, javni komentari, printane i druge izjave prema medijima

i drugo.

Da li postoji preporučljiv oblik konsultacija. Kako se konsultovati zavisiće od više faktora, kao što su

svrha, značaj i dometi regulatorne promjene, trajanje procesa PU, broj zainteresiranih učesnika,

raspoloživih resursa itd. Ne postoji najbolja tehnika konsultacija, može postojati samo preporučljiv oblik

konsulatcija. Možemo govoriti o tome šta treba izbjegavati prilikom sprovođenja konsultacija, a šta bi to

bilo preporučljivo. Loš kvalitet konsultacija će rezultirati sa lošim propisom, često sa nepredviđenim

negativnim posljedicama, što dovodi do potrebe da se u kratkim rokovima revidira i reformira takav

propis, i to najčešće kroz hitne procedure. Uobičajene zamke koje treba izbjeći pri sprovođenju

konsultacija bile bi:

a) izbjegavati nepotrebnu brzinu u cijelom procesu,

b) napraviti dobru organizaciju dražavnih službenika i po potrebi namještenika koji imaju

iskustvo u određenom sektoru,

c) pokušavati postići konsenzus tokom javne rasprave,

d) konsultovati sa svim interesnim grupama,

e) konsultovati treba i one interesne grupe koje imaju posebne inetrese, ako i one koje imaju

dovoljno resursa da podrže njihove argumente koji se tiču specifičnih politika, ili propisa,

f) sprovođenje samo ex-ante konsultacija,

g) sprovođenje samo ex-post konsultacija.

Posebno je potrebno izraditi plan konsultacija. Sam plan konsultacija treba da se fokusira na sljedeće:

a) definirati šta je predmet konsultacija,

b) definirati obim konsultacija,

c) cilj koji želimo postići sprovođenjem konsultacija,

d) koje oblike (tehnike) konsultacija su nam potrebne,

e) identifikovati zainteresirane strane u procesu konsultacija,

f) da li raspolažemo sa kadrovskim i tehničkim resursima da sprovedemo proces konsultacija,

g) utvrditi (definirati) vremenski okvir sprovođenja konsultacija,

h) lista pitanja koja će biti predmetom konsultacija,

i) otvorena pitanja konsultacija za pitanja za koja ne postoje egzaktni odgovori i drugo.

Po okončanju procesa konsultacija, odnosno na samom kraju procesa PU potrebno je izvršiti analizu svih

prikupljenih informacija i predstavljanje podataka. U sklopu ovog procesa preporučljivo je odrediti:

a) da li će se prikupljeni podaci objaviti,

b) na koji način će se objaviti rezultati konsultacija,

c) kako će se izvršiti analiziranje prikupljenih informacija,

d) da li će biti potrebne dodatne konsultacije,

e) na koji će se način objaviti zaključci i rezultati procesa konsultacija,

115

f) kako su konsultacije uticale na promjenu stava regulatora u vezi sa određenim pitanjima,

g) da li je pripremljen izvještaj o procesu konsultacija,

h) da li su učesnici konsultacija dobili povratnu informaciju o rezultatima konsultacija,

i) kome se sve dostavlja izvještaj o izvršenim konsultacijama i drugo.

Proces konsultacija vitalni je dio PU i uključuje ove elemente: izradu specifičnih preporuka za

konsultacije, objavljivanje rezultata konsultacija, specifične procedure konsultacija za specifične skupine

zainteresiranih aktera (paneli s predstavnicima biznisa, ciljane skupine, anketiranje potrošača, test

uticaja na spolove... ), sistemsku ili epizodnu upotrebu interneta... U fazi deregulacije i u

“kvantitativnom” okviru shvatanja regulatorne reforme taj element PU dominantno je usmjeren na

konsultacije sa kompanijama i udruženjima koje predstavljaju poslovni sektor. Uključivanje civilnog

društva postaje, također, nezaobilazno. No upravo taj mehanizam PU izuzetno je važan u politici bolje

regulatorne prakse, u širem okviru, jer otvara regulatorni proces i drugim društvenim akterima.

O strategiji konsultacija i nacrtu dokumenata za konsultacije treba razgovarati i treba ih usaglasiti sa

članovima radne grupe prije nego što se otpočnu konsultacije. U osjetljivim slučajevima gdje je teško

pomiriti mišljenja, možda će biti potrebne formalne međusektorske konsultacije. Strategija konsultacija

treba obuhvatiti informacije o:

a) relevantnim interesnim grupama (tj. javnost uopćeno, specifična kategorija interesnih grupa, ili

određeni pojedinci/organizacije npr. MSP, regije, organi javne vlasti, nevladine organizacije,

potrošačke organizacije) i rezultatima već obavljenih konsultacija,

b) ciljevima za svaki pojedinačni korak konsultacija, tj. o analizi problema, supsidijarnosti, opisu

opcija i učinaka, bilo da se radi o skupljanju informacija, mišljenja, ili o testiranju postojeće

analize ili dokaza,

c) predviđenim metodama konsultacija i instrumentima za povezivanje sa odgovarajućim

interesnim grupama npr. otvorene konsultacije, seminari/radionice, ankete, otvorene rasprave,

itd.;

d) vremenskom okviru predloženog rada na konsultacijama i operativnih aranžmana tj. internih i

eksternih resursa, prijevoda, rokova, itd. (Instrumenti bolje regulative, str. 19).

Učesnici u konsultativnom postupku (engl. stakeholders) se definiraju kao grupe ili pojedinci koji mogu

uticati na ostvarenje ciljeva organizacije ili na koje ostvarenje tih ciljeva utiče. Cilj provođenja

konsultacija je osigurati da se tijela javne vlasti u većoj mjeri usmjere na zadovoljenje potreba građana,

tako što će se ove potrebe uzeti u obzir u postupku razvoja i izrade javnih politika i propisa u BiH,

uključujući praćenje i procjenu njihovog provođenja u partnerskom odnosu između institucija, različitih

nivoa vlasti, kao i javnih, privatnih i nevladinih organizacija, tako što će ustanoviti najbolji način i da se

učesnici u konsultativnom postupku u ranoj fazi uključe u ove postupke.

U priručniku OECD-a o konsultacijama navode se tri modela saradnje građana i tijela javne vlasti:

a) informiranje,

b) konsultovanje i

c) aktivno učestvovanje

116

U pojedinim slučajevima se propisuju se i posebna pravila vezana za postupak konsultacija. Tako su na

nivou BiH ranijim Pravilima za konsultacije predviđeni instrumenti za njihovo provođenje, kroz sljedeće

aktivnosti institucija BiH:

a) imenovati koordinatora konsultacija,

b) raditi spisak OCD i pojedinaca zainteresiranih za konsultacije,

c) procijeniti uticaj propisa iz godišnjeg programa rada institucije na javnost i odrediti oblik

konsultacija,

d) procijeniti finansijski uticaj provođenja konsultacija,

e) objaviti spisak planiranih normativno-pravnih poslova na internet stranici institucije i dostaviti ga

zainteresiranim organizacijama i pojedincima sa spiska i onima koji to zatraže pismenim putem,

f) ispunjavati obaveze minimalnih konsultacija,

g) ispunjavati obaveze u pogledu konsultacija o propisima koji imaju značajan uticaj na javnost,

h) razviti interne procedure koje će precizirati provođenje Pravila za konsultacije uključujući

oblik izjave Vijeću ministara BiH o provedenim konsultacijama,

i) po potrebi zaključiti sporazum sa OCD i pojedincima za konsultacije,

j) odbijati uvrštavanje u dnevni red sjednice Vijeća ministara BiH propisa zbog neprovođenja

konsultacija (Izvještaj o provođenju Pravila za konsultacije; str. 6).

U 2017. godini usvojena su nova Pravila za konsultacije u izradi propisa kojima se propisuje se postupak

provođenja javnih konsultacija sa zainteresiranom javnošću, po kojima postupaju ministarstva i drugi

organi Vijeća ministara BiH u izradi pravnih propisa. Ovim Pravilima uređeni su vrlo značajna pravna

pitanja u vezi sa cijelim procesom konsultacija, i to:

a) Popis osoba zainteresiranih za konsultacije,

b) Koordinator za konsultacije i voditelj konsultacija,

c) Prethodne konsultacije,

d) Minimalne obaveze u provođenju konsultacija,

e) Propisi koji imaju značajan učinak na javnost

f) Propisi koji imaju fiskalni učinak,

g) Propisi koji imaju ekonomski učinak,

h) Propisi koji imaju socijalni učinak i

i) Propisi kojim učinak na okoliš.

O ovome je bilo detaljno riječi u prethodnom Poglavlju (Poglavlje 5.4. Kvalitativna i kvantitativna analiza

opcija sa analizom troškova i koristi i procjenom rizika), stoga će se nadalje ukratko izložiti ostala rješenja

koja nose ovaj Pravila. Ova Pravila na vrlo ilustrativan način i sublimirano nam daju pregled institucija

javne vlasti za nivo BiH koji imaju određene obaveza u postupku provođenja konsultacija. Kod tzv.

prethodnih konsultacija ova Pravila propisuju da će Institucija BiH provesti konsultacije sa

zainteresiranom javnošću prilikom izrade godišnjeg plana izrade propisa i drugih akata. Na osnovu

provedenih konsultacija Institucija BiH utvrđuje sljedeće:

a) prioritete u donošenju propisa i drugih akata,

117

b) moguća rješenja za izradu propisa i drugih akata,

c) nenormativno provođenje.

Institucija BiH će provesti konsultacije sa zainteresiranom javnošću i prije izrade prednacrta propisa i

drugog akta, naročito kada je riječ o propisu i drugom aktu za koji se vrši sveobuhvatna PU drugog akta,

ili koji ima značajan uticaj na javnost (Pravila za konsultacije, čl. 6). Pravila poznaju i dodatne konsultacije

koje naročito obuhvataju:

a) organizovanje javnih sastanaka, ili okruglih stolova sa zainteresiranim pravnim i fizičkim licima,

b) organizovanje javnih rasprava putem radija, televizije i društvenih mreža,

c) organizovanje radnih sastanaka sa pravnim i fizičkim osobama na koje propis može imati

naročitog uticaja.

Pravila prospisuju koji bi to sve bili zainteresirani učesnici konsultacija. Pa tako Institucija BiH vodi i

ažurira na internet stranici popis pravnih i fizičkih lica zainteresiranih za njene normativne aktivnosti.

Pravna i fizička lica prijavljuju se na popis iz stava (1) ovog člana registrovanjem na web aplikaciji

eKonsultacije (Pravila za konsultacije, čl. 3). Inače, pod Institucijom BiH se podrazumijeva "institucija

BiH" ministarstvo i drugi organ Vijeća ministara BiH koje je nositelj normativnog posla. Dodatno,

Institucija BiH će razmotriti koja pravna i fizička lica dodatno može interesovati prednacrt propisa ili

drugog akta, te će od istih zatražiti da dostave prijedloge i primjedbe. U ta lica naročito spadaju:

a) stručnjaci iz akademske i istraživačke zajednice,

b) mediji,

c) advokatske komore, pravna i druga strukovna udruženja,

d) međunarodne organizacije (Pravila za konsultacije, čl. 16).

U pogledu vremenskog okvira Institucija BiH može vršiti konsultacije u bilo kojoj fazi izrade

sveobuhvatne PU, odnosno prednacrta ili nacrta propisa ili drugog akta, ali će ostaviti dovoljno vremena

za završetak konsultacija, prije dostavljanja nacrta ili prijedloga propisa Vijeću ministara BiH. Na kraju se

pravi izvještaj o provedenim konsultacijama na sveobuhvatnu PU, prednacrt ili nacrt propisa i koji sadrži

sumarni pregled osnovnih pitanja koja su se javila tokom konsultacija, stajališta koja su u vezi s ovim

pitanjima zagovarana od strane učesnika konsultacija, te obrazloženje stavova koje je institucija BiH

zauzela u vezi ovih pitanja. Izvještaj je sastavni dio obrazloženja propisa ili drugog akta, odnosno

izvještaja o provedenoj sveobuhvatnoj PU koje zamjenjuje obrazloženje propisa ili drugog akta.

6.1. Svrha i koristi konsultacija

Konsultacije predstavljaju nešto što je nezaobilazno u procesu PU, i pored toga ona se javlja kako faza

koja se odvija permanentno tokom cijelog procesa PU. Metodologijom za nivo BiH konsultacije se

definiraju kao jedan sveobuhvatan proces koji obuhvata sve zainteresirane učesnike. Tako, za potrebe

sveobuhvatnijeg i objektivnijeg sagledavanja problema, utvrđivanja ciljeva, PU mogućih rješenja koja se

razmatraju, te iznalaženja najpovoljnijih rješenja, nositelj normativnih poslova primjenjuje odgovarajući

metod aktivnih konsultacija sa nadležnim institucijama BiH, organizacijama civilnog društva i nezavisnim

stručnjacima. Kada je to potrebno, konsultacije se provode i sa nadležnim institucijama entiteta, kantona

118

i BD BiH. Nositelj normativnog posla primjenjuje odgovarajući metod aktivnih konsultacija u jednoj, ili

više faza PU (analiza stanja i utvrđivanje problema, utvrđivanje ciljeva predlaganje mogućih rješenja za

prevazilaženje identifikovanih problema, odnosno za postizanje utvrđenih ciljeva), a obavezno u fazi PU

mogućih rješenja u fiskalnom, ekonomskom, socijalnom i okolišnom pogled. Aktivni metod konsultacija

podrazumijeva provođenje individualnih i grupnih konsultativnih sastanaka, anketiranje, intervjue,

okrugle stolove, fokus grupe, javne i stručne rasprave putem radija, televizije i društvenih mreža, javne

tribine i sl (čl. 20 i čl. 8, Izmjena i dopuna Jedinstvenih Pravila... ).

Konsultacije nose sa sobom i određene rizike. Primjera radi, u slučaju javnih rasprava i učešća javnosti u

pripremi propisa veoma je važno imati na umu da nisu uvijek sve zainteresirane strane podjednako u

mogućnosti da iskažu jasno svoje stavove, ili da se pojave pristrasni stavovi kada su u pitanju upitnici sa

zatvorenim pitanjima, ili internet bazirane ankete. Ključno je držati se principa da konsultacije nisu

zamjena za analizu nekog pitanja.

Prednosti konsultacija su brojne, pa se mogu navesti:

a) transparentnost,

b) pojednostavljen postupak dolaska do podataka,

c) spoznaja kako subjekti koji su predmet regulacije, eksperti i druge zainteresirane strane gledaju i

procjenjuju određene probleme i koje je njihovo mišljenje o mogućim promjenama,

d) preciznije definiranje problema i bolji uvid u moguće alternative i posljedice prijedloga propisa.

Kao smetnje za dobre konsultacije mogu se istaći:

a) otpor prema konsultacijama,

b) netransparentan proces donošenja propisa,

c) nedostatak potrebnog vremena i potrebnih resura,

d) loša organizacija postupka konsultacija,

e) neadekvatan instrumentarij za konsultacije,

f) nekompetentnost,

g) nestručnost i drugo.

6.2. Učesnici u konsultacijama

Već smo vdijeli da se kroz različite pravne akte, druge zvanične dokumente, posebno metodologije,

proteže veći broj zainteresiranih učesnika (dionika) u postupku konsultacija. Svi oni bi se mogli generalno

sistematizirati u sljedeće grupe:

a) tijela javne vlasti koja učestvuju u izradi određenog pravnog akta,

b) svi subjekti na koje se direktno odnosi propis koji je u pripremi,

c) zainteresirana javnost, građani u najširem smislu riječi i

d) organizacije civilnog društva.

119

Posebna kategorija učesnika u konsultacijama predstavlja realni, odnosno privredni sektor. S obzirom na

to da se zahtijeva visok stepen tranasparentnosti u postupku donošenja pravnih propisa, sasvim sigurno

distributivni kanali moraju biti dostupni, odnosno trebaju biti dostupni široj javnosti. U tom kontekstu su

posebno značajne e-konsultacije. Od zainteresiranih učesnika možemo posebno spomenuti:

a) privredne komore,

b) strukovna udruženja (asocijacije),

c) udruženja poslodavaca,

d) sindikalni oblici organizovanja,

e) civilno društvo (OCD),

f) paneli i drugi oblici učešća.

Instrument broj 10. Bolje regulative odnosi se na Konsultacije sa interesnim grupama u kontekstu PU.

Cilj je da se konsultuju oni na koje će uticati nova inicijative politike i oni koji će je provoditi. Njihova

mišljenja, praktično iskustvo i podaci pomoći će da se donesu kvalitetniji i vjerodostojniji prijedlozi.

Konsultacije daju i veću transparentnost i legitimitet procesu razvijanja politike i doprinijeće uspješnijoj

provedbi politike (Instrumenti Bolje regulative, str. 19). Ovaj, kao i prethodni dokumenti vezani za RIA,

odnosno PU, u svakom slučaju smatraju konsultacije nezobilaznom fazom u cijelom procesu. One moraju

biti što transparentnije te se moraju odvijati tokom cijelog procesa PU. Karakterisitično je i to što se

javlja sve širi krug zainteresiranih učesnika konsultacija, kao i da se usložnjavaju metode kojima se

odvijaju konsultacije.

6.3. Vrste konsultacija

Konsultacije se mogu podijeliti na razne načine. U ovisnosti od činjenice da li je nekim pravnim aktom

propisana obaveznost njihovog sprovođenja konsultacije se dijel na:

a) obavezne,

b) alternativne,

c) prethodne,

d) dodatne i

e) naknadne.

Nadalje, podjela može biti, primjera radi, prema Pravilima za konsultacije u izradi pravnih propisa na:

a) konsultacije koje nemaju značajan uticaj na javnost i

b) konsultacije koje imaju značajan uticaj na javnost.

Za neke vrste pravnih propisa se može pretpostaviti da nemaju značajan uticaj na javnost, izuzev ako

okolnosti ne nagovještavaju suprotno, te isti podliježu samo minimalnoj obavezi u pogledu konsultacija.

Kao takvi bi se mogli definirati:

a) izmjene i dopune radi ispravljanja pravopisnih, ili drugih gramatičkih grešaka,

120

b) pravni propisi kojima se vrši kodifikacija, ili na drugi način objedinjuju, ili reorganizuju odredbe,

ili se prebacuju u druge dijelove pravnog propisa bez sadržajnih izmjena.

Konsultacije o pravnim propisima koji imaju značajan uticaj na javnost sprovode se kada institucija utvrdi

da će neki pravni propis imati značajan uticaj na javnost, tada se vrše opsežnije konsultacije nego što je

to predviđeno u prethodnom slučaju. Institucija donosi odluku o tome koga bi trebalo konsultovati i na

koji način bi trebalo obaviti konsultacije. U svakom slučaju ovo pitanje treba biti normirano na

adekvatan način određenim pravnim aktom (odlukom, pravilnikom, propisanom metodologijom i sl.).

6.4. Faze i tehnike konsultacija

Konsultacije treba da budu provedene što je prije moguće, s obzirom da se na taj način dolazi do

podataka o analizi troškova, koristi i uticaja. Nezavisno od toga da li su formalne ili ne, konsultacije treba

da obezbijede što je moguće veći broj različitih stavova ključnih interesnih grupa. Faza konsultacija

počinje sa samom definicijom problema, ali se proteže tokom cijelog proces PU. Tako u FBiH, obrađivač

PU provodi međuinstitucionalne konsultacije na vertikalnom i horizontalnom nivou, kao i konsultacije za

zainteresiranom javnosti. Zainteresirana javnost u smislu Uredbe o o pravilima za učešće zainteresirane

javnosti u postupku pripreme federalnih pravnih propisa i drugih akata su:

a) građani,

b) OCD,

c) predstavnici akademske zajednice,

d) komore,

e) javne ustanove i druga pravna lica koja obavljaju javnu službu ili na koja mogu uticati pravni

propisi i drugi akti koji se donose.

Konsultacije se trebaju na vrijeme planirati, te obuhvatiti cjelokupan proces pripreme propisa, odrediti

cilj konsultacija, sve relevantne ciljne grupe, mehanizme za konsultaciju, definirati dinamiku i

dokumente koji su rezultat faze konsultacija. Prilikom utvrđivanja cilja konsultacija, neophodno je

precizirati da li je cilj prikupljanje novih ideja, ili provjera i potvrda ranije prikupljenih činjenica. Imajući

ovo u vidu, konsultacije se mogu provoditi na različite elemente procesa procjene, npr. na samu

definiciju problema, uzroke i posljedice, postavljene ciljeve, kasnije na identifikovane opcije i slično.

Mehanizmi za provođenje konsultacija su različiti, pri čemu određeni standardi moraju biti ispunjeni.

Pored poštivanja određenih okvira konsultacija, trebate imati na umu da sve interesne grupe nisu

podjednako u stanju da učestvuju u konsultacijama, ili da izraze svoja mišljenja istom snagom. Zato će se

možda trebati uložiti poseban napor da se osigura da su sve interesne grupe i svjesne i u stanju da

doprinesu konsultacijama. Da biste se uvjerili da će se konsultacije obaviti sa svim relevantnim

interesnim grupama, u svim oblastima ekonomije, društva i okoliša, trebate se konsultovati sa članovima

radne grupe. Sa društvenim partnerima treba se naročito konsultovati u slučaju inicijativa u oblasti

socijalne politike ili kada se susrećemo sa socijalnim implikacijama. Treba napraviti razliku između

inicijativa u oblasti socijalne politike i inicijativa sa socijalnim implikacijama za određeni sektor

(Instrumenti bolje regulative, str. 20).

121

122

7. KORAK 5 - IMPLEMENTACIJA (PRIMJENA) OPCIJA

Kada se propis usvoji, regulatorna tijela koja su odgovorna za propis moraju da verifikuju da li propis

proizvodi uticaje koji su bili predviđeni tokom procesa PU, kao i da li su postignuti postavljeni ciljevi. Ako

to nije slučaj, oni moraju da analiziraju da li je to rezultat regulatorne opcije koja je odabrana, slabe

implementacije ili možda nedovoljne administrativne (stručne) osposobljenosti. Važno utvrditi tokom

procesa PU na koji način će se sprovoditi monitoring i evaluacija i definirati osnovne indikatore po

kojima će se mjeriti da li se ostvaruju glavni ciljevi utvrđeni tokom PU, te kada i na koji način će se izvršiti

ex-post evaluacija.

Glavna pitanja koja se postavljaju u vezi sa implementacijom su;

a) kako će se implementirati preferirana opcija,

b) ko je odgovoran za implementaciju te opcije,

c) postoje li i da li su određeni prelazni aranžmani,

d) postoje li nadoknade i opterećenja,

e) ko je odgovoran za sprovođenje, izrađivač PU, regulatori, ili treće strane (savjetnici, konsultanti

itd.),

f) u kojoj mjeri se očekuje postupanje u skladu sa preferiranom opcijom,

g) da li su sankcije odgovarajuće i proporcionalne problemu i riziku,

h) kako i kada će se uraditi ex-post analiza spovođenja preferirane opcije.

WB uzima kvalitetu regulative u smislu sposobnosti vlasti da formuliraju i implementiraju dobre javne

politike i propise koji dozvoljavaju i promiču razvoj privatnog sektora, kao jedan od šest dimenzija koji

mjere kvalitetu vlasti. Pretpostavlja se veza između kvalitete regulative, kako procesa donošenja, tako i

sadržaja i broja propisa, s mogućnostima privrednog i društvenog razvoja u cjelini, a distribucija zemalja

na ljestvici pokazuje da one ekonomski napredne ujedno imaju i dobar regulatorni okvir. Naime, u okviru

reforme europskog upravljanja koja je usmjerena na 4 segmenta:

a) na političke procese vezane uz oblikovanje i implementaciju javnih politika,

b) na regulativu,

c) na ulogu EU u globalnim procesima i

d) institucionalne reforme EU.

Dva su aspekta važna za proces donošenja i implementacije propisa. Prvi aspekt odnosi se na političke

procese vezane uz oblikovanje i implementaciju javnih politika i sadrži preporuke vezane uz

komunikaciju s javnošću, jačanje lokalne demokratije, uključivanje civilnog društva, proceduru

konsultacija i jačanje dijaloga kroz partnerske odnose sa lokalnim i regionalnim vlastima te interesnim

organizacijama, povezivanje s mrežama u području gospodarstva, znanosti, i sl. Drugi aspekt odnosi se

na samu regulaciju i to u smislu povećanja kvalitete zakonodavstva te učinkovitiju regulaciju društvenih

odnosa. Ovaj zadatak uključuje pojednostavljivanje kompleksnog i detaljnog zakonodavstva, definiranje

uloge stručnjaka i stručnih grupa te razvijanje mreže znanstvenih referenca; bolju i bržu regulaciju; te

bolju primjenu kroz regulatorne agencije te na nacionalnom nivou (Musa, str. 11).

123

Kako je program bolje regulative već doveo do znatnih promjena u načinu oblikovanja javnih politika i

prijedloga propisa, posebice kroz proces savjetovanja i PU, te pojednostavljenja propisa i smanjivanja

administrativnih tereta, u novije vrijeme koncept se dopunjuje idejom o pametnoj regulaciji (Smart

Regulation) koja proširuje fokus i na čitav ciklus od donošenja propisa, implementacije, primjene,

evaluacije i revizije te intenzivnije uključivanje javnosti u te faze. Kako je definirano u komunikaciji

Komisije Pametna regulativu u EU iz 2010., dobra regulativa je nužna je kako bi ostvarila ciljeve

pametnog, održivog i inkluzivnog rasta kako su oni definirani u Strategiji Europa 2020.

Svrha je osigurati da propisi tokom implementacije zaista ostvaruju namjeravane koristi, što traži

usmjeravanje na pitanje pravilne implementacije i izmjene propisa i politika na osnovu evaluacije

funkcioniranja propisa u praksi i njihovih učinaka. Pri tome se bolja i pametna regulativa smatra

zajedničkom odgovornošću institucija EU i država članica, s obzirom da se propisi primjenjuju na

nacionalnom nivou, za što su članice i odgovorne. Ova pametna regulativa u EU je usmjerena na četiri

cilja, i to:

a) prvi cilj je poboljšanje postojeće regulative, što se treba učiniti daljnjim pojednostavljenjem

propisa i smanjivanjem administrativnih tereta, kao i ex-post evaluacijom koristi i troškova

postojeće regulative,

b) drugi cilj jeste osiguravanje kvalitete budućih propisa, u čemu ključnu ulogu ima PU koja

predstavlja mehanizam kontrole kvalitete za one PU koje se provode EK,

c) treći cilj je poboljšanje implementacije prava EU, što uključuje čitav niz preventivnih mjera,

posebno RIA, pružanje podrške članicama kako bi preduhitrile probleme u transpoziciji,

transpozicijske radionice za nove direktive, kao i smjernice za primjenu novog zakonodavstva. To

uključuje i poboljšanje primjene propisa intenziviranjem postupaka radi povrede prava EU, za

što trebaju poslužiti Komisijina godišnji izvještaji o primjeni prava EU,

d) četvrti cilj odnosi se na veću jasnoću i pristupačnost propisa, što uključuje korištenje jasnog

jezičnog izričaja kako bi se olakšala primjena, kao i kodifikaciju i konsolidaciju pravnih tekstova,

te ukidanje zastarjelih odredbi.

Na kraju, u postupku implementacije otvara se i pitanje odnosa instrumenata bolje regulative i javnog

prava, posebno ustavnog prava i sudske kontrole ustavnosti i zakonitosti. Iako su instrumenti dobre

regulacije razvijeni izvan pravnog diskursa, a ponekad postavljaju i ozbiljna pitanja u odnosu na temeljna

pravna načela (npr. upravna simplifikacija u korist privatnog sektora može imati značajne implikacije za

javno dobro), oni mogu stvarati određene pravne učinke, te tako npr. primjer, promicati načela

supsidijarnosti, legitimnih očekivanja, transparentnosti i sl., ali i uticati na ustavom određenu ravnotežu

snaga. Također, otvara se pitanje podvrgavanja tih instrumenta sudskoj kontroli, posebno kontroli

ustavnosti i zakonitosti od ustavnih sudova, i to kako u smislu provođenja RIA prije donošenja propisa,

odnosno uzimanja u obzir ishoda javnih savjetovanja i analiza učinaka pri ocjeni ustavnosti zakona. U

tom smislu, proces kreiranja i implementacije politike bolje i pametne regulacije tek je započeo i otvorio

je mnoga pitanja. Osim preuzimanja dobrih europskih i komparativnih rješenja i dobre prakse, u tom

procesu dragocjenim će se pokazati učenje iz iskustva, kako vlastitog, tako i iskustva drugih zemalja

(Musa, str. 23).

124

8. KORAK 6 – MONITORING SA EX POST EVALUACIJOM

Monitoring predstavlja sistematsku, permanentnu i kontinuiranu procjenu napretka projekta PU tokom

određenog vremenskog perioda, a u odnosu na njegova planirana ulaganja, aktivnosti i rezultate.

Preporučljiv je tzv. participativni monitoring pošto isti, pored izvođača PU, uključuje i sve zainteresirane

učesnike. Monitoring podrazumijeva i procjenu napretka u odnosu na ishod koji se očekuje od ciljne

grupe. Monitoring je i proces posmatranja, prikupljanja informacija i evidentiranja različitih aspekata

aktivnosti u okviru sprovedene PU. U okviru monitoringa vrši se poređenje planova sa onim što se unosi

u određeni proces i postignutim ostvarenjima kako bi usmjerili dalji tok procesa PU. Sam postupak PU

ima tačno određenu namjenu i zahtijeva odredjene resurse iz različitih sektora (oblasti).

Monitoring se može smatrati stalnom sistematskom aktivnošću u kojoj se sakupljaju i pružaju

informacije specijalno sa svrhom mjerenja i poboljšanja efektivnosti procesa PU i njega bi trebala da radi

centralna jednica zadužena za cjelokupan proces PU. Preporučljivo je monitoring koristiti za

obezbjeđivanje odgovornosti na svim nivoima PU, od centralne jedinice pa do resornih ministarstava i

regulatornih tijela. Monitoring kao proces posmatranja, prikupljanja informacija i evidentiranja različitih

aspekata aktivnosti u okviru cjelokupnog projekta PU. U okviru monitoringa poredimo planove sa onim

što unosimo u određeni proces i postignutim ostvarenjima kako bi usmjerili dalji tok procesa PU.

Značaj monitoringa se ogleda posebno u sljedećem:

a) prepoznavanju prepreka u realizaciji projekta PU,

b) usmjeravanju ka iznalaženju adekvatnih alternativa (opcija),

c) omogućavanju korištenja iskustava u budućim procesima PU i

d) pokazateljima (parametrrima) u kojoj meri su postavljeni ciljevi putem različitih alternativa

(opcija) ostvareni.

Glavni cilj monitoringa je verifikacija da se PU realizuje u skladu sa postavljenim ciljevima i uslovima

definiranim u početnoj fazi PU. Monitoring također ima za cilj da kontroliše da li se projekat sprovodi u

skladu sa propisanim procedurama realizacije, kao i da li pruža podršku u pronalaženju adekvatnih

rješenja (opcija). Praćenje predstavlja vrlo važan deo upravljanja procesom PU, a posebno njegovo

interno praćenje. Monitoring nam obezbjeđuje informacije o napretku same PU i postignutim

rezultatima. On nas upozorava o mogućem nastupanju rizika, kao što predstavlja i upozorenje na

potencijalne probleme. Sve predložene korektivne mjere se također baziraju na izvještajima o praćenju.

Izveštaji o praćenju su izuzetno koristan alat koji se koristi u procesu donošenja važnih odluka prilikom

sprovođenja bilo kog oblika PU.

Svi zainteresirani učesnici se redovno informiraju o napredovanju procesa PU putem internih i eksternih

izveštaja. Pa su tako ustaljena su dva tipa praćenja projekata ove vrste:

a) interno praćenje i

b) eksterno praćenje.

125

Interno praćenje je jedan od ključnih faktora dobrog upravljanja procesom PU i treba biti planirano i

integrirano tokom cijelog toka realizacije projekta PU. Izvođači PU su odgovorni za praćenje realizacije

cijelog procesa i oni su ti koji treba redovno da provjeravaju da li se planirane aktivnosti odvijaju po

planu, kao i da nema većih odstupanja. Stvari koje izvođači PU treba da redovno prati uključuju:

a) koje su sve aktivnosti planirane,

b) koje su sve aktivnosti završene,

c) koji su indikatori uspjeha već postignuti,

d) da li su osnovne pretpostavke promijenjene i ako jesu zašto,

e) da li je bilo koja od promjena uticala na plan realizacije procesa PU,

f) koje aktivnosti nisu završene i zašto nisu završene,

g) koji su problemi ostali neriješeni i

h) koje su naredne aktivnosti za sljedeći izvještajni period.

Pored toga, sami izvođači procesa PU treba da redovno vrše interno praćenje i prikupljaju informacija o

realizaciji svih planiranih aktivnosti. Pored redovnog praćenja aktivnosti i rezultata tokom realizacije

projekta, a posebno bi se trebalo redovno pratiti sve troškove koji nastaju i koji treba da nastanu.

Monitoringom bi trebalo pratiti sljedeće aspekte realizacije procesa PU:

a) da li su upravljanje (menadžment) i koordinacija efikasni,

b) da li se proces PU provodi u skladu sa predviđenim planom,

c) da li se budžetski plan sprovodi i da li se poštuju preraspodjele kako je to planirano,

d) progres (napredovanje) ka ostvarenju postavljenih ciljeva,

e) da li se postižu postavljeni rezultati,

f) da li se postižu postavljeni finansijski efekti,

g) da li se ispunjavaju pravila transparentnosti i javnosti cijelog procesa PU.

Tekući izvještaj treba da nam pruži neophodne informacije o realizaciji projektnih aktivnosti tokom

cijelog projektnog perioda. On uključuje informacije o općem napretku, procjeni situacije u odnosu na

programske indikatore i pregled sprovedenih aktivnosti i postignutih rezultata. Tekući izvještaj treba

također da uključi sve informacije o uspjesima projekta, programskim dostignućima i problemima.

Eksterno praćenje može da bude organizovano od strane dvije vrste tijela:

a) tijela javne vlasti koje je zaduženo za reviziju svih oblika aktivnosti nekog od javnih tijela, a kao

što su to „državni“ revizori za pojedine nivoe javnih vlasti i

b) od strane vanjskih tijela, odnosno pojednih neovisnih institucija, uključivo i nevladin sektor.

Bez obzira ko sprovodi ovu eksternu evaluaciju potrebno je da ti izvještaji budu transparentni i dostupni

putem interneta širokoj javnosti. Pored toga, ovi oblici evaluacije trebaju biti obezbjeđeni najmanje za

ono što se odredi za sistemske propise.

126

9. AKTIVNOSTI KOJE SE SPROVODE TOKOM CJELOKUPNE PROCJENE

UTICAJA

Postoje projektne aktivnosti koje se provode tokom cijelog procesa PU. One predstavljaju podlogu za

donošenje adekvatnih odluka, kao što su i valjan osnov za izbor najboljih opcija. Izdvajaju se sljedeće

aktivnosti:

a) prikupljanje podataka,

b) konsultacije zainteresiranih strana (učesnika, dionika) i

c) analize i troškovi procjene uticaja.

Prikupljanje podataka se, na prvi pogled, doima kao aktivnost koja je više tehničke prirode. Međutim,

svako prikupljanje podataka podliježe primjeni određene metodologije koja ima svoj naučni i stručni

pristup. Bez adekvatnih podloga u vidu npr. zvaničnih statističkih izvještaja (informacija), anketa, panela,

istraživanja, studija i dr. ne bi imali adekvatne podloge za izbor optimalnih rješenja (opcija).

Same konsultacije zainteresiranih strana smo izdvojili kao zaseban korak u cjelokupnom procesu PU, ali i

kao kontinuiranu fazu tokom cijelog postupka PU. One stoga na ovom jestu nisu predmetom obrade

pošto je o njima već detaljno bilo govora (Poglavlje 6, Korak 4-Sprovođenje konsulatcija tokom cijelog

postupka procjene uticaja).

Što se tiče analize i troškova PU one će biti predmetom obrade na ovom mjestu iz razloga što i ove

aktivnosti imaju svoj kontinutet u toku cijelog procesa PU. Taj kontinuitet počinje od ex-ante, kao

početne PU, pa preko pune PU, pa sve do ex-post faze (analize) u kojoj ramatramo a time i mjerimo

konačne efekte PU. O analizi troškova već je dijelom bilo govora (Poglavlje 5.4. Kvalitativna i

kvantitativna analiza opcija sa analizom troškova i koristi i procjenom rizika). Nadalje ćemo se

koncentrirati na prikupljanje podataka i različite analize i troškove procjene uticaja, procjena

ekonomskih učinaka (PEU).

9.1. Prikupljanje podataka

Prikupljanje podataka je jedna od najvažnijih aktivnosti u procesu PU. Kvalitet PU uveliko ovisi od

kvaliteta dostupnih podataka. Stoga treba posebnu pažnju posvetiti ovoj aktivnosti i tome kako odrediti

koji podaci su neophodni za sprovođenje PU, te koje tehnike prikupljanja podataka treba primijeniti.

Naravno, da u svakom pojedinačnom slučaju zasebno se treba opredijeliti i o izboru metoda prikupljanja

podataka. Treba uzeti u obzir da PU obično zahtijeva specifične podatke, imajući u vidu da se

regulatorna promjena obično odnosi na specifičnu oblast (sektor). Uzimajući u obzir da je prikupljanje

podataka dug proces, neophodno je početi ga što prije i što je moguće više koristiti dostupne izvore

podataka tokom cijelog procesa PU. Često podaci mogu biti nađeni u ministarstvu i/ili regulatornom

tijelu koje predlaže regulatornu promjenu, ali je važno imati na umu da nedostajući podaci isto tako

127

mogu biti dobijeni od ciljne populacije (grupe, udruženja), kao što su npr. privredne komore, udruženja

poslodavaca, strukovna udruženja, preduzeća (privredna društva), civilno društvo, pojedinci, sektor MSP

i drugi.

Proces konsultacija može nam pomoći u prikupljanju nedostajućih podataka imajući u vidu motivaciju

kod ciljne populacije da bude uključena u izradu regulatorne promjene i da obezbijede, koliko je to

moguće više neophodnih podataka regulatoru. Na taj način se može prenijeti i dio tereta troškova

prikupljanja podataka na ciljnu populaciju, na koju će očekivano uticati regulatorna promjena.

Prije početka prikupljanja podataka potrebno je preduzeti sljedeće:

a) utvrditi koji će se sve podaci prikupljati,

b) utvrditi mjesto gdje se podaci nalaze,

c) utvrditi koji su nam podaci dostupni,

d) utvrditi tehnike prikupljanja podataka,

e) utvrditi potreban nivo kvaliteta podataka,

f) utvrditi pouzdanost i objektivnost prikupljenih podataka, kao i drugo neophodno u konkretnom

procesu PU.

Pored pobrojanog potrebno je odrediti i šta se dešava u slučaju nedostajućih podataka i naznačiti koje su

pretpostavke korištene u PU. Potrebno je tačno odrediti ko će prikupljati i evaluirati podatke, te da li

postoji uspostavljen sistem koji nam omogućava nadgledanje implementacije i evaluacije, potom od

koga će se sve prikupljati podaci, te kako će se koristiti prikupljeni podaci.

Koriste se različite tehnike prikupljanja podataka pri PU, a kao primjeri tehnika prikupljanja podataka

može se uzeti sljedeće:

a) intervjui,

b) individualne ankete,

c) grupne ankete,

d) pretraga literature

e) pretrage postojećih baza podataka,

f) intervjui,

g) konsultacije sa ekspertima iz određenih oblasti,

h) stručne publikacije,

i) poslovni izvještaji,

j) upitnici za prikupljanje podataka od institucija, eksperata, pojedinaca,

k) panel diskusije,

l) okrugli stolovi,

m) pretraga komparativnih rješenja,

n) pretraga legislative,

o) arhivski podaci,

p) zvanični statistički podaci,

q) pregled pisanja pojedinih vidova medija i drugo.

128

Samo prikupljanje podataka može biti podijeljeno u više faza, npr. identifikacija potrebnih podataka,

izlistavanje dostupnih podataka (informacija), identifikacija nedostajućih podataka, određivanje načina

prikupljanja nedostajućih podataka, prikupljanje podataka u svakoj fazi PU. Sve ove pobrojane faze ne

treba podrazumijevati mehanički, ili čisto tehnički pošto je proces prikupljanja podataka aktivnost koja je

intenzivnija u početnoj fazi PU, ali se pretrage za podacima i potvrđivanje validnosti i vjerodostojnosti

podataka mora vršiti tokom cijelog procesa PU. U vrijeme sveopće informatizacije stepen dostupnosti

informacija je izuzetno visok, te stoga ne postoji nikakva smetnja za odvijanjem procesa prikupljanja

informacija kontinuirano tokom cijele PU.

U pogledu pojedinih faza tzv. preliminarno prikupljanje podataka imamo tokom faze definiranja

problema i tokom njegove analize. Sami podaci treba da potvrde, ili da negiraju postojanje problema, tj.

posljedica problema. Nadalje se, prikupljanje podataka nastavlja tokom faze identifikacije različitih

opcija i što se više opcija razmatra, veća je i potreba za podacima. Razmatranje status quo opcije

zahtijeva podatke na osnovu kojih možemo analizirati postojeće trendove, kao i podatke i faktore koji

mogu uticati na promjenu ovih trendova. Prikupljanje podataka tokom analize opcija, odnosno

kvantifikacije troškova i koristi zahtijeva primjenu različitih tehnika koje zavise od primijenjenog

analitičkog metoda.

Glavna svrha prikupljanja podataka tokom ove faze je uspostavljanje indikatora koji će omogućiti

upoređenje opcija i konačno identifikaciju preferirane opcije(a). Prikupljanje podataka tokom evaluacije i

monitoringa usvojene regulatorne promjene su nezaobilazne, a pažljiv izbor indikatora omogućava

kontinuirano nadgledanje kvaliteta implementacije propisa i postizanja postavljenih ciljeva. Ono što se

kao posebno ističe jesu podaci koji su podloga za različite cost benefit analize, a koje će biti predmetom

posebnog razmatranja u narednom poglavlju. One zahtijevaju egzaktne podatke koji dolaze od različitih

tijela javne vlasti, statističkih zavoda, privrednih komora, regulatornih tijela, kao i svih drugih

zainteresiranih učesnika.

9.2. Tipologija troškova i koristi Ispravna analiza inicijative zahtijeva brižljivu procjenu troškova i koristi. Društveni troškovi i koristi

najrelevantniji su za razmatranje kad se procjenjuje učinak neke politike sa stanovišta društva u cjelini.

Međutim, neto učinak na ukupno blagostanje i neto učinci na određene grupe (tj. dobitnike i gubitnike),

kao i ukupna priuštivost, važni su kao ulazna informacija za kreiranje politike. Važno je imati na umu da

su troškovi i koristi jednostavno način da se opišu učinci koji utiču na društveno i privatno blagostanje u

različitim pravcima. Trošak predstavlja svaku stavku zbog koje je nekom gore, ili koja smanjuje

blagostanje neke osobe. Korist predstavlja svaku stavku, a zbog koje je nekom bolje, ili da povećava

blagostanje neke osobe. Troškovi često nastaju nakon nekog novog propisa, oni su skoncentrirani na

određenu interesnu grupu i uopće lakše se mjere u monetarnom pogledu. S druge strane, koristi se

obično javljaju u dužem vremenskom roku.

129

Troškovi i koristi obično se trebaju zasnivati na tržišnim cijenama i trebaju odražavati oportunitetni

trošak djelovanja. Međutim, one nisu uvijek dostupne pa mogu biti potrebni drugi metodi da se učinci

izraze monetarno, a učinci se zapravo nekad ne mogu ni prikazati monetarno npr. koja je vrijednost veće

zaštite temeljnih ljudskih prava, Ili npr. gubitka bioraznolikosti? Ne iznenađuje što su troškovi i koristi

često slike u ogledalu. Ušteda troškova koju donose mnoge regulatorne intervencije ima za cilj

pojednostavljenje legislative, smanjivanje regulatornog opterećenja, ili usklađivanje zahtjeva za

kompanije koje posluju na jedinstvenom tržištu i predstavljaju važnu kategoriju koristi.

Povremeno, ono što je za jednu stranu trošak može biti korist za drugu a te simetrične promjene u

privatnom blagostanju obično će se poništiti na zbirnom nivou. Investicije koje su potrebne za

usklađivanje sa legislativom, u isto vrijeme generiraju ekonomsku aktivnost, pa prihod može kasnije

omogućiti uštede u troškovima. Stoga je veoma važno napraviti razliku između troškova i koristi koji

predstavljaju neto dodatke, ili smanjenja ukupnog blagostanja i troškova i koristi koji proističu za

određene kategorije interesnih grupa kao rezultat prijenosa resursa.

9.2.1. Vrste troškova Ukupni trošak koji proizlazi iz date inicijative ili propisa jeste zbir:

1) Direktnih troškova;

2) Troškova provedbe; i

3) Indirektnih troškova:

Direktni troškovi regulative obuhvataju direktne troškove usaglašavanja i opterećenja

uznemiravanja/iritacije:

a) regulatorni nameti, gdje spadaju pristojbe, porezi, itd.

b) znatni troškovi usklađivanja, koji obuhvataju investicije i izdatke sa kojim se suočavaju

kompanije i građani da bi se uskladili sa bitnim obavezama, ili zahtjevima sadržanim u nekom

pravnom aktu; i

c) administrativno opterećenje su troškovi koje snose kompanije, građani, građanske organizacije i

javne vlasti, kao rezultat vršenja administrativnih aktivnosti da bi se uskladili sa obavezama

informiranja sadržanim u pravnim aktima.

d) troškovi uznemiravanja često se vezuju za kompanije, ali one podjednako važe i za građane: tu

spadaju troškovi vezani uz čekanje i kašnjenja, suvišne pravne odredbe, korupciju, itd.

Važna pitanja u pogledu troškova i koristi na koja se mora obratiti pažnja.

Kad se procjenjuju troškovi i koristi važno je:

a) napraviti razliku između privatnih i društvenih troškova/koristi i

b) izbjegavati dvostruko računanje troškova i koristi regulative tako što se prepozna da su dobici za

jednu kategoriju i gubici za drugu možda suprotne strane istog novčića.

130

Treba imati na umu da su svi troškovi, i koristi, koje generiše nova odredba zakona po definiciji

inkrementalni troškovi, tj. da su oni dodatni u odnosu na postojeću situaciju, i dodatni za troškove (i

koristi) koji bi nastali bez zakonodavne intervencije. To znači da iz svih troškova (i koristi) koji se

razmatraju u svrhu PU treba isključiti troškove (i koristi) koji bi svakako nastali čak i u odsustvu nove

političke mjere („BAU“).

Bez obzira na relevantnost inkrementalnih promjena u društvenim troškovima i koristima, za neeksperte

i razne interesne grupe najpoznatiji i najrelevantniji koncepti su privatni troškovi i koristi, kao i ukupni

kumulativni troškovi i koristi.

Za ex-ante (u radu na procjeni učinka) ili ex-post (u radu na retrospektivnoj evaluaciji/provjeri

prikladnosti) procjenu troškova i koristi mogu se koristiti razni metodološki pristupi. Izbor najprikladnijeg

pristupa zavisiće od nekoliko faktora uključujući prirodu inicijative i dostupnost podataka.

Direktni troškovi su oni troškovi koji su vezani uz potrebe da se resursi preusmjere da bi se izvršile

direktne posljedice neke regulatorne opcije. Važna kategorija direktnih troškova jesu tzv. troškovi

usklađivanja, tj. troškovi koje snose kompanije i druge strane u poduzimanju poteza potrebnih za

usklađivanje sa novim regulatornim zahtjevima.

Komponente troškova usklađivanja

U okviru kmoponenti troškova usklađivanja govorićemo o:

1) pristojbama,

2) administrativnim troškovima i

3) bitni troškovi usklađivanja.

Pristojbe, regulativa često utiče na kompanije i potrošače tako što nekim interesnim grupama nameće

plaćanje naknada, pristojbi, ili poreza. Te troškove često je lako izračunati, jer je njihov iznos poznat po

definiciji. Ono što je nekad teže procijeniti jeste ko će snositi te troškove, jer to može zavisiti od mjere u

kojoj se ti troškovi prebacuju na druge subjekte, a ne na one koji su cilj propisa. Na primjer, pristojbe za

autorska prava mogu se prijenositi silazno na krajnje potrošače u obliku viših cijena nekih hardware

naprava.

Administrativni troškovim su troškovi usklađivanja sa obavezama informiranja koje proističu iz opcije

politike koja se razmatra.

131

Bitni troškovi usklađivanjam su inkrementalni (tj. neposlovni kao obično) troškovi za ciljnu grupu da bi se

uskladila sa regulativom koji nisu pristojbe i administrativni troškovi. Oni mogu biti jednokratni ili

ponavljajući i mogu se klasificirati u daljne podkategorije:

Troškovi

provedbe

Troškovi koje snose subjekti regulative u upoznavanju sa novim, ili izmjenjenim

obavezama usklađivanja sa regulativom, razvijanju strategija usklađivanja i dodjeli

odgovornosti za dovršavanje zadataka vezanih s usklađivanjem. Zato su to velikim

dijelom kratkoročni jednokratni troškovi.

Direktni

troškovi

radne snage

Troškovi vremena koje osoblje potroši na završavanje aktivnosti potrebnih da se uskladi

sa regulativom. Treba unijeti samo troškove osoblja koje je direktno uključeno u vršenje

tih aktivnostti: troškovi nadziranja osoblja/upravljanja unose se u kategoriju režijskih

troškova (vidjeti niže u tabeli). Direktni troškovi radne snage obuhvataju dva glavna

elementa: troškove isplaćenih plata i troškove radne snage koji nisu plata.

Režije

Troškovi iznajmljivanja prostora, uredske opreme, komunalija i drugog što koristi

osoblje koje se bavi aktivnostima na usklađivanju sa regulativom, kao i kompanijske

režije, kao što su rukovodni doprinosi koji se mogu pripisati aktivnostima na

usklađivanju.

Troškovi

opreme

Te troškove snose kompanije kad god trebaju kupiti neku kapitalnu opremu da bi se

uskladile sa regulativom. Tu mogu spadati i mašine (npr. oprema za tretiranje štetnih

emisija iz proizvodnih objekata da si se ispoštovali novi standardi o emisijama) i

software (npr. programi potrebni za praćenje konkretnih emisija u stvarnom vremenu).

Materijalni troškovi

Inkrementalni troškovi koji nastaju pri primjeni nekih od materijalnih ulaznih elemenata što se koriste u procesu proizvodnje da bi se osigurala usklađenost sa regulativom (zato se oni ponekad nazivaju „ulaznim troškovima“). Oni su stoga kontinuirani troškovi.

Trošak vanjskih usluga

Svaki trošak plaćanja vanjskim dobavljačima koji pružaju pomoć u postizanju usklađenosti sa regulativom. Na primjer, suočena sa strožijom kontrolom emisija, kompanija može angažovati inžinjere-konsultante da je savjetuju o dostupnim načinima postizanja usklađenosti i njihovim relativnim troškovima i koristima.

Alternativna, zbirna pod-podjela troškova usklađivanja napravila bi razliku između kapitalnih/fiksnih

troškova (CAPEX), operativnih troškova i troškova održavanja (OPEX) i finansijskih troškova.

Metodi za procjenu komponenti troškova usklađivanja

Prilikom utvrđivanja namet potrebno je preduzeti sljedeće korake:

1) Procijenite populaciju interesnih grupa koje će se morati uskladiti sa obavezom da plaćaju

namete.

2) Procijenite učestalost plaćanja (1 = jednom godišnje; 2 = dvaput godišnje; 0,5 = jednom u dvije

godine, itd.).

3) Procijenite jedinični trošak (trošak pristojbe, licence i dozvole).

132

4) Pomnožite ova tri parametra.

Na primjer, ako očekujete da će 2.500 kompanija morati plaćati 500 KM za licencu dva puta godišnje,

vaš godišnji zbir biće (2.500 x 500 x 2) = 2,5 miliona KM. U vezi sa ovim potrebno je vidjeti kasniji odjeljak

o Modelu standardnih troškova.

Kod bitnih troškova usklađivanja potrebno je preduzeti sljedeće korake:

1) Identikujte bitne pristojbe (SD), i to su sve aktivnosti potrebne za usklađivanje osim onih vezanih

za davanje informacija, a kojima smo se bavili ranije u tekstu. Potrebno je napraviti razliku

između jednokratnih i ponavljajućih pristojbi.

2) Procijenite populaciju interesnih grupa koja će se morati uskladiti sa svakom SD za svaku od

alternativnih opcija.

3) Procijenite način (modus) usklađivanja „uobičajeno efikasne kompanije“, „običnog građanina“,

ili „uobičajeno efikasne administracije“ sa svakom SD.

To se može mijenjati zavisno od dotične regulatorne alternative i sigurno će se mijenjati prema

različitom segmentu populacije koji ste identifikovali. Koncept „uobičajene efikasnosti“ potreban je da se

u analizu ne bi uključila neefikasnost nekih od ciljanih kompanija, a da bi se ex-ante procijenilo koliko bi

kompanijama dugo trebalo da se usklade. To znači da će se morati procijeniti „razumno“ vrijeme koje je

kompanijama i građanima biti potrebno da se usklade s obavezama što proističu iz propisa, a to

podrazumijeva pretpostavku da regulirani subjekti obavljaju svoje administrativne i bitne zadatke, i to

niti bolje niti gore nego što se to razumno očekuje.

Prvo treba procijeniti „BAU“ faktor za svaku SD i za svaku od alternativa, na osnovu direktne procjene ili

empirijskih podataka. Faktor „uobičajeno poslovanje“ (BAU) često se dobija tako što se konsultuju

ciljane interesne grupe ili eksperti; njegova procjena često je rezultat pretpostavki u pogledu udjela

troškova koji se ne bi izbjegli kad bi se zakonodavna mjera što sadrži tu obavezu odbacila. U nekim

slučajevima, BAU faktor se može procijeniti direktno, ako se posmatra udio troškova vezanih sa bitnom

obavezom koju imaju slični subjekti koji nisu cilj određenih zakonodavnih odredbi. Kada je to slučaj,

može se posmatrati nivo troškova usklađivanja za „regulirane“ i „neregulirane“ subjekte, te uzeti razliku

kao relevantan dio troškova usklađivanja koje treba uzeti u obzir prilikom procjene. Treba biti svjestai

činjenice da se BAU faktor može razlikovati zavisno od teritorije i od segmenata populacije koje ste

identificirali.

Razmislite o segmentaciji populacije tako da napravite „grupe slučajeva“ izdiferencirane prema veličini

(mikro, mala, srednja i velika kompanije), ili nekim drugim dimenzijama (nivou vlade za javnu upravu,

dostupnosti Interneta za građane, itd.). Ako se mogu napraviti različite grupe slučajeva, možete razmisliti

o prihvatanju drugačije predstave o „uobičajenoj efikasnosti“ i BAU za svaku grupu.

Dalje je potrebno procijeniti trošak usklađivanja vezan sa svakom SD za svaki segment i svaku

alternativu. Potrebno je ocijeniti da li je vjerovatno da će se troškovi usklađivanja mijenjati tokom

životnog vijeka predložene legislative. Posebno treba ocijeniti da li je vjerovatno da će se, zbog

133

ulaska/povlačenja kompaniji, tehnoloških inovacija, „učenjem kroz rad“, ili nekog drugog relevantnog

faktora, učinak identificiranih troškova vremenom promijeniti. Na primjer, pretpostavimo da vaša

današnja analiza vodi do formiranja dvije grupe slučajeva zavisno od toga da li je SD usklađena putem

digitalnog rješenja (20% populacije), ili nekog tradicionalnijeg rješenja (80%). Procenat kompanija koje se

oslanjaju na digitalna rješenja vjerovatno će se vremenom promijeniti, tako da za 5 godina ovi procenti

mogu biti čak i obratni. To se mora uzeti u obzir u analizi za budućnost, ili regulatornim troškovima, po

mogućnosti, zajedno sa analizom osjetljivosti pod pretpostavkama iza evolucije troškova vremenom.

Bez dostupnosti značajnih podataka, rezultati se mogu smatrati samo okvirnim. Oni mogu biti korisni

pokazatelji relativne veličine troškova usklađivanja za razne alternativne opcije, ali se ne mogu smatrati

pouzdanim procjenama stvarnih troškova.

9.2.2. Upotreba diskontne stope Rezultat većine novih politika, ili projekata su troškovi i koristi što se javljaju u različito vrijeme. Na

primjer, izgradnja nove pruge ima direktan trošak, ali daje koristi tokom kroz mnogo godina u

budućnosti. Socijalna diskontna stopa koristi se da se uporede troškovi i koristi koji se javljaju u različitim

vremenskim periodima sa stanovišta društva. Ona se zasniva na različitim argumentima, jedan je princip

da ljudi više vole da dobiju robu i usluge sada nego kasnije, drugi je o tzv. prikrivenim troškovima

nerizičnog kapitala. Pored socijalne diskontne stope tu je i pitanje kakve diskontne stope koriste

kompanije i domaćinstva.

Socijalna diskontna stopa koristi se da se svi troškovi i koristi pretvore u „sadašnje vrijednosti“ kako bi se

mogli uporediti. Ova diskontna stopa je korektivni faktor koji se primjenjuje na troškove i koristi izražene

u konstantnim cijenama. Troškovi i koristi trebaju se zasnivati na tržišnim cijenama u godini kada

nastaju. Na primjer, kapitalni trošak neke investicije treba zavesti kao trošak kada se ta aktivnost

poduzela, sa svim vezanim operativnim troškovima koji su nastali kasnijih godina, zavedenim u tim

godinama. Taj pristup je u skladu sa ekonomskim principom oportunitetnih troškova gdje tržišne cijene

odražavaju najbolje alternativne upotrebe za robu ili usluge.

Socijalna diskontna stopa je stopa koja se najviše koristi u PU jer one obično razmatraju troškove i koristi

zajedno sa stanovišta društva u cjelini, a ne sa stanovišta pojedinačne interesne grupe. Preporučena

socijalna diskontna stopa iznosi 4%, i ova stopa od 4% je realna i primjenjuje se na troškove i koristi

izražene u konstantnim cijenama. Ona se lako može prilagoditi za inflaciju, ako se umjesto toga bavite

nominalnim cijenama i inflacija je, recimo, 3% godišnje.

Izračunavanje sadašnje vrijednosti razlike između troškova i koristi daje Neto sadašnju vrijednost (NPV)

opcije politike. Kad takva politika, ili projekat generišu pozitivnu NPV, nema očiglednog razloga da se oni

ne nastave dogod se smatra da je distribucija troškova i koristi, među raznim društvenim grupama,

prihvatljiva i dok god su svi troškovi i koristi uključeni u izračun, a što je često metodološki izazovno.

134

Treba biti pažljiv kada se porede politike sa različitim trajanjem jer upotreba kriterija neto sadašnje

vrijednosti više nije prikladna. Da bi se u takvim okolnostima napravila ispravna poređenja, često je

korisno izračunati anualizirane vrijednosti troškova i koristi alternativnih politika. To se definira kao fiksni

godišnji dotok prihoda koji bi plaćao anuitet s fiksnom kamatom i sa istom neto sadašnjom vrijednošću

kao i politika. Socijalne diskontne stope primijenile bi se i za ovaj pristup ako je relevantna društvena

perspektiva.

9.2.3. Troškovi iz perspektive privatnog kapitala i modeliranje cijele ekonomije Postoji široki konsenzus da je socijalna diskontna stopa obično niža od diskontne stope koju treba

koristiti za pojedinačne kompanije ili domaćinstva, koji nisu u stanju da diverzifikuju rizik podjednako

efektivno kao društvo u cjelini. Zato se socijalna diskontna stopa koristi samo kada se pitanja posmatraju

sa stanovišta društva. Na primjer, višu diskontnu stopu treba koristiti kada se pokušava procijeniti

ponašanje kompanije u pogledu neke investicijske odluke. To bi u biti bila interna stopa povrata

potrebnog da se pokrene neka investicija. Za kompaniju je dobra zamjena Model vrednovanja kapitalne

imovine (CAPM), koji uzima u obzir i troškove kapitala i rizičnost investicije.

Alternativni pristup je razmatranje troškova sa stanovišta određenog ekonomskog sektora, koje se

obično odvija u Procjeni kumulativnih troškova. To je djelimični pristup koji ne posmatra koristi. Troškovi

su regulatorni troškovi koji utiču na taj sektor. Na primjer, investicijski troškovi procijenili bi se kao

troškovi finansiranja, koje zavisi od pristupa njihovom finansiranju, i u vrijeme kad su izvršena ta

finansijska plaćanja. Kada se posmatraju učinci priuštivosti, sa stanovišta reguliranog sektora, može biti

potrebno prikazati troškove kapitalnih investicija anuitiziranih tokom vremena, da bi se mogli uporediti

sa drugim novčanim tokovima npr. prihodom. U tom slučaju treba koristiti diskontnu stopu što

predstavlja troškove finansiranja za relevantni sektor. Ovaj pristup može se koristiti pored analize sa

društvenog stanovišta, ili ona može pružiti dodatne relevantne informacije.

Modeliranje cijele ekonomije predstavlja komplementarni pristup procjenama sa stanovišta društva, ili

reguliranog sektora. To je korisno kada opcije politike imaju značajne učinke na više sektora, kao i na

ekonomiju u cjelini. Ovaj pristup omogućava ispitivanje novčanih tokova i ograničenja u cijeloj

ekonomiji, kao i ispitivanje indirektnih učinaka mjera u raznim sektorima. On omogućava i identifikaciju

informacija o priuštivosti date politike za učesnike u ekonomiji, koje se mogu koristiti pored, ili u nekim

slučajevima kada se radi u međusektorskoj politici umjesto uobičajenog određivanja društvenih

troškova.

Zato se modeli mogu koristiti za simulaciju ponašanja „stvarnog svijeta“, uključujući njegova ograničenja

i barijere, kao i ograničenja u cijelom društvu u pogledu upotrebe oskudnih resursa, koja se ogledaju u

oportunitetnim troškovima i averzije prema riziku. To se može raditi isključivo putem makroekonomskog

modeliranja koje uzima u obzir oskudnost finansijskih resursa unutar modela, ali i putem instrumenata

modeliranja djelimične ravnoteže koji posmatraju mjere širom ekonomije ali koriste egzogeno određene

privatne diskontne stope koje odražavaju averziju prema riziku, oportunitetni trošak i druge barijere.

135

Čest primjer jeste modeliranje energetskog sistema gdje diskontne stope specifične za sektor mogu biti

mnogo više od socijalne diskontne stope od 4%.

9.3. Analize i troškovi procjene uticaja, procjena ekonomskih učinaka (PEU)

Jedna od aktivnosti koja se kontinuirano provodi je i faza analize troškova provođenja PU koja traži da se

osigura ostvarivanje rezultata politika uz istovremeno smanjivanje troškova i opterećenja za privredu

(kompanije), a putem jednog cjelovitog programa za smanjivanje administrativnih opterećenja i da, pri

tome, posebno se procijeni uticaj regulative na ekonomiju i njene trendove. Različiti oblici testova i

analiza omogućavaju nam pripremu analize troškova i koristi koja obuhvata i procjenu mogućih

alternativnih (opcionih) legislativnih rješenja, kao i izuzetke i potpuna, ili djelimična oslobađanja za

određene sektore, kao što je npr. sektor MSP. Analize i testovi pomažu zakonodavnim organima u

formuliranju prijedloga legislative, kao i politika, ili reagovanja na metod koji će doprinijeti ostvarenju

ciljeva zakonodavnih organa bez neopravdanog ograničavanja, ili na bilo koji način smanjivanja šansi za

MSP na tržištu, ili ograničavanja razvoja poslovnog okruženja (Upute za MSP test, str. 2).

Proces PU počinje u fazi pravljenja nacrta za izradu prijedloga propisa, odnosno prije javne rasprave o

propisu, a završava se kada se usvoji i objavi usvojeni propis. Važno je to što PU ne smije da ograničava

protok legislative, nego vodi zakonodavne organe već u fazi pripreme propisa, kako bi mogli provjeriti

kako mjere sadržane u propisima utiču na privredu. Ciljevi PU nisu samo da se popuni obrazac i ustanove

potencijalni učinci propisa na ekonomiju, nego i da dâ prijedloge i upute u pogledu realizacije principa

pripreme bolje regulative. Namjena PU je i da omogući zakonodavnim organima da prouče alternativa

(opciona) rješenja u proizvodnim kompanijama, pojednostavljenim pregledima, povremenog

izvještavanja, izradom periodičnih izvještaja i drugo. Prilagodljiviji (fleksibilni) pristupi PU mogu pomoći

zakonodavnim organima i da osiguraju bolje rezultate za propise i politike, kao i da smanje troškove za

privredu i time stvore konkurentnije poslovno okruženje i smanje opterećenja na ekonomiju, naročito na

sektor MSP.

Tokom godina razili su se različiti oblici analiza koristi i troškova. Sve je krenulo od izvorne cost-benfit

analize, ali se ista vremenom razložila po različitim sektorima, oblastima življenja i drugom. Neke od njih

su preuzete iz nekih drugih naučnih disciplina i prilagođene su potrebama PU, kao što je npr. SWOT

analiza. Ovim smo došli do sljedećih oblika analiza:

a) Analiza troškova i koristi (cost-benefit analysis, CBA),

b) Analiza troškova i djelotvornosti (costeffectiveness analysis),

c) Multi-kriterijska analiza (MCA),

d) Analiza najmanjih troškova,

e) Analiza troškovne efikasnosti (CEA),

f) Protučinjenična analiza,

g) SWOT analiza,

h) Model standardnog troška (SCM),

136

i) Socijalne diskontne stope i sadašnje vrijednosti, socijalna diskontna stopa se koristi da se svi

troškovi i koristi pretvore u „sadašnje vrijednosti“ kako bi se mogli uporediti.

j) Troškovi iz perspektive privatnog kapitala i modeliranje cijele ekonomije.

k) Procjena troškova sa stanovišta reguliranog sektora. (alternativni pristup je razmatranje

troškova sa stanovišta određenog ekonomskog sektora, koje se obično odvija u procjeni

kumulativnih troškova).

Postoje i druge vrste troškova, pa tako troškovi primjene u javnoj službi također se moraju uzeti u

razmatranje, uključujući troškove razvoja institucije, kao što je modernizacija administrativnih

postupaka, zapošljavanje, obuka kadrova, kontinuirani treninzi i drugo, a u njih je potrebno uključiti

troškove provođenja propisa. Ove troškove bi također trebalo podijeliti na jednokratne i godišnje

troškove. Propisi potom mogu uticati i na konkurenciju na određenim tržištima. Procjenom konkurencije

dobivaju se odgovori na neka pitanja:

a) da li propis unapređuje/da li je propis unaprijedio,

b) da li propis narušava/da li je propis narušio konkurenciju među kompanijama,

c) kakav je uticaj/kakav će biti uticaj efekta distribucije propisa,

d) kakav je uticaj/kakav će biti uticaj propisa na SME,

e) kakav je uticaj/kakav će biti uticaj propisa na inovativna preduzeća.

SME test je jedna posebna vrsta procjene konkurentnosti. To je analiza koja pokazuje uticaj propisa na

MSP. Danas se ovom spisku pridružuju i mikro preduzeća. Vezano za kategorizaciju MSP i mikro

preduzeća bilo je već govora (Poglavlje, 5.2. Analiza i poređenje opcija). Dalje će svaka od pobrojanih

analiza PU biti predmetom posebnog izlaganja. Pojedine od analiza su posve novijeg datuma i u vezi sa

njihovom primjenom ne postoje u potpunosti relevantna isksustva.

9.3.1. Analiza troškova i koristi (cost-benefit analysis, CBA)

Analiza troškova i koristi, odnosno cost-benefit analysis (CBA), predstavlja metod kvantitativne

ekonomske analize koji se koristi prilikom evaluacije i rangiranja alternativnih projekata, mjera politike,

ili u našem slučaju alternativnih regulatornih promjena. Ova analiza omogućuje da se odgovori na

sljedeća pitanja:

a) koje troškove prouzrokuje regulatorna promjena?

b) da li regulatorna promjena donosi društvenu korist?

c) da li predloženo rješenje treba da bude usvojeno?

d) koja alternativa treba da bude usvojena?

e) koji su razlozi predlaganje tačno određene alternative?

f) da li treba nastaviti sa uvođenjem predložene opcije?

Osnovne karakteristike CBA su da troškove i koristi posmatra iz perspektive društva kao cjeline uzimajući

u obzir širok spektar uticaja. Koristi i troškovi treba da se izraze u novčanim ekvivalentima, pri čemu to

137

čini i za troškove i koristi kod kojih ne postoje tržišne cijene, ili kada tržišne cijene ne odražavaju u

potpunosti društvene koristi i troškove. S obzirom da CBA podrazumijeva novčano izražavanje troškova i

koristi, osnovni aspekt ovog metoda je način na koji će se to učiniti. Novčano izražavanje troškova će

zavisiti od relevantnosti tržišnih cijena, kao i mogućnosti njihovog egzaktnog izražavanja (izračuna). Kada

tržišne cijene postoje i kada su relevantne onda one predstavljaju tačnu mjeru (graničnu) vrijednosti

roba i usluga u društvu pa je troškove i koristi lako obračunati. Kada tržišne cijene postoje, ali nisu

relevantne, zbog prisustva državne intervencije, ili nekog tržišnog nedostatka potrebno je obračunati tzv.

“cijene u sjenci”, tj. cijene koje uzimaju u obzir stvarne društvene troškove i koristi. Konačno,

regulatorne promjene mogu imati efekat, ili uticati na neke druge veličine za koje tržišne cijene ne

postoje, ili ih nije moguće direktno prikazati, ili ocijeniti. U takvim situacijama, koriste se različite tehnike

kako bi se posredno mogli monetizirati troškovi i koristi. Najoptimalnije bi bilo koristiti se što

egzaktnijom metodom stručne procjene prouzrokovanih troškva i/ili poređenjem sa sličnim slučajevima

koja su se desila u prošlosti.

Analiza troškova i koristi (CBA) podrazumijeva monetarizaciju svih (ili najvažnijih) troškova i koristi

vezanih za postojeću javnu intervenciju ili svih održivih alternativa na raspolaganju. CBA se najviše koristi

u fazi procjene neke nove intervencije. Najčešće, ona zanemaruje distributivne učinke i fokusira se samo

na izvor regulatorne alternative koja pokazuje najveću neto korist. Shodno tome, najčešća metodologija

u analizi troškova i koristi jeste izračun „neto koristi“, koji se razlikuje od metoda „omjera koristi i

troškova“ koji se obično koristi u analizi troškovne efikasnosti (a koji uključuje koristi minus troškovi a ne

koristi podijeljene troškovima).

Postoje argumenti za i protiv izbora CBA, kao metoda koji se koristi pri poređenju prijedloga politika.

Glavna prednost jeste sposobnost CBA da upotrijebi objektivnu mjernu jedinicu (monetarizirane

vrijednosti) za poređenje alternativnih opcija i da izabere onu koja maksimizira „veličinu kolača“, tj.

društveno blagostanje kako je ono opisano u glavnim tokovima ekonomije. Međutim, mane su često

presudne za CBA, a one se uglavnom odnose na pretpostavku da prihod može prikazivati sreću i

zadovoljstvo, činjenica da ona svjesno zanemaruje distributivne efekte (usprkos nekih pokušaja da se

metodologija prilagodi tako da ih odražava), i nedostatak objektivnosti kad se radi o izboru nekih

parametara (npr. intertemporalna diskontna stopa), što može pomjeriti ravnotežu u korist nekih

regulatornih opcija nad ostalima. Ako se robusnost osnovnih pretpostavki ne može ispitati numerički,

kvalitativna rasprava o podesnosti svake pretpostavke može pomoći čitateljima da ocijene pouzdanost

rezultata.

Sljedeće korake treba slijediti kada se vrši analiza troškova i koristi.

Korak Opis

1 Odlučite da li je CBA najpodesniji pristup za formuliranje suda. Ta odluka treba se rukovoditi prednostima i nedostacima opisanim u glavnom tekstu o ovom instrumentu.

2 Identificirajte cijeli obim troškova i koristi koje treba izmjeriti. Propust da se identificiraju značajni učinci može iskriviti konačni sud.

138

3

Analiza djelimične ili opće ravnoteže. Izbor će zavisiti od razmjera učinaka i važan je da bi se spriječila upotreba pretjerano skupih i dugotrajnih metoda (npr. metodi iskazane preferencije, ili ex novo CGE modeliranje) za usko definirane inicijative ili za neke inicijative politike sa neobavezujućim efektima.

U tom pogledu, morate odgovoriti na sljedeća pitanja:

a) da li konkretan problem utiče na nekoliko tržišta i daje značajne serijske i kumulativne efekte?

b) ima li vrlo značajnih učinaka na ekonomiju?

Ako je odgovor na oba pitanja „da“, trebate izabrati pristup opće ravnoteže. U tom slučaju, ako nemate

dovoljno stručnosti za upotrebu modela opće ravnoteže, trebate se obratiti jedinici za PU, ili evaluacije i

možda zatražiti pomoć ekspertnog osoblja ili vanjskih konsultanata. U svim drugim slučajevima, tj. ako

problem:

a) utiče na ograničen broj tržišta/ekonomskih sektora, i/ili

b) proizvodi uglavnom direktne efekte na interesne grupe, i/ili

c) generira ograničene indirektne, makroekonomske efekte,

Onda se možete baviti problemom i vezanom procjenom učinaka analizom djelimične osjetljivosti.

4

Monetizirajte direktne troškove za datu javnu intervenciju ili za sve alternative politike i izračunajte ukupne direktne troškove. Pitanja su:

a) Da li se određenoj interesnoj grupi/društvenoj grupi nameću direktni izdaci? b) Da li se troškovi usklađivanja, uključujući administrativna opterećenja

povećavaju? c) Koliki su troškovi provedbe?

5

Monetizirajte direktne koristi. Relevantna su sljedeća pitanja: a) Ima li smanjenja troškova u regulatornim pristojbama, troškovima usklađivanja i

troškovima provedbe? b) Poboljšanja tržišne efikasnosti treba monetizirati koliko god je moguće

(potrošački višak, proizvođački višak i mrtvi teret). c) Monetizacija netržišnih koristi (zdravlje, sigurnost, okoliš, itd.)

6

Procijenite indirektne učinke. Pitanja su: a) Ima li značajnih indirektnih troškova? b) Ima li značajnih indirektnih koristi? c) Ima li drugih koristi koje se ne mogu monetizirati (zaštita temeljnih prava, pravna

sigurnost, manje kršenje zakonskih propisa itd.)

7 Odredite kad se javljaju troškovi i koristi u životu inicijative i primijenite socijalno diskontiranje da odredite neto sadašnje vrijednosti.

139

8

Prikažite učinke i formulirajte sud o uspješnosti postojeće javne intervencije ili poređenje opcija politike. Isto tako:

a) Prikažite razne vrste troškova i koristi koje su monetizirane. b) Navedite kvalitativne informacije o nemonetiziranim troškovima i koristima. c) Poređenje treba vršiti pomoću raznih kategorija troškova/koristi, neto koristi i

neto sadašnje vrijednosti, distribucijskih učinaka na interesne strane.

9

Provjerite robusnost rezultata, posebno: a) Slučajevi osjetljivosti da bi se procijenio uticaj ključnih varijabli/pretpostavki na

nesigurnost i na zaključke. b) Provjerite metode (bez dvostrukog brojanja, temeljni plan naspram opcije

politike, konzistentna upotreba osnovne valute, lažna preciznost rezultata). c) Prepoznajte sve bihevioralne predrasude. d) Procijenite interakciju/međuzavisnost između kategorija troškova i koristi (npr.

rast troškova provedbe dok padaju troškovi usklađivanja).

10

Razmotrite distributivne i kumulativne učinke, i to: a) na države članice, da li su proporcionalni, b) na buduće generacije, c) bogatije i siromašnije sektore društva i d) na MSP.

Analiza troškova i koristi može biti, s obzirom na stepen kvantifikacije troškova i koristi:

a) puna i

b) djelimična.

Puna analizu troškova i koristi, koristi se kada najznačajniji dio i troškova i koristi može biti kvantificiran i

izražen u novcu i kada postoji određeni stepen izbora koji se tiče nivoa postizanja ciljeva. Ovo zahtijeva

identifikovanje i evaluiranje očekivanih ekonomskih, društvenih koristi i troškova za životnu okolinu kod

predloženih javnih inicijativa. Mjera se smatra opravdanom kada se mogu očekivati neto koristi od

intervencije.

Djelimična analiza troškova i koristi radi se u onim slučajevima kada se samo dio troškova i koristi može

biti kvantificirati i izraziti u novcu. Rezultirajuće neto koristi treba uporediti sa kvalitativnom procjenom

drugih troškova i koristi. Ono što je uvijek potrebno je imati na umu vremensku vrijednost novca, tj.

potrebno je sve buduće koristi i troškove koji su monetizirani svesti na sadašnju vrijednost.

9.3.2. Analiza troškova i djelotvornosti (costeffectiveness analysis)

Analiza troškova i djelotvornosti primjenjljiva samo u slučaju kada se troškovi mogu kvantificirati u

doglednoj budućnosti, a kada nije moguće izračunati koristi. Troškove je moguće lako kvatificirati, dok

većina koristi ne može biti izražena u novcu. Kvantitativna procjena troškova i rangiranje koristi može se

140

vršiti prema dav različita scenarija. Pitanje istraživanja: da li se iste koristi mogu ostvariti uz manje

troškove? Alternativno pitanje istraživanja: da li je moguće uz iste troškove ostvariti više koristi?

9.3.3. Multi-kriterijska analiza (MCA)

Multi-kriterijska analiza u osnovi je tehnika za dobijanje osnove za prosuđivanje zasnovana na jasnom

skupu ciljeva i s njima vezanih kriterija. Obično, MCA će se koristiti za procjenu i rangiranje alternativnih

opcija u PU, ili za procjenu dometa u kom se jesu ili nisu postigli razni ciljevi, u retrospektivnoj evaluaciji

ili provjeri prikladnosti. Na primjer, izabrani kriteriji mogli bi biti uticaj na MSP, stepen zaštite osnovnih

prava, zaštita potrošača, itd.

Pojam multi-kriterijska analiza obuhvata različite metode i tehnike koje omogućavaju poređenje i odabir

optimalnog scenarija uzimajući u obzir istovremeno više različitih kriterija. U suštini, ona primjenjuje

način razmišljanja troškova i koristi na slučajeve gdje postoji potreba da se predstave uticaji koji su

mješavina kvalitativnih, kvantitativnih i novčanih podataka, i gdje postoje različiti stepeni izvjesnosti.

Rezultati multi-kriterijske analize najčešće se predstavljaju tzv. matricom performansi u kojoj se koriste

kako kvantitativni, tako i kvalitativni kriterijumi za PU i poređenje pojedinih opcija. Prednosti ove

metode su u tome što nam omogućava poređenje i analizu različitih vrsta podataka u istom okviru a sa

različitim stepenom izvjesnosti. Podaci mogu biti: nočani, kvantitativni i kvalitativni. Ova metoda nam

obezbjeđuje transparentno predstavljanje ključnih pitanja te je lako razumljiva za sve učesnike u

postupku PU. Njeni nedostaci se ogledaju u psotojanju elemenata subjektivnosti, ne odražava

vremenske prioritete, a različite zainteresirane strane mogu na različite načine da vrednuju kriterije koji

su predmetom razmatranja.

Multi-kriterijska analiza (MCA) je tehnika za dobijanje osnove za prosuđivanje zasnovana na jasnom

skupu ciljeva i s njima vezanih kriterija. Obično, MCA će se koristiti za procjenu i rangiranje alternativnih

opcija u PU, ili za procjenu dometa u kom se jesu ili nisu postigli razni ciljevi, u retrospektivnoj evaluaciji

ili provjeri prikladnosti. Na primjer, izabrani kriteriji mogli bi biti uticaj na MSP, stepen zaštite osnovnih

prava, zaštita potrošača, itd. Multi-kriterijska analiza naročito je korisna kada se PU mora pomiriti sa

specifičnim ciljevima politike, i kao takva se koristi kao instrument za osiguravanje istovremene procjene

efektivnosti, efikasnosti i koherentnosti politika. Ovaj metod omogućava skupljanje i dokazivanje

distributivnih učinaka (npr. u pogledu tipova interesnih grupa, regija/zemalja EU, ili vremena) i ustupke

među dimenzijama (kao što su oni između učinaka na ekonomiju, društvo ili okoliš, ili između nekih

porodica kriterija).

Standardni postupak za vršenje MCA sastoji se od tri koraka. Isti pristup može se koristiti i u kontekstu

evaluacije tako što se različite opcije politika zamijene različitim kategorijama učinaka:

a) Prvi korak gdje za svaku opciju politike (ili alternativu općenito), treba utvrditi niz pokazatelja (ili

kriterija) koji su važni za određivanje sveukupnog ranga opcija politika. Potrebne su tri

informacije: uspješnost date opcije politike u odnosu na svaki kriterij (tj. brojčana vrijednost

141

primjerenog indikatora); težina (važnost) koja se pripisuje svakom kriteriju; smijer svakog

kriterija u odnosu na ukupni cilj. Naime, da li više vrijednosti nekog kriterija odgovaraju većoj

(koja se označava kao + 1), ili manjoj (- 1) uspješnosti opcije.

Množenjem Uspješnosti, pondera i Smjera dobija se složena vrijednost koja omogućava da se svaka

opcija politike uporedi i rangira u pogledu svakog kriterija.

b) Drugi korak jeste izgradnja kvadratne matrice N x N, koja se naziva i „outranking“ matricom

(matricom dominacije), i koja sumira kako se jedna opcija poredi sa drugom za sve moguće

parove opcija politike.

Za dati par opcija (recimo Opciju A i Opciju B), ponderi za svaki kriterij se zbrajaju ali samo za one

kriterije gdje se odredi da je prva opcija bolja od druge. Taj zbir daje element (A-B) „outranking“ matrice.

Dodaju se samo ponderi. Nije važno koliko je svaka opcija bolja u pogledu svakog kriterija.

c) Treći korak kod koga je cilj izabrati konačnu rang listu svih mogućih opcija politike koja

maksimizira slaganje u parovima (i minimizira neslaganje). Postoji N!=N⋅(N-1)⋅(N-2)⋅⋅⋅3⋅2⋅1 (N

faktorijel) različitih načina da se rangiraju opcije politike koje se moraju „bodovati“ pomoću

„outranking“ matrice napravljene u koraku 2. Na primjer, u slučaju tri opcije politike, A, B i C, postoji

3! (tj. 6) različitih mogućih rang lista (ABC, ACB, BAC, BCA, CAB i CBA). One se boduju sabiranjem

elemenata iz outranking matrice za svaki par politika koji sačinjava datu rang listu opcija politike (tj.

za rang listu ABC, parovi politika su AB, AC i BC). Optimalna rang lista je ona s najvećim brojem

bodova.

Glavna prednost MCA nad CBA je zapravo to što ona ne sakriva distributivne učinke i ustupke u samo

jedan ukupni rezultat, nego naprotiv omogućava prosuđivanje argumenata za i protiv raznih opcija

politike na osnovu njihovog profila, prema glavnim kriterijima poređenja (obično višestrukim, jer pri

rangiranju opcija glavni razlozi koje treba uključiti nisu samo efikasnost nego i efektivnost i

koherentnost). Za razliku od CBA, koja može ilustrovati ukupnu dodatnu dobrobit koju generira neka

intervencija, ali da ne razmotri kako su troškovi i koristi distribuirani među interesnim grupama, u

prostoru ili u vremenu. U kontekstu evaluacije, MCA se obično koristi na kraju procesa evaluacije s ciljem

da proizvede konačni zaključak. To je naročito korisno u slučaju kompleksnih intervencija gdje se mjere

raznoliki kvantificirani učinci u različitim jedinicama i/ili kvalitativnim učincima (naročito faktori koji se ne

mogu izraziti monetarno).

9.3.4. Analiza najmanjih troškova

Analiza najmanjih troškova obično se koristi u kontekstu PU. Ona posmatra samo troškove, da bi izabrala

alternativnu opciju koja podrazumijeva najmanji neto trošak. Taj metod treba se izabrati kad god su

koristi fiksne, a trebaju se izabrati samo kako da se one postignu. Troškove ne treba precizno

monetarizirati pa čak ni kvantificirati, ali se mora odrediti njihova relativna veličina u raznim opcijama.

142

9.3.5. Analiza troškovne efikasnosti (CEA)

Analiza efikasnosti troškova predstavlja metodu upoređivanja troškova različitih regulatornih opcija.

Primjenjuje se prvenstveno kada se razmatraju regulatorne opcije u specifičnim oblastima, kao što su:

zdravlje, bezbjednost, transport, okoliš, obrazovanje i tsl. U ovim slučajevima koristi se ne mogu

izražavati u novcu, tj. kada se određeni uticaji mogu izraziti u fizičkim veličinama, kao što je smanjenje

smrtnosti, povećanje nataliteta, bolji obrazovni sistem, čistiji vazduh, smanjeno zagađenje itd. Ova

metoda utvrđuje troškove postizanja specifične veličine fizičkog obima kao što su: npr. manji broj

saobraćajnih nesreća, povećanje proizvodnje, smanjenje emisije štetnih materija, veći broj ustanova

predškolskog odgoja, broj zbrinutih domaćinstava i sl. Ona nam omogućava rangiranje opcija prema

troškovima po posmatranoj jedinici efektivnosti, ili obrnuto jedinica efektivnosti za određeni iznos

troškova. CEA ne odgovara na pitanje da li regulatorna aktivnost treba da bude preduzeta i primjenjuje

se, prije svega, u sljedećim slučajevima:

a) kada je teško novčano izraziti koristi koje regulatorne opcije donose,

b) kada je utvrđen budžet, ili se pretpostavlja s koliko će se sredstava raspolagati, pa je ključno

pitanje koja od razmatranih opcija donosi najviše koristi za određen iznos troškova, koja je

najbolja, odn. najefektivnija,

c) kada se razmatra preraspodjela postojećeg budžeta, odnosno raspoloživih materijalnih resursa,

d) kada cijene ne odražavaju u potpunosti sve troškove i koristi razmatranih regulatornih opcija.

Prednosti ove metode su u jednostavnom pristupu da se izmjere troškovi u odnosu na CBA, potom ne

zahtijeva tačno mjerenje, ili procjenjivanje koristi, a može biti korištena da se uporede alternative od kojih

se očekuje, manje više, isti rezultat, ili opcije koje se razmatraju u slučaju ograničenog budžeta. Loše strane

su što ova metoda ne odgovara na pitanje da li je potrebno preduzeti regulatornu aktivnost, potom je

fokusirana samo na jednu vrstu koristi (namjeravani efekat mjere), i može da vodi ka nepotpunom ili i

pogrešnom rezultatu ako se ne procijene mogući usputni efekti. Znači da je Analiza efikasnosti troškova

(CEA), kao metoda upoređivanja troškova različitih regulatornih opcija, ima primjenu kada se koristi ne

mogu izražavati u novcu, tj. kada se određeni uticaji mogu izraziti u fizičkim veličinama, kao što je smanjenje

smrtnosti, ili bolji obrazovni sistem.

Analiza troškovne efikasnosti (CEA) podrazumijeva da kvantificirate (a ne monetarizirate) koristi koje bi

generirao jedan euro troškova nametnut društvu. Iako je CEA tijesno vezana uz CBA, umjesto

monetariziranih koristi ona upotrebljava druge mjere kao što su duži životni vijek, obrazovanje, smanjenje

emisija, itd. U PU, tipični metod koji se koristi za poređenje opcija stoga je tzv. omjer troškova i koristi, tj.

dijeljenje koristi troškovima. Taj metod obično se koristi za sve programe potrošnje, jer dovodi do

identifikacije „vrijednosti za novac“ raznih programa potrošnje. Tipično pitanje na koje se može odgovoriti

putem analize troškovne efikasnosti jeste „koliko će se radnih mjesta otvoriti za svaki investirani euro“ ili

„koliko će života spasiti svaki investirani euro?“

CEA utvrđuje troškove postizanja specifične veličine fizičkog obima (npr. izbjegnute nesreće, povećanje

proizvodnje, smanjenje emisije štetnih materija, broj zbrinutih domaćinstava i sl.). Ona omogućava

143

rangiranje opcija prema troškovima po posmatranoj jedinici efektivnosti (ili obrnuto jedinica efektivnosti za

određeni iznos troškova). CEA ne odgovara na pitanje da li regulatorna aktivnost treba da bude preduzeta. 9.3.6. Protučinjenična analiza

Protučinjenična analiza predstavlja metod koji je posvećen kvantificiranju toga da li data intervencija

proizvodi željene efekte na neku unaprijed utvrđenu dimenziju od interesa. Izazov za kvantificirajući efekat

jeste iznalaženje kredibilne aproksimacije onoga što bi se desilo u odsustvu intervencije i poređenje sa onim

što se zapravo desilo. Postoje razni tipovi protučinjenične analize, kao što su:

a) razlika u razlici;

b) sparivanje prema srodnosti;

c) dizajn diskontinuiteta i

d) instrumentalne varijabile.

Protučinjenična analiza može se koristiti kada želimo da saznamo da li se neka uočena promjena može

pripisati datoj politici (intervenciji), ili bi do nje svakako došlo. Snage ove analize su uočene razlike (tokom

vremena, između pojedinaca) koje pokazuju činjenice na objektivan i kvantificiran način. Što se tiče

ograničenja za protučinjeničnu analizu potrebni su skupovi podataka o ishodima politike, skupljenih prije i

poslije intervencije. Potrebni su i podaci o ishodu prije intervencije, koji mogu predstavljati nesavladivu

prepreku. Konačno, izazov sa kojim se suočava ocjenjivač jeste da izbjegne davanje kauzalnog tumačenja

činjenica koje su uzrokovane drugim faktorima a ne intervencijom. Nužno je identifikovati izvore

predrasuda koje se javljaju u svakoj specifičnoj situaciji i ukazati koji metodi mogu prevazići te predrasude i

pod kojim pretpostavkama.

Snaga ove metode je da se na osnovu uočenih razlika (tokom vremena, između pojedinaca) pokazuju

činjenice na objektivan i kvantificiran način. U pogledu ograničenja za ovu analizu potrebni su skupovi

podataka o ishodima politike, skupljenih prije i poslije intervencije. Potrebni su i podaci o ishodu prije

intervencije, koji mogu predstavljati nesavladivu prepreku. Konačno, izazov sa kojim se suočava ocjenjivač

jeste da izbjegne davanje kauzalnog tumačenja činjenica koje su uzrokovane drugim faktorima a ne

intervencijom. Nužno je identifikovati izvore predrasuda koje se javljaju u svakoj specifičnoj situaciji i

ukazati koji metodi mogu prevazići te predrasude i pod kojim pretpostavkama.

9.3.7. SWOT analiza

SWOT analiza koristi se da bi se identifikovale snage, slabosti, prilike i prijetnje vezane za neki projekat

(organizaciju) i kako će se takva procjena vremenom mijenjati. U kontekstu evaluacije taj se metod može

koristiti, na primjer, kada se ocjenjuju usluge koje se pružaju u okviru nekog projekta (programa). Radna

grupa je ta koja bi trebala razgovarati o različitim opcijama i onda ih kategorizirati u SWOT matricu. SWOT

može uzeti ranije slabosti i transformirati ih u konstruktivni proces učenja. SWOT analiza nije analitički

144

instrument sama po sebi; to je prije način da se prethodne analize sintetiziraju i upotrijebe za razvijanje

strategije.

SWOT analiza je jedan krajnje efikasan alat za razumevanje i donošenje odluka u najrazličitijim situacijama

prvenstveno u radu kompanije ili organizacije. Pojam, odnosno naziv SWOT analiza, predstavlja

skraćenicu od četiri engleske reči, koje u prijevodu znače:

a) Strengths – snage,

b) Weaknesses – slabosti,

c) Opportunities – mogućnosti (šanse, prilike) i

d) Threats – pretnje (opasnosti).

Riječ je o multidimenzionalnom postupku, koji podrazumijeva primjenu induktivnog i deduktivnog,

intuitivnog i umreženog načina mišljenja. Rezultati primjene SWOT analize prikazuju se uobičajeno u tzv.

SWOT matrici ili matrici šansi/rizika, u kojoj su zastupljene i kvantitativna i kvalitativna dimenzija. SWOT

analiza provodi se prema analitičko-dijagnostičkom modelu analize potencijala, pomoću kojeg je moguće

istraživati i stvarati sud o potencijalima preduzeća te na temelju identificiranih prilika i opasnosti okruženja

utjecati na razgradnju slabosti i jačanje snaga preduzeća.

Znači, SWOT analiza koristi se da bi se identifikovale snage, slabosti, prilike i prijetnje vezane za neki

projekat/organizaciju i kako će se takva procjena vremenom mijenjati. U kontekstu evaluacije, taj se metod

može koristiti, na primjer, kad se ocjenjuju usluge koje se pružaju u okviru nekog projekta/programa. Treba

sazvati radnu grupu da bi razgovarala o različitim opcijama i onda ih kategorizirati u SWOT matricu. SWOT

može uzeti ranije slabosti i transformirati ih u konstruktivni proces učenja. SWOT analiza nije analitički

instrument sama po sebi; to je prije način da se prethodne analize sintetiziraju i upotrijebe za razvijanje

strategije.

9.3.8. Model standardnog troška (SCM)

Bolja regulativa je ključna za postizanje rasta i poboljšanje konkurentske pozicije firmi. Smanjenje

administrativnih opterećenja za firme je centralni aspekt bolje regulative. Međutim, prije nego se pođe

sistematski raditi na smanjenju administrativnih opterećenja, treba se znati odakle dolaze opterećenja i

kako ih možete smanjiti. Zato, prije nego što počnete ozbiljno raditi na smanjenju administrativnih

opterećenja, trebate ih izmjeriti. Mjerenje administrativnih opterećenja je ključ za njihovo smanjivanje.

Drugim riječima, „ono što se izmjeri i uradi se.“ U ovoj oblasti kao uzor za sve modele standardnog troška

uzima se Priručnik međunarodnog modela standardnih troškova. Ovaj priručnik napisala je Mreža za model

standardnih troškova (MST), mreža čiji je prvenstveni cilj smanjenje administrativnih opterećenja za firme.

Mreža MST osnovana je 2003. godine, a broj zemalja članica od tad neprekidno raste. Model standardnih

troškova (MST) je metod za određivanje administrativnih opterećenja za firme koje nameće regulativa. To je

kvantitativna metodologija koja se može primijeniti u svim zemljama i na različitim nivoima. Ovaj metod

može se koristiti za mjerenje samo jednog zakona, odabranih oblasti legislative, ili da se izvrši osnovno

mjerenje cjelokupne legislative u zemlji. Nadalje, MST je pogodan i za mjerenje prijedloga za

pojednostavljenje, kao i administrativnih posljedica novog legislativnog prijedloga.

145

Standard Cost Model (SCM) je metodologija koja predstavlja poseban alat u okviru sistema PU za mjerenje

administrativnog troška koji poslovni sektor ima zbog regulative i birokratije. SCM se koristi u gotovo svim

državama članicama EU-a i OECD-a. Model standardnog troška (SCM) je jednostavna metoda za mjerenje

ukupnih administrativnih troškova i administrativnog opterećenja prvenstveno u poslovanju privrednih

subjekata. SCM dijeli tzv. informacione obaveze nametnute reguliranim subjektima na specifične korake

koji oni moraju preduzeti kako bi ispunili administrativnu obavezu, i na osnovu podataka o vremenu koje je

potrebno da bi se udovoljilo tim zahtjevima, kao i podacima o troškovima tih procedura, mjeri ukupne

administrativne troškove i dio troškova koji predstavlja nepotrebna administrativna opterećenja. SCM je bio

veoma uspješan metod za sprečavanje novih i uklanjanje postojećih administrativnih opterećenja.

Primjena SCM metodologije može potaći rast privrede gospodarstva, slijedom mjera za smanjenje

administrativnog opterećenja poslovnog sektora. Svakim iznosom administrativnog rasterećenja otvara se

prostor za povećanje vremena i novca koje poslovni sektor može uložiti u poslovne aktivnosti na tržištu, a

kako bi došlo do povećanja produktivnosti, efikasnosti, višeg povrata investiranog kapitala i profitabilnosti.

Time se povećava sloboda poslovanja otvaraju prilike za investicije, inovacije i nova zapošljavanja.

SCM mjerenje uključuje sljedeće aktivnosti:

a) određivanje regulatornih područja, odnosno zakonskih i podzakonskih akata za mjerenje,

b) popis svih propisanih administrativnih obaveza poslovnih subjekata, zajedno sa potrebnim

podacima i dokumentima, radnjama i godišnjom frekvencijom,

c) provođenje fokus grupa s poslovnim udruženjima i/ili pojedinačnih intervjua kako bi se od

poslovnih subjekata prikupili podaci o trošku vremena i naknadama,

d) prikupljanje statističkih podataka o troškovima plata i broju subjekata na koje se propisane

obaveze odnose,

e) provođenje mjerenja slijedom prikupljenih rezultata i definiranje procijenjene vrijednosti,

f) iniciranje, usvajanje i provođenje mjera za administrativno rasterećenje.

Administrativno opterećenje privrede se mjeri na ljedeći način. Administrativno opterećenje privrede; SCM

formula:

trošak vremena za administrativnu obavezu x bruto trošak satnice x fiksni materijalni trošak (30%) x

naknade x učestalost u godini=administrativni trošak subjekta x broj subjekata na koje se obveza

odnosi=administrativni trošak područja (sektora).

Za svaku propisanu administrativnu obavezu određuje se koliko je vremena (broj sati) potrebno za

obavljanje obaveze, odnosno određene propisane radnje te se utrošak vremena množi sa statističkim

prosjekom bruto satnice lica koja ispunjava. Time smo izračunali koji je trošak lica samo za obavljanje

navedene (predmetne) radnje. Da bi dobili ukupan trošak potreban za navedenu radnju, na trošak bruto

satnice dodaje se još umnožak fiksnog materijalnog troška (30%). Zbog ujednačenosti metodologije i brzine

izračuna, ne računaju se stvarni materijalni troškovi već određen standard od 30% troškova, budući da u

146

prosjeku 30% administrativnih troškova otpada na materijalne troškove kancelarijskog poslovanja,

električne energije i druge troškove potrebne za obavljanje poslovanja. Dobiveni umnožak dodatno se

množi sa godišnjom učestalošću ponavljanja propisane administrativne obaveze čime smo dobili trošak

administrativne obaveze po pojedinom poslovnom subjektu.

Da bismo dobili administrativni trošak pojedine obaveze na niovu cjelokupne privrede, potrebno je dobiveni

ukupni trošak pojedine administrativne obaveze pomnožiti sa brojem privrednih

subjekata/poslovnica/radnika na koje se obaveza odnosi. Množenjem ukupnog troška za svaku pojedinu

administrativnu radnju sa ukupnim brojem subjekata koji navedenu radnju moraju obavljati te zatim

zbrajanjem svih radnji koje je potrebno obaviti da bi se ispunile obaveze koje propisuje pojedini propis,

dobivamo trošak koji privreda ima zbog provedbe propisa.

SCM predstavlja PU različitih vrsta troškova koje poslovni subjekti imaju zbog propisanih administrativnih

obaveza. Procjena se vrši na osnovu podataka dobivenih iz statističkih izvora i na osnovu uzorka dobijenog

od ispitanih poslovnih subjekata. Obzirom da ispitani poslovni subjekti mogu dati različite odgovore,

zaokružuje se prosječna ili veća vrijednost, a nekad i ponderirana vrijednost, uz izuzimanje krajnjih

vrijednosti sa velikim odstupanjima. Dobiveni podaci se potom statistički obrađuju kako bi se dobila

zajednička vrijednost uzorka, pri čemu se koriste različite statističke metode i vrijednosti. Kao polazna tačka

uzima se pretpostavka punog pridržavanja propisanih obaveza, odnosno da se svi subjekti u potpunosti

pridržavaju propisa.

Na osnovu dobivenog rezultata metodom SCM mjerenja donosi se odluka o administrativnom rasterećenju

za određeni procenat, što se provodi kroz izmjene propisa i/ili administrativnih praksi. Kao mjera se može

predložiti: ukidanje određene obaveze ili zadržavanje iste na način da se smanji neka od varijabli koje

stvaraju administrativni trošak (naknada, učestalost u godini i/ili broj subjekata). Kroz pojednostavljenje

procedure koja se provodi u praksi (npr. uvođenjem elektronskih procedura) može se smanjiti trošak

vremena. Ukoliko se procijeni da je korist veća od troška, obaveza se može i u cijelosti zadržati. Ciljani

procenat smanjenja administrativnih obaveza je za 30% u odnosu na ukupne izmjerene obaveze osnovom

određenog propisa. Međutim, ukoliko se rezultatima mjerenja dokaže kako se više od 70% izmjerenog

administrativnog opterećenja u određenom zakonskom i pripadajućim podzakonskim aktima odnosi na

administrativne obaveze i troškove koje proizlaze iz zakonodavstva EU ili međunarodnog prava, može se

odrediti niži iznos smanjenja administrativnog opterećenja.

Propisi uvijek za rezultat imaju različite troškove za privredu, pri čemu su administrativni troškovi samo su

jedna vrsta troškova koja nastaje kao posljedica usklađivanja s nekim propisom. Za točnu primjenu Modela

standardnog troška govorimo o dvije vrste troškova, i to su:

a) troškovi propisa i

b) administrativni troškovi.

Različite su vrste troškova koje privredni subjekti imaju na osnovu svog poslovanja od kojih dio nastaje zbog

obaveze usklađivanja s propisima koji su nametnuti privrednim subjektima. Direktni finansijski troškovi su

rezultat konkretne i direktne obaveze prenošenja određenog iznosa novca nadležnom tijelu. Ovi troškovi

147

stoga nisu povezani s obavezom izvještavanja nadležnog tijela. Uključuju administrativne pristojbe, takse,

poreze i drugo. Pa tako, ako je potrebno da izdejstvujemo energetski certifikat za naš poslovni prostor

pribavljanje te dozvole bio bi finansijski trošak propisa. Pod pojmom troškova usklađivanja podrazumijevaju

se svi troškovi usklađivanja sa propisom, osim direktnih finansijskih troškova i dugoročnih strukturnih

posljedica. U kontekstu Modela standardnog troška troškove usklađivanja se dijele na:

a) materijalne troškove usklađivanja s propisom i

b) administrativne troškove.

Kao primjer za značjne materijalnih troškove usklađivanja sa propisom bi bili svi troškovi „utopljavanja“

poslovnog prostora radi dobijanja energetskog certifikata. Pored građevinskih (fasaderskih) radova u obzir

treba uzeti i troškove koji prate odoborenje za izvođenje ovih radova, i to je primjer administrativnih

troškova u šta bi spadali i svi troškovi dokumentacije koja se odnosi na izvještavanje o predzetim

aktivnostima. Ukoliko bi se, primjera radi, radilo o obavezi javnopravnog subjekta onda bi u obzir morali

uzeti i trošak javne nabave građevinskih radova.

Pod pojmom administrativnog opterećenja podrazumijeva se dio administrativnih troškova koji proizlazi

isključivo zbog obaveze usklađivanja sa propisom. Metoda SCM mjeri administrativne troškove nastale zbog

provođenja propisa koje donosi država, odnosno tijelo javne vlasti. Međutim, bitno je razlikovati da nisu svi

administrativni troškovi koje provode poslovni subjekti posljedica određenog propisa pa tako metoda SCM

ne uključuje administrativne radnje koje privredni subjekti standardno provode u poslovanju. U te

administrativne radnje bi dolazile radnje vođenja poslovnih knjiga, jer bi poslovni subjekti to radili zbog

svoje poslovne evidencije i bez da se isto ne propisuje posebnim propisom.

Model standardnog troška može se koristiti za mjerenje polaznih (trenutnih) vrijednosti administrativnog

opterećenja, kao i za mjerenje vrijednosti nakon provođenja administrativnog rasterećenja. Takozvana ex-

post mjerenja odnose se na mjerenja činjeničnih, odnosno trenutnih administrativnih posljedica za

privredni subjekt koji ima obavezu primjene nekog propisa. Polazno mjerenje je pokazatelj cjelokupnih

administrativnih troškova koje privredni subjekti snose usklađujući se sa postojećim propisima u

određenom razdoblju. Može se izmjeriti polazna vrijednost određenih dijelova (područja) propisa, ili svih

propisa koji utiču na privredne subjekte. Mjerenjem pomoću SCM metode dobivamo ex-ante procjenu

iznosa administrativnog rasterećenja, a kada provedbom određenih mjera ostvarimo smanjivanja troškova

pojedinih obaveza. Ex-ante procjena tako računa iznos uštede i iznos koliko će biti opterećenje propisa

nakon provođenja mjera.

9.3.9. Socijalne diskontne stope i sadašnje vrijednosti

Socijalna diskontna stopa se koristi da se svi troškovi i koristi pretvore u „sadašnje vrijednosti“ kako bi se isti

mogli uporediti. Ova diskontna stopa je korektivni faktor koji se primjenjuje na troškove i koristi izražene u

konstantnim cijenama. Troškovi i koristi trebaju se zasnivati na tržišnim cijenama u godini kada nastaju. Na

primjer, kapitalni trošak neke investicije treba zavesti kao trošak kada se ta aktivnost preduzela, sa svim

vezanim operativnim troškovima koji su nastali kasnijih godina, zavedenim (evidentiranim) u tim godinama.

148

Taj je pristup u skladu s ekonomskim principom oportunitetnih troškova gdje tržišne cijene odražavaju

najbolje alternativne upotrebe za robu ili usluge.

Socijalna diskontna stopa je stopa koja se najviše koristi u PU, jer one obično razmatraju troškove i koristi

zajedno sa stanovišta društva u cjelini, ali ne i sa stanovišta pojedinačne interesne grupe. Preporučena

socijalna diskontna stopa iznosi 4%. Ova stopa od 4% je realna i primjenjuje se na troškove i koristi izražene

u konstantnim cijenama. Ona se lako može prilagoditi za inflaciju, a ako se umjesto toga bavite nominalnim

cijenama i inflacija je, recimo, 3% godišnje.

Izračunavanje sadašnje vrijednosti razlike između troškova i koristi daje Neto sadašnju vrijednost (NPV, net

present value) opcije politike. Kad takva politika, ili projekat generira pozitivnu NPV, nema očiglednog

razloga da se oni ne nastave dokle god se smatra da je distribucija troškova i koristi među raznim

društvenim grupama prihvatljiva i dok god su svi troškovi i koristi uključeni u izračun, a što je često

metodološki izazovno. Izvorno, NPV u osnovi predstavlja razliku između sadašnje vrijednosti novčanih

priliva i sadašnje vrijednosti novčanih odliva. NPV se koristi u kapitalnom proračunu za analizu

profitabilnosti predviđenog ulaganja ili nekog projekta. Sljedeća je formula za izračun NPV u različitim

komercijalnim i proizvodnim djelatnostima:

gdje su pojedine vrijednosti:

C t = neto priljev gotovine tokom razdoblja t

C o = ukupni početni troškovi ulaganja

R = diskontna stopa i

T = broj vremenskih razdoblja.

Za potrebe ovog projekta ona se može izraziti dosta jednostavnije gdje NPV može da se dešinira i na

slijedeći način: NPV = benefit – cost.

Treba biti oprezan kada se porede politike sa različitim trajanjem pošto upotreba kriterija neto sadašnje

vrijednosti više nije prikladna. Da bi se u takvim okolnostima napravila ispravna poređenja, često je

korisno izračunati anualizirane vrijednosti troškova i koristi alternativnih politika. To se definira kao fiksni

godišnji dotok prihoda koji bi plaćao anuitet s fiksnom kamatom i sa istom neto sadašnjom vrijednošću,

kao i politika. Socijalne diskontne stope primijenile bi se i za ovaj pristup ako je relevantna društvena

perspektiva.

9.3.10. Troškovi iz perspektive privatnog kapitala i modeliranje cijele ekonomije.

149

Postoji široki konsenzus da je socijalna diskontna stopa obično niža od diskontne stope koju treba

koristiti za pojedinačne kompanije ili domaćinstva, koji nisu u stanju da diverzificiraju rizik podjednako

efektivno kao društvo u cjelini. Zato se socijalna diskontna stopa koristi samo kad se pitanja posmatraju

sa stanovišta društva. Na primjer, višu diskontnu stopu treba koristiti kada se pokušava procijeniti

ponašanje kompanije u pogledu neke investicijske odluke. To bi u biti bila interna stopa povrata

potrebnog da se pokrene neka investicija. Za kompaniju, dobra zamjena je Model vrednovanja kapitalne

imovine (CAPM), koji uzima u obzir i troškove kapitala i rizičnost investicije.

Alternativni pristup je razmatranje troškova sa stanovišta određenog ekonomskog sektora, koje se

obično odvija u procjeni kumulativnih troškova. To je djelimični pristup koji ne posmatra koristi. Troškovi

su regulatorni troškovi koji utiču na taj sektor. Na primjer, investicijski troškovi procijenili bi se kao

troškovi finansiranja, koje zavisi od pristupa njihovom finansiranju i u vrijeme kada su izvršena ta

finansijska plaćanja. Kada se posmatraju učinci priuštivosti sa stanovišta reguliranog sektora, može biti

potrebno prikazati troškove kapitalnih investicija anuiliziranih tokom vremena, da bi se mogli uporediti

sa drugim novčanim tokovima npr. prihodom. U tom slučaju treba koristiti diskontnu stopu što

predstavlja troškove finansiranja za relevantni sektor. Ovaj pristup može se koristiti pored analize sa

društvenog stanovišta, ili ona može pružiti dodatne relevantne informacije.

Modeliranje cijele ekonomije predstavlja komplementarni pristup procjenama sa stanovišta društva ili

reguliranog sektora. To je korisno kada opcije politike imaju značajne učinke na više sektora, kao i na

ekonomiju u cjelini. Ovaj pristup omogućava ispitivanje novčanih tokova i ograničenja u cijeloj ekonomiji

kao i ispitivanje indirektnih učinaka mjera u raznim sektorima. On omogućava i identifikaciju informacija

o priuštivosti date politike za učesnike u ekonomiji, koje se mogu koristiti pored ili, u nekim slučajevima

kad se radi u međusektorskoj politici umjesto uobičajenog određivanja društvenih troškova.

Zato se modeli mogu koristiti za simulaciju ponašanja „stvarnog svijeta“, uključujući njegova ograničenja

i barijere, kao i ograničenja u cijelom društvu u pogledu upotrebe oskudnih resursa, koja se ogledaju u

oportunitetnim troškovima i averzije prema riziku. To se može raditi isključivo putem makroekonomskog

modeliranja koje uzima u obzir oskudnost finansijskih resursa unutar modela, ali i putem instrumenata

modeliranja djelimične ravnoteže koji posmatraju mjere širom ekonomije, ali koriste egzogeno

određene privatne diskontne stope koje odražavaju averziju prema riziku, oportunitetni trošak i druge

barijere. Čest primjer jeste modeliranje energetskog sistema gdje diskotne stope specifične za sektor

mogu biti mnogo više od socijalne diskontne stope od 4%.

9.3.11. Procjena troškova sa stanovišta reguliranog sektora

Procjena troškova sa stanovišta reguliranog sektora predstavlja alternativni pristup razmatranju

troškova sa stanovišta određenog ekonomskog sektora, koje se obično odvija u tzv. Procjeni

kumulativnih troškova. Procjenjuje se da će ukupni kumulativni troškovi država članica u razdoblju od

2021. do 2030. za opciju kojoj se daje prednost zbog uvođenja jedinstvenog zakonodavnog akta iznositi

219,3 milijuna EUR-a. Ovo uključuje jednokratne troškove provedbe i godišnje troškove i čime se

implicira procijenjena ušteda troškova od 3,4 milijuna EUR u poređenje sa osnovnim scenarijem. Za

150

usporedbu, postojanje sektorskog zakonodavstva državama članicama donijelo bi ukupni kumulativni

trošak od 330,1 milijuna EUR. Očekuje se da bi stvarne uštede troškova paketa opcije kojoj se daje

prednost bile veće od 3,4 milijuna EUR, s obzirom na to da se, između ostalog, u paketu predlaže

usklađivanje rokova planiranja, izvješćivanja i praćenja obveza, čime bi se smanjilo administrativno

opterećenje. Što se tiče postupka upravljanja, troškovi nisu kvantificirani zbog proceduralne prirode

opcija, ali očekuje se da će donijeti jednake ili nešto više administrativne troškove od osnovnog scenarija

zbog uspostave novog postupka upravljanja.

9.3.12 Analiza životnog ciklusa Učinke treba razmatrati što je moguće više na holistički i integriran način. To je od suštinske važnosti da

bi se izbjeglo premještanje opterećenja između učinaka. Pored toga, kada se učinci vezuju za procese

proizvodnje i/ili potrošnju, potrebno je izbjeći premještanje opterećenja sa jednog dijela životnog ciklusa

proizvoda na drugi npr. sa produkcije na potrošnju. Premještanje opterećenja može se slično tome

razmatrati u prostornom i vremenskom pogledu, kao što je premještanje problema sa sadašnjih

generacija na buduće. Zato su potrebni koncepti i potporne metodologije koje realizuju te koncepte.

Razmišljanje tokom životnog ciklusa je širok koncept koji olakšava procjenu koristi i opterećenja pomoću

ekoloških, društvenih i ekonomskih aspekata, za određene proizvode i regije, itd. Primjena Razmišljanja

tokom životnog ciklusa zahtijeva specifične metodologije, a Procjena životnog ciklusa (LCA) je sistematski

pristup koji podržava integraciju održivosti u dizajn, inoviranje i evaluiranje proizvoda i usluga i s njima

vezanih politika. Procjena životnog ciklusa (LCA) sada je zrela metodologija upravljanja okolišem, koja se

razvijala od 70-tih godina XX stoljeća i međunarodno standardizirala (ISO 14040 i ISO14044-ISO, 2006).

Cilj LCA jeste da napravi integriranu ekološku procjenu proizvoda (robe i usluga) cijelim tokom njihovog

lanca nabavke, putem multikriterijske procjene koja obuhvata široku lepezu pritisaka i učinaka vezanih

za ljudsko zdravlje, zdravlje ekosistema i resurse. Pomoću pristupa životnog ciklusa, prioriteti i ustupci

mogu se identifikovati transparentnije, što dovodi do potencijalno efektivnijih politika.

U LCA se kvantifikuju potrošeni resursi i emisije u zrak, vodu i tlo te procjenjuju povezana opterećenja

pomoću raznih pokazatelja učinaka. Oni se tad evaluiraju u odnosu na sveobuhvatna pitanja pod

nazivom Oblasti zaštite, kao što su: ljudsko zdravlje, zdravlje ekosistema i resursi, a modeli rezultuju

pokazateljima učinka za svaku Oblast zaštite kao što je npr. pokazatelji za promjenu klime, acidifikaciju,

eko-toksičnost, ljudsku toksičnost, oskudnost resursa, itd.

Noviji metodološki razvoj ima za cilj da razmišljanje tokom životnog ciklusa proširi i na evaluacije

socijalnih pitanja (procjena socijalnog životnog ciklusa – SLCA) i ekonomskih pitanja (Proračun troškova

životnog ciklusa – LCC) sve do potpune i sveobuhvatne Procjene održivosti životnog ciklusa (LCSA) i ovaj

dokument se fokusira na LCA.

Neki rezultati procjena zasnovanih na životnom ciklusu već se koriste u nizu politika EU, kao što su

Regulativa eko-etikete, Nabavka zelenih proizvoda i Direktiva o ekodizajnu. Daljnji razvoj LCA i

151

prilagođavanje potreba politike ima za cilj da poveća razmišljanje o aspektima životnog ciklusa u

kreiranju politike. Pored toga, neki primjeri upotrebe LCA u razvoju politika EU i procjeni učinka već su

navedeni.

LCA koja se koristi za definiranje energetskih problema, naročito onih vezanih za proizvode i lance

nabavke proizvoda i nove tehnologije, primjera radi to su:

a) opoziv direktive o otpadnoj nafti zasnovano i na studiji koja sadrži LCA dokaze;

b) definicija problema PU u saopćenju Izgradnja jedinstvenog tržišta za zelene proizvode i

c) saopćenje o prilikama za efikasnost resursa u građevinskom sektoru.

LCA koja se koristi za identifikaciju opcija politike, pa tako primjera radi:

a) u PU direktive o plastičnim vrećicama gdje su se opcije politike zasnivale na bavljenju pitanjem

koje dolazi iz konvergencije različitih LCA koje su podržavale opcije politika prevencije;

b) u okvirnoj direktivi za Otpad gdje je LCA citirana da bi se opravdale moguće promjene u

hijerarhiji otpada, iz ekoloških razloga;

c) u direktivi o obnovljivim resursima postoji zahtjev zasnovan na LCA vezan za smanjenje GHG za

bio-goriva;

d) u saopćenju „Izgradnja jedinstvenog tržišta za zelene proizvode“ gdje je LCA osnovna

metodologija za procjenu proizvoda i organizacije.

9.4. Upotreba ekonometrijskih modela u procjeni učinka ili evaluaciji Uspješno modeliranje zahtijeva obavještavanje onih koji donose odluke o tome kako model funkcionira,

kao i o snagama i ograničenjima izabranog modela. Kao i za sve metode PU bitno je i komuniciranje i

razumijevanje nesigurnosti u outputima modela. Procesi osiguranja kvaliteta i, gdje je to relevannto,

analiza nesigurnosti mogu osigurati da oni koji donose odluke dobiju te ključne informacije.

Pojednostavljeni opis tipova modela koji se obično koriste u PU i evaluacijama gdje pojedini modeli često

prelaze arbitrarne granice koje će ovdje biti prikazane. To su niže prezentovani modeli:

a) ekonometrijski modeli,

b) CGE model,

c) analiza najgoreg/naboljeg scenarija,

d) analiza djelimične osjetljivosti,

e) analiza osjetljivosti Monte Carlo,

f) model djelimične ravnoteže,

g) modeli mikrosimulacije,

h) modeli input-output i

i) integrirani modeli.

152

Ekonometrijski modeli se obično koriste da se saznaju srednjoročni i dugoročni efekti „šokova“ i služe te

mogu poslužiti za predviđanje, analizu međuzavisnosti i uticaja. Modelirani odnosi procjenjuju se

ekonometrijski pomoću istorijski detaljnih vremenskih nizova podataka, a ne ekonometrijske teorije.

Modeli mogu otkriti proces dinamičkog prilagođavanja i strukturalnih promjena, ukoliko oni nisu previše

značajni. Takvi modeli uopćeno nisu podesni za kratkoročnu analizu, ali u nekim slučajevima mogu

obuhvatiti različite vremenske okvire te nisu fleksibilni tako da promjene u modelu često zahtijevaju

značajne resurse. Oni se također zasnivaju na pretpostavci da će istorijski odnosi vrijediti i u budućnosti.

CGE modeli ili modeli opće ravnoteže nam omogućuju konzistentnu komparativnu analizu tako što

osiguravaju da ekonomski sistem i pojedinačna tržišta dugoročno ostanu u opštoj ravnoteži. Oni se

obično koriste da otkriju jednokratne i dugoročne efekte „šokova“ politike. Oni mogu proizvesti

raščlanjene rezultate pošto takvi modeli zahtijevaju samo jednu osnovnu godinu podataka. Oni daju

detaljne informacije o učinku politike i njene određene varijable od interesa. CGE modeli pate od

nedostatka historijske provjere i čvrsto se oslanjaju na ekonomske pretpostavke. Neke vrste CGE koriste

se i za predviđanje i izgradnju scenarija.

Analiza najgoreg/najboljeg scenarija, zahtijeva prihvatanje svih najkonzervativnijih i svih najmanje

konzervativnih vrijednosti za varijabile koje se koriste u izračunavanju neto sadašnjih vrijednosti,

troškova i koristi, troškovne efikasnosti, itd.

Analiza djelimične osjetljivosti, predstavlja mijenjanje samo nekih pretpostavkih, ali ne i drugih. Treba se

koristiti selektivno za one ključne faktore rizika i temeljne pretpostavke za koje se očekuje da će narušiti

ravnotežu u korist jedne opcije politike. To jeste čest slučaj sa varijablama kao što su stopa usklađenosti,

evolucija potrošačke potražnje, itd.

Analiza osjetljivosti Monte Carlo, je sofisticiranija tehnika koja podrazumijeva generiranje distribucije

neto koristi tako što se ključne pretpostavke, ili vrijednosti parametara kreriraju na osnovu distribucije

vjerovatnoća. Iako je to robusniji pristip analizi osjetljivosti, treba biti pažljiv pri prihvatanju razumnih i

opravdanih pretpostavki o distribuciji vjerovatnoće. Ovaj tip analize se bazira na generiranju slučajnih

uzoraka, nasumičnih uzoraka da bi se aproksimirale očekivane vrijednosti i varijabilnost inherentna u

pretpostavkama koje su izražene kao distribucije vjerovatnoće za najosjetljivije i najnesigurnije

parametre tj. varijable rizika. To je kompjuterska metodologija kojom se mnogi mogući scenariji projekta

generiraju putem nasumičnog izbora ulaznih vrijednosti iz specificiranih distribucija vjerovatnoće.

Primjer te tehnike daje se u instrumentu za upotrebu analitičkih modela.

Modeli djelimične ravnoteže, su modeli pojedinog sektora, ili Modeli sistema koji se obično koriste u

detaljnoj analizi specifičnog sektora ekonomije, kao što je snabdijevanje energijom, ili kombinacije

povezanih sektora, kao što je interakcija snabdijevanja energijom i niz sektora koji potražuju energiju, u

kratkom, srednjem ili dugom vremenskom periodu. Oni mogu dati visok stepen raščlanjenosti unutar

sektora kojim se bave. Modeli nisu u stanju da otkriju interakcije sa drugim sektorima i efektima na

drugim tržištima nego ostaju u ravnoteži unutar datih sektora. Faktori vezani za pitanja van datih sektora

moraju se dobiti egzogeno a interakcija/povratne informacije za ostatak ekonomije se zanemaruju.

153

Modeli mikrosimulacije, obično se koriste za analize na detaljno raščlanjenom nivou u kratkom roku i

obično se fokusiraju na pojedince, domaćinstva ili kompanije, kao što su npr. efekti poreza na

distribuciju dohotka iako mogu dati saznanja na visokom nivou agregacije. Ti modeli zahtijevaju veoma

detaljne raščlanjene podatke i zato možda nisu u stanju da obuhvate sve učesnike od interesa, ili tok svih

resursa.

Modeli Ulaz-Izlaz, nude nam alternativni pristup ekonomskom modeliranju velikih razmjera. Oni se

obično koriste za kratkoročnu analizu lanaca nabavke i načina na koji su industrije povezane. Ti modeli

temelje se na tabelama ekonomskih ulaza i izlaza koje pokazuju vrijednosti kupovina između

ekonomskih sektora u nekoj određenoj godini. Tabele ulaza i izlaza obično su dostupne na državnom

nivou iako se mogu agregirati na regionalne i europske nivoe. Oni su fleksibilni, transparentni i mogu se

primijeniti na bilo koji sektor koji je definiran u tabeli ulaza i izlaza. Rezultate je lako tumačiti i potrebno

je vrlo malo resursa, ali su modeli jednostavni, velikim dijelom se oslanjaju na pretpostavke i mogu se

koristiti samo za statičku analizu jer model ne uzima u obzir promjene tokom vremena.

Integrirani modeli kombinuju druge relevantne modele ili module. Rezultirajući integrirani model može

se primijeniti za PU u nekoliko oblasti politike istovremeno npr. kombinovana analiza emisija koje

zagađuju zrak, atmosferskog transporta, osjetljivosti ekosistema i troškova ekonomskih sniženja može se

upotrijebiti da se razviju troškovno-efikasne strategije sniženja. Usprkos svojim snagama, integrirani

model zahtijeva dosta resursa da bi se izgradio. Teškoće počivaju i u teoretskim pristupima, kod modela

koji mogu biti zasnovani na različitim pretpostavkama, kao i u praktičnim zadacima povezivanja različitih

skupova kompjuterskih kodova, klasifikacija modela, itd.

154

10. PRIPREMA IZVJEŠTAJA PROCJENE UTICAJA

Izvještaj o PU predstavlja rezultat prethodno sprovedenih faza u cjelokupnom procesu PU. Sam izvještaj

će ovisiti od obima i vrste problema koji se postavio pred izrađivače PU. Pa tako u slučajevima manjih

izmjena zakona, ili izmjena, kao i donošenja podzakonskih akata najčešće je relativno lako objasniti

problem i izvršiti kvantifikaciju koristi i troškova. Za ovo postoje brojni alati o kojima je već bilo govora u

prethodnom poglavlju. U slučaju donošenja novih pravnih propisa, potom većih izmjena, a posebno

propisa koji reguliraju veoma kompleksne oblasti izvještaji treba da se fokusiraju na najbitnije promjene.

Koji je to obim izvještaja ovisi o više faktora. Ovo ovisi samog značaja i obima regulatornih promjena. U

ovom dijelu daje se moguća preporučena forma izvještaja kako bi se oni koji pripremaju izvještaje o PU

podsjetili na ključne faze i pitanja na koja je bilo potrebno pružiti odgovor u toku trajanja cijelog procesa

PU.

Ilustracije radi daćemo primjer za pisanje glavnog izvještaja. Radi se o dokumentu Better Regulation

"Toolbox", 2009. godina, str. 12. Citiraćemo u osnovi tehničke detalje prema ovom izvoru. U pogledu

stila Glavni izvještaj o PU treba pisati netehničkim jezikom sa nestručnim čitateljima na umu. U pogledu

obima okvirna dužina treba biti 30-40 stranica. i to bez aneksa, ali uključujući tabele i slike. Ako centralne

jedinice za PU (generalni direktorati, u originalu, op.a.) smatraju da postoji potreba da on bude duži,

trebaju to signalizirati i o tome porazgovarati sa jedinicom Generalnog sekretarijata za PU prije nego što

se PU podnese Odboru za PU. Glavni izvještaj o PU treba biti neovisan dokument koji slijedi standardnu

strukturu izloženu niže u tekstu. On treba čitatelju pružiti potpunu sliku glavnih rezultata procjene, dok

detaljnije informacije ili objašnjenja treba dati u aneksima. U čisto tehničkom pogledu Izvještaj o

procjeni treba pisati u programu Microsoft Word i koristiti Eurolook predložak „izvještaj.“ Izvještaj mora

imati standardnu naslovnu stranu napisanu u „legiswrite“; Izvještaj mora imati sadržaj; izvori svih

temeljnih podataka, statistika, informacija, doprinosa eksperata i mišljenja interesnih grupa moraju biti

navedeni, naročito kad se na osnovu njih vrše izbori ili donose zaključci. Gdje god je to moguće, treba

dati direktne Internet linkove za hipertekst. Stanovišta interesnih grupa moraju biti integrirana u cijelom

tekstu izvještaja o PU. Trebate uključiti opis stanovišta različitih interesnih grupa i istaći da li se ta

stanovišta razlikuju između ili unutar tih grupa. Posebno, trebate jasno napisati koje opcije podržavaju

razne interesne grupe te jasno navesti razloge gdje se nisu slijedile preferencije ili mišljenja interesnih

grupa (BR Toolbox, str. 14).

Sam Izvještaj ima svoju formu koja može, u pogledu svoje sadržine, biti određena nekim pravnim aktom,

metodologijom, priručnikom, ili na neki drugi prigodan način. Uglavnom ove vrste izvještaja (iskaza),

vezanih za neku konkretnu PU, vežu se za korake koji se definišu u nekom pravnom aktu kojim se

uređuje PU na pojedinom nivou javne vlasti. U ovom slučaju ćemo se u pogledu sadržaja samog

izvještaja referirati prema predloženim koracima PU, uz navođenje izvora prava na nivou EU.

Uvodni dio, treba da nam da osnovna pojašnjenja koja se odnose na sljedeće činjenice:

a) koji je pravni osnov za izradu izvještaja o PU,

b) koje tijelo javne vlasti (npr. ministarstvo, regulatorno tijelo, agencija i drugo) je nositelj

aktivnosti na izradi izvještaja,

155

c) radna grupa koja je oformljena za izradu izvještaja o PU,

d) vrijeme trajanja PU i krajnji rok za izradu završnog izvještaja,

e) monitoring nad radom radne grupe.

Prvi dio izvještaja PU, odnosi se na analizu stanja sa definiranjem problema koja u sebi uključuje

nekoliko aktivnosti. Radi se o sljedećem:

a) utvrđivanje uzroka problema, odnosno šta su uzroci problema,

b) definiranje samog problema,

c) koje sve pogođen problemom (problemima), a posebno koje zainteresirane strane su pogođene

problemom,

d) koje su posljedice problema,

e) koje sve probleme treba da riješi predmetni akt,

f) koji su to očekivani efekti predmetnog propisa,

g) na koji način i kako bi detektovani problem evoluirao bez promjene propisa, odnosno ako ne

dođe do intervencije politike(a).

Sve izloženo se, tradicionalno, izlaže kroz tzv. drvo problema, a o čemu je već bilo riječi. Radi se jednom

obliku praktične matrice koja nam u vizuelnoj formi dočarava: glavni problem, uzroke i posljedice. U

drugoj fazi se izlaže postupak od drva problema ka drvu ciljeva.

Drugi dio, se odnosi na utvrđivanje (definiranje) postavljenih ciljeva u okviru koje je potrebno preduzeti

sljedeće:

a) koje su sve vrste zacrtanih ciljeva,

b) koji sve ciljevi treba da se postignu predloženim propisom,

c) dosljednost ovih ciljeva sa postojećim strategijama, planovima i/ili programima javne vlasti.

Treći dio, se odnosi na predlaganje (identifikovanje) mogućih opcija sa analizom uticaja izabrane opcije

za rješavanje problema, pri čemu je potrebno:

a) identifikovati sve moguće opcije,

b) izvršiti analizu i poređenje svih mogućih opcija,

c) utvrditi na koga će i kako će najvjerovatnije uticati izabarana opcija,

d) utvrditi (pobrojati) pozitivne i negativne uticaje, direktne i indirektne uticaje,

e) utvrditi kakve troškove će primjena propisa stvoriti građanima i privredi, a posebno malim i

srednjim preduzećima,

f) utvrditi da li su pozitivne posljedice donošenja propisa takve da opravdavaju troškove koje će on

stvoriti,

g) utvrditi da li se propisom podržava stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i da li se

potiče tržišna konkurencija,

h) potrebno je uključiti procjenu administrativnih opterećenja i potencijalnih barijera za privredu a

posebno na mala i srednja privredna društva (preduzeća),

i) izvršiti izbor relevantnih, izvodljivih i preferiranih opcija,

156

j) razmotriti “status quo” opciju pri čemu je preporučljivo uključiti i tzv. neregulatornu opciju.

Četvrti dio, se odnosi na sprovođenje konsultacija tokom cijelog postupka procjene, pri čemu je

potrebno utvrditi sljedeće:

a) svrha i koristi konsultacija,

b) učesnici u konsultacijama,

c) vrste konsultacija,

d) faze i tehnike konsultacija,

e) naznačiti da li je korištena eksterna ekspertiza i ako jeste kako,

f) naznačiti koje su grupe zainteresiranih strana konsultovane, u kojoj fazi procesa PU i kako (javne

ili ciljane konsultacije),

g) naznačiti glavne rezultate, i kako je input zainteresiranih strana bio uzet u obzir, ili zašto nije bio

uzet u obzir.

Peti dio, se odnosi na implementaciju, odnosno primjenu izabrane opcije, koji podrazumijeva sljedeće:

a) koje su pretpostavke za implementaciju propisa,

b) koje su potencijalne prepreke za implementaciju propisa,

c) koje će se mjere biti preduzete tokom primjene propisa da bi se ispunili postavljeni ciljevi?

d) koji su to glavni indikatori prema kojima će se mjeriti ispunjenje ciljeva.?

Šesti dio, se odnosi na monitoring sa ex-post evaluacijom koji podrazumijeva da je potrebno preduzeti

sljedeći:

a) koje tijelo javne vlasti će biti zaduženo za sprovođenje monitoringa i evaluacije primjene

propisa,

b) koliko će trajati proces monitoringa,

c) kome se podnosi izvještaj o obavljenom monitoringu,

d) koje tijelo i kada će izvršiti ex- post evaluaciju.

Sve PU moraju biti objavljene, budući da na taj način proces kreiranja politika postaje transparentniji i u

većoj mjeri dostupan javnosti. Ovo su i preporuke dokumenata koji nam dolaze iz EU. Autorima PU treba

da bude omogućen pristup ranije objavljenim PU. Zbog ekonomičnosti, PU bi generalno trebalo

objavljivati online, odnosno da budu dostupne na web stranicama tijela javne vlasti. Znači, najprikladnije

mjesto za objavljivanje PU su web stranice na kojima se nalaze zakoni centralnih, entitetskih ili

kantonalnih vlada. Ako takve stranice ne postoje, institucija nadležna za provođenje PU treba da

uspostavi web stranicu za PU. Institucija nadležna za provođenje PU također treba da ispita mogućnost

distribucije PU ključnim interesnim grupama, posebno ako su one dostavljale komentare u procesu

izrade PU. Nacrti se mogu objavljivati na samom početku procesa, kako bi bili od koristi u fazi

konsultacija. Institucija nadležna za provođenje PU treba da ažurira objavljenu PU nakon obavljenih

konsultacija, a kada se uzmu u obzir stavovi interesnih grupa. Konačnu verziju PU potrebno je objaviti u

odgovarajućem trenutku kako bi se svi zainteresirani učesnici upoznali sa sadržajem iste.

157

LITERATURA

1. Radulović, B. Marušić, A. Vukotić, Đ. Analiza efekata propisa - priručnik, Beograd, 2012. g.

2. Milovanović, D. Nenadić, N. i Todorić, V. Studija o unapređenju zakonodavnog procesa u Srbiji,

Beograd, 2012. g.

3. Manojlović, R.; Danski model novog javnog menadžmenta, HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10.

(2010.), br. 4., str. 961–996

4. OECD (1995), The 1995 Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality

of Government Regulation, Paris.

5. Analiza politike procjene učinaka propisa i kapaciteta za izradu propisa u Republici Hrvatskoj,

pripremio: Edward Donelan, viši savjetnik za regulatorni menadžment, SIGMA, lipanj 2014. g.

6. Slawomir Tokarski, s. and Mayhew, a. (2000) Impact Assessment and European Integration

Policy, Sussex European Institute Working Paper No. 38.

7. Kirkpatrick, C. and Parker, P. (izdavač) (2007) Regulatory Impact Assessment: Towards Better

Regulation? Edward Elgar Publishing: Cheltenham.

8. BiH, Federacija BiH, Fedralni zavod za programiranje razvoja, Analiza dosadašnjih inicijativa

procjene uticaja propisa (PUP) u BiH.

9. Banić, S. Procjena učinka kao sredstvo poboljšanja kvalitete propisa Hrvatska javna uprava, god.

6. (2006.), br. 4., str. 7–18.

10. Banić, S. Perspektive procjene učinaka propisa u hrvatskom sistemu državne uprave, Hrvatska i

komparativna javna uprava, Vol. 9., No. 4., 2009. g.

11. Petek, A. Regulatorna reforma kao normativni koncept: prilika za razvoj konstitutivnih politika,

Anali Hrvatskog politološkog društva: časopis za politologiju, Vol.5. No.1. Ožujak, 2009. g.

12. Radaelli, Claudio M. (2007) Whither Better Regulation for the Lisbon Agenda? Journal of

European Public Policy 14 (2): 190-207.

13. Radaelli, Claudio M. (2005) Diff usion Without Convergence: How Political Contex Shapes the

Adoption of Regulatory Impact Assessment. Journal of European Public Policy 12 (5): 924-943.

14. Radaelli, Claudio M. (2004) Th e Diff usion of Regulatory Impact Analysis – Best Practice or

Lesson-Drawing. European Journal of Political Research 43: 723-747.

15. Musa, A. Prilagodba procesa izrade propisa europskim integracijama: novine i izazovi, Godišnjak

Akademije pravnih znanosti Hrvatske, Vol.6 No.1 Lipanj 2015. g.

16. Bajakić, I. Razvoj i učinci regulatornih agencija u SAD-u: Uspješan model za Europu? Zbornik

Pravnog fakulteta u Zagrebu, Vol.60 No.2 Travanj 2010. g.

17. Novak-Lalić, G. Pregled dokumenata SIGME u razdoblju 1992.–2009.: doprinos reformama javne

uprave u srednjoj i istočnoj Europi, Hrvatska i komparativna javna uprava: Časopis za teoriju i

praksu javne uprave, Vol. 10 No. 2 lipanj 2010. g.

18. Priručnik o procjeni uticaja propisa za nivo vlasti Federacije BiH, Sarajevo, 2014. godine.

19. Izvještaj o provođenju pravila za konsultacije u izradi pravnijh propisa u institucijama Bosne i

Hercegovine, Ministarstvo pravde BiH, Sarajevo, 2012. g.

20. Metodološki priručnik za procjenu uticaja propisa za nivo vlasti RS-a, Banja Luka, 2013. godine i

21. Metodologija procjene uticaja prilikom izrade propisa za nivo BiH, Sarajevo, 2016. godine.

158

22. Analiza politike procjene učinaka propisa i kapaciteta za izradu propisa u Republici Hrvatskoj,

pripremio: Edward Donelan, viši savjetnik za regulatorni menadžment, SIGMA, lipanj 2014.

23. OECD-SIGMA, Analiza politike procjene učinaka propisa i kapaciteta za izradu propisa u Republici

Hrvatskoj , 2014. g.

24. OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, 2005. g.

25. Projekat Razvoj sistema procjene učinaka propisa u Hrvatskoj, TWINNING PROJEKT EU

HR/2007/IB/FI/02, 2012. godina - Smjernice za državne službenike Ureda za zakonodavstvo

26. Razvoj sistema procjene učinaka propisa u Hrvatskoj, TWINNING PROJEKT EU HR/2007/IB/FI/02,

2012. godina – Smjernice za državne službenike.

27. Projekat Razvoj sistema procjene učinaka propisa u Hrvatskoj, TWINNING PROJEKT EU

HR/2007/IB/FI/02, 2012. godina – Smjernice za dionike.

28. Marušić, A. Radulović, B. Priručnik za analizu efekata propisa (RIA), USAID MONTENEGRO, Crna

Gora, 2011. g.

29. Milovanović, D. Nenadić, N. Todorić, V.; Studija o unapređenju zakonodavnog procesa u

Republici Srbiji, Beograd, 2012. g.

30. Strategiju regulatorne reforme Federacije BiH za period 2013-2016. godine, IFC, Sarajevo, 2013.

g.

31. Upute za vršenje MSP testa, Ministarstvo ekonomskog razvoja i tehnologije Republike Slovenije,

Ljubljana, 2012. g.

32. Kratki vodič za procjenu uticaja propisa u okviru europskih integracija, DEI, Sarajevo, 2011. g.

33. Communication from teh Commission to the European Parliament, the European Council and

the Council, Better Regulation: Delivering better results for a stronger Union, 2015.

34. Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council of teh European

Union and the European Commission on Better Law-Making, 2015.

35. Impact Assessment Gudelines, European Commission, 2009.

36. Better Regulation "Toolbox", European Commission, 2015.

37. International Standard Cost Model Manual

159

WEB IZVORI

1. http://www.sussex.ac.uk/sei/documents/wp38.pdf

2. https://www.whitehouse.gov/omb/oira

3. www.vijeceministara.gov.ba

4. www.bdcentral.net

5. www.gov.me

6. www.fbihvlada.gov.ba

7. www.vladars.net

8. www.srbija.gov.rs

9. www.vlada.mk

10. https://vlada.gov.hr

11. www.vlada.si

12. www.mf.gov.si

13. www.uncitral.org

14. www.rcc.int

15. www.koncesije-rs.org

16. www.koncesijebih.ba

17. http://www.stopbirokraciji.si/en/home/

18. www.europa.eu.int/comm.